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“La Minería como plataforma para el desarrollo.

Indispensable para la sustentabilidad integral de la industria en Chile”
XIII Jornadas de Derecho de Minería Facultad de Derecho UNIVERSIDAD DE CHILE Juan Carlos Guajardo Director Ejecutivo - CESCO

Introducción: ¿Es posible el vínculo entre minería y desarrollo? Esta pregunta, que genera evidente controversia nos sirve de motivación para mirar algunos aspectos de la relación entre minería y desarrollo. Entidades como el Banco Mundial han modificado su otrora visión negativa hacia la minería, reconociendo que implementando políticas adecuadas la minería puede ser un importante agente de desarrollo. Sin embargo, identificar cuáles son estas políticas requiere contar con un marco consistente, que permita realizar evaluaciones y prescripciones. Al día de hoy existe poca consideración teórica y escasos estudios que den cuenta del rol de políticas públicas que potencien la relación entre minería y desarrollo. Existen países que han basado exitosamente su desarrollo en minería, por lo que una tarea fructífera es mirar a estos países en busca de experiencias replicables, o bien para reconocer cuales políticas han sido fallidas en este objetivo. Esta discusión ha sido particularmente relevante en los años recientes, debido a que las condiciones actuales de ciclo expansivo de las materias primas han permitido a los países con dotaciones de minerales generar enormes ingresos. No obstante, transformar estos ingresos en desarrollo requiere algo más que la simple captura de las rentas mineras, por lo que, en las secciones a continuación se revisarán algunos elementos relevantes, para al final proponer un modelo de desarrollo minero integral que CESCO estima puede contribuir a potenciar el vínculo minería -desarrollo. Primera Parte: El difícil camino de la minería y el desarrollo en Chile En el imaginario colectivo Chile es un país minero, sin embargo, esta imagen no es del todo precisa. Durante toda su historia, la agricultura ha desempeñado un rol central, no solo por su peso económico durante todo el siglo XVIII y XIX, sino porque en gran medida la institucionalidad que surge en el país desde antes de la independencia ha estado íntimamente ligada esta actividad.

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La minería se transformó en la protagonista de la política y la economía del país a comienzos del siglo XX, con el auge del salitre, y luego a mediados del siglo pasado con la minería del cobre, y la controversia más gravitante que se suscitó producto del auge minero fue sobre el papel de la inversión extranjera y las rentas que ésta aportaba al país. A pesar de la importante contribución a los ingresos del país, ha habido una incapacidad, del país y de la industria minera, para lograr una mejor valoración en la sociedad chilena de esta actividad. El desarrollo de la industria minera requiere, en primer lugar, contar con una base de recursos geológicos, luego contar con una institucionalidad adecuada para generar un entorno favorable para la inversión. Adicionalmente, la viabilidad de largo plazo de la minería solo está garantizada en el caso de que la actividad logre un grado de legitimidad política y social. En el caso de Chile, la base geológica existe, y existe una institucionalidad bastante funcional, pero falta avanzar en materia de legitimidad social y política. En este proceso ha habido un importante aprendizaje histórico que permite aspirar a avanzar en una buena dirección. I. Institucionalidad:

La minería es un negocio de largo plazo, por lo que el factor institucional desempeña un rol fundamental al sentar los márgenes y límites sobre los cuales se desarrolla la actividad. La adopción de Chile de una economía de abierta y de “libre mercado” ha sido un factor crucial, al reconocer que la economía del país tiene un potencial interno limitado, mientras que el resto del mundo es una gran demanda por satisfacer. En Chile coexisten el “dominio subsidiario” del Estado sobre los recursos naturales con el derecho de propiedad privada (concesión plena), por lo que ha sido crucial contar con un marco jurídico estable, que garantice los derechos de propiedad, así como de las personas. Los principales elementos a destacar en este sentido son: la Constitución Política del Estado, la Ley Orgánica de Concesiones Mineras (1982) y el Código de Minería (1983). Han sido importantes también la estabilidad del régimen tributario (Impuesto a la Renta, Derechos Arancelarios, Impuesto a las Ventas), así como las políticas de estímulo a la inversión como: el estatuto de la inversión extranjera, la no discriminación entre inversionista nacional y extranjero, la exención tributaria por la depreciación acelerada, y por último, la libre disposición de divisas y remesas al exterior. II. Legitimidad Política

Las sólidas bases institucionales no fueron suficientes para impulsar el boom minero de Chile en los noventa. A lo anterior debió sumarse la legitimidad política de los gobiernos democráticos, que validaron un marco de estabilidad social de largo plazo. Es solo por medio de este consenso

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político que fue posible asentar las bases de una institucionalidad estable y sólida que permitió concretar las inversiones mineras privadas. Chile ha vivido casi 40 años de un período político extraordinario e intenso. La alternancia política alcanzada en las últimas elecciones marcó un hito efectivo de la transición política y social postdictadura, que cerró el período de consensos, abriendo espacio para manifestar demandas y tensiones incubadas por largo tiempo. Grandes porciones de la población han mejorado su calidad de vida, pero así también en los últimos años no se han conciliado adecuadamente las expectativas de la sociedad chilena frente a las respuestas políticas en temas como la educación, la salud, el transporte, la situación de vida en las poblaciones marginales, etc., que son expresiones de la desigualdad. Hoy existen presiones para que el sistema se ajuste de manera profunda, por ejemplo, a través de una reforma tributaria que entregue una garantía de real igualdad de acceso a servicios y bienes sociales. III. Legitimidad Social

La historia de Chile ha tenido al menos dos episodios de gran significación nacional asociados a la minería: el ciclo del salitre y el proceso de nacionalización y creación de Codelco. Estos factores permanecen en el subconsciente de la sociedad chilena y exigen a la industria minera un grado de legitimación elevado. Esta legitimación debiera centrarse en el aporte que la industria realiza al desarrollo del país de manera integral, tal como se propone en las siguientes partes de la presentación.

Segunda Parte: ¿De qué forma es posible el desarrollo a partir de los recursos naturales? Como se señalara al comienzo, las posibilidades de alcanzar el desarrollo por medio de la minería están dadas en primera instancia por contar con los recursos geológicos, pero como también se mencionó, esto no garantiza que los ingresos generados a partir de la explotación de la base de recursos mineros se traduzcan en mejoras permanentes en el nivel de vida de un país. En la visión de Cesco, existen al menos tres ejes sobre los cuales es necesario poner atención en orden de obtener los mayores beneficios de la minería: i. Manejo efectivo de la renta minera

La minería consiste en la extracción de recursos escasos, lo cual determina que tengan valor, por lo que la generación de la renta de un modo eficiente es un primer paso imprescindible. Una vez extraído, el recurso no se regenera, por lo que es fundamental que las rentas que se generen sean utilizadas de manera concienzuda. Pero primero estas rentas, que están en manos de quienes explotan privadamente los recursos mineros nacionales, debe ser captadas por sus ciudadanos, o indirectamente por el Estado, lo que demanda establecer una carga tributaria que reconozca el 3

carácter no renovable de los recursos, pero que sea acorde a los niveles de competitividad y de riesgo del país, permitiendo a las compañías privadas seguir en el negocio. Este es un balance que debe ser alcanzado con madurez tanto por la industria como por la sociedad en que se desenvuelve la minería. Si bien el aporte económico de la minería es alto, la sociedad chilena espera más, probablemente influida por las razones históricas descritas anteriormente. Un aporte mayor sería posible, pero las discusiones sobre este tema no prosperan por la desconfianza entre el mundo político y la industria minera, que finalmente genera un inmovilismo político y una actitud de bajo perfil de la industria minera que está lejos de ser un óptimo para el país. Además, la economía minera está caracterizada por ciclos de auge y caída, y los precios de los minerales enfrentan regularmente una alta volatilidad, por lo que tanto los ingresos privados, como los fiscales se ven sometidos a esta inestabilidad, que es en última instancia perjudicial para la viabilidad de la minería en el largo plazo. Por eso, un esquema tributario adecuado debe reconocer estas características, permitiendo sostener los niveles de gasto público aún en períodos negativos para la minería, y que no asfixie a las compañías privadas traspasándoles todos los costos de la volatilidad. Dicho esto, la captura de la renta minera es la mitad del problema, cuya contracara es la efectividad con que dichos recursos son ahorrados, invertidos y gastados para proporcionar bienestar para la población, en el corto, mediano y largo plazo. La Ley de responsabilidad fiscal que existe en Chile desde el 2001 es un ejemplo de esto, estableciendo un mecanismo financiero que entrega estabilidad al gasto público. La ley se traduce en ahorros en tiempos de bonanza, cuando se reciben ingresos que se sabe son sólo transitorios, justamente para poder gastarlos cuando se enfrentan coyunturas que hacen caer los ingresos o aumentan las necesidades de gasto. En última instancia, la recaudación tributaria acabará como gasto público, por lo que la contribución de la minería al desarrollo pasa por la forma en cómo el Estado asigna esos recursos entre las múltiples necesidades del país, que van desde la alimentación, la salud y la vivienda, a la defensa y las relaciones internacionales. Reconociendo estos múltiples objetivos, la política chilena ha demostrado ser efectiva en mejorara las condiciones básicas de la población, lo que se refleja en los decrecientes índices de pobreza a nivel regional y nacional, así como las tasas de crecimiento sostenido a lo largo de las últimas dos décadas.

ii.

Generar las bases para que la minería sea la plataforma para el desarrollo del país

Como se señaló al comienzo, la minería no es una maldición ni una bendición, sino que las políticas deben ser las adecuadas. El paradigma de desarrollo en base a recursos naturales debe ser comprendido integralmente para que la minería sea una herramienta para el desarrollo, lo que 4

requiere un esfuerzo particular para lograr una fuerte vinculación público-privada que posibilite realizar esta actividad en consistencia con los objetivos estratégicos nacionales. La actividad minera tiene múltiples vinculaciones con la economía del país, las que deben ser potenciadas también en orden de maximizar las posibilidades de desarrollo generadas. Además de los miles de empleos directos, el desarrollo de la minería tiene asociado mejoras en la infraestructura, aportes a los sistemas energéticos en las zonas mineras, mejoras en los servicios asociadas a las comunidades mineras, como el comercio local y la oferta inmobiliaria. Contrario a lo que comúnmente se piensa, la gran minería es una industria tecnológica, que demanda gran cantidad de bienes y servicios, los que son provistos en gran medida por industrias chilenas. La búsqueda de soluciones a desafíos productivos de la minería, que lleva a que exista un desarrollo tecnológico específico en el país. Chile no tiene otra industria con la gravitación de la minería, capaz de dar el tirón hacia las industrias del futuro como la nanotecnología, la biotecnología y las TIC’s, por lo que está llamada a jugar un rol central en la transición gradual hacia una economía menos dependientes de las industrias extractivas.

iii.

Asegurar que los estándares ambientales y sociales sean sustentables

La minería funciona en base a un acuerdo legal explícito en la ley por una parte, y a un acuerdo social tácito por otra, que se basa en la confianza y en las expectativas generadas en los principales grupos de interés. El factor ambiental y la acción de las comunidades se han convertido en factores cruciales para la viabilidad de la actividad minera, al modificar el acuerdo social sobre el cual opera la minería. Típicamente, estos factores han tenido un impacto local muy alto, pero crecientemente estas han tomado fuerza a nivel nacional y global, modificando los entornos competitivos de las compañías mineras. Como se señalara anteriormente, obtener la licencia ambiental y social para operar es muy relevante, pero eso no es garantía de que esta licencia exista en el futuro. Las empresas deben tomar la iniciativa en este sentido, haciéndose cargo no solo de la ley, sino también de las expectativas y anhelos de las comunidades locales, nacionales y globales. Tercera Parte: ¿Por qué hay una gran oportunidad para concretar el aporte de la minería al desarrollo? El auge de los países emergentes que hemos evidenciado a lo largo de las últimas décadas establece una mayor demanda de commodities, como los alimentos, la energía y los minerales, cuyos precios se han mostrado al alza más allá de los vaivenes del ciclo económico de corto plazo. Los principales mercados que demandan cobre se han trasladado desde Europa y Estados Unidos hacia China, Corea, India y Japón, generando una mayor necesidad por recursos naturales por 5

parte de estas economías, que han acelerado la búsqueda de proyectos con perspectivas de largo plazo. En la fase de alta demanda de materias primas que se registra actualmente, América Latina tiene una gran oportunidad respecto de otras partes del mundo como África y Asia para aprovechar este impulso, debido a un adecuado balance entre el potencial geológico, la estabilidad institucional y las condiciones materiales para la operación. Sin embargo, existe una gran heterogeneidad entre los países de la región en cuanto a su disposición y capacidad para aprovechar esta oportunidad. En este sentido, los elementos clave para que los países de Latinoamérica se beneficien de la minería pasan por fortalecer la institucionalidad y alcanzar los consensos políticos y sociales.

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