I NFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDI AL, 2003

Desarrollo sostenible en un mundo dinámico
Transformación de las instituciones, crecimiento y calidad de vida
BANCO MUNDIAL
PANORAMA GENERAL
DESARROLLO SOSTENI BLE EN UN MUNDO DI NÁMI CO
Informe sobre el
desarrollo mundial, 2003
Panorama general
Banco Mundial
Washington, D.C.
© 2002 The International Bank for Reconstruction and
Development / The World Bank
1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433, U.S.A.
2 3 4 05 04 03 02
Diseño de portada: Debra Naylor, Naylor Design, Inc.
Imágenes de la portada: La portada, que es un montaje de dos imáge-
nes de satélite, muestra las luces de asentamientos humanos y la
variación de temperaturas en la superficie del mar (el 14 de mayo de
2002). La imagen ilustra varios temas del Informe sobre el desarrollo
mundial, 2003: la relación entre crecimiento y medio ambiente
(mayores ingresos correlacionados con mayor uso de energía), el con-
tinuo desafío socioeconómico que plantea la reducción de la
desigualdad y la pobreza (enorme disparidad entre el uso de energía
de los países desarrollados y el de los países en desarrollo), la interco-
nexión e impacto de la actividad humana (uso de energía obtenida de
combustibles fósiles, la cual eleva las temperaturas de la superficie
marina), y la necesidad de recoger información (como la que propor-
cionan los sensores satélite) para anticiparse y hacer seguimiento a los
problemas, si queremos que el mundo se reoriente hacia un desarro-
llo más sostenible.
La imagen de luces de ciudad es cortesía de Defense Meteorological
Satellite Program Digital Archive, National Geographic Data Center,
U.S. National Oceanic and Aeronautics Administration.
La imagen de las temperaturas de la superficie del mar es cortesía de
U.S. National Climatic Data Center.
Diagramación y artes de interior por
Barton Matheson Willse & Worthington, Baltimore.
Producido en los Estados Unidos
Primera impresión, agosto de 2002
Este documento sintetiza el Informe sobre el desarrollo mundial, 2003,
una co-publicación del Banco Mundial y Oxford University Press.
Si bien es producto del personal del Banco Mundial, los juicios
contenidos en él no necesariamente reflejan las opiniones de su
Junta Directiva ni de los países que ella representa. El Banco
Mundial no garantiza la precisión de los datos incluidos en esta
publicación y no acepta responsabilidad alguna por cualesquiera
consecuencias de su uso.
ISBN 0-8213-5190-7
1 Logros y desafíos
El desafío del desarrollo esencial
Actuemos ahora, aun sobre problemas a largo plazo
2 Manejo de una cartera de activos más general
Sostenibilidad, un marco en evolución
Medición de la sostenibilidad
Importancia de una serie de bienes
¿Por qué la necesidad de manejar una cartera de activos más general?
Trueques y desarrollo sostenible
Algunos bienes se usan en exceso o su provisión es escasa, ¿por qué?
Corrección del uso excesivo o la escasa provisión de bienes importantes
3 Instituciones para el desarrollo sostenible
Instituciones coordinadoras de la conducta humana
Instituciones protectoras de los bienes
Captación de señales, equilibrio de intereses e implementación de decisiones
Superación de barreras a la coordinación
Promoción de la inclusividad
Catalizadores para el cambio
4 Mejoramiento de los medios de vida en tierras frágiles
Inclusión, innovación y migración
Manejo de tierras frágiles para mejorar los medios de vida
Vida al borde: las planicies áridas
Vida en un precipicio: las montañas
Fomento de los activos escuchando... y habilitando a las comunidades para actuar
Fomento del capital humano de la mujer
Aprovechamiento del capital social tradicional
Uso de recursos locales no renovables
Equilibrio de intereses entre gobiernos, compañías y comunidades
Asociación para el cambio
Contenido del
Informe sobre el
desarrollo mundial, 2003
5 Transformación de instituciones relacionadas con tierras de cultivo
Restricciones de tierra y agua
Eliminación de la pobreza rural y preparación de emigrantes
Intensificación del uso de la tierra
Intensificación del uso del agua
Cómo ponerse a la cabeza de la frontera
Conclusión
6 Cómo obtener lo mejor de las ciudades
Desafíos de la vida urbana
Luces de ciudad: faros de esperanza y reflejos de advertencia
Creación de electores informados para atender a los desbordamientos y anticipar los riesgos
Equilibrio de intereses para proveer bienes públicos urbanos
Inclusión y acceso a activos: desafío a las raíces institucionales de los barrios bajos
Instituciones para el desarrollo urbano sostenible
Conclusiones
7 Fortalecimiento de la coordinación nacional
Promoción de la inclusividad
Creación de un sano clima de inversión
Manejo del medio ambiente
Manejo de los recursos naturales y uso efectivo de la ayuda
Cómo evitar el conflicto violento
Conclusión
8 Problemas globales y preocupaciones locales
Diseño de instituciones para resolver problemas globales
Conservación de la biodiversidad
Mitigación y adaptación a los riesgos del cambio climático
Conclusión
9 Sendas hacia un futuro sostenible
Actuar hoy
Diálogo en curso: una visión y un acuerdo globales
Diálogo en curso: algunas preguntas abiertas
Nota bibliográfica
Indicadores seleccionados del desarrollo mundial
iv coxrixioo
El desarrollo es sostenible si las reglas del juego son
transparentes y el juego inclusivo.
D
urante los próximos 30 años, 2.000 millo-
nes de personas se sumarán a la población
mundial, y durante los 20 años subsiguien-
tes 1.000 millones más. Todo este incremento se
producirá en los países en desarrollo, y casi íntegra-
mente en áreas urbanas. Hoy, 2.800 millones de per-
sonas de los países en desarrollo viven con menos de
US$2 por día. El desafío central para el desarrollo
sostenible es asegurar una mejor calidad de vida para
toda esa gente, a la vez que responder a las aspiracio-
nes de bienestar de todos. Esto demanda un creci-
miento sustancial de los ingresos y la productividad
en los países en desarrollo. Al mismo tiempo, es nece-
sario sostener servicios cruciales de los ecosistemas y
fortalecer el tejido social que apuntala el desarrollo.
El Informe sobre el desarrollo mundial, 2003 trata
sobre mejorar el bienestar y proteger lo que la gente
valora y quiere traspasar a sus hijos. Sus mensajes, en
pocas palabras, son éstos: Para que la gente prospere
los bienes tienen que prosperar. Para que el desarrollo
sea sostenible —y debido a los umbrales y comple-
mentariedades entre los bienes—, es necesario manejar
responsablemente una cartera general de activos —físi-
cos, financieros, humanos, sociales y ambientales—.
Ⅲ Instituciones tales como los derechos de propie-
dad y el Estado de Derecho son esenciales para la
creación de activos de factura humana y para que
los mercados operen eficientemente como una
institución coordinadora.
Panorama
general
Ⅲ Se necesitan otras instituciones para coordinar y
asegurar una oferta suficiente de los activos que
los mercados no proveen espontáneamente:
bienes ambientales (agua limpia, aire limpio,
pesca y bosques) y bienes sociales (confianza
mutua, habilidad para trabajar en red y seguridad
de las personas y de la propiedad).
Ⅲ Las instituciones competentes para la coordina-
ción captan las señales de problemas, equilibran
justa y eficientemente los intereses en la formula-
ción de políticas, y ejecutan las políticas de una
manera responsable. Tales instituciones habilitan
a las sociedades para negociar caminos hacia
oportunidades ganador-ganador —caminos que
pueden resultar elusivos cuando no se compensan
los costos para algunos grupos.
Ⅲ La distribución de los activos es crucial para
determinar a quién sirven las instituciones y
cómo se forman las políticas. Cuando los intere-
ses son dispersos o cuando algunos grupos de la
sociedad son pobres o desfranqueados de alguna
otra manera, las instituciones suelen estar ausen-
tes o resquebrajadas. Los grupos que carecen de
activos tienden a carecer también de voz, seguri-
dad y participación en la sociedad en general, lo
que impide que las instituciones desempeñen sus
necesarias funciones de coordinación. Esto puede
resultar en círculos viciosos que se auto-refuerzan,
en la medida en que instituciones parcializadas
implementan políticas que conducen a una distri-
bución más desigual de los activos y a una mayor
polarización. Aunque difícil, es posible desarrollar
políticas que incrementen la voz y el acceso a los
activos reorientando la dinámica del desarrollo,
:
de círculos viciosos a círculos virtuosos y hacia
una mayor sostenibilidad (ver figura 1). Cuando
se escucha a más gente, se desperdician menos
bienes. Puesto que el mundo viene pareciéndose a
una única comunidad, estas lecciones pueden ser
válidas aún a nivel global.
Lo que esto implica para las estrategias de desa-
rrollo y la asistencia para el desarrollo es que debe
darse mayor énfasis a:
Ⅲ Identificar los círculos viciosos que mantienen
lento el ritmo del crecimiento y desigual la distri-
bución de activos, y desarrollar intervenciones
estratégicas para romper esos círculos viciosos.
Ⅲ Invertir en proyectos, programas e iniciativas que
saquen adelante instituciones mejores y más inclu-
sivas, y que aseguren el aprendizaje sistemático.
Ⅲ Apoyar la evolución de un ecosistema de organiza-
ciones que aprendan, y aplicar ese aprendizaje a
mejorar políticas y proyectos.
Estrategias de desarrollo que enfaticen la inclusi-
vidad, el crecimiento compartido y mejor goberna-
ción, plantearán grandes demandas a los líderes y las
comunidades de los países en desarrollo. La intro-
ducción de regímenes más acogedores de comercio,
ayuda, migración y participación del conocimiento
en los países industrializados —para facilitar el creci-
miento de los países en desarrollo— acarreará gran-
des demandas para los líderes y votantes de los países
industrializados. La superación de la inercia que
impide abordar estos difíciles problemas —los temo-
res y riesgos conectados con la acción unilateral—
requiere mayor coordinación. Una visión común
audaz y un compromiso mutuo, auto-reforzador y
de largo plazo con un acuerdo global a 50 años, faci-
litarían esa coordinación. Tal acuerdo prometería
asistencia adicional más apropiada y sostenida, siem-
pre que se ahonde en la reforma, y daría la seguridad
de que se profundice en ésta siempre que haya asis-
tencia por llegar.
El Informe asume una perspectiva de 20 a 50
años, reconociendo con ello los largos períodos de
encauzamiento que implica la evolución y transfor-
mación social. En esta escala de tiempo, las acciones
actuales determinarán la evolución de las tecnologías
futuras y las preferencias individuales y sociales futu-
ras. Esta perspectiva permite el análisis del impacto
acumulativo de cambios incrementales que afectan la
sostenibilidad, y reconoce el horizonte de tiempo
más largo que requiere la reforma institucional.
Debido a que el Informe mira a un horizonte más
largo, muchos de los parámetros de política se con-
vierten en variables. Por ejemplo, las preferencias y
tecnologías que pueden asumirse como fijas en el
corto plazo, no pueden asumirse como fijas en el
largo plazo. Similarmente, no puede establecerse una
separación nítida entre las cuestiones de asignación
(tema de la economía) y la negociación en torno a
problemas de distribución (tema de la política).
El Informe no se centra en políticas ni diseños
organizacionales específicos, ni evalúa proyecciones
basadas en diferentes escenarios de política u organi-
zacionales. El documento reconoce la importancia
de las políticas e incentivos económicos para el
cambio de conducta, pero arguye que a causa de
debilidad institucional no se han adoptado o imple-
mentado políticas apropiadas. Por esta razón, se
centra en los puntales de instituciones buenas, que
pueden diseñar, adoptar e implementar respuestas
sostenibles, y en cómo esas instituciones emergen y
se adaptan a problemas y oportunidades. La premisa
de este enfoque institucional es que problemas y
soluciones de desarrollo que ni siquiera son previsi-
bles hoy, pueden atenderse mejor, y sostenidamente,
si los cimientos institucionales son fuertes. El Infor-
me se basa en las muchas innovaciones instituciona-
les que se están adelantando en todo el mundo, para
ilustrar las oportunidades y los catalizadores. Las
soluciones durables no emergen de arreglos rápidos.
Ganancias significativas en desarrollo, pero a
costos que son insostenibles
Durante los últimos 30 años, 2.000 millones de per-
sonas se sumaron a la población mundial, la mayoría
: iaxoiaxa cixiiai
Las políticas
moldean las
instituciones y
la distribución
de los activos
La distribución
de los activos
moldea las
instituciones y
las políticas




Políticas
Instituciones
Distribución de activos
Figura 1
Circuito políticas-instituciones-activos
de ellas en países en desarrollo. Este crecimiento vino
acompañado de logros significativos en bienestar
humano. En los países de bajos y medianos ingresos
la tasa de mortalidad infantil se redujo a la mitad, del
11% al 6% de los nacimientos con vida; el analfabe-
tismo general cayó del 47% al 25%, y entre las muje-
res, del 57% al 32%. El ingreso real per cápita (en
dólares ponderados por población) se elevó de
US$989 en 1980 a US$1.354 en 2000. Y mucha de
la gente del mundo disfruta hoy de más libertades y
de mayores oportunidades de participación en los
procesos democráticos que hace tres décadas.
También ha habido casos exitosos en la reducción
de presiones sobre el medio ambiente; por ejemplo,
en protección de la capa de ozono y en doblega-
miento de la lluvia ácida transfronteriza. La polución
del aire urbano está decreciendo en Ciudad de Méxi-
co y en muchas de las ciudades chinas de rápido cre-
cimiento. La mayoría de los países han programado
el retiro escalonado de la gasolina. En sólo los últi-
mos 10 años, en los países de bajos y medianos
ingresos el acceso a servicios sanitarios se elevó del
44% al 52%.
Pero algunas tendencias sociales y ambientales
asociadas con estrategias pasadas de desarrollo, en
países tanto industrializados como en desarrollo, no
son sostenibles. Hay todavía 1.200 millones de per-
sonas extremadamente pobres (que viven con menos
de un dólar por día), pese al éxito alcanzado en la
reducción de esta cifra como mínimo en 200 millo-
nes durante las dos últimas décadas, aún con el enor-
me crecimiento de la población total durante el
mismo período. El ingreso promedio de los 20 países
más ricos es 37 veces el de los 20 países más pobres
—razón ésta que se ha duplicado en el curso de los
últimos 40 años, debido principalmente a la falta de
crecimiento de los países más pobres—. En los años
1990, 46 países vivieron conflictos armados, primor-
dialmente civiles. Entre éstos estuvieron más de la
mitad de los países más pobres (17 de 33). Esos con-
flictos tienen costos muy altos, puesto que destruyen
logros del desarrollo pasado y dejan un legado de
bienes dañados y de desconfianza corrosiva que
impide el progreso futuro. Más de 1.000 millones de
personas de países de bajos y medianos ingresos care-
cen de acceso a agua potable y 2.000 millones care-
cen de servicios sanitarios adecuados, lo que las hace
vulnerables a enfermedades evitables y muerte
prematura.
Las condiciones ambientales también se han dete-
riorado en muchos lugares en todo el planeta y
seguirán empeorando si continúan las tendencias
actuales. Desde los años 1950 se han degradado
cerca de 2 millones de hectáreas de tierra en todo el
mundo (el 23% del total de tierras de cultivo, pasto-
reo, bosques y maderables). Poblaciones más grandes
y más sedientas recurren a fuentes finitas de agua
dulce y en algunas regiones asoman conflictos por
agua y la pérdida de ecosistemas fluviales. Para el año
2025 tres cuartas partes de la población mundial
podrían estar viviendo a 100 kilómetros o menos del
mar, lo que significaría una inmensa presión sobre
los ecosistemas costeros. Dos terceras partes de todas
las áreas de pesca son explotadas más allá de sus lími-
tes sostenibles, y la mitad o más de los arrecifes de
coral del mundo pueden perecer en este siglo.
Cada década se tala otro 5% de los bosques tropi-
cales. Más de un tercio de la biodiversidad terrestre
se aprieta en fragmentos de su hábitat que cubren
apenas el 1,4% de la superficie de la Tierra, y podría
desaparecer si esos fragmentos se pierden. Los huma-
nos estamos cambiando el clima del mundo, amena-
zando con ello a las poblaciones costeras e isleñas al
elevar el nivel del mar, y a los residentes de las áreas
semiáridas, con la desertización. Y cientos de ciuda-
des de países en desarrollo tienen un aire malsano
que causa muertes prematuras que podrían evitarse a
un módico costo.
Cómo aprovechar las oportunidades de
crecimiento sostenible
El próximo medio siglo ofrece una oportunidad de
transformar el patrón global de crecimiento eco-
nómico, de manera que permita eliminar la pobreza
y pasar al uso sostenible de una cartera de activos
más general.
Para sus medios de vida y su bienestar, la gente
depende de los activos —naturales y de factura
humana; comunales, individuales y públicos—. Los
suelos, la pesca y los bosques que benefician directa-
mente a los pobres, pueden degradarse inútilmente
cuando la gente carece de seguridad y de una pers-
pectiva de largo plazo. De igual manera, la inversión
en máquinas y capital humano necesita del apoyo de
instituciones tales como leyes dignas de crédito y
derechos de propiedad que eleven la confianza. El
freno requerido tiene que ver con importantes pro-
blemas de compromiso, dado que los bienes próspe-
iaxoiaxa cixiiai +
ros son blancos tentadores para la apropiación de
parte de individuos, firmas, y gobiernos y sus fun-
cionarios. Y, puesto que ningún conjunto de actores
es perfecto, las instituciones tienen que compensar.
Motores del cambio y la transformación
De los muchos motores interrelacionados de cambio y
transformación socioeconómicos, sobresalen cuatro:
la innovación científica y tecnológica, y el crecimiento
del ingreso (que son ambos procesos continuos), y el
crecimiento demográfico y la urbanización (que son
transiciones momentáneas).
Ⅲ Innovación científica y tecnológica. La ciencia y
la tecnología tienen el potencial para habilitar
a los países en desarrollo para aprender más rápi-
do unos de otros y de los países industrializados
—para mejorar la salud y la productividad de los
pobres y mitigar el cambio climático y la degrada-
ción ambiental—. El que lo hagan depende en
gran medida de decisiones colectivas sobre finan-
ciación, implementación y difusión de la innova-
ción tecnológica.
Ⅲ Crecimiento del ingreso. El crecimiento proyectado
del ingreso global, del 3% anual durante los
próximos 50 años, implica la cuadruplicación del
producto interno bruto (PIB) mundial. Este creci-
miento requerirá inversiones mayores en nuevo
capital de factura humana, para expandir la capa-
cidad y reemplazar la ya existente a medida que
envejezca. Haciendo que estas inversiones
(muchas de las cuales son de larga vida) sean más
sensibles ambiental y socialmente, mediante crite-
rios de inversión apropiados, se avanzará un largo
trecho en la tarea de desplazar el desarrollo hacia
un camino más sostenible —oportunidad ésta que
tiene que aprovecharse.
Ⅲ Transición demográfica. Es posible que en este
siglo se estabilice la población mundial entre
9.000 y 10.000 millones de personas —el 85% de
este crecimiento ocurrirá para el año 2025—. Esta
es una oportunidad histórica. La desaceleración
del crecimiento demográfico y el crecimiento pro-
porcional de la población en edad productiva,
significan que los gobiernos que estaban luchando
para conseguir apenas mantenerse al ritmo de las
crecientes poblaciones, pueden pasar a centrarse
en mejorar la calidad de vida de todos sus ciuda-
danos. Sin embargo, esta oportunidad depende de
asegurar que la gente sea educada y tenga empleo
y oportunidades de inversión.
Ⅲ Transición urbana. Para el año 2050, por primera
vez en la historia, la mayoría de la gente de los paí-
ses en desarrollo estará viviendo en pueblos y ciu-
dades (ver figura 2). Las áreas urbanas de buen
funcionamiento son motores del crecimiento de la
productividad, de empleo y de transformación
social. La duplicación proyectada de las poblacio-
nes urbanas hará necesario renovar el longevo
ambiente creado de las ciudades. Las inversiones
en infraestructura y otras inversiones de capital
afectarán el uso de la tierra, el espacio público y la
energía, y la calidad de vida tanto de los residentes
urbanos como de los no urbanos. Las transiciones
demográfica y urbana también abrirán una venta-
na mayor de oportunidad para revertir la expan-
sión de la agricultura en los ecosistemas terrestres,
pero crearán tensiones sobre los ecosistemas flu-
viales y costeros. Tomar las medidas correctivas
con anticipación a estas tendencias conocidas
puede evitar lamentaciones futuras.
Desafíos mayores por superar en los próximos
50 años
Dondequiera que vive gente, surgen problemas y
oportunidades —en pueblos de montaña y en áreas
secas, en comunidades isleñas y costeras, en asenta-
mientos rurales y periurbanos, en pueblos y ciuda-
des. Los siguientes son algunos de los desafíos claves,
con implicaciones locales y globales, que enfrentará
la población mundial en las próximas cinco décadas.
Ⅲ Hoy, 1.300 millones de personas viven en ecosis-
temas frágiles y a menudo remotos —zonas
semiáridas, montañas y bosques— y esa pobla-
ción está creciendo más rápidamente que la de
áreas rurales más favorecidas. ¿Podrán esas gentes
superar la pobreza, mejorar sus medios de vida y
adaptarse a nuevas oportunidades —siempre que
sea necesario— mediante su emigración, o se las
dejará agotarse?
Ⅲ La población de las ciudades y megaciudades
del mundo en desarrollo crecerá a más del
doble. ¿Harán gala los centros urbanos de su
potencial como motores dinámicos del creci-
miento y de la modernización social, o queda-
rán atascados en la pobreza, la polución, la con-
gestión y el crimen?
¡ iaxoiaxa cixiiai
Ⅲ ¿Se manejarán los recursos naturales renovables
como fuentes sostenidas de medios de vida y de
bienestar, o se agotarán los bosques, los suelos, el
agua la biodiversidad y las zonas de pesca?
Ⅲ ¿Serán las sociedades elásticas, con mirada al futu-
ro y creativas, capaces de promover un desarrollo
más equitativo y de hacer frente a golpes inespera-
dos a medida que experimentan transformaciones
generales en los patrones de crecimiento y migra-
ción, o se volverán intolerantes y hostiles a nuevos
inmigrantes, valores e ideas, o se lanzarán a una
lucha por los recursos?
Ⅲ ¿Podrán los países pobres acelerar su crecimiento
sin crear tensiones sociales y ambientales desestabi-
lizadoras? ¿Generará la perspectiva de un PIB mun-
dial de US$100 millones de millones a mediados
del siglo, menores tensiones sociales y ambientales
que la mucho menor economía global de hoy?
La acción tiene que empezar ahora, para enfrentar
problemas emergentes que tienen consecuencias
muy duraderas...
Tradicionalmente, las instituciones diseñadas para
proteger activos y facilitar transacciones se han desa-
rrollado en el curso de períodos largos, frecuente-
mente con lamentables retrasos. Las despilfarradoras
carreras por madera o pescado —tolerables cuando
las existencias son abundantes— se convierten en
amenazas inminentes cuando el agotamiento de los
árboles o de la pesca está a la vista.
Se requieren medidas urgentes para atender pro-
blemas ambientales y sociales agudos, sea que éstos
tengan horizontes cortos o largos. El progreso en ese
sentido es posible. Las condiciones de vida en los
barrios bajos pueden mejorar rápidamente si los resi-
dentes cuentan con una tenencia segura del terreno y
si los gobiernos y los servicios públicos están dispues-
tos a trabajar con ellos. La polución industrial del
agua puede reducirse sustancialmente y a un costo
relativamente bajo siempre que se tengan procedi-
mientos vigentes de seguimiento y de cumplimiento
forzoso. La deforestación ilegal puede vencerse siem-
pre que haya apoyo popular para hacerlo. Para ningu-
na de estas acciones es pre-requisito el crecimiento de
los ingresos y para ninguna es éste una panacea. En
pocas palabras, el progreso rápido es posible siempre
que haya en funcionamiento instituciones competen-
tes que habiliten la acción pública.
iaxoiaxa cixiiai s
·
Población (en miles de millones)
0
1
2
3
4
5
6
7
8
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DTC OECD DTC OECD DTC OECD DTC OECD DTC
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29
5
5 4
2
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0
1
15
OECD
1950 1970 2000 2030 2050
Megaciudades
Ciudades
Pueblos
Otros asentamientos rurales
Tierras frágiles
La población
global
se estabiliza
Rápido
crecimiento
urbano
Todavía
muchos en
áreas frágiles



Figura 2
¿Oportunidades aprovechadas… o perdidas? Transiciones demográfica y urbana
Nota: DTC se refiere a países en desarrollo y en transición (developing and transition countries); OECD se refiere a países industrializados de altos
ingresos (y no todos miembros de la Organización para la Cooperación y el desarrollo Económicos – OECD). Los números a la derecha de las colum-
nas corresponden a la cantidad de megaciudades. Se consideran pueblos los centros urbanos con menos de 100.000 habitantes; ciudades, centros
con una población de 100.000 a 10 millones, y megaciudades, las que tienen más de 10 millones de habitantes.
Fuente: Las proyecciones de la población global se basan en estimaciones del Banco Mundial. Las estimaciones de cambios en la población de áreas
urbanas y rurales se basan en datos de las Naciones Unidas.
Para otros problemas agudos se necesitan ahora
medidas urgentes, precisamente debido al largo
tiempo introductorio que se requiere para reorientar
instituciones que funcionan deficientemente. Son
ejemplos de esto la eliminación de subsidios y tarifas
refractarios de países industrializados sobre produc-
tos en los que los países en desarrollo tienen una
ventaja comparativa; la conservación de zonas pes-
queras y de bosques sobreexplotados; y la reducción
de la extrema desigualdad en los países en desarrollo.
A lo largo del tiempo, sobre cada asunto han surgido
fuertes partidarios de resultados que son insosteni-
bles o indeseables, los cuales conducen a un “cerco”
político que es difícil de revertir. La reforma comer-
cial puede tomar décadas y también pueden necesi-
tarse décadas para lograr reducciones pacíficas de la
desigualdad en la distribución de los activos.
Algunos de los problemas más difíciles aún no
son severos y tienen largos períodos introductorios.
Pero serán difíciles de atender si la acción se difiere
hasta que el problema sea evidente. Por ejemplo, es
posible que las autoridades de manejo de las cuencas
hidrográficas lleguen a crearse sólo después de que
toda el agua de un río principal haya sido apropiada
y el río esté literalmente seco en su desembocadura.
A ese punto, y habiendo un fuerte cabildeo de agri-
cultores e industriales usuarios del agua, es difícil
reasignar suficiente agua para mantener los ecosiste-
mas ribereños y costeros. El cambio climático ofrece
una conmocionante ilustración de la necesidad de
pensar a largo plazo pero actuar ahora (ver figura 3).
…y para atender problemas que requieren
compromisos por mayores horizontes de tiempo
Los problemas arduos no se atienden con arreglos
tecnológicos rápidos, ni con transferencias de una
cultura o de una localidad a otra de soluciones listas
para aplicar. También es motivo para pensar el hecho
de que puedan perderse las ganancias de los últimos
años, como está sucediendo en los muchos Estados
en conflicto. El desafío es acelerar el progreso y
poner en funcionamiento instituciones profunda-
mente asentadas que puedan resistirse al retroceso
antes de que éste empiece.
Cambios políticos de primer orden, como los
tendientes a reformar sistemas educativos, manejar
ecosistemas, o cambiar el uso del espacio urbano, se
realizan a lo largo de décadas. Para asegurar que las
instituciones creadas hoy puedan soportar mejores
resultados en el futuro, tienen que ser durables y
adaptables. La durabilidad implica que las institucio-
nes estén dotadas de las capacidades y estructuras de
incentivos necesarias para replicar sus efectos benéfi-
cos en el futuro. Debido a que es imposible predecir
el rango completo de problemas, necesidades y
oportunidades que hayan de surgir, las estructuras
institucionales también tienen que ser capaces de
aprender, evolucionar y adaptarse sin perder su man-
dato central. La mayor productividad y prosperidad
dependen del mejoramiento de las muchas dimen-
siones del bienestar humano —tanto riqueza mate-
rial como los aspectos no materiales del bienestar
personal y social—. Mejorar el bienestar así definido
requiere el manejo de una cartera de activos diversos
—físicos, humanos, financieros, sociales, naturales e
intelectuales—.
La razón para tener una cartera diversa es que los
bienes con frecuencia son complementarios. Los
individuos que viven serias privaciones de educación
o salud no pueden aprovechar íntegramente cuales-
quiera bienes naturales y físicos que puedan tener. La
vivienda urbana se devalúa con el aire enrarecido,
aguas subterráneas contaminadas, o la pérdida de
humedales moderadores de crecidas de los ríos. Aun-
que cuente con fuerza laboral educada y recursos
financieros a su disposición, un país o región no
o iaxoiaxa cixiiai
35
(miles de millones de toneladas equivalentes a carbono)
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2
1
1
0
Escenario intensivo
en combustible
Escenario sin daño climático
Tiempo para
desarrollar nuevas
tecnologías
Tiempo para
renovación
del capital
Incremento de
temperatura
para 2100
de + 3؇ a + 7؇ C
de + 1
ؠ
a + 3
ؠ
C
Figura 3
Pensemos a largo plazo; actuemos ahora
Fuente: Para emisiones de CO
2
, escenarios IPCC A1FI y B1, en
Naki ´ cenovi ´ c y Swart (2000); para temperatura, Stott y Kettleborough
(2002).
puede avanzar si las instituciones sociales se ven
devastadas por enemistades y conflictos que corroen
la confianza y la cooperación.
La provisión de activos financieros es escasa debido
a desbordamientos...
Los bienes ambientales y sociales suelen tener carac-
terísticas de propiedad común. Es posible que los
individuos que usan esos bienes no consideren los
efectos de desbordamiento que pueden tener sobre
otros. Por ejemplo, alguien que tale bosque y haga
quemas puede perjudicar bienes de otra gente: los
campos, si el fuego se extiende; la salud, debido a la
calina y el humo, y el abastecimiento de agua, como
resultado de la sedimentación. Lo mismo es válido
para la polución del aire por parte de plantas de
energía y vehículos.
…y es propensa a ser objeto de despilfarradoras
carreras por su control
Tradicionalmente, muchos recursos naturales han
sido considerados como abiertamente disponibles
para todo el mundo y como si fueran infinitamente
renovables. Cuando bienes tales como bosques,
pesca o tierra parecen inagotables para todos los
usuarios potencialmente interesados, puede resultar
aparentemente innecesario asignar y defender dere-
chos de control para manejar su uso. Pero a medida
que las actividades económicas se integran nacional
y globalmente, y que se incrementa la capacidad tec-
nológica de la actividad humana, incluso a niveles
locales, también se incrementa la presión sobre los
recursos naturales y su capacidad regenerativa. Al
darse cuenta de la creciente escasez, muchos grupos
de interés compiten por asir los bienes y hacer valer
su control mediante ocupación o mediante derechos
de prioridad para la extracción de bienes naturales
(madera, reservas forestales, pesca, solares urbanos y
agua). Aun el uso de “vertederos” ambientales para la
descarga de desechos (en tierra, aire o agua) es obje-
to de una competencia por derechos de propiedad
—los primeros polucionadores dejan menores
opciones y a mayores costos para los que vienen des-
pués, como puede verse en el desequilibrio global en
emisiones de carbono.
La atención a estos problemas exige coordinación
Para todos sería mejor tener soluciones cooperativas
para evitar estos desbordamientos y competencias.
Ejemplos de ese tipo de soluciones son acordar lími-
tes para la captura de peces; mantener un sistema de
irrigación o de drenaje de cuya buena operación
todos puedan beneficiarse; recolectar y evacuar los
desechos sólidos de manera segura, para reducir los
peligros ambientales para todos los residentes rurales
o urbanos.
Es esencial que haya instituciones que restrinjan
la toma de activos —mediante normas o bajo ame-
naza de castigo— para que los bienes prosperen, ya
se trate de bienes de factura humana o naturales, y
sean éstos negociados en el mercado o no. Por ejem-
plo, la restricción es necesaria para que las zonas
forestales y acuíferas puedan rendir beneficios soste-
nidos cuando la densidad de la población, cambios
en la tecnología y en las preferencias, y otros desarro-
llos incrementen la demanda de su uso. Las institu-
ciones que aseguran tal restricción permiten que los
activos prosperen. Pero debido a que los beneficios
que ellas generan son dispersos, dichas instituciones
no emergen fácilmente.
Las instituciones protectoras definen y apoyan los
derechos de control para el acceso a, y el uso de acti-
vos esenciales para el bienestar humano —quién
puede apacentar sus vacas en dónde; quién controla
una fábrica; quién se lleva a casa los beneficios fina-
les; a quién y cuándo y dónde se le permite descargar
emisiones—.
Ⅲ Un subconjunto especial de instituciones protec-
toras, los derechos de propiedad privada, incorpo-
ra derechos claramente delimitados de uso y toma
de decisiones para el “dueño”, y típicamente
incluye el derecho a vender o arrendar un bien.
Tales instituciones conllevan un compromiso de
la sociedad (familia extensa, vecinos, campesinos
y gobiernos) de ayudar a proteger esos derechos.
En un Estado moderno, este compromiso implica
la obligación activa del gobierno de imponer
cumplimiento forzoso (policía, jueces y otras
autoridades) y el gobierno tiene que respetar los
derechos. Por esta razón, la seguridad de los dere-
chos de propiedad está estrechamente asociada
con el Estado de Derecho, al permitir a la gente
hacer asunciones acerca de lo que será respetado
como suyo.
Ⅲ También surgen instituciones protectoras para
manejar bienes que no son susceptibles a la propie-
dad privada. Una agencia de control de la polución
iaxoiaxa cixiiai ¬
define y protege derechos de control del aire. Un
banco central protege la integridad de un sistema
monetario y financiero. Y, como lo demuestra la
literatura sobre manejo de recursos de propiedad
común y sobre capital social, las comunidades
locales pueden solucionar problemas de coordina-
ción y permitir que los activos prosperen.
Los mercados pueden jugar un papel positivo en
algunas circunstancias
Donde los derechos de propiedad son respetados, el
mercado funciona bien como institución coordina-
dora para proveer ciertos tipos de activos, bienes y
servicios, tales como alimentos y ropa. El mercado
comunica las preferencias dispersas de consumidores
individuales y equilibra la oferta y la demanda, a tra-
vés del mecanismo de los precios y el incentivo de las
utilidades. Y funciona mejor cuando, además de cla-
ros derechos de propiedad, hay acceso disponible a la
información, las fuerzas competitivas son fuertes, y
no hay desbordamientos de polución, por ejemplo
(ver Informe sobre el desarrollo mundial, 2002).
No obstante, para muchos problemas de la esfera
ambiental y social estas condiciones no se cumplen
totalmente. Sin embargo, a veces pueden estructurar-
se partes de un problema de manera que permita el
uso de instrumentos del mercado. Por ejemplo, esta-
bleciendo topes de emisión y expidiendo permisos de
polución que sean negociables, una institución públi-
ca crea escasez de emisión de polución y tiene que
imponer su cumplimiento. Una vez que esto sucede,
los mercados en los que se negocien los permisos
pueden servir bien para cumplir el tope de polución
al mínimo costo. Pero no siempre es posible compen-
sar las imperfecciones del mercado y entonces se
necesitan instituciones ajenas al mercado.
Las políticas pueden corregir fallas del mercado
pero a su vez pueden tener fallas propias
Las políticas pueden corregir muchas fallas e im-
perfecciones del mercado, mediante impuestos o
regulaciones para desestimular desbordamientos
negativos, o mediante subsidios para estimular acti-
vidades que tengan desbordamientos positivos. Pero
a menudo no se adoptan —o no se implementan—
las políticas apropiadas. En otros casos puede haber
fallas de política (como subsidios refractarios que
favorecen intereses privados mezquinos, por encima
de los intereses generales de la sociedad) cuando
decisores bien intencionados carecen de la informa-
ción necesaria o cuando las instituciones son objeto
de captura. En términos más generales, estos pro-
blemas reflejan la inhabilidad de los intereses dis-
persos de la sociedad para lograr que se escuchen sus
puntos de vista y para conseguir apoyo para la adop-
ción y cumplimiento forzoso de las políticas ade-
cuadas. En otras palabras, son inexistentes o débiles
los mecanismos institucionales que podrían equili-
brar los intereses en competencia entre los pocos
individuos que se benefician de la situación presen-
te, por ejemplo los que hacen explotación forestal o
vertimiento de desechos ilegalmente, y las cantida-
des mucho mayores que se beneficiarían de un
acuerdo cooperativo.
Así, las soluciones cooperativas, atractivas a los
ojos de cualquier observador objetivo —tales como
políticas “ganador-ganador” que favorecen tanto el
medio ambiente como la eficiencia económica
(según se describen en el Informe sobre el desarrollo
mundial, 1992)— se ven obstaculizadas. Esto puede
suceder debido a problemas de distribución (quién
carga con el costo y quién se lleva los beneficios),
debido a intereses que son demasiado dispersos para
permitir un consenso articulado, o debido a que no
sería posible un cumplimiento forzoso digno de cré-
dito, de un acuerdo sensato.
Se necesitan instituciones competentes para
desempeñar funciones clave
Las instituciones coordinadoras son fuertes cuando
desempeñan bien tres funciones interrelacionadas:
Ⅲ Captar señales, detectando y anticipando proble-
mas, y escuchando los mensajes de las partes
sociales y geográficas marginales de la sociedad.
Ⅲ Equilibrar intereses, movilizando intereses disper-
sos y proveyendo foros en los que todas las partes
puedan expresar sus intereses, evaluar opciones y
estrategias, y hacer negociaciones mutuamente
aceptables. En algunos casos es necesario elaborar
los acuerdos de tal manera que los ganadores com-
pensen a los perdedores y provean aseguración
para los actores que tienen aversión al riesgo.
Ⅲ Ejecutar acuerdos, cumpliendo lo que se ha deci-
dido. Esto requiere compromiso, responsabilidad
y aprendizaje.
ï iaxoiaxa cixiiai
Por el contrario, la coordinación falla cuando:
Ⅲ No hay medios para que los actores asuman com-
promisos a largo plazo dignos de crédito
Ⅲ Intereses dispersos no tienen medios de canalizar
sus puntos de vista ni de contrarrestar intereses
localizados
Ⅲ Algunos grupos, carentes de activos y de voz, son
excluidos de participación en la sociedad.
El colapso de las pesqueras de bacalao de Terra-
nova, así como el de Enron, la gigantesca compañía
estadounidense comercializadora de energía, en sus
disímiles dominios, ilustra problemas comunes
cuando fallan las instituciones protectoras. Bienes
potencialmente renovables —pesca en un caso y cré-
dito en el otro— fueron rebajados para beneficio de
algunos a corto plazo, pero para pérdida de la socie-
dad a largo plazo (ver figura 4).
Lazos entre calidad institucional e inclusividad:
Voz y acceso a los activos
En sociedades polarizadas es difícil alcanzar acuerdos
cooperativos. La extrema desigualdad en el acceso a
los activos, y la exclusión social y económica impiden
el surgimiento y el crecimiento de instituciones fuer-
tes que puedan captar señales, equilibrar intereses y
ejecutar políticas mediante compromisos dignos de
crédito, tendientes a asegurar la sostenibilidad a largo
plazo. Por el contrario, las instituciones son imper-
meables a las señales provenientes de grupos pobres o
desfranqueados (que podrían ser mayoría) e indife-
rentes a sus intereses. Debido a que los pobres y
excluidos no pueden desarrollar su capital humano ni
otros activos, su potencial se desperdicia, y no desa-
rrollan un interés propio en la sociedad en general, lo
que hace a la sociedad como un todo más vulnerable
a choques por ingresos y a conflictos y crimen.
Patrones del pasado están presentes en ciclos viciosos
Patrones pasados de desigualdad —en acceso a la tie-
rra, educación o voz política— tienden a reducir la
eficiencia económica y a atrapar a las sociedades en
la perpetuación de instituciones inequitativas que
pueden durar mucho tiempo. En las Américas, las
sociedades que empezaron con mucha desigualdad
en la propiedad de los bienes (tierra y dinero) al
principio de la colonización, generaron instituciones
que subsecuentemente restringieron las oportunida-
des de la mayoría de la población para avanzar, por
ejemplo, mediante el acceso a educación. En la
mayor parte de Latinoamérica el acceso amplio a la
posesión de tierra, a la escuela pública y a los dere-
chos de votación se dio mucho más tarde que en
Norteamérica, lo que mantuvo por siglos distribu-
ciones sumamente sesgadas de la riqueza y el ingreso.
En muchos otros países se han encontrado patrones
similares de larga duración que vinculan la desigual-
dad en el acceso a tierra y educación con crecimien-
to reducido.
De esto también hay evidencias recientes. Mien-
tras más desiguales son los ingresos y los activos en el
iaxoiaxa cixiiai ,
Figura 4
¿Qué sucede cuando fallan las instituciones protectoras? Casos de las pesqueras de bacalao de
Terranova y de Enron
Enron, valor comercial, 1985–2002 Captura de bacalao de Terranova (toneladas)
1850–2000
Fuente: Hannesson (2002); para Enron, CRSP, Universidad de Chicago, datos originales de la Bolsa de Valores de New York.
sector rural (como resultado de la concentración de
la propiedad de la tierra), menos potente es el efecto
del crecimiento del ingreso rural en la reducción de
la pobreza. En áreas urbanas en las que grandes seg-
mentos de la población carecen de tenencia segura
de la tierra, esos mismos residentes carecen también
de derechos reconocidos a servicios urbanos y a pro-
tección política formal —y a medidas protectoras
que promuevan el mejoramiento de la vivienda y el
compromiso comunitario—.
Es posible romper malos hábitos creando más
ciclos virtuosos
Revertir la exclusión social y económica puede cons-
tituir un ímpetu particularmente poderoso para el
cambio institucional. Esta reversión puede darse
mediante una reforma agraria negociada, como en
Brasil, Colombia y Sudáfrica, o mediante un mayor
apoyo a los pequeños propietarios, como en los prin-
cipales países del sudeste asiático durante los últimos
30 años. En Brasil y en muchos otros países, la pro-
tección a los residentes de los barrios bajos y los
asentamientos informales del desalojo involuntario
sin el debido proceso legal, les da a ellos la seguridad
que necesitan para hacer inversiones privadas en sus
casas y barrios, y los derechos y responsabilidades
que les corresponden como contribuyentes acreedo-
res a servicios. En Ait Iktel, Marruecos, los campesi-
nos —súbitamente capaces de articular y movilizar
respuestas a sus demandas de nuevos bienes, inclui-
dos agua, vías, electricidad, escuelas y acceso al cono-
cimiento— crearon una dinámica de desarrollo que
elevó su confianza y capacidad. La remoción de obs-
táculos informales y formales a la educación y los
derechos de la mujer también abre nuevas oportuni-
dades, como en las áreas montañosas semiáridas de
Túnez, donde trabajadoras de extensión agrícola por
primera vez logran llegar a mujeres productoras.
Revertir la exclusión social y económica puede
constituir un ímpetu particularmente poderoso para
el cambio institucional. Los mecanismos para el
cambio pueden crear los cimientos más profundos
para instituciones sostenibles, mediante la expansión
del acceso a bienes e influencia (recuadro 1). Entre
los catalizadores para mejorar las instituciones están:
Ⅲ Empoderamiento mediante acceso mejorado a los
bienes. Esto puede cumplirse incrementando el
acceso a la educación; proveyendo tierra cultivable
a los pequeños propietarios y aumentando el acce-
so de éstos a agua, vías y tecnología agrícola, y
protegiendo del desalojo arbitrario a los morado-
res de los barrios bajos en los centros urbanos. La
eliminación de la amenaza de expulsión sumaria
hace posible la transformación económica y social
de asentamientos bajos informales, al darles a los
:c iaxoiaxa cixiiai
Las sociedades altamente desiguales no valoran el poten-
cial de mucha de su gente, y carecen de voceros para los
activos que benefician a esa gente. Ello constituye una
situación de despilfarro y posiblemente inestable.
En primer lugar, los beneficios del statu quo se hallan
concentrados. La expansión de la inclusividad beneficia a
los pobres que carecen de voz, y a largo plazo asegura una
distribución más amplia de los beneficios. En segundo
lugar, las partes negociadoras enfrentan problemas de cre-
dibilidad. ¿Puede el grupo excluido comprometerse a la
moderación una vez empoderado? Puede la gente de cual-
quiera de las partes confiar en que sus líderes hacen lo
que es mejor para ella? ¿Pueden los líderes confiar los
unos en los otros y en su capacidad de entrega?
En Malasia, tensiones —amenazadoras en ese
momento— galvanizaron una estrategia de desarrollo a
largo plazo, para usar los ingresos por recursos naturales
para el crecimiento compartido y para forjar estabilidad
política mediante desarrollo de base general, con énfasis
en la escolaridad y la salud.
En Sudáfrica, en la medida en que el creciente con-
flicto doméstico y la política global generaron presiones y
sanciones más efectivas, resultó clara la necesidad de
abandonar la segregación racial (apartheid) y la exclusión.
Los líderes con visión se dieron cuenta de la necesidad de
crear confianza y tomaron medidas para afirmar la confian-
za: primero reuniones secretas; enseguida, procesos par-
ticipativos prolongados y abiertos, y luego la creación de
la Comisión para la Verdad y la Reconciliacióin (Truth and
Reconciliation Commission) encabezada por el Obispo
Desmond Tutu. Fue decisiva una cultura política que enfa-
tiza los derechos humanos y la reconciliación.
En Malasia son evidentes los significativos beneficios a
largo plazo del crecimiento compartido: oportunidades de
inversión y empleo respaldadas con estabilidad, y la reduc-
ción de la pobreza, permitieron a mucha gente aprovechar
oportunidades y realizar su potencial. En Sudáfrica, la tran-
sición pacífica hacia una sociedad más inclusiva ha sido en
sí misma una hazaña y un logro impresionantes. En ambos
países aún tienen retos mayores aunque diferentes, a
medida que enfrentan y equilibran decisiones difíciles.
Fuente: Sparks (1996).
Recuadro 1
Expansión de la inclusividad en Malasia
y Sudáfrica
residentes derechos y responsabilidades que cam-
bian sus relaciones con las instituciones formales y
entre ellos mismos.
Ⅲ Mayor democratización. Los cambios significativos
en la gobernación tendientes a incrementar la
representación y la responsabilidad (rendición de
cuentas), incluyen movimientos tales como la
elección en vez del nombramiento de alcaldes
(Ciudad de México), el cambio de regímenes
militares por elegidos (Cubatão), e incremento del
papel de una prensa libre.
Ⅲ Inclusión y participación. El profundo cambio ins-
titucional ocurre cuando a la mujer, los indígenas
y otros grupos en desventaja se les concede voz y
se les da acceso al poder político. Facilitar el sector
privado eliminando barreras de entrada y empo-
derando a los gobiernos locales mediante reformas
de descentralización bien diseñadas, también
puede tener importantes efectos en términos de
forjar instituciones.
MEJORAMIENTO DE LOS MEDIOS DE VIDA EN
TIERRAS FRAGILES
Un cuarto de la población de los países en desarrollo
—1.300 millones en total— sobrevive en tierras frá-
giles, particularmente en zonas áridas y montañosas
que presentan limitantes significativas para la agri-
cultura comercial de alto rendimiento. Los lazos de
la gente con estas tierras son cruciales para la sosteni-
bilidad de comunidades, praderas, bosques, zonas
acuíferas, cuencas hidrográficas y otros recursos
naturales. Como lo muestra la figura 5, el este y el
sur de Asia tienen la mayor cantidad de gente en tie-
rras frágiles, y Africa Subsahariana, y el Medio
Oriente y Africa del Norte tienen las mayores parti-
cipaciones, cercanas al 40%.
Entre las poblaciones ubicadas en tierras frágiles
se encuentra mucha de la gente que vive en extrema
pobreza (con menos de US$1 al día). Si bien ha
habido emigración, muchos permanecen allí y otros
están inmigrando a esas tierras. La población estima-
da de las tierras frágiles se ha duplicado desde 1950.
Países que tienen más del 30% de su población en
esa clase de tierras han tenido tasas de crecimiento
demográfico rural excepcionalmente altas en los últi-
mos 50 años y hoy continúan teniendo altas tasas de
crecimiento (ver figura 6).
Hace un siglo, la migración internacional era un
canal de primer orden para mejorar las oportunida-
des de quienes vivían en tierras frágiles. Hoy esa
iaxoiaxa cixiiai ::
Densidad de población rural (población por Km
2
)
<1 1–50 51–250 >250
Tierras frágiles
Tierras no frágiles
Figura 5
Población rural ubicada en tierras frágiles
Nota: Número de personas que viven en tierras frágiles (áreas forestales, tierras áridas, laderas escarpadas o suelos no aptos para la agricultura), por
kilómetro cuadrado de tierra.
Fuente: FAO Global AEZ Aridity and Soil Maps; USGS / NOAA Slope Map and Land Cover; CIESIN Population Map; Estimaciones del personal del
Banco Mundial.
opción es restringida. Las tasas salariales reportadas
para la fuerza de trabajo agrícola y para trabajadores
de la construcción no calificados (dos trabajos típi-
cos para los migrantes de la periferia rural), en la
última década se mantuvieron bajas y fijas en
muchos países.
Cómo hacer visible la periferia
El mejoramiento de los medios de vida de los habi-
tantes de tierras frágiles y el incremento de la produc-
tividad de su cartera de activos son esenciales para
cumplir muchas de las Objetivos de Desarrollo del
Milenio de las Naciones Unidas para las décadas
entrantes. Estas gentes son vulnerables pero tienen
una modesta cartera de activos que puede ayudarles a
salir de la pobreza: la tierra (aunque con limitacio-
nes), capital social tradicional, capital humano y
conocimiento nativo. Ni siquiera el potencial de estos
bienes ha sido cabalmente reconocido por las institu-
ciones nacionales ni por las locales; por ejemplo, no
se ha sondeado el potencial de la mujer. Al vivir
como lo hacen, en asentamientos dispersos, y al tra-
bajar en la economía informal o de subsistencia, la
gente de la periferia rural pasa fundamentalmente
desapercibida para los decisores. Debido a que se asu-
mía que esa gente se saldría de esas áreas, pocos
gobiernos han tomado la iniciativa de recolectar
datos acerca de sus actividades y necesidades. Hay
poca información acerca de sus ingresos, salarios y
oportunidades de trabajo, y poca investigación cien-
tífica empírica acerca de lo que está sucediendo con
sus tierras, zonas acuíferas, bosques y otros recursos
naturales que sostienen sus medios de vida.
Como resultado, las instituciones nacionales no
han captado las señales de profunda tensión social y
ambiental de la periferia, ni han sido capaces de
equilibrar intereses (particularmente intereses dis-
persos) al establecer sus agendas de desarrollo.
Durante los últimos 50 años, los gobiernos y el sec-
tor privado han centrado la mayor parte de su aten-
ción y del gasto agrícola en tierras con potencial
comercial, pese a que mucha de la población rural
permanece en tierras marginales. En estas áreas
remotas, las instituciones nacionales se han centrado
en el desarrollo de minerales y del ecoturismo, pero a
menudo no han compartido los beneficios con las
comunidades locales para mejorar sus capacidades y
su calidad de vida.
Este enfoque está empezando a cambiar. Fomen-
tar el rendimiento de las áreas frágiles se está con-
virtiendo en una tarea más apremiante —y más
factible—. Están surgiendo nuevos arreglos institu-
cionales más equilibrados para el desarrollo mineral.
Pero para poder atender a las necesidades de la gente
de las áreas frágiles, se requiere más investigación
sobre tecnología y servicios apropiados, y más infor-
mación sobre las condiciones de esa gente. Muchas
de las cabezas de familia en esas áreas son mujeres, y
los hogares están limitados por deficientes oportuni-
dades educativas, poca información y falta de tenen-
cia legal de la tierra. La presión demográfica, la falta
de conocimientos y el simple temor al cambio, con-
ducen a patrones destructivos en el manejo de los
bienes. Entender los problemas y encontrar formas
de ayudar a esa gente a salir de los círculos viciosos
que llevan a la degradación de los activos existentes,
al menoscabo de los medios de vida y al bloqueo de
los caminos para salir de la pobreza, son desafíos de
primer orden.
Para liberar estas áreas del círculo vicioso de la
pobreza y la negligencia se requieren grandes trans-
formaciones encabezadas por iniciativas de la base
hacia arriba, impulsadas por la comunidad, e inicia-
:: iaxoiaxa cixiiai
Fuente: Estimaciones del Banco Mundial para la población ubicada en
tierras frágiles; tasas promedio de crecimiento de la población rural
para 1995–2000, Secretariado de las Naciones Unidas.
–6
0 40 20 60
Población estimada en tierras frágiles (porcentaje)
Tasa promedio de crecimiento anual de la población rural
(porcentaje)
80 100
–5
–4
–3
–2
–1
0
1
2
3
4
Figura 6
Tasa de crecimiento de la población rural
relativa a la participación de la población total
de las tierras frágiles
tivas nacionales e internacionales de la cima hacia
abajo. Es más probable que la gente rompa los cír-
culos viciosos cuando los riesgos y los beneficios del
cambio son compartidos, y cuando los cambios se
introducen gradual pero sostenidamente a través de
largos períodos. Es más probable que el cambio se
produzca cuando los factores de riesgo se enfrentan
abiertamente y de manera que los costos sean
menos gravosos para los que tienen más que perder.
Para mitigar los riesgos, la asesoría y el auxilio
monetario para la experimentación de soluciones
institucionales innovadoras deben ser parte del
paquete. Los países también pueden beneficiarse de
la asociación a largo plazo con instituciones tanto
internas como de fuera del país, que les ayuden a
reflexionar minuciosamente sobre el proceso. Las
estrategias exitosas combinan la emigración de unos
cuantos miembros de familia, organización o aso-
ciaciones comunitarias, con programas nacionales
que mejoran la modesta cartera de activos de la
comunidad.
Combinación de conocimiento práctico,
información y entendimiento de las bases
Instituciones públicas, privadas y de la sociedad
civil (nacional y local) pueden promover mejores
oportunidades:
Ⅲ Nutriendo todos los bienes disponibles para las
comunidades pobres —compartiendo conoci-
miento práctico (know-how), mejorando la posi-
ción de la mujer, movilizando fuerza de trabajo
local y remesas familiares, aplicando investigación
a cultivos especiales, y compartiendo los ingresos
provenientes de minerales y otros bienes que
generan beneficios nacionales.
Ⅲ Promoviendo la voz y la inclusión de estos grupos
en la toma de decisiones. Sólo de esta forma las
instituciones pueden captar las señales acerca de lo
que está sucediendo en la periferia y diseñar solu-
ciones apropiadas.
Ⅲ Creando ambientes que permitan y motiven a la
gente emprendedora a presentar ideas que
atiendan a realidades —económicas, sociales o
ambientales— de las bases. Es particularmente
importante el papel de “traductores culturales”,
quienes pueden ayudar a reorientar el capital
social tradicional hacia acciones para el desarrollo
comunitario (ver recuadro 2).
iaxoiaxa cixiiai :+
El pueblo de Ait Iktel está ubicado en las Montañas del
Alto Atlas, a unos 100 kilómetros de Marrakech. Su bien
más valioso es su capital social tradicional personificado
por los mayores del pueblo, quienes administran median-
te la búsqueda de consenso y la distribución equitativa-
mente compartida de recursos limitados (matorrales, agua
y terrenos de pastoreo comunales). Este capital social ha
permitido que la comunidad y sus tradiciones sociales,
musicales y religiosas sobrevivan a través de los siglos.
En 1995, cuando Ait Iktel enfrentó una sequía por ter-
cer año consecutivo, dos lugareños —Ali Amahan, enton-
ces director de Monumentos Nacionales de Fez, y su
primo Mohamed Amahan, técnico mecánico de una
compañía explotadora de minas de fosfato en Casablan-
ca— organizaron a los hombres del pueblo para construir
un pozo, con la ayuda de remesas recolectadas, de
migrantes. Asumiendo el papel vital de traductores cultu-
rales —personas que entienden los métodos modernos
de administración y a la vez arraigados en las tradiciones
locales—, los dos hombres notaron que las mujeres orga-
nizaron espontánea y eficientemente la distribución del
agua y el mantenimiento del pozo, y concluyeron que la
comunidad estaba preparada para hacer más.
El éxito del proyecto del agua puso en marcha una
dinámica de desarrollo que hoy sigue operando.
Los lugareños establecieron una asociación, Ait Iktel
por el desarrollo, que habría de funcionar bajo la autoridad
de la asamblea del pueblo. La asamblea, una estructura de
autoridad patriarcal tradicional, reúne a todos los jefes de
familia, maneja los asuntos del pueblo, resuelve desacuer-
dos y toma decisiones sobre la base de un acuerdo unáni-
me. La asociación movilizaría las remesas de migrantes
para los proyectos de desarrollo comunitario y crearía un
banco de trabajo del pueblo. Cada familia contribuye anual-
mente con cinco días de trabajo en los proyectos.
Una vez terminado el pozo, Ali y Mohamed le plantea-
ron a la asamblea la construcción de una escuela para
niñas, pero la prioridad del pueblo era mejorar la carretera
de acceso y comprar una ambulancia que ayudara a redu-
cir la muerte de madres. Una vez realizados estos dos pro-
yectos, los dos hombres nuevamente plantearon la posi-
bilidad de crear una escuela para niñas. Una vez más, la
asamblea del pueblo tenía otra prioridad: la electricidad.
Mohamed diseñó un proyecto acorde con los niveles de
ingresos de los pobladores: un pequeño generador para
todas las casas del centro, y paneles solares para casas
más remotas. Para la creación de capital social era crucial
que todos contribuyeran y se beneficiaran del proyecto.
En 1997, la noche en que todos estaban celebrando la ilu-
minación del pueblo, la asamblea estuvo de acuerdo en la
escuela para niñas.
Fuente: Amahan (1998).
Recuadro 2
El papel de los “traductores culturales” en la
creación de capital social en un pueblo marroquí
Ⅲ Estableciendo asociaciones de largo plazo entre el
sector público, el sector privado y organizaciones
no gubernamentales (ONG), para promover la
transparencia, la responsabilidad, la transferencia
de conocimiento, y soluciones que equilibren los
intereses de todos.
Ⅲ Atendiendo a las presiones demográficas de las
áreas frágiles, mediante el estímulo a la emigra-
ción. Entre los pasos en esta dirección están una
mejor preparación de los campesinos para asumir
trabajos no rurales, y el mejoramiento de la capa-
cidad de las áreas urbanas y rurales comerciales
para ofrecerle a esa población oportunidades más
productivas. Para los habitantes de tierras frágiles,
así como para los de áreas comerciales, agrícolas o
urbanas, el desarrollo del capital humano es cru-
cial para expandir las opciones de mejores medios
de vida.
TRANSFORMACION DE INSTITUCIONES SOBRE
TIERRAS DE CULTIVO
Aproximadamente 2.000 millones de personas viven
en áreas rurales con potencial agrícola comercial, ya
sea en áreas de frontera donde la agricultura impul-
sada por el mercado es una novedad que está sur-
giendo, o en áreas más cercanas a mercados urbanos
más grandes. Algunas de esas personas emigrarán a
ciudades y muchas vivirán en áreas que serán reclasi-
ficadas como urbanas a medida que las densidades
de población se incrementen. En total, el número de
personas residentes en tales áreas tenderá a permane-
cer estable durante las próximas tres a cinco décadas.
Sin embargo, esas áreas tendrán que ayudar a ali-
mentar a una creciente población urbana mundial
de mayores ingresos. Se necesitará un mejor manejo
de la interacción entre desarrollo agrícola y medio
ambiente, y tendrán que tomarse medidas para ase-
gurar que los pobres tengan mejor acceso a los bien-
es, de manera que les de mejores oportunidades y
una participación (interés propio) en la sociedad.
El surgimiento fluido de instituciones relativas a
la tierra y al agua es de fundamental importancia,
dado que las reglas de posesión legítima de la propie-
dad determinan el carácter del Estado y de la socie-
dad. Los países que han distribuido equitativamente
la propiedad rural han desarrollado sociedades más
igualitarias y democráticas que los que ponen los
bienes en manos de Élites rurales relativamente
pequeñas.
En algunas regiones, particularmente en el norte
de Africa, el Medio Oriente y el sur de Asia, se están
presentando serias escaseces locales y regionales de
agua y tierra (ver figuras 7 y 8). Aun así, las proyec-
ciones relativas a tierra y agua indican que estos
recursos serán suficientes para satisfacer las necesida-
des de una creciente población mundial, a todo lo
largo del horizonte de 20 a 50 años que cubre el
Informe; y para mejorar la nutrición se necesita
mejorar las políticas e instituciones para la asigna-
ción de recursos locales cada vez más escasos.
El problema alimentario es un problema
de pobreza
El problema mundial de alimentos emana del insufi-
ciente poder adquisitivo que está en manos de los
pobres, no de limitantes globales para la producción
agregada de alimentos. Si bien, como muchos lo
señalan, los incrementos anuales en la producción de
alimentos han venido disminuyendo, los incremen-
tos anuales de la demanda han caído aún más rápi-
damente, lo que ha deprimido los precios de los
alimentos hasta niveles mínimos récord. No obstan-
te, 820 millones de personas no reciben alimento
suficiente para llevar una vida sana y productiva, y
alrededor de 160 millones de niños adolecen de una
seria falta de peso para su edad.
Desafíos claves de desarrollo rural
Eliminación de la pobreza rural y preparación de
emigrantes. En las últimas décadas la urbanización ha
sido rápida y, en muchos países, migrantes rurales se
han ido a las ciudades sin las ventajas de tener bienes
físicos o financieros ni el adecuado capital humano.
Tampoco las instituciones han evolucionado para
incluirlos en el proceso de desarrollo. En Asia y Afri-
ca la mayoría de la gente sigue viviendo en el campo.
Allí, una estrategia para fortalecer los bienes de los
campesinos simultáneamente atacaría la pobreza
rural, generaría una orientación inclusiva en la evo-
lución institucional y prepararía a los migrantes para
convertirse en ciudadanos urbanos productivos. Las
áreas rurales de la periferia urbana se benefician sig-
nificativamente de las oportunidades que se generan
en la economía urbana.
El valor de los activos aumenta mediante investi-
gación agrícola dirigida a los pobres y mediante
mejores instituciones agrícolas. En Africa, el mejora-
miento de las instituciones agrícolas puede depender
:¡ iaxoiaxa cixiiai
de fortalecer primero los valores de inversión,
mediante la creación de infraestructura de transporte
y para el control del agua, y un programa concertado
para mejorar la fertilidad del suelo. Una estimación
razonable del costo de un programa de mejoramien-
to de la fertilidad para aplicar a mayor escala mode-
los actualmente exitosos, es US$100 millones anua-
les durante 10 años.
iaxoiaxa cixiiai :s
0
Africa
Subsahariana
(29 países)
Latinoamérica
y el Caribe
(19 países)
Este de Asia
y el Pacífico
(10 países)
Regiones
Porcentaje de agua utilizable
Porcentaje de países
Sur de Asia
(6 países)
Medio Oriente y
Africa del Norte
(12 países)
20
40
60
80
100

Minería* > 100%
Ambientalmente
sobreexplotadas, 60–100%
Con amplitud, 20–59%
Baja explotación, < 20%
*Tasa de extracción superior
a la tasa de reposición
Figura 8
Explotación de agua utilizable
Fuente: IWMI (2001).
Millones de hectáreas
Africa
Subsahariana
Latinoamérica
y el Caribe
Este de Asia
y el Pacífico
Regiones
Sur de Asia Medio Oriente y
Africa del Norte

Reserva de tierras
Total de tierras agotadas
Tierras insosteniblemente
cultivadas
Tierras en uso para cultivos
0
200
400
600
800
1.000
1.200
Figura 7
Disponibilidad de tierras de cultivo
Nota: La “reserva de tierras” incluye áreas potencialmente no aptas para la agricultura debido a limitaciones ambientales tales como cubierta forestal.
Fuente: IBSRAM (2001).
Intensificación de la producción agrícola. Intensifi-
car la producción agrícola es altamente deseable por
tres razones: incrementa la disponibilidad de alimen-
tos para las ciudades; minimiza las presiones sobre la
biodiversidad y sobre las áreas agrícolas marginales, y
conduce a vínculos urbano-rurales dinámicos. Una
mayor densidad de población y fuertes vínculos
urbano-rurales hace más efectivas las inversiones en
salud y educación rurales, incrementa el potencial de
empleo fuera del agro, y ayuda a los campesinos a
aceptar riesgos y a innovar. Todos estos argumentos
respaldan una política de tenencia de la tierra que
promueva el tamaño de finca más pequeño que sea
económicamente eficiente.
La creciente escasez de agua conducirá al surgi-
miento de mercados —formales o informales, legales
o ilegales, establecidos pacíficamente o a base de vio-
lencia—. La tendencia será el uso del agua donde
represente su máximo valor, dada la infraestructura
vigente. Si se prolonga el establecimiento de dere-
chos, las estrategias de negociación de reclamantes
individuales llevarán a un inútil descenso del nivel
de recursos y a una inversión prematura, antieconó-
mica, debido al incentivo de “asegurar” las concesio-
nes de agua antes de que otros reclamantes lo hagan
—a menudo años, si no décadas antes de que la
demanda emergente justifique la infraestructura—.
El uso ambiental del agua —esto es, el manteni-
miento de flujos suficientes para sostener ecosiste-
mas acuáticos saludables— no será protegido a
menos que haya una intervención institucional espe-
cífica. En ausencia de instituciones protectoras, el
precio que se le asigna al uso ambiental del agua es
cero; todo otro uso tendrá prioridad sobre éste. Si se
quieren mantener los estuarios y los ecosistemas flu-
viales, hay que poner en operación soluciones insti-
tucionales que tengan en cuenta la naturaleza de
bien público propia del agua.
Cómo ponerse a la cabeza de la frontera. En
muchos países, el avance de la frontera agrícola hacia
bosques y terrenos forestales refleja una falla en la
política de tenencia de la tierra. Las carrera por
derechos de propiedad lleva a tamaños excesivos de
fincas, subutilización de la tierra y falta de oportuni-
dades en áreas más favorables, más cercanas a las ciu-
dades. Además crea incentivos para despejar nuevas
tierras en la frontera.
Los resultados son casi todos negativos. En
primer lugar, debido a la distancia, el costo y la tran-
sitoriedad de las poblaciones colonizadoras, la capa-
cidad del gobierno para ofrecer desarrollo humano
en una frontera es extremadamente limitada —y la
gente de la frontera es la gran perdedora. En segun-
do lugar, el bajo costo de la tierra en la frontera con-
duce a una agricultura extremadamente extensiva. Si
en la decisión campesina de despejar nuevas tierras
no se tienen en cuenta los valores de la biodiversidad
y del carbono, los costos ambientales serán elevados.
En tercer lugar, hay una alta probabilidad de que las
tierras marginales de frontera que se están abriendo
hoy, en el futuro sean abandonadas por antieconó-
micas. Esto se está haciendo ahora más cierto que
nunca, pues las proyecciones globales de alimentos
en casi todas partes indican poca necesidad de tierra
adicional para atender al crecimiento demográfico y
de ingresos previsto.
Ponerse a la cabeza de la frontera mediante el
establecimiento de parques, reservas, y bosques de
producción, ayuda a acabar con este ciclo de transi-
toriedad y conversión de tierras de bajo valor; estabi-
liza la economía de frontera; proporciona incentivos
para el desarrollo más intensivo cerca de las ciuda-
des; y reduce la pérdida innecesaria de biodiversidad
(ver recuadro 3).
Creación de oportunidades fuera del agro. En áreas
más cercanas a las ciudades, el empleo rural ajeno al
agro será una potente fuerza para la diversificación
del ingreso, permitiendo con eso una mayor asun-
ción de riesgos e inversiones. También puede actuar
como un escalón para que los trabajadores rurales
ingresen al empleo urbano productivo. Las áreas
rurales de la periferia urbana se benefician significa-
tivamente de las oportunidades que se generan en la
economía urbana. Los pequeños propietarios que
tienen bienes, consiguen voz y se convierten en juga-
dores políticos. La historia demuestra que esto gene-
ra un camino de desarrollo inclusivo que ayuda a los
países a enfrentar posteriores retos. Pero conseguir
poner activos en manos de los pequeños propietarios
requiere buenas políticas agrarias y de utilización de
las aguas.
COMO OBTENER LO MEJOR DE LAS CIUDADES
En el mundo en desarrollo las ciudades enfrentan
tareas formidables, dada la rápida tasa de crecimien-
to esperada y las cantidades de residentes urbanos a
los que hay que ofrecer empleo, vivienda y servicios.
Las ciudades son fuentes de productividad e innova-
:o iaxoiaxa cixiiai
ción. En ellas surgen actividades industriales y de
servicios porque empresarios y pequeñas firmas pue-
den compartir mercados, infraestructura, fuerza
laboral e información. Pero la presencia de grandes
grupos de gente y actividades estrechamente próxi-
mas también genera externalidades negativas —des-
perdicio, polución, congestión y crimen—. Esto da
especial valor a la calidad de las instituciones, tanto
formales como informales, y a su capacidad para
promover lo positivo y hacer frente a lo negativo.
Las áreas urbanas pueden estimular el desarrollo
de áreas rurales proveyendo mercados para produc-
tos rurales, subcontratando actividades que expan-
dan el empleo rural ajeno al agro, y ofreciendo
empleo en la ciudad misma. Ciudades y municipios
facilitan transformaciones de la sociedad en materia
de conocimiento, instituciones y actividad económi-
ca. Al aunar diversas gentes y actividades, ofrecen
grandes oportunidades para mejorar la calidad de
vida. Si han de realizar la promesa de una vida mejor
—especialmente para la gente pobre y para los
migrantes de áreas rurales— ciudades y municipios
necesitan instituciones más fuertes para ofrecer
amplio acceso a los activos y para equilibrar los inte-
reses en la provisión de bienes públicos.
Algunos desafíos claves de desarrollo urbano
Anticipación de, y provisión para el crecimiento urba-
no: Cómo guiar los nuevos asentamientos para evitar
futuros barrios bajos. Ciudades y municipios de los
países en desarrollo necesitarán dar cabida a una pro-
yectada duplicación de la población urbana a lo
largo de la próxima generación, hasta el año 2030.
La nueva inversión masiva que se requiere de capital
accionario de las ciudades será crucial para los resul-
tados ambientales. Los patrones de uso de la tierra,
los arreglos de derechos de paso, y los estándares de
construcción urbanos afectarán el uso de energía y
agua. Con frecuencia los gobiernos locales han eva-
dido el reconocimiento de la necesidad de anticipar
y facilitar el crecimiento de asentamientos de bajos
ingresos en vez de dejar que esas áreas se valgan por
sí solas. Proporcionar redes de infraestructura des-
pués del hecho es costoso, especialmente cuando se
trata de asentamientos muy densos, con trazados
irregulares o donde se requiere reasentamiento. En
Bogotá, la agencia de desarrollo urbano estima que
instalar redes de drenaje es aproximadamente tres
veces más costoso en asentamientos informales que
en barrios planeados.
Programas de sitios-y-servicios, generalmente ini-
ciados por gobiernos locales o por sus agentes, que
proporcionan planos básicos e infraestructura míni-
ma —como instalaciones sanitarias esenciales—
antes de que se produzca un desarrollo espontáneo,
han generado valiosas experiencias en la planeación
de asentamientos de bajos ingresos. En Lima, un pro-
iaxoiaxa cixiiai :¬
La carrera por la propiedad de la frontera crea una aguda
disparidad entre lo que es bueno para un propietario de tie-
rra individual y lo que es bueno para la sociedad. En primer
lugar, es improbable que el finquero o agricultor tenga en
cuenta la pérdida de biodiversidad y de capacidad de alma-
cenamiento de carbono. En segundo lugar, las fincas ubi-
cadas en el margen extensivo tienden a estar asociadas
con comunidades de baja densidad y transitorias, lo que
eleva los costos y reduce la calidad de los servicios del
gobiernos, y crea pocas oportunidades para forjar capital
humano y social. En una economía agrícola extensiva, pre-
dadora, o bien el Estado incurre en costos muchísimo más
altos para brindar servicios humanos equivalentes a los de
otras áreas, o bien los servicios son deficientes, lo que con-
duce a una correspondiente pérdida de potencial humano.
En la Amazonía brasileña 140 millones de hectáreas
(28% del área) se le han quitado a la agricultura de fronte-
ra mediante la creación de áreas protegidas —parques
nacionales, reservas biológicas, reservas extractivas y
reservas indígenas—. El análisis basado en imágenes de
satélite y estudios de campo, para detectar signos de ocu-
pación e identificar potencial forestal y valores de alta bio-
diversidad muestra que, sin uso competitivo, 46 millones
de hectáreas más (el 9% de la Amazonía brasileña) podrían
incluirse en protección a la biodiversidad y 70 millones de
hectáreas (14%) en producción nacional para la silvicultu-
ra sostenible.
Si esto se sacara adelante, más de la mitad de la Ama-
zonía estaría dedicada a preservación o bien a uso forestal
sostenible. El gobierno se ha comprometido a hacer de un
representativo 10% de la Selva Amazónica (41 millones de
hectáreas) nuevas áreas protegidas a través de la Alianza
Forestal entre el Fondo Mundial para la Vida Silvestre
– WWF (World Wildlife Fund) y el Banco Mundial. También
está desarrollando un programa forestal nacional para for-
talecer el sistema silvicultural y crear nuevos bosques
nacionales. La meta a largo plazo es crear un mosaico de
uso de la tierra para controlar el avance de la agricultura
de frontera, forjar comunidades sostenibles a través de
actividades sostenibles, y poner un separador estratégico
para áreas de alta biodiversidad.
Fuente: Veríssimo y otros (2000).
Recuadro 3
Cómo poner a operar instituciones a la cabeza
de la frontera: la experiencia del Brasil
grama de esta clase se destinó a prevenir el crecimien-
to de áreas de invasión, anticipándose a la demanda.
Empoderamiento de los pobres mediante acceso a
activos: seguridad de la tenencia. Seguridad de la
tenencia se define como “protección contra desalojo
involuntario de la tierra o residencia excepto
mediante el debido proceso legal”. El énfasis se le da
entonces a la prevención del desalojo forzoso y arbi-
trario de familias individuales o de asentamientos
enteros. Confirmando los derechos y responsabilida-
des asociados con la ocupación y uso de la tierra, la
regularización del status de tenencia legítima elimina
una fuente importante de inseguridad económica y
política para las familias y para las comunidades. Y
reduce algunos de los riesgos que desaniman a los
residentes para invertir en sus casas y talleres, y les da
una mayor participación en la sociedad urbana y un
incentivo para trabajar con funcionarios locales para
obtener servicios.
En Brasil, un creciente compromiso de los gobier-
nos a nivel de ciudad, estatal y nacional, para regula-
rizar los barrios bajos (favelas), ha puesto en marcha
un proceso de transformación (ver recuadro 4).
Durante décadas, las favelas fueron el hogar de una
fuerza laboral muy trabajadora y constituían una
cuarta parte de la población de la ciudad; sin embar-
go, las instituciones gubernamentales se resistieron a
reconocer estos barrios como parte integral de la ciu-
dad acreedora de servicios urbanos. En ese, lo mismo
que en otros países, la seguridad de la tenencia dispa-
ra un círculo virtuoso de acceso equitativo a bienes
urbanos, así como de inclusión política y económica,
al darles a los residentes derechos y responsabilidades
como ciudadanos que tienen interés en el futuro de
la ciudad.
Estimulación de la inversión urbana y creación de
trabajo. Las ciudades necesitarán proveer empleo y
servicios a una escala suficiente para atender a los
residentes actuales y a los nuevos que lleguen. El
empleo productivo es crucial para que la caída en las
razones de dependencia demográfica proyectada en la
mayoría de los países en desarrollo durante los próxi-
mos 20 o 30 años, pueda traducirse en mayores aho-
rros e inversión. El empleo y los servicios urbanos se
benefician de las economías de aglomeración —del
ahorro en costos y otras ventajas que les resultan a las
firmas cuando se ubican cerca de otras de la misma
industria, o simplemente cerca de otras actividades
económicas, para compartir mercados, servicios,
infraestructura, mano de obra, e información—. La
ventaja de la productividad significa que la inversión
urbana tiene fuertes efectos multiplicadores en cuan-
to a estimular otras actividades de alto valor.
:ï iaxoiaxa cixiiai
En muchas ciudades del Brasil grandes partes de la pobla-
ción —una cuarta parte de los residentes de Río de Janei-
ro y el 40% en el Recife metropolitano— viven en asenta-
mientos informales o ilegales, frecuentemente en terrenos
públicos. Empezando desde principios de la década de
1980, unas cuantas ciudades iniciaron esfuerzos por regu-
larizar o integrar estas favelas al tejido urbano y darles reco-
nocimiento legal.
En Río, el gobierno estatal acabó con su resistencia a
las favelas, proveyendo financiación para materiales de
construcción para los residentes sin exigirles garantías. En
Belo Horizonte y en Porto Alegre los programas para las
favelas dan gran énfasis a la elaboración participativa del
presupuesto y a la planeación también participativa de las
inversiones en los asentamientos. Un estudio hecho en
1998 por el Instituto Brasileño para la Economía Aplicada,
indica que como mínimo 794 municipalidades tienen pro-
gramas de mejoramiento de las favelas; cerca de 506 de
estos programas incluyen alguna forma de regularización
de la tenencia de la tierra.
En los casos en los que las políticas de regularización
tienen la meta de transferir títulos individuales de propiedad
a los ocupantes de terrenos públicos o privados, como en
Belo Horizonte y Río, este aspecto del programa ha sido
problemático en su implementación y menos exitoso que
el mejoramiento físico y la prestación de servicios. Porto
Alegre y Recife, entre otros municipios, han usado un inno-
vador instrumento legal alternativo para promover la seguri-
dad de la tenencia individual y comunitaria. La “concesión
del derecho real de uso” es un derecho de arrendamiento
que confiere a un individuo o comunidad derechos de pro-
piedad privada sobre terrenos de propiedad pública por un
período de hasta 50 años. Combinada con la designación de
los asentamientos como zonas de interés social, la conce-
sión protege a los residentes del desalojo y les da amplios
derechos de propiedad.
Este instrumento permite al Estado proteger el acceso
de comunidades de bajos ingresos a los terrenos que ellas
ocupan, a fin de promover la integración socioeconómica de
la ciudad. También ayuda a preservar la escasa tierra pública
para usos sociales presentes y futuros. Los asentamientos
a los que se les han concedido tales derechos de uso han
ganado mejoras físicas derivadas de inversiones privadas y
públicas en vivienda, e infraestructura, y cada vez más
adquieren la apariencia de barrios de la clase trabajadora que
están físicamente integrados con las áreas adyacentes.
Fuente: Brakarz, Greene y Rojas (2002).
Recuadro 4
Políticas inclusivas para los pobres de las favelas
del Brasil
Por regla general, las áreas urbanas más grandes son
las más productivas, dado que permiten mayor espe-
cialización en la utilización de mano de obra, mejor
acoplamiento de destrezas y trabajos, y un rango más
amplio de opciones de consumo para los trabajadores
y de servicios complementarios para los productores.
Mientras esta mayor productividad supere los mayo-
res costos de tierra, fuerza laboral, vivienda y otras
necesidades, la ciudad puede prosperar.
Para que las ciudades realicen su potencial como
motores de crecimiento económico nacional, necesi-
tan asegurar que el mercado de trabajo no sólo sea
hondo sino además bien integrado e inclusivo, con
sitios de trabajo y residencias accesibles. Las ciudades
en general pueden mejorar el clima nacional de
inversión si en conjunto su marco legal y regulativo
complementa el marco nacional para minimizar ries-
gos, incertidumbres y costos de transacción para los
inversionistas. Esto es especialmente importante
para empresas pequeñas y del sector informal, las
cuales proveen la mayoría del empleo urbano,
dependen fuertemente de infraestructura e informa-
ción de carácter público, y son particularmente vul-
nerables a fallas institucionales y de política.
Creación de partidarios informados para atender a
los desbordamientos y anticipar riesgos. La moviliza-
ción para la acción tendiente a resolver los proble-
mas antes descritos, requiere que las partes afectadas
logren acceso a información digna de crédito acerca
de costos y beneficios, y que perciban como interés
común encontrar una solución. Forjar un electorado
efectivo puede ser difícil cuando los impactos son
inciertos e infrecuentes, como en la mitigación de un
desastre. Los avances en tecnología y conocimiento
son útiles, y los gobiernos locales y nacionales nece-
sitan jugar importantes papeles de liderazgo en
ambas áreas.
Las comunidades urbanas, lo mismo que sus con-
trapartes rurales, suelen trabajar a través de redes
sociales informales para atender a algunas de sus
necesidades comunes, como la recolección de basu-
ras. Asociaciones de residentes en Pune y Mumbai
(India) y en Santo Domingo (República Dominica-
na) solicitaron a los vecinos evaluar demandas de
servicios y obras públicas locales y usaron esta infor-
mación para obtener respaldo adicional de otras
agencias en la satisfacción de sus necesidades (de
letrinas en Pune, reasentamiento en Mumbai, y
mejoramiento de la infraestructura para mitigar
desastres en Santo Domingo). Pero muchos proble-
mas ambientales que trascienden los límites del
barrio, como drenaje, evacuación de residuos sólidos
y protección de la calidad del agua, requieren del
apoyo de la colectividad general y de instituciones
más formales. Debido a la interdependencia física y
a la escala de asentamiento urbano, la mayoría de los
asuntos de desarrollo sostenible que tienen un
impacto a nivel de toda la ciudad —incluidos servi-
cios ambientales, transporte, planeación del uso de
la tierra y seguridad pública— requieren interven-
ción del gobierno local y a menudo coordinación
entre las múltiples municipalidades de las áreas metro-
politanas, así como apoyo del gobierno nacional.
La inclusión hace una diferencia
Innovaciones institucionales que ofrezcan foros para
la planeación participativa y trabajo en red entre
profesionales en ejercicio para compartir ideas y
experiencias, pueden ser útiles para estimular el pen-
samiento creativo a futuro en apoyo de estrategias de
desarrollo urbano y reducción de la pobreza. El
incremento de la democratización y otras reformas
que den más voz y amplio acceso a la información,
también pueden ayudar a forjar un electorado para
enfrentar externalidades que afectan a las poblacio-
nes urbanas hoy y en el futuro. En Cubatão, por
ejemplo, asociaciones civiles se unieron con funcio-
narios del gobierno para acabar con un legado de
daño ambiental.
FORTALECIMIENTO DE LA COORDINACION
NACIONAL
Muchas oportunidades sólo pueden realizarse mejo-
rando la coordinación a nivel nacional. Fronteras
políticas, monedas, políticas comerciales, regulacio-
nes de seguridad, y muchas actividad del sector pri-
vado son de alcance nacional.
Puesto que muchas externalidades rebasan los
límites de municipalidades y regiones, suele ser en el
nivel nacional en el que pueden equilibrarse los inte-
reses, ya sea directamente o mediante negociaciones
facilitadoras entre localidades. Los actores nacionales
están en mejor posición para organizar la provisión
de bienes públicos y aprovechar las economías de
escala cuando los beneficiarios se extienden más allá
de las regiones subnacionales. El gobierno nacional
también tiene que encontrar un delicado equilibrio
entre mantener su autoridad y dar a otros actores
iaxoiaxa cixiiai :,
—incluidos niveles inferiores de gobierno, la socie-
dad civil y el sector privado— libertad para desem-
peñar sus funciones cruciales en el mejoramiento de
la coordinación. Esos rasgos distintivos hacen de la
nación, como conglomerado de intereses y actores,
una importante unidad de análisis.
La eliminación de la pobreza implica crecimiento
e inversión. Es necesario fortalecer a nivel nacional
los esfuerzos por generar un fuerte clima de inver-
sión —incluidos fundamentos macroeconómicos
sólidos, buena gobernación e infraestructura bási-
ca—. La forma en que éstos se diseñen e implemen-
ten afectará el manejo del medio ambiente; por
ejemplo, desmontando subsidios refractarios, econo-
mizando recursos forestales y pesqueros y acabando
con la polución del aire.
El manejo de los recursos naturales puede probar
seriamente las instituciones coordinadoras y su capa-
cidad para desempeñar las funciones claves de captar
señales, equilibrar intereses y ejecutar decisiones
acordadas. La fuerte dependencia de recursos natura-
les para el ingreso público puede perjudicar el creci-
miento, al debilitar la responsabilidad del gobierno y
retardar el surgimiento de instituciones que son im-
portantes para la creación de una corriente continua
de nuevas oportunidades y desempeño económico
en el largo plazo (ver figura 9). Un punto de enfoque
primordial de los actuales esfuerzos por mejorar la
efectividad de la ayuda es asegurar que ésta no tenga
efectos similares. Además los países que tienen recur-
sos naturales factibles de saquear y que carecen de
crecimiento sostenido, son más propensos a sufrir la
tragedia del conflicto armado (ver figura 9).
Soluciones institucionales emergentes ofrecen
algunas esperanzas de atender a estos difíciles pro-
blemas nacionales. Se están dando grandes pasos en
el aumento de la inclusividad, expandiendo el acce-
so a la educación y los servicios básicos de salud.
:c iaxoiaxa cixiiai
El PIB per cápita de 1999 (en US$ de 1995) se alcanzó:
PAISES CON CRECIMIENTO NO SOSTENIDO
Senegal
Somalia
Honduras
Malí
Filipinas
Zimbabwe
En 1960
o antes
Durante la
década de 1960
Durante la
década de 1970
Durante la
década de 1980
Bolivia
Costa de Marfil
Jamaica
Mauritania
Togo
Algeria
Burundi
Camerún
El Salvador
Rep. Gabonesa
Guatemala
Guyana
Rep. Islámica de Irán
Malawi
Perú
Ecuador
Etiopía
Iraq
Jordania
Kenya
Paraguay
Rep. del Congo
Tanzania
Trinidad y Tobago
Benin
Botswana
Brasil
Burkina Faso
Chile
Colombia
Costa Rica
Rep. Dominicana
Rep. Arabe de Egipto
Fiji
Guinea
Indonesia
Rep. de Mauricio
México
Marruecos
Omán
Papua Nueva Guinea
Sudáfrica
Sudán
Rep. Arabe Siria
Túnez
Uganda
Angola
Rep. de Africa Central
Chad
Rep. Dem. del Congo
Ghana
Haití
Liberia
Madagascar
Nicaragua
Rep. del Niger
Nigeria
Rwanda
Sierra Leona
Rep. B. de Venezuela
Zambia
P
A
I
S
E
S

C
O
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P
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A
L
E
S
Figura 9
Crecimiento no sostenido, recursos naturales de punto-fuente, y conflicto
Nota: Se considera que los países tienen un rendimiento decreciente si su PIB per cápita de 1999 lo alcanzaron en algún período anterior, como lo
indica la figura (Murshed, 2002). Los países se clasifican como economías de punto-fuente si dos de sus exportaciones más importantes son de com-
bustibles, minerales o cosechas agrícolas (con algunas decisiones de juicio en casos de ambigüedad) (Isham y otros, 2002). La letra itálica negrilla en
el registro de algunos países indica conflicto civil en los años 1990, definido éste como guerra que ha causado más de 1.000 muertes en batalla, que
ha desafiado la soberanía de un Estado internacionalmente reconocido, ocurrida dentro de sus límites reconocidos, que ha involucrado al Estado
como combatiente principal, y que ha sometido al Estado a una oposición militar organizada, con una cantidad significativa de víctimas (Sambanis,
2000).
Fuente: Murshed (2002).
Los decrecientes costos de las comunicaciones y la
profundización de la democracia están fortalecien-
do la voz y la responsabilidad. La importancia de
un sano clima de inversión como componente cen-
tral del desarrollo sostenible está siendo amplia-
mente reconocida, como lo ejemplifican la promi-
nente posición de la gobernación en las agendas
nacionales, y el progreso logrado durante la última
década en el enfrentamiento a la corrupción a tra-
vés de esfuerzos concertados de los gobiernos, la
sociedad civil y el sector privado para cambiar las
reglas del juego.
También están surgiendo nuevos modelos para
enfrentar estos asuntos. Tales modelos dependen
de asociaciones del gobierno con la sociedad civil,
el sector privado y organizaciones internacionales,
para asegurar mayor justicia y responsabilidad. Las
reformas institucionales referentes al manejo de
bosques conllevan la promesa de que esos recursos
ambientales serán mejor administrados en el futu-
ro (ver recuadro 5). El mayor impacto de los pro-
yectos es reconocido cada vez más, como lo ejem-
plifica el uso de una junta de seguimiento de los
ingresos relacionados con el oleoducto Chad-
Camerún.
Los esfuerzos de prevención de conflictos se bene-
ficiarán de políticas no discriminatorias que enfati-
cen el crecimiento compartido. Agencias de ayuda
internacional quizá puedan contribuir de manera
similar, proveyendo una base de activos para la gente
pobre y los países pobres que permita mayor partici-
pación. Adicionalmente, la comunidad internacio-
nal puede ayudar a superar los serios problemas de
compromiso asociados con la eliminación de subsi-
iaxoiaxa cixiiai ::
Los bosques son importantes para Camerún —el mayor
exportador de madera de Africa— pero también para el
mundo, dada la biodiversidad que ellos contienen. Como en
muchas otras naciones ricas en bosques, su explotación ha
estado mal regulada. Hasta mediados de la década de 1990,
los permisos de explotación maderera se concedieron a
través de un oscuro proceso administrativo ligado a un patro-
nato profundamente arraigado.
Después de años de diálogos con donantes acerca de polí-
ticas, en 1994 la rama ejecutiva presentó al Parlamento una
nueva ley forestal que proveía para la venta pública de conce-
siones forestales basadas en propuestas por hectárea presen-
tadas por licitadores precalificados. La intención de la ley era
incrementar la transparencia, desalentar la expansión innecesa-
ria de redes de vías para el transporte de troncos y estimular la
actividad industrial de alto valor agregado. La ley también reque-
ría planes de manejo y asignaba la mitad de los ingresos de la
explotación forestal a los gobiernos y las comunidades locales.
Al cabo de tres años de poco movimiento, se puso en
vigencia un marco flexible para debatir y respaldar la imple-
mentación de la ley forestal. El progreso se debió en buena
medida al surgimiento de partidarios de la reforma, incluido un
equipo fuerte de reformadores del gobierno y de las comuni-
dades que empezaron a beneficiarse de la mayor participación
de los ingresos.
Las consultas entre las partes interesadas se han intensifi-
cado. La transparencia se ha incrementado: los periódicos
publican los detalles acerca de qué compañías están autoriza-
das para operar en qué lugares, ayudando así a los residentes
locales a identificar a los operadores ilegales. También es
importante el uso formal generalizado de observadores inde-
pendientes. Se contrata a cameruneses respetados para que
observen el proceso de asignación de concesiones. Se contra-
ta la asistencia de ONG cameruneses e internacionales en la
verificación del cumplimiento de las regulaciones de explota-
ción forestal de parte de los concesionarios mediante inspec-
ciones sobre el terreno y también mediante el uso de imáge-
nes de satélite. Esto ayuda a asegurar que el sistema de
licitación no estimule la explotación excesiva de los bosques.
Los resultados hasta ahora incluyen:
Ⅲ Clarificación y simplificación de las regulaciones de manejo
forestal, reanudación de inspecciones de campo, y procesa-
miento de explotaciones ilegales con multas de hasta
US$15 millones impuestas a una sola compañía.
Ⅲ Salida gradual de especuladores de corto plazo e incre-
mento de inversionistas a largo plazo, con un impacto posi-
tivo sobre la industria de alto valor agregado y sobre el
empleo local.
Ⅲ Mejor captura de los ingresos en los intereses de la nación y
las comunidades rurales; incremento de los ingresos fores-
tales anuales de menos de US$3 millones en 1995 a más de
US$30 millones en 2001 (excluidos impuestos y obligacio-
nes sobre exportaciones de madera). Los ingresos fiscales
resultantes para las comunidades locales aumentaron de
niveles insignificantes en 1998 a US$8 millones en 2002.
El programa continúa evolucionando para atender nuevos
desafíos, pero los beneficios de una mayor transparencia ya
se están considerando en otros sectores.
Fuente: Essama-Nssah y Gockowski (2002).
Recuadro 5
Creación de una plataforma para intereses dispersos en la política forestal de Camerún
dios refractarios, desmontándolos a base de ayudar a
garantizar acuerdos.
SOLUCION DE PROBLEMAS GLOBALES
Y ATENCION DE PREOCUPACIONES LOCALES
Los problemas sociales y ambientales suelen rebasar
las fronteras nacionales. Para enfrentarlos, a nivel
local y nacional se requiere un aparato institucional
muy de la misma clase que el descrito anteriormente:
los problemas tienen que detectarse y diagnosticarse;
los intereses tienen que equilibrarse dentro y a través
de las fronteras, y es necesario implementar acuer-
dos. Pero hay una gran diferencia: a nivel global, el
compromiso es un problema más difícil y no hay
autoridad central que imponga el cumplimiento for-
zoso de los acuerdos. Las naciones tienen que idear
maneras de mantenerse ellas mismas en los caminos
acordados.
Innovaciones en el diseño institucional para
problemas transnacionales
Captar las señales del problema y ponerse de acuerdo
acerca de su naturaleza. Entre las instituciones que
están ofreciendo un foro legítimo, digno de crédito,
para fomentar el consenso sobre el diagnóstico y la
acción, está el Panel Intergubernamental sobre Cam-
bio Climático – IPCC (Intergovernmental Panel on
Climate Change), creado para fomentar la adopción
(“compra”) política de descubrimientos científicos.
Durante los últimos 10 años, el trabajo del IPCC ha
contribuido grandemente a promover consenso sobre
la naturaleza y las causas del cambio climático. Otros
ejemplos son los Análisis de Diagnóstico Transfronte-
rizo, patrocinados por el Equipo Ambiental Global –
GEF (Global Environment Facility), el cual convoca
a las partes interesadas para elaborar planes estratégi-
cos de acción para abordar el manejo internacional
de los ecosistemas fluviales y costeros.
Aprendizaje y adaptación. El proceso de diagnósti-
co es particularmente efectivo cuando va a alimentar
un proceso adaptable de equilibrio de intereses, esta-
blecimiento de metas, emprendimiento de acciones,
y aprendizaje de los resultados. La Convención sobre
Polución Transfronteriza del Aire a Largo Plazo, des-
crita el recuadro 6, ilustra ese aprendizaje adaptable.
Creación de capacidad local para la evaluación, la
negociación y la acción. Bolivia y Costa Rica tienen
incontables preocupaciones domésticas apremiantes
y, sin embargo, han tomado la delantera en perseguir
metas de conservación de la biodiversidad que
tienen implicaciones globales. En ambos países,
organizaciones de investigación que vinculan a cien-
:: iaxoiaxa cixiiai
Pese a tener signatarios norteamericanos, la Convención
sobre Polución Transfronteriza del Aire a Largo Plazo se ha
concentrado primordialmente en mitigar la polución en
Europa. Su primer acuerdo sustantivo, el Protocolo de Hel-
sinki de 1985, exigió a las partes reducir las emisiones de
sulfuro en un 30% con respecto a sus niveles de 1980.
Muchos observadores consideran ésta una meta modes-
ta, pero creó una trayectoria de cooperación de la cual
hasta ahora han resultado seis protocolos subsecuentes y
cada vez más ambiciosos sobre reducción de emisiones.
En el establecimiento, refinamiento e implementación
de objetivos de reducción, la Convención ha contado con
la ayuda del Programa Cooperativo para el Seguimiento y
la Evaluación de la Transmisión a Largo Plazo de Contami-
nantes del Aire en Europa – EMEP y del grupo modelador
de lluvia ácida del Instituto Internacional para el Análisis
de Sistemas Aplicados – IIASA. El EMEP ha trabajado para
compilar datos sobre emisiones y calidad del aire y para
modelar el transporte atmosférico de los contaminantes.
Varias revisiones de científicos políticos han señalado el
EMEP como catalítico en la promoción de una mejor com-
prensión de los problemas de polución y en la facilitación
de acuerdos sobre límites a emisiones más severas.
Durante más de una década el EMEP ha trabajado para
asegurar la consistencia en la recolección de datos y los
métodos de reporte entre sus diversos miembros.
En 1990 los datos fueron considerados suficientemen-
te buenos para soportar un modelo de simulación digno
de crédito, el RAINS, para evaluar los costos e impactos
de escenarios alternativos de reducción de emisiones.
Este modelo, desarrollado por el IIASA, fue empleado por
los negociadores en el establecimiento de niveles de com-
promiso para el Segundo Protocolo sobre Reducción de
Sulfuro. Este y otros análisis subsiguientes mostraron que
el costo a corto plazo de cumplir cabalmente las metas
ambientales era imposible de asumir, lo cual condujo al
acuerdo sobre medidas intermedias alcanzables.
El proceso de acopio de datos, construcción del mode-
lo y aplicación del mismo facilitó la comunicación entre
científicos y decisores políticos, fomentando así un círculo
virtuoso de creación de confianza y refinamiento continuo
de datos y modelos. Esto ha ayudado a la Convención a
abordar contaminantes adicionales y constituye una base
para que todas las partes interesadas hagan seguimiento
al cumplimiento de los protocolos por parte de las nacio-
nes, incrementando de ese modo la confianza mutua en
la Convención.
Fuente: Jäger y otros (2001).
Recuadro 6
Una institución adaptable, de aprendizaje, para
reducir la polución transfronteriza del aire
tíficos nacionales e internacionales, nutrieron un
grupo de empresarios políticos que pudiera combi-
nar conocimiento científico y recursos financieros
internacionales con las destrezas y experiencia polí-
ticas domésticas necesarias para introducir e imple-
mentar reformas políticas de primer orden. En sinto-
nía con ideas del exterior, pero profundamente
inmersos en los movimientos sociales y los debates
de política domésticos, estos decisores políticos han
estado al frente de un impresionante récord de inno-
vaciones de política ambiental y han ayudado a esti-
mular diálogos nacionales sobre calidad ambiental y
desarrollo sostenible.
Inducción de conducta socialmente responsable.
Diversas iniciativas están empezando a dar publici-
dad a la información sobre desempeño social y
ambiental, y hay evidencias de que las firmas están
respondiendo. Programas de libre acceso a la infor-
mación patrocinados por el gobierno, que reportan
públicamente niveles de polución de las firmas, han
resultado efectivos para influir en la conducta de
polucionadores en Colombia, Indonesia y otras par-
tes. Sistemas de evaluación y certificación no guber-
namentales como los que están operando en el
campo de la silvicultura, se están desarrollando rápi-
damente. Varias firmas de inversión privada han
desarrollado sistemas de calificación de “triple línea
de base” para evaluar el desempeño social, ambiental
y financiero de las firmas. Y la Iniciativa de Reporte
Global, patrocinada por el Programa Ambiental de
las Naciones Unidas, está desarrollando estándares
auditables para reporte ambiental y social análogos a
los estándares para reporte financiero.
Conservación de la biodiversidad: Mantenimiento
de servicios actuales y opciones futuras
Debido a que los servicios derivados de la biodiversi-
dad no generan ingresos, a los partidarios locales
puede resultarles difícil proteger sus bienes ambien-
tales. El reto es encontrar formas de aliar grupos de
interés domésticos y globales que apoyen la conser-
vación y el uso sostenible y facilitar al mismo tiempo
una mejora sustancial en el bienestar de los pobres.
El equilibrio de intereses en la biodiversidad para
el bien público requerirá una nueva clase de institu-
ciones de manejo de ecosistemas. En su mayor parte,
los problemas de pérdida de biodiversidad no pue-
den resolverse en fincas individuales ni en sitios
específicos de pesca. Es necesario que las soluciones
contemplen ecosistemas y sistemas sociales comple-
tos, por tres razones. En primer lugar, con frecuencia
los incentivos que mueven la pérdida de biodiversi-
dad tienen que enfrentarse a nivel del mercado o al
nivel político que gobierna el acceso a la tierra y al
agua. En segundo lugar, las acciones en una parte de
un ecosistema pueden afectar otra parte distante,
como cuando la polución del agua perjudica un arre-
cife lejano. En tercer lugar, para reducir el conflicto
potencial se necesita eficiencia, lo que requiere
incentivos para mantener la agricultura en tierras de
alto valor económico y bajo valor ecológico.
Las instituciones de manejo de ecosistemas asu-
mirán formas muy diferentes dependiendo de la bio-
diversidad involucrada y los sistemas prevalecientes
de tenencia y gobernación. Por ejemplo:
Ⅲ Los ecosistemas acuáticos, sean marinos o fluviales,
suelen extenderse más allá de las fronteras nacio-
nales. Tiene que coordinarse una gran diversidad
de partes interesadas, incluidos polucionadores
industriales y municipales e intereses pesqueros.
Están empezando a surgir instituciones para el
manejo costero integrado y para el manejo de
cuencas fluviales.
Ⅲ Bosques fronterizos son sitios escasamente pobla-
dos, de conflicto y explotación, pues tanto corpo-
raciones como individuos se apresuran a agarrar
rentas y reclamar la propiedad. Aquí la conserva-
ción de la biodiversidad es una consecuencia lógi-
ca de la necesidad más fundamental de establecer
gobernación y de racionalizar el uso de la tierra.
Entre los ejemplos de respuestas institucionales
promisorias está el sistema reformado de Came-
rún para la venta pública y el seguimiento de con-
cesiones forestales (ver recuadro 5) y el programa
para el seguimiento y el cumplimiento forzoso de
las regulaciones sobre uso de la tierra en el Estado
de Mato Grosso en Brasil.
Ⅲ Ejidos en transición son áreas, a menudo con den-
sidades de población bastante altas, en las que el
manejo comunitario tradicional de bosques, pasti-
zales o zonas de pesca ha dejado de funcionar, fre-
cuentemente como resultado de la apropiación y
mal manejo de los ejidos por parte del gobierno.
En algunos casos el crecimiento de la población
exacerba el mal funcionamiento. El uso sostenible
de la biodiversidad depende de resolver disputas
entre comunidades y de hacer claridad sobre los
iaxoiaxa cixiiai :+
derechos y responsabilidades comunitarios y
gubernamentales. Actualmente, en muchas partes
del Sur de Asia y de Africa se está haciendo este
esfuerzo, mediante manejo forestal conjunto y
programas de manejo forestal comunitario.
Ⅲ Hábitats fragmentados con tenencia menos disputa-
da plantean difíciles cuestiones de política. Se
trata de tierras que tienden a ser mosaicos de
terrenos agrícolas y hábitat natural en las que
tanto el costo de la oportunidad privada como los
beneficios sociales del uso sostenible son altos.
Entre éstas están algunas de las “manchas calien-
tes” en las que el riesgo de perder un ecosistema
entero es máximo. Aquí es esencial contar con
mecanismos para lograr y realizar eficientemente
visiones de consenso para el desarrollo regional y
el uso de la tierra. El Programa de Costa Rica para
el Pago de Servicios Ambientales ilustra lo que es
hacer que los beneficiarios paguen por la protec-
ción de los servicios ambientales.
Mitigación del cambio climático y adaptación
a sus riesgos
El cambio en el clima del planeta es un problema
esencialísimamente global porque los gases de inver-
nadero se mezclan rápidamente en la atmósfera y
tienen el mismo impacto en el cambio de clima
independientemente de dónde se emitan. El proble-
ma es de largo plazo debido a que la gran inercia de
los sistemas social, económico y físico significa que
se requerirían décadas para moderar sustancialmente
la tasa de cambio. Las zonas áridas y semiáridas de
Africa y Asia probablemente enfrentarán mayores
temperaturas. La retroalimentación entre pérdida de
vegetación y reducción de la pluviosidad podría
tener como resultado una desertización más rápida.
Si no se chequean, predeciblemente estos impac-
tos van a intensificarse, lo que implica riesgos de
diversas clases para los diferentes países. Los efectos
recaerán con gran peso sobre muchos de los países en
desarrollo, incluidos los que no han contribuido al
cambio climático. Se considera que el impacto sobre
los países industrializados será variado pero en gene-
ral negativo. Y existe el riesgo de consecuencias
catastróficas del cambio climático que podrían
entrar irreversiblemente en juego durante este siglo.
Tres puntos son esenciales para entender los proble-
mas de equilibrar intereses y ejecutar acuerdos. En pri-
mer lugar, las emisiones per cápita de los países indus-
trializados son mucho mayores que las de los países en
desarrollo y lo más probable es que continúen siendo
más altas durante algún tiempo. Esto genera cuestio-
nes de equidad. En promedio, los ciudadanos de los
países industrializados están causando mayores daños
al mundo en general que los demás. En segundo lugar,
de todos modos las emisiones de los países en desarro-
llo, en su conjunto, serán sustancialmente mayores que
las del conjunto de países industrializados y, conse-
cuentemente, tienen que involucrarse en la implemen-
tación. En tercer lugar, para llegar a mitigar los impac-
tos climáticos en el 2100, es esencial comenzar ahora.
Una estrategia de mitigación. Una estrategia adap-
table para mitigar el cambio climático permitiría
correcciones a medio camino, a la luz de nueva
información, y daría incentivos para emprender
acciones ahora para reducir las emisiones de gases de
invernadero en el corto plazo (de 5 a 10 años), el
mediano plazo (de 10 a 20 años) y el largo plazo (de
20 a 50 años). Lo que se necesita hacer es emprender
ahora acciones cuyo impacto se produzca en los tres
horizontes de tiempo:
Ⅲ Perseguir vigorosamente opciones actuales para
abatir económicamente las emisiones de gases de
invernadero, reduciendo de ese modo la posibilidad
de disparar cambios climáticos catastróficos y
ganando tiempo para que cojan arraigo acciones
más fundamentales, de más largo plazo. Entre otras
cosas, esto incluye encontrar formas de acabar con
la deforestación despilfarradora que no contribuye
al desarrollo sostenible y promover en cambio una
agricultura más intensiva pero sostenible.
Ⅲ Crear incentivos para asegurar que la próxima
generación de capital social de larga vida (valor de
trillones de dólares de infraestructura de transpor-
te, generadores y edificaciones a lo largo de los
próximos 50 años) sea energéticamente eficiente;
para estimular la intensificación agrícola y el man-
tenimiento de las existencias de carbono en los
bosques; y para que las estructuras urbanas viren
hacia el menor uso de energía.
Ⅲ Comenzar ahora con investigación y desarrollo
para asegurar que para mediados del sigo se hayan
desarrollado y aplicado ampliamente tecnologías
energéticas de emisión cero.
Ⅲ Aprovechando los esfuerzos actuales, crear institu-
ciones internacionales adaptables para fomentar la
cooperación forestal y el compartir las cargas.
:¡ iaxoiaxa cixiiai
Adaptación. El sistema climático tiene una consi-
derable inercia. Aún si hoy se detuvieran mágica-
mente las emisiones de invernadero, el efecto de las
emisiones pasadas continuaría elevando las tempera-
turas y los niveles del mar durante siglos por venir.
Por consiguiente, se hacen necesarios esfuerzos de
adaptación que tendrán que contar con la asistencia
de quienes crearon el problema y tienen la capacidad
de pagar ahora. Pero apenas se ha empezado a abor-
dar la agenda de adaptación.
Existe el creciente reconocimiento de que los
países en desarrollo, especialmente, no están enfren-
tando de manera óptima los riesgos actuales rela-
cionados con el tiempo, por no hablar de los riesgos
futuros. Entonces, los esfuerzos por reducir la vul-
nerabilidad actual no sólo tendrán resultados inme-
diatos, sino que además incrementarán la capacidad
de los países para manejar la creciente vulnerabilidad
al cambio climático.
La forma más general y efectiva de ayudar a los
países pobres vulnerables a adaptarse al cambio cli-
mático es promover el desarrollo rápido y sostenible.
Durante las próximas décadas, tasas de crecimiento
más vigorosas e inversiones aceleradas en capital
humano harán que estos países dejen de ser sectores
sensibles al clima y mejorarán su capacidad para
adaptarse a los riesgos relacionados con el clima.
CAMINOS HACIA UN FUTURO SOSTENIBLE
A una modesta tasa de crecimiento del 3% anual, en
50 años el tamaño de la economía global será cuatro
veces el de hoy. ¿Generará esa mayor economía
menores tensiones ambientales y sociales que las que
genera la economía mucho más pequeña de hoy? La
mayor parte del capital físico requerido para la eco-
nomía de 50 años adelante aún no se ha creado. Esto
brinda la oportunidad de incorporar criterios de
inclusividad y sostenibilidad en las inversiones
actuales. Ahí está el potencial para cambiar los cami-
nos del desarrollo, siempre que puedan ponerse en
funcionamiento instituciones que adopten e imple-
menten mejores políticas.
El Informe muestra que elevar los ingresos puede
facilitar pero no garantizar mejores resultados
ambientales y sociales; por ejemplo, los países no
simplemente “crecen hasta salirse” de la polución o
el conflicto civil. El Informe muestra también que
ingresos bajos no condenan a la gente a un medio
ambiente progresivamente deteriorado ni a un clima
social cada vez peor. Pueden acometerse acciones
ahora para mejorar la capacidad de las instituciones
de identificar, adoptar e implementar políticas que
faciliten el crecimiento en tanto que atienden a
asuntos ambientales y sociales decisivos.
Enfoques institucionales innovadores pueden
crearse… ¡ahora!
Muchas, si no todas las innovaciones institucionales
citadas en el Informe ya muestran signos de ser repli-
cables y de poderse aplicar a mayor escala para
enfrentar los desafíos que tenemos por delante. Por
ejemplo, la experiencia piloto con la seguridad de la
tenencia en las favelas, en Brasil, se está extendiendo
a cientos de miles de hogares. En China, los progra-
mas de acceso público a la información sobre polu-
ción, con múltiples partes interesadas, han pasado de
dos municipalidades piloto a 13, y se está discutien-
do su implementación a nivel de todo el país. La ini-
ciativa campesina en Marruecos se está replicando en
una docena de pueblos más. El programa de conce-
siones forestales en Camerún ha creado un grupo de
partidarios de su expansión a otros sectores. Hay en
curso mucha creatividad; están surgiendo iniciativas
de los sectores público y privado y de la sociedad
civil. Nacional y globalmente se necesita un ambien-
te habilitador para estimular tales iniciativas, facilitar
asociaciones y ayudar a movilizar los recursos necesa-
rios para llevar a escala actividades promisorias den-
tro y a través de los países.
El desarrollo sostenible requiere acciones a través
de muchos sectores y disciplinas, incluidos agua,
energía, salud, agricultura y biodiversidad. El Infor-
me asume un enfoque destinado a complementar y
apoyar las perspectivas sectoriales. Su mensaje es que
muchos de los problemas son inherentemente inter-
sectoriales y que su severidad varía según el lugar, de
manera que proponer y avalar un conjunto de planes
de acción son primeros pasos importantes, pero rea-
lizarlos implica un aparato institucional que atravie-
se los sectores. El logro de todas las metas sectoriales
generales implicará diagnóstico de problemas, deci-
siones con consecuencias distributivas, y compromi-
sos coordinados y sostenidos con la acción. Estas
capacidades funcionales exigen que se mejoren las
instituciones para la coordinación dentro y a través
de los países. El Informe muestra que aun con insti-
tuciones imperfectas es posible —de hecho, impera-
tivo— aprovechar ahora las muchas innovaciones
iaxoiaxa cixiiai :s
institucionales ya presentes y mostrar el camino para
ir adelante, a través de:
Ⅲ Creación de información para partidarios y parti-
darios para la información.
Ⅲ Transparencia, reporte de desempeño y responsa-
bilidad (sistemas de certificación para bienes de
consumo y sistemas de reporte para firmas priva-
das y agencias públicas).
Ⅲ Foros y redes para negociación.
Ⅲ Compensación e incentivos.
Ⅲ Aumento de creación de capacidad y solución de
problemas en el mundo en desarrollo, mediante
organizaciones de investigación-política-acción y
redes que promuevan capacidades de aprendizaje
y de solución de problemas y que nutran a los
empresarios políticos.
Ⅲ Cuerpos de expertos consejeros y hacedores.
Ⅲ Organizaciones de investigación científica que
tengan su base en el mundo en desarrollo.
Ⅲ Redes de aprendizaje para compartir conocimientos.
Ⅲ Organizaciones no gubernamentales para el segui-
miento y la evaluación del desempeño guberna-
mental y corporativo.
Ⅲ Integración de las funciones de seguimiento y eva-
luación a la corriente principal en las agencias del
gobierno.
Ⅲ Expansión del alcance de las instituciones de eva-
luación global para atender asuntos emergentes.
Ⅲ Más voz, y expansión de la participación y la
democratización sustantiva.
Ⅲ Mejor distribución del acceso a los bienes. Los
procesos dinámicos de crecimiento y desarrollo
crean más activos y nuevos tipos de activos. Es
mucho más fácil incrementar la inclusividad
cuando los pobres y desfranqueados —que inclu-
so pueden ser mayoría— tienen mayor acceso a
estos bienes recién creados.
Diálogo en curso: una visión y
un acuerdo globales
Superar las barreras para resolver más rápida y sistemá-
ticamente los problemas de acción colectiva exige insti-
tuciones mucho más fuertes, así como compromiso
mutuo de los países en desarrollo y de los desarrollados,
con una visión y un acuerdo globales osados para elimi-
nar la pobreza y proteger y manejar una cartera más
general de activos que asegure el bienestar de las genera-
ciones futuras. Esta visión es ambiciosa pero alcanzable.
La historia enseña que: (1) la prosperidad y el
bienestar, así como la paz, son indivisibles y tienen
que compartirse si se quieren mantener; (2) y dos
generaciones —50 años— son suficientes para eli-
minar toda la pobreza y pasar a un camino de desa-
rrollo más sostenible.
Equilibrar intereses y forjar compromisos dignos
de crédito son tareas difíciles a nivel nacional y aún
más a nivel global. Sin embargo, es necesario un
compromiso global digno de crédito porque la
acción nacional es cada vez más insuficiente para
enfrentar la escala de demandas y desbordamientos
generados por un mundo más interconectado y una
economía global. Iniciativas recientes (MDG,
NEPAD, Global Deal, Monterrey,…) muestran que
hay un creciente reconocimiento de la necesidad de
compromisos mutuos y de mejoras aceleradas en
indicadores claves de desarrollo.
En el espíritu de estas iniciativas y para mantener
el ímpetu de las Objetivos de Desarrollo del Milenio
más allá del año 2015, el Informe pide extender las
metas con la inclusión de:
Ⅲ Eliminación completa de la pobreza global.
Ⅲ Paso de la economía global a un camino de desa-
rrollo más sostenible, para mediados de este siglo.
Ⅲ Y pide también darle continuidad a esto median-
te un compromiso y un acuerdo mutuos de largo
plazo.
Para complementar las iniciativas existentes se
agregan dos características: un objetivo más pro-
fundo durante un horizonte de tiempo más largo, y
una mayor atención al desarrollo institucional. Se
requerirán de 10 a 20 años —empezando ahora—
para forjar las instituciones que puedan ayudar a
cambiar las trayectorias, de caminos insostenibles a
caminos sostenibles, durante los siguientes 50 años.
Muchas de estas iniciativas que tienen largos hori-
zontes producirán beneficios a mediano plazo en
apoyo de las Objetivos de Desarrollo del Milenio.
Pero la creación de capacidad exige inversión
paciente, porque sus grandes beneficios toman
tiempo para realizarse. Reformas fundamentales
implican instituciones mejoradas, las cuales evolu-
cionan lentamente.
Para estrategias de desarrollo y asistencia para el
desarrollo, esto significa dar mayor énfasis a las
siguientes acciones:
:o iaxoiaxa cixiiai
Ⅲ Identificación de círculos viciosos, los cuales
mantienen bajo el ritmo del crecimiento e
inequitativa la distribución de los bienes, y desa-
rrollo de intervenciones estratégicas que rompan
esos círculos.
Ⅲ Inversión en proyectos, programas e iniciativas
que generen instituciones mejores y más inclusi-
vas, y que aseguren el aprendizaje sistemático.
Ⅲ Apoyar la evolución de un ecosistema de organiza-
ciones que aprendan, y aplicar ese aprendizaje al
mejoramiento de políticas y proyectos. Estos son
esfuerzos de largo plazo que darán fruto al cabo de
una o dos décadas, a medida que las instituciones
entrenen gente y creen redes densas de confianza y
conocimiento. La financiación por parte de
donantes y de bancos multilaterales de desarrollo
tiene que acometerse por períodos mucho más lar-
gos que los proyectos tradicionales, y los donantes
tienen que aceptar que los impactos de estas inver-
siones, aunque potencialmente enormes, serán
diferidos y difíciles de cuantificar.
Tareas por delante
El acuerdo global es un mecanismo para compro-
meter a todas las partes a hacer de esta visión global
una realidad. Ello requiere compromisos de acción
de parte de los países en desarrollo y de los desarro-
llados, individual y conjuntamente, de la sociedad
civil y del sector privado. Las principales responsa-
bilidades de cada uno de estos grupos pueden
encapsularse de la siguiente manera:
Ⅲ Los países en desarrollo tienen que fortalecer sus
instituciones, promover mayor inclusividad en el
acceso a los bienes y asegurar mayor transparencia
en el manejo más efectivo de los recursos (inclui-
dos auxilios).
Ⅲ Los países desarrollados tienen que incrementar la
ayuda y hacerla más apropiada; reducir la carga de
deuda; abrir mercados agrícolas, industriales y
laborales, e implementar incentivos para el desa-
rrollo y la transferencia de tecnología a los países
en desarrollo —incluidas tecnologías para la pre-
vención de enfermedades, el desarrollo agrícola y
la eficiencia energética.
Ⅲ Los países en desarrollo y los desarrollados pueden
establecer conjuntamente una asociación global y
crear el marco para el establecimiento de reglas y
las modalidades de repartición de la carga.
Ⅲ Las organizaciones de la sociedad civil pueden ayu-
dar a agregar las voces de grupos dispersos de inte-
rés y ofrecer verificación independiente del des-
empeño público, privado y no gubernamental. Es
necesario que se reconozca a la academia como
jugador clave en el aprendizaje, el seguimiento y la
evaluación.
Ⅲ El sector privado puede ayudar mediante la cons-
trucción de un marco que provea incentivos signi-
ficativos y apropiados para que las firmas lleven
adelante simultáneamente objetivos económicos,
ambientales y sociales.
Algunas preguntas abiertas
Si un acuerdo de esa naturaleza tiene sentido, enton-
ces el esbozo anterior requerirá un trabajo más
minucioso durante los próximos años, para desarro-
llar un programa factible de ser implementado, que
pueda ajustarse a las contingencias sin menoscabar la
promesa del acuerdo. Muchos problemas globales de
desarrollo sostenible siguen siendo tema de acalora-
dos debates. He aquí cuatro cuestiones importantes
y controvertidas para las cuales se necesita progresar
en consenso internacional:
Ⅲ ¿Cuándo el consumo es consumo excesivo? A menudo
se expresa preocupación acerca del “consumo exce-
sivo” en los países ricos y acerca de las amenazas a
la sostenibilidad que se derivan de los crecientes
niveles de consumo global. ¿Pero qué clase de con-
sumo clasifica como consumo excesivo? ¿Por qué
es perjudicial? ¿Y qué debería hacerse al respecto?
¿Se refiere fundamentalmente el problema al con-
sumo agregado, o está más estrechamente ligado a
las tecnologías de producción y a la mezcla de con-
sumo? Una visión del exceso de consumo es que se
refiere a externalidades ambientales asociadas con
el consumo típico que se da a niveles superiores de
ingreso per cápita —por ejemplo, emisiones de
gases de invernadero de viviendas y transporte
intensivos en el consumo de energía—. Para éstos,
hay soluciones conocidas en finanzas públicas.
Otra interpretación mucho más difícil de docu-
mentar tiene que ver con externalidades sociales.
La gente juzga la suficiencia de su propio consumo
—ropa, automóviles, vivienda— en parte por
comparación con las normas establecidas por
otros. Si esto es cierto, el consumo adquiere algu-
nos de los aspectos de una carrera armamentista. Y
iaxoiaxa cixiiai :¬
se necesita mejorar muchísimo en la comprensión
y grado de esas externalidades antes de que pueda
lograrse algún consenso sobre lo deseable y la natu-
raleza de las acciones para manejarlas.
Ⅲ ¿Cuál es el futuro de la agricultura y de los organis-
mos genéticamente modificados? Pese a la gran pro-
mesa de mejorar la agricultura de los pobres, la
biotecnología en general, y la investigación trans-
genética en particular, escasamente han empezado
a trabajar en atender los problemas de los pobres.
La aplicación del principio preventivo —equili-
brar los riesgos para la seguridad alimentaria y el
medio ambiente con los prospectos de desarrollo y
de alivio de la pobreza— será una tarea difícil que
requiere un debate más general sobre información
confiable.
Ⅲ ¿Cómo pueden equilibrarse los intereses para evitar
la carrera por derechos de propiedad en la frontera
intelectual? Los derechos de propiedad intelectual
—IPR (intellectual property rights) representan
un compromiso en el equilibrio de los intereses de
usuarios, propietarios y creadores. El acuerdo
sobre Aspectos de los Derechos de Propiedad
Intelectual Relacionados con el Comercio—
TRIPS (Trade-Related Aspects of Intellectual
Property Rights), un instrumento de la Organiza-
ción Mundial del Comercio— WTO (World
Trade Organization), representa un fortalecimien-
to global de los derechos de los productores por
encima de los de los usuarios. Su efecto inmediato
será incrementar los pagos de regalías a los posee-
dores de IPR, quienes en el mundo industrial son
una abrumadora cantidad. Si el régimen emergen-
te de IPR va a ser o no perjudicial para los intere-
ses a largo plazo de los países en desarrollo, es cosa
que se debate acaloradamente. En principio, el
TRIPS da amplia tolerancia para que un país en
desarrollo sintonice un sistema de IPR apropiado
a sus necesidades. En la práctica, el espacio para
maniobrar de los países en desarrollo puede ser
más limitado, y el potencial para resultados de
desigualdad es preocupante.
Ⅲ ¿Cuáles son los prospectos para la migración interna-
cional? La desigualdad global, combinada con las
tendencias demográficas, creará siempre más pre-
sión para la migración, con una creciente oferta y
una creciente demanda potencial de fuerza laboral
inmigrante durante el próximo medio siglo.
Manejar esta presión es un desafío de nivel mun-
dial. Hay muchas razones para apoyar tanto la
migración a largo plazo como la circular, pero la
migración sigue siendo un tema político extrema-
damente sensible para los países receptores. El
problema no puede ignorarse.
Conclusión
En muchas áreas, los países en desarrollo están
haciendo más por atender a las externalidades
ambientales que los países industrializados en etapas
comparables de desarrollo. Pero limitados recursos
internos están forzando a trueques innecesarios que
generan tensiones ambientales.
A menos que se emprendan acciones ahora, el
planeta enfrentará desafíos predecibles que crecerán
en intensidad durante las décadas entrantes. Habrá
más tensiones ambientales sobre el aire, el agua y la
tierra. También habrá más tensiones sociales en la
medida en que el ingreso y las esperanzas de los
pobres se vayan rezagando con respecto a los de los
ricos. Habrá una creciente inhabilidad para tratar
problemas tanto conocidos como imprevistos en la
medida en que los intereses diverjan y que los true-
ques se tornen más irrazonables.
Esto no necesariamente tiene que suceder. El
Informe muestra cómo las instituciones pueden
detectar y diagnosticar problemas que requieren
acción coordinada, equilibrar intereses de manera
justa, y emprender acciones efectivas. El fundamen-
to de esta habilidad lo constituyen el aumento de los
bienes y la voz de la gente pobre y excluida a los
niveles local, nacional y global. Pero también hay
mecanismos institucionales específicos para promo-
ver flujos de información y transparencia que se pue-
dan replicar y ampliar a escala.
La clave es actuar ahora para iniciar círculos vir-
tuosos en vez de círculos viciosos; crear partidarios
de la sostenibilidad, no de la degradación ambiental
y la polarización social. Mucho será posible si plan-
tamos ahora las semillas de instituciones durables,
adaptables, que respondan a los intereses de todos
los ciudadanos. Las ciudades pueden evolucionar
como faros de esperanza y crecimiento. La gente de
las tierras frágiles puede reclamar medios de vida
mejores y más sostenibles. El agua y la tierra pueden
asignarse justa y eficientemente antes de que la
escasez y el conflicto hagan erupción. Los cambios
climáticos pueden anticiparse y manejarse. Y las tra-
yectorias de la producción y el consumo de energía
:ï iaxoiaxa cixiiai
pueden desplazarse en una dirección benigna. Con
visión y amplia participación, podemos sacar adelan-
te las transformaciones que se necesitan para poner a
nuestro planeta sobre un rumbo inclusivo y sosteni-
ble. Mientras más sea la gente a la que se escuche,
menos son los bienes que se desperdician.
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+c iaxoiaxa cixiiai
BANCO MUNDIAL
ISBN 0-8213-5190-7
C
ómo se les puede proporcionar trabajo productivo y
buena calidad de vida a 2.500 o 3.000 millones de perso-
nas que viven actualmente con menos de US$2 diarios (y
a los 3.000 millones que probablemente se habrán sumado a la
población de los países en desarrollo para el año 2050), de una
manera ambiental y socialmente sostenible? El Informe sobre el
desarrollo mundial, 2003 plantea dónde es probable que surjan
problemas y oportunidades, por qué surgen y cómo pueden
resolverse los problemas —en diferentes entornos (tierras
frágiles, tierras cultivables relativamente favorecidas y áreas
urbanas) y a diferentes escalas (local, nacional y global)—.
El Informe sobre el desarrollo mundial, 2003 examina la
relación entre objetivos de política en competencia —reducción
de la pobreza, mantenimiento del crecimiento, mejoramiento de la
cohesión social y protección del medio ambiente— a lo largo de
un horizonte de 50 años. Observa que se han identificado muchas
políticas buenas, pero que no han sido adoptadas o implemen-
tadas. Rastrea el problema hasta cuestiones de distribución y
barreras institucionales, y luego revisa las innovaciones institu-
cionales que podrían ayudar a superar esas barreras.
El Informe sobre el desarrollo mundial, 2003 arguye que las
sociedades polarizadas tienen dificultades para coordinar
acciones tendientes a eliminar externalidades y a proveer bienes
públicos. Hace énfasis en que asegurar el crecimiento económico
y el manejo mejorado del ecosistema del planeta, implica la
reducción de la pobreza y de la desigualdad a todos los niveles.
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