27 junio 2011

SOBRE POLÍTICA INDUSTRIAL REGIONAL
ON REGIONAL INDUSTRIAL POLICY (spanish) ESKUALDEKO INDUSTRI POLITIKAZ (espainieraz)

Working Paper
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Ekai Center Innovating Public Policy Goiru 1, A 2, 20500 Mondragón (Spain) www.ekaicenter.eu

SOBRE POLÍTICA INDUSTRIAL REGIONAL

Sobre Política Industrial Regional: 1. En la medida en que las instituciones europeas y estatales se responsabilizan de conseguir y mantener un entorno

macroeconómico estable, las regiones son probablemente el entorno geográfico adecuado para desarrollar o aplicar políticas industriales activas. 2. En concreto, a través de la creación de entornos adecuados, de redes empresariales y de sistemas de innovación, las regiones son el espacio adecuado para la aplicación territorial de las políticas industriales europeas. A la vez, las regiones deben prestar una atención creciente a la gestión de las políticas europeas de cohesión e innovación y a los recursos financieros relacionados con las mismas. 3. A la inversa, las políticas industriales regionales deberían ser la base fundamental sobre la que se vaya construyendo y desarrollando la política industrial europea. 4. Aunque el propio concepto de región a efectos de la política industrial europea está sometido a discusión, con carácter general deben admitirse como tales los ámbitos geográficos admitidos como regiones en cada Estado, normalmente en función de disposiciones de organización administrativa o política específicas.

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5. Las propias políticas industriales de los Estados miembros de la Unión Europea, de alguna forma, se están progresivamente configurando como políticas regionales, en la medida en que la garantía del mantenimiento del entorno macroeconómico estable y favorable para el desarrollo económico tiende a quedar en manos de la Unión Europea. 6. Incluso en regiones sin capacidad política o administrativa autónoma significativa, es posible desarrollar políticas

industriales regionales en la medida en que la Unión Europea o los Estados apliquen en las mismas políticas industriales diferenciadas. 7. Las políticas industriales regionales deben tener, por lo tanto, dos bases institucionales diferentes: a) La disposición de una capacidad normativa o

administrativa suficiente para que la región desarrolle una política industrial “propia” b) La ejecución de sus competencias por parte del respectivo Estado (o por la UE) mediante políticas industriales diferenciadas, específicas para esa región. 8. Cada una de las administraciones públicas presentes en una región puede desarrollar su “política industrial regional” en la misma. Esta significa que es posible –aunque, por supuesto, no deseable- que existan políticas industriales regionales diferentes o contradictorias en el mismo ámbito geográfico regional por parte de las distintas administraciones públicas presentes en la misma (regional, estatal o europea).

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9. Evidentemente, cada una de las administraciones, junto a la ejecución de sus facultades en el ámbito de la política industrial regional, deberá tener en cuenta las políticas y actuaciones de las otras administraciones, coordinarse con ellas, examinar las posibilidades de influencia mutua en las respectivas políticas, etc. 10. De cualquier forma, es evidente –y la realidad práctica así lo demuestra- que el alcance y la intensidad de la política industrial regional deben ser sustancialmente distintos en función de que en la región exista o no capacidad normativa y financiera autónomas. 11. A efectos de este documento, partimos del supuesto de que, a través de las competencias y recursos propios de las autoridades públicas regionales, o de su influencia en otros entes públicos, es posible desarrollar una política industrial autónoma. 12. El análisis y correcto posicionamiento en los aspectos de gobernanza en la política industrial regional están adquiriendo cada vez una mayor importancia en las regiones europeas. Los criterios de gobernanza deben superar tanto un sistema excesivamente fragmentado de toma de decisiones como la adopción sistemática de decisiones “burocráticas” de arriba abajo. Como alternativa, se propone el impulso de entornos de referencia compartidos en los que se integren los centros de decisión descentralizados. propia para desarrollar políticas industriales

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13. Quizás la lección más importante que las políticas industriales regionales deben aprender de la crisis financiera es precisamente la necesidad de situar la política industrial en la cabecera de las políticas económicas regionales. 14. Entre las dos opciones tradicionales de política económica de oferta y política económica de demanda, la política industrial regional debe tender a ubicarse en el ámbito de la política de oferta. Ello es debido a que, lógicamente, las políticas de estímulo de la demanda tienden a ser poco eficaces a nivel regional y, muy especialmente, en las regiones con

economías abiertas. Los recursos que en estos ámbitos se orientan a estimular la demanda tienden a destinarse en la práctica a estimular la adquisición / importación de productos y servicios de otras regiones o Estados y, consecuentemente, tienen una trascendencia limitada para el desarrollo

económico regional. 15. De esta forma, la política industrial regional, como norma general, debe tender a centrarse en la gestión de los factores productivos por un lado, en el tejido industrial y, por último, en el entorno institucional que rodea a este tejido industrial. 16. El objetivo básico de la política industrial regional debe ser, de esta forma, el impulso de la competitividad industrial o –en sentido amplio- el desarrollo económico regional. 17. A partir de estas bases conceptuales, éstos deben ser –con carácter general- los objetivos básicos de las políticas industriales regionales:

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..

Mantener el tejido industrial propio y atraer implantaciones industriales de otros países

..

Configurar y fortalecer entornos adecuados para el desarrollo industrial

.. .. ..

Políticas de infraestructura industrial Políticas de mejora de la competitividad Políticas de ayudas especialmente

encaminadas a empresas o sectores clave. .. Aumentar la especialización destinada a

mejorar la competitividad de la región. .. Aumentar la diversificación de la estructura industrial, con el objetivo de fortalecer la estabilidad del desarrollo económico. 18. Desde otra perspectiva, podemos distinguir estos dos ámbitos en las políticas industriales regionales: 18.1. Retos tradicionales de las políticas industriales

regionales: .. Formación en gestión de los empresarios, especialmente en las pequeñas empresas .. Impulso de la empresas internacionalización de las

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.. ..

Diversificación de la estructura industrial Creación de un interno cultural favorable a la industria

18.2. Los

nuevos

retos

de

las

políticas

industriales

regionales: .. .. Sistema integral de innovación Hacer frente al reto de la sociedad de la información .. .. Fortalecer el capital-riesgo Cooperación entre empresas y de éstas con las instituciones 19. En la práctica, teniendo en cuenta la experiencia de las últimas décadas, y partiendo de los objetivos indicados, éstas son las líneas de trabajo básicas a tener en cuenta de manera muy especial en la política industrial regional: .. Creación e impulso de la eficiencia de los clústers .. .. Polígonos Industriales Centros de investigación relacionados con empresas pequeñas y medias

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..

Cooperación

entre

empresas,

centros

de

investigación y universidades .. Infraestructuras de transporte adecuadas para la estructura empresarial 20. Fuera de estos ámbitos quedan las políticas sectoriales. Pero las dudas que se plantean con respecto a la oportunidad o no de desarrollar políticas sectoriales en el ámbito regional son equivalentes o similares a las planteadas en el ámbito estatal o europeo. No obstante, los sectores relevantes para el desarrollo de la política industrial a nivel regional son distintos a los de los ámbitos estatales y europeos. Habitualmente, estarán

constituidos por empresas pequeñas o medianas. A nivel regional, normalmente, el número de empresas grandes en cada sector será insuficiente para desarrollar políticas sectoriales coherentes. 21. Las políticas industriales regionales deben partir de una definición, permanentemente reelaborada, de su propio modelo de desarrollo industrial. 22. Es esencial un análisis específico en cada región sobre en qué medida su desarrollo industrial, o el de algunos sectores específicos, se asienta en el desarrollo productivo real de la economía o bien en demanda artificialmente generada mediante alguna de las burbujas financieras que todavía alimentan la economía occidental.

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23. Hay una conciencia generalizada entre los responsables de las políticas regionales sobre la necesidad de superar un modelo de crecimiento excesivamente basado en recursos materiales de bajo precio y con una excesiva incidencia de mano de obra barata. Pero la evolución hacia un nuevo modelo de crecimiento más basado en recursos inmateriales y mano de obra cualificada está siendo más lenta de lo previsto como consecuencia de una insuficiente inversión en innovación. Es muy posible que esta insuficiente inversión en innovación tenga precisamente su raíz en la excesiva y artificial disposición de recursos materiales y mano de obra barata. 24. Las políticas sectoriales intervencionistas deben tender a concentrarse en el impulso de nuevos sectores de actividad o bien en la reconversión de un determinado sector. Las políticas de impulso de nuevos sectores de actividad pueden incidir en el fomento de nuevas actividades

desarrolladas por pequeñas empresas o bien en las nuevas implantaciones de empresas ya existentes de carácter mediano o grande. Las políticas activas de reconversión sectorial, por el contrario, deben tender a centrarse en empresas de dimensión media, con relevancia suficiente para ser

individualmente tenidas en cuenta en las políticas regionales.

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25. La implantación de empresas extranjeras concretas y las ayudas u obstáculos a estas implantaciones, deben ser uno de los ámbitos de gestión habituales de la política industrial regional, especialmente las de moderado nivel de

industrialización.

26. Quedan normalmente fuera de la política industrial regional, por ejemplo, ámbitos de la política económica como la política de comercio exterior, la política energética o la política de empleo (esta última en su ámbito normativo), que se sitúan habitualmente en el ámbito de la Unión Europea o de los Estados. 27. Las políticas regionales tienen habitualmente una capacidad limitada de actuación en el ámbito de las políticas de propiedad de la empresa. Tienden a incidir de forma limitada en aspectos como la dimensión de la empresa, su integración o no en grupos empresariales o el carácter regional o no de la titularidad de las actividades industriales. No obstante, las regiones con competencias en el ámbito fiscal o del Derecho de Sociedades sí disponen de los instrumentos básicos esenciales para abordar este tipo de políticas con una perspectiva global, incluyendo las políticas referentes a la forma jurídica de la empresa industrial o incluso al carácter público o privado de la misma. 28. Las líneas básicas de la política industrial regional deben ser sustancialmente distintas en las regiones ya industrializadas y en aquellas regiones con peso industrial escaso.

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29. En las regiones fuertemente industrializadas, los objetivos básicos de la política industrial regional deben tender a ser los siguientes: .. .. .. .. .. Mantenimiento o reforzamiento de la cultura industrial Base demográfica de la industria a medio y largo plazo Educación y formación profesional Formación permanente Impulso de la capacidad innovadora / sistemas de innovación .. Impulso de la financiación de nuevas actividades innovadoras .. Políticas de diversificación o concentración

30. Dentro de las regiones industriales, las políticas industriales deben ser sustancialmente distintas según nos encontremos en entornos con empresas pequeñas/medianas o en regiones cuya industrialización se basa en la presencia en la misma de un número reducido de grandes empresas.

En

las

regiones

con

un

peso

significativo

de

pequeñas/medianas empresas, es lógica la existencia de políticas de concentración o redimensionamiento empresarial y las políticas industriales deben orientarse fundamentalmente al apoyo a las empresas ya existentes a través de la creación e impulso de soportes y entornos adecuados para las mismas en investigación, financiación, etc.

Al contrario, en regiones con un alto peso específico de un pequeño número de grandes empresas deben priorizarse los esfuerzos destinados, por un lado, a prever y evitar la

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deslocalización repentina de estas empresas y, por otro, a alentar la creación y desarrollo de un tejido empresarial complementario más diversificado, y de menor riesgo, basado en la creación de pequeñas y medianas empresas, el desarrollo de la cultura emprendedora, etc.

31. Por

el

contrario,

en

las

regiones

escasamente

industrializadas, existen ya habitualmente bases demográficas y conciencia de la necesidad de creación de empleo. Los objetivos de las políticas industriales en estas regiones deben ser fundamentalmente los siguientes:

a) Impulsar el desarrollo exógeno a través de la implantación de industrias procedentes de otros entornos geográficos

b) Apoyo a iniciativas industriales sustentadas en los sectores de actividad ya existentes (turismo y, sobre todo, agricultura), a través de la producción de productos para el sector servicios, de la transformación de productos agropecuarios, etc.

32. Las políticas de fomento de la cooperación empresarial (cooperaciones temporales, redes, grupos, clusters sectoriales o clusters intersectoriales de innovación,…) deben ser esenciales en regiones industriales con un tejido industrial disperso, constituido fundamentalmente por pequeñas y medianas empresas.

La experiencia internacional demuestra la efectividad de las políticas públicas activas en el impulso de la constitución y

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desarrollo de redes de cooperación empresarial y clústers de innovación.

33. Cada vez más, la innovación debe convertirse en el eje central de las políticas industriales en las regiones

industrializadas.

Las regiones industriales pueden y deben tener un papel extraordinario en la política de innovación tecnológica europea mediante el impulso de los clusters sectoriales, de los centros tecnológicos y de la colaboración universidad-empresa.

Si bien las ayudas fiscales a la innovación suelen ser competencia de los Estados y la UE, las subvenciones a los proyectos de innovación son en ocasiones competencia compartida con las autoridades regionales.

Pero el ámbito de mayor trascendencia para las políticas de innovación regionales es, sin duda, la creación de soportes y entornos de apoyo a la innovación (centros tecnológicos, colaboración entre empresas, centros tecnológicos y

universidad, etc.).

34. En la política de innovación, ya sea por falta de competencias o por dificultades derivadas de la rigidez institucional de los centros educativos y universitarios, los centros tecnológicos pueden desempeñar un papel alternativo sustancialmente más flexible y adaptado a las necesidades del tejido empresarial regional. Las políticas regionales deben hacer un máximo uso de este instrumento, sin olvidarse de impulsar mecanismos de colaboración que permitan a los propios

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centros de investigación aprovechar las capacidades de gestión del conocimiento existentes en el ámbito de la formación profesional y la universidad.

35. En el ámbito de la innovación tecnológica básica o fundamental, la experiencia demuestra el interés de impulsar el desarrollo de organismos (“centros tecnológicos”)

expresamente destinados a tal fin, claramente diferenciados tanto de los centros tecnológicos que gestionan la

investigación aplicada como de la universidad, sin perjuicio de la conveniencia de que todos ellos mantengan, por supuesto, una estrecha colaboración.

36. Las bases de las políticas sectoriales de innovación regional deben prestar una mayor atención no tanto a la evolución o previsiones de evolución de la demanda de consumo de determinados productos y servicios, sino muy especialmente a la situación y evolución de la cadena de valor industrial, asegurando un mercado suficientemente cercano y accesible para los resultados de la innovación tecnológica. 37. En particular, es esencial que las políticas regionales de innovación presten una mayor atención a la concentración de esfuerzos en el desarrollo de una o varias Tecnologías Clave que permitan a las regiones situarse como nodos o clústers especializados en las cadenas de valor globales. 38. La gestión estratégica de la Política Industrial Regional es clave en un contexto que, a la vez, parte de serias restricciones presupuestarias y de grandes retos de

importancia estratégica.

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39. En particular, la “especialización inteligente” es el objetivo esencial que deben marcarse las políticas industriales regionales, en una movilización de políticas y recursos en un proceso de búsqueda y definición de nuevas oportunidades de desarrollo industrial que se adecúen al potencial específico de la región y en el que la política de clústers puede ser esencial. 40. En este sentido, dos son las vías de actuación típicas que pueden ser asumidas, dentro de estas estrategias, por las políticas industriales regionales: .. Selección de ámbitos o sectores en los que la región puede posicionarse en las cadenas de valor futuras con un importante impacto social y económico.

.. Lanzamiento de fondos financieros específicos para la transformación industrial a través de la innovación

.. Desarrollo de una política de clusters focalizada que permita orientar las inversiones de los fondos públicos.

.. Desarrollo de una política de centros de innovación articulada en relación con los clústers y que, según las regiones, deberá estar más centrada en centros de

investigación aplicada o en centros de investigación básica o fundamental.

41. La Especialización Inteligente tiene como objetivo evitar la fragmentación o duplicación de recursos, enfocándolos hacia retos comunes prioritarios.

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Pero esta especialización debe ser suficientemente flexible y estructurarse de arriba-abajo. Debe basarse en un proceso descentralizado de “descubrimiento empresarial” de las oportunidades y debe tener en cuenta la complementariedad de las regiones.

42. En la asignación de los recursos públicos regionales a la política de innovación, deben priorizarse los proyectos ubicados en clústers o nodos considerados estratégicos en la medida en que se soporten en una clara estrategia de transición hacia un nuevo posicionamiento en las cadenas de valor industriales.

En particular, deben valorarse especialmente los proyectos que se desarrollen a través de consorcios, en base a la indicada estrategia de transformación, con visión de mercado y estrategias claras y precisas.

43. Uno de los ámbitos en el que mayores esfuerzos pueden hacer las autoridades locales y regionales es el de las infraestructuras de innovación y, en particular, el impulso de entornos físicos adecuados para las empresas: polígonos industriales, polos de innovación, etc. Una de las causas más importantes para ello es, sin duda, la claridad de la disposición de las correspondientes competencias y recursos por parte de las autoridades regionales.

44. A pesar de que la coyuntura actual de ajustes presupuestarios no parezca la más adecuada, cada región debería examinar las posibilidades de dinamización de la innovación que

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pueden alcanzarse mediante la renovación de las políticas de compras públicas destinadas precisamente a valorar los productos y servicios innovadores. Estas políticas pueden tener un mayor o menor alcance en función de la estructura industrial de cada región y de en qué medida los resultados de estas políticas afectan a la industria regional o a la industria de otros ámbitos geográficos.

45. Pocas

regiones

tienen

capacidad

para

incidir

significativamente en la política universitaria y de formación profesional. Pero muchas de ellas sí la tienen para impulsar la colaboración entre centros educativos y empresas tanto a efectos de orientación profesional de los jóvenes, actividades de formación permanente o proyectos de investigación. 46. En las regiones en las que, desde un punto de vista competencial, sea posible, es esencial articular una gran movilización del sistema educativo hacia el desarrollo industrial, movilizando las capacidades de alumnos y

profesores hacia la provisión a la industria de recursos humanes con alta motivación y capacidad.

47. La experiencia demuestra que las políticas regionales pueden tener un papel fundamental en la creación de redes de comunicación y transporte claves para la industria. . 48. A partir del estallido de la crisis financiera en 2007, el riesgo de pérdida de la estabilidad del entorno macroeconómico teóricamente existente hasta entonces sitúa a las políticas industriales regionales ante retos más complejos. Además de las tradicionales políticas de desarrollo industrial, las regiones

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deben adoptar las medidas necesarias para proteger a su industria de los desequilibrios generados por la inestabilidad del sector financiero y por las caídas de la demanda en los países occidentales.

49. En particular, las regiones, junto a las políticas coyunturales de apoyo a la financiación empresarial, deben efectuar esfuerzos para reforzar los sistemas financieros locales y regionales con enraizamiento en el entorno (bancos locales, cajas de ahorro, cooperativas de crédito, sociedades de capital riesgo, sociedades de garantía recíproca).

50. A la vez, medidas de reforzamiento de la capacidad exportadora de las empresas, de búsqueda de mercados alternativos, etc. pueden ser claves para el reposicionamiento estratégico de las mismas de cara a la caída de la demanda. Sin olvidar, por supuesto, la importancia indirecta de medidas de mejora de la eficiencia de la administración pública, de disposición de espacios físicos para el desarrollo industrial, de eficiencia energética o en la gestión de recursos, etc.

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