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CARACTERÍSTICAS GERAIS DO PLANEJAMENTO NO BRASIL

O Brasil possui considerável experiência em matéria de planejamento governamental acumulada especialmente entre 1940 e 1970. Desde o período pós-Segunda Guerra com o Plano Salte (Saúde, Alimentação, Transportes e Energia), e o Plano de Metas de Juscelino Kubitschek, até planos plurianuais atuais, impostos pela Constituição, o Estado vem tentando ao longo desse tempo vários modelos e métodos na tentativa de organização do processo de desenvolvimento econômico e de planejamento do futuro.

Essas tentativas geralmente versaram sobre grandes expectativas e objetivos econômicos, tendo alguns visado a estabilização econômica ou desenvolvimento regional. Mesmo quando conseguiram atingir algumas das metas estabelecidas, não perpetraram grandes impactos na situação social do país, que apesar de seu crescimento industrial e tecnológico significativos, ainda mantém níveis pífios no que se refere à educação, saúde e demais setores de auxílio à população, em especial a mais carente.

Embora hoje plenamente integrada ao processo de ação governamental, sobretudo a partir da criação, em 1964, do Ministério de Planejamento e Coordenação Geral – que unificou encargos e atribuições que estavam dispersos em núcleos de assessoria governamental, comissões, conselhos e coordenações –, a idéia de planejamento emerge de modo global e integrado a partir dessa época, mas já tinha experimentado, antes, alguns esforços políticos de âmbito variado e de alcance desigual.

Após a criação de vários planos idealizados para estabilização econômica,

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nos anos 80 e 90, surgiu um novo período na história do planejamento governamental no Brasil, arrimado na Constituição Federal de 1988, baseia-se em planos plurianuais como forma de racionalizar os gastos públicos no decorrer de um período de quatro anos. Resta salientar que cada período inicia-se no segundo ano do mandato terminando ano segundo ano do mandato da administração posterior.

Para ilustrar, Roberto Campos listava como fatores que obstacularizavam o trabalho dos planejadores deficiências estatísticas no tocante a dados fundamentais como o emprego de mão-de-obra, o investimento do setor privado e as relações inter-industriais; a escassez de planejadores experimentados; o importante peso do setor agrícola, no qual o planejamento é difícil pela proliferação de pequenas unidades decisórias, para não falar em fatores climáticos; a importância do setor externo (exportações e ingresso de capitais), sujeito a agudas flutuações, particularmente no caso do comércio exterior, dependente até pouco tempo de uma pequena faixa de produtos de exportação sujeitos a grande instabilidade de preços.

Entretanto, a diferença mais notória entre as condições atuais de elaboração e execução de qualquer exercício de planejamento econômico governamental em relação

2. PRIMEIRAS EXPERIÊNCIAS DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL NO BRASIL

Depois da Segunda Guerra Mundial, foi realizada a primeira tentativa de planejamento por parte do governo brasileiro com a elaboração do Plano SALTE, cuja

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sigla significa saúde, alimentação, transportes e energia, que deveria vigorar de 1950 a 1954.

No contexto do conflito militar da Segunda Guerra Mundial, o Estado brasileiro organizou-se para administrar recursos e suprir contingenciamentos,

principalmente com o Plano Qüinqüenal de Obras e Reaparelhamento da Defesa Nacional, de1942, e do Plano de Obras, de 1943, e através de órgãos como o Conselho Federal de Comércio Exterior, criado na década de 30.

O Governo Vargas foi apoiado pelo governo americano foi feita a análise da economia brasileira através da Missão Cooke constituída por técnicos norte-americanos Este trabalho representou a primeira pesquisa analítica e sistemática feita a respeito da economia brasileira , tendo como escopo de formular um programa de ação.

A Missão Cooke concluiu, principalmente, deveria empreender-se maior esforço no desenvolvimento do Sul do país, pois esta região reunia as melhores condições para um rápido crescimento econômico, pois o crescimento do sul iria inevitavelmente pelas difundir-se para as demais regiões

Foi formulado, durante o governo Eurico Gaspar Dutra (1946-1950), o Plano Salte, cuja sigla significa saúde, alimentação, transportes e energia, que deveria vigorar de 1950 a 1954. Este plano era.mais orientado a resolver essas questões setoriais, mediante adequado ordenamento orçamentário, do que voltado para uma concepção abrangente de planejamento estratégico de governo.

Das fontes de recursos previstas, 60% viriam do orçamento da União e 40% do financiamento externo, Não se tratava de um plano econômico propriamente dito, mas

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de uma organização dos gastos públicos. Devido às dificuldades financeiras não pôde ser integralmente implementado, a aplicação do Plano SALTE não resistiu a mais de um ano, pois houve carência de natureza orçamentária e de financiamento externo. Foi importante porque conseguiu chamar a atenção para outros setores da economia defasados em relação à indústria e que poderiam, conseqüentemente, impedir um futuro desenvolvimento

Com a ajuda financeira americana ao desenvolvimento foi criada a Companhia Siderúrgica Nacional. No plano institucional, a Comissão Mista diagnosticou, com base em novo esforço de cooperação técnica americana (missão Abbink), os “pontos de estrangulamento” da economia brasileira , sugerindo providências como

estabelecimento de um banco central. O plano da Comissão Mista Brasil-Estados Unidos também conduziu à criação do BNDE (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico), que tinha por objetivo analisar e financiar diversos projetos de desenvolvimento e incentivou a execução de projetos em setores retardatários da economia.

Na mesma época, a busca de uma solução ao problema da escassez de petróleo, vinculado ao da dependência externa, acabaram resultando num maior envolvimento do Estado no domínio econômico, tanto que em 1953 a União, estabelecendo monopólio, criou uma empresa estatal, a Petrobras.

3. O BRASIL

E A INDUSTRIALIZAÇÃO DURANTE O GOVERNO DE

JUSCELINO

KUBITSCHEK

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Durante o governo do presidente Juscelino Kubitschek foi estabelecido um amplo programa investindo-se tanto no setor público quanto no privado. Na época foi implantada a indústria pesada e a de bens de consumo durável, modificou o padrão de dominação do mercado nacional. Houve a concentração industrial em São Paulo e em regiões vizinhas e, em contrapartida, exigiu maior complementaridade agrícola e industrial entre São Paulo e o restante do país. No governo JK, acreditava-se que seria possível realizar o desenvolvimento do país a partir de um centro - São Paulo- e a partir deste, abranger-se-ia as outras áreas, como ondas circuncêntricas.. Na prática isto não ocorreu. A política de centralizar o desenvolvimento em São Paulo contribuiu decisivamente para ampliar as desigualdades regionais existentes no Brasil, sobretudo entre o Sudeste e o Nordeste.

No período 1953/1955, técnicos do BNDES e da CEPAL — Comissão Econômica para a América Latina da ONU, empenharam-se em um esforço no sentido de elaborar planos de desenvolvimento e os debates que se sucederam em todo o país fizeram com que se para disseminação da tese de que o desenvolvimento a ser seguido pelo governo seria a obtenção de elevadas taxas de crescimento em curto período r. Tal tese foi lema governo Juscelino Kubitschek, Presidente do Brasil no período 1956/1961.

No primeiro dia de governo Juscelino Kubitschek criou o Conselho Nacional de Desenvolvimento com a finalidade de formular o Programa de Metas, cujo objetivo seria intensificar o ritmo de industrialização do país e construir a nova capital federal, Brasília.. O processo de industrialização se efetivaria com a implantação da indústria de bens de consumo duráveis (automóveis, eletrodomésticos, etc.), e de bens intermediários (combustíveis líquidos, siderurgia, alumínio, papel e celulose, etc.). A construção de Brasília acarretou na implantação de rede de transportes que a interligaria aos principais centros urbanos do Brasil.

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O Programa de Metas consistiam em estimular setores industriais como o siderúrgico, de alumínio, cimento, celulose, automobilístico, de mecânica pesada e química, indústrias essas chamadas de germinativas. Estes setores que marcariam o compasso para a rápida industrialização futura. A construção da nova capital no interior, Brasília, foi incluída no programa de Kubitschek como um programa especial. Apesar do grande avanço da indústria e do setor de infra-estrutura, no setor agrícola não foi visto grande avanço. No Programa de Metas do governo JK, fora prevista, a partir da segunda metade da década de 50, a implementação de uma nova fase do processo de industrialização no Brasil com a produção de bens de consumo duráveis como o setor mais dinâmico da economia brasileira.

O Programa de Metas, ao optar pela indústria de bens de consumo duráveis, dá uma guinada de 180 graus no projeto do governo de Getúlio Vargas no período 1950/1954 que visava a implantação e expansão da indústria de base, a produção de bens de capital

Ao passo mais importante desse período foi a implantação da indústria automobilística, na segunda metade da década de 1950 seguido da indústria de eletrodomésticos e eletroeletrônica.

Várias

conseqüências

foram

geradas

pelo

desenvolvimentismo

implementado pelo governo Juscelino Kubitschek, entre elas: 1) a desnacionalização da economia brasileira; 2) o desequilíbrio nas contas externas com o conseqüente aumento dos níveis de endividamento externo; 3) a elevação dos índices de inflação; 4) desequilíbrios e pontos de estrangulamento na economia brasileira.

A partir do governo Kubitschek o capital estrangeiro assumiu o comando do

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processo de industrialização do Brasil, aprofundando, assim, a desnacionalização da economia nacional. A indústria nacional ficou relegada a sua própria sorte sujeita a concorrência dos grupos externos atraídos pelos incentivos e vantagens oficiais. Entre os incentivos e vantagens concedidas ao capital estrangeiro, destaca-se a permissão para a importação de matrizes, máquinas e equipamentos obsoletos, valorizando-os como se fossem novos, tudo sem cobertura cambial ou restrição de qualquer espécie quanto aos similares de fabricação nacional, ao mesmo tempo em que se nega o mesmo procedimento às empresas brasileiras. Assim, o. capital estrangeiro assumiu, progressivamente, o controle dos ramos mais dinâmicos da economia brasileira, e

O desequilíbrio nas contas externas se deu devido à expansão industrial requerer a importação maciça de bens de capital (máquinas, equipamentos, etc.). As receitas de exportação não foram suficientes para fazer frente aos encargos internacionais do Brasil.Diante disso, o governo brasileiro foi obrigado a recorrer a empréstimos no exterior dos quais resultou o incremento dos encargos com o endividamento externo.

Por outro lado, o governo Kubitschek, não dispondo de recursos para fazer frente aos elevados investimentos em infra-estrutura, particularmente energia e transporte, e ao crescente déficit público, recorreu a empréstimos no exterior, que resultaram no incremento dos encargos com o serviço da dívida, além de elevar os níveis de emissão da moeda, resultando na elevação dos índices de inflação no país. Afirmar-se que o desenvolvimentismo do governo Kubitschek foi implementado à custa do endividamento externo e da inflação.

Na agricultura, houve problemas de estrangulamento no suprimento de produtos agrícolas, devido ao fato de os níveis de produção não acompanharem o elevado ritmo de expansão da demanda e de crescimento das cidades do que resultou grande

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elevação dos preços, sobretudo dos produtos alimentares. Problemas na comercialização dos produtos agrícolas, falta de estradas e de instalações de armazenamento nos principais centros urbanos comprometeram o desempenho do setor agrícola. A industrialização causou desequilíbrios regionais, porque o esforço de do Brasil concentrou-se no Sudeste do país.

Foi o desequilíbrio entre o Nordeste e o Sudeste que fez com que o governo Kubitschek constituísse o GTDN — Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste e dele resultasse a criação da SUDENE, que elaborou em 1961 um plano qüinqüenal que se apoiava em transferências líquidas de fundos do Sudeste para o Nordeste, bem como em recursos proporcionados pelos Estados Unidos, que tinham como objetivos básicos: Intensificação dos investimentos industriais com vistas a criar núcleos de emprego nas áreas urbanas; estabeleceu-se, por exemplo, um dispositivo tributário especial, permitindo que as sociedades anônimas do Sul do país utilizem 50% dos impostos devidos à União, desde que as somas correspondentes sejam aplicadas em investimentos no Nordeste. Modificação da estrutura agrária da faixa úmida costeira, objetivando a utilização mais intensiva da terra, de modo a elevar a produtividade da economia açucareira e permitir o estabelecimento de unidades familiares dedicadas à produção de alimentos, em parte importados do Sul do país. Transformação progressiva da zona semiárida, elevando sua produtividade e adequando-a melhor às condições ecológicas. Deslocamento da fronteira agrícola, de modo a integrar as terras úmidas do sul da Bahia e do Maranhão na economia regional, através desse último estado, com a construção de uma rodovia de acesso à Amazônia. Entre os desequilíbrios na infra-estrutura econômica e social, destacaram-se os estrangulamentos no setor de energia elétrica.

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4. INSTABILIDADE POLÍTICA DO INÍCIO DOS ANOS 60

No início dos anos 60 houve uma forte reversão da situação econômica com queda dos investimentos, queda da taxa de crescimento da renda e aceleração da inflação.Em parte estes problemas refletem os desequilíbrios do Plano de Metas do governo J.K.

O Presidente Jânio Quadros renuncia depois de 8 meses de mandato e o vice João Goulart enfrenta dificuldades para assumir. Jango assume em um período de grandes turbulências. O Brasil passa para o regime parlamentarista, que dura apenas três anos. As trocas de presidentes e ministérios impediam a adoção de uma política consistente, dificultando o cálculo econômico e diminuindo os investimentos no país

A chamada Crise do populismo está na raiz da instabilidade política e da crise econômica, além de explicar também o golpe militar de março de 1964. Os governos populistas desde a revolução de 1930 deviam incorporar as massas urbanas como base de apoio político sem que as concessões fossem exageradas do ponto de vista patronal e sem estender estas concessões para o campo nem alterar a estrutura agrária do país.

A Política econômica restritiva que foi adotada até 1967 como forma de combate à inflação pós Plano de Metas levam à diminuição da atividade econômica.

Pode-se destacar dois planos de estabilização: Trienal e PAEG. Tais planos de estabilização adotam medidas como o controle dos gastos públicos, a diminuição do crédito e o combate aos excessos da política monetária.

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Numa outra visão a crise dos anos 60 deveu-se a redução nas taxas de crescimento do produto se devem ao esgotamento do dinamismo do PSI exigindo cada vez mais recursos financeiros e tecnológicos com retorno cada vez menor. Pelo lado da demanda, os novos setores a serem substituídos possuem ganhos de escala cada vez maiores, exigindo uma demanda também cada vez maior. Como o PSI é concentrador, o crescimento do mercado não se faz a taxas suficientes para viabilizar os novos investimentos.

Outra tese defende como a crise dos anos 60 se deveu a uma desaceleração dos investimentos em bens de capital que repercute sobre o restante da economia. A queda destes investimentos se deve ao fato que o Plano de Metas representara um grande bloco de investimentos que acabou por gerar excesso de capacidade produtiva.

As Reformas institucionais eram necessárias reformas institucionais para a retomada dos investimentos. Sem as reformas não havia mecanismos de financiamento adequados, tanto para o setor público como para o setor privado. Havia utros problemas, como a estrutura fundiária, acesso à educação, legislação incompatível com as taxas de inflação etc.

5. OS GOVERNOS MILITARES E O PAEG

O Golpe militar impõe de forma autoritária uma solução para a crise política. Castelo Branco lança o PAEG (Plano de Ação Econômica do Governo), tendo como

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ministros Roberto Campos e Octavio Gouvêa de Bulhões. O governo possui duas linhas de atuação: Políticas conjunturais de combate à inflação e Reformas estruturais.

O controle inflacionário e as formas de conviver com a inflação eram vistos como pré-condições para a retomada do desenvolvimento. A inflação existia devido a fatores como: Excesso de demanda, déficit público, política salarial frouxa, falta de controle sobre a expansão do crédito.

As principais medidas estabilizadoras do PAEG foram: Redução do déficit público – novas formas de financiamento e aumento das tarifas públicas - inflação corretiva, restrição do crédito e aperto monetário - aumento das taxas de juros, melhora dos mecanismos de controle, política salarial. A Circular 10 leva ao arrocho salarial

Os governantes do regime militar implementaram uma forma peculiar de lidar com a inflação: Para isto defendiam a tese de que se deveria aprender a conviver com a inflação. Com isto, urge a noção de correção monetária e indexação e adota-se uma atitude gradualista no combate à inflação. Deixam-se de lado os tratamentos de choque.

As principais reformas instituídas pelo PAEG foram: a. Reforma tributária., reforma monetário-financeira, reforma do setor externo

Os principais elementos desta reforma foram: introdução da correção monetária no sistema tributário, transformação dos impostos em cascata em impostos sobre valor adicionado, como o IPI e o ICM, redefinição do espaço tributário entre as diversas esferas do governo,união - IPI, IR, impostos únicos, IE/II, ITR.. Para os Estados – IC e nos Municípios - ISS e IPTU. Foram criados os fundos de transferência intergovernamentais: o Fundo de Participação dos Estados e o dos Municípios.

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Ainda quanto à questão da arrecadação, devem-se destacar: o surgimento de vários fundos para fiscais, como o FGTS e o PIS (importantes fontes de poupança compulsória), a chamada “inflação corretiva”, uma política de realismo tarifário.

Com a da reforma tributária ocorreu aumento da arrecadação e houve a centralização da arrecadação e das decisões de política tributária

6. PROGRAMA DE ACELERAÇÃO DO CRESCIMENTO

No segundo mandato do governo Lula foi criado o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) Para muitos, o PAC é a cartada definitiva de Lula para alavancar o crescimento econômico. O Brasil patina faz quase três décadas crescendo em média apenas 2%.

Nesta perspectiva o PAC é a possibilidade da retomada do ideário desenvolvimentista com forte presença do Estado. É um Programa de Desenvolvimento com a finalidade de promover a aceleração do crescimento econômico, aumentar a oferta de emprego e promover a melhoria das condições de vida da população brasileira.

Este programa consiste em um conjunto de medidas destinadas a incentivar o investimento privado sem que com isso deixe de aumentar o investimento público em infra-estrutura. Para que isto se torne possível não será serão diminuídos os obstáculos (burocráticos, administrativos, normativos, jurídicos e legislativos) ao crescimento.

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Para que o PAC surta os efeitos pretendidos o Governo Lula conclama a participação do Legislativo, dos trabalhadores e dos empresários.

As medidas do PAC estão organizadas em cinco blocos: Investimento em Infra-Estrutura, Melhora do Ambiente de Investimento, Medidas Fiscais de Longo Prazo, Desoneração e Aperfeiçoamento do Sistema Tributário e Estímulo ao Crédito e ao Financiamento. Foram selecionados mais de cem projetos de investimento prioritários em rodovias, hidrovias, ferrovias, portos, aeroportos, saneamento, recursos hídricos.

Segundo o Governo Federal, haverá desoneração dos setores de bens de capital (máquinas e equipamentos), matérias-primas para a construção civil, equipamentos de transmissão digital, semicondutores e computadores. Nos casos de investimentos em infra-estrutura (energia, portos, saneamento etc.), haverá isenção do recolhimento do PIS/Cofins. A mudança de data para recolhimento das contribuições ao INSS, que passará do dia 2 para o dia 10 de cada mês e do PIS/Cofins, do dia 15 para o dia 20, aumentarão o capital de giro das empresas.

O PAC prevê um orçamento de 503,9 bilhões de reais, que serão investidos ao longo do quatriênio 2007-2010. Estes investimentos virão de fontes como: investimentos feitos por empresas estatais, inclusive a Petrobrás, uma empresa de economia mista; recursos do orçamento fiscal da União e da seguridade; iniciativa privada, induzidos pelos investimentos públicos.

Os investimentos serão direcionados para aumento da capacidade de oferta de Energia, seja ela energia elétrica, petróleo e gás natural e combustíveis renováveis. Parte dos investimentos será revertida em Infra-Estrutura Social e Urbana, em ações como: projeto Luz Para Todos , projetos de saneamento básico, projetos de habitação, construção

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de Metrôs, recursos hídricos. Investimento em Logística, incluindo melhoria e criação de rodovias, ferrovias, portos, aeroportos, hidrovias e marinha mercante.

Em 11 de outubro de 2007, na véspera do Dia das Crianças, foi lançado o “PAC das Crianças” um sub-programa dentro do PAC que se constitui num pacote de enfrentamento da violência contra crianças e adolescentes, prevendo gastos de R$ 2,9 bilhões até 2010, que virão de 14 ministérios e de empresas estatais.

Esse novo sub-programa inclui projetos para adolescentes internados que objetivando, inclusive, a reforma e construção de 49 unidades de internação, haja vista que . entre 1996 e 2006 quase quadruplicou o número de adolescentes internados por prática de violência.

Foi criado um incentivo, que repassa R$ 1.500,00 num único pagamento, às famílias que acolherem de volta crianças levadas para abrigos por causa da pobreza, a partir de 2008, e outro que transfere jovens com mais de 18 anos dos abrigos para moradias coletivas oferecendo-lhes estágios em bancos estatais; e o último repassa 70 milhões de Reais a 445 municípios para reforma dos abrigos .

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REFERÊNCIAS

Accarini, José Honório. Planejamento econômico no Brasil: ainda um desafio. Disponível em http://www.pralmeida.org/05DocsPRA/1277HistorPlanejBrasil.pdf

Paulo Roberto de Almeida. A experiência brasileira em planejamento econômico: uma síntese histórica. Disponível em http://www.pralmeida.org/05DocsPRA/1277 HistorPlanejBrasil.pdf

George Zazur. Utopia e Planejamento Econômico. Disponível em http://www.georgezarur. com.br/pagina.php/72

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