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Superposicin de territorios indgenas y reas protegidas en Amrica del Sur

Resumen Ejecutivo Pal Cisneros y James McBreen

Edicin de estilo: Edgar Allan Garca. Fotografas de portada: Foto izquierda Pavlinki **, foto superior Vladimir Aguilar, foto inferior Cecilia - Francesco. ** Fotografa de contraportada: Columbus Global Village Team. ** Las fotografas marcadas con ** son utilizadas bajo licencia Creative Commons, fueron descargadas desde Flickr . UICN no se atribuye ningn tipo de derecho sobre estas imgenes y agradece a sus autores por la posibilidad de utilizarlas.

Diseo: Manthra Editores info@manthra.net Impreso en papel Fedrigoni Cartiere y Neenahh Paper.

Contenido

RESUMEN INTRODUCCION

5 6 9 18 19 29 32

1. Anlisis regional de la situacin de traslape 2. Las condiciones actuales de la gobernanza 3. Estudios de caso: La gobernanza indgena en Madidi y Bahuaja-Sonene 4. Recomendaciones para la regin
REfERENCIaS NDICE DE TaBLaS

Tabla 1: Sntesis de situacin de traslape en Amrica del Sur Tabla 2: Tipos de traslape entre reas protegidas y territorios indgenas Tabla 3: Condiciones legales para la gobernanza indgena en reas protegidas de Amrica del Sur
NDICE DE fIGURaS

9 10 13

Figura 1: Total de reas protegidas nacionales traslapadas por pas y distribucin por categora de manejo Figura 2: reas protegidas seleccionadas para el estudio y sus traslapes con territorios indgenas

18 19

Jernimo Villarreal

Este resumen ejecutivo corresponde al componente: Territorios indgenas y reas protegidas de Amrica del Sur, del proyecto global Mejorando la gobernanza de los recursos naturales para la reduccin de la pobreza, de la Unidad de Poltica Social de UICN. El componente regional fue financiado por el DFID e implementado por el Programa de Equidad Social en coordinacin con el Programa de reas Protegidas de la Oficina Regional para Amrica del Sur de UICN. El texto completo de la investigacin es un documento de trabajo que ha recibido aportes de diversas instancias regionales vinculadas a los temas de gobernanza indgena y reas protegidas a quienes les agradecemos por la gentileza de proporcionar la informacin necesaria.

Aracely Pazmio, Oficial Senior de Equidad Social aracely.pazmino@iucn.org.

Resumen

Indgenas Secoyas de la comunidad de Sehuaya Remolino, Reserva de produccin faunstica Cuyabeno, Ecuador / Efrn Icaza - UICN

Para aportar al entendimiento de las complejas relaciones entre reas protegidas y territorios indgenas en Amrica del Sur, se ha desarrollado este primer levantamiento de informacin y discusin sobre la situacin actual de traslape en la regin. Se ha determinado que en Amrica del Sur, de las 801 reas protegidas de carcter nacional, 214 (equivalente al 27 %) presentan algn tipo de traslape con territorios indgenas. Cinco tipos de traslape han sido identificados a lo largo del levantamiento de informacin.

Existen territorios indgenas en reas protegidas que ya han sido titulados, otros que se encuentran en algn punto del proceso de titulacin o transferencia; existen adems territorios reconocidos como reas de posesin y uso tradicional, territorios reconocidos por la participacin de indgenas en mecanismos de co-manejo, co-administracin o concesin, y aquellos reconocidos a travs de la participacin de los pueblos indgenas en comits de gestin o figuras similares. Si bien las legislaciones recogen, en parte, el reconocimiento de derechos de los pueblos indgenas, el diseo e implementacin

de polticas pblicas o de leyes secundarias todava presenta un desarrollo bastante desigual en la regin. La definicin y aplicacin de polticas pblicas especficas para el reconocimiento de los derechos indgenas, debidamente reglamentadas y financiadas, podra permitir, entre otros logros, una mayor coherencia entre los planes de desarrollo nacionales y locales y aquellos planes de vida o estrategias de desarrollo desde la identidad y, al mismo tiempo, aportar a un mejor manejo tanto de las reas protegidas, como de los territorios indgenas.

Introduccin

Nia de Caluyo - Bolivia Nelson Fernndez

Las reas protegidas son elementos centrales en las estrategias de conservacin de la biodiversidad de los pases. Han sido diseadas, en mayor o menor medida, para mantener la funcionalidad de ecosistemas naturales que por las dinmicas sociales que los intervienen, no podran sobrevivir sin algn nivel de proteccin formal. A pesar del avance en la identificacin y reconocimiento de vastas extensiones de territorio por parte de los pases, las reas protegidas enfrentan serias amena-

zas producto de la implementacin de otras polticas pblicas, sobre todo aquellas que buscan asegurar el aprovisionamiento de materia y energa para sostener el crecimiento econmico y que, en esa medida, influyen y a veces limitan la proteccin, funcionalidad y procesos biolgico evolutivos en las reas protegidas. Las reas protegidas que en algn momento fueron pensadas como espacios vacos, estn habitadas por un sin nmero de comunidades y pueblos, muchos de ellos auto de-

nominados indgenas, quienes a lo largo de las ltimas cuatro dcadas han reclamado el reconocimiento de ciertos derechos sobre los territorios y recursos naturales que las reas tratan de proteger. Esta ocupacin denominada tradicional o ancestral ha motivado en algunos casos, oposicin de los pueblos indgenas a la existencia de las reas protegidas por limitar el uso de ciertos recursos o por impedir el reconocimiento de derechos propietarios, sea como colectivos o individualmente.

Los territorios indgenas entendidos como espacios de ocupacin de pueblos originarios y considerados una de las condiciones necesarias para su reproduccin social y cultural, permiten a estos pueblos concretar otros derechos, en los que se manifiesta el ejercicio de sus propias formas de organizacin social y gobierno. En estos espacios la alteracin dramtica del entorno natural es relativamente menor y, adems, se puede en muchos casos constatar la visin de continuidad entre lo cultural y lo natural. Ambas caractersticas parecen, en principio, espacios ideales para llevar adelante tareas de conservacin del tipo que se esperan en las reas protegidas. Sin embargo, los cambios culturales producto de la intensificacin de las relaciones sociales, hacen que cada vez ms, las prcticas de los pueblos indgenas, consideradas relativamente ms armnicas con la naturaleza, se conviertan en la excepcin y no la regla. Las reas protegidas juegan, en este sentido, un papel importante para la consolidacin de territorios indgenas, puesto que pueden disminuir la intensidad de los impactos econmicos, as como de algunas interacciones sociales y, de esta forma, a consolidar procesos de reconocimiento y respeto a los derechos de los pueblos. Esto solamente si las polticas pblicas que regulan

las reas protegidas y los territorios indgenas estn debidamente coordinadas desde su concepcin hasta su implementacin. A su vez, los territorios indgenas en los que se practica un uso integral de la naturaleza, pueden aportar en gran medida al cumplimiento de los objetivos de conservacin de las reas protegidas. Esto obliga a que las relaciones entre las reas protegidas y los pueblos y comunidades indgenas, se conviertan en una dimensin de la gestin ambiental, para asegurar el desarrollo de herramientas de gestin que permitan potenciar algunas de las ventajas de la superposicin entre las reas protegidas y los territorios indgenas. Comprometida con este reto, la UICN, a travs del presente documento, pretende aportar al entendimiento de las complejas relaciones entre estas dos importantes formas de territorialidad y uso del espacio y los recursos naturales en Amrica del Sur. Para esto, ha desarrollado un estudio que constituye un primer levantamiento de informacin y discusin sobre la situacin del traslape entre reas protegidas y territorios indgenas en Amrica del Sur 1. El presente resumen ejecutivo est dividido en dos secciones. En la primera, se muestran y discuten los

resultados del anlisis del traslape entre reas protegidas y territorios indgenas en Amrica del Sur. En la segunda, se analizan dos estudios de caso a partir de los cuales se generan recomendaciones para entender mejor las relaciones en las reas de traslape, a fin de disear herramientas de manejo. Notas metodolgicas La diversidad que presentan los pases de la regin en cuanto al estado de consolidacin de sus sistemas de reas protegidas y a los avances en el reconocimiento de los territorios indgenas, constituye una gran dificultad a la hora de desarrollar un entendimiento cabal de sus interacciones desde una perspectiva regional. Por tanto, el presente documento debe leerse y analizarse tomando en cuenta las limitaciones metodolgicas en este ejercicio. El estudio fue desarrollado exclusivamente a travs de la recopilacin de informacin proveniente de fuentes secundarias. Complementariamente, se hicieron algunas verificaciones puntuales a travs de entrevistas y consultas electrnicas con funcionarios de los Estados, representantes de organizaciones no gubernamentales que trabajan en el tema y expertos de la Comisin Mundial de reas Protegidas de la UICN.

La versin completa del documento est disponible a travs del sitio web de UICN Sur en www.uicn.org/sur y en el Portal de Conservacin y Equidad Social (CES) en www.potalces.org

Se consideraron solamente las reas protegidas que son manejadas por el Estado central o federal, no as aquellas creadas y manejadas por gobiernos locales, regionales o departamentales, o las reas protegidas privadas. Tampoco se analiza la efectividad de la gestin en las reas protegidas, sin embargo se reconoce la existencia de muchas reas de papel que pueden limitar la capacidad de terceros para conservar la biodiversidad en esquemas de gobernanza compartida. Dado que el estudio parte de una revisin del marco legal de cada pas para establecer las condiciones formales de la gobernanza en las reas protegidas, se privilegia la informacin estatal, lo cual no siempre se refleja en el clculo del traslape, en el que se ha tomado en cuenta que hay territorios que gozan de algn tipo de reconocimiento formal a travs de la participacin de comunidades o pueblos en comits de gestin u otros. Dos elementos deben ser tomados en cuenta al leer el documento en relacin con los marcos legales. En primer lugar, se ha tratado en lo posible de determinar el reconocimiento de derechos dentro de las reas protegidas a travs de la legislacin que establece y regula directamente los sistemas de las mismas. Las fuentes utilizadas para la mayora de pases en este tema, provienen de la informacin proporcionada en los Informes Nacionales elaborados con motivo del II Congreso Latinoamericano de Parques Nacionales y Otras reas Protegidas de 2007.

En muchos de los casos, esta informacin no ha sido suficiente para diferenciar los derechos de uso, posesin, propiedad o el derecho a la administracin en reas protegidas. En segundo lugar, se ha constatado que mucha de la legislacin vigente data de perodos en los que no se haba institucionalizado el reconocimiento de territorios para colectividades y, por tanto, no se regula su existencia en estos instrumentos. En otros casos, tal reconocimiento es preexistente a la legislacin de reas protegidas, por lo que no hacen referencia directa a sus condiciones de manejo. Si bien algunos de los pases de la regin (Argentina, Bolivia, Colombia, Brasil, Chile, Ecuador, Paraguay, Per y Venezuela) han ratificado el Convenio 169 de la OIT, en el cual se reconocen y garantizan derechos a los pueblos indgenas, tales como la propiedad y posesin (Art. 14), utilizacin, administracin y conservacin de recursos naturales en sus tierras (Art. 15. Num. 1), en el presente estudio, no se considera en profundidad su influencia en la gestin de reas protegidas por la dificultad de rastrear su aplicacin directa o su incorporacin en la legislacin secundaria. Finalmente, debe considerarse que la informacin utilizada para el anlisis de los dos casos que se discuten en el primer acpite de la seccin 2, corresponde a fuentes secundarias que fueron marginalmente contrastadas con entrevistas realizadas a informantes clave para cada una de las reas protegidas.

Doug Downen **

1. Anlisis regional de la situacin de traslape


Tabla 1: Sntesis de situacin de traslape en amrica del Sur
Nmero de APs Nacionales Porcentaje de Territorio Nacional Protegido Porcentaje de la poblacin que se identifica como indgena Nmero de APs nacionales traslapadas Porcentaje de APs nacionales traslapadas

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Guyana Guyana Francesa Paraguay Per Surinam Venezuela A. del Sur

41 29 305 96 55 40 3 29 28 65 16 95 802

1.31 20 7.6 19 11.3 18.81 4.7 57 5.7 14.3 12 27.5 -

3 50.5 0.25 4.6 3.35 25 9.1 5.4 1.35 14.7 4.2 2.3 -

6 16 79 28 22 15 3 4 9 20 0 22 224

15 55 26 29.5 23.6 37.5 100 13.8 32 30.8 0 23 28

De las cifras recopiladas sobre las reas protegidas de carcter nacional en 12 pases de Amrica de Sur es posible determinar el nmero de reas traslapadas en cada sistema(ver tabla 1) y adems el nmero total de traslapes registrados por pas diferenciados por tipo (ver tabla 2). Los datos obtenidos referentes a cada pas, nos permiten identificar las reas en las que, de acuerdo con lo reportado, se asienta poblacin indgena, o en la que pueblos indgenas hacen uso de los recursos naturales. Sin embargo, este dato no permite conocer qu tipo especfico de reconocimiento legal otorga el Estado a los territorios indgenas traslapados, ni cuntos traslapes existen en cada rea protegida. De la informa-

cin recopilada, tampoco se puede estimar la extensin de este traslape dentro de los sistemas nacionales. De tal forma, en Amrica del Sur, de las 802 reas protegidas de carcter nacional, 224 (que equivale al 28 %) presentan algn tipo de traslape con territorios indgenas, reconocidos o no como tales. Los pases que reportan una mayor proporcin de poblacin indgena (Bolivia, Ecuador y Per) presentan los mayores porcentajes en cuanto a reas nacionales traslapadas, a pesar de que no necesariamente son los que mayor nmero de traslapes tienen (ver tabla 2 abajo). En primer lugar, esto obedece al menor nmero total de reas protegidas en relacin con pases como Brasil, Chile o Ve-

nezuela, pero tambin sugiere que el reconocimiento de territorios en estos pases se da sobre grandes extensiones de tierra que cubren, total o parcialmente, ms de un rea protegida, lo cual, en las Tierras Comunitarias de Origen (TCOs) en Bolivia, se acerca a la realidad en algunos casos. En el caso de Ecuador, sin embargo, debe recordarse que los territorios indgenas dentro de reas protegidas, no estn titulados y que lo que se reporta oficialmente es un reconocimiento de la ocupacin ancestral dentro de los mismos. De igual manera, en el caso de Per, la cifra responde al alto nmero de reas en las que se reporta el reconocimiento del uso de recursos naturales en territorios ancestrales dentro de las reas protegidas y sobre todo

a la existencia de las denominadas reservas comunales, a pesar de que las titulaciones s son posibles. El caso de Guyana, con un 100% de traslape, es excepcional en la regin y responde al bajo nmero de reas protegidas que tiene el pas (3). Mientras que el caso, tambin excepcional de Surinam, responde a una poltica nacional de no reconocimiento de la existencia de pueblos indgenas como colectivos diferenciados de la sociedad nacional y, por tanto, de negacin de sus derechos dentro y fuera de las reas protegidas.

Las cifras recopiladas permiten, adems, categorizar de manera inicial la situacin del traslape de reas protegidas y territorios indgenas en Amrica del Sur. Cinco categoras o tipos de traslape han sido identificados a lo largo del levantamiento de informacin. Existen territorios indgenas en reas protegidas que ya han sido titulados; otros que se encuentran en algn punto del proceso de titulacin o transferencia; adems existen territorios que son reconocidos como rea de posesin y uso tradicional; territorios reconocidos

indirectamente a travs de la participacin de indgenas en mecanismos de co-manejo, co-administracin o concesin y aquellos territorios reconocidos a travs de la participacin de los pueblos indgenas en comits de gestin u otras figuras similares. En la tabla 2, se presenta la informacin recopilada por pas, en la que se ha diferenciado el tipo de traslape con las reas protegidas. Se ha contado cada traslape una sola vez, a pesar de que en muchos casos se cumplen dos o ms condiciones de categorizacin.

Tabla 2: Tipos de traslape entre reas Protegidas y Territorios indgenas


Territorio titulado Territorio en procesos de titulacin o transferencia rea de posesin y uso tradicional o ancestral Participacin en co-manejo, co-administracin o concesin Participacin en comits de gestin o similares Total de traslapes

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Guyana Guyana Francesa Paraguay Per Surinam Venezuela Sudamrica

3 60 1 8 72

2 14 14 39 1 56

8 30 5 120 15 1 4 7 54 253

2 1 6 9

1 1

13 44 79 123 39 15 3 4 6 16 54 396

Del total de traslapes registrados, 396 en toda Amrica del Sur, solamente 72 (equivalente al 18.18 %) corresponden a territorios que gozan de un reconocimiento a travs de un ttulo de propiedad dentro de las reas protegidas. El caso de los territorios en transicin o en proceso de titulacin, abarca al 14.3 % del total. Vale aclarar que la diferenciacin entre territorios titulados y en proceso de titulacin no ha podido ser realizada cabalmente

para todos los pases pues, algunas de las fuentes de informacin utilizadas, no diferencian las distintas fases del proceso de titulacin. Por tanto, en casos como Colombia y Bolivia, a pesar de que se conoce que existen resguardos y TCOs que han terminado los procesos de titulacin, al no poder determinar la totalidad de stos, todos han sido incluidos en el grupo de titulaciones en proceso. Con esta consideracin, debe destacarse que

la recopilacin actual sobreestima la cantidad de territorios en proceso de titulacin. Adems, debido a la forma de reportar la situacin de propiedad en los pases de la regin, que considera solamente ciertas categoras en los reportes, induce a una subestimacin de la cantidad de territorios titulados, como por ejemplo, aquellos territorios indgenas en Bolivia que no entran en la categora de TCOs.

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Cabe destacar que de los 72 casos de territorios indgenas titulados, 8 de ellos corresponden a la categora de tierras conservadas por comunidades indgenas que son reconocidas como parte de los sistemas nacionales de reas protegidas. Estas incluyen a las 8 reservas comunales del Per. Adems, se puede incluir el caso del rea comunitaria conservada del pueblo Wai Wai en Guyana que, sin embargo,no forma parte de ningn sistema nacional. La mayora de los casos de traslape (63.8 % del total) corresponden al reconocimiento de reas de posesin y uso tradicional dentro de reas protegidas. Este reconocimiento es importante para afianzar el ejercicio del derecho al territorio para los pueblos indgenas, sin embargo, en algunos de los casos presentados, el reconocimiento de la posesin y uso viene acompaado de restricciones sobre quin toma las decisiones en estos espacios. En el caso de Chile, por ejemplo, el principio de autodeterminacin de los pueblos indgenas est bastante limitado puesto que es una institucin estatal, la Corporacin Nacional Forestal (CONAF), la que decide, sin un proceso de relacionamiento formal con los pueblos indgenas, ni un anlisis de qu alcance tiene su participacin en la gestin de los territorios de los que estos hacen uso. Finalmente, debe tomarse en cuenta que para el clculo del traslape, y en el caso particular de Bolivia, las 30 TCOs que se encuentran en las zonas de amortiguamiento de algunas de las reas protegidas de carcter nacional, han sido tomadas en cuenta como casos de traslape confirmados. Por otro lado, los 9 casos de traslape que se identifican indirectamente por medio de la participacin de pueblos o comunidades indgenas en mecanismos de co-gestin,

Mujer Quechua de la Comunidad de Laraos, Reserva Paisajstica Nor Yauyos Cocha - Per Ivette Vallejo - UICN

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los ha contabilizado como un solo traslape. Lo mismo puede ocurrir en el caso de los resguardos indgenas en Colombia, particularmente en relacin con los afrocolombianos. Las condiciones legales que sustentan la gobernanza indgena El traslape entre reas protegidas y territorios indgenas crea condiciones legales complejas que difieren entre los pases de la regin. En funcin de los reconocimientos de derechos a nivel constitucional y la elaboracin y actualizacin de legislacin secundaria para reconocer derechos a los pueblos indgenas, las condiciones de gobernanza de las reas protegidas se han complejizado y, hasta cierto punto, homogeneizado en Amrica del Sur. La informacin que se presenta en la tabla 3 constituye una primera aproximacin a una mirada regional sobre las condiciones formales que determinan parcialmente la participacin indgena en la gobernanza de las reas protegidas en Amrica del Sur. La referida tabla, muestra 8 elementos de las legislaciones nacionales que determinan la participacin indgena en la gobernanza de reas protegidas. Los dos primeros elementos corresponden a la existencia de un sistema nacional de reas protegidas y al reconocimiento general que hacen los pases de la situacin de los pueblos indgenas a travs de sus Constituciones. Los siguientes 5 elementos tienen que ver con los derechos que cada pas reconoce o no a los pueblos indgenas dentro de reas protegidas, en tanto los ltimos 3 definen, en cierta medida, el grado de reconocimiento de estos derechos respecto a la influencia que pueden tener los territorios indgenas dentro de los sistemas nacionales de reas protegidas.

Mujeres Secoyas de la comunidad Sehuaya - Remolino, Reserva de produccin faunstica Cuyabeno, Ecuador Efrn Icaza - UICN

co-administracin o concesin, implican un reconocimiento de la ancestralidad del uso de recursos, mas no un reconocimiento de la propiedad dentro de las reas protegidas. En general, representan relaciones de gestin entre la autoridad pblica y las autoridades tradicionales que denotan cierto reconocimiento al ejercicio de derechos dentro de las reas protegidas, bajo condiciones de acuerdo mutuo. Se han tomado los tres tipos de mecanismos para participacin como homlogos entre s, pues no se cuenta con la informacin que permita diferenciarlos sistemticamente entre pases. Finalmente, para la categora de participacin en comits de gestin, se anota la existencia de un caso, en la Isla de Pascua, en el que la CONAF participa del Comit de Desarrollo de la Isla. Este es un caso de cooperacin entre el Estado y el pueblo indgena Rapa Nui, pero no se refiere a una modalidad de contrato especfico, sino a una colaboracin en la coordinacin de acciones que

permite vincular el manejo que hacen los indgenas con el manejo del rea protegida en una escala de ordenamiento territorial mayor que el mismo parque nacional. La cantidad de traslapes en la regin, est altamente subestimada en las cifras que se muestran en la tabla 2. No es posible llegar a diferenciar si lo que se contabiliza como un traslape con un rea protegida, implica a dos o ms pueblos indgenas que hacen uso de o revindican territorios separados. Este es el caso, sobre todo, de aquellos traslapes que se contabilizan solamente a travs del reconocimiento del uso o posesin ancestral. En el caso de Ecuador, por ejemplo, estn tomados en cuenta 15 traslapes, de los cuales algunos, como el del Parque Nacional Yasun, implican a dos pueblos distintos, Kichwa y Waorani, cuyos territorios se traslapan con el rea en varios espacios no colindantes. Sin embargo, ante la imposibilidad de separar adecuadamente los distintos territorios indgenas implicados en los traslapes, se

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Argentina Surinam

Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

Ecuador

Guyana Francesa Guyana Paraguay Per Venezuela


No No Si Ley 352 de 1994 No Si Decreto Legislativo 1013 Si Ley Orgnica para la Ordenacin del territorio GO 3238

Existencia legal de un sistema nacional de APs

Si Ley 22351

Si Ley del Medio Ambiente 1333 Si Ley 18362 Si Ley 99

Si Ley 9985 modificada por la Ley 11132 y el Decreto 5566 Si Ley Forestal de 1981

Reconocimiento constitucional de pueblos indgenas como sujetos de derechos Si Art. 231 No No No No No Si Art. 171, 176, 246 y 330 Si Art. 4, 5, 6 y 8 Si Art. 89 Si Ley 9985 Art. 42 y Decreto 4340 Art. 39 Si Ley Indgena 19253 Art. 35 Si Decreto 622 de 1977 Art. 7 Si Acta Amerindia 2006, Cap. 29 Si Ley 904 Art. 14 Si Decreto Supremo 009-2006- AG Si Ley de Desarrollo Agrario de 1994 Ley Forestal Art. 87 Si Decreto Prefectoral de 1971 y Decreto Ministerial de 1987 Si Decreto sobre poltica de Tierras de 1982

Si Art. 75

Si Art. 2

Si Art. 119

Reconocimiento de derecho de posesin y uso de RRNN en APs en la legislacin nacional

Si Ley 23302 y Ley 25799

Si Reglamento General de reas protegidas DS 24781 Art. 9

Reconocimiento de autoridades ancestrales/ tradicionales/propias en la legislacin nacional Si Constitucin Art. 231 No No Si Constitucin Art. 171 Si Acta Amerindia de 2006 Si Ley 904 Art. 3

No

Si Ley de participacin popular 1551

Si Constitucin Art. 246 Ley 99 Art. 31

Si Constitucin Art. 149

No

Si Ley Orgnica para la Ordenacin del territorio GO 3238 Art. 23 Si Ley Orgnica de Pueblos y Comunidades Indgenas LOPCI Art. 6

Reconocimiento del derecho consuetudinario en sus territorios

No

Si Constitucin Art. 192

Si Constitucin Art. 231

Si Ley 19253 Art. 16

Si Constitucin Art. 246

Si Constitucin Art. 57

Si Filoche y Aubertain 2007:7

Si Acta Amerindia Seccin 2

Si Ley 904 Art. 5

Si Constitucin Art. 149

No

Si Constitucin Art. 260

Existencia de mecanismos legalmente definidos para la participacin en la gestin de APs Si Ley 9985 Art. 42 y Decreto 4340 Si Ley Indgena 19253 Art. 34 Si Ley 99 Art. 31 No Si Ley de gestin Ambiental de 1999, Art. 12

Si Varias resoluciones de APN: 204, 227, 145 y Ley 22351

Si Ley 1551, Art 7. Ley 1333 Art. 78 y Reglamento General de reas protegidas DS 24781 Art. 47

Si Actas de creacin y modificacin de las reas Iwokrama y Kaieteur y el Acta de Proteccin Ambiental 1996

Si Ley 352 de 1994

Si Ley general del Ambiente 28611 Art 108 y Ley de reas Naturales protegidas 26834 Art. 31

No

Si LOPCI Art. 32

Legislacin secundaria que permite y define el reconocimiento de derechos de propiedad sobre el territorio en APs No No No Decreto 262 de 1977 Art 7 No No

No

Si Ley INRA 1715 y Ley de Reconduccin comunitaria 3545

No

Si

Si Ley 28611 Art 110

No

Si LOPCI Art. 32

Tabla 3: Condiciones legales para la gobernanza indgena en reas protegidas de amrica del Sur

Co-manejo reconocido por legislacin nacional No No

Si Resolucin APN HD 204 y 227

Si Constitucin Art. 385

Si Decreto 622 Art. 7

Si Ley de Gestin Ambiental. Art. 28

No

Si Actas de creacin y modificacin de las reas Iwokrama y Kaieteur

No

Si Art 28 del reglamento de la Ley de reas Naturales Protegidas

No

Si LOPCI Art. 50 y 146

reas protegidas indgenas reconocidas en la legislacin como parte del sistema nacional No No No

No

Si

Si Constitucin Art. 405

No

Si Acta Amerindia 2006

No

Si Ley 23684 Art. 22

No

No

Territorios indgenas como elemento de la organizacin territorial del Estado No No

No

Si Constitucin Art. 290 y 291

Si Constitucin Art. 329

Si Constitucin Art. 60

No

No

No

No

No

No

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Los Sistemas nacionales de reas protegidas De los 12 pases de la regin estudiados, 9 cuentan con legislacin que crea y define especficamente un sistema nacional de reas protegidas. La legislacin que regula estos sistemas nacionales tiene distinto grado de desarrollo y de actualizacin. En casos como en Argentina, Brasil y Chile, la legislacin y la institucionalidad son objeto de revisin a fin de construir un solo sistema federal o nacional integrado. Las actuales reformas buscan distintos tipos de definiciones que permitan vincular las competencias nacionales con aquellas regionales o locales, integrar la gestin pblica y comunitaria, y agregar los distintos componentes (pblico, privado, comunitario). En el caso de Per, las reformas recientes en el sector de conservacin de la biodiversidad corresponden a la creacin del Ministerio del Ambiente en 2008, a travs del cual se intenta mejorar la coordinacin de los distintos niveles de gobierno. En los casos de Bolivia, Ecuador y Venezuela, las reformas buscan ajustar la legislacin a nuevos principios constitucionales que reconocen derechos o aplican una nueva poltica con relacin al medio ambiente y los pueblos indgenas. Los 3 pases que no cuentan con sistemas nacionales, Guyana, Guyana Francesa y Surinam, tienen tambin distinto grado de avance en la consolidacin de sus legislaciones. En el caso de la Guyana Francesa, la legislacin corresponde a un proceso largo de ajuste de la legislacin departamental local a la legislacin francesa en la materia. Guyana y Surinam cuentan todava con instituciones pblicas relativamente jvenes que no han logrado iniciar un proceso de integracin de sus reas protegi-

das, a pesar de los avances que reportan en la consolidacin individual de las mismas. Sin embargo, ambos pases cuentan con el apoyo de organizaciones no gubernamentales que consideran la creacin de un sistema nacional como una prioridad para la conservacin de la biodiversidad.Como se ver ms adelante con el caso de Guyana, la existencia de un sistema nacional puede tener poco que ver con el grado de reconocimiento de los territorios indgenas como parte de la poltica de conservacin nacional. Sin embargo, la existencia de sistemas nacionales que apuntan a conseguir una integralidad de objetivos y manejo, pueden aportar, en gran medida, al reconocimiento de derechos, a establecer reglas claras sobre los procedimientos para delimitar los territorios indgenas y los usos de los recursos que en ellos se puede practicar. El reconocimiento constitucional de derechos colectivos a pueblos indgenas Se revisaron 12 Constituciones de pases de Amrica del Sur, de las cuales 7 reconocen derechos a los pueblos indgenas. A pesar del sustento que el reconocimiento constitucional puede dar al ejercicio de derechos colectivos, en la regin se puede apreciar la variabilidad de su traduccin en leyes secundarias o en polticas especficas. Igualmente se puede apreciar, que no ha derivado en todos los casos en un reconocimiento de la propiedad de territorios indgenas dentro de los sistemas. Tampoco ha significado, necesariamente, un reconocimiento expreso de las autoridades tradicionales o ancestrales. De todas maneras, s han desarrollado elementos en la legislacin nacional que permiten el reconocimiento de ciertos derechos.

En el caso de Chile, el reconocimiento se ha basado en la ratificacin de convenios internacionales, mientras que en el de Guyana el reconocimiento de derechos se ha plasmado en la legislacin secundaria, incluso en ausencia de ratificacin de convenios internacionales. El reconocimiento del derecho de posesin y uso de recursos naturales en reas protegidas Todos los pases de la regin reconocen el derecho de los pueblos indgenas a la posesin y uso de recursos en los territorios que ocupan. Esto incluye no solamente los territorios que se traslapan con reas protegidas y que, son reconocidos de alguna forma por los sistemas nacionales, sino tambin aquellos que estos pueblos ocupan, como sostiene el convenio 169 de la OIT. Sin embargo, se nota que en el caso de las reas protegidas, el reconocimiento del derecho tiene limitantes relacionadas con los objetivos de conservacin, en cuyo establecimiento las comunidades y pueblos indgenas no siempre han participado o se ha estimulado su participacin. El reconocimiento de las autoridades ancestrales en la legislacin nacional Que las legislaciones reconozcan la capacidad de las autoridades ancestrales en la toma de decisiones de los pueblos indgenas, es un avance tanto para el ejercicio del derecho de autodeterminacin de los pueblos indgenas, como para las posibilidades de las reas protegidas de conservar los recursos naturales. En el caso del Ecuador, se ha estudiado los efectos perversos que sobre stos pueden tener las polticas ambientales o de redistribucin de la tierra cuando

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desconocen las autoridades ancestrales y tratan de cambiar la organizacin social para que los pueblos indgenas se acoplen a unos objetivos de desarrollo que, en muchos casos, les son ajenos. En la regin, 8 de los 12 pases estudiados reconocen a las autoridades ancestrales en la legislacin secundaria o a nivel constitucional. Sin embargo, esto no significa que en los casos en los que no existe tal reconocimiento, exista alguna forma sistemtica de negacin de la legitimidad de las autoridades tradicionales. El reconocimiento del derecho a la prctica del derecho consuetudinario Los 10 pases que reconocen expresamente la capacidad de los pueblos indgenas de decidir en funcin de su derecho consuetudinario, la limitan a la resolucin de conflictos y asuntos internos. A pesar de que reconocen un compromiso del Estado para conservar las costumbres de los pueblos indgenas, las legislaciones revisadas tienen poco desarrollo en cuanto a la forma en la que el derecho se conoce y se aplica, limitando as la posibilidad de que los sistemas de justicia sean plurales. El reconocimiento de derechos de propiedad en reas protegidas El reconocimiento de derechos de propiedad en reas protegidas es un tema de conflicto permanente en algunos pases de la regin como Ecuador, Chile o Surinam. Dado que el reconocimiento del derecho de posesin y uso de recursos puede implicar limitaciones al tipo de desarrollo que persiguen algunas comunidades indgenas, la propiedad se ha visto como una forma de asegurar un mayor control sobre el territorio y, sobre todo, de proteger los recursos

Laguna de Cuicocha, Reserva Ecolgica Cotacahi Cayapas Cecilia-Francesco**

frente a terceros. Sin embargo, ha existido ocasiones, como en el Parque Nacional Man en Per, en que los indgenas han rechazado la titulacin ofrecida por el Estado. Solamente 4 pases en Amrica del Sur (Bolivia, Paraguay, Per y Venezuela) reconocen expresamente el derecho de los pueblos indgenas a que se les titulen tierras en propiedad dentro de reas protegidas. Las modalidades cambian de pas a pas. En Bolivia, las reas protegidas pueden gozar de una doble condicin, como rea protegida y como territorio indgena. Esto asegura la propiedad a los pueblos indgenas y, adems, compromete al Estado y los pueblos en la gestin del rea. Las reas de doble condicin, forman parte del sistema nacional de reas protegidas e inclusive han llegado a compatibilizar los planes de manejo de las reas con

los planes de vida de los titulares de las TCOs, como en el caso de la Reserva de Biosfera Piln Lajas. En Paraguay, la titulacin a los pueblos indgenas se da nicamente si su presencia precede a la creacin del rea protegida, pero ante la falta de mecanismos para determinar dicha condicin, el reconocimiento efectivo crea tensiones permanentes entre el Estado y los pueblos indgenas. En Venezuela, el reconocimiento del derecho implica que los pueblos indgenas pueden reclamar al Estado los territorios ancestrales que han sido declarados reas protegidas; este es un proceso sobre el que todava se estn definiendo procedimientos. En Guyana, el reconocimiento de la propiedad se ha dado a travs de la desafeccin de porciones de reas protegidas a favor de las comunida-

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des indgenas, como es el caso del Parque Iwokrama y la comunidad de Fairview Village. Sin embargo, el rea titulada a los amerindios sigue vinculada a la gestin de Iwokrama a travs de acuerdos entre la administracin del rea y el consejo de la villa. En el caso colombiano, no existe un reconocimiento de doble condicin de un rea como resguardo indgena y como rea protegida nacional, como s sucede en el caso boliviano. Lo que existe es una declaracin de compatibilidad y la posibilidad de que se arregle un rgimen especial de manejo en el que tanto los pueblos indgenas del resguardo como la unidad a cargo de las reas protegidas, puedan determinar los objetivos de uso de los recursos naturales. En Brasil, existe un reconocimiento de los territorios indgenas titulados como reas protegidas, sin embargo estas no forman parte del sistema nacional de unidades de conservacin. En este caso, la propiedad de la tierra es de la Unin (gobierno federal),si bien se reconoce el derecho a la posesin de tierras indgenas y al usufructo exclusivo de sus recursos. La situacin dentro de las reas es distinta. En caso de que los pueblos indgenas decidan permanecer en una unidad de conservacin de la categora de manejo integral, creada sobre el territorio que ocupan tradicionalmente, tienen que ajustar su presencia a los objetivos de manejo del rea fijados por el Estado. Los mecanismos de participacin en la gestin de reas protegidas El desarrollo de mecanismos que permitan la participacin de los pueblos indgenas en la gestin de las reas protegidas es bastante desigual en la regin. Las Constitucio-

nes ms recientes como la boliviana, ecuatoriana o venezolana, reconocen el derecho a participar y a la consulta informada previa en todas las decisiones pblicas que les afecten. Adems, existen pases que han desarrollado leyes especficas para la participacin indgena en la gestin pblica (Chile y Ecuador); otros que reconocen este derecho a nivel de los sistemas de reas protegidas (Argentina y Brasil) y otros que lo reconocen de manera especfica en cada rea protegida o con ciertos pueblos en circunstancias particulares (Guyana). El co-manejo reconocido por la legislacin nacional El co-manejo entendido como una modalidad para compartir responsabilidades y ejercer derechos, extiende el reconocimiento de derechos hacia la toma de decisiones y la fijacin de objetivos que rebasan la propia circunscripcin territorial de los actores (pueblos y entidades estatales a cargo de las reas protegidas). Sin embargo, ni el reconocimiento de la posibilidad de participar en la gestin de las reas protegidas que se traslapan con territorios, ni el reconocimiento de la propiedad dentro de las reas, implican una relacin entre Estado y pueblos indgenas en la que se compartan responsabilidades. De los 12 pases de Amrica del Sur estudiados, 7 (Argentina, Colombia, Bolivia, Ecuador, Guyana, Venezuela y Per ) incorporan en su respectiva legislacin alguna forma de co-manejo. En estos 7 pases, el reconocimiento del co-manejo se hace en distintos niveles de la legislacin; a nivel constitucional como en Bolivia; por medio de leyes secundarias como en Colombia, Ecuador, Per o Venezuela; o a travs de resolu-

ciones de la autoridad en las reas protegidas como en Argentina y Guyana. En aquellos pases en los que no se reconoce el co-manejo, se han reportado iniciativas para hacerlo efectivo, a pesar de la inexistencia de una figura legal especfica y homognea para todas las reas. Las reas indgenas de conservacin como parte de los sistemas nacionales En la regin, un nivel superior de reconocimiento de la capacidad de los territorios indgenas para aportar a la conservacin de la naturaleza ha tomado forma a travs de la incorporacin de reas conservadas por comunidades indgenas a los sistemas nacionales. Solamente cuatro pases de la regin (Bolivia, Ecuador, Guyana y Per) reconocen estas reas en relacin con el resto de reas protegidas nacionales. Existen, sin embargo, diferencias entre pases, con respecto a tal reconocimiento. En Bolivia no son reas creadas por indgenas con el nico propsito de conservar las que se reconocen como parte del sistema nacional, sino territorios indgenas que en su integralidad tienen doble condicin, tanto de territorio en el que se ejerce algn grado de autodeterminacin, como de rea protegida. En el caso de Ecuador, el reconocimiento se da a nivel de la Constitucin aprobada en 2009; sin embargo, en la legislacin vigente sobre reas protegidas (que data de 1981) no existe un desarrollo o actualizacin al respecto. A pesar de que Guyana carece de un sistema nacional de reas protegidas, el Estado s reconoce las reas protegidas de comunidades indgenas como reasprotegidas de carcter nacional, as el caso del territorio del pueblo Wai Wai.

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Indgenas Secoyas de la comunidad Sehuaya Remolino, Reserva de produccin faunstica Cuyabeno, Ecuador Efrn Icaza - UICN

Los territorios indgenas como elemento de la organizacin territorial del Estado Algunos ordenamientos legales reconocen la capacidad de los territorios indgenas de convertirse en elementos constitutivos del ordenamiento del Estado, desde el cual se puede potenciar una efectiva planificacin del desarrollo en funcin de los intereses de los pueblos indgenas. De tal forma Bolivia, Co-

lombia y Ecuador reconocen en su constitucin que los territorios indgenas pueden formar autonomas indgenas originarias campesinas, entidades territoriales indgenas, y circunscripciones territoriales indgenas, respectivamente. Estas figuras han sido previstas como mecanismo principal del ejercicio de la autodeterminacin sobre los territorios, el uso de los recursos

y las dinmicas econmicas y polticas. En ninguno de los tres casos, se ha puesto en prctica estas figuras en relacin o no con las reas protegidas. Sin embargo, cabe resaltar que su implementacin requerir de una mejor coordinacin entre los intereses nacionales expresados en los sistemas nacionales de reas protegidas y los espacios autnomos en los que los indgenas buscan su desarrollo.

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2. Las condiciones actuales de la gobernanza


De las 802 reas protegidas de carcter nacional de la regin, 224 presentan un traslape con territorios indgenas. Aquellas reas protegidas clasificadas en las categoras II y VI de la UICN, son las que se traslapan con territorios indgenas en mayor nmero, representando el 42% y 23 % del total de la regin, respectivamente (ver figura 1).
Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Guyana Francesa Guyana Paraguay Total 41 29 305 96 55 40 29 3 28 65 16 95 802 Traslapadas 6 16 79 28 22 15 4 3 9 20 0 22 224 Porcentaje 15% 55% 26% 29% 40% 38% 14% 100% 32% 31% 0% 23% 28%

Elaboracin: Pal Cisneros figura 1: Total de reas protegidas nacionales traslapadas por pas y distribucin por categora de manejo Es importante destacar que la mayor concentracin de reas traslapadas en la categora II (Conservacin y Proteccin del Ecosistema) puede darse por el mantenimiento de ciertas reas protegidas creadas con el nombre de parque nacional, pero que nunca fueron manejadas de tal forma2. Esta tendencia regional marcada por el origen de las reas, provoca una sobrestimacin de la cantidad de ellas que se manejan bajo los criterios de la categora II y, por ende, puede tambin sobreestimar su relativa relevancia para el anlisis del traslape y de las condiciones de gobernanza en la regin. Adems, la concentracin de las reas traslapadas clasificadas en las categoras II y VI, indica dos situaciones
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Per Surinam Venezuela Sudamrica

distintas para la gobernanza de las reas protegidas. En el primer caso, se trata de reas que gozan o apuntan a un relativamente alto nivel de proteccin y que, inclusive, pueden limitar al menos parcialmente los usos de los recursos naturales que en ellas puedan hacer las comunidades y pueblos indgenas. En el segundo caso, las reas apuntan a un manejo sostenible, lo cual abre la posibilidad, incluso, de la presencia de actividades extractivas de las que se espera aunque no siempre con xito un manejo ambiental responsable que aporte a la sustentabilidad. Si bien tal diferenciacin en el manejo es discutible sin una verificacin in situ

de las caractersticas del manejo entre los dos grupos de reas, al menos se puede suponer que las reas de la categora II que se hallan traslapadas de alguna manera con territorios indgenas, podran llegar a presentar una mayor presencia de conflictos entre pueblos indgenas y autoridades pblicas o una mayor cantidad de mecanismos de gestin compartida. Con esta hiptesis, entender las condiciones de gobernanza en las reas de la categora II se vuelve prioritario por una cuestin de similitud de condiciones -al menos formales- y, por un potencial compartido por los objetivos de la categora para aportar a la conservacin.

Vctor Hugo Inchausty (UICN-Sur), comunicacin personal, 19 de octubre de 2009.

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3. Estudios de caso: La gobernanza indgena en Madidi y Bahuaja-Sonene


A continuacin se analizan dos estudios de caso de reas protegidas clasificadas en la categora II para elaborar recomendaciones de manejo que mejoren la situacin del traslape entre stas y los territorios indgenas; y para corroborar la correspondencia de las condiciones de gobernanza que se establecen desde los marcos legales nacionales y aquellas que existen efectivamente en las reas como producto de la relacin entre los actores sociales. Los casos estudiados: el Parque Nacional Bahuaja-Sonene en Per y el Parque Nacional Madidi en Bolivia (ver figura 2) fueron seleccionados tomando en cuenta que Per y Bolivia son 2 de los 4 pases (siendo los otros 2, Chile y Ecuador) que ms traslapes tienen y son los nicos que reconocen derechos de posesin dentro de las reas protegidas. Ambas reas protegidas se encuentran en la regin amaznica, donde existe relativamente, una menor fragmentacin de los territorios indgenas y, por tanto, una menor complejidad para el anlisis de las condiciones de la gobernanza compartida.

Fuente: Editado de Amazonia, 2009

figura 2: reas protegidas seleccionadas para el estudio y sus traslapes con territorios indgenas3

Las reas protegidas se muestran en distintos tonos de verde, los territorios indgenas en anaranjado.

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La gobernanza indgena aplicada al mbito de la conservacin de la biodiversidad, ha sido definida por UICN como "reas protegidas donde la autoridad administrativa y la responsabilidad recaen en los pueblos indgenas y/o comunidades locales bajo diversas formas de instituciones y normas, consuetudinarias o legales formales e informales" (Dudley, 2008:32). La gobernanza indgena, as entendida, se da en muy pocos casos, y a mayora de las reas protegidas tienen una forma de gobernanza compartida en la que el poder se comparte y tambin se disputa entre el Estado y las comunidades indgenas. Al menos tres dimensiones de la gobernanza indgena tienen influencia directa en el ejercicio o disputa por el poder para tomar decisiones respecto a las reas protegidas: la forma de autogobierno, el derecho consuetudinario y el o los modelos de gestin territorial (Andrade, et al. 2009:85-113). Si bien el autogobierno representa una mezcla de prcticas tradicionales con aquellas adoptadas por la influencia de la relacin de los pueblos o comunidades indgenas con la sociedad nacional, se puede constatar la existencia de formas de organizacin y estructuras propias indgenas que posibilitan la toma de decisiones en varios aspectos internos y en relacin con otros grupos. Las estructuras y procedimientos de gobierno indgena son muy variadas, pero constituyen una parte fundamental para entender las formas de participacin de los indgenas en los mecanismos de gestin compartida de las reas protegidas como son los comits de gestin. Las autoridades, los procedimientos para la eleccin de las mismas y los mecanismos de toma de decisiones, son parte de una forma de autogobierno y son los elementos importantes en relacin con la gestin o administracin de

Parque Nacional Madidi, Bolivia Columbus Global Village Team **

recursos naturales compartida con el Estado u otros actores, como organizaciones no gubernamentales y empresas. El derecho consuetudinario est constituido por un conjunto de principios que le permiten a un colectivo resolver diferencias, enfrentar crisis y tomar decisiones. De acuerdo a Stavenhagen, "lo que caracteriza al derecho consuetudinario es precisamente que se trata de un conjunto de costumbres reconocidas y compartidas por una colectividad (comunidad, pueblo, tribu, grupo tnico o religioso

etctera), a diferencia de leyes escritas que emanan de una autoridad poltica constituida, y cuya aplicacin est en manos de esta autoridad, es decir, generalmente el Estado" (Citado en De la Cruz, 2006:5). Como todo elemento cultural, el derecho consuetudinario es objeto de modificaciones que dependen de las relaciones que se establezcan con otros colectivos o los cambios en la particular situacin de su aplicacin. Sin embargo, se puede reconocer que en los pueblos indgenas la existencia y uso de este tipo de derecho marca

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una diferencia con la sociedad nacional, diferencia que debe ser entendida en cualquier modelo de gestin o de gobernanza de un rea protegida. El derecho consuetudinario puede o no, a su vez, regular el tercer elemento, los modelos de gestin territorial. Sin duda alguna, el acuerdo sobre los modelos de gestin territorial, o el deseo de mantener ciertos modelos por parte de los pueblos indgenas, pueden verse enfrentados con los objetivos de las reas protegidas. Sin embargo, las coincidencias parecen ser ms que las divergencias en cuanto a la necesidad de mantener los recursos y las funciones ecosistmicas. Las divergencias se pueden dar por cuanto los pueblos y comunidades indgenas se encuentran en procesos de constante cambio y, por ende, la necesidad de recursos y su forma de acceder a los mismos puede divergir de los planes estatales para un rea protegida. Por otro lado, las amenazas que enfrentan tanto las reas protegidas, como los territorios indgenas son similares, entre ellos la colonizacin, la extraccin de recursos y la contaminacin. De ah que el acuerdo de modelos de gestin para el futuro es una de las herramientas ms importantes para garantizar una convivencia armnica entre reas protegidas y territorios indgenas. A continuacin se describe brevemente cmo estos elementos de la gobernanza indgena en los Parques Nacionales Madidi y Bahuaja Sonene, en Bolivia y Per respectivamente, aportan a la gobernanza de las reas protegidas. El objetivo es entender en qu medida influye la gobernanza indgena en la gestin compartida de las reas protegidas, ms all de los

reconocimientos formales que puede hacer el Estado. A partir de esta discusin, elaboramos recomendaciones para mejorar la gestin de reas protegidas que presentan traslapes con territorios indgenas.

Los pueblos indgenas locales El rea donde se asienta el PNANMI ha sido ocupada tradicionalmente por grupos tnicos de la familia lingstica Takana (Takana, Ese Eja, Araona, Toromona, Reyesano) y ha estado vinculada con la regin occidental del Beni (Salinas, 2007). En la actualidad se encuentra rodeado de territorios indgenas y demandas de titulacin de tierras indgenas (TCO Takana I al este; demanda de TCO Takana II al norte y las TCO Lecos Apolo y Lecos Larecaja al sur) (Parkswatch, 2004), las que se superponen parcial o totalmente con el rea protegida. 4 En el caso del pueblo Takana, como consecuencia de la necesidad de proteger su territorio de la colonizacin y las concesiones forestales, en 1992 se crea el Consejo Indgena del Pueblo Takana (CIPTA), el que actualmente representa a 30 comunidades Takanas de la provincia Iturralde de La Paz. Dos de sus objetivos en relacin con el manejo del territorio son: disear polticas y estrategias de manejo, aprovechamiento y control de los recursos naturales, con participacin de las comunidades indgenas Takanas; lograr la delimitacin y consolidacin de las tierras comunitarias y territorios, para garantizar la autonoma de las comunidades indgenas Takanas (CIPTA, 2007:13). El CIPTA ha tratado de fortalecer sus mecanismos y estructuras tradicionales de toma de decisiones; para esto ha fijado varios niveles de decisin como son: la Gran Asamblea, las Asambleas Consultivas, las Asambleas Sectoriales y, en casos de emergencia, el Consejo de Corregidores. Adems, la organizacin

El Parque Nacional Madidi


Debido a la importancia estratgica para la conservacin de la biodiversidad en la vertiente oriental andina de Bolivia se crea en 1995 el Parque Nacional y rea Natural de Manejo Integrado Madidi (PNANMI), con una superficie de 1.880.996 ha. La principal amenaza estructural y funcional para el Madidi es la construccin de caminos, lo que facilita la colonizacin y el acceso a los recursos en reas que an se conservan prstinas. Por esta amenaza se potencian problemas como avance de la frontera agropecuaria, tala ilegal de madera, caza y pesca furtiva y turismo desordenado. La apertura de caminos se agrava con la falta de personal del rea, lo que deja entre un 80% y 85% del rea sin ningn control estatal, sobre todo en las zonas de fcil accesibilidad (Parkswatch, 2004). Gran parte de estos problemas estn relacionados con la inseguridad jurdica de la tierra, la falta de planificacin del uso del espacio y los recursos naturales, as como la alteracin de las prcticas tradicionales de manejo y la extraccin intensiva y desordenada de recursos naturales. La minera tambin afecta al rea debido al uso del mercurio producido principalmente por las cooperativas en concesiones mineras legalmente otorgadas por el Estado y por mineros artesanales fuera de las concesiones (Salinas, 2007).

CIPTA presenta en 1997 al INRA una demanda como TCO, sanendose una superficie de 769.890 has en el 2000, quedando pendiente unas 188.580 has ubicadas en su mayora dentro del PNANMI; esto en lo que respecta a Takana I. Una segunda estrategia de demanda Takana 2 y todava en proceso de saneamiento fue presentada en el 2001, por 454.469,2200 ha.

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Parque Nacional Madidi, Bolivia Paul Bridgewater **

ha constituido una instancia tcnica para la canalizacin de inversiones econmicas en acciones que permitan mejorar la produccin, la gestin de la biodiversidad, el incremento de la capacidad adquisitiva y/o el ahorro de las familias de las comunidades (CIPTA, 2007: 15). Adems, con el objetivo de reforzar la participacin de las mujeres en el pueblo Takana, en 1996 fue fundado el Consejo Indgena de Mujeres Takanas, que cuenta con una Asamblea de Mujeres. El CIPTA dio inicio en 2000 a la planificacin de la TCO Tacana I, en un proceso que concluy con la elaboracin de la Estrategia de Desarrollo Sostenible, que incluye temas sobre economa y calidad de vida, conservacin y manejo de los recursos naturales, equidad en la distribucin de los beneficios, autonoma

poltica y autogestin del desarrollo y administracin eficiente, y con la zonificacin preliminar del rea. Esta experiencia permiti desarrollar una nueva metodologa para establecer la superficie de la TCO y zonificar el uso de la tierra y los recursos (Salinas, 2007). La Estrategia de Desarrollo Sostenible, fue elaborada con la finalidad de formalizar las aspiraciones del pueblo Takana respecto al desarrollo y representa un modelo de planificacin estratgica y espacial a nivel de la TCO. Adems, aporta conceptualmente a la gestin de espacios territoriales desde una perspectiva cultural y con una visin de complementariedad (y no de competencia) con las jurisdicciones municipales y departamentales. Este proceso permiti definir las reas de uso de

recursos naturales y de importancia histrico-cultural; sto contribuy a la resolucin de conflictos con otros sectores (CIPTA, 2007:29). Con el apoyo la cooperacin internacional, los Takana estn implementando un proceso de fortalecimiento de las relaciones entre las comunidades de la TCO y los municipios de San Buenaventura e Ixiamas. De igual manera, se estn capacitando representantes de las comunidades, principalmente presidentes de las organizaciones territoriales de base, para su participacin efectiva en el control y vigilancia de la gestin municipal. Como resultado de este proceso, las comunidades Takana han mejorado significativamente su participacin en los procesos de planificacin municipal, logrando insertar sus demandas en los planes operativos municipales (CIPTA, 2007).

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Participacin indgena en la gestin del rea protegida El PNANMI se encuentra bajo el rgimen de administracin directa, es decir, por el ente rector o autoridad nacional, en este caso el SERNAP (WCS, 2007:20). Desde sus inicios, el parque ha contado con la participacin de un comit de gestin 5, creado en 1996, y compuesto por organizaciones indgenas como el CIPTA y otras como PILCOL (Pueblo Indgena Leco y comunidades de Larecaja), comunidades campesinas, subprefecturas y municipios, comits cvicos y la Cmara Regional de Turismo. Este comit ha permitido un cierto nivel de participacin local, a diferencia de muchas otras reas que no cuentan con tal mecanismo. Sin embargo, esta participacin ha sufrido por largo tiempo la ausencia de un plan de manejo que trace los objetivos y una estrategia de conservacin de largo plazo (Parkswatch, 2004). Reconformado en el ao 2002 para lograr una mejor representacin de los varios grupos involucrados, el Comit de Gestin se rene con regularidad, mantiene una comunicacin permanente con el director del rea y desarrolla talleres de capacitacin para sus integrantes (Parkswatch, 2004).Los problemas que enfrenta el comit de gestin surgen de la relacin de actores, derechos, jurisprudencias e intereses mayores que aquellos que representan al Estado y los del pueblos indgenas. La compleja territorialidad en las reas protegidas y los territorios indgenas incluyen, adems: municipios, departamentos, provincias, concesiones mineras, forestales y petroleras.

Un programa de turismo fue elaborado en el marco del Plan de Manejo el mismo que controla y orienta la oferta turstica local y la generacin de fondos para mejorar la capacidad de gestin del Madidi y, en particular, fortalecer la capacidad de control de los guardaparques. Estos fondos provienen de la implementacin de un Sistema de Cobro que financia el 91% de los costos fijos del rea. El destino del dinero recaudado es definido por el comit de gestin de acuerdo con las necesidades, objetivos y procesos establecidos para el desarrollo del rea protegida. Para alcanzar su visin de desarrollo equitativo, el programa de turismo contempla la participacin de la poblacin local mediante una articulacin con los municipios, las TCOs y las empresas comunitarias y privadas, locales y externas. El Parque Nacional Bahuaja-Sonene El Parque Nacional Bahuaja-Sonene, se cre en 1996 sobre la base del Santuario Nacional Pampas del Heath y parte de la Zona Reservada Tambopata-Candamo (Parkswatch, 2004). La Reserva Nacional Tambopata, adyacente al parque fue creada tambin en 1996 como consecuencia de la declaracin del rea del parque. La creacin del BahuajaSonene fue problemtica, ya que su rea se superpona aproximadamente en 50 % al lote petrolero 78 (Chirif y Garca, 2007). Durante todo el proceso de planificacin para la declaratoria del rea se involucr a los actores locales en el diseo, ejecucin, evaluacin y reorientacin de las actividades dentro

de un marco de ordenamiento territorial. En el ao 2000, el consorcio liderado por Mobil abandon el lote petrolero por no encontrar reservas suficientes que justificaran la operacin. Posteriormente, en septiembre de ese ao se ampli y consolid el Parque Nacional Bahuaja-Sonene con 1091.416 ha. y se declar la Reserva Nacional Tambopata (Parkswatch, 2004). Las amenazas ms importantes al rea protegida son: la posible explotacin de hidrocarburos, la construccin de represas, la agricultura e invasin de tierras, la minera aurfera, la extraccin ilegal de madera, la excesiva extraccin de otros recursos naturales (carne de animales silvestres, peces, frutos y hojas de palmera, entre otros) y el incremento de los procesos migratorios a la regin. (Parkswatch, 2004). En el ao 2007, el poder Ejecutivo peruano prepar un proyecto de ley con la finalidad de modificar la extensin del Bahuaja-Sonene, recortando alrededor de 200,000 hectreas para destinarlas a la exploracin y explotacin de hidrocarburos. Debido a la oposicin local y nacional las actividades petroleras en el rea se han detenido, sin embargo, mientras exista la iniciativa de impulsar la extraccin de recursos naturales, la amenaza al rea estar latente. En junio de 2008, se otorg una concesin temporal a la empresa de Generacin Elctrica Amazonas Sur, conformada por las empresas OAS y Furnas del Brasil, para desarrollar estudios relacionados con la actividad de generacin de energa elctrica en la futura central Hidroelctrica del

La figura del comit de gestin fue modificada por el D.S 25954 del 20 de octubre de 2000 que determina el cam bio de nombre institucional de comit de gestin al de Consejo de Administracin. Estos estarn conformados en un 50 % por representantes locales de campesinos e indgenas y colonizadores y el otro 50% por el gobierno municipal cuya jurisdiccin coincida con el rea Protegida, Prefectura y el SERNAP, dejando de lado a las instituciones privadas (WCS, 2007)

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y, adems, puede verse acompaada por el incremento de cultivos de coca con fines ilcitos. Los caminos para la extraccin de especies seleccionadas y las concesiones madereras mal manejadas han sido siempre las vas por las cuales los agricultores migratorios y colonos ganan acceso a terrenos de selva. Los caminos para la extraccin de madera abren reas de bosque tropical previamente inaccesibles a los agricultores migratorios. En el rea de amortiguamiento de la zona sur del parque nacional, se est llevando a cabo una intensa extraccin de madera, actividad que est abriendo caminos forestales que luego son utilizados por los agricultores migrantes para penetrar en la zona y asentarse (Parkswatch, 2004). Los pueblos indgenas locales Dentro de los lmites del Parque Nacional no hay registros oficiales de asentamientos humanos (Chirif y Garca, 2007), sin embargo, los territorios de las comunidades indgenas Ese Eja que colindan con el parque albergan a una poblacin aproximada de 640 personas (Biffi, 2006), agrupadas en las comunidades de Infierno, Palma Real, Sonene y Kotsimba. Los Ese Eja son una sociedad indgena de las tierras bajas amaznicas, con una poblacin menor a 3.000 habitantes y viven en la regin fronteriza entre Per y Bolivia. Los Ese Eja son una sociedad cada vez ms fragmentada y desarticulada, especialmente despus del desarrollo de la economa agro-extractiva en la regin a finales del siglo XIX. La concatenacin de la migracin ro abajo, la

Parque Nacional Madidi, Bolivia Columbus Global Village Team **

Inambari, ubicada entre las regiones de Puno, Cusco y Madre de Dios. El proyecto en Inambari no afectara directamente al parque, pero s a su rea de influencia. Segn el director del Parque Nacional Bahuaja-Sonene 6, el peligro de afectacin del rea de influencia ha disminuido desde que el concesionario baj la cota del embalse de la represa.

Sin embargo, las amenazas por la colonizacin y la entrada de mineros artesanales ilegales, por la construccin de la carretera interocenica en la zona, siguen presentes. La colonizacin en esta rea del parque se suma a la deforestacin causada por la expansin de la frontera agrcola en la zona colindante con el Madidi

Ricardo Woolcott, comunicacin personal realizada el 11-1-2009.

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dislocacin del espacio, la fragmentacin, el aumento de la sedentarizacin y la creciente dependencia de las actividades basadas en el mercado, han generado transformaciones en las relaciones sociales, polticas y ecolgicas 7. En la dcada de los 70, cuando una serie de medidas de reforma agraria y social fueron aplicadas a travs de la Ley de Comunidades Nativas, los Ese Eja tramitaron una personera jurdica como "comunidad nativa" para obtener territorios titulados. Los Ese Eja mantienen en parte un uso tradicional de los recursos del bosque. Este pueblo era originalmente nmada y viva en asentamientos a los largo de los ros amaznicos; actualmente vive en asentamientos permanentes, lo que le obliga a criar animales para su subsistencia. Esta actividad a su vez ha producido deforestacin en franjas de bosque tropical. Adems de la agricultura de subsistencia, los Ese Eja recolectan y comercializan la nuez del brasil (Bertholletia excelsa), manejan albergues y centros de conservacin en la zona. Actualmente, los Ese Eja atraviesan una fase de urbanizacin que coincide con el surgimiento de una economa de servicios ambientales en la regin (Peluso y Alexiades, 2005). En esta nueva fase, se privilegia ciertas formas o representaciones de los conocimientos indgenas, organizacin y control, a travs de intervenciones tales como el ecoturismo, conservacin, y proyectos de desarrollo sostenible, que si bien contribuyen a la integracin de los pueblos indgenas en la economa de mercado, exacerban la urbanizacin.

Para los pueblos indgenas el trabajar, poseer y dirigir los albergues para el ecoturismo, significa reorganizar sus medios de subsistencia, lo que ubica a la agricultura de subsistencia, la caza, pastoreo, forestal y las actividades extractivas en un segundo plano. El trabajo asalariado, como guas, camareros o personal de limpieza, los ausenta de sus hogares hacia los albergues, y provoca un cambio en la dinmica familiar y social. Otro efecto claro del auge de la economa de servicios ambientales ha sido la prdida del idioma. Si bien la mayora de ellos son bilinges, hablan espaol con mayor frecuencia, y muchos nios son slo marginalmente bilinges (Peluso y Alexiades, 2005). Participacin indgena de la gestin del rea En el Per, la participacin de comunidades y actores locales est prevista a travs de los comits de gestin de las reas protegidas. Este mecanismo de participacin, qued establecido a travs de la Ley No. 26834 y su reglamento (1997 y 2001, respectivamente). Segn la normativa referida, los integrantes del comit de gestin pueden ser representantes de los gobiernos regionales y locales, autoridades sectoriales, poblaciones locales, diversos usuarios legalmente reconocidos, universidades e instituciones acadmicas, organizaciones y empresas privadas y, en general, todos los sectores relacionados con el desarrollo del rea. (SINANPE, 2007). Actualmente las comunidades Ese Eja de Palma Real, Infierno y Kotsimba tienen relacin directa con la gestin del parque Bahuaja-Sonene

y la Reserva Tambopata a travs del comit de gestin de ambas reas (Parkswatch, 2004). Segn el director del parque Bahuaja-Sonene, la participacin de las comunidades Ese Eja en la asamblea del comit de gestin responde a la slida relacin que mantienen con instituciones como organizaciones no gubernamentales y empresas privadas que apuntan a una participacin estratgica en funcin de sus intereses y los del rea protegida. Esto, en contraposicin a la participacin ms ocasional y poco propositiva de las organizaciones de migrantes de los Andes. Las iniciativas de conservacin o turismo, a travs de la creacin de capacidades, permiten en gran medida el involucramiento de los Ese Eja en el comit de gestin. La administracin del rea protegida a travs de la propuesta de Estndares para Ecoturismo ha establecido normas para todos los operadores tursticos que trabajan en la zona, as como pautas de comportamiento para los visitantes. (Parkswatch, 2004). Conclusiones A pesar de la importancia que para la conservacin tienen tanto las reas protegidas, como los territorios indgenas, poco se ha documentado sobre los avances, los retos y las dificultades existentes para la gobernanza en condiciones de traslape. En especial, se evidencia la falta de informacin sobre cuestiones relacionadas con las formas organizativas, estructuras de autoridad, derecho consuetudinario y la toma de decisiones que hacen los pueblos

Tomado de http://www.kent.ac.uk/sac/department/staff/alexiades/research.html. Revisado el 31 de diciembre del 2009.

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indgenas tienen an la necesidad de construir normas que les permitan regular el uso, y aprovechamiento de recursos naturales, en las cambiantes situaciones que atraviesan sus territorios. La informacin secundaria existente revela que el pueblo Takana se encuentra en una dinmica relacionada con la configuracin de las TCO, que segn la Constitucin vigente se constituirn como TIOC (Territorio Indgena Originario Campesino). Los Takana han reconstituido su organizacin centrada en la proteccin del territorio frente a terceros, fortaleciendo mecanismos de toma de decisin tradicionales. Hace falta no obstante profundizar en cmo esta toma de decisiones y como el derecho consuetudinario del pueblo Takana se inserta en la relacin con la jefatura del rea. A diferencia del caso del Madidi, en el caso del Parque Nacional Bahuaja Sonene, el pueblo Ese Eja tiene un manejo marginal del rea protegida, al ser colindantes de la misma. Su participacin en la gestin del parque a travs del comit de gestin est orientado principalmente al inters por la actividad turstica en el rea. Esta actividad ha alentado al mantenimiento o recuperacin de prcticas culturales que se muestran como un producto al visitante. En general los componentes de la ancestralidad en Bahuaja-Sonene son distintos a aquellos en el Madidi. Al responder a intereses del mercado, ms que a la necesidad de desarrollar proyectos polticos territoriales de largo plazo en la relacin con otros actores en instancias como el comit de gestin, este mbito de participacin

Capibara, Parque Nacional Bahuaja-Sonene - Per Warren H **

indgenas en territorios traslapados con reas protegidas. A esto hay que aadir que la informacin generada no siempre revela detalles de las especficas condiciones de las distintas reas protegidas, y no siempre la gestin se alinea a lo que establecen los marcos legales. De la experiencia de la TCO Takana I, se puede afirmar que las condiciones de gobernanza del rea traslapada, estn determinadas en gran medida por factores externos al rea protegida y al territorio indgena. stas tienen que ver con dinmicas econmicas y sociopolticas de nivel provincial y nacional. Por lo tanto, un estudio ms completo deber expandir el alcance de informacin

sobre gobernanza, actores, antecedentes histricos y percepciones sobre la capacidad del ejercicio de los derechos indgenas en las reas protegidas. El reconocimiento de derechos colectivos en Bolivia ha permitido y alentado el avance en la definicin de modelos de gestin territorial hacia la co-gobernanza de reas protegidas. A su vez ha permitido establecer objetivos de manejo comunes para estas reas y los territorios indgenas. Sin embargo, el estudio de caso deja la evidencia de que no necesariamente debe presuponerse la existencia de la aplicacin del derecho consuetudinario de los pueblos en sus territorios. As, algunos pueblos

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juega comparativamente un papel menos importante frente al Estado y a la administracin del rea. Recomendaciones en relacin a los casos de estudios 8 A partir del anlisis de las dos reas protegidas seleccionadas en Bolivia y Per, se puede establecer que la influencia que tiene la gobernanza indgena en su gestin responde a dos dinmicas nacionales muy distintas. Sin embargo, existen semejanzas entre la gestin de las reas protegidas y el ejercicio de los derechos de los pueblos indgenas, cuando se dan casos de traslape total o parcial. El punto de partida para conseguir relaciones relativamente armnicas entre las reas protegidas y los territorios indgenas es la existencia de procedimientos institucionalizados de saneamiento y titulacin. Ms all de las limitaciones internas que pueden tener estos procedimientos, su existencia marca una diferencia en los pases estudiados, con respecto al resto de pases de la regin. Si bien los casos son dismiles, el carcter participativo en la determinacin del rea reconocida como territorio indgena, existan o no asentamientos dentro de la misma, brinda legitimidad a la presencia de espacios protegidos y a la necesidad de hacer un uso compatible con la conservacin. Estos procesos de saneamiento han ocasionado que el Estado y los pueblos indgenas desarrollen relaciones a ms largo plazo, a pesar de la fuerte intermediacin de terceros como organizaciones no gubernamentales y la cooperacin internacional.

Si bien la definicin de procedimientos ha permitido que en el caso de Bolivia existan titulaciones dentro de reas protegidas, posibilitndose la existencia de reas de doble condicin, como rea protegida y Tierra Comunitaria de Origen, el caso de la TCO Takana I, muestra que no siempre los procesos de saneamiento son integrales, y no siempre corresponde a los lmites propuestos por los propios pueblos, lo que en este caso produjo una fragmentacin del territorio. A pesar de los avances que los Takana han hecho en cuanto a zonificacin y coordinacin con la administracin del Parque Nacional Madidi, la falta de continuidad del territorio puede convertirse en una amenaza para su consolidacin y autonoma como pueblo. A pesar de las dificultades operativas que puede traer un proceso de saneamiento y titulacin, el mantenimiento de la integralidad de un territorio indgena, los esfuerzos gubernamentales y de las instituciones que tienen esta competencia, deberan evitar la fragmentacin de los territorios indgenas. Adicionalmente se debera propender al desarrollo e implementacin de procesos participativos, con el respectivo respaldo y fundamentacin histrica, social y antropolgica, para el reconocimiento de territorios indgenas en reas protegidas.La participacin debera ser considerada fundamental en las legislaciones nacionales y en la gestin de las reas protegidas en Amrica del Sur; de esta manera se pueden establecer reglas claras de interaccin entre pueblos indgenas y sistemas de reas protegidas en las que se compatibilicen intereses, visiones de manejo, se ejerzan los derechos

colectivos y se compartan, al mismo tiempo, responsabilidades de conservacin y gestin de la biodiversidad. A partir de la informacin recopilada en los estudios de caso, no se ha podido determinar el grado de influencia del derecho consuetudinario para la gestin de las reas protegidas . Sin embargo, los actores involucrados en la evaluacin de los casos, identifican la necesidad de que los pueblos indgenas sistematicen informacin acerca de su derecho consuetudinario, especficamente las normativas relacionadas con el acceso, manejo y control de recursos naturales, sobre la base de una armonizacin entre su cosmovisin y los objetivos de conservacin de las reas. Esto consolidara los procesos organizativos de gestin territorial y autogobierno y, a la vez, facilitara el conocimiento y comprensin del mismo por parte de las autoridades ambientales y otros actores. Esta medida podra, en el caso de Bolivia por ejemplo, poner en accin polticas ambientales basadas en el derecho consuetudinario, en el marco de la plurinacionalidad instituida en la Constitucin Poltica. El caso de Per es menos claro al respecto, sin embargo, se puede constatar la necesidad de que las comunidades nativas tengan como principio de su interaccin dentro de reas de traslape entre reas protegidas y sus territorios, que la recuperacin, valorizacin y sistematizacin de sus propias normas tradicionales relacionadas con los recursos naturales, son necesarias para posicionarlos mejor en su interlocucin con las autoridades ambientales, instituciones gubernamentales y otros ac-

Esta y la prxima seccin recogen los aportes hechos por los participantes en el Taller para el desarrollo de recomendaciones para el manejo de reas protegidas y territorios indgenas, llevado a cabo del 16 al 19 de noviembre en Mindo, Ecuador. En el Taller se acordaron recomendaciones que puedan ayudar a los actores que participan de las iniciativas de conservacin en la regin a manejar los problemas detectados en las reas de traslape entre reas protegidas y territorios indgenas.

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ral ha sido investigada en Per (ver Monteferri, 2006), poco se conoce an de las oportunidades efectivas que estos espacios generan para que los pueblos indgenas ejerzan los derechos que les son reconocidos legalmente. Si bien el ejercicio de los derechos est siempre condicionado por algn tipo de negociacin con otros actores, es necesario que en cada pas se viabilicen mecanismos y espacios de participacin idneos en los que los pueblos indgenas puedan posicionar sus intereses y alcanzar acuerdos de largo plazo en la gestin de las reas protegidas. Otra de las recomendaciones relativas a los casos de estudio es la necesidad de un mayor fortalecimiento de las capacidades de participacin, toma de decisiones y autogobierno de los pueblos indgenas cuyos territorios se traslapan con reas protegidas en la regin. Por ejemplo, en el caso del CIPTA, este fortalecimiento ha alcanzado un nivel relativamente alto, por lo cual sera recomendable que las actividades de fortalecimiento para una participacin mayor en los gobiernos locales que se relacionan con el rea protegida, sean una prioridad de largo plazo. Hay que considerar en esto la injerencia que tienen los planes de desarrollo de los gobiernos locales en las reas protegidas y sus zonas de amortiguamiento, as como en la dinmica territorial y de gestin de los recursos naturales de los pueblos indgenas. Se necesita, por tanto, que el marco de ordenamiento territorial integral vaya ms all de las circunscripciones de traslape entre un rea protegida y un territorio indgena, para apuntalar relaciones ms horizontales que equilibren los poderes existentes, y definan responsabilidades, as como beneficios equitativos.

Saimiri, Parque Nacional Bahuaja-Sonene - Per James Peacock **

tores. Obviamente, el derecho consuetudinario necesita adecuarse a las condiciones actuales, a los retos y problemticas que enfrentan tanto los territorios de las comunidades nativas, como las reas protegidas. Por otro lado, el caso de la TCO Takana I en Bolivia muestra la importancia que tiene la definicin de normas internas o tradicionales y el fortalecimiento de mecanismos de toma de decisin tradicionales por parte de los pueblos indgenas, como insumos para la construccin de herramientas de ordenamiento territorial a las reas protegidas. Probablemente la gestin del Parque Nacional Bahuaja-Sonene podra beneficiarse de un proceso de integracin de instrumentos de gestin parecidos, sobre todo cuando en esta rea, la creacin de agendas desarrollistas por parte de los gobiernos locales, es todava una limitante para una armonizacin de intereses y un accionar ms coordinado en ins-

tancias como el comit de gestin. Si bien los comits de gestin son un importante mecanismo para la participacin de los pueblos indgenas, su composicin y funcionamiento no son suficientes para el ejercicio de la gobernanza indgena. Igualmente, si bien son un espacio para la interaccin entre actores y grupos de inters diversos, en la dinmica existente actores con mayor poder y sin derechos territoriales, pueden tener igual representacin que pueblos indgenas con derechos territoriales, en la toma de decisiones. Esta caracterstica de los comits de gestin puede vulnerar a los pueblos indgenas, debilitar su toma de decisiones y desmotivar su participacin en los comits de gestin. Esto es importante en el caso de Per pues la legislacin reconoce la presencia de actores por intereses dentro del rea protegida. Si bien las ventajas de participar en comits de gestin con una composicin relativamente abierta y plu-

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4. Recomendaciones para la regin


La mayora de las limitantes a la gobernanza indgena provienen de condiciones estructurales que deben ser debidamente discutidas y modificadas mediante acuerdos sociales amplios. El no reconocimiento de derechos en ciertos pases, las polticas extractivas o de colonizacin y el limitado control de actividades extractivas ilegales, son algunas de estas limitantes a la gobernanza indgena. Y aunque en los ltimos aos se han generado espacios como los comits de gestin y las figuras de co-manejo, el camino para que el apoyo a la gobernanza indgena sea un componente importante de la poltica pblica deber enfrentar una serie de retos que se discuten a continuacin: Los Estados deben internalizar el enfoque de derechos en el manejo de las reas protegidas y el ordenamiento territorial. Si bien las legislaciones reconocen en parte en el nivel Constitucional a los pueblos indgenas como sujetos de derechos colectivos, el diseo e implementacin de leyes secundarias y de polticas pblicas, todava presenta un desarrollo bastante desigual en la regin. As mismo la definicin y aplicacin de polticas pblicas con enfoque de derechos, debidamente reglamentadas y financiadas, podra permitir, entre otras cosas, una mayor coherencia entre los planes de desarrollo nacionales y locales y aquellos planes de vida o estrategias de desarrollo desde la identidad.

Indgena Otavalo - Ecuador Pavlinki **

Complementariamente, el desarrollo de un ordenamiento territorial que integre a los territorios indgenas y que sobrepase la racionalidad puramente econmica que sustenta el desarrollo por parte del Estado en todos sus niveles, es necesario para

asegurar el ejercicio del derecho a la autodeterminacin de los pueblos indgenas, reconocido por la mayora de los pases de la regin. Esta visin puede ayudar a reducir los conflictos por el uso y acceso a recursos naturales provocados por polticas pro-

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ductivas o extractivas que amenazan la base de recursos que los pueblos indgenas necesitan para su sustento y que las reas protegidas pretenden proteger. Para implementar un ordenamiento territorial adecuado, se deben reconocer y apoyar las distintas escalas o niveles de toma de decisiones que se dan al interior de los pueblos indgenas, respetando sus propios tiempos y procesos, as como su propia institucionalidad. En la relacin entre el Estado y los pueblos indgenas, se necesita determinar los mecanismos para que el reconocimiento de sus derechos se convierta en un elemento transversal de la poltica pblica y, por ltimo, se precisa un nivel de coordinacin del Estado y los pueblos indgenas con otros actores, como las comunidades locales, sector privado, etc. El nivel de coordinacin de actores en territorios indgenas y reas protegidas, debe estar fundamentado en el reconocimiento del autogobierno indgena por parte del Estado. Dicho reconocimiento debe estar vinculado orgnicamente con las polticas nacionales de participacin social en la gestin pblica, dentro de las reas protegidas, y con la poltica general de co-manejo o gestin compartida que debe determinar la forma de participacin de otros actores. Se necesita promover el dilogo intercultural que debera contemplar la coordinacin y transferencia de informacin entre los distintos niveles de planificacin: planes de vida de los pueblos indgenas, planes de manejo de las reas protegidas y planes de ordenamiento territorial de las juris-

dicciones poltico administrativas del Estado correspondientes. De esta forma, se podra establecer las bases para un monitoreo y evaluacin articulados, del avance o cumplimiento de planes que permitan una adaptacin o ajuste de acuerdo con las condiciones cambiantes de las relaciones entre actores. Para que la coordinacin entre los objetivos de desarrollo y conservacin del Estado y los pueblos indgenas pueda darse, se requiere un cambio general de visin sobre el papel que cumplen las reas protegidas, no nicamente como herramienta de conservacin. Se necesita, por tanto, avanzar de una visin exclusivamente centrada en la conservacin, hacia la valoracin de las contribuciones que hacen las reas protegidas al bienestar y la seguridad de los medios de vida; su potencial para la adaptacin al cambio climtico y, la reduccin de la vulnerabilidad de los pueblos indgenas, frente a los impactos generados por las dinmicas del entorno. Otra condicin tiene que ver con la divergencia de los objetivos de desarrollo que persiguen el Estado y los pueblos indgenas con respecto a los recursos naturales. Es fundamental por tanto, sobre la base del marco de derechos reconocido a nivel internacional, que los Estados utilicen el consentimiento libre, previo e informado, como un instrumento para la toma de decisiones ms efectivas y la generacin de acuerdos. El impacto de este cambio de visin, adems, exigir de los pueblos indgenas la formacin o fortalecimiento de capacidades tcnicas y de interlocucin poltica, para que puedan posicio

nar alternativas de manejo de los recursos naturales, tecnologas ms adecuadas para la conservacin del hbitat y recomendaciones tendientes a que se consideren criterios de sustentabilidad ambiental y equidad social, en los proyectos de desarrollo del Estado. En cuanto a los espacios para la coordinacin entre actores, se debe tomar en cuenta los posibles efectos de asumir a los comits de gestin de las reas protegidas como la nica figura de coordinacin. En algunos casos, los comits de gestin han probado ser insuficientes para tener impacto en la gestin debido a su carcter consultivo as como por las limitaciones que presentan para el ejercicio de la gobernanza indgena en las reas protegidas que se traslape con territorios indgenas. En el manejo de las reas que presentan traslapes, los Estados necesitan formar y capacitar equipos interdisciplinarios para los procesos de relevamiento territorial que se emprendan, y encaminar formas y mecanismos de cogestin en el largo plazo. Complementariamente, es necesario que los Estados generen y actualicen de forma continua y sistemtica la informacin social y cartogrfica (lneas de base, mapeo de actores y relaciones) relacionada con reas protegidas y territorios indgenas, de manera que la planificacin para la gestin de reas con traslape se pueda hacer de manera informada, tomando en cuenta las posibilidades de los pueblos indgenas de ejercer sus derechos e influenciar en la gestin de las reas protegidas.

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En el proceso de generacin de informacin para un mejor entendimiento de la situacin de los pueblos indgenas y la gestin en las reas protegidas que presentan traslape, las instituciones gubernamentales o estatales necesitan tener una interaccin coordinada con los pueblos indgenas. La informacin debe contemplar temas vinculados a: reconocimiento a pueblos originarios o de ocupacin tradicional, los avances en los procesos de titulacin, la situacin de la tenencia de la tierra, as como iniciativas de gestin territorial, formas organizativas y la situacin del derecho consuetudinario en lo que respecta a los recursos naturales. Es importante, igualmente, que las comunidades y pueblos a travs de sus organizaciones representativas construyan capacidades tcnicas en gestin territorial, zonificacin wy para la generacin de informacin sobre manejo de recursos tradicionales (a travs, por ejemplo, de mapeos socioculturales) que sirvan para enriquecer instrumentos como los planes de manejo. Adems, es necesario avanzar ms all de este estudio efectuado a partir de informacin secundaria y que provee una visin panormica de las condiciones de traslape y gobernanza en reas protegidas y, dar pasos hacia el levantamiento de informacin in situ, que revele ms a profundidad las dinmicas existentes, las problemticas, la interaccin entre actores, la aplicacin de derechos e implementacin de marcos legales.

Indgena del Chimborazo, Ecuador Neuglex **

Finalmente, es importante que se propicien intercambios de experiencias entre funcionarios de las reas protegidas, vinculados a las instituciones ambientales de los pases de la regin, con lderes y tcnicos indgenas insertos en dinmicas de gestin territorial en reas que presentan

traslape. Sern estos procesos los que, ms all de las prescripciones formales para el mejoramiento de las condiciones de gobernanza de las reas protegidas, o de la retrica formal del respeto de los derechos colectivos, apuntalen la gobernanza indgena en las reas protegidas.

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