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JUSPODIVM

INSTITUTO DE EDUCAO SUPERIOR UNYAHNA


CURSO DE PS GRADUAO EM DIREITO PBLICO

MAURCIO CARNEIRO PAIM

FUNDAMENTOS JURDICOS PARA AES INTERSETORIAIS EM MEIO AMBIENTE

Salvador 2006

MAURCIO CARNEIRO PAIM

FUNDAMENTOS JURDICOS PARA AES INTERSETORIAIS EM MEIO AMBIENTE

Monografia apresentada ao Juspodivm como requisito parcial para a obteno de grau de Especialista em Direito Pblico.

Salvador 2006

TERMO DE APROVAO

MAURCIO CARNEIRO PAIM

FUNDAMENTOS JURDICOS PARA AES INTERSETORIAIS EM MEIO AMBIENTE

Monografia aprovada como requisito para obteno do grau Especialista em Direito Pblico, Juspodivm, pela seguinte banca examinadora:

Nome:__________________________________________________________ Titulao e instituio:________ _______________________________________

Nome:__________________________________________________________ Titulao e instituio: ______________________________________________

Nome:__________________________________________________________ Titulao e instituio:______________________________________________

Salvador, ____/_____/ 2006

Dedico esse trabalho aos meus pais pelo carinho, incentivo, apoio incondicional e exemplo de carter, aos meus avs pela dedicao e pelos ensinamentos, Renatinha pelo amor e compreenso e ao Luquinha pela alegria contagiante.

AGRADECIMENTOS

Agradeo Deus, pela sade e fora, Cele pelo apoio e compreenso, ao Tio Roberto pelos momentos de descontrao, ao Juquinha pela leal amizade, aos excolegas do Centro de Recursos Ambientais pelos ensinamentos, em especial, ao Dr. Fausto Azevedo, pela confiana e oportunidade de vivenciar as questes ambientais, Dra. Maria Lucia Cardoso, pelo incentivo, aos amigos Ronaldo Martins, Ney Maron, Marcelo Mariano, Ktia Rejane, lvaro Brito, Annamaria Venncio, Cristiane Tosta, Geni Urpia e toda a equipe da fiscalizao pela troca de experincias e pelo aprendizado, ao Curso Podivm, especialmente, ao Prof. Robrio Nunes pelo conhecimento transmitido, Maria Creuza da Silva pelas orientaes referentes utilizao das normas da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT), Professora Margareth Carneiro pela colaborao na reviso da lngua portuguesa e a todos aqueles que de alguma forma contriburam para a consecuo desse trabalho cientfico e para o meu crescimento profissional.

um conhecimento prudente para uma vida decente Boaventura de Sousa Santos

RESUMO
A presente monografia tem como objetivo analisar a legislao federal no que se refere defesa e proteo do meio ambiente, discutindo alternativas de planejamento e gesto das aes numa perspectiva intersetorial. Inicialmente, contextualiza o aparecimento da questo ambiental no mbito internacional e no Brasil, em particular; e, em seguida, apresenta uma reviso conceitual sobre intersetorialidade e aes intersetoriais, discutindo possibilidades de incorporao dessas noes pelo Direito Ambiental e pelas polticas pblicas. Desse modo, so identificados dispositivos sobre a questo ambiental, particularmente na Carta Magna, destacando referncias constitucionais explcitas e implcitas. A partir dos fundamentos jurdicos capazes de sustentar a proposio de aes intersetoriais em meio ambiente (AIMA), discute-se a Administrao Federal, o princpio constitucional da eficincia na Administrao Pblica, a Poltica Nacional do Meio Ambiente e o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA). Busca-se tambm identificar nos diversos setores governamentais responsabilidades e aes referentes ao meio ambiente visando demonstrar possibilidades de ao intersetorial. O estudo conclui a existncia de fundamentos legais para a AIMA e aponta possveis metodologias de planejamento e gesto capazes de serem acionadas na formulao e implementao de polticas pblicas pautadas pelo princpio da intersetorialidade. Ressalta que o amadurecimento da democracia e o fortalecimento da cidadania tendem a favorecer o desenvolvimento da AIMA. Palavras-chave: Direito Ambiental; meio ambiente; legislao ambiental; intersetorialidade; aes intersetoriais; polticas pblicas; planejamento; gesto.

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

AIMA ANP art. CF CONAMA CTNBio DNPM IBAMA Renovveis ICMS MP OGMs ONGs OPS ONU PNMA SEMA SISNAMA STF STJ SUS TCU

Ao Intersetorial em Meio Ambiente Agncia Nacional do Petrleo artigo Constituio Federal da Repblica Conselho Nacional de Meio Ambiente Comisso Tcnica Nacional de Biosegurana Departamento Nacional de Produo Mineral Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais

Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios Ministrio Pblico Organismos Geneticamente Modificados Organizaes no governamentais Organizao Panamericana da Sade Organizao das Naes Unidas Poltica Nacional do Meio Ambiente Secretaria Especial do Meio Ambiente Sistema Nacional de Meio Ambiente Supremo Tribunal Federal Superior Tribunal de Justia Sistema nico de Sade Tribunal de Contas da Unio

SUMRIO

1 INTRODUO 2 MEIO AMBIENTE, POLTICAS PBLICAS E INTERSETORIALIDADE 2.1 POLTICAS AMBIENTAIS NO BRASIL 2.2 INTERSETORIARIALIDADE E POLTICAS PBLICAS 3 O DIREITO AMBIENTAL E SEUS PRINCPIOS

11 13 15 18 23

4 INTERDISCIPLINARIDADE INTERSETORIALIDADE E DIREITO AMBIENTAL 27 5 O MEIO AMBIENTE FACE CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 5.1 PRINCPIO DA ORDEM ECONMICA 5.2 A FUNO SCIO-AMBIENTAL DA PROPRIEDADE 5.3 REFERNCIAS CONSTITUCIONAIS EXPLCITAS E IMPLCITAS 6 O PRINCPIO DA EFICINCIA NA ADMINISTRAO PBLICA 7 O MEIO AMBIENTE NA ADMINISTRAO FEDERAL 7.1 O MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE 7.2 A POLTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 7.3 O SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE (SISNAMA) 8 ATUAES SETORIAIS RELATIVAS AO MEIO AMBIENTE 8.1 O PAPEL DOS SUS NA PROTEO AMBIENTAL 8.2 AGROTXICOS: COMPETNCIAS ADMINISTRATIVAS 8.3 OS ORGANISMOS GENETICAMENTE MODIFICADOS (OGMs) 8.4 AGRICULTURA E MEIO AMBIENTE 8.5 OS RGOS DE TRNSITO E A PROTEO AMBIENTAL 8.6 AS OBRIGAES AMBIENTAIS DAS AUTORIDADES MARTIMAS 8.7 O PAPEL DAS INSTITUIES FINANCEIRAS 8.8 O DNPM E OS SEUS DEVERES AMBIENTAIS 8.9 A POLTICA ENERGTICA, A ANP E A PROTEO AMBIENTAL 8.10 A EDUCAO AMBIENTAL 8.11 RECURSOS HDRICOS 8.12 GERENCIAMENTO COSTEIRO 8.13 A POLTICA URBANA E O MEIO AMBIENTE 30 35 37 38 41 46 49 50 53 56 56 61 62 66 68 68 69 70 71 72 72 74 75

9 CONCLUSO REFERNCIAS

77 79

1 INTRODUO

Apesar do crescimento da conscincia ecolgica em segmentos da sociedade brasileira e de se dispor de uma legislao considerada avanada em termos internacionais, tm sido identificadas muitas dificuldades nas formas de organizao e de gesto dos rgos responsveis pela defesa e proteo do meio ambiente. Estudos sobre Direito Ambiental tm chamado a ateno para aes setoriais pouco articuladas que prejudicam o alcance da efetividade. Dadas as relaes entre ambiente e outras reas de ao estatal (habitao, planejamento urbano, educao, saneamento, sade, segurana, economia, justia, etc.), faz-se necessrio conceber formas de interveno que reconheam a complexidade da questo ambiental e tenham como preocupao a racionalizao dos recursos, a eficincia e a eficcia. Da a pertinncia de se buscar, no arcabouo legal disponvel no Brasil, os fundamentos jurdicos capazes de sustentar formas de ao intersetorial que possam ensejar novos modelos de planejamento, gesto e atuao dos Poderes Pblicos em relao ao ambiente. Nessa perspectiva, a presente monografia pretende analisar a legislao federal no que se refere defesa e proteo do meio ambiente, discutindo alternativas de planejamento, organizao e gesto das aes numa perspectiva intersetorial. Tem como objetivos especficos identificar dispositivos legais e normativos capazes de fundamentar e respaldar a ao intersetorial na defesa e proteo do meio ambiente e examinar possibilidades de prticas de planejamento e gesto ambiental inspiradas pelo princpio da intersetorialidade. A monografia encontra-se estruturada em 9 captulos, alm da introduo. No captulo 2, procura-se contextualizar o aparecimento da questo ambiental na dcada de sessenta do sculo XX, as iniciativas de movimentos sociais e de governos voltadas para o seu enfrentamento, bem como suas repercusses no Brasil. Procede-se, tambm, a uma reviso conceitual sobre intersetorialidade e aes intersetoriais discutindo a incorporao dessas noes pelas polticas pblicas em sade e ambiente.

O Captulo 3 apresenta de forma sucinta o escopo do Direito Ambiental e seus princpios para, em seguida, discutir as relaes entre interdisciplinaridade, intersetorialidade e Direito Ambiental (Captulo 4). No captulo 5, registra-se a ausncia da proteo ambiental nas ordens constitucionais anteriores Constituio Federal de 1988, o tratamento do tema em constituies de diversos pases e analisa-se a questo ambiental na atual Carta Magna, destacando-se as referncias constitucionais explcitas e implcitas em relao questo ambiental. O Captulo 6 examina o princpio constitucional da eficincia na Administrao Pblica, enquanto no capitulo 7 procede-se anlise do tratamento do tema ambiental na Administrao Federal, ressaltando-se o papel do Ministrio do Meio Ambiente, dos seus rgos e do IBAMA, sublinhando-se ainda a Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA) e o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA). No captulo 8 so identificadas responsabilidades e aes relativas ao meio ambiente em distintos setores governamentais no sentido de apontar possibilidades de ao intersetorial. Analisam-se o papel do Sistema nico de Sade (SUS) na proteo ambiental, as competncias administrativas referentes aos agrotxicos e aos organismos geneticamente modificados (OGMs), alguns aspectos da poltica agrcola, funes ambientais dos rgos de trnsito, das autoridades martimas, das instituies financeiras e do Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM), a Poltica Energtica Nacional, a atividade de fiscalizao da Agncia Nacional do Petrleo Gs Natural e Biocombustves (ANP), a responsabilidade pela promoo da educao ambiental e alguns dispositivos legais da legislao pertinente aos recursos hdricos, ao gerenciamento costeiro e poltica urbana. No ltimo captulo ressaltam-se as evidncias produzidas pelo estudo no sentido de demonstrar a existncia de fundamentos legais para a ao intersetorial em meio ambiente (AIMA) apontando metodologias de planejamento e gesto capazes de contribuir para atuao solidria e convergente de diversos setores e agentes comprometidos com a questo ambiental.

2 MEIO AMBIENTE, POLTICAS PBLICAS E INTERSETORIALIDADE A partir da dcada de sessenta do sculo passado o ambiente passou a ser objeto de preocupao de alguns segmentos da sociedade. Denncias relacionadas devastao de florestas, poluio nas cidades, pesca predatria de baleias e identificao de animais em extino, entre outras, passaram a sensibilizar parte da opinio pblica. Para alguns autores, os sinais de alerta soaram no Primeiro Mundo:
Nos Estados Unidos da Amrica, pas hegemnico dentro do sistema capitalista e principal potncia industrial at aquele momento, as evidncias dos aspectos destrutivos da industrializao para a prpria vida humana comearam a se acumular e dramatizar [...]. Mas foram grupos de cidados e organizaes no-governamentais que chamaram a ateno para os primeiros problemas ambientais que se verificavam (STOTZ; VALLA et al., 1992, p.2-3).

Ao final daquela dcada, especialmente no ano emblemtico de 1968 quando o movimento estudantil se expandiu em Paris e em outras cidades europias, nos Estados Unidos, Mxico e Brasil, despontaram lutas sociais com caractersticas distintas das experincias histricas anteriores. Nesse mesmo ano, surgiu a idia de uma Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente, originada do governo sueco, respondendo s inquietaes dos cientistas daquele pas com a chuva cida, a contaminao do Bltico e a acumulao de metais pesados e praguicidas nos peixes e nas aves (STOTZ; VALLA et al., 1992, p.3). Segundo esses autores, entre o lanamento dessa idia e a realizao da Conferncia de Estocolmo em 1972, muita mobilizao ocorreu. No se tratava da clssica luta de classes entre trabalhadores e burguesia, mas da problematizao de novos temas para a ao coletiva. Surgiram, desse modo, os chamados novos movimentos sociais (GOHN, 2004):
O ano de 1968 excepcionalmente importante porque, na Europa e nos Estados Unidos, eclodiram movimentos radicais que colocavam em questo a ordem capitalista. E apesar de superados os chamados maios vermelhos , o impacto desses movimentos foi duradouro. As primeiras reaes no demoraram a se fazer sentir entre os crculos responsveis pela ordem mundial. No mesmo ano, um grupo de cientistas, educadores, economistas, industriais e funcionrios pblicos de nvel internacional reuniram-se em Roma para discutir os dilemas da humanidade: pobreza em meio da abundncia, deteriorao do meio ambiente, perda de confiana nas instituies, inflao, etc. Dos encontros dessa associao internacional o chamado Clube de Roma resultou o Relatrio Meadows (1970), o qual propunha, at o ano 2100, um certo estado de no-crescimento para a sociedade humana (STOTZ; VALLA et al., 1992, p.3).

O referido relatrio, denominado Limites do crescimento (The Limits to Growth), elaborado por cientistas do Massachusetts Institute of Technology, por solicitao do

Clube de Roma, defendia a tese de que o crescimento exponencial da economia e da populao constituiria a origem da crise ambiental. A catstrofe para eles seria inevitvel ao final do sculo XX, devido ao esgotamento dos recursos naturais, poluio e carncia de alimentos (PELICIONI, 2005). Assim, segundo a autora, os supracitados cientistas,
Sugeriam agir rapidamente para a obteno do equilbrio global, por meio do reconhecimento de que havia limites para o crescimento econmico e que era preciso adotar medidas internacionais coordenadas, inclusive quanto melhoria da situao do Terceiro Mundo (PELICIONI, 2005, p.62).

Desse modo, a questo ambiental propiciou a emergncia e o desenvolvimento de movimentos ecolgicos, reconhecidos pela literatura da sociologia e da cincia poltica como um dos representantes mais destacados dos novos movimentos sociais, inclusive no sculo que se inicia (GOHN, 2003). Se no mbito da sociedade civil era possvel identificar o ambiente como objeto de ao coletiva, o mesmo no pode ser afirmado em relao aos Estados nacionais. Assim, a questo ambiental esteve praticamente ausente nas discusses das polticas pblicas at a dcada de setenta do sculo XX quando ocorreu a Conferncia de Estocolmo sobre Meio Ambiente. Este evento histrico tem sido reconhecido como um marco da construo da agenda internacional no que tange apresentao de diretrizes polticas para o enfrentamento da questo ambiental. No que concerne aos movimentos ecolgicos, observa-se nesse perodo um gradativo abandono da concepo inicial conservacionista pura para uma busca de maior integrao entre o homem e a natureza (socioambientalismo). Todavia, o balano dessas mobilizaes at 1992 (Eco-Rio) no tem sido considerado muito favorvel:
Superada a fase inicial, marcada pelo temor com uma catstrofe global, e abandonando qualquer idia de reduo do crescimento econmico tal como proposta pelo Clube de Roma, as empresas multinacionais e os governos dos pases do Primeiro Mundo converteram-se em destacados defensores do desenvolvimento sustentvel . [...]. Porm, apesar das promessas da reciclagem e da converso industrial, da automao e da microeletrnica, dos novos materiais, os vinte anos subseqentes Conferncia de Estocolmo foram marcados por um aumento constante da poluio do ar e do mar, por crescente escassez de gua e perda de solo frtil, pela destruio da biota com reduo de espcies (STOTZ; VALLA et al., 1992, p.33).

Contudo, tem-se chamado a ateno para a necessidade de repensar a questo ambiental no Brasil. Nessa perspectiva, sugere-se desnaturalizar o conceito de meio-ambiente no sentido de evitar o equvoco de dissociar seus elementos fsicos e

sociais na medida em que o ambiente o resultado da interao da lgica da natureza e da lgica da sociedade (BECKER, 1992, p.128). Do mesmo modo, caberia desideologizar a questo ambiental, distinguindo a conscincia ecolgica legtima daquela ideologia ecolgica que se tornou um novo parmetro da

Geopoltica Mundial no movimento de rpida estruturao da organizao econmica e poltica internacional (BECKER, 1992, p.129).

2.1 POLTICAS AMBIENTAIS NO BRASIL

Mesmo vivendo um perodo autoritrio, e tendo, inclusive, co-liderado com a China, na Conferncia de Estocolmo, a aliana dos pases perifricos dispostos a no sacrificar o desenvolvimento econmico em favor do meio ambiente (VIOLA, 2006), o Brasil foi influenciado pelas iniciativas supracitadas. Em 1973, foi criada a Secretaria Especial do Meio Ambiente - SEMA. Em 1981, foi editada a Lei n 6.938 que dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA), rompendo o paradigma jurdico da fragmentao (Cdigo Florestal 4771/65, Cdigo de Caa Lei n 5.197/67, Cdigo de Minerao Lei n

Decreto-Lei n

227/67, Lei da Responsabilidade por Danos Nucleares

Lei n 6.453/77, dentre

outros) e passando a proteger o meio ambiente de maneira integral (BENJAMIN, 2003). Desse modo, a questo do ambiente passa a interessar, progressivamente, setores da sociedade brasileira nas dcadas de 70 e 80 e rgos governamentais, culminando com a elaborao de propostas na transio democrtica que foram incorporadas pela Constituio de 1988 e pela legislao subseqente. As polticas pblicas referentes ao ambiente implantadas na conjuntura psconstituinte, todavia, esbarraram na falta de prioridade diante da crise econmica e do corte dos gastos pblicos e foram limitadas quanto sustentabilidade ambiental. Tambm no conseguiram superar o tradicional vis setorial. A rea ambiental temse caracterizado pela fragmentao e incompetncia gerencial, alm de continuar isolada dos centros de deciso econmica, onde se definem as polticas de desenvolvimento (VIOLA, 2006, p.13).

Conseqentemente, as polticas pblicas tm adotado um modelo de planejamento e de gesto que analisa a realidade por setores como educao, sade, habitao, saneamento, entre outros, dificultando a integrao das aes e comprometendo a eficincia e a eficcia. Segundo Arlindo Philippi Jr., Gilda Collet Bruna e Vicente Fernando Silveira (2005, p.801) h quem considere que
[...] a PNMA, instituda pela Lei Federal n 6.938, de 31 de agosto de 1981, uma transformao inconclusa das polticas pblicas oriundas de uma viso setorizada da questo ambiental a partir da dcada de 1950. Esta transformao estaria espera de uma coalizo poltica de interesses.

Refletindo sobre o tema, Paulo de Tarso Abro e Daniela Mac-Dowell (2005, p.373) asseveram:
Descobrir se o desenho da Administrao Ambiental no pas o mais eficiente depender, entre vrios fatores, no s daqueles ligados s questes de competncia, cooperao federativa e inconstitucionalidades. Reserva-nos a busca de um entendimento mais dinmico das estruturas criadas pelo Estado, para compreender se, dentro da prpria estrutura administrativa estatal como um todo, no h um feixe de explosivos aguardando uma fasca.

Observa-se que os sistemas de controle ambiental so perifricos em relao aos sistemas de poder e tm aparatos pouco eficientes (VIOLA, 2006). Predomina ainda um tipo de poltica e gesto ambiental centralizada, regulamentadora e fiscalizadora baseado no princpio de comando e controle, que estabelece padres e metas de poluio a serem cumpridas (PHILIPPI JR.; BRUNA; SILVEIRA, 2005, p.799). Modelo que, segundo esses autores, tem mostrado grande eficincia no controle de poluio pontual (predominantemente efluentes industriais), mas apresenta

dificuldades para o controle da poluio difusa (PHILIPPI JR.; BRUNA; SILVEIRA, 2005, p.799). A poluio, por exemplo, pelo uso indiscriminado de agrotxicos, por esgotos domsticos oriundos de ligaes clandestinas, por veculos automotores e por resduos slidos urbanos (lixo domstico) exige outros tipos de intervenes do Poder Pblico pautadas em aes educativas e incentivos econmicos. Comentando os rumos que a Poltica Nacional do Meio Ambiente vem tomando, Edis Milar (2005, p. 432) salienta:
Diga-se, a bem da verdade, que irreal o planejamento ambiental isolado do planejamento econmico e social. O meio ambiente um bem essencialmente difuso e engloba todos os recursos naturais: as guas doces, salobras e salinas, superficiais ou subterrneas; a atmosfera, o solo,

o subsolo e as riquezas que encerram, assim como a fauna e a flora e suas relaes entre si e com o ser humano. Compreende ainda outros bens, como os culturais. Por isso mesmo o planejamento da utilizao de tais recursos deve considerar todos os aspectos envolvidos: os econmicos, os sociais e os ambientais. No possvel planejar o uso de qualquer desses recursos apenas sob o prisma econmico-social ou somente sob o aspecto da proteo Ambiental. Ora o planejamento integrado das polticas pblicas ainda no existe no Brasil, merc da excessiva setorizao e verticalizao dos diferentes Ministrios. A isso acresce a inexistncia de efetivas definies polticas por parte dos partidos polticos e dos governos, em geral.

Na prtica, nota-se que a gesto ambiental, de uma maneira geral, ainda se caracteriza basicamente pela atuao quase que exclusiva e isolada dos rgos ambientais na defesa e proteo do meio ambiente, dificultando bastante a sua efetividade. No se tem observado, em geral, nem mesmo muito empenho da polcia judiciria no combate aos delitos ambientais. Projetos impactantes so, muitas vezes, discutidos, aprovados e, at implementados por outros setores da Administrao Pblica, sem a observncia das normas ambientais e, em algumas ocasies, sem mesmo a oitiva do rgo ambiental competente. A questo ambiental torna-se um aspecto secundrio e o licenciamento uma mera formalidade a ser cumprida. Tem-se verificado tambm que os rgos ambientais so alvo constante de crticas e presses de setores do prprio governo, acusados injustamente de atravancarem o desenvolvimento do pas, devido demora e ao suposto excesso de zelo na anlise dos processos de licenciamento ambiental. Recentemente o Presidente da Repblica, reeleito, declarou que as leis, as questes ambientais, a burocracia, a oposio, o Congresso, o Ministrio Pblico e o TCU - Tribunal de Contas da Unio (NETO, 2006, p.14) so obstculos para o crescimento do pas. Por outro lado, observa-se que a falta de articulao e integrao entre rgos responsveis por reas intimamente ligadas ao meio ambiente como, por exemplo, a sade, tem gerado aes dplices, desperdcio de recursos pblicos, implicando, tambm, a falta de atendimento de outras demandas. As situaes acima enumeradas so, indubitavelmente, evidncias de que o modelo de gesto governamental, pautado na diviso de tarefas por setores, est realmente em plena crise, causa srios prejuzos ao funcionamento da Administrao Pblica e, conseqentemente, aos prprios fins a que se destina o Estado.

2.2 INTERSETORIALIDADE E POLTICAS PBLICAS

Considerando-se que o propsito do presente estudo encontra ressonncia no campo das polticas pblicas, cabe registrar alguns aspectos que caracterizam as polticas ambientais:
1. Os problemas a serem resolvidos, no raro transcendem as fronteiras dos Estados-nao, implicando um papel mais dominante das instituies e tratados internacionais e limites maiores, obviamente, das capacidades de regulamentao dos Estados-nao. 2. A constituio e a definio de problemas altamente dependente da cincia, a qual se reveste de considervel insegurana. A identificao de um problema ecolgico, suas causas e conseqncias freqentemente devem ser definidas por anlises cientficas. Essas muitas vezes so marcadas pela incerteza, como o caso, por exemplo, das previses do tempo ou dos riscos de avaliao das manipulaes genticas. Estamos tratando, portanto, de uma esfera poltica que vem se tornando cada vez mais baseada na cincia, na qual o acesso informao, ao conhecimento e competncia desempenha papel fundamental. 3. Os problemas ambientais esto estreitamente relacionados aos problemas da distribuio da riqueza, isto , as polticas ambientais no se limitam proteo da natureza, mas incluem a explorao, remoo e utilizao sustentvel dos recursos naturais. Exemplo disso a destruio do clima global pelas metrpoles capitalistas. Um outro exemplo so as lutas sobre os direitos de uso e explorao dos recursos genticos. 4. Alm disso, a interdependncia entre os nveis polticos dos locais aos internacionais e a questo de representao e mediao dos interesses relativos desempenham papel crucial nesse campo. (HIRSCH, 2001, p.108).

Ainda que as reflexes desse cientista poltico apontem para o restrito raio de ao dos Estados no que diz respeito questo ambiental nos respectivos territrios, razovel reconhecer que algo pode ser feito no seu espao de governabilidade. Assim, durante a reviso da literatura foi possvel identificar a intersetorialidade ou ao intersetorial como umas das possibilidades de interveno e como alternativa falta de integrao verificada na atuao dos Poderes Pblicos. A Revista de Administrao Pblica da Fundao Getlio Vargas, por exemplo, dedicou dois nmeros especiais voltados para esse tema (INOJOSA, 1998; JUNQUEIRA, 2000), divulgando diversos estudos que discutiram tais conceitos e formularam propostas alternativas para a gesto pblica. Contudo, cabe reconhecer a nfase dispensada questo da sade e escassa reflexo sobre o ambiente. Na medida em que se avana na leitura de artigos e documentos tcnico-cientficos, pode-se constatar que a intersetorialidade, antes de ser considerada pelo Direito Ambiental e pelas polticas pblicas sobre ambiente, representa uma noo muito

discutida na rea da sade. Como ilustrao podem-se mencionar algumas recomendaes expressas no Plano Decenal de Sade das Amricas (OPS/OMS, 1973) e no famoso Relatrio Lalonde, elaborado para reorientar a organizao do sistema de sade canadense (LALONDE, 1978). Assim, o ambiente, juntamente com o estilo de vida, a biologia e a organizao dos servios de sade, passa a ser considerado na interveno das polticas pblicas. Outro documento de grande importncia internacional foi a Carta de Ottawa, em 1986, cujas recomendaes apontavam para a ao intersetorial e para a construo de polticas pblicas saudveis (BRASIL, 2001), com destaque para o ambiente:
As inextricveis ligaes entre a populao e seu meio-ambiente constituem a base uma abordagem socioecolgica da sade. O princpio geral orientador para o mundo, as naes, as regies e at mesmo as comunidades a necessidade de encorajar a ajuda recproca cada um a cuidar de si prprio, do outro, da comunidade e do meio-ambiente natural. A conservao dos recursos naturais do mundo deveria ser enfatizada como uma responsabilidade global (BRASIL, 2001, p.21)

Essa nfase no ambiente expressou-se de forma significativa na Declarao de Sundsvall quando representantes de 81 pases conclamaram todos os povos a se engajarem na promoo de ambientes mais favorveis sade:
Um ambiente favorvel de suprema importncia para a sade. Ambientes e sade so interdependentes e inseparveis. Atingir estas duas metas deve ser o objetivo central ao se estabelecer prioridades para o desenvolvimento e devem ter precedncia no gerenciamento dirio das polticas governamentais. [...]. As iniciativas devem vir de todos os setores que possam contribuir para a criao de um ambiente mais favorvel e fomentador de sade, e devem ser levadas a cabo pelas pessoas nas suas comunidades, nacionalmente pelos governos e ONGs, e, globalmente atravs das organizaes internacionais. As aes devem envolver, predominantemente, setores como a educao, transporte, habitao, desenvolvimento urbano, produo industrial e agricultura (BRASIL, 2001, p.34-35).

Esse frum internacional, alm de privilegiar a questo ambiental e suas relaes com outros setores, destacou o papel das comunidades junto aos governos e ONGs e o gerenciamento das polticas governamentais. As propostas de ao apresentadas convergem com os propsitos desta monografia:
Aes do setor pblico para criar ambientes favorveis sade devem levar em conta a interdependncia entre todos os seres vivos, e devem gerenciar os recursos naturais, levando em considerao as necessidades das futuras geraes. [...]. As pessoas so parte integral do ecossistema da terra [...]. Todas as informaes disponveis indicam que no ser possvel sustentar a qualidade de vida para os seres humanos e demais espcies vivas sem uma mudana drstica nas atitudes e comportamentos, em todos os nveis, com relao ao gerenciamento e preservao do ambiente. Aes combinadas para se atingir um ambiente favorvel sustentvel sade so o atual desafio do nosso tempo.[...]. Desenvolvimento implica na melhoria

da qualidade de vida e sade, ao mesmo tempo que na preservao da sustentabilidade do meio ambiente (BRASIL, 2001, p.36-38).

Nessa perspectiva, termos como coordenao intersetorial, articulao intersetorial, intersetorialidade e ao intersetorial tm sido utilizados para fundamentar novas formas de interveno sobre a realidade. Antes, porm, de se proceder a uma definio dessas denominaes cumpre explicitar o que se tem entendido como setor:
O conceito de setor inclui certo nvel de abstrao e arbitrariedade, j que na realidade s existe como tal aos efeitos da abordagem analtica da sociedade. O termo setor tem sido utilizado comumente para identificar distintas esferas da economia, a administrao, o conhecimento e, em geral, esferas da sociedade. Faz-se aluso em ocasies a setores amplos (produtivo, social), menos amplos (sade, educao), estruturais (industrial, agrcola), superestruturais (jurdico, religioso), cientficos (cincias polticas, cincias naturais), ou de acordo com a forma de propriedade (pblico, privado) (SUREZ, 1992, p.232).

Com base nesse autor, pode-se conceber ao intersetorial como a interveno coordenada de instituies representativas de mais de um setor social, em aes destinadas total ou parcialmente a abordar um problema (SUREZ, 1992, p.233). J a intersetorialidade pode ser definida como o processo no qual os objetivos, as estratgias, as atividades e os recursos de cada setor se consideram segundo suas repercusses e efeitos nos objetivos, estratgias, atividades e recursos dos demais setores (OPS, 1992 apud BUSS, 2000, p.36). Portanto, a ao intersetorial e a proposta de intersetorialidade no so um fim em si mesmas, mas possibilidades de distintos setores alcanarem objetivos comuns. A depender dos seus propsitos, podem ser contemplados os nveis poltico, estratgico e ttico-operativo. Nos nveis poltico e estratgico, encontram-se as grandes orientaes, diretrizes e estratgias globais para a ao articulada entre diferentes setores e nveis de governo. No nvel ttico-operativo, a intersetorialidade se expressa em programas, projetos e atividades intersetoriais dirigidas abordagem de um dado problema (SUREZ, 1992). Como as aes intersetoriais no surgem espontaneamente, mas so produtos de um fenmeno social e historicamente determinado, faz-se necessria a interveno de sujeitos com capacidade de decidir, alm de um contexto de correlao de foras polticas permevel a tal inovao. Nesse particular, a existncia de crises de realizao, a baixa efetividade de polticas e de organismos governamentais, a necessidade de racionalizao de recursos e a existncia de propostas inovadoras,

bem fundamentadas e com slida argumentao podem funcionar como facilitadores da adoo de aes intersetoriais no que tange ao meio ambiente. A presente monografia, nessa perspectiva, poderia contribuir na proposio de um modelo para o desenvolvimento da ao intersetorial na formulao e

implementao de polticas pblicas ambientais. Assim, os espaos de pactuao, rgos de coordenao, conselhos, grupos de trabalho, despachos, reunies e em geral todos os mecanismos e vias para a coordenao e comunicao so imprescindveis na execuo adequada de projetos e tm importncia para os momentos de anlise e tomada de decises e para a planificao (SUREZ, 1993, p.64). Em Conferncia Internacional realizada em Halifax, Nova Scotia, Canad, no ano de 1997 e promovida pela Organizao Mundial de Sade, o conceito de ao intersetorial em sade que refletiu o consenso entre os participantes foi o seguinte:
uma relao reconhecida entre parte ou partes do setor sade com parte ou partes de um outro setor a qual tem sido formada para adotar ao no sentido de alcanar resultados em sade (ou resultados intermedirios de sade) de um modo mais efetivo, eficiente ou sustentvel do que poderia ser alcanado pela ao do setor sade isoladamente (WHO, 1997).

Assim, o presente estudo poderia fundamentar-se no conceito acima e entender a ao intersetorial em meio ambiente (AIMA) como uma relao estabelecida entre parte do setor de meio ambiente com partes de outros setores visando alcanar resultados mais efetivos, eficientes e sustentveis. Nessa perspectiva, os mtodos e tcnicas do planejamento estratgico e situacional elaborados pelo economista chileno Carlos Matus poderiam ser acionados como uma alternativa para a viabilizao da AIMA. Ao articular planejamento e gesto, o autor destaca o momento explicativo quando se identificam e se explicam os problemas, o momento normativo no qual se explicita o que deve ser feito, incluindo diretrizes, objetivos e operaes, o momento estratgico em que se realiza um balano entre o que deve e o que pode ser feito e, finalmente, o momento ttico-operacional que privilegia o fazer, com nfase na gerncia por objetivos e na prestao de contas sociedade (MATUS, 1987). Esta abordagem tem sido utilizada para a promoo e vigilncia da sade, que tm como pressuposto bsico a ao intersetorial (TEIXEIRA, 2002).

3 O DIREITO AMBIENTAL E SEUS PRINCPIOS Analisando a evoluo da proteo jurdica do ambiente no Brasil, o ilustre jurista Antnio Herman Benjamin (2003, p. 15), didaticamente, aponta para a existncia de trs fases, ressaltando, todavia, no se tratarem de fases histricas, cristalinas, apartadas, delimitadas e mutuamente excludentes . A primeira, denominada ambiental fase da explorao desregrada ou do laissez-faire

compreende o perodo de 1500 a 1960 e se caracteriza pela existncia

de poucas normas relativas ao meio ambiente que, na realidade, na sua essncia visavam proteo de interesses econmicos ou sanitrios e secundariamente

protegiam aquele bem jurdico. A segunda, chamada fase fragmentria , demonstra a preocupao do legislador com largas categorias de recursos ambientais, surgindo vrias leis esparsas, a exemplo do Cdigo Florestal (1965), dos Cdigos de Caa, de Pesca , de Minerao (todos de 1967), a Lei de Responsabilidade por Danos Nucleares (1977), a Lei do Zoneamento Industrial nas reas Crticas de Poluio (1980) e a Lei de Agrotxicos (1989). Finalmente na terceira, denominada fase holstica passa o meio ambiente a ser protegido integramente. A Lei da Poltica

Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81) o marco legislativo inicial dessa nova fase destacando-se ainda a Lei dos Crimes Ambientais (Lei n 9.605/98) (BENJAMIN, 2003). Para Marcelo Abelha Rodrigues (2005), o surgimento do Direito Ambiental no pas coincide com a edio da Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei n 6.938/81), ou seja, com o incio da fase holstica (BENJAMIN, 2003). S a partir

da foram relacionados instrumentos, caractersticas e princpios prprios, que so elementos indispensveis para a existncia de uma cincia autnoma. Sem ingressar no mrito das discusses doutrinrias acerca de sua autonomia, passa-se anlise de alguns conceitos de Direito Ambiental. Para Edis Milar (2005, p.155), Direito Ambiental o complexo de princpios e normas coercitivas

reguladoras das atividades humanas que direta ou indiretamente, possam afetar a sanidade do ambiente em sua dimenso global, visando sustentabilidade para as presentes e futuras geraes . De acordo com Paulo de Bessa Antunes (2004, p.11), o Direito Ambiental pode ser definido da seguinte forma:
[...] um direito que se desdobra em trs vertentes fundamentais, que so constitudas pelo direito ao meio ambiente, direito sobre o meio ambiente e direito do meio ambiente. Tais vertentes existem, na medida em que o Direito Ambiental um direito humano fundamental que cumpre a funo de integrar os direitos saudvel qualidade de vida, ao desenvolvimento econmico e proteo dos recursos naturais. Mais do que um Direito autnomo, o Direito Ambiental, uma concepo de aplicao da ordem jurdica que penetra, transversalmente, em todos os ramos do direito. O Direito Ambiental, portanto, tem uma dimenso humana, uma dimenso ecolgica e uma dimenso econmica que se devem harmonizar sob o conceito de desenvolvimento sustentado.

Sinteticamente, pode-se compreender o Direito Ambiental como o conjunto de normas jurdicas (regras e princpios) que visam defesa e proteo ambiental. No que se refere aos princpios internacionais que regem o Direito Ambiental, no se observa uma enumerao uniforme na doutrina. Nesse sentido, procura-se, a seguir, analisar, ainda que perfunctoriamente, aqueles relacionados por mais de um autor. O mais importante deles o princpio do direito humano fundamental (ANTUNES, 2004) ou princpio do ambiente ecologicamente equilibrado como direito fundamental da pessoa humana (MILAR, 2005). Tal princpio ser estudado mais

detalhadamente quando da anlise do art. 225 da CF.

O principio da natureza pblica da proteo ambiental, por sua vez, de acordo com Edis Milar (2005, p.159) decorre da previso legal que considera o meio ambiente como um valor a ser necessariamente assegurado e protegido para o uso de todos . Tratando-se o bem ambiental de um interesse de toda a coletividade, evidentemente, a sua proteo deve ser pblica. Outro princpio importante o denominado democrtico (ANTUNES, 2004) que engloba outros dois princpios apontados pela doutrina (PHILIPPI JR; RODRIGUES, 2005): o da participao e o da informao. Fruto de movimentos sociais, evidentemente, o Direito Ambiental no poderia deixar de trazer para si essa caracterstica democrtica, assegurando o direito participao da coletividade nas decises polticas relativas s questes ambientais e informao ambiental. Destacam-se tambm os princpios da preveno e precauo. Em que pese parte da doutrina consider-los um s princpio (MILAR, 2005), parece que esto com a razo aqueles que fazem a distino (RODRIGUES, 2005). O princpio da preveno exige a adoo de medidas tendentes a evitar a ocorrncia de danos previsveis. J o da precauo determina que no se produzam intervenes no meio ambiente antes de se ter certeza cientfica de que estas no sero adversas ao mesmo. Ressalte-se que o principio da precauo foi expressamente relacionado na Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento Rio 92, conforme a seguir:
Princpio n 15 - Com o fim de proteger o meio ambiente, o princpio da precauo dever ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaa de danos graves ou irreversveis, a ausncia de certeza absoluta no ser utilizada como razo para o adiamento de medidas economicamente visveis para prevenir a degradao ambiental (ANTUNES, 2004, p.36).

H tambm o principio do poluidor-pagador que de acordo com Edis Milar (2005, p.163-164),
Assenta-se este princpio na vocao redistributiva do Direito Ambiental e se inspira na teoria econmica de que os custos sociais externos que acompanham o processo produtivo (v.g., o custo resultante dos danos ambientais) precisam ser internalizados, vale dizer, que os agentes econmicos devem lev-los em conta ao elaborar os custos da produo e, conseqentemente, assumi-los. Busca-se, no caso, imputar ao poluidor o custo social da poluio por ele gerada, engendrando-se um mecanismo de responsabilidade por dano ecolgico abrangente dos efeitos da poluio no somente sobre bens e pessoas, mas sobre toda a natureza.

As obrigaes dos empreendedores de arcar com os custos do licenciamento ambiental, de estudos ambientais onerosos como o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e a de reparar os danos ambientais previstas no ordenamento jurdico brasileiro se inspiram no aludido princpio. O principio do usurio pagador tambm enumerado pela doutrina. Segundo o supracitado jurista,
Funda-se este princpio no fato de que os bens ambientais particularmente os recursos naturais - , constituem patrimnio da coletividade, mesmo que, em alguns casos possa incidir sobre eles em justo ttulo de propriedade privada. Sabemos outrossim, que recursos essenciais, de natureza global como a gua, ar e o solo no podem ser apropriados a bel talante (MILAR, 2005, P.170).

de bom alvitre lembrar que a cobrana de uso da gua baseia-se no referido principio. Por fim, merece tambm ateno especial o princpio da cooperao, que prega a colaborao e auxlio de todos os povos na defesa e proteo ambiental.

4 INTERDISCIPLINARIDADE, INTERSETORIALIDADE E DIREITO AMBIENTAL Como foi descrito no captulo 2, o desenvolvimento das polticas pblicas no Brasil desde os primrdios tem sido realizado de forma setorial. A organizao polticaadministrativa, refletindo essa tendncia, tem se caracterizado pela criao de rgos e entidades especficos para cada rea de atuao do Estado. A crescente especializao dos mesmos e a falta de comunicao e articulao entre eles prejudicam a soluo adequada dos problemas que afligem a sociedade, dentre eles os ambientais. de se notar que essa realidade no constitui fenmeno exclusivo da gesto governamental. No campo das cincias, observa-se o surgimento contnuo de novas disciplinas e reas de conhecimento, bem como de profissionais cada vez mais especializados, dificultando o enfrentamento das questes de maneira mais global. As disciplinas, em geral, construram seus saberes de forma isolada e fragmentada. Essa construo do conhecimento mostra-se limitada, pois os problemas requerem olhares inter-poli-transdisciplinares (MORIN, 2000). Assim, um dos tericos da planificao na Amrica Latina afirmava que, enquanto a cincia tem disciplinas e o governo tem setores, a realidade tem problemas (MATUS, 1987). Ou como afirma um pesquisador brasileiro:
A crtica fragmentao produzida pela racionalidade cientificista predominante na maneira de pensar e organizar o mundo existe h muito tempo. No entanto, as evidncias de esgotamento desse paradigma tm sido cada vez maiores. Essa crtica atualmente produz mais eco e tem maior capacidade de estimular alternativas porque o mundo foi-se transformando mais complexo, produzindo situaes novas que o conhecimento especializado no tem capacidade para explicar, nem a ao setorial tem capacidade de resolver (AKERMAN, 1998).

Nesse contexto, verifica-se que o momento propcio para a discusso de novos modelos de gesto que, reconhecendo a interdisciplinaridade, ponham em prtica a

intersetorialidade, entendida como um conjunto de aes interligadas e articuladas realizadas por setores diversos para o enfrentamento de problemas complexos, visando satisfao das necessidades mltiplas da sociedade, destacando-se, dentre elas, a de garantir s presentes e futuras geraes um meio ambiente ecologicamente equilibrado. Pode, assim, a prtica da intersetorialidade representar uma melhoria qualitativa e quantitativa nas polticas pblicas e tambm, redundar, como conseqncia, em uma utilizao mais racional dos escassos recursos do Errio. Se, em regra, as diversas reas de conhecimento foram concebidas da maneira supracitada, em matria ambiental a interdisciplinaridade se evidencia de forma to cristalina que no resta qualquer espao para vozes dissonantes. O Direito Ambiental, compreendido como o conjunto de normas jurdicas que visam defesa e proteo do meio ambiente, ao ser concebido trouxe para si essa caracterstica como marca essencial. Convm lembrar que a compreenso de sua interdisciplinaridade se revelou fundamental at mesmo para a edio de leis ambientais antes da promulgao da Constituio Federal de 1988. No prevendo expressamente as cartas anteriores a proteo ambiental, o legislador infraconstitucional buscava suporte na proteo da sade ou nas regras relativas produo e ao consumo (BENJAMIN, 2003). Percebe-se, nesse sentido, um absoluto reconhecimento pelo legislador ptrio da interdisciplinaridade do tema. Alis, essa caracterstica do Direito Ambiental apontada de forma unssona pela doutrina. Segundo Paulo de Bessa Antunes (2004, p.58), no se pode pensar a proteo jurdica do meio ambiente sem se considerar dados relevantssimos que so trazidos para o interior do universo do Direito por outros ramos do conhecimento humano . De fato, no pode o intrprete compreender o Direito Ambiental sem se socorrer de conceitos da Geologia, da Engenharia, da Arquitetura, da Qumica, da Fsica, da Medicina, da Biologia, da Sociologia, etc. No tocante especificamente s relaes do Direito Ambiental com os demais ramos do direito, o ilustre jurista citado majestoso em suas palavras:

bastante difcil estabelecer, dentro dos moldes tradicionais, um sistema que possa contemplar as relaes do Direito Ambiental com outras reas do Direito. [...] o direito ambiental no se coloca em paralelo a outros direitos ; ao contrrio, o Direito ambiental penetra os outros ramos do direito e faz com que esses assimilem as preocupaes de proteo ambiental (ANTUNES, 2004, p.47).

A ntima relao existente entre a sade e o meio ambiente, por exemplo, faz os temas serem disciplinados tanto na legislao ambiental quanto na sanitria, havendo uma simbiose entre os dois temas (ROCHA, 1999, p.57). Nota-se que, em razo da intrnseca caracterstica supracitada, aqueles que laboram na rea ambiental geralmente no tm grandes dificuldades em enxergar a realidade de maneira mais global e, conseqentemente, de buscar para os problemas solues adequadas que contemplem os aspectos sociais, econmicos, culturais e ecolgicos. O surgimento do socioambientalismo e a sua incorporao ao ordenamento jurdico brasileiro (Constituio Federal de 1988 e Lei n 9985/2000, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao SNUC) contriburam tambm para que no

exerccio das atividades administrativa, os rgos ambientais incorporassem mais facilmente o referido olhar inter-poli-transdisciplinar (MORIN, 2000). Basta lembrar que o licenciamento ambiental de grandes empreendimentos, realizado por equipes multidisciplinares, busca justamente a compatibilizao de todas as questes acima mencionadas. Sem, todavia, a articulao como os demais setores do governo, o apoio e a colaborao dos mesmos, o engajamento da sociedade, em geral, na defesa do meio ambiente a poltica ambiental brasileira, consoante demonstrado no captulo anterior, est fadada ao insucesso. Se de um lado no h dvida na doutrina e na jurisprudncia e entre os rgos ambientais quanto compreenso interdisciplinar e transversal do tema ambiental pela legislao brasileira, poucos estudos, entretanto, tm se dedicado a demonstrar a existncia de normas jurdicas capazes de fundamentar aes intersetoriais voltadas para a defesa e proteo do meio ambiente.

5 O MEIO AMBIENTE FACE CONSTITUIO FEDERAL DE 1988

Fortemente

influenciada

pelos

movimentos

ecolgicos,

pelos

princpios

internacionais de proteo ambiental consagrados pela Declarao do Meio Ambiente, adotada pela Conferncia das Naes Unidas realizada, em 1972, em Estocolmo e tambm por princpios e diretrizes estabelecidos pela Lei n 6.968/81, que dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, a Constituio Federal de 1988 representa um marco jurdico fundamental para a proteo ambiental no Brasil. O meio ambiente, que as ordens constitucionais anteriores nem sequer tratavam expressamente, com o advento da Carta Magna de 1988, passa a ter destaque especial no apenas pela criao de um captulo especialmente dedicado matria, mas tambm em virtude da questo permear todo o seu texto, correlacionada com os temas fundamentais da ordem constitucional (SILVA, 1998, p.26). Devido a essa abordagem ampla e moderna do tema, o referido constitucionalista chega a classific-la de eminentemente ambientalista (SILVA, 1998, p.26),

enquanto outro jurista chega a denomin-la de verde (MILAR, 2005, p.184). Registre-se que essa previso expressa no exclusividade de nosso pas. Salienta o ilustre jurista Jorge Miranda (2000, p.533):
Problemtica centralssima de que se tem vindo a tomar conscincia mais aguda nas ltimas dcadas, no admira que a problemtica do meio ambiente tenha feito tambm a sua entrada nas Constituies e que tenha passado a interessar crescentemente a doutrina juspublicstica.

Dentre as diversas Constituies que tratam do tema, cite-se a portuguesa (arts. 9, 65, 66, 93, 228, dentre outros); a italiana (art. 9); a sua (arts. 22 quater, 24 -bis, 24 sexies e 24 septies); a indiana (art 48-A e 51, alnea g); a espanhola (art 45); a equatoriana (art. 50); a chinesa (arts. 9 e 26); a holandesa (art. 21); a de GuinBissau (art. 15); a iraniana (art 50); a filipina (seo 16, art II); a de S. Tom e Prncipe (art.10, alnea d e 48); a nambiana (art. 11); a moambicana (art. 36 e 37); a blgara (art. 15 e 55); a romena (art.14, n 2, alnea e); a cabo-verdina (art.70); a angolana (art 24); a russa (art. 58); a alem (art. 20-A); a sul-africana (art. 24) (MIRANDA, 2000). Adverte, todavia, o referido constitucionalista:
Hoje, a relevncia do ambiente tornou-se quase obrigatria ou recorrente em quase todos os novos textos constitucionais, entendida luz das suas

coordenadas prprias. Mas essa universalizao no significa, s por si, que a efectividade das normas sejam programticas ou preceptivas se mostre muito forte ou idntica por toda a parte e muito poucos os Estados que podero arrogar-se (como bem se desejaria) a qualidade de Estados ambientais (MIRANDA, 2000).

No que se refere Constituio brasileira, antes de analisar os dispositivos que tratam do tema sub examine faz-se necessrio trazer baila importante contribuio dada pelo constitucionalista brasileiro citado para a compreenso do conceito constitucional de meio ambiente:
O conceito de meio ambiente h de ser, pois, globalizante, abrangente de toda a natureza original e artificial, bem como os artificiais correlatos, compreendendo, portanto, o solo, a gua, o ar, a flora, as belezas naturais, o patrimnio histrico, artstico, turstico, paisagstico e arqueolgico. O meio ambiente , assim, a interao do conjunto de elementos naturais artificiais e culturais que propiciem o desenvolvimento equilibrado da vida em todas as suas formas (SILVA, 1998, p.2).

O Captulo VI, do Titulo VIII - Da Ordem social, foi reservado pelo constituinte de 1988 para tratar especialmente do tema ambiental, que merece ser integralmente transcrito:
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv- lo para as presentes e futuras geraes. 1 - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico: I - preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais e prover o manejo ecolgico das espcies e ecossistemas; II - preservar a diversidade e a integridade do patrimnio gentico do Pas e fiscalizar as entidades dedicadas pesquisa e manipulao de material gentico; III - definir, em todas as unidades da Federao, espaos territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alterao e a supresso permitidas somente atravs de lei, vedada qualquer utilizao que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteo; IV - exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a que se dar publicidade; V - controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas, mtodos e substncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; VI - promover a educao ambiental em todos os nveis de ensino e a conscientizao pblica para a preservao do meio ambiente; VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as prticas que coloquem em risco sua funo ecolgica, provoquem a extino de espcies ou submetam os animais a crueldade. 2 - Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com soluo tcnica exigida pelo rgo pblico competente, na forma da lei.

3 - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas, independentemente da obrigao de reparar os danos causados. 4 - A Floresta Amaznica brasileira, a Mata Atlntica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira so patrimnio nacional, e sua utilizao far-se-, na forma da lei, dentro de condies que assegurem a preservao do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais. 5 - So indisponveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por aes discriminatrias, necessrias proteo dos ecossistemas naturais. 6 - As usinas que operem com reator nuclear devero ter sua localizao definida em lei federal, sem o que no podero ser instaladas.

O art. 225 da CF ao assegurar a todos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado , considerando-o bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida reconhece expressamente o seu carter de direito fundamental da pessoa humana, que, segundo a doutrina, um dos princpios mais importantes do direito ambiental. Paulo de Bessa Antunes (2004) lembra o reconhecimento internacional do sobredito princpio pelos Princpios 1 e 2 da Declarao de Estocolmo, segundo os quais, respectivamente, O homem tem o direito fundamental liberdade, igualdade e ao desfrute de condies de vida adequadas, em um meio ambiente de qualidade tal que lhe permita levar uma vida digna, gozar de bem-estar, e portador solene de obrigao de melhorar o meio ambiente, para as presentes e futuras geraes [...] e os recursos naturais da Terra, includos o ar, a gua, o solo, a flora e a fauna e, especialmente, parcelas representativas dos ecossistemas naturais, devem ser preservados em benefcios das geraes atuais e futuras [...] (ANTUNES, 2004, p.32) Acrescenta o ilustre jurista que o referido princpio foi reafirmado pela Declarao do Rio, proferida na Conferncia das Naes Unidas sobre Meio ambiente, realizada em 1992, no Rio de Janeiro, conhecida como Rio-92, cujo Princpio 1 declara que os seres humanos constituem o centro das preocupaes relacionadas com o desenvolvimento sustentvel. Tm direito a uma vida saudvel e produtiva em harmonia com o meio ambiente . Merece ainda aplausos o referido dispositivo constitucional por enfatizar, em seguida, que o dever de defender e preservar o meio ambiente para as presentes e

futuras geraes se impe no apenas ao Poder Pblico, mas tambm coletividade. Em razo de seu carter difuso, pertencente categoria de direitos que se enquadra como de terceira gerao (BOBBIO, 1992) e de sua vital importncia para a prpria sobrevivncia do planeta no poderia, de fato, a Constituio disciplinar a matria de forma diversa, isentando a coletividade da sua tambm salutar obrigao de preservar e proteger o meio ambiente. No que concerne especificamente ao Poder Pblico, que mais interessa aos objetivos desse trabalho, alm do dever genrico de proteger e preservar o meio ambiente explcito no caput do art. 225, a Constituio anuncia expressamente, nos incisos I a VII, do 1, um rol de atividades que devem por ele ser realizadas com fim de assegurar a efetividade do aludido direito humano fundamental. Poder Pblico, segundo o citado constitucionalista, expresso genrica que se refere a todas as entidades territoriais, pois uma das caractersticas do Estado Federal, como o nosso, consiste precisamente em distribuir o Poder Pblico por todas as entidades autnomas que o compem, para que cada qual o exera nos limites das competncias que lhe foram outorgadas pela Constituio (SILVA, 1998, p.49) Em matria ambiental, a competncia legislativa, em regra, concorrente entre Unio, Estados e Distrito Federal, de acordo com o art. 24, VI, VII e VIII da CF:
Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: [...] VI - florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio; VII - proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico; VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico;

Convm frisar que o Municpio, conforme entendimento doutrinrio e jurisprudencial amplamente majoritrios, pode tambm legislar sobre meio ambiente, com fundamento no art. 30, incisos I e II, ou seja, legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislao federal e estadual no que couber . J a competncia administrativa comum, sendo, portanto, dever de todos os entes da Federao, ou seja, da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios

a obrigao de preservar e proteger o meio ambiente. o que se depreende da leitura do art. 23, incisos III, IV, VI e VII da CF (os dois primeiros relativos ao meio ambiente cultural e os dois ltimos ao natural).
Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: [...] III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notveis e os stios arqueolgicos; IV - impedir a evaso, a destruio e a descaracterizao de obras de arte e de outros bens de valor histrico, artstico ou cultural; VI - proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas; VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;

bem verdade que cada ente federativo, por sua vez, organiza e cria seus prprios rgos e entidades outorgando-lhes atribuies especficas para atuarem nas questes ambientais, a exemplo do IBAMA, na Administrao Federal. Essa repartio de competncias internas no parece, destarte, afastar a indeclinvel obrigao genrica que qualquer outro rgo ou entidade que compe a Administrao Pblica tem de cuidar do meio ambiente, ainda que no haja previso expressa na legislao ordinria nesse sentido. Essa , sem dvida, a melhor exegese do caput do art. 225 e da anlise sistmica do texto constitucional que, por reconhecer a interdisciplinaridade e tranversalidade do tema ambiental, fazendo-o penetrar em outras reas, obriga os setores da Administrao no vinculados diretamente questo ambiental a inserirem essa preocupao no planejamento, desenvolvimento e execuo de suas atividades. Outro princpio internacional do Direito Ambiental que interessa aos propsitos desse estudo foi implicitamente incorporado ao texto constitucional. o princpio da preveno que pressupe uma ao pr-ativa do Estado e da sociedade, em geral, para evitar a ocorrncia do dano ambiental. A exigncia da realizao de estudo de impacto ambiental para instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente e a obrigao do Poder Pblico de controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas, mtodos e substncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente so demonstraes da assimilao do referido princpio pela Constituio.

5.1 PRINCPIO DA ORDEM ECONMICA

No Ttulo VII, que trata da Ordem Econmica e Financeira, h referncia expressa ao meio ambiente, sendo a sua defesa erigida ao status de princpio geral da atividade econmica, conforme art. 170, VI.
Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os seguintes princpios: [...] VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e servios e de seus processos de elaborao e prestao (Redao da EC n 42/03).

Segundo o Ministro Eros Roberto Grau (2000, p.265),


A Constituio, destarte, d vigorosa resposta s correntes que propem a explorao predatria dos recursos naturais, abroqueladas sobre o argumento, obscurantista, segundo o qual as preocupaes com a defesa do meio ambiente envolvem proposta de retorno barbrie .

Ainda de acordo com o ilustre ministro, o princpio da defesa do meio ambiente tratase de um dos princpios constitucionais impositivos (GRAU, 2000) que, conforme o constitucionalista portugus J. J. Gomes Canotilho (2003, p.1166), seriam aqueles que subsumem-se todos os princpios, que impem aos rgos do estado,

sobretudo ao legislador, a realizao de fins e a execuo de tarefas . Conforme Jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal:
[...] a atividade econmica no pode ser exercida em desarmonia com os princpios destinados a tornar efetiva a proteo ao meio ambiente. A incolumidade do meio ambiente no pode ser comprometida por interesses empresariais nem ficar dependente de motivaes de ndole meramente econmica, ainda mais se se tiver presente que a atividade econmica, considerada a disciplina constitucional que a rege, est subordinada, dentre outros princpios gerais, quele que privilegia a defesa do meio ambiente (CF, art. 170, VI), que traduz conceito amplo e abrangente das noes de meio ambiente natural, de meio ambiente cultural, de meio ambiente artificial (espao urbano) e de meio ambiente laboral. Doutrina. Os instrumentos jurdicos de carter legal e de natureza constitucional objetivam viabilizar a tutela efetiva do meio ambiente, para que no se alterem as propriedades e os atributos que lhe so inerentes, o que provocaria inaceitvel comprometimento da sade, segurana, cultura, trabalho e bem-estar da populao, alm de causar graves danos ecolgicos ao patrimnio ambiental, considerado este em seu aspecto fsico ou natural. (BRASIL, 2006).

Em face do dispositivo constitucional supracitado, no se pode mais conceber um desenvolvimento econmico desatrelado de valores ambientais. Cabe, portanto, ao Estado, com fundamento tambm no art. 225 da CF, o dever de no apenas

proteger o meio ambiente nos casos excepcionais em que intervenha diretamente na economia, mas, sobretudo, o de exigir o total cumprimento das normas ambientais pelos particulares, quando no exerccio de sua precpua funo regulatria. Ademais, deve-se lembrar tambm que a incorporao ao ordenamento jurdico de novos instrumentos econmicos seria um passo importante na direo de tornar efetivo o referido mandamento constitucional. De acordo com Arlindo Philippi Jr., Gilda Collet Bruna e Vicente Fernando Silveira (2005, p.806):
A Agenda 21 preconiza que os instrumentos econmicos devem incorporar os custos ambientais s decises de produtores e consumidores, diminuindo o vis distorcido da disponibilidade absoluta dos recursos naturais. Os preos devem refletir o valor total (custos sociais e ambientais) e sua escassez relativa, contribuindo para a mitigao da degradao ambiental

Registre-se a criao em alguns estados do chamado ICMS ecolgico. O Paran foi o pioneiro, seguido pelos estados de So Paulo (1993), Minas Gerais (1995), Rondnia (1996), Rio Grande do Sul (1998), Mato Grosso do Sul (2001) e Mato Grosso (2001). Projetos relativos ao tema esto em fase de implementao ou regulamentao em Pernambuco, Tocantins e Amap, e em debate ou tramitao nas casas legislativas dos Estados da Bahia, Gois, Par, Santa Catarina, Cear e Rio de Janeiro (LOUREIRO, 2006). Nesse sentido, a reforma tributria que est em plena discusso no pas uma oportunidade mpar para o ingresso definitivo de instrumentos econmicos na legislao tributria federal, a exemplo do que est sendo feito na esfera estadual, cumprindo o legislador a obrigao a ele principalmente imposta para tornar efetivo o sobredito princpio constitucional impositivo (CANOTILHO, 2003).

5.2 A FUNO SCIO-AMBIENTAL DA PROPRIEDADE

Em que pese a Constituio de 1967 j ter tratado de forma expressa da funo social da propriedade, a Constituio de 1988, refletindo mais uma vez o esprito preservacionista que a caracterizou, deu um passo adiante nessa matria incorporando a preocupao ambiental no seu conceito.

Na oportunidade, vale ressaltar os seguintes ensinamentos:


A Propriedade Privada, absoluta e ilimitada, torna-se incompatvel com a nova configurao dos direitos, que passam a tutelar Interesses Pblicos, dentre os quais a preservao ambiental. Assim, o Direito de Propriedade adquire nova configurao, e passa a estar vinculado ao cumprimento de uma Funo Social e Ambiental. limitado no interesse da coletividade e a fim de adequar-se s novas demandas de ordem ambiental (CAVEDON apud MASCARENHAS, 2005).

A concluso da existncia de uma verdadeira

funo scio-ambiental da

propriedade se extrai da anlise sistemtica de diversos dispositivos constitucionais, dentre os quais se destacam o art. 5, XXIII, segundo o qual a propriedade atender sua funo social , o art. 170 e seus incisos II, III e VI, que diz que a propriedade privada, a funo social da propriedade e a defesa do meio ambiente so princpios da ordem econmica, o art. 182, 2, que trata da funo social da propriedade urbana, o art 184, referente desapropriao por interesse social de imvel rural, o art. 186, que descreve os requisitos para a conformao da funo social, bem como e o prprio art. 225, j analisado anteriormente. O art. 186 que trata especificamente da propriedade rural merece ser aqui transcrito na ntegra por exigir de forma explcita para o efetivo cumprimento da funo social a utilizao adequada dos naturais e a preservao do meio ambiente.
Art.186. A funo social cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critrios e graus de exigncia estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: I aproveitamento racional e adequado;

II utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio ambiente; III observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho;

IV explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores.

Convm lembrar que Novo Cdigo Civil, institudo pela Lei n 10.406/02, procurando se amoldar a esses novos contornos estabelecidos pela Constituio Federal de 1988 ao direito de propriedade, contemplando o fim scio-ambiental a que ela se destina, diz expressamente em seu art. 1228, 1 :
O direito de propriedade deve ser exercido em consonncia com as finalidades econmicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilbrio ecolgico e o patrimnio histrico e artstico, bem como evitada a poluio do ar e das guas.

A funo scio-ambiental da propriedade, sendo, portanto, matria constitucional e tambm disciplinada pela legislao ordinria, no pode jamais deixar de ser

observada pelo Estado. A busca de sua efetivao pelo Poder Pblico se revela imprescindvel para o desenvolvimento sustentvel. A Resoluo CONAMA 289/01, nesse sentido, veio em boa hora estabelecer diretrizes especficas para o licenciamento ambiental de projetos de assentamentos de reforma agrria, visando impedir que, a pretexto de tornar produtiva propriedade que no cumpria, nesse particular, a sua funo social, fosse realizada uma poltica de assentamento rural para fins de reforma agrria desarticulada do meio ambiente, infringindo, conseqentemente, a referida norma constitucional.

5.3 REFERNCIAS CONSTITUCIONAIS EXPLCITAS E IMPLCITAS

A doutrina ptria costuma apontar a existncia de normas constitucionais explcitas e implcitas, tratando da matria ambiental. No que tange s normas explcitas, alm dos dispositivos constitucionais j mencionados destacam-se os seguintes artigos: art. 5, inciso LXXIII (confere legitimao a qualquer cidado para propor ao popular que vise anular ato lesivo ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural); art. 20, inciso II (considera bens da Unio as terras devolutas indispensveis preservao ambiental); art. 91, 1, inciso III (outorga ao Conselho de Defesa Nacional a competncia para propor os critrios e condies de utilizao das reas indispensveis segurana do territrio nacional e opinar sobre seu efetivo uso, especialmente nas reas de fronteira e nas relacionadas com a preservao e a explorao dos recursos naturais de qualquer tipo ; art. 129, inciso III (declara ser uma das funes institucionais do Ministrio Pblico promover o inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos ; art. 174, 3 (determina que o Estado favorecer a organizao da atividade garimpeira em cooperativas, levando em conta a proteo do meio ambiente e a promoo econmico-social dos garimpeiros); art. 200, inciso VIII (atribui, textualmente, ao Sistema nico de Sade SUS a obrigao de colaborar

na proteo do meio ambiente); art. 216, inciso V (declara constituir patrimnio cultural brasileiro os conjuntos urbanos e de valor histrico, paisagstico, artstico, arqueolgico, paleontolgico, ecolgico e cientfico ; art. 220, 3, II (diz que lei

federal deve estabelecer os meios legais que garantam pessoa e famlia de se defenderem [...] da propaganda de produtos, prticas e servios que possam ser nocivos sade e ao meio ambiente ); e art. 231, 1 (define as terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios como aquelas por eles habitadas em carter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as

imprescindveis preservao dos recursos ambientais necessrios a seu bem estar e s necessrias sua reproduo fsica e cultural, segundo seus usos, costumes e tradies ) (SILVA, 1998). Para os fins especficos do presente estudo, merecem ateno especial os artigos 91, 1, inciso III e 200, inciso VIII, por atriburem expressamente a rgos no originalmente vocacionados proteo ambiental a obrigao de tambm cumprirem esse desiderato. Quanto s normas implcitas, no se faz necessrio para os restritos limites desse trabalho tentar identificar todas elas, nem mesmo transcrever as j reveladas pela doutrina. Basta registrar que, para enumerar algumas delas, a doutrina se baseou nas j apontadas transversalidade e interdisciplinaridade do Direito Ambiental. o que se verifica, por exemplo, quando certos autores indicam o art. 21, XX que trata da competncia da Unio para instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos como uma dessas inmeras normas implcitas (ANTUNES, 2004; SILVA, 1998). O ltimo autor citado fundamenta a referida concluso, asseverando que diretrizes para o desenvolvimento urbano, incluindo habitao, saneamento bsico e transportes urbanos matria urbanstica que inclui o Direito Ambiental, lembrando ainda que deve ser preocupao da Unio regular, segundo ele, assunto de enorme potencial contaminador transportes urbanos onde carece interferir para impor

conduta no poluidora (SILVA, 1998, p.28).

6 O PRINCPIO DA EFICINCIA NA ADMINISTRAO PBLICA

Antes de dar-se incio anlise da Administrao Pblica Federal e da repartio interna das competncias ambientais nesse mbito, faz-se necessrio abordar as conseqncias jurdicas da novel redao do art. 37, caput da CF, determinada pela Emenda Constitucional n 19/98, que, de forma expressa, diz ser a eficincia um dos princpios da Administrao Pblica. Segundo um ilustre Procurador da Repblica, para a doutrina mais autorizada, as normas jurdicas que compem o ordenamento positivo podem assumir duas configuraes bsicas: regras (ou disposies) e princpios (SARMENTO, 2003, p.42) destacando:
Os princpios representam as traves-mestras do sistema jurdico, irradiando seus efeitos sobre diferentes normas e servindo de balizamento para a interpretao e integrao de todo o setor do ordenamento em que radicam. Revestem-se de um grau de generalidade e de abstrao superior ao das regras, sendo, por conseqncia, menor a determinabilidade do seu raio de aplicao. Ademais, os princpios possuem um colorido mais acentuado do que as regras, desvelando mais nitidamente os valores jurdicos e polticos que condensam. (SARMENTO, 2003, p.42).

Elevado ao status de princpio constitucional, a eficincia, nesse sentido, adquire fora e dimenso ainda maiores, na medida em que os efeitos e caractersticas apontados pelo eminente autor potencializam-se e passam a atingir todo o ordenamento jurdico ptrio, servindo, inclusive, como parmetro para avaliar a constitucionalidade ou no de determinada poltica pblica. Mesmo entendendo que a eficincia da Administrao Pblica j era exigvel antes da Emenda Constitucional n 19/98, no resta dvida de que, ainda que no primeiro instante parea um simples adorno agregado ao art. 37 ou o extravasamento de uma aspirao dos que burilam no texto (MELLO, 2004, p.112), a sua previso expressa como princpio da administrao alcana relevncia fundamental. Pietro (2000, p. 83), salienta:
O princpio da eficincia apresenta, na realidade, dois aspectos: pode ser considerado em relao ao modo de atuao do agente pblico, do qual se espera o melhor desempenho possvel de suas atribuies, para lograr os melhores resultados; e em relao ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administrao Pblica, tambm com o mesmo objetivo de alcanar os melhores resultados na prestao do servio pblico.

No mesmo sentido, aduz outro autor:

[...] o princpio da eficincia no alcana apenas os servios pblicos prestados diretamente coletividade. Ao contrrio, deve ser observado tambm em relao aos servios administrativos internos das pessoas federativas e das pessoas a elas vinculadas [...] significa que a Administrao deve recorrer a moderna tecnologia e aos mtodos hoje adotados para obter a qualidade total da execuo das atividades a seu cargo (CARVALHO FILHO, 2006, p.23).

Outra interpretao doutrinria do referido princpio constitucional que merece destaque pela sua completude a seguinte:
Assim, princpio da eficincia o que impe administrao pblica direta e indireta e a seus agentes a persecuo do bem comum, por meio do exerccio de suas competncias de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoo dos critrios legais e morais necessrios para a melhor utilizao possvel dos recursos pblicos, de maneira a evitarem-se desperdcios e garantir-se maior rentabilidade social (MORAES, 1999, p.298).

Outro jurista assevera:


Do exposto at aqui, identifica-se no princpio constitucional da eficincia trs idias: prestabilidade, presteza e economicidade. Prestabilidade, pois o atendimento prestado pela Administrao Pblica deve ser til ao cidado. Presteza porque os agentes pblicos devem atender o cidado com rapidez. Economicidade porquanto a satisfao do cidado deve ser alcanada do modo menos oneroso possvel ao Errio pblico. Tais caractersticas dizem respeito quer aos procedimentos (presteza, economicidade), quer aos resultados (prestabilidade), centrados na relao Administrao Pblica/cidado (COSTODIO apud VETTORATO, 2003).

Assim, prossegue o autor:


Ocorre que h tambm outra espcie de situao a ser considerada quanto Administrao e que no engloba diretamente os cidados. Trata-se das relaes funcionais internas mantidas entre os agentes administrativos, sob o regime hierrquico. Nesses casos, fundamental que os agentes que exeram posies de chefia estabeleam programas de qualidade de gesto, definio de metas e resultados, enfim, critrios objetivos para cobrar de seus subordinados eficincia nas relaes funcionais internas depender a eficincia no relacionamento Administrao Pblica/cidado (COSTODIO apud VETTORATO, 2003).

E conclui:
Observando esses dois aspectos (interno e externo) da eficincia na Administrao Pblica, ento, poder-se-ia enunciar o contedo jurdico do princpio da eficincia nos seguintes termos: a Administrao Pblica deve atender o cidado na exata medida da necessidade deste com agilidade, mediante adequada organizao interna e timo aproveitamento dos recursos disponveis. (COSTODIO apud VETTORATO, 2003).

Para o renomado constitucionalista Jos Afonso da Silva (2006), a Administrao pblica atinge eficincia quando utiliza melhor dos recursos e meios (humanos, materiais e institucionais), visando uma melhor satisfao das necessidades coletivas.

Para Gustavo Vettorato (2003), o princpio da eficincia administrativa deve ser interpretado de forma a abalizar a melhor utilizao dos inputs administrativos (recursos, meios e esforos), bem como os seus outputs (resultados) . Para cumprir esse desiderato constitucional ou, em outras palavras, para tornar efetivo o princpio constitucional sob exame preciso que a Administrao Pblica se modernize, incorpore novas tcnicas de gesto, otimizando a utilizao dos recursos pblicos com o fim de atingir melhores resultados na satisfao do bem comum. O princpio constitucional da eficincia da Administrao Pblica, nessa perspectiva, representa importante base jurdica para a construo de novos modelos de gesto pblica, participativos, democrticos, descentralizados, intersetoriais, bem como para o abandono progressivo do atual modelo burocrtico, centralizador, assistencialista predominante no pas. Oportuno registrar tambm que, em que pese o conceito de eficincia ter sido extrado da economia (SILVA, 2006), seu significado no Direito Constitucional adquire conotao bem mais ampla e abrangente. Segundo aquela cincia, a eficincia seria alcanada com a racionalizao dos meios e recursos para a obteno de melhores resultados, sendo a eficcia objeto de estudo parte. Para o Direito Constitucional, no entanto, a eficcia deve integrar o prprio conceito de eficincia, previsto no art. 37, caput. de se notar que, mesmo no tendo a doutrina se preocupado em enfrentar diretamente o tema, parcela dos autores, ao analisar o principio de eficincia, referese eficcia como parte integrante do conceito constitucional do referido princpio. Alexandre de Moraes (1999), por exemplo, conforme restou demonstrado, indica que a eficincia atingida quando a Administrao Pblica, dentre outros fatores, eficaz em suas aes. Realmente, salvo melhor juzo, essa a melhor interpretao do termo eficincia luz da hermenutica constitucional. Segundo uma das regras de hermenutica constitucional, o significado das palavras contidas no texto constitucional deve ser, em regra, o da linguagem comum, somente se admitindo o sentido tcnico quando o contexto constitucional, nesse sentido, apontar (TAVARES, 2006).

de se notar que eficincia para o senso comum significa tambm eficcia. No Dicionrio Aurlio eficincia tambm ao, fora, virtude de produzir um efeito; eficcia (FERREIRA, 1979, p.434). Inexistindo qualquer fundamento constitucional plausvel que justifique se recorrer ao sentido tcnico da palavra no pode o interprete, ao analisar o caput do art. 37, afastar o significado supracitado. Ademais, deve-se lembrar o princpio da mxima efetividade , segundo o qual a uma norma constitucional deve ser atribudo o sentido que maior eficcia lhe d (CANOTILHO. 2003, p.1224). A interpretao no sentido de que a eficcia parte integrante do conceito constitucional de eficincia administrativa a que parece oferecer maior garantia a sociedade. Desse modo, para fins da completa observncia do referido princpio constitucional a Administrao Pblica deve no s racionalizar meios e recursos para melhor satisfazer as necessidades pblicas, mas tambm tornar, de maneira geral, suas aes efetivamente capazes de solucionar os problemas. No caso especfico do meio ambiente, deve-se ressaltar que a eficincia s plenamente atingida quando a ao administrativa revela-se, em regra, capaz de evitar a ocorrncia do dano ambiental. que no Direito Ambiental o referido princpio administrativo tem que ser estudado luz do princpio da preveno. Portanto, no cumpre o mandamento constitucional a Administrao Pblica que se omite no seu dever de fiscalizar, quedando-se inerte espera da materializao do dano para a tomada de providncias. preciso esclarecer que no se trata de uma simples vontade dos rgos ambientais. Ainda que, hipoteticamente falando, fossem eles dotados de excelente estrutura tcnica, operacional, logstica e tecnolgica, dispusessem de um nmero suficiente de tcnicos para atendimento s diversas demandas e a eles fossem destinadas grossas fatias de recursos pblicos, nunca, trabalhando isoladamente e sem o apoio dos demais setores do governo e da prpria sociedade, conseguiriam ser eficientes no sentido acima exposto. foroso reconhecer, portanto, a necessidade de uma maior articulao, comunicao e integrao entre os diversos setores do governo para que possa de

fato a Administrao Pblica ser, de modo geral, efetivamente eficiente na tutela ambiental, respeitando o aludido mandamento constitucional.

7 O MEIO AMBIENTE NA ADMINISTRAO FEDERAL

Em regra, cada rea de atuao do Estado no mbito federal representada por um ministrio distinto. Sem embargo, compulsando a Lei n 10.683/03, que dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios, verifica-se que a repartio de competncias entre os ministrios no realizada de maneira absoluta e estanque. H uma certa flexibilizao justamente por reconhecer o legislador a influncia que cada uma das diversas reas exerce sobre as demais. Dentre as competncias dos diversos ministrios freqentemente se observam temas relacionados ao meio ambiente, mesmo havendo um ministrio especialmente dedicado matria. que a sua ntida transversalidade e evidente

interdisciplinaridade, j apontadas, dificultam ou mesmo impossibilitam a diviso estanque de atribuies entre os diversos setores. Importante, nesse contexto, recordar as lies de um insigne professor de Direito Ambiental:
Um superministrio do meio ambiente no foi criado no Brasil e isso no desejvel para a eficaz administrao ambiental [...] nas questes ambientais no se podem criar oportunidades para uma administrao monoltica fechada em si mesma com unidade de canais de comunicao e de deciso, dando-se portanto oportunidade a erros de inoperncia ou de aes mal concebidas ou mal executadas [...] A redundncia geralmente definida como superposio intil ou o que os reformadores da Administrao americana chamam de duplicao. Contudo, a redundncia meio de proporcionar mecanismos de funcionamento seguro para manter o sistema operando, na suposio de que erros ocorrero e de que a contnua operao de uma mquina ou de uma organizao requer outros canais por onde passem as comunicaes e vrios fatores que possam agir sobre assuntos, quer estejam juntos ou separados (MACHADO, 2006, p.166).

Ao Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, por exemplo, confere a aludida lei competncia para defesa sanitria animal e vegetal; para proteo, conservao e manejo do solo, voltados ao processo produtivo agrcola e pecurio; bem como para pesquisa tecnolgica em agricultura e pecuria, meteorologia e climatologia.

Assuntos de competncia do Ministrio das Cidades, tais como desenvolvimento urbano, habitao, saneamento ambiental, transporte urbano e trnsito so temas relacionados ao meio ambiente urbano, campo tambm de preocupao do Direito Ambiental. Quanto poltica nacional de biossegurana e poltica nuclear, que ficam a cargo do Ministrio da Cincia e Tecnologia, nada precisa ser dito a respeito das suas ntimas relaes com o setor ambiental. A poltica nacional de cultura e a proteo do patrimnio histrico e cultural so conferidas ao Ministrio da Cultura. Ao Ministrio da Defesa outorgado expressamente o importante papel de, por meio das Foras Armadas, prestar apoio ao combate a delitos ambientais. A promoo do desenvolvimento sustentvel do segmento rural constitudo pelos agricultores familiares, por sua vez, elencada como uma das atividades de competncia do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Ao Ministrio da Educao atribuda a competncia para assuntos relacionados poltica nacional de educao que, obviamente, deve contemplar temas relativos educao ambiental. De acordo ainda com a sobredita lei, competncia do Ministrio da Justia a defesa dos bens e dos prprios da Unio e das entidades integrantes da Administrao Pblica Federal indireta. Recorde-se que, conforme o art. 20 da CF, so bens da Unio: as terras devolutas indispensveis preservao ambiental (inciso II); os lagos, rios e quaisquer correntes de gua em terrenos de seu domnio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros pases, ou se estendam a territrio estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais (inciso III); as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limtrofes com outros pases; as praias martimas; as ilhas ocenicas e as costeiras, excludas, destas, as que contenham a sede de Municpios, exceto aquelas reas afetadas ao servio pblico e a unidade ambiental federal, e s referidas no art. 26, II (inciso IV); os recursos naturais da plataforma continental e da zona econmica exclusiva (inciso V); o mar territorial (inciso VI); os terrenos de marinha e seus acrescidos (inciso VII); os potenciais de energia hidrulica (inciso VIII); os recursos minerais, inclusive os do subsolo (inciso IX); as cavidades naturais subterrneas e

os stios arqueolgicos e pr-histricos (inciso X); as terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios (inciso XI). Ao Ministrio de Minas e Energia, por sua vez, compete temas como geologia, recursos minerais e energticos; aproveitamento da energia hidrulica; minerao e metalurgia; petrleo, combustvel e energia eltrica, inclusive nuclear. As polticas pblicas referentes a essas questes, certamente, exigem uma forte preocupao ambiental dos rgos responsveis pela sua execuo. A formulao do planejamento estratgico nacional, a avaliao dos impactos socioeconmicos das polticas e programas do Governo Federal, a elaborao de estudos especiais para a reformulao de polticas, bem como a poltica e diretrizes para modernizao do Estado so matrias de competncia do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto que tambm devem necessariamente contemplar o tema ambiental. O Ministrio das Relaes Exteriores responsvel pela poltica internacional, pela participao nas negociaes comerciais, econmicas, tcnicas e culturais com governos e entidades estrangeiras, bem como por programas de cooperao internacional. Conforme j demonstrado, o meio ambiente de interesse planetrio, ultrapassa as fronteiras e exige esforos de todos os povos para a sua defesa e proteo. Nesse sentido, nos trs assuntos de sua competncia apontados, o Ministrio das Relaes Exteriores deve exercer importante participao na proteo ambiental. Dentre os assuntos que competem ao Ministrio da Sade est a sade ambiental, rea cujo campo de atuao, como se ver mais detidamente adiante, pouco se distancia do setor ambiental, havendo, muitas vezes, quase uma confuso entre eles. Finalmente, ao Ministrio do Meio Ambiente, com fulcro no art. 27, XV da referida lei, competem os seguintes assuntos: a) poltica nacional do meio ambiente e dos recursos hdricos; b) poltica de preservao, conservao e utilizao sustentvel de ecossistemas, e biodiversidade e florestas; c) proposio de estratgias, mecanismos e instrumentos econmicos e sociais para a melhoria da qualidade ambiental e do uso sustentvel dos recursos naturais; d) polticas para integrao do

meio ambiente e produo; e) polticas e programas ambientais para a Amaznia Legal; f) zoneamento ecolgico-econmico. Na realidade, quando se faz uma anlise mais aprofundada do art. 27 da referida lei federal, difcil mesmo no enxergar matria ambiental no mbito de competncia de cada um dos ministrios. Certamente, alm dos j enumerados, possvel vislumbrar muitos outros temas pulverizados dentre as atribuies dos diversos setores. Lenir Santos (2006, p.20), comentando o assunto, assevera:
Na atuao administrativa dos 23 ministrios, muitas atividades sero comuns, intersetoriais, pressupondo a ao coordenada e integrada de diversos rgos. A prpria lei 10.683/03 confere atribuies comuns a mais de um Ministrio. o caso do Ministrio do Meio Ambiente que dever atuar, em alguns casos, em conjunto com o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento; com o Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior e com o Ministrio Da Integrao Nacional, nas de zoneamento ecolgico-econmico, poltica de preservao, conservao e utilizao sustentvel de ecossistemas e biodiversidade.

Dessa forma, est provado que a disciplina legal da distribuio de competncias entre os ministrios no s permite, como pressupe, em algumas situaes, a realizao de aes interligadas, articuladas ou, em outras palavras, intersetoriais entre os mesmos, especialmente no tocante defesa e proteo do meio ambiente, mesmo quando no seja explcita nesse sentido.

7.1 O MINISTERIO DO MEIO AMBIENTE

De acordo com o art. 29, XV da Lei n 10683/03, so integrantes do Ministrio do Meio Ambiente, o Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA, o Conselho Nacional da Amaznia Legal, o Conselho Nacional de Recursos Hdricos, o Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico, o Conselho Deliberativo do Fundo Nacional do Meio Ambiente, o Servio Florestal Brasileiro, a Comisso de Gesto de Florestas Pblicas e at 5 (cinco) Secretarias. Alm dos rgos mencionados, destacam-se os denominados especficos singulares previstos no Decreto 2.972/99, quais sejam: a Secretaria de Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos, Secretaria de Biodiversidade e Florestas, Secretaria

de Recursos Hdricos, Secretaria de Polticas para o Desenvolvimento Sustentvel e Secretaria de Coordenao da Amaznia. Merece ateno especial o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis IBAMA, Autarquia Federal de Regime Especial, vinculada

tambm quele Ministrio, dotada de autonomia administrativa e financeira, com a finalidade de assessor-lo na formao e coordenao, bem como executar e fazer executar a poltica nacional do meio ambiente e da preservao, conservao e uso racional, fiscalizao, controle e fomento dos recursos naturais (art. 2 da Lei n 7.735/89).

7.2 A POLTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE

A Poltica Nacional do Meio Ambiente, instituda pela Lei n 6.938/81, representa um passo pioneiro no s para a proteo ambiental, mas tambm para a histria da prpria Administrao Pblica brasileira, at ento marcada (hoje, infelizmente, em muitas situaes, no muito diferente) por aes governamentais que obedeciam mais a impulsos do momento ou a tendncias de um determinado governo do que a planos, programas e projetos devidamente articulados . (MILAR, 2005, p.429) De acordo com art. 2, caput o seu objetivo geral a preservao, melhoria e recuperao da qualidade ambiental propcia vida, visando assegurar, no Pas, condies ao desenvolvimento scio-econmico, aos interesses da segurana nacional e proteo da dignidade da vida humana Percebe-se, de logo, a preocupao do legislador com o ser humano, fruto de uma notria influncia da Declarao de Estocolmo, que, conforme lembra Paulo de Bessa Antunes (2004), em seu Princpio 1, diz:
O homem tem o direito fundamental liberdade, igualdade e ao desfrute de condies de vida adequadas, em um meio ambiente de qualidade tal que lhe permita levar uma vida digna, gozar de bem-estar, e portador solene de obrigao de melhorar o meio ambiente, para as presentes e futuras geraes [...]

Alis, nesse particular, a referida lei est em plena consonncia com a Constituio de 1988 que considera a dignidade da pessoa humana fundamento da Repblica.

A Poltica Nacional do Meio Ambiente deve atender, com fulcro no art. 2 da aludida lei, os seguintes princpios:
I - ao governamental na manuteno do equilbrio ecolgico, considerando o meio ambiente como um patrimnio pblico a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo; II - racionalizao do uso do solo, subsolo, da gua e do ar; III - planejamento e fiscalizao do uso de recursos ambientais; IV - proteo representativas; dos ecossistemas, com representao de reas

V - Controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras; VI - incentivos ao estudo e pesquisa de tecnologias orientadas para o uso racional e a proteo dos recursos ambientais; VII - acompanhamento do estado da qualidade ambiental; VIII - recuperao de reas degradadas; IX - proteo de reas ameaadas de degradao; X - educao ambiental a todos os nveis de ensino, inclusive a educao da comunidade, objetivando capacit-la para participao ativa na defesa do meio ambiente.

anlise

de

tais

princpios

demonstra

que

referida

poltica

enseja

necessariamente a participao dos diversos setores que compem a Administrao Pblica, sem a qual o objetivo geral e os especficos, a seguir enumerados, ficam totalmente prejudicados a ponto de inviabilizar o xito da prpria poltica. Os objetivos especficos da PNMA so relacionados no art. 4 e seus incisos da referida lei:
Art. 4. A Poltica Nacional do Meio Ambiente visar: I - a compatibilizao do desenvolvimento econmico-social com a preservao da qualidade do meio ambiente e do equilbrio ecolgico; II - a definio de reas prioritrias de ao governamental relativa qualidade e ao equilbrio ecolgico, atendendo aos interesses da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territrios e dos Municpios; III - ao estabelecimento de padres da qualidade ambiental e de normas relativas ao uso e manejo de recursos ambientais; IV - ao desenvolvimento de pesquisas e tecnologias nacionais orientadas para o uso racional de recursos ambientais; V - a difuso de tecnologias de manejo do meio ambiente, divulgao de dados e informaes ambientais e formao de uma conscincia pblica sobre a necessidade de preservao da qualidade ambiental e do equilbrio ecolgico; VI - preservao e restaurao dos recursos ambientais com vistas sua utilizao racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manuteno do equilbrio ecolgico propcio vida;

VII - imposio, ao poluidor e ao predador, da obrigao de recuperar e/ou indenizar os danos causados, e ao usurio, de contribuio pela utilizao de recursos ambientais com fins econmicos

Para fins especficos do presente estudo, merece ateno especial o inciso II do referido artigo. De acordo com Edis Milar (2005, p.440),
Por tratar-se de ao governamental ou, em outro dizer, de polticas governamentais para o meio ambiente, esse objetivo condicionar os planos, programas e projetos do Poder Executivo em especial, assim como os da Administrao Pblica, que a estrutura organizacional e operacional daquele poder.

A realizao de AIMA, em reas prioritrias de ao governamental relativa qualidade e ao equilbrio ecolgico, representaria um importante passo rumo ao desenvolvimento sustentvel dessas regies inicialmente escolhidas, podendo, em sendo bem sucedidas as experincias serem replicadas em outras reas. Os instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente esto previstos no art. 9 da referida lei, a seguir transcritos:
Art 9 - So instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente: I - o estabelecimento de padres de qualidade ambiental; II - o zoneamento ambiental; III - a avaliao de impactos ambientais; IV - o licenciamento e a reviso de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras; V - os incentivos produo e instalao de equipamentos e a criao ou absoro de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental; VI - a criao de espaos territoriais especialmente protegidos pelo Poder Pblico federal, estadual e municipal, tais como reas de proteo ambiental, de relevante interesse ecolgico e reservas extrativistas; VII - o sistema nacional de informaes sobre o meio ambiente; VIII - o Cadastro Tcnico Federal de Atividades e Instrumento de Defesa Ambiental; IX - as penalidades disciplinares ou compensatrias no cumprimento das medidas necessrias preservao ou correo da degradao ambiental; X - a instituio do Relatrio de Qualidade do Meio Ambiente, a ser divulgado anualmente pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis; XI - a garantia da prestao de informaes relativas ao Meio Ambiente, obrigando-se o Poder Pblico a produzi-las, quando inexistentes; XII - o Cadastro Tcnico Federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras dos recursos ambientais; XIII - instrumentos econmicos, como concesso florestal, servido ambiental, seguro ambiental e outros. (inciso acrescentado pela Lei n 11.284/06)

7.3 O SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE (SISNAMA)

O Sistema Nacional do Meio Ambiente composto pelo conjunto de rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios responsveis pela proteo ambiental. A estrutura do SISNAMA, com fundamento no art. 6 da Lei da PNMA, formada por: um rgo Superior Deliberativo o Conselho de Governo; um rgo Consultivo e

o Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA); um rgo Central o Instituto Brasileiro do Meio rgos

o Ministrio do Meio Ambiente; um rgo Executor

Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA); rgos Setoriais

ou entidades da Administrao Pblica Federal direta ou indireta, as fundaes institudas pelo Poder Pblico cujas atividades estejam associadas proteo da qualidade ambiental ou as de disciplinamento do uso dos recursos ambientais; rgos Seccionais os rgos ou entidades estaduais responsveis pela execuo

de programas, projetos e pelo controle e fiscalizao de atividades capazes de provocar a degradao ambiental; rgos Locais os rgos ou entidades

municipais, responsveis pelo controle e fiscalizao dessas atividades, nas suas respectivas jurisdies A funo do Conselho de Governo assessorar o Presidente da Repblica na formulao da poltica nacional e nas diretrizes governamentais para o meio ambiente e os recursos ambientais O CONAMA tem a finalidade de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo diretrizes de polticas governamentais para o meio ambiente e deliberar, no mbito de sua competncia, sobre normas e padres. O referido conselho tem o carter consultivo e deliberativo e composto por representantes de todos os Ministrios, dos governos estaduais e municipais e tambm da sociedade, incluindo setor produtivo, empresarial, de trabalhadores e organizaes no governamentais, dentre outros. Registre-se que tambm integram o conselho, na qualidade de conselheiros convidados sem direito a voto um representante do Ministrio Pblico Federal, dos Ministrios Pblicos Estaduais e da Comisso de Defesa do Consumidor, Meio ambiente e Minorias da Cmara dos Deputados (art. 5 do Decreto n 99.274/90).

O CONAMA tem desempenhado importante papel na defesa e proteo do meio ambiente principalmente na edio de normas. A composio plural do referido conselho sem duvida tambm d mais legitimidade a suas decises. O Ministrio do Meio ambiente tem a finalidade de planejar, coordenar, supervisionar e controlar, como rgo federal, a poltica nacional e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente. O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA) executa e faz executar, como rgo federal, a poltica e diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente. Importante para os fins do presente estudo observar que so tambm integrantes do SISNAMA, conforme j mencionado, os chamados rgos Setoriais. Diversos so os rgos e entidades cujas atividades esto associadas proteo da qualidade ambiental ou ao disciplinamento do uso dos recursos ambientais. Conforme j dito anteriormente, diversos ministrios tm suas atividades nitidamente ligadas rea ambiental, devendo ser, portanto, considerados rgos Setoriais (ANTUNES, 2004). Se de um lado a Lei n 6.938/81 que instituiu a Poltica Nacional do Meio Ambiente e criou o SISNAMA, evidencia a necessidade de participao dos diversos setores governamentais e da sociedade em geral para o xito de suas aes, de outro, , de certa forma, tmida no que diz respeito previso de mecanismos de integrao, articulao e comunicao entre eles. A composio plural do CONAMA e a mera previso legal de que os rgos setoriais so integrantes do SISNAMA no se revelam suficientes para que valores ambientais possam imiscuir-se nas polticas pblicas realizadas pelos diversos setores. Ainda que no tendo sido expressa, implicitamente, todavia, a referida lei prope a articulao entre os diversos setores, em outros termos, sugere a realizao de aes intersetoriais. Na realidade, percebe-se que o problema no est na ausncia de fundamentos legais, mas na falta de vontade poltica para o desenvolvimento de aes nesse sentido. De qualquer forma, a previso expressa representaria mais garantia sociedade. A Lei 8.080/90 que dispe sobre o Sistema nico de Sade (SUS), por exemplo, como

se ver no prximo captulo, traz referncias expressas criao de comisses intersetoriais , integrao em nvel executivo de aes e articulao de polticas e programas .

8 ATUAES SETORIAIS RELATIVAS AO MEIO AMBIENTE O presente captulo procura identificar responsabilidades e aes relativas ao meio ambiente em distintos setores governamentais no sentido de apontar possibilidades de ao intersetorial, conforme os propsitos explicitados deste estudo. Excetuandose as atividades especficas do Ministrio do Meio Ambiente, de seus rgos e do IBAMA, que mereceram destaque na anlise em captulo prprio, nos tpicos a seguir sero ressaltadas leis, polticas e atividades referentes a setores como sade, agricultura, transporte, produo mineral, energia, educao, entre outros.

8.1 O PAPEL DO SUS NA PROTEO AMBIENTAL to ntima a relao entre sade e meio ambiente que Maria Luiza Machado Granziera e Sueli Dallari (2005, p.607) chegam a sustentar serem temas indissociveis. De fato, a sade da populao est nitidamente relacionada ao equilbrio ambiental. sabido que a poluio atmosfrica causa srios danos sade humana, a exemplo de alergias e problemas respiratrios; que a contaminao do mar, dos rios e dos lagos por substncias qumicas perigosas pode provocar intoxicaes e, a longo prazo, graves enfermidades como o cncer; que a superpopulao de animais nos centros urbanos tais como ratos e pombos provoca tambm srios riscos sade humana; que a devastao das florestas contribui para a proliferao de doenas, tais como malria, febre amarela, doena de Chagas e leishmaniose; e que o uso indiscriminado de agrotxicos tambm representa grande risco para a sade. Muitas outras situaes, alm das supracitadas, poderiam ilustrar o quo estreita a relao entre os dois assuntos. Ressalte-se tambm que, segundo a Organizao Mundial de Sade (OMS), a sade o completo bem-estar fsico, mental e social e

no apenas a ausncia de doenas ou outros agravos. Tal conceito de sade, indubitavelmente, amplia ainda mais a sua ligao com o meio ambiente. De acordo com o art. 196 da CF,
A sade direito de todos e dever do Estado, garantido mediante polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao.

Analisando a matria Lenir Santos (2006, p.4) assevera,


[...] abandonou-se um sistema que apenas considerava a sade pblica como dever do Estado no sentido de coibir ou evitar a propagao de doenas que colocavam em risco a sade da coletividade (preveno da transmisso da malria, da hansenase, da tuberculose e cuidados que competiam polcia sanitria) e assumiu-se que o dever do Estado de garantir a sade consiste na formulao e execuo de polticas econmicas e sociais, alm da prestao de servios pblicos de recuperao e preveno. A viso epidemiolgica da questo sade-doena que privilegia o estudo de fatores sociais, ambientais, econmicos, educacionais que podem gerar a enfermidade passou a integrar o direito a sade.

Embora no sejam os limites externos de seus crculos de configurao , a rigor, coincidentes, o direito sade e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado dividem uma rea de convergncia e, em alguns casos, at de sobreposio (BENJAMIN, 2003, p.20). Ensina o autor:
Quase sempre quando se ampara o ambiente est-se beneficiando a sade humana. Sem dvida h aspectos da proteo ambiental que dizem respeito, de forma direta, proteo sanitria. Assim com o controle de substncias perigosas e txicas, como os agrotxicos; com a garantia da potabilidade da gua e da respirabilidade do ar (BENJAMIN, 2003, p.20).

Recorde-se que, de acordo com o art. 225, caput da Constituio Federal, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado essencial sadia qualidade de vida. Segundo o 1, inciso V do mesmo artigo, cabe ao Poder Pblico controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas, mtodos e substncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente . O Art. 200 da Constituio Federal diz que compete ao Sistema nico de Sade, alm de suas atribuies, nos termos da lei, dentre outros, participar do controle e fiscalizao da produo, transporte, guarda e utilizao de substncias e produtos psicoativos, txicos e radioativos (inciso VII) e, conforme j citado, colaborar na proteo do meio ambiente (inciso VIII). Diversos dispositivos tambm podem ser encontrados na legislao

infraconstitucional demonstrando essa proximidade entre os dois temas.

A Lei da Poltica Nacional de Meio Ambiente (Lei 6.938/81) enumera dentre os seus objetivos a preservao, melhoria e recuperao da qualidade ambiental propcia vida, visando assegurar [...] a proteo da vida humana [...] . O art. 3, inciso III, ao conceituar poluio diz que a degradao da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente , dentre outros, prejudiquem a sade, a segurana e o bem-estar da populao. A Lei dos Crimes Ambientais (Lei 9.605/98), em seu art. 54, tipifica a conduta de quem causar poluio de qualquer natureza em tais nveis que resultem ou possam resultar em danos sade humana [...] . A Lei n 8.080/90, que trata do Sistema nico de Sade (SUS), em seu art. 3, diz:
A sade tem como fatores determinantes e condicionantes, dentre outros, alimentao, a moradia, o saneamento bsico, o meio ambiente, trabalho, a renda, a educao, o transporte, o lazer e o acesso aos bens servios essenciais:os estgios de sade da populao expressam organizao social e econmica do pas (grifo nosso) a o e a

Reconhecendo a importncia da preservao ambiental para a sade humana, a referida lei, em conformidade com os ditames constitucionais supracitados, quando disciplina as atividades de competncia dos rgos integrantes do SUS, no os exime de sua responsabilidade nessa rea. Repetindo o mandamento contido no art. 200, VIII da CF a referida lei, em seu art. 6, inclui no campo de atuao do SUS a colaborao na proteo do meio ambiente, nele compreendido o trabalho. Quando, entretanto, se analisa mais detidamente o art. 6 da aludida lei e o prprio art. 200 da CF, percebe-se que em muitas outras atividades realizadas pelo SUS os bens ambientais so indiretamente protegidos. o que se verifica na execuo de aes de vigilncia sanitria, de vigilncia epidemiolgica e de sade do trabalhador; na participao na formulao da poltica e na execuo de aes de saneamento bsico; no controle e na fiscalizao de servios, produtos e substncias de interesse para a sade; na fiscalizao e na inspeo de alimentos, gua e bebidas para consumo humano; na participao no controle e na fiscalizao da produo, transporte, guarda e utilizao de substncias e produtos psicoativos, txicos e radioativos. Mas vai alm o legislador, que prope, de forma explicita, a integrao em nvel executivo das aes de sade, meio ambiente e saneamento bsico (art. 7, X).

Determina tambm a criao de comisses intersetoriais de mbito nacional, subordinadas ao Conselho Nacional de Sade, integradas pelos Ministrios e rgos competentes e por entidades representativas da sociedade civil com a finalidade de articular polticas e programas de interesse para a sade, cuja execuo envolva reas no compreendidas no mbito do Sistema nico de Sade (SUS) (art.12). Nesse particular, enfatiza que a referida articulao das polticas e programas, abranger, dentre outras atividades, em especial, o meio ambiente (art 13; II). Dentre as atribuies da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios esto o acompanhamento, avaliao e divulgao do nvel de sade da populao e das condies ambientais; a elaborao de normas tcnicas e estabelecimento de padres de qualidade para promoo da sade do trabalhador; a participao de formulao da poltica e da execuo das aes de saneamento bsico e colaborao na proteo e recuperao do meio ambiente; propor a celebrao de convnios, acordos e protocolos internacionais relativos sade, saneamento e meio ambiente (art.15) direo nacional do Sistema nico da Sade (SUS) compete, dentre outras atividades, participar na formulao e na implementao das polticas de controle das agresses ao meio ambiente, de saneamento bsico e relativas s condies e aos ambientes de trabalho; participar da definio de normas e mecanismos de controle, com rgo afins, de agravo sobre o meio ambiente ou dele decorrentes, que tenham repercusso na sade humana; controlar e fiscalizar procedimentos, produtos e substncias de interesse para a sade (art.16) direo estadual do Sistema nico de Sade (SUS) compete, tambm, participar, junto com os rgos afins, do controle dos agravos do meio ambiente que tenham repercusso na sade humana, da formulao da poltica e da execuo de aes de saneamento bsico, bem como das aes de controle e avaliao das condies e dos ambientes de trabalho (art.17). direo municipal do Sistema de Sade (SUS), por sua vez, foi conferida a competncia para tambm colaborar na fiscalizao das agresses ao meio ambiente que tenham repercusso sobre a sade humana e para atuar, junto aos rgos municipais, estaduais e federais competentes, para control-las (art.18).

Finalmente, em captulo dedicado especialmente sade indgena, d a lei supracitada tambm especial ateno ao meio ambiente:
Art. 19-F. Dever-se- obrigatoriamente levar em considerao a realidade local e as especificidades da cultura dos povos indgenas e o modelo a ser adotado para a ateno sade indgena, que se deve pautar por uma abordagem diferenciada e global, contemplando os aspectos de assistncia sade, saneamento bsico, nutrio, habitao, meio ambiente, demarcao de terras, educao sanitria e integrao institucional

A moderna abordagem conceitual de sade dada pela Constituio repercutiu de forma bastante positiva na legislao ordinria subseqente. A Lei 8.080/90, que trata do SUS, como restou demonstrado, no se conformou em apenas repetir os j avanados dispositivos constitucionais relativos atuao do SUS. Procurou aperfeioar os mecanismos de gesto da sade, determinando explicitamente a criao de comisses intersetoriais e a articulao de polticas e programas de interesse para a sade destacando-se os relativos ao meio ambiente. Alm de estar em consonncia com as modernas tcnicas de gesto governamental pautadas na intersetorialidade, a referida previso legal, ao que parece, representa tambm uma tentativa do legislador de prevenir o surgimento de conflitos de competncia entre rgos do SISNAMA e do SUS. Em algumas situaes fticas, realmente difcil saber os limites de atuao dos rgos ambientais e sanitrios. No campo da sade ambiental, esses laos se estreitam demasiadamente. Basta citar alguns exemplos de assuntos de interesse desse setor da sade: contaminao do solo e da gua de consumo humano; contaminantes ambientais; disposio de dejetos humanos e animais; poluio do ar; lixo hospitalar (SANTOS, 2006, p.21). Andou muito bem o legislador ao propor a criao de comisses intersetoriais, a integrao em nvel executivo de aes e a articulao de polticas e programas principalmente entre setores como sade e ambiente. Salvo para fins estritamente acadmicos, qualquer tentativa de separar o campo de atuao dos mesmos se revela intil, descabida, estril e desprovida de qualquer relevncia prtica por ser prejudicial ao interesse pblico. Na realidade, em vez de disputa de poder o que se espera de rgos pblicos de reas afins a comunho de esforos, visando a racionalizao de recursos e a obteno de melhores resultados. Esse parece ter sido o propsito da sobredita lei.

A Lei n. 7.802/89, referente a agrotxicos, e a Lei n. 11.105/2005, que dispe sobre Organismos Geneticamente Modificados (OGMs) e seus derivados, devido s suas especificidades sero objeto de estudo parte.

8.2 AGROTXICOS: COMPETNCIAS ADMINISTRATIVAS

O Decreto n 4.074/02 que regulamentou a Lei n 7.802/89 que dispe sobre a pesquisa, a experimentao, a produo, a embalagem e rotulagem, o transporte, o armazenamento, a comercializao, a propaganda comercial, a utilizao, a importao, a exportao, o destino final dos resduos e embalagens, o registro, a classificao, o controle, a inspeo e a fiscalizao de agrotxicos, seus componentes e afins , reconhecendo ser um tema que interessa aos Ministrios da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, Sade e do Meio Ambiente, conferiu competncia ora conjuntamente a todos ou a dois deles (arts. 2, 3 e 4) , ora separadamente a cada um deles (arts. 5, 6 e 7) para tratar de assuntos pertinentes matria. Criou o Sistema de Informaes sobre Agrotxicos (SAI), sendo que dentre os seus objetivos est o de permitir a interao eletrnica entre os rgos federais envolvidos no registro de agrotxicos, seus componentes e afins (art 94, I). Instituiu tambm o Comit Tcnico de Assessoramento para Agrotxicos que possui, dentre as suas competncias, a de racionalizar e harmonizar procedimentos tcnicocientficos e administrativos nos processos de registro e adaptao de registro de agrotxicos, seus componentes e afins (art. 95, I), e a de propor a sistemtica incorporao de tecnologia de ponta nos processos de anlise, controle e fiscalizao de agrotxicos, seus componentes e afins e em outras atividades cometidas aos Ministrios da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, pelos representantes da Sade e do Meio Ambiente pela Lei no 7.802, de 1989 (art. 95, II). O referido comit ser constitudo por dois representantes, titular e suplente, de cada um dos rgos federais responsveis pelos setores de agricultura, sade e meio ambiente, designados pelo respectivo Ministro (art. 95, 1o) e coordenado por um de seus membros, com mandato de um ano, em rodzio que iniciar pelo

representante do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, seguido, pela ordem, pelo dos Ministrios da Sade e do Meio Ambiente (art. 95, 2o). Verifica-se, portanto, alguns incentivos interao entre eles e, ainda que o referido decreto no tenha dito expressamente, mais uma vez se percebe que o bom senso indica que o melhor caminho a ser trilhado pela Administrao Pblica para a conquista de bons resultando no controle de agrotxicos o da ao intersetorial.

8.3 OS ORGANISMOS GENETICAMENTE MODIFICADOS (OGMs)

Intensa a preocupao de diversos setores da sociedade com os possveis riscos para a sade e para o meio ambiente relativos aos Organismos Geneticamente Modificados (OGMs). Antes da edio de lei federal tratando do assunto, protestos da sociedade civil organizada eram recorrentes e os nimos acirrados entre setores da sade e meio ambiente e desenvolvimentistas. Apesar dos protestos da Ministra Marina Silva, foi, algumas vezes, autorizada pelo governo federal a colheita de alimentos transgnicos oriundos de plantaes ilegais, em atendimento s presses do setor agrcola do sul do pas. Longe de pr fim s polmicas, a recente Lei n 11.105/05 veio ao menos disciplinar o delicado tema, estabelecendo normas de segurana e mecanismos de fiscalizao sobre a construo, o cultivo, a produo, a manipulao, o transporte, a transferncia, a importao, a exportao, o armazenamento, a pesquisa, a comercializao, o consumo, a liberao no meio ambiente e o descarte de organismos geneticamente modificados (OGMs) e seus derivados, tendo como diretrizes o estmulo ao avano cientfico na rea de biossegurana e biotecnologia, a proteo vida e sade humana, animal e vegetal, e a observncia do princpio da precauo para a proteo do meio ambiente (art. 1). Foi criado o Conselho Nacional de Biossegurana (CNBS) vinculado Presidncia da Repblica, rgo de assessoramento superior do Presidente da Repblica para a formulao e implementao da Poltica Nacional de Biossegurana (PNB) a quem compete: I fixar princpios e diretrizes para a ao administrativa dos rgos e analisar, a pedido da

entidades federais com competncias sobre a matria; II

CTNBio, quanto aos aspectos da convenincia e oportunidade socioeconmicas e do interesse nacional, os pedidos de liberao para uso comercial de OGM e seus derivados; III avocar e decidir, em ltima e definitiva instncia, com base em

manifestao da CTNBio e, quando julgar necessrio, dos rgos e entidades referidos no art. 16 da Lei, no mbito de suas competncias, sobre os processos relativos a atividades que envolvam o uso comercial de OGM e seus derivados. Dentre outros Ministros de Estado, o Ministro do Meio Ambiente um dos integrantes do referido conselho. Para prestar apoio tcnico e de assessoramento ao Governo Federal na formulao, atualizao e implementao da Poltica Nacional de Biossegurana (PNB) de OGM e seus derivados, bem como no estabelecimento de normas tcnicas de segurana e de pareceres tcnicos referentes autorizao para atividades que envolvam pesquisa e uso comercial de OGM e seus derivados, com base na avaliao de seu risco zoofitossanitrio, sade humana e ao meio ambiente, foi reestruturada a Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana CTNBio, integrante do Ministrio da

Cincia e Tecnologia, instncia colegiada multidisciplinar de carter consultivo e deliberativo. A referida comisso composta de membros titulares e suplentes, designados pelo Ministro de Estado da Cincia e Tecnologia. constituda por 27 (vinte e sete) cidados brasileiros de reconhecida competncia tcnica, de notria atuao e saber cientficos, com grau acadmico de doutor e com destacada atividade profissional nas reas de biossegurana, biotecnologia, biologia, sade humana ou meio ambiente. Desse total de 27 (vinte e sete) membros: 12 (doze) so especialistas de notrio saber cientfico e tcnico, em efetivo exerccio profissional, divididos igualmente entre as reas da sade humana, meio ambiente, animal e vegetal, escolhidos a partir de lista trplice, elaborada com a participao das sociedades cientficas; 9 (nove) so representantes dos Ministrios da Cincia e Tecnologia, da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, da Sade, do Meio Ambiente, do Desenvolvimento Agrrio, do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, da Defesa e das Relaes Exteriores; 1 (um) representante da Secretaria Especial de Aqicultura e Pesca da Presidncia da Repblica; 6 (seis) so especialistas em defesa do

consumidor, sade, meio ambiente, biotecnologia, agricultura familiar e sade do trabalhador, indicados, respectivamente, pelos Ministros da Justia, da Sade, do Meio Ambiente, da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, do Desenvolvimento Agrrio e do Trabalho e Emprego. Mais do que a integrao, a referida lei criou uma comisso tcnica composta por representantes dos diversos setores interessados. Se por um lado esse modelo permite a participao dos diversos setores na tomada de decises o que , sem dvida, positivo; por outro se observa, no mbito de competncia dessa comisso, uma grande concentrao de poderes que pode se revelar bastante prejudicial. Dentre as atividades de competncia da referida comisso previstas no art.14 est a de identificar atividades e produtos decorrentes do uso de OGM e seus derivados potencialmente causadores de degradao do meio ambiente ou que possam causar riscos sade humana . de notar que o art. 16, 3o diz que a CTNBio delibera, em ltima e definitiva instncia, sobre os casos em que a atividade potencial ou efetivamente causadora de degradao ambiental, bem como sobre a necessidade do licenciamento ambiental . Comentando esses dispositivos legais, Paulo Affonso Leme Machado (2006, p.984) conclui que esse pargrafo est em antinomia com o disposto no art. 8, 1, III, e 3o, que permite ao Conselho Nacional de Biossegurana e alerta:
Ao se analisar a composio da CTNBio v-se que, dos doze especialistas de notrio saber cientfico e tcnico - que a compe, somente trs so da rea do meio ambiente. O Ministrio do Meio Ambiente ter um representante e indicar um especialista oriundo da sociedade civil. Cinco conselheiros num conselho de 27 membros. No preciso muito esforo mental para diagnosticar que a CTNBio no est preparada tecnicamente para decidir sobre a necessidade, ou no, do licenciamento ambiental. Por melhores que sejam os conselheiros das outras reas do conhecimento, no se pode esconder nem dos brasileiros, nem dos que importarem nossos produtos o fato de que a anlise poltico-ambiental dos produtos transgnicos passou a carecer das necessrias profundidades e amplitude cientfica possibilitadas por um rgo dedicado somente ao meio ambiente (MACHADO, 2006, p.984).

CNBS deliberar contrariamente atividade analisada

O Captulo IV trata dos rgos e entidades de registro e fiscalizao. Devido sua importncia para os propsitos desse estudo vale a pena transcrever parte do mesmo. Conforme a seguir:
Art. 16. Caber aos rgos e entidades de registro e fiscalizao do Ministrio da Sade, do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento

e do Ministrio do Meio Ambiente, e da Secretaria Especial de Aqicultura e Pesca da Presidncia da Repblica entre outras atribuies, no campo de suas competncias, observadas a deciso tcnica da CTNBio, as deliberaes do CNBS e os mecanismos estabelecidos nesta Lei e na sua regulamentao: I II fiscalizar as atividades de pesquisa de OGM e seus derivados; registrar e fiscalizar a liberao comercial de OGM e seus derivados;

III emitir autorizao para a importao de OGM e seus derivados para uso comercial; IV manter atualizado no SIB o cadastro das instituies e responsveis tcnicos que realizam atividades e projetos relacionados a OGM e seus derivados; V tornar pblicos, inclusive no SIB, os registros e autorizaes concedidas; VI aplicar as penalidades de que trata esta Lei;

VII subsidiar a CTNBio na definio de quesitos de avaliao de biossegurana de OGM e seus derivados. 1o Aps manifestao favorvel da CTNBio, ou do CNBS, em caso de avocao ou recurso, caber, em decorrncia de anlise especfica e deciso pertinente: I ao Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento emitir as autorizaes e registros e fiscalizar produtos e atividades que utilizem OGM e seus derivados destinados a uso animal, na agricultura, pecuria, agroindstria e reas afins, de acordo com a legislao em vigor e segundo o regulamento desta Lei; II ao rgo competente do Ministrio da Sade emitir as autorizaes e registros e fiscalizar produtos e atividades com OGM e seus derivados destinados a uso humano, farmacolgico, domissanitrio e reas afins, de acordo com a legislao em vigor e segundo o regulamento desta Lei; III ao rgo competente do Ministrio do Meio Ambiente emitir as autorizaes e registros e fiscalizar produtos e atividades que envolvam OGM e seus derivados a serem liberados nos ecossistemas naturais, de acordo com a legislao em vigor e segundo o regulamento desta Lei, bem como o licenciamento, nos casos em que a CTNBio deliberar, na forma desta Lei, que o OGM potencialmente causador de significativa degradao do meio ambiente; IV Secretaria Especial de Aqicultura e Pesca da Presidncia da Repblica emitir as autorizaes e registros de produtos e atividades com OGM e seus derivados destinados ao uso na pesca e aqicultura, de acordo com a legislao em vigor e segundo esta Lei e seu regulamento [...]

Esses rgos, em vez de desenvolverem essas atividades isoladamente, devem, na medida do possvel, procurar agir de forma articulada. Na rea de OGM mais uma vez o desenvolvimento de aes intersetoriais se mostra possvel e desejvel. Verifica-se, portanto, que a referida lei criou um conselho composto por Ministros de Estado de vrias reas e reorganizou a CTNBio, tambm formada por representantes de diversos setores, ambos com amplos poderes. Mesmo com um certo esvaziamento de algumas atribuies dos rgos envolvidos, especialmente

do Ministrio do Meio Ambiente (MACHADO, 2006), algumas atividades continuam sendo por eles desenvolvidas, conforme demonstrado, havendo, nesse particular, a possibilidade de realizao de AIMA tambm nessa matria, em que pese inexistncia de dispositivo legal expresso nesse sentido.

8.4 AGRICULTURA E MEIO AMBIENTE

No que se refere agricultura, alm dos aspectos j abordados acerca dos agrotxicos e Organismos Geneticamente Modificados (OGMs) outras

consideraes merecem ser feitas. A poltica agrcola, instituda pela Lei n 8.171/91, tem como um de seus objetivos proteger o meio ambiente, garantir o seu uso racional e estimular a recuperao dos recursos naturais (art. 3, IV). Registre-se que um captulo inteiro da lei dedicado proteo ambiental e conservao dos recursos naturais. No seu art. 19, a lei atribui ao Poder Pblico os deveres de integrar, ao nvel de Governo Federal, os Estados, o Distrito Federal, os Territrios, os Municpios e as comunidades na preservao do meio ambiente e conservao dos recursos naturais (inciso I); disciplinar e fiscalizar o uso racional do solo, da gua, da fauna e da flora (inciso II); realizar zoneamentos agroecolgicos que permitam estabelecer critrios para o disciplinamento e o ordenamento da ocupao espacial pelas diversas atividades produtivas, bem como para a instalao de novas hidreltricas (inciso III); promover e/ou estimular a recuperao das reas em processo de desertificao (inciso VI); desenvolver programas de educao ambiental, a nvel formal e informal, dirigidos populao (inciso V); fomentar a produo de sementes e mudas de essncias nativas (inciso VI); coordenar programas de estmulo e incentivo preservao das nascentes dos cursos d'gua e do meio ambiente, bem como o aproveitamento de dejetos animais para converso em fertilizantes (inciso VII). Escolhe a lei o critrio das bacias hidrogrficas para o planejamento do uso, da conservao e da recuperao dos recursos naturais (art. 20).

A lei determina que o Poder Pblico dever identificar, em todo o territrio nacional, as reas desertificadas, que s podero ser exploradas na hiptese de ser adotado plano de manejo adequado, com o emprego de tecnologias capazes de interromper o processo de desertificao e de promover a recuperao dessas reas. Deve ainda o Poder Pblico fazer cadastros das reas sujeitas a processos de desertificao, em mbito estadual ou municipal, bem como promover a pesquisa, a gerao e a difuso de tecnologias para os fins acima expostos. O art. 22 diz que a prestao de servios e aplicaes de recursos pelo Poder Pblico em atividades agrcolas devem ter por premissa bsica o uso tecnicamente indicado, o manejo racional dos recursos naturais e a preservao do meio ambiente . O Poder Pblico dever tambm implementar programas de estmulo s atividades de interesse econmico apcolas e criatrios de peixes e outros produtos de vida fluvial, lacustre e marinha, visando o incremento da oferta de alimentos e a preservao das espcies animais e vegetais. Determina ainda a lei a elaborao pelos rgos mantidos ou no pelo Poder Pblico, sob a coordenao da Unio e das Unidades da Federao. de programas plurianuais e planos operativos anuais relativos proteo do meio ambiente e dos recursos naturais. Cite-se ainda a Lei n 10.831/03. que dispe sobre a agricultura orgnica e a recente Lei n 11.326/06, que estabelece as diretrizes para a formulao da Poltica Nacional da Agricultura Familiar e Empreendimentos Familiares Rurais. Diz a ltima, em seu art. 4o, II, que a referida poltica observar, dentre outros, o princpio da sustentabilidade ambiental. Mais uma vez restou demonstrada a obrigao legal dos rgos responsveis pela execuo da poltica agrcola atentarem para as questes ambientais. 8.5 OS RGOS DE TRNSITO E A PROTEO AMBIENTAL

Reconhecendo as relaes entre o meio ambiente e a rea de transportes, o Cdigo de Trnsito Brasileiro determina em seu art. 10, VI que um representante do

Ministrio do Meio Ambiente faa parte da composio do Conselho Nacional de Trnsito (CONTRAN). Conferiu o Cdigo competncia Polcia Rodoviria Federal, aos rgos e entidades executivos rodovirios da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, aos rgos ou entidades executivos de trnsito dos Estados e do Distrito Federal e aos rgos e entidades executivos de trnsito dos Municpios, nos mbitos de suas respectivas circunscries, para fiscalizar o nvel de emisso de poluentes e rudo produzidos pelos veculos automotores ou pela sua carga, e dar apoio, quando solicitado, s aes especficas dos rgos ambientais (arts. 10, VI; 20,XI e 21, XIII; 24, XX). Preocupado, certamente, com o excesso de poluio atmosfrica causado pela emisso de gases txicos por veculos automotores, o legislador atribuiu ainda aos rgos e entidades executivos de trnsito dos Municpios, no mbito de sua circunscrio, a competncia de planejar e implantar medidas para reduo da circulao de veculos e reorientao do trfego, com o objetivo de diminuir a emisso global de poluentes (art. 24, XVI).

8.6 AS OBRIGAES AMBIENTAIS DAS AUTORIDADES MARTIMAS.

A Lei n 9.537/97, que dispe sobre a segurana do trfego aquavirio em guas sob jurisdio nacional, atribui em seu art. 3 competncia autoridade martima para promover a implementao e a execuo desta Lei, com o propsito de assegurar a salvaguarda da vida humana e a segurana da navegao, no mar aberto e hidrovias interiores, e a preveno da poluio ambiental por parte de embarcaes, plataformas ou suas instalaes de apoio. Dentre outras atividades, atribuio da autoridade martima estabelecer os

requisitos para a preveno da poluio por parte de embarcaes, plataformas ou suas instalaes de apoio. Ressalte-se que, se durante inspeo naval em embarcao estrangeira forem constatadas condies operacionais precrias, representando ameaa de danos ao

meio ambiente, a autoridade martima pode ordenar mesma a no entrar no porto; no sair do porto; sair das guas jurisdicionais ou arribar em porto nacional. Verifica-se o quo relevante o servio das autoridades martimas na proteo ambiental.

8.7 O PAPEL DAS INSTITUIES FINANCEIRAS

A Lei da PNMA - Lei n 6.938/81, em seu art 12, determina que as entidades e rgos de financiamento e incentivos governamentais condicionaro a aprovao de projetos habilitados a esses benefcios ao licenciamento ambiental e ao cumprimento das normas, dos critrios e dos padres expedidos pelo CONAMA, devendo exigir as instituies financeiras que conste dos projetos a realizao de obras e aquisio de equipamentos destinados ao controle de degradao ambiental e melhoria da qualidade do meio ambiente. No que se refere especificamente s atividades e projetos que envolvam OGMs e seus derivados, relacionados ao ensino com manipulao de organismos vivos, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico e produo industrial, a Lei n 11.105/05 ainda foi mais avanada. Disse, expressamente, em art. 2o, 4o, que devem no s as organizaes pblicas, mas tambm as privadas, nacionais, estrangeiras ou internacionais, financiadoras ou patrocinadoras de atividades, exigir a apresentao de Certificado de Qualidade em Biossegurana, emitido pela CTNBio, sob pena de se tornarem co-responsveis pelos eventuais efeitos decorrentes do descumprimento da Lei ou de sua regulamentao. A participao das instituies de financiamento de fundamental importncia para a preveno de danos ambientais. Sem o apoio delas, a maior parte dos projetos impactantes no pode ser implementada, obrigando os empreendedores a submeterem-nos anlise e avaliao dos rgos pblicos competentes. A expressa previso legal da possibilidade de sua responsabilizao contribui para que as mesmas assumam o seu papel na defesa e proteo do meio ambiente. A articulao das aludidas instituies com os rgos pblicos competentes pode seguramente tornar as suas aes ainda mais eficazes.

8.8 O DNPM E OS SEUS DEVERES AMBIENTAIS

O Departamento Nacional de Produo Mineral

DNPM, autarquia vinculada ao

Ministrio de Minas e Energia, tem, dentre outras, com fundamento na Lei. 8. 876/94, as competncias de estimular o uso racional e eficiente dos recursos

minerais; fiscalizar a pesquisa, a lavra, o beneficiamento e a comercializao dos bens minerais, podendo realizar vistorias, autuar infratores e impor as sanes cabveis, na conformidade do disposto na legislao mineraria; baixar normas, em carter complementar, e exercer fiscalizao sobre o controle ambiental, a higiene e a segurana das atividades de minerao, atuando em articulao com os demais rgos responsveis pelo meio ambiente e pela higiene, segurana e sade ocupacional dos trabalhadores (art. 3, V VI e VII). Verifica-se que no s atribuiu a lei competncia referida entidade para atuar na rea ambiental, mas disse tambm, expressamente, que a atividade de fiscalizao por ela exercida deve ser realizada de forma articulada com os rgos ambientais e outros rgos interessados.

8.9 A POLTICA ENERGTICA, A ANP E A PROTEO AMBIENTAL

De acordo com o art. 1 da Lei n 9.478/97, que dispe sobre a Poltica Energtica Nacional e a Agncia Nacional do Petrleo Gs Natural e Biocombustves (ANP) e outros temas, as polticas nacionais para o aproveitamento racional das fontes de energia tm como alguns de seus objetivos os de proteger o meio ambiente e promover a conservao de energia (inciso IV) e o de incrementar, em bases econmicas, sociais e ambientais, a participao dos biocombustveis na matriz energtica nacional (inciso XII). ANP, entidade integrante da Administrao Federal Indireta, submetida ao regime autrquico especial, como rgo regulador da indstria do petrleo, gs natural, seus derivados e biocombustveis, vinculada ao Ministrio de Minas e Energia (art. 7) compete, dentre outros assuntos: fiscalizar diretamente, ou mediante convnios

com rgos dos Estados e do Distrito Federal, as atividades integrantes da indstria do petrleo, do gs natural e dos biocombustveis, bem como aplicar as sanes administrativas e pecunirias previstas em lei, regulamento ou contrato (art. 8, inciso VII); fazer cumprir as boas prticas de conservao e uso racional do petrleo, gs natural, seus derivados e biocombustveis e de preservao do meio ambiente (art. 8, inciso IV). A referida entidade pode ser uma grande parceira na proteo ambiental. De acordo com Paulo Bessa Antunes (2004, p.945),
O Conjunto de atribuies da ANP, embora relacionado diretamente com a qualidade de operao das atividades de petrleo, indiscutivelmente, guarda muita proximidade com o controle ambiental. Assim porque, efetivamente, a m operao quase sempre implica o lanamento de petrleo no ambiente. Observa-se, portanto, que um derramamento de leo com efeitos negativos sobre o ambiente repercute, do ponto de vista jurdico, na esfera administrativa prpria da atividade de petrleo, bem como nas diferentes esferas tuteladas pelo Direito Ambiental. importante, portanto, que a ANP, o IBAMA e as Agencias Ambientais dos Estados estabeleam um mecanismo de colaborao e consulta, a fim de que a proteo ambiental seja considerada de forma concreta e razovel.

8.10 A EDUCAO AMBIENTAL

A Lei n 9.795/99 estabelece critrios e normas para a educao ambiental no ensino formal no mbito dos currculos das instituies de ensino pblicas e privadas" e tambm da educao ambiental no formal constituda de prticas educativas voltadas sensibilizao da coletividade sobre as questes ambientais e sua organizao e participao na defesa da qualidade do meio ambiente . De acordo com o art. 1 do Decreto n 4.281/02, que regulamenta a referida lei, a Poltica Nacional de Educao Ambiental ser executada pelos rgos e entidades integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA, pelas instituies educacionais pblicas e privadas dos sistemas de ensino, pelos rgos pblicos da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, envolvendo entidades no governamentais, entidades de classe, meios de comunicao e demais segmentos da sociedade .

Verifica-se que, fundamentados no art. 225 da CF, a referida lei e o decreto que a regulamentou determinam a obrigao da coletividade e dos diversos rgos pblicos. no s os incumbidos da rea de educao e meio ambiente, de promoverem a educao ambiental.

8.11 RECURSOS HDRICOS

A Poltica Nacional de Recursos Hdricos, instituda pela Lei n 9.433/97, tem os seguintes objetivos: assegurar atual e s futuras geraes a necessria disponibilidade de gua, em padres de qualidade adequados aos respectivos usos; a utilizao racional e integrada dos recursos hdricos, incluindo o transporte aquavirio, com vistas ao desenvolvimento sustentvel; a preveno e a defesa contra eventos hidrolgicos crticos de origem natural ou decorrentes do uso inadequado dos recursos naturais (art. 2) As diretrizes gerais de ao para implementao da referida poltica, estabelecidas no art. 3, interessam aos propsitos do presente estudo por constarem elementos que fundamentam a realizao de AIMA. Conforme salienta Paulo Affonso Leme Machado (2006, p.445) a lei indicou estratgias de ao e preconizou parcerias com outros rgos . Convm transcrever o referido artigo na ntegra:
Art. 3 Constituem diretrizes gerais de ao para implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos: I - a gesto sistemtica dos recursos hdricos, sem dissociao dos aspectos de quantidade e qualidade; II - a adequao da gesto de recursos hdricos s diversidades fsicas, biticas, demogrficas, econmicas, sociais e culturais das diversas regies do Pas; III - a integrao da gesto de recursos hdricos com a gesto ambiental; IV - a articulao do planejamento de recursos hdricos com o dos setores usurios e com os planejamentos regional, estadual e nacional; V - a articulao da gesto de recursos hdricos com a do uso do solo; VI - a integrao da gesto das bacias hidrogrficas com a dos sistemas estuarinos e zonas costeiras

De fato, as polticas referentes aos recursos Hdricos e ambientais tm que estar integradas. O jurista supracitado, comentando ainda o assunto, assevera:
Os recursos hdricos no podem ser geridos de forma isolada em relao ao meio ambiente. Portanto, o planejamento concernente fauna (aqutica e

terrestre), as florestas, o uso do solo e de agrotxicos, a instalao de indstrias, a renovao das antigas indstrias e o zoneamento ambiental das bacias hidrogrficas so algumas das matrias que devem ser levadas em conta na gesto das guas (MACHADO, 2006, p.445)

Na implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, compete ao Poder Executivo Federal e aos Poderes Executivos Estaduais e do Distrito Federal , nas suas respectivas esferas de competncia, a outorga dos direitos de uso de recursos hdricos, e a regulamentao e a fiscalizao dos usos, bem como a promoo da integrao da gesto de recursos hdricos com a gesto ambiental, dentre outras atividades. A concesso de outorga dos direitos de uso dos recursos hdricos merece ateno especial por parte dos rgos competentes com o fim de evitar que o deferimento das outorgas solicitadas por usurios especficos no torne invivel a qualidade ambiental de um corpo de gua (MACHADO, 2006, P.459) Aos Poderes Executivos do Distrito Federal e dos municpios foi, por sua vez, conferida a competncia para a integrao das polticas locais de saneamento bsico, de uso, ocupao e conservao do solo e de meio ambiente com as polticas federal e estaduais de recursos hdricos. Por fim, ressalte-se que a lei tambm criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, que dentre outros, tem como objetivo planejar, regular e controlar o uso, a preservao e a recuperao dos recursos hdricos.

8.12 GERENCIAMENTO COSTEIRO

Breves consideraes merecem serem feitas em relao ao Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC), institudo pela Lei n 7.661/88. O art. 1 da citada lei diz que o referido plano parte integrante da Poltica Nacional para os Recursos do Mar (PNRM) e da Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA). De acordo com o art. 5 o PNGC ser elaborado e executado observando normas, critrios e padres relativos ao controle e manuteno da qualidade do meio ambiente, estabelecidos pelo CONAMA, que contemplem, entre outros, os seguintes aspectos: urbanizao; ocupao e uso do solo, do subsolo e das guas; parcelamento e remembramento do solo; sistema virio e de transporte; sistema de

produo, transmisso e distribuio de energia; habitao e saneamento bsico; turismo, recreao e lazer; patrimnio natural, histrico, tnico, cultural e paisagstico . Planos Estaduais ou Municipais de Gerenciamento Costeiro, tambm, com base na citada lei, podero ser institudos, observadas as normas e diretrizes do Plano Nacional prevalecendo sempre, no tocante ao uso do solo, do subsolo e das guas e limitaes utilizao de imveis, as disposies de natureza mais restritiva. Observando a complexidade de fatores necessrios para o xito na execuo do plano nacional e dos planos estaduais e municipais, percebe-se mais uma vez que imprescindvel o envolvimento dos diversos do governo e tambm da sociedade em geral. 8.13 A POLTICA URBANA E O MEIO AMBIENTE

A Lei 6.766/79, que dispe sobre parcelamento do solo urbano, j trazia algumas referncias no que tange proteo do meio ambiente urbano ao proibir em seu art 3, pargrafo nico, inciso V, o parcelamento do solo em reas de preservao ecolgica ou naquelas onde a poluio impea condies sanitrias suportveis, at a sua correo. O Estatuto da Cidade Lei n 10.257/01, regulamentando os arts. 182 e 183 da

Constituio Federal e estabelecendo as diretrizes gerais da poltica urbana contm diversos dispositivos relativos matria. Representa indubitavelmente um importante marco legislativo na proteo do meio ambiente urbano. A referida lei, de acordo com o art. 1, estabelece normas de ordem pblica e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental. Diversas so as diretrizes da poltica urbana, previstas no art. 2 da lei, voltadas para a proteo ambiental. Dentre elas h de se destacar:
I garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes; [...] IV planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuio espacial da populao e das atividades econmicas do Municpio e do

territrio sob sua rea de influncia, de modo a evitar e corrigir as distores do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente; V ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar:

[...] g) a poluio e a degradao ambiental; [...] VII adoo de padres de produo e consumo de bens e servios e de expanso urbana compatveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econmica do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia; [...] XII proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e construdo, do patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico; XIII audincia do Poder Pblico municipal e da populao interessada nos processos de implantao de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construdo, o conforto ou a segurana da populao; XIV regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edificao, consideradas a situao socioeconmica da populao e as normas ambientais [...].

Verifica-se, portanto, que para assegurar populao o direito a cidades sustentveis impe-se que o Poder Pblico busque formas de gesto democrticas e participativas conforme preceitua a lei. O desenvolvimento de AIMA se torna mais vivel nos centros urbanos devido proximidade e facilidade de comunicao e articulao entre os diversos rgos que podem ser envolvidos.

9 CONCLUSO

Os resultados do estudo empreendido demonstram a existncia de diversos dispositivos legais capazes de fundamentar a ao intersetorial para a defesa e proteo do meio ambiente. Do mesmo modo, constatou-se que diversos juristas, profissionais vinculados ao Direito Ambiental e pesquisadores criticam intervenes fragmentadas, superpostas e pontuais de rgos governamentais, argindo a necessidade de aes integradas, convergentes e solidrias. Nessa perspectiva, a proposta de AIMA formulada no presente estudo representa uma resposta quelas crticas na medida em que favorece uma atuao racional dos poderes pblicos, racionalizando o uso de recursos e buscando um sinergismo de aes com vistas eficincia, eficcia e efetividade. Restaria, portanto, identificar meios tcnicos e administrativos para a concretizao da AIMA, seja no planejamento ou na gesto. Nesse sentido, os mtodos e tcnicas do planejamento estratgico e situacional, conforme descrio no captulo 2, representam uma alternativa para a viabilizao das AIMA, sobretudo por facilitar a articulao entre planejamento e gesto. Esta metodologia tem sido proposta para as aes intersetoriais em sade e possibilitariam a administrao pblica adot-la no que diz respeito AIMA. Portanto, o aproveitamento de experincias centradas na intersetorialidade, ainda que voltadas, originalmente, para a soluo de problemas de outros setores, poderia favorecer o desenvolvimento da AIMA nas trs esferas de governo. Do mesmo modo, organismos como o Ministrio Pblico, que tambm atuam de forma compartimentada em diversos segmentos (ambiente, sade, defesa do consumidor, etc.), poderiam beneficiar-se do enfoque intersetorial proposto, economizando recursos e conquistando maior efetividade, principalmente na sua atividade extrajudicial. Conseqentemente, o exerccio de formas modernas de gesto, acionando conselhos, comits, grupos de trabalho e equipes operacionais capazes de atuarem com base no planejamento e na programao de aes intersetoriais, poder constituir um salto de qualidade no enfrentamento da questo ambiental.

No que tange metodologia para a realizao da AIMA poder-se-iam destacar alguns passos, como a anlise da situao inicial, o desenho da situao-objetivo e das estratgias, alm da programao, gerenciamento da execuo e avaliao. Operacionalmente poderiam ser mencionados a seleo dos problemas

considerados objeto de interveno e sua anlise e explicao, a definio de objetivos, a elaborao dos mdulos operacionais, a anlise de viabilidade das propostas de interveno sobre a realidade, o estabelecimento de indicadores de acompanhamento e avaliao, a programao local de atividades, a fixao de responsabilidades pelo gerenciamento e dos prazos para o cumprimento de atividades, o desencadeamento do processo de execuo das aes previstas e a publicizao, tanto do processo quanto dos resultados. Portanto, se do ponto de vista das bases jurdicas e da metodologia de planejamento e gesto o presente estudo aponta que possvel propor a AIMA para o Brasil, caberia analisar a viabilidade poltica dessa proposta. Ainda que tal desafio ultrapasse o escopo desta monografia, cumpre mencionar certos obstculos a serem superados no mbito dos governos. Nesse particular, a forma com que o governo governa no Brasil centra-se na busca de governabilidade mediante prticas voltadas para o clientelismo e fisiologismo. Assim, verifica-se um nmero excessivo de cargos de provimento temporrio na administrao pblica, considerados cargos de

confiana , que passam a ser ocupados mediante indicao de partidos polticos integrantes de uma dada coligao ou preenchidos por tendncias diversas de um mesmo partido. Como tais partidos ou correntes tendem a disputar o espao poltico nos governos, torna-se compreensvel existncia de resistncias contra a ao intersetorial que demanda por solidariedade entre rgos da administrao pblica e no por competio. Diante do exposto, a construo da viabilidade para a AIMA passa pelo desenvolvimento da cultura e das prticas polticas, especialmente com a transparncia dos atos administrativos e a prestao de contas (accountability) para os cidados. O amadurecimento da democracia e o fortalecimento da cidadania em nosso pas certamente sero aliados fundamentais para a incorporao do princpio da intersetorialidade nas polticas pblicas e na gesto ambiental.

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