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Proyecto para la agricultura y el desarrollo rural sostenible en regiones de montaa (SARD-M)

Hacia un marco metodolgico para la evaluacin rpida de polticas para la ADRS en las regiones de montaa

Evaluacin de las polticas de Agricultura y Desarrollo Rural Sostenible en zonas de laderas: El caso de Amrica Central

Resumen

Managua, Nicaragua Diciembre del 2005

CONTACTO

Coordinador Regional Contacto: Manuel A. Martnez Direccin: PASOLAC - INTERCOOPERATION Apartado Postal No.3202 Tegucigalpa, Honduras, C.A. Tlf: (+504) 239-8831 / 239-3501 Fax: (+504) 239-3505 E-mail: mmartinez@cablecolor.hn Sitio Web: www.pasolac.org.ni Equipo ADRS-M Contacto: Takashi Takahatake Direccin: Departamento de Desarrollo Sostenible Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO) Viale delle Terme di Caracalla 00153 Roma, Italia Tlf: (+39) 06 570-56246 Fax: (+39) 06 570-53250 E-mail: takashi.takahatake@fao.org Sitio Web: www.fao.org/sard/sard-m

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ndice
Pginas

Introduccin

3 4 4 4 5 8 9 10 12 13 13 13 13 14 14 15 16 17 17 18 18 26 26 26 26 33 33 34 34 35 36 38

I. Marco Conceptual y Metodolgico


1.1 Objetivos del Estudio 1.2 Principales instrumentos de poltica y procesos para ADRS 1.3 Proceso metodolgico para la realizacin del estudio

II. Amrica Central: potencialidades y marginalidades de sus zonas de laderas


2.1 Las potencialidades de las laderas 2.2 La marginalidad de la poblacin rural de las laderas 2.3 Sugerencias para visualizar las potencialidades de las laderas

III. Lecciones Aprendidas y Sugerencias


A. B. C. D. E. F. G. Sobre las laderas en general Sobre la aplicacin del concepto de ADRS Sobre el nivel de conocimiento de las Polticas de ADRS Sobre los procesos polticos Sobre los procesos participativos Sobre los procedimientos tcnicos Sobre la movilizacin de recursos

IV. Hallazgos de Nicaragua


4.1 Breve caracterizacin del pas 4.2 Qu polticas se compilaron en Nicaragua para la Antologa? 4.3 Evaluacin de las polticas

V. Hallazgos de Costa Rica


5.1 Breve Caracterizacin del pas 5.2 Qu polticas se compilaron en Costa Rica para la Antologa? 5.3 La evaluacin de las polticas

VI. Evaluacin de Polticas ADRS-M en Guatemala, El Salvador y Honduras


6.1 6.2 6.3 6.4 Identificacin de las principales polticas de ADRS-M Evaluacin de las polticas y su ciclo de gestin Similitudes y diferencias entre los pases Sugerencias para mejorar el ciclo de gestin de polticas de ADRS-M

Anexo 1: Procesos en la gestin de polticas Anexo 2: Proceso metodolgico para la realizacin del estudio

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Introduccin
El Programa para la Agricultura Sostenible en Laderas de Amrica Central (PASOLAC) de COSUDE, ejecutado por INTERCCOPERATION y el Proyecto de Agricultura y Desarrollo Rural Sostenible en Zonas de Montaa (ADRS-M) de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura (FAO) mediante un convenio de cooperacin han realizado un estudio de evaluar las fortalezas y debilidades de las polticas que pueden afectar la agricultura y el desarrollo rural sostenible en zonas de laderas de Amrica Central, teniendo como pases principales de estudio Costa Rica y Nicaragua. El resto de pases de la regin fueron evaluados de forma indirecta y general, por medio de las respuestas a guas de trabajo con funcionarios pblicos y privados participantes en un Taller Regional desarrollado en Managua el 16-17 de noviembre del 2005 en el marco del Estudio. Por las caractersticas especficas de las zonas montaosas, la evaluacin realizada busca contribuir a entender mejor la modalidad de aplicacin del marco de la ADRS en estas regiones, examinando los tipos y conjuntos de polticas, instituciones y procesos de formulacin, ejecucin y evaluacin que son importantes para lograr la ADRS en zonas de montaa y prestando atencin a las ventajas comparativas y a disminuir las limitantes de las montaas para promover el desarrollo sostenible. El estudio es un importante aporte del proyecto ADRS-M en Amrica Central y permite orientar futuras investigaciones y alimentar los procesos generadores de polticas que se relacionan con las zonas de montaas. Tambin ha contribuido a verificar un enfoque conceptual y metodolgico inicial para abordar la importancia y limitantes de las montaas en el marco de las polticas de ADRS.

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I. Marco Conceptual y Metodolgico


Acorde con el documento conceptual y metodolgico preparado por el Proyecto para la Agricultura y el Desarrollo Rural Sostenible en Regiones de Montaa o Laderas1, en adelante ADRS-M, coordinado por la sede de FAO en Roma, este estudio es un intento inicial de elaborar un marco metodolgico para la evaluacin de polticas de agricultura y desarrollo rural sostenible en las zonas de laderas de Amrica Central, dando nfasis a un estudio de terreno sobre las polticas que afectan la ADRS-M en Nicaragua y Costa Rica. Las zonas de montaas, conocidas como zonas de laderas en los pases centroamericanos, se caracterizan por generar una gran variedad de bienes y servicios esenciales para garantizar recursos vitales para el resto de la sociedad, como el agua, la biodiversidad, el paisaje, productos especficos, etc. Son zonas clave para la prevencin de riesgos, y poseen elementos culturales que dan lugar a una serie de ventajas comparativas y relaciones de interdependencia entre las zonas altas y las zonas bajas, que an no han sido potenciadas y aprovechadas. As mismo, poseen una gran diversidad geofsica, econmica, social, cultural y de constitucin institucional, que influye en las limitaciones, diferencias, actitudes y mtodos de gestin de los bienes colectivos y los recursos de las comunidades. Por tanto persisten caractersticas de: Falta de medios e infraestructura de comunicacin y red vial; suelos con mayor fragilidad y propensin a la degradacin por erosin; altos niveles de marginalidad y bajos niveles de productividad y generacin de empleos e ingresos, lo que contrasta con la gran diversidad biolgica versus su aprovechamiento sostenible para mejorar las condiciones de vida de la mayora de sus pobladores. El estudio sobre la aplicacin del concepto y de las polticas de agricultura y desarrollo rural sostenible se convirti en un desafo para las instituciones pblicas y organizaciones que facilitan el desarrollo en esas zonas, ya que signific entrar en el aprendizaje de cmo se aplica el concepto de desarrollo sostenible introducido desde 1987 por la Comisin Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Comisin Brundtland), que define el desarrollo sostenible como "el desarrollo que

satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades". Concepto que pasa de lo sectorial a incorporar objetivos y
pilares ambientales, sociales y econmicos, buscando la equidad intergeneracional, la participacin ciudadana y un enfoque hacia las/os ms pobres. 2

1.1 Objetivos del Estudio


Construir de forma inicial un marco metodolgico para la evaluacin de las polticas de agricultura3 y desarrollo rural sostenible en regiones de montaas Evaluacin de las fortalezas y debilidades de las polticas hacia las laderas de Amrica Central a partir de una investigacin en los niveles nacionales de Costa Rica y Nicaragua.

1.2 Principales instrumentos de poltica y procesos para ADRS


Acorde con el concepto de sostenibilidad, implcito en la ADRS, durante el estudio se plante considerar el anlisis de las siguientes polticas:

Laderas, definicin usada como sinnimo de montaas. Que significa tierras con pendientes u onduladas. Adaptado de Munasinghe y Cruz, 1995, Pg. 8-9; Fuente: FAO (1997b). 3 La Constitucin de la FAO define la agricultura en un contexto general y declara que: "el trmino 'agricultura' y sus derivados comprenden tambin la pesca, los productos del mar, los bosques y los productos primarios forestales."
2

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1. Polticas econmicas y sociales de carcter general: influyen en el crecimiento econmico global, comercio, el nivel de precios, empleo, la inversin pblica y privada, las de poblacin, utilizando sobre todo instrumentos monetarios y fiscales. 2. Polticas relacionadas con el desarrollo agrcola y rural: influyen en factores como los ingresos rurales, la base de los recursos agrcolas, la produccin agraria, el consumo de productos agropecuarios, el nivel y variabilidad de los precios de productos agrcolas, y la calidad de los alimentos. 3. Polticas relacionadas con los mercados: se basan en el establecimiento de instituciones y normas de mercado, y la delimitacin de los derechos de propiedad. 4. Polticas encaminadas a establecer procesos democrticos y participativos: Se promueve la participacin en la toma de decisiones y en la aplicacin de la ADRS de todos los grupos y actores interesados. 5. Polticas encaminadas especficamente a influir en la utilizacin de los recursos naturales y a proteger el medio ambiente: a) sistemas de comando y control, b) incentivos econmicos, como impuestos y subvenciones; c) medidas de persuasin, como las campaas de educacin y de publicidad. La importancia de este estudio radica en la identificacin de polticas y/o estrategias de agricultura y desarrollo rural sostenible; determinar si algunas de ellas son especficas o hacen referencia a las montaas, y en qu consiste su contenido. Otro objetivo es que los diferentes actores hagan de manera participativa una evaluacin de los procesos en la gestin de dichas polticas, considerando procesos y caractersticas que han sido definidos as: procesos polticos, procesos participativos, procedimientos tcnicos, movilizacin de recursos financieros (anexo 1).

1.3 Proceso metodolgico para la realizacin del estudio


El trabajo fue un proceso dinmico de validar algunas herramientas y de conocer otras a travs de bsquedas en diferentes pginas Web. La metodologa empleada, acorde con uno de los elementos intrnsecos de la ADRS fue eminentemente participativa, en tanto involucr de manera directa a: Funcionarias/os pblicos involucrados en la gestin de polticas pblicas de ADRS a nivel central y departamental/regional de los diferentes ministerios e instituciones del sector agropecuario, ambiental, de servicios bsicos, turismo, etc. de todos los pases de Amrica Central Alcaldes y funcionarias/os de los gobiernos municipales Representantes de asociaciones, cooperativas, gremios de productoras/es, artesanas, mujeres y pueblos indgenas Organizaciones no gubernamentales prestadoras de servicios de apoyo tcnico y financiero al sector productivo y comercial rural Consultoras/es y expertas/os regionales y nacionales Funcionarias/os de agencias y programas de cooperacin internacional: FAO, COSUDE y PASOLAC Representantes de instancias de coordinacin entre el gobierno y la sociedad civil: Comits de Desarrollo Departamental, Municipal, Comisin Regional Sectorial Agropecuaria Corporacin privada hortcola de Costa Rica.

El desarrollo del estudio conllev la aplicacin de diversas tcnicas conforme al borrador de la Gua Metodolgica de FAO, y otras diseadas por la consultora principal. Se adopt el siguiente proceso metodolgico (anexo 2):

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1.3.1 Recoleccin de Material de Base En esta fase se recab informacin clave, tanto a nivel documental, como de las percepciones y evaluaciones sobre las polticas de ADRS, que a travs de entrevistas, brindaron una serie de personas estrechamente relacionadas con el tema. Los pasos que se siguieron fueron: sesiones preliminares de trabajo con expertas y expertos, entrevistas individuales, elaboracin de antologa de polticas. 1.3.2 Talleres Departamentales/Regionales y Nacionales en zonas de laderas a. Desarrollo de Talleres Con el objetivo de evaluar las ventajas y desventajas de las polticas pblicas dirigidas a la agricultura y desarrollo rural sostenible desde la perspectiva de las instituciones del estado, organismos no gubernamentales, gobiernos municipales y productores/as, se organizaron diversos talleres con actores clave. En Nicaragua se realizaron dos talleres departamentales: uno en Jinotega (25 participantes) y otro en Ocotal Nueva Segovia (40 participantes). El Taller Nacional se realiz en Estel, integrndose 17 personas de las instituciones centrales y departamentales, y de gobiernos locales y organizaciones de productoras/es. Se desarrollaron cuatro talleres en Costa Rica: 3 con productoras/es, ONGs y funcionarias/os gubernamentales del sector agropecuario de la Regin Central Oriental de Cartago (dos talleres con la participacin de 22 personas) y en la Regin Central Sur, Puriscal (un taller con 27 personas). En el Saln de ex-ministros del Ministerio de Agricultura y Ganadera (MAG), se desarroll un Taller Nacional con 18 participantes. b. Aplicacin y procesamiento de Encuestas Individuales a funcionarios clave Con el objetivo de obtener informacin sobre el nivel de conocimiento acerca de las polticas de ADRS-M, el estado de gestin en que se encuentran, la evaluacin sobre las mismas, la identificacin de las instituciones y organismos no gubernamentales que apoyan la implementacin de las mismas, y la evaluacin de los mecanismos de participacin/coordinacin y comunicacin existentes, se dise y aplic una encuesta individual a cada persona participante en los talleres departamentales/regionales y nacional. Se procesaron 58 encuestas en Nicaragua y 47 en Costa Rica, cuyos resultados dan pie al anlisis y respuesta a los planteamientos tericos de la evaluacin objeto de estudio. c. Documentacin de los resultados de los Talleres en cada pas 1.3.3 Realizacin de Taller Regional Para ampliar la opinin sobre la gestin de polticas de ADRS-M en otros pases de Amrica Central (Guatemala, El Salvador, Honduras) y presentar los hallazgos de Nicaragua y Costa Rica, se desarroll un taller regional con la participacin de 29 funcionarias/os pblicos de las instituciones relevantes del sector agropecuario y ambiental. 1.3.4 Productos elaborados en el marco del estudio Con el objetivo de contribuir a suplir el dficit de conocimiento de la mayora de las personas involucradas, sobre la gestin de polticas pblicas en general, y sobre las polticas mismas de cada uno de los pases, y de incrementar el acervo instrumental sobre metodologas y tcnicas de evaluacin en apoyo para la construccin metodolgica, se elaboraron diferentes productos en el marco de este estudio: CD interactivo, documento final de evaluacin.

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Enfoque para la Evaluacin de Polticas en Amrica Central


Costa Rica
1er Paso Recopilacin de informacin bsica
Talleres para mltiples interesados

Nicaragua
Repaso de la literatura Sesiones de trabajo Entrevistas individuales

Recopilacin de informacin bsica


Talleres para mltiples interesados

2do Paso

2 talleres departamentales y 1 nacional por pas

3er Paso

Taller regional
(5 pases, 2 das)

4to Paso

Reporte completo

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II. Amrica Central: potencialidades y marginalidades de sus zonas de laderas


Amrica Central, integrada por Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, y Panam se ubica entre Amrica del Norte y Amrica del Sur. Se caracteriza por su gran biodiversidad e importantes refugios de bosque tropical hmedo. Su cobertura forestal en 1996 era de 181 millones de hectreas (35% del territorio); posee el 8% de la superficie de los manglares del mundo y la segunda barrera de arrecifes del planeta; comprende cerca del 12% de las costas de Latinoamrica y el Caribe, incluyendo 567,000 hectreas de manglares, 1,600 Km. de arrecifes coralinos y unos 237,000 km2 de plataforma continental. (CCAD, 1998). El territorio Centroamericano lo conforma en gran parte altas montaas, ros y volcanes. Su geografa se predispone a las amenazas naturales: huracanes, terremotos, inundaciones, sequas, deslaves, erupciones volcnicas, entre otros. Su posicin, configuracin geogrfica y biodiversidad, le posibilitan contar con mecanismos propios para reducir la vulnerabilidad. El clima tropical clido le permite disponer de una riqueza hdrica superior a la de muchos pases en desarrollo; los niveles de precipitacin promedio anual son relativamente altos, llegando hasta los 7,500 mm en ciertas zonas. Se estima que un 27% del territorio regional est sobreutilizado, respecto a casi un 22% subutilizado y un 51% utilizado correctamente. Entre 1990 y 1995 se perdieron ms de dos millones de hectreas de bosque. La deforestacin tiene causas diversas y profundas, desde patrones culturales hasta econmicos: el desmonte para las actividades agrcolas y pecuarias, la extraccin de madera, el uso de lea para cocinar y la urbanizacin. Por ejemplo, en 1996, el 92% de la produccin total de madera fue empleado para lea y el 8% restante en usos industriales (CCAD, 1998). La destruccin de los bosques ha afectado la fauna por la prdida de su hbitat natural y la sobreexplotacin de los recursos, muchas veces apoyada en el trfico legal e ilegal de especies silvestres. La poblacin de la regin alcanza casi los 35 millones, con una densidad de 65 habitantes por km2; la mitad de ellos son mujeres, uno de cada cinco habitantes es indgena y casi uno de cada tres es guatemalteco; cuatro de cada diez personas son nios o jvenes de 14 aos o menos, y seis de cada cien son adultos mayores (60 aos o ms). Poco ms de la mitad de las personas radica en las zonas rurales y una de cada cinco habita en las 26 ciudades con ms de 100,000 habitantes. La agricultura de Amrica Central se construye hoy, sobre bases diferentes al crecimiento en dcadas pasadas. Los procesos de democratizacin, integracin, apertura econmica, liberalizacin del comercio; la preocupacin por los impactos ambientales y una infraestructura institucional local, nacional y regional ms diversificada, expresan parte de los grandes cambios que vive la regin. Las polticas agrcolas implementadas en Amrica Central desde los aos 1950, reflejan el predominio de un enfoque sectorial que concibe a la agricultura como un sector primario orientado a abastecer el mercado nacional de alimentos, generar divisas, fuente de empleo y ms recientemente la conservacin de los recursos naturales. El crecimiento de la produccin agrcola en regiones con alto potencial y su impacto econmico nacional, fue a su vez acompaado de un proceso de expansin de la frontera agrcola, que se desplaz hacia reas con menor potencial. Este patrn gener una marcada polaridad y dicotoma entre la agricultura empresarial organizada alrededor de rubros de exportacin (localizada en zonas con alto potencial agrcola), y una agricultura familiar de subsistencia productora de alimentos (localizada en regiones marginales). La configuracin y evolucin de las instituciones de Centroamrica fue determinada por dos factores fundamentales: la importancia econmica de la produccin agropecuaria y el deterioro de los medios de vida y la movilizacin poltica de los habitantes del sector rural. La historia de Amrica Central tiene una base agraria, escenario de disputas por el poder poltico por haberse constituido en el principal eje de acumulacin econmica. Actualmente este papel se

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traslada desde el agro hacia las reas de intermediacin financiera y comercial. El agro y sus actores pierden protagonismo y presencia poltica nacional y las polticas econmicas comienzan a registrar un marcado sesgo anti-agrario que favorecen la importacin de productos, incluyendo los de origen agropecuario; adems del impulso a los procesos de industrializacin de ensamble (maquilas) y la integracin a las grandes cadenas de comercio mundial en el marco de la globalizacin. La supremaca del mercado, con polticas como desregulacin, liberalizacin, privatizacin de los bienes del Estado, desarrollo de una oferta exportable, control de la inflacin y el dficit pblico, y la promocin de la inversin extranjera, no estn favoreciendo en disminuir los desequilibrios y la falta de equidad social en el sector rural.

2.1 Las potencialidades de las laderas


Durante el estudio se dio nfasis a los aspectos econmicos, ambientales, energticos y productivos. Se identificaron una gran variedad de bienes y servicios esenciales para garantizar recursos vitales para el resto de la sociedad: agua, biodiversidad, paisaje, prevencin de riesgos, productos especficos y cultura, que dan lugar a una serie de ventajas comparativas y relaciones econmicas y ambientales de interdependencia entre las zonas altas y las zonas bajas, que an no han sido potenciadas. Muchos de los recursos naturales de la regin son poco apreciados en su aporte al desarrollo de los pases, a pesar de que su valor y aporte econmico son reconocidos en el mercado. Para cuantificarlos se requieren indicadores biolgicos y econmicos. Reconociendo la existencia de tales valores y asumiendo que muchos beneficios existen pero no han sido captados, se han llevado a cabo algunos estudios4 para estimarlos. La riqueza biolgica de los pases est concentrada principalmente en las reas protegidas, que generan importantes bienes y servicios ambientales. Los beneficios que se podran derivar de un manejo adecuado de las fincas que se encuentran entre las reas protegidas implican procesos de certificacin y otros mecanismos de produccin ms limpia. Esto muestra la necesidad de promover un conjunto de polticas y estmulos que permitan la valorizacin econmica e incentiven a los productores a introducir cambios en sus prcticas productivas y apostar por sistemas agrarios que favorezcan la restauracin ambiental. Las potencialidades que ofrecen las laderas al desarrollo de la regin son clave para el desarrollo sostenible y se reflejan en diferentes trminos: a. Econmicos La produccin de caf se da en las zonas de laderas. Segn la Oficina de Polticas del Ministerio de Agricultura y Ganadera de El Salvador, en un estudio realizado en el marco del Tratado de Libre Comercio Centroamericano (CAFTA por sus siglas en ingls) 5 , el sector cafetalero tiene gran relevancia en la vida econmica y social de los pases centroamericanos. Con la sola excepcin de Panam, este producto representa fracciones del PIB que se ubican entre 2% y 6%. En El Salvador la produccin de caf representa el 40% del valor agregado que se genera en el conjunto del sector agrcola. Aunque la participacin de la actividad cafetalera en el PIB nacional disminuy desde 1985, su peso en el producto agrcola sigue siendo de gran importancia. En Guatemala y Nicaragua, el caf oscila entre 25% y 30% del valor de la produccin agrcola. En Costa Rica, esta tasa de participacin ha ido disminuyendo, pero representa cerca de una quinta parte del producto agrcola de la nacin. En Honduras, el caf

El PASOLAC y otras entidades ambientales de Amrica Central han promovido estudios para determinar los valores econmicos de diferentes bienes y servicios ambientales y demostrar cmo benefician a la sociedad y establecer mecanismos financieros que reviertan parte de la utilidad marginal en obras de conservacin para regenerar los recursos de biodiversidad. 5 www.agronegocios.gob.sv/tlc/news/docs/Caf.pdf.

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increment sustancialmente su importancia relativa en el sector agrcola nacional durante la segunda mitad de los aos noventa y lleg a representar cerca de la mitad del valor del producto bruto de dicho sector. La exportacin cafetalera es una de las ms importantes fuentes de ingreso de divisas en la economa centroamericana. Adems de ser una base relevante de valor e ingreso, la actividad cafetalera es una generadora neta de empleo en las economas de la regin. En turismo rural y ecoturismo, los datos estadsticos reflejan la tendencia creciente del aporte del turismo a la economa centroamericana y muestran la necesidad de inversin en laderas. En Costa Rica, pas ejemplo en turismo centroamericano, se est desarrollando un nuevo nicho de turismo rural comunitario, adems del turismo de aventura, ecoturismo y otras formas de turismo tradicional, que se combinan con otros productos tursticos como la arqueologa y ciudades coloniales. Existe una oportunidad importante para la comercializacin de recursos genticos y artesanas.

b. Ambientales Las zonas de laderas son fuente de bienes y servicios ambientales (agua, regulacin hdrica, belleza escnica, recursos genticos, energa, etc.). La modalidad de pago por servicios ambientales hdricos cuenta con experiencias piloto en cada pas de Amrica Central, y representa una visin ms integral y sostenible de la agricultura y el desarrollo rural, que debe ser masificada en el futuro. Las laderas albergan una alta riqueza en biodiversidad que brinda mltiples opciones ambientales.

c. Energticos Produccin de energa renovable, especialmente hidroelectricidad y energa elica. Adems, hay potencial para la produccin de energa a partir de la biomasa.

d. Productivos Productos forestales, y productos no maderables del bosque Potencial para la produccin de caf de calidad convencional y orgnico Existen cultivos y especies de animales adaptados a las zonas de laderas.

Las zonas de laderas, adems, contienen elementos vinculantes con las zonas urbanas o bajas, que vale la pena tomar en cuenta para los procesos de incidencia en polticas: uno de ellos es el aprovisionamiento de agua para diferentes usos. Las laderas son grandes productoras de agua para energa hidroelctrica, riego y agua potable para zonas urbanas situadas abajo.

2.2

La marginalidad de la poblacin rural de las laderas

A pesar de que las potencialidades de las laderas son diversas y rentables, la inversin econmica, social y comercial y cultural en dichas zonas ha sido menor que en otras reas geogrficas, trayendo como consecuencia una serie de marginalidades en trminos: a. Econmicos En general, las poblaciones de laderas son de bajos ingresos, o de bajo poder adquisitivo, debido las limitadas opciones de empleo Las oportunidades de empleo son menores que en las zonas planas o valles donde prevalece la produccin de agro-exportacin. La excepcin es las zonas productoras de caf, en donde encuentran trabajos temporales en las labores de mantenimiento de las fincas, y de manera masiva en los cortes de caf.

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b. Infraestructura Deficiente infraestructura comunitaria, sobretodo de los servicios pblicos, que son escasos, a grandes distancias y/o de mala calidad (agua potable, luz elctrica, salud, educacin) Caminos de penetracin deficientes o inexistentes Sistemas deficientes de energa elctrica y agua potable Las poblaciones cuentan con pocas o ninguna vivienda, exponiendo la salud de las familias rurales.

c. Productivos Por sus suelos de baja fertilidad, los rendimientos son bajos y generalmente se producen cultivos de baja rentabilidad (granos bsicos) o se dedican a ganadera extensiva Baja cobertura del riego Ausencia o poca existencia de infraestructura para el almacenamiento o bodegas para insumos.

d. Sociales Generalmente de familias numerosas, con altos niveles de fecundidad, de embarazo en adolescentes y de los mayores ndices de muertes maternas Atomizacin o dispersin de la poblacin Elevados niveles de desnutricin crnica y aguda en la niez, y de desnutricin, anemia y falta de hierro en mujeres en edad frtil Analfabetismo y desercin escolar Altos niveles de violencia intrafamiliar Altos niveles de trabajo infantil.

e. Ambientales f. Mayor vulnerabilidad a fenmenos meteorolgicos extremos Alta dependencia de los recursos naturales para la alimentacin y la generacin de energa (lea) Ecosistemas frgiles susceptibles a la erosin de los suelos, presencia de aguas contaminadas por el procesamiento del caf y otras prcticas agrcolas no sostenibles.

De acceso Generalmente con poco acceso a los mercados locales, regionales y externos por falta de infraestructura vial, organizacin de las familias productoras, entre algunos factores El acceso a las tecnologas y asistencia tcnica es menos favorable, ya que las instituciones y organizaciones prestadoras de servicios seleccionan lugares accesibles El acceso al crdito es reducido, tanto por la carencia de servicios de crdito en las comunidades alejadas, como por los altos costos de transaccin para las familias con pequeas reas en fincas En algunas zonas existen problemas de acceso a la tierra, y de legalizacin de propiedades Difcil acceso a los servicios bsicos como salud, educacin, recreacin, etc.

g. De informacin Poco acceso a la informacin sobre leyes y/o polticas, tecnologas Escasos o inexistencia de los servicios de comunicacin televisiva, radial, y menos an por la va electrnica.

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2.3 Sugerencias para visualizar las potencialidades de las laderas


Identificar y visualizar las potencialidades de las laderas, apoyando los estudios de evaluacin econmica y divulgando sus resultados entre los tomadores de decisiones en todos los niveles, as como entre las mismas organizaciones de pobladores. Fortalecer el nivel organizacional de los productores de laderas y las poblaciones. Aprovechar las capacidades de los gobiernos y organizaciones locales para potenciar las sinergias entre las familias organizadas y las autoridades locales que estn ms cercanas a su problemtica. Trabajo intersectorial y coordinado entre instituciones y organizaciones de desarrollo, y el establecimiento de sinergias con otras instituciones fuera del sector agropecuario y ambiental con competencia en laderas. Retomar la experiencia de los sistemas de informacin ambiental para establecer sistemas de monitoreo y manejo de informacin. Rescatar y documentar las experiencias de los proyectos y programas especficos para laderas. Considerar los aportes fiscales de las laderas en relacin a otros sectores de la economa para convencer a los tomadores de decisiones pblicos y privados sobre las ventajas de invertir en dichas zonas.

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III. Lecciones Aprendidas y Sugerencias


A. Sobre las laderas en general
1. La importancia econmica de las laderas es muy alta en los pases de Amrica Central, pero la evaluacin de sus potencialidades, de sus bienes y de sus aportes a la economa nacional es todava una materia pendiente en el desarrollo sostenible. El caf, que es el rubro tradicional de generacin de divisas, representa un porcentaje significativo del PIB Agropecuario de cada uno de los pases; pero no existe una evaluacin econmica y reconocimiento de las potencialidades hidroelctricas, tursticas, de bienes y servicios ambientales, forestales y de la produccin agropecuaria que se oriente a la incidencia en polticas para ADRS-M. 2. Existe ausencia de polticas especficas para las montaas en todos los pases de Amrica Central, a pesar de ser una regin con una proporcin significativa de su territorio en zonas de altura. Cabe la pregunta Es necesaria una poltica especfica para montaas o incluir aspectos relevantes de las mismas en las polticas actuales y futuras que afectan la ADRS-M?

B. Sobre la aplicacin del concepto de ADRS


3. Las polticas integrales de desarrollo rural sostenible que incorporen los pilares econmico, social y ambiental no han sido parte de la dinmica institucional de los pases; recin empiezan a formularse e implementarse algunas como la Agenda de Cooperacin Tcnica Producir conservando y conservar produciendo de Costa Rica, MINAE-Sector Agropecuario; la Implementacin de la Estrategia Nacional Rural Productiva, PRORURAL de Nicaragua, y la Poltica del Estado sobre el Sector Agroalimentario y Medio Rural, de Honduras. La poltica de Agricultura Sostenible en zonas de laderas de El Salvador est en proceso de anlisis y aprobacin. 4. La formulacin e implementacin de polticas en el tema ambiental, y de otras de desarrollo rural, econmicas, de descentralizacin y participacin ciudadana, as como las ms integralessostenibles son del segundo quinquenio de la dcada de los 90 o de la actual, limitando as evaluar sus efectos e impactos, ya que algunas de las instituciones apenas estn empezando a hacer las adecuaciones estructurales, funcionales, programticas y financieras para su implementacin. 5. Las condicionalidades del Fondo Monetario Internacional y la alta dependencia de Nicaragua de la cooperacin internacional hace ms difcil la integracin de las polticas macroeconmicas con las de desarrollo rural. En ambos pases, la integracin de los Ministerios de Hacienda y Panificacin en los procesos de gestin de las polticas de desarrollo rural es muy inicial. Situacin similar se identific para el resto de pases de Amrica Central.

C. Sobre el nivel de conocimiento de las Polticas de ADRS


6. Es notoria la falta de conocimiento y de manejo de informacin de las personas involucradas de manera directa o indirecta en el estudio - funcionarios pblicos de instituciones agropecuarias, ambientales, de desarrollo rural y econmico, de la cooperacin internacional y de organizaciones de productoras/es - sobre los siguientes aspectos relacionados con la agricultura y el desarrollo rural sostenible en zonas de laderas: Sobre las polticas mismas formuladas y objeto de evaluacin. En los talleres nacionales se entregaron resmenes de las mismas para que los grupos las evaluaran y una gran parte de los participantes las desconocan. Fue notorio en Nicaragua, en comparacin con Costa Rica, la falta de conocimiento sobre las polticas econmicas; pero un mejor manejo sobre las ambientales y de descentralizacin y participacin ciudadana. Durante el taller regional, el

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resto de los pases tambin opinaron sobre la falta de manejo de las polticas por los actores institucionales y sociales. Sobre los datos estadsticos y estudios sobre la situacin de las familias rurales en laderas y de las potencialidades econmicas que presentan los recursos naturales y la biodiversidad de las mismas, como base para hacer gestin o lobby hacia al estado y al sector privado a favor de la inversin pblica y privada en dichas zonas. Sobre la informacin, coordinacin y complementariedad de diversas iniciativas de planificacin estratgica, implementacin y monitoreo de los procesos de ADRS tanto con sectores pblicos como privados.

D. Sobre los procesos polticos


7. La mayora de los instrumentos de gestin de polticas, estrategias, planes y programas en Amrica Central, tienen una visin de corto plazo, lo cual se contradice con la necesidad de contar con polticas de estado a mediano y largo plazo, especialmente en agricultura y el desarrollo rural sostenible. En algunos pases existen las Estrategias para la Reduccin de la Pobreza (ERP) como parte de las metas del Milenio (2015); En Costa Rica existe Estrategia Nacional Ambiental con un horizonte temporal de 15 aos. 8. La estabilidad poltica de los pases de Amrica Central en el ciclo de gestin de polticas, cada da es un factor ms reconocido, ya que las decisiones poltico-partidarios afectan los planes y programas gubernamentales. 9. En Nicaragua, con mayor nfasis que en Costa Rica, las polticas econmicas, fiscales, monetarias no son coherentes con la integralidad del concepto de desarrollo sostenible. En ambos pases las instituciones econmicas como los Ministerios de Hacienda y Banco Central, no participan en las diferentes instancias de coordinacin de los sectores agropecuario y ambiental, provocndose traslapes, polticas sin asignaciones presupuestarias para su implementacin, etc. De igual manera los entes centrales de planificacin han desaparecido prevaleciendo los enfoques sectoriales. 10. El compromiso poltico y la debida visin estratgica que requiere la aplicacin de polticas de ADRS se ve limitado por: en el caso de Nicaragua, por la alta rotacin de personal directivo en las instituciones del sector pblico agropecuario rural: 6 ministros del Ministerio Agropecuario (MAG) en el gobierno anterior y tres en el actual; tres cambios en el Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales (MARENA), tres en el Instituto de Desarrollo Rural (IDR), aunado a la alta dependencia de fondos de donantes externos para el pago de salarios de personal directivo clave. En Costa Rica, con mayor profundidad que en Nicaragua, se observa adems, una centralizacin excesiva del estado. 11. Los niveles de coordinacin entre las instituciones del sector agropecuario y ambiental se han empezado a mejorar en el marco de la formulacin de las polticas mencionadas arriba; pero en general, han sido dbiles y contradictorias.

E. Sobre los procesos participativos


12. Los procesos participativos requieren de un mayor involucramiento y apropiacin de los actores pblicos y privados en las diferentes fases de gestin de las polticas; no son adecuadamente eficientes en la mayora de los pases centroamericanos, a pesar de que hay una mejor voluntad poltica por involucrar a los sectores de la sociedad civil. Los procesos y metodologas de consultas, talleres, foros, concertaciones, etc., deben ser perfeccionados y ampliados de manera horizontal para que exista mayor apropiacin y corresponsabilidad de todas/os los actores del sector rural. Por lo general, los documentos de poltica son formulados por un grupo de expertos internacionales y nacionales, y con un documento base, se presentan los mismos; es decir, todava prevalece un enfoque de arriba hacia abajo.

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13. Los mecanismos de coordinacin y de participacin de productoras/es y de la sociedad civil con las instituciones del sector pblico son los comits nacionales, como el Consejo Nacional de Planificacin Econmica y Social (CONPES) y Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible (CONADES), los Comits Municipales y ms recientemente los Comits de Desarrollo Departamental. Los Comits Municipales tienen ms tiempo de funcionar, pero los temas de la produccin sostenible y el involucramiento de los actores econmicos es an poco funcional. En Costa Rica, la participacin de la sociedad civil y productores no forma parte de las estrategias institucionales y el rol preponderante que juega la Asamblea Legislativa en la normativa del estado limita la creacin y buen funcionamiento de mecanismos de participacin a nivel provincial y local. 14. El fomento a la interconexin entre redes, alianzas e iniciativas regionales de actores nacionales o locales para compartir experiencias en los temas de agricultura y desarrollo rural debe ser ms utilizado, ya que agiliza o fortalece los procesos de gestin de polticas.

F. Sobre los procedimientos tcnicos


15. El debido conocimiento y manejo de herramientas conceptuales y tcnicas para la formulacin, implementacin, monitoreo y evaluacin de polticas pblicas integrales por parte de funcionarias/os pblicos, organizaciones de productoras/es y agentes de la cooperacin internacional es una necesidad sentida y expresada por la mayora de las personas que estuvieron involucradas en el estudio. Muy pocas polticas hacen estudios de las capacidades institucionales y financieras para operar las polticas, y no se encontr evidencia de anlisis de concordancia entre los mbitos de responsabilidad entre las diferentes instituciones causando traslapes, duplicacin de esfuerzos, de recursos y vacos institucionales. 16. La mayora de las polticas, y an las estrategias, agendas y planes de accin adolecen de estudios financieros o presupuestos especficos para su implementacin. Las variables e instrumentos presupuestarios actuales y por gestionar no son parte de la formulacin de las polticas, surgen en decisiones posteriores retrasando su implementacin. 17. Los operadores de servicios de asistencia tcnica y financiera para el sector agropecuario difieren en su naturaleza entre Costa Rica y Nicaragua; en este ltimo pas hay una cantidad significativa de organizaciones no gubernamentales que brindan este tipo de servicios en las zonas rurales de laderas. Paradjicamente, la figura de ente privado con funcin pblica es ms conocido y aplicado en Costa Rica con la creacin de las diferentes corporaciones que se crean y funcionan con fondos estatales provenientes de los ingresos tributarios o de ingresos propios. Esta modalidad debe ser estudiada y difundida en el resto de los pases del rea. 18. En general, en los dos pases hay una evaluacin positiva de las intervenciones en desarrollo rural hecha por las instituciones pblicas y de organizaciones no gubernamentales en las zonas de laderas. En Costa Rica se mencionan la titulacin de tierra, informacin de precios, comercializacin y de infraestructura productiva (Ej. sistemas de riego, equipos, energa hidroelctrica). En Nicaragua se evaluaron de forma positiva el programa libra por libra, la asistencia tcnica, entrega de material vegetativo, las capacitaciones, las ordenanzas municipales para el manejo de recursos naturales. 19. No existe un anlisis sistemtico de leyes y polticas en ADRS en Amrica Central respecto a efectos positivos o negativos. El sistema de monitoreo y evaluacin de polticas es todava muy dbil en ambos pases priorizados en el estudio. La debida correspondencia entre polticas e instrumentos de polticas como planes, programas y proyectos, y la definicin de indicadores precisos y realistas de procesos, de efectos e impactos en cada uno de esos niveles de gestin de las polticas de ADRS es similar en ambos pases en trminos de su falta de concretizacin y seguimiento.

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20. La integracin conceptual de los tres pilares del desarrollo sostenible en el territorio est lejos de alcanzarse en ambos pases, en tanto la descentralizacin de Nicaragua con la creacin de los Comits de Desarrollo Departamental y Municipal se encuentra en proceso inicial de funcionamiento o consolidacin. En Costa Rica, por la excesiva centralizacin del Estado, necesitan abrirse espacios para otros actores que no sean los institucionales y fortalecerse la consulta a la sociedad civil. 21. La contribucin metodolgica iniciada en el proceso de desarrollo de este estudio, amen de la informacin recopilada en la antologa de polticas y sobre distintas metodologas de formulacin y evaluacin, sirve como base para planificar en el futuro acciones que fortalezcan las capacidades de los diferentes actores en la gestin integral de polticas de ADRS en zonas de laderas. 22. Existen numerosos estudios, diagnsticos diversos, resultados de encuestas, lneas de base de proyectos de cooperacin o iniciativas gubernamentales en el sector rural, que se pueden utilizar para formular propuestas o proporcionar ayuda tcnica til para la gestin de polticas pblicas. 23. La falta de una gerencia y administracin profesional y no sujeta a los cambios polticos limita a las instituciones pblicas y proyectos de cooperacin en el sector rural a cumplir con funciones claves de coordinacin, direccin, administracin y control financiero oportuno. No se aprovechan las aptitudes, capacidades y experiencias de numerosos tcnicos de la regin.

G. Sobre la movilizacin de recursos


24. Costa Rica se destaca por un amplio financiamiento estatal y la creacin de diversos instrumentos econmicos como polticas de incentivos y desincentivos, funcionamiento de fondos especializados de apoyo al sector ambiental y en menor escala al agropecuario, as como una larga tradicin en el funcionamiento de fondos forestales y de Pago por Servicios Ambientales (PSA). Sin embargo, la agilidad en el manejo presupuestario pblico es todava muy burocrtico, y los procedimientos para que las familias productoras accedan al crdito estatal son muy engorrosos, y en la prctica se ha concentrado en el sector comercial. 25. En Nicaragua, por el contrario, hay una alta dependencia de la cooperacin internacional, y recientemente se est iniciando la prctica de incorporar los presupuestos y/o datos financieros en las polticas y en sus instrumentos de gestin. 26. En ambos pases hay carencia de estudios de costo-beneficio y financieros en los procesos de formulacin de polticas, amen de que los mecanismos de seguimiento financiero no estn incorporados en los de monitoreo de las polticas pblicas. 27. Los mecanismos de asignacin y gestin presupuestaria con fondos nacionales, responden a prioridades de corto plazo y son muy burocrticos, provocando que no se destinen recursos del estado necesarios para proyectos de ADRS o como contrapartes oportunas a proyectos con agencias de cooperacin.

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IV. Hallazgos de Nicaragua


4.1 Breve caracterizacin del pas
El sector agropecuario y forestal de Nicaragua aporta alrededor del 18% PIB, emplea cerca del 38% de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) y genera el 65% de las exportaciones del pas. Si a ello se suma el componente agroindustrial y la industria de alimentos, la contribucin total es significativa. Es decir que en Nicaragua el sector es muy importante para el desarrollo nacional. El crecimiento del sector en el perodo 1994/95 2003/04 est concentrado en unos pocos productos como frijol (11.44%), azcar (11.33%), maz (10.06%), avcola (9.86%), caf (8.08%), leche (6.82%) y carne (2.76%) como porcentajes del sector primario. Los procesos de apertura comercial iniciados en los aos noventa y la bonanza de precios internacionales hasta 1998 estimularon la produccin agropecuaria y forestal. Sin embargo, los aumentos de la produccin se lograron ms por los incrementos en las reas de siembra que por el nivel de productividad de la tierra y del trabajo. Por otra parte, las actividades agropecuarias utilizan un rea total de casi 1.0 milln de hectreas en donde los productos de consumo interno concentran el 80% de la superficie cultivada, principalmente los granos bsicos bajo un sistema extensivo y el 20% de la tierra cultivada restante, se usa para los productos tradicionales de exportacin. Nuevos rubros de ms valor agregado estn creciendo en importancia como las oleaginosas, frutas, hortalizas, cacao entre otros. En Nicaragua existen 8.8 millones de hectreas con vocacin forestal, de stas 5.3 millones de hectreas tienen potencial forestal y 3.5 millones con potencial agrosilvopastoril. La deforestacin anual ha disminuido al pasar de 95 mil hectreas por ao en la dcada de los aos 70 a 70 mil hectreas por ao en la actualidad. La extraccin de lea y los asentamientos rurales siguen siendo una de las principales causas del agotamiento del bosque. El pas tiene una masa boscosa productiva de 80.0 millones de metros cbicos, y abundante tierra disponible para plantaciones maderables de crecimiento rpido. La agricultura sigue siendo la actividad econmica y social dominante en el medio rural, el cual se caracteriza por el desigual desarrollo de sus territorios con alta dispersin poblacional, escasa integracin horizontal y vertical de las cadenas productivas, rezago tecnolgico, sistemas de produccin que degradan el ambiente y los recursos naturales generando vulnerabilidad ambiental, pobreza, inequidad e inseguridad alimentaria en los hogares rurales. Un 66 por ciento de los hogares rurales son pobres y un 25 por ciento son extremadamente pobres. El pas enfrenta el doble reto de superar esta situacin social y ecolgicamente insostenible, y al mismo tiempo lograr una posicin competitiva de la agricultura ante la apertura comercial y la globalizacin. En Nicaragua, la poblacin econmicamente activa en el sector rural es del 42%; el sector agropecuario en conjunto con la agroindustria aporta el 29% del PIB y generan casi el 75% de las exportaciones. Muy pocos pases han experimentado un rpido crecimiento econmico y una reduccin de la pobreza que no haya sido acompaado de un crecimiento en el sector agrcola. Si a ello se suma el componente agroindustrial y la industria de alimentos, la contribucin total es significativa. En conclusin, en Nicaragua el sector es muy importante para el desarrollo nacional; sin embargo, un estudio reciente de la CEPAL, refleja que menos del 2.5% del gasto del gobierno central es en el sector agropecuario. Las instituciones del Sector Pblico Agropecuario y Rural (SPAR) de Nicaragua son: Ministerio Agropecuario y Forestal, MAGFOR: rector del sector agropecuario y forestal Direccin General de Proteccin y Sanidad Agropecuaria, DGPSA Instituto Nicaragense de Tecnologa Agropecuaria, INTA Instituto Nacional Forestal, INAFOR Instituto de Desarrollo Rural, IDR

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Estas instituciones, no siempre se ajustan a sus roles, generando debilidad y poca coordinacin interinstitucional. Eso limita la funcionalidad, eficiencia, capacidades estratgicas y de anlisis, que deben tener las instancias responsables de la conduccin del sector rural para responder a los desafos de la globalizacin y de los cambios en la insercin econmica de Nicaragua en el mercado internacional. Sin embargo, Nicaragua cuenta con una sociedad civil muy activa en el sector rural, que constantemente presenta nuevas iniciativas de participacin local, fortalecimiento organizativo, opciones tecnolgicas y metodolgicas, as como en diversos enfoques y ejes de trabajo para impulsar los procesos de desarrollo en el marco de la ADRS. En el marco del Programa de Implementacin del Plan Nacional de Desarrollo Rural Productivo, PRORURAL, que es la respuesta del Gobierno de Nicaragua a travs de un conjunto de polticas, para contribuir al desarrollo del sector rural productivo, se ha planteado una revisin integral del Sector Pblico Agropecuario y Rural (SPAR), en el marco de la Ley 290, Ley de Organizacin y Competencias de las Instituciones Pblicas del Poder Ejecutivo, que establece la base de una clara divisin institucional del trabajo de cada una de las instituciones que lo integran. Se distingue una clara especializacin de las mismas en dos niveles: por funciones normativas y por funciones

ejecutoras, por una parte, y por ubicacin territorial en el nivel central y en el nivel departamental y/o municipal por la otra. Desde el punto de vista ambiental, tambin se requiere mejorar la
efectividad de la gestin ambiental del SPAR, en el marco de las polticas y leyes ambientales del pas.

4.2 Qu polticas se compilaron en Nicaragua para la Antologa?


La evaluacin de las polticas en Nicaragua fue a partir del Plan Nacional de Desarrollo Operativo, poltica nacional de mayor rango en el pas, que abarca adems de los tres pilares planteados y el de la gobernabilidad como elemento clave del desarrollo. La segunda poltica abordada fue la poltica sectorial PRORURAL, Implementacin del Plan Nacional de Desarrollo Rural Productivo, que en el momento del estudio se encontraba en proceso de finalizar su formulacin y aprobacin, y que se concibe como el conjunto de polticas y acciones del gobierno

de Nicaragua para apoyar el desarrollo de la agricultura, ganadera, forestara, acuicultura, agroindustrias y otras actividades relacionadas, teniendo como objetivo mayor el de contribuir al desarrollo del medio rural6.
Adems se compilaron y resumieron cuarenta y tres instrumentos ms de polticas Econmicas, de Desarrollo Rural, Ambientales, de Manejo de Recursos Naturales y de Descentralizacin y Participacin Ciudadana, que se fueron distribuyendo entre las personas participantes en los talleres como medio para su difusin y evaluacin.

4.3 Evaluacin de las polticas


La evaluacin se realiz de acuerdo a las fases generales del ciclo de gestin de polticas pblicas: formulacin, implementacin, monitoreo y evaluacin. Los ejes transversales fueron analizados de acuerdo a las evaluaciones de los procesos polticos, participativos, de procedimientos tcnicos y de movilizacin de recursos financieros. 4.3.1 La aplicacin del concepto de Desarrollo Sostenible en laderas Las polticas analizadas no hacen mencin especfica a las zonas de laderas. Se abordan temas de desarrollo rural, tecnologas, tierra, manejo de suelos, creacin de fondos (caf, energas renovables), manejo de recursos naturales, etc., tanto para las zonas planas como para las de
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Gobierno de Nicaragua. PRORURAL. MAGFOR, INTA, INAFOR, IDR. Implementacin del Plan Nacional de Desarrollo Rural Productivo. Volumen I. Versin del 2 de agosto del 2005.

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laderas. Por otro lado, existen polticas para rubros relevantes que se producen ms en zonas de laderas como el caf, hortalizas, etc., pero no hay una poltica determinada o especfica integral hacia dichas zonas. Esta situacin hace ms complejo el anlisis, primero por la cantidad de documentos que se compilaron, y segundo, por el desconocimiento de las normas por parte tanto de los operadores encargados de su implementacin y monitoreo (instituciones pblicas), como de las personas afectadas por las mismas (familias rurales productoras de laderas, cooperativas y asociaciones, ONGs, etc.). La integracin de los tres pilares cardinales del desarrollo sostenible se est empezando a considerar en algunas de las polticas de reciente formulacin y que estn en fase de aprobacin (lase la Implementacin del Plan Nacional de Desarrollo Rural Productivo (PRORURAL) que contempla lo ambiental, lo agropecuario y el desarrollo de las Pequeas y Medianas empresas, MYPIMES). Sin embargo, las polticas monetarias, fiscales, comerciales, de precios que faciliten su implementacin creando un clima macroeconmico y fiscal, que incentive las actividades econmico-productivas sostenibles, no estn integradas todava. El pilar econmico, carteras del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, y del Banco Central, hasta hace poco tiempo est empezando a participar en las instancias de coordinacin sectorial de desarrollo agropecuario y ambiental. Por otro lado, es notable la alta dependencia de Nicaragua de las condicionalidades del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial, que intrnsecamente se contradicen. El primero exige la reduccin del dficit fiscal, y el segundo demanda el incremento de los gastos pblicos en pobreza, aunado a las modalidades de cooperacin por proyectos. 4.3.2 La fase de formulacin de las polticas Es an reciente la formulacin de las principales leyes, polticas e instrumentos de poltica analizados; es decir, son polticas nacientes en su mayora. Se puede concluir que su reciente cristalizacin, - en su formulacin, aprobacin e implementacin podra ser uno de los factores que hace que muy pocas personas las conozcan. Otros factores como la falta de difusin, la falta de procesos de induccin al personal pblico sobre las polticas y normas que rigen su quehacer institucional, y la falta de visin de las organizaciones no gubernamentales y de las familias productoras para conocer a fondo las polticas gubernamentales y exigir su cumplimiento tambin influyen en esta falta de conocimiento. Solo la Ley de Municipios es de la dcada de los 80. En la dcada de los 90 se da nfasis a las leyes de propiedad, a las ambientales (cumplimiento de acuerdos de la Cumbre de la Tierra de 1992), y destaca la Ley 290 de Organizacin del Estado que ha sufrido ciertas reformas pero an est vigente. El resto de las polticas fueron formuladas en esta primera dcada del siglo XXI, destacndose que en su mayora son del 2005. Por tanto, la evaluacin de los efectos e impactos de las polticas se vuelve muy difcil y prematuro, ya que recin las instituciones estn adecuando su estructura y funcionamiento para absorber y operar las normas. Un aspecto de investigacin fue el compromiso con la ADRS a largo plazo por parte de autoridades centrales y locales. En Nicaragua, ste se vislumbra con ms claridad en lo ambiental y de manejo de recursos naturales, dado el funcionamiento de unidades de gestin ambiental en los ministerios de lnea e instituciones autnomas, y en los gobiernos municipales, lo cual, en trminos al menos tericos e institucionales, hace ms factible la transversalizacin del tema y su implementacin. Con respecto al desarrollo rural, a pesar de que el Ministerio Agropecuario y Forestal, MAGFOR es la institucin responsable de las polticas del sector, contina siendo una institucin dbil, con alta rotacin de directivos y tcnicos en los niveles central y departamental, con limitadas capacidades de formulacin, monitoreo y evaluacin de polticas y de coordinacin con las otras instituciones pblicas. Se reformulan polticas por rubros y ciclos, con una visin de corto plazo. En los dos ltimos aos la prioridad ha sido el PRORURAL, que fue aprobado y se encuentra en gestin financiera para su implementacin.

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Las polticas econmicas dependen en gran medida de los organismos internacionales, y sus matices varan de acuerdo al gobierno de turno. Las de desarrollo rural, a pesar de que ha habido una fuerte inversin de las instituciones pblicas, organizaciones de la sociedad civil, productoras/es y agencias de cooperacin en la transferencia de tecnologas de manejo sostenible de suelos y agua, la integracin de acciones ambientales, manejo de cuencas, planificacin territorial, vinculacin a cadenas de valor y de desarrollo local, recin se estn iniciando. Polticamente, el establecimiento de las Mesas de Coordinacin fue una condicionalidad de la Cooperacin Externa en la Declaracin de Managua de noviembre del 2003; los Gabinetes de Produccin y las Comisiones Nacionales de Produccin y Ambiente han iniciado con buen suceso su funcionamiento, especialmente en el marco de PRORURAL. El CONPES, como instancia de asesora al Ejecutivo en materia de gestin de polticas econmicas y sociales, en el que participa una buena representacin de la sociedad civil, fue subestimado por este poder del Estado, y es recientemente que se est tratando de rescatar su rol, funcionamiento y fortalecimiento. El CONADES en su rol de facilitador del dilogo sociedad civil-gobierno, y entre instituciones de gobierno ante una estrategia nacional de desarrollo sostenible, se concentr ms en la creacin del espacio intermedio departamental (Comits de Desarrollo Departamental, CDD) para la operativizacin del Plan Nacional de Desarrollo, y para fortalecer el dilogo de polticas municipaldepartamental y con la sociedad civil y sector privado en ese nivel. Su rol aglutinador nacional fue depuesto por la prioridad de la formulacin del Plan Nacional de Desarrollo Operativo, PND-O. Los mecanismos de consulta que se han implementado en la formulacin de las diferentes polticas son diversos; incluyen talleres, sesiones, foros, debates, presentaciones diversas, uso de espacios virtuales, etc. El Plan Ambiental de Nicaragua, las diferentes leyes ambientales, la Estrategia Reforzada de Crecimiento Econmico y Reduccin de la Pobreza, ERCERP, el PND-O, la Estrategia Nacional de Desarrollo Rural Productiva, entre otras, dan cuenta de esta voluntad de participacin. A nivel local, en los talleres departamentales, la gente identifica otros mecanismos de consulta sobre la gestin de polticas, que salen de las formas tradicionales; stas van desde las reuniones, talleres de consulta, encuestas, etc., hasta la identificacin de los mecanismos oficiales de participacin ciudadana en los que estn involucrados: Comits Comarcales, Comits Ambientales Municipales, Comits de Desarrollo Municipal y Comits de Desarrollo Departamental con Planes de Desarrollo. A pesar de las diferentes formas y mecanismos de participacin, se considera que la comunicacin de los procesos es incompleta, porque la difusin de las polticas formuladas y/o aprobadas es muy limitada. Las modalidades de consulta regular que se han utilizado para hacer participar a los diferentes sectores y niveles y lograr el involucramiento y participacin de los productoras/es han sido talleres, asambleas, reuniones individuales y grupales. Sealaron que no existe un sistema ptimo; se ha descargado la responsabilidad en Autoridades Locales y a nivel de ONG con tcnicos extensionistas. Falta una red de comunicacin y contacto. Otras maneras desarrolladas son los debates, las capacitaciones, las Asambleas, Talleres, Seminarios, Cabildos Municipales, campaas publicitarias, entre otras. La poca comunicacin se confirma con los resultados de las encuestas individuales realizadas durante el estudio, la mayora de las opiniones versan sobre esfuerzos normativos municipales y/o de la prestacin de servicios sobre tcnicas de manejo sostenible de los recursos. El PND-O solamente fue mencionado dos veces. La Ley del Caf y otras de ndole econmica como la de Equidad Fiscal, Incentivos Tursticos, etc. tambin son de las casi desconocidas. El necesario equilibrio y nexos entre el enfoque vertical y participativo concretado en los mecanismos de formulacin desde la experticia tcnica y las percepciones de las personas interesadas, se ve limitada porque la gente percibe que la ciudadana desconoce los mecanismos de participacin para la formulacin de las polticas, que sus aportes no son incorporados posterior a las consultas. La formulacin de las polticas no incorpora las propuestas desde abajo donde se conoce la aplicacin y

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los mecanismos utilizados. Las propuestas deben salir de abajo que son los que conocen cmo se hacen y cmo se pueden hacer las cosas; en este sentido las alcaldas pueden aportar7. Hay experiencias de discusin y anlisis de polticas y estrategias sobre desarrollo rural en la que han participado los directivos de diferentes instituciones tales como IDR, INTA, INAFOR. No obstante, no informan a su personal de los niveles departamentales y locales, del estado de las propuestas ni de su aprobacin.
A excepcin de ciertas polticas formuladas en los ltimos dos aos, la mayora carece de una definicin cientfica de la problemtica que se trata de superar, y que se base en el anlisis pormenorizado de sus causas y efectos. Las lneas de base sobre los principales procesos y factores causales a resolver, y la cuantificacin de metas especficas de indicadores de efectos e impactos no son elaborados. La cantidad de diagnsticos, encuestas, bases de datos, sistemas de monitoreo, que podran servir de base para hacer un anlisis estadstico multivariado para definir prioridades son utilizados ms para darle seguimiento a los indicadores de pobreza que para formular de manera tcnica y slida las polticas. Adicionalmente, la mayora de las polticas, a excepcin de algunas ambientales, se formulan sin que se haga un anlisis previo de correspondencia con las leyes y polticas de ms alto nivel nacional y sectorial ya formuladas, ni con las evaluaciones de otras correlacionadas directamente o indirectamente con la que se est formulando. El anlisis de las capacidades de las instituciones pblicas, la definicin del rol, de las responsabilidades, derecho y recursos disponibles en el estado, sector privado, ONGs, gremios y cooperacin internacional para la implementacin de las polticas tambin ha estado ausente en la fase de formulacin de las polticas. La gestin participativa de polticas pblicas es un tema reciente dentro de la gestin estatal. En Nicaragua, el desarrollo institucional del gobierno no ha tenido un nivel de gestin tan eficaz, eficiente y moderna que haya logrado fortalecer las capacidades de formulacin cientfica de polticas entre el personal clave de las instituciones, y la debida normativa pblica homognea sobre los procesos, contenidos, tcnicas y herramientas de formulacin de polticas pblicas. Otro aspecto que ha obstaculizado la formulacin de polticas es la magnitud y modalidad de la cooperacin internacional en Nicaragua (15% del Producto Interno Bruto). Se han creado unidades ejecutoras de proyectos que funcionan paralelas a las instituciones gubernamentales y tienen su propia identidad. Esto ha limitado a las instituciones gubernamentales de su carcter y autoridad institucional. Esto se ve agravado con las medidas de reduccin de personal que se han implementado en el marco de los planes de ajuste estructural. La mayora de las polticas analizadas carecen de presupuestos para su operativizacin, y/o de un plan de gestin de recursos de cara al futuro. El PND-O y PRORURAL son de los pocos instrumentos que dentro de su formulacin incorporan cifras financieras, que estn en gestin con la cooperacin internacional, lo cual limita la sostenibilidad de las acciones por la alta dependencia de fondos externos. 4.3.3 Fase de implementacin Es concretar la gestin de polticas pblicas, y es la expresin del sistema poltico, de la institucionalidad democrtica, la autonoma estatal y la legitimacin del estado frente a sus gobernados. Esta fase es muy importante, ya que en ella se resume la integralidad de las polticas de ADRS, la complementariedad, coherencia y concordancia entre los marcos normativos y de planificacin. Es necesaria la coordinacin entre las instituciones pblicas de manera horizontal y vertical; la apropiacin y participacin activa de los diferentes actores, en especial, los grupos ms vulnerables y las organizaciones no gubernamentales prestadoras de servicios pblicos.

Opiniones vertidas por las personas participantes en la Plenaria de Devolucin de los Grupos de Trabajo de evaluacin de las Polticas. Taller Nacional. Estel 23 de agosto 2005.

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El compromiso de los diferentes actores con la ADRS no se refleja en el nivel local, a pesar de que se identificaron muchas acciones derivadas de polticas de manejo sostenible de suelos y aguas. Esto justifica la integralidad de las acciones que deben desarrollar de forma conjunta todas las instituciones en un territorio determinado; esta integralidad se concreta en acciones conjuntas entre diferentes instituciones y organizaciones de la sociedad civil, en mecanismos de participacin y coordinacin efectivos a nivel local. En el caso de Nicaragua estn en proceso de creacin y desarrollo. Los planes de desarrollo municipal y departamental como instrumentos de gestin del desarrollo local, se estn iniciando, y las transferencias presupuestarias municipales, que podran ser un elemento facilitador de la ADRS en zonas de laderas, han sido destinadas en su mayora a proyectos de infraestructura urbana. El enfoque de cuencas, y la seleccin de instrumentos de gestin del INTA se pueden convertir en facilitadores de la ADRS, pero no es exclusivo de las zonas de laderas; sin embargo, las reas geogrficas identificadas como de laderas en el marco de este estudio, coinciden con algunas de las seleccionadas por el INTA para trabajar en estos prximos aos de manera integral. El apoyo para la implementacin de las polticas, se centra mayoritariamente en acciones de transferencia de tecnologas, entrega de material vegetativo, as como en asistencia tcnica productiva que brindan las instituciones pblicas en el campo directamente a las familias productoras. Ejemplos son: El Programa Libra por Libra, la transferencia de tecnologas y el apoyo a infraestructura bsica productiva del IDR. Las menos mencionadas son las de financiamiento, organizacin y formacin. Las polticas ambientales tienen mayor concrecin en normas y acciones municipales a travs de las alcaldas y de las instancias de coordinacin municipal creadas para el manejo sostenible de los recursos naturales: aspectos de ordenanzas para la no quema, de proteccin de cuencas, de funcionamiento de las Comisiones Ambientales Municipales, medidas contra la deforestacin y a favor de la reforestacin, entre otras, son las mencionadas con mayor frecuencia a nivel rural. A pesar del inicio de experiencias piloto de Pago por Servicios Ambientales Hdricos, PSA, en ciertos municipios del pas, este mecanismo -que integra de manera horizontal a los productores de las zonas de laderas para la proteccin de la fuente de agua, y entre ellas/os y las familias, productoras/es y otros actores econmicos de las zonas planas-, no es un tema conocido y de discusin entre las personas involucradas en este estudio. Las polticas econmicas siguen siendo las grandes ausentes; hay desconocimiento por parte de los diferentes actores, tanto institucionales facilitadores del desarrollo, como de los actores mismos, sobre los principales instrumentos legales y de polticas que existen para su propio sector. La poltica crediticia y de desarrollo de las micro y pequeas empresas rurales es una necesidad sentida. Las evaluaciones sobre las instituciones y la implementacin de las polticas versaron alrededor de la poca cobertura de los programas gubernamentales; falta de control de calidad y supervisin sobre las semillas, material y productos entregados a las familias; ausencia de polticas para pequeos productores. Existen polticas, pero que no siempre se implementan. Otros temas abarcan: la reduccin de personal, el cierre de agencias, el poco presupuesto asignado al sector rural, la falta de preparacin de los funcionarios pblicos y la falta de informacin sobre quien debe coordinar las acciones con las organizaciones de la sociedad civil. Adems, por el lado de la poblacin, existe desconocimiento del rol que juega cada institucin, lo que confunde a la ciudadana. Las capacidades de negociacin de los actores es bastante limitada; se carece de capacidad de gestin y de comportamientos ms propositivos. La falta de legalizacin de las propiedades y de la personera jurdica de las asociaciones de productores limita el acceso a algunos servicios; la importancia de la asociatividad es que representa una manera de acceder a los recursos y a oportunidades que no se logran de manera individual.

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Cada forma organizativa deber responder a la realidad local, a las capacidades y oportunidades que tienen ante esta realidad. Se identificaron una serie de ONGs, cooperativas, asociaciones de productores que brindan servicios pblicos de asistencia tcnica y financiera productiva, y apoyan acciones de agricultura y desarrollo rural sostenible. Entre stas se mencionaron 21 organizaciones en Jinotega, tanto organismos de cooperacin, como ONGs nacionales y locales. En Nueva Segovia se registraron 20 organizaciones, cuya tipologa es similar a la mencionada en Jinotega. La evaluacin de las acciones de las organizaciones es en general positiva, producto de que se identifica solamente al estado como proveedor de servicios gratuitos y de forma obligatoria, mientras que a las ONGs se les vincula con procesos ms participativos, y sin niveles de exigencia por sus servicios. No hay an dentro de la poblacin una comprensin amplia del rol pblico que juegan las instituciones privadas prestadoras de servicios, y el derecho a exigir transparencia y calidad de las intervenciones, al igual que a las instituciones del estado; no se vislumbra. 4.3.4 La fase de Monitoreo y Evaluacin

La fase de monitoreo y evaluacin, adems de ser crucial para la evaluacin de impacto y para mejorar/transformar las intervenciones despus de una reflexin profunda sobre las lecciones aprendidas en cada ciclo iterativo de implementacin, se convierte en eje fundamental de la gobernabilidad democrtica, transparencia, rendicin de cuentas por parte de las instituciones pblicas, y de auditora social por parte de las organizaciones de la sociedad civil. Las evaluaciones tuvieron la calificacin ms insuficiente de parte de los actores entrevistados y participantes en los diferentes talleres. Se considera que el monitoreo y evaluacin de las polticas es insuficiente, casi nulo y no se tienen indicadores que permitan medir la implementacin de las mismas. Algunas polticas los incorporan, pero en general no se consideran. La Encuesta de Medicin de Nivel de Vida que realiza cada cuatro aos el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos, INEC, con apoyo del Banco Mundial, para medir la situacin de los indicadores de pobreza, no permite relacionar de manera directa los diferentes indicadores con polticas y/o instituciones especficas. El monitoreo de impacto se da un tiempo despus de implementarse la poltica, pero stas no se monitorean en las diferentes etapas del proceso, por lo que no tiene sentido estudiar el impacto, si no se van tomando medidas correctivas del proceso. Las instituciones hacen monitoreo sobre su gestin y planes institucionales que responde ms a lo reportado en la ejecucin del presupuesto, que al monitoreo e impacto de las polticas. Las formas asociativas constituidas por proyectos que cumplen de manera parcial labores de monitoreo y evaluacin no han sido sostenibles institucionalmente, ni garanta de procesos de auditora social y gobernabilidad local, ya que cuando los proyectos terminan, las estructuras desaparecen.

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4.3.5 Conclusiones de la Evaluacin de Nicaragua Procesos Fortalezas Limitaciones

Aplicacin del concepto ADRS-M

Procesos polticos

Procedimientos Tcnicos

El recin aprobado PROPRURAL Financiamiento dependiente en incorpora aspectos ambientales como 76.7% de recursos externos: US $ eje transversal; y el componente forestal 149 millones de US $ 194.318; y el dficit es del 51% de la demanda como rea de intervencin a nivel de total fincas y comunitario Las Unidades de Gestin Ambiental Las polticas econmicas que dan respuesta a las condicionalidades creadas por la Ley General del Ambiente del FMI y BM no permiten un a nivel central y municipal estn en fase de consolidacin crecimiento en el gasto social y ambiental Las instituciones centrales como el Ministerio de Hacienda y el Banco Central no forman parte de las instancias de coordinacin del sector agropecuario y/o ambiental La creacin de los Comits de El compromiso poltico con el Desarrollo Departamental y Municipales sector es bajo; ha habido como instancias de coordinacin a nivel histricamente alta rotacin de territorial y de la formulacin de planes personal directivo (6 ministros en 5 estratgicos departamentales y aos) Las polticas del sector municipales agropecuario han tenido un El funcionamiento del CONADES ha jugado su papel en la discusin de horizonte de corto plazo y son por rubros polticas; se ha restringido su rol por estar involucrado desde el 2002 en la No hay integralidad de acciones a nivel territorial, ni concrecin de las formulacin del PNDO polticas en programas conjuntos Los Planes de Desarrollo de las diferentes instituciones a Departamentales y Municipales, como nivel local instrumentos de gestin, en los que la ADRS sea un tema clave, estn El CONPES, como cuerpo asesor de la Presidencia en materia iniciando su formulacin y puesta en marcha econmica y social fue Inicio de acciones piloto de Pago por subestimado en el actual perodo Servicios Ambientales Hdricos, que de gobierno El funcionamiento de los CDD y permite una mayor integralidad de CDM se ha partidarizado en acciones conjuntas de ADRS muchos casos, a partir de las autoridades municipales electas para el perodo 2005-2008 El personal de las instituciones pblicas de los sectores ambiente y agricultura a nivel local participa de manera limitada en los procesos de formulacin de PP Hay disponibilidad y abundancia de La mayora de las PP carecen de estudios, resultados de encuestas, una definicin cientfica de la lneas de base de proyectos de problemtica y de sus causas y cooperacin, diagnsticos como efectos. Las lneas de base, y la insumos para hacer estudios que sean cuantificacin de metas especficas tiles para la gestin de Polticas de indicadores de efectos e Pblicas impactos no son elaborados

GONIC. PRORURAL. Implementacin del Plan Nacional de Desarrollo Rural Productivo. Cuadro No. 6. Pgina 111.

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Procesos

Fortalezas
Se est dando inicio a diagnsticos y medidas de desarrollo institucional en las polticas que se han formulado en los ltimos aos, para incorporar acciones que superen las debilidades y posibiliten la implementacin eficaz de las polticas

Limitaciones
Esfuerzos dispersos de estudios de cara a la cooperacin internacional No hay anlisis de correspondencia, complementariedad, ni coherencia con otras polticas antes de formular otra, dndose traslapes funcionales, y limitada capacidad para implementarlas Las capacidades tcnicas del personal de las instituciones clave en el proceso de gestin de polticas es limitado La definicin de las responsabilidades, los recursos y el retorno o ganancia financiera de los diferentes actores pblicos y privados en la gestin de polticas est ausente Alta dependencia de la cooperacin internacional en el sector agropecuario y ambiental Ausencia de estudios de costobeneficio y financieros en los procesos de formulacin de polticas Mecanismos de seguimiento financiero no incorporados en los de monitoreo de las polticas pblicas Las polticas econmicas son las grandes ausentes en el nivel de conocimiento de la gente Hay poca difusin de las polticas aprobadas y las que se aprueban duran mucho en su implementacin (Ejemplos: ley del Caf, Creacin del Fondo Ambiental, etc.) La poltica y estrategia de descentralizacin y desarrollo local no ha sido aprobada an, a pesar de tener instrumentos de gestin, como transferencias, planes, los CCD y CDD, El sector agropecuario presenta las mayores debilidades en modernizacin de sus sistemas de gestin

Se est iniciando la prctica de incorporar los presupuestos y/o datos financieros en las polticas y en sus instrumentos de gestin Movilizacin de recursos

Hay mayor conciencia de preservacin: las acciones ambientales y de manejo de recursos naturales son las que ms identifica la gente como positivas El sector ambiental hace mayor uso de la normativa tcnica como parte del ciclo de gestin de polticas Otros temas sobre las polticas

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V.
5.1

Hallazgos de Costa Rica


Breve Caracterizacin del pas

El Sector Agropecuario, durante el ao 2000 aport el 10.7% del Producto Interno Bruto (PIB), contribuy con el 31.7 % de las exportaciones, dio empleo al 20.4% de la poblacin y absorbi el 20.2% de la poblacin econmicamente activa (PEA). Si se mide solamente por su contribucin al PIB, ocupa en la actualidad el tercer lugar en importancia en la economa costarricense, superado nicamente por la industria manufacturera (24.2%) y el comercio, restaurantes y hoteles (17.9%), pero si se incluye las agroindustrias bsicas, la contribucin al PIB es sustantivamente mayor. En general el Sector ha participado generando alrededor de un 11% del PIB de 1996 al 2000. En cuanto a poblacin ocupada ostenta el segundo lugar en la economa, superado por los servicios (25.6%) y mayor que el comercio (20.2%). En cuanto a las exportaciones ocupan el segundo lugar; los cambios en el valor de las exportaciones de caf, de banano o de productos agropecuarios no tradicionales de exportacin, son determinantes en el comportamiento de la economa nacional, pues tienen fuertes vnculos con otras actividades econmicas. La agricultura como actividad primaria, va perdiendo importancia relativa, tanto en su contribucin al PIB, como en las exportaciones y el empleo. Este comportamiento no se debe a un decrecimiento de la agricultura, sino a un crecimiento ms acelerado de otros sectores de la economa. Como producto del desarrollo tecnolgico, muchos productos de origen agropecuario encuentran sustitutos industriales; los consumidores dedican una proporcin decreciente de sus ingresos al consumo de alimentos. Por otro lado los avances y el costo que involucra el empaquetado, congelamiento, industrializacin, distribucin y propaganda de los productos de origen agropecuario, hace que el productor de bienes primarios reciba cada vez una menor proporcin de ingreso de acuerdo con la posicin que ocupa dentro de la cadena agro-productiva. El Sector Agropecuario de Costa Rica est conformado por las instituciones pblicas siguientes: Consejo Nacional de la Produccin (CNP) Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura (INCOPESCA) Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) Instituto Nacional de Innovacin y Transferencia Tecnolgica (INTA) Ministerio de Agricultura y Ganadera (MAG) Oficina Nacional de Semillas (ONS) Programa Integral de Mercadeo Agropecuario (PIMA) Servicio Nacional de Riego y Avenamiento (SENARA) Secretara Ejecutiva de Planificacin Sectorial Agropecuaria (SEPSA).

5.2 Qu polticas se compilaron en Costa Rica para la Antologa?


Se incorporaron treinta documentos de poltica en la antologa resumen, la mayora de ellos de ndole econmico. Las de descentralizacin y participacin ciudadana no fueron recolectadas, ya que ninguna de las personas entrevistadas identific algn instrumento de polticas referido a este importante tema.

5.3 La evaluacin de las polticas


5.3.1 La aplicacin del Concepto de Desarrollo Sostenible Las polticas de Costa Rica, en comparacin con las de Nicaragua, en lo referente a la temporalidad de las mismas, presentan ciertas similitudes, especialmente en lo referido a las polticas ambientales que fueron posteriores a la Cumbre de la Tierra del 92; as las leyes del ambiente, forestal, su reglamento, etc. fueron de los aos 90. La diferencia es que Costa Rica promovi diferentes fondos

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para financiar algunas de las acciones contempladas en las leyes, y que eran la concrecin de los compromisos regionales. Las polticas del sector agropecuario y de desarrollo rural se han venido formulando con espacios temporales quinquenales, acorde con el perodo de gobierno establecido constitucionalmente. En el plano nacional, existen cuatro grandes instrumentos de poltica, que marcan el hilo conductor, estos son: el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006; el Plan de Reactivacin Econmica 2002-2006; el Plan Vida Nueva, Superacin de la Pobreza y Desarrollo de las Capacidades Humanas y Polticas para el Sector Agropecuario Costarricense 2002-2006. Esta modalidad, que se ha dado tambin en ambiente, se est empezando a modificar al haberse formulado y aprobado la Estrategia Nacional Ambiental, ENA 2005 2020, y su Plan de Accin. Tambin el Sector Agropecuario y el Ministerio del Ambiente y Energa, MINAE, han decidido establecer una agenda conjunta de cooperacin recproca para fortalecer y optimizar el cumplimiento de sus funciones, e integrar y armonizar los esfuerzos y acciones. Aunque el Plan de Accin de la Agenda est programado hasta el 2007, se piensa desarrollar las acciones de manera continuada, dependiendo en la voluntad del nuevo Gobierno a elegirse en febrero de 2006, de respetar los lineamientos del gobierno actual. Las polticas analizadas, al igual que las de Nicaragua, no hacen referencia especfica a las zonas de laderas, a pesar de que Costa Rica es un pas fundamentalmente montaoso. Adems, no tienen armona entre los tres pilares intrnsecos del desarrollo sostenible, el econmico, social y ambiental. A pesar de que las polticas macro econmicas son las que menos se han integrado, se han creado diversos fondos, como el de incentivos forestales, bajo la creacin de FONAFIFO, pero son considerados insuficientes desde el punto de vista integral del manejo de fincas. La agenda conjunta agropecuaria y ambiental, como un primer intento oficial de tener polticas ms integrales, todava necesita de recursos para su implementacin y no se ha integrado el sistema bancario nacional, ni el Ministerio de Hacienda a la iniciativa, actores econmicos clave en su implementacin. 5.3.2 La fase de formulacin de polticas El compromiso poltico sobre ADRS de las autoridades de las instituciones pblicas se ve debilitado por la incipiente coordinacin interinstitucional, a pesar de que la mayora de la legislacin pertinente plantea la coordinacin entre las diferentes instituciones del sector (Ley de Conservacin de Suelos y Agua, Ambiental, Hdrica, entre otras). El rol unificador-coordinador que debera tener MIDEPLAN se ve opacado por su rol de normador de la planificacin y evaluacin, y por la jerarqua institucional que ocupa en el sistema poltico institucional, en el que su liderazgo se ha ido modificando. A pesar de que el Plan Nacional de Desarrollo es el instrumento de planificacin nacional, las priorizaciones anuales de MIDEPLAN no corresponden en su totalidad a las necesidades institucionales. En junio 2004 se aprob la Agenda de Cooperacin Tcnica Conservar produciendo y producir conservando entre el Sector Agropecuario, MINAE y el Centro Agronmico Tropical de Investigacin y Enseanza (CATIE) para fortalecer y optimizar el cumplimiento de sus funciones. La agenda tiene cinco ejes estratgicos: Planificacin y coordinacin de la gestin agroambiental El ordenamiento, la planificacin y la gestin territorial bajo un enfoque eco sistmico, la proteccin y la conservacin de la biodiversidad La biodiversificacin de sistemas productivos, competitivos y sostenibles Evaluacin multifuncional de los ecosistemas.

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Costa Rica se caracteriza por la excesiva centralizacin de las decisiones y administracin de los recursos gubernamentales, limitando as la concrecin gil y eficiente de las diferentes polticas del sector. El MINAE no est descentralizado, solamente lo es el Sistema Nacional de reas de Conservacin (SINAC). Por lo tanto la gestin ambiental integral en los territorios es limitada, ya que las instituciones del sector agropecuario estn ms centralizadas, especialmente el MAG; las otras tienen oficinas regionales y poco personal para atender las demandas de los productores. La participacin del sector privado y la sociedad civil, como medio para promover la coherencia entre las polticas y las demandas/posiciones de las partes interesadas, y obtener de previo un amplio apoyo y compromiso, no ocupa an un lugar preponderante en las estrategias institucionales. Con referencia al sector agropecuario, a pesar de estar ms descentralizado que el resto, y en el que funcionan diferentes instancias de coordinacin regional, se elaboran Planes Regionales Agropecuarios. Otra limitante con referencia al compromiso poltico y la participacin ciudadana, es el rol que juega la Asamblea Legislativa en la formulacin de leyes. Las iniciativas de ley, parten en su mayora de las diferentes bancadas de los partidos, sin que haya una verdadera consulta en su formulacin, ni la debida apropiacin de las mismas por parte de las/os beneficiarias/os de las polticas en el sector rural. Un ejemplo del rol preponderante que juega el Parlamento en la gestin del sector agropecuario ilustra la aprobacin de 17 leyes en el perodo 1996-2000, y de 27 Proyectos de Ley publicados en el Diario Oficial en el perodo Mayo 98 a Mayo 2001, la mayora de los cuales fueron presentados por los diputados de los diferentes partidos. La incidencia que hacen las y los productores y sus organizaciones se realiza con acciones aisladas e individuales de personas o grupos hacia las autoridades superiores de las instituciones pblicas o de los diputados de las diferentes fracciones o partidos. Otro factor que ilustra la participacin de las/os productoras/es en la gestin de las polticas del sector, es la facilidad con la que pueden acceder a reunirse con el Presidente de la Repblica, para exponerle casos concernientes con la gestin del MAG o de las diferentes instituciones. Esta situacin permite, por un lado, que ellas/os se sientan importantes por el acceso a la mxima autoridad, pero por el otro, que el liderazgo de los propios ministerios e instituciones, y ms an del personal directivo regional se vea disminuido, as como que se le reste importancia a los mecanismos de coordinacin y participacin existentes a nivel local. Por el lado de los productores, ha habido una prdida de liderazgo de las organizaciones rurales; no hay renovacin de cuadros, y por tanto, no representan los intereses de los dems. El anlisis previo de la concordancia horizontal para armonizar las principales polticas econmicas, sociales y ambientales asociadas a la que est en formulacin no se hace todava, ya que la mayora de las polticas son leyes de la repblica en las que se hace muy difcil de evaluar en la Asamblea Legislativa. El partir de la evaluacin y de las lecciones aprendidas de la implementacin de las polticas previas relacionadas es algo pendiente para mejorar los procesos de polticas para ADRS. A pesar de que Costa Rica tiene la ventaja institucional de haber constituido el sector agropecuario, que aglutina a las diferentes instituciones pblicas relacionadas con el agro, el rol coordinador del MAG, ejercido por la Secretara Ejecutiva de Planificacin del Sector Agropecuario, SEPSA, ha perdido el brillo e mpetu que tuvo en sus primeros aos. Una de las acciones que favorece la integracin y coordinacin institucional es la Agenda de Cooperacin Tcnica suscrita entre el MINAE, el CATIE y el Sector Agropecuario, la cual se empez a formular de manera participativa en el 2003, en el marco de polticas regionales de la Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo, CCAD, y del Consejo Agropecuario Centroamericano, CAC. Pocas polticas tienen un horizonte a largo plazo, la mayora corresponden a los diferentes perodos de gobierno. A pesar de que existe suficiente base de anlisis en el pas en diferentes sistemas de informacin, documentos de diagnsticos, de anlisis de situacin, etc., la identificacin de la problemtica que intentan resolver las diferentes polticas, no se ilustra de forma tcnica, ni tiene

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concordancia en muchos casos con las estrategias o lneas de accin definidas. Los anlisis de factibilidad tcnica, financiera, poltica, los anlisis sobre derechos, responsabilidades, ingresos/beneficios econmicos y la relacin entre los diferentes responsables de implementar y beneficiarse de las polticas, deben ser un medio a tomar en cuenta en el futuro. Costa Rica tiene la ventaja de haber creado diversas corporaciones con la figura de ente privado de orden pblico, o ente pblico no estatal para diferentes rubros como hortalizas, arroz, banano, ganado, etc., as como de diferentes fondos para el ambiente y la agricultura. El papel del Estado en la financiacin del sector agropecuario ha sido significativo. Sin embargo, la mayora de las polticas carecen de presupuesto para su implementacin, o montos explcitos de planes, programas y/o proyectos nacionales, sectoriales y/o regionales- locales para su implementacin. 5.3.3 La fase de implementacin La necesidad de participacin equilibrada de los diferentes actores del sector privado y de la sociedad civil en los diferentes niveles se ve limitada por la centralizacin excesiva del aparato estatal, y por el rol y fuerza de las mismas organizaciones. El aparato gubernamental del sector agropecuario costarricense est compuesto por nueve instituciones, la mayora de las cuales tiene solamente oficinas regionales y con poco personal; la ms grande es el MAG, que ejecuta varios programas como el de Agricultura Orgnica, el de Desarrollo Rural, etc., y que tiene una cantidad de extensionistas distribuidos por todo el territorio. Los mecanismos de participacin establecidos (foros, comits, juntas, comisiones, etc.) no son funcionales, y su reactivacin y monitoreo de su accionar no es parte de la agenda pblica todava, a excepcin de que las autoridades locales y/o los propios representantes institucionales del sector, ya sea por proyectos especficos, o por voluntad poltica, tengan la participacin como una prioridad. Las organizaciones de productores a nivel local carecen de los instrumentos polticos, organizativos, gerenciales y de participacin para ser verdaderos interlocutores en los procesos de gestin de polticas. Por muchos aos las acciones desarrolladas por el MINAE y el Sector Agropecuario han sido vistas, en los escenarios poltico y tcnico-operativo, como contrapuestas y antagnicas. Es oportuno, entonces, formular un acuerdo de voluntades para la ejecucin de acciones que busquen fortalecer la sinergia y la eficiencia en la gestin de los respectivos mbitos institucionales de accin. Los incentivos del sector agropecuario han sido menos sistemticos y de menor cuanta que los forestales; sin embargo, el sistema bancario nacional ha apoyado a los pequeos productores, pero las instituciones financieras han desarrollado mecanismos muy engorrosos para acceder al financiamiento, especialmente de los ms pequeos. La necesidad de agilizar y flexibilizar los trmites burocrticos para el acceso de los productores a los fondos, es perentoria. La Compaa Nacional de Fuerza y Luz en los ltimos aos, ha iniciado un financiamiento a partir de un programa de incentivos fiscales en diferentes cuencas del pas (Aranjuez, Reventazn, Miramar, entre otras), como medio muy accesible para intervenciones integrales de ADRS. La descentralizacin, como un medio para mejorar los procesos de participacin y de apropiacin de los diferentes actores en los diferentes niveles territoriales e intersectoriales, todava no es considerada como una oportunidad necesaria que se concrete en la formulacin de polticas, y menos an en la de la poltica y estrategia de descentralizacin. Los aspectos tcnicos (como la recopilacin y anlisis de datos bsicos, la evaluacin estadstica, la proyeccin econmica, etc.) no se someten a la consideracin de los mandos intermedios, ni de las personas afectadas o beneficiarias de las medidas de polticas.

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El esfuerzo por seguir la ruta crtica a una poltica determinada de un sector especfico como un ejercicio intersectorial e interinstitucional que mejore el proceso de gestin de las polticas es necesario de considerar. A pesar de que no es factible unir todos los marcos de planificacin estratgica, es posible buscar su complementariedad y congruencia a fin de que se apoyen recprocamente. Las polticas econmicas son las mencionadas con mayor frecuencia: los incentivos forestales, agropecuarios y de otras medidas de reactivacin, competitividad y de apoyo al sector cooperativo. La evaluacin de la implementacin de las polticas econmicas se centr en los siguientes aspectos: Falta mejorar la capacidad de uso de crdito de muchos usuarios; los servicios tcnicos no financieros se han descontinuado; el crdito se da a quien puede responder con garantas (no hay orientacin); las prioridades en el uso de crdito son para el sector comercial; la representacin de productores en las juntas directivas de bancos y otros entes es poco efectiva; se da una alta centralizacin en decisiones sobre proyectos de reconversin productiva / crditos; las prioridades del comercio exterior son claras; sin embargo, del sector agropecuario slo los productos y rubros no tradicionales se incluyen. En ambiente y manejo de recursos naturales se identificaron los siguientes instrumentos o leyes nacionales: Ley orgnica del ambiente; Ley de biodiversidad; Ley de vida silvestre; Ley forestal; Ley de aguas; Ley de parques nacionales; Ley general de salud; Ley de planificacin; Cdigo de minera; Ley de conservacin de suelos y agua; Convenios internacionales (biodiversidad, corredor biolgico); Leyes elctricas; Ley FONAFIFO de Pago por Servicios Ambientales. Las percepciones sobre las polticas ambientales y de RRNN es que son de cumplimiento parcial. Hay traslape y falta de coordinacin con otras instituciones; hay competencias institucionales no definidas y/o no aplicadas; no hay exigencia de control de rendicin de cuentas por parte de la poblacin; no hay un conocimiento, interpretacin y aplicacin de las polticas de manera uniforme a lo interno de una misma institucin; la sociedad civil est mal informada. Las/os productoras/es y funcionarias/os del sector agropecuario a nivel regional consideran que el apoyo ha sido de bueno a muy bueno, por los conocimientos que adquieren y ponen en prctica, por el acceso a insumos, recursos financieros, titulacin de tierra, informacin de precios, comercializacin y de infraestructura productiva (Ej. sistemas de riego, equipos, energa hidroelctrica). Sin embargo se identificaron las siguientes limitantes: la asistencia tcnica es considerada como desactualizada, sectorizada, partidarizada y con recursos financieros insuficientes; el acceso al financiamiento se considera muy atiborrado de procedimientos, con fuertes barreras para los pequeos productores y con intereses financieros muy altos cuando el acceso a este servicio es a travs de prestamistas; hay una orientacin de ingeniera en el manejo de los sistemas de riego dejando a un lado la ptima asistencia tcnica y organizativa a los productores; falta or a los productores y productoras. En polticas sociales se identificaron las de empleo, vivienda, Nueva Vida de Combate a la Pobreza, el Plan Nacional de Desarrollo, los fondos de asignaciones familiares, las polticas de educacin (becas) y de salud (EBAIS), entre otras. Sin embargo, se considera que la cobertura de servicios es regular; que son dispersas, qu no hay correspondencia con prioridades econmicas y presupuestarias, falta coherencia, coordinacin y complementariedad entre las polticas y las instituciones, y hay polticas insuficientes para satisfacer las necesidades bsicas. 5.3.4 La fase de monitoreo y evaluacin En relacin al monitoreo y evaluacin no existen mecanismos institucionales; son incipientes los enfoques de rendicin de cuentas con una poblacin que exige muy poco. No hay evaluacin de resultados reales; las decisiones se hacen sobre corazonadas, no sobre hechos.

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Hay muy pocos mecanismos de participacin y menos de evaluacin. Se resaltaron como las ms utilizadas los encuentros con los ASAs (Agentes de Servicio Agropecuario), o por medio de sus asociaciones invitando a reuniones o talleres a personas encargadas de las diferentes organizaciones para as ver juntos los problemas. Se opina adems que la participacin ha sido durante la implementacin de las polticas, pero stas no se monitorean, ni se evalan con los interesados. En Costa Rica tambin se presenta el fenmeno de la existencia de muchos sistemas de informacin, pero que no estn integrados bajo una visin de gestin agroambiental, para toma de decisin gerencial y tcnica, o para el planeamiento territorio. El Sistema Nacional de Informacin Ambiental (SINIA), el Sistema de Informacin del Sector Agropecuario Costarricense (INFOAGRO), Observatorio del Desarrollo Rural, entre otros, dan cuenta de estos esfuerzos no integrados. 5.3.5 Conclusiones de la Evaluacin de Costa Rica Procesos Fortalezas
Inicio del trabajo conjunto Sector Agropecuario y ambiental con la Agenda de Cooperacin Tcnica Conservar produciendo y producir conservando Temporalidad de la Estrategia Nacional Ambiental a 15 aos, iniciando la formulacin de polticas de estado, y no operativas de gobierno Integracin de mecanismos econmicos como los fondos forestales y otros El esfuerzo de trabajo conjunto entre funcionarios del nivel central del MINAE y de las instituciones del sector agropecuario, con el liderazgo de SEPSA

Limitaciones
No hay polticas especficas dirigidas a laderas, a pesar de ser un territorio montaoso Los Ministerios de Hacienda y la Banca Nacional no se han integrado en la comisin interinstitucional conjunta, y no se cuenta con recursos financieros suficientes para su implementacin Incipientes mecanismos de coordinacin interinstitucional a nivel regional Rol coordinador y unificador de MIDEPLAN sin correspondencia con las necesidades de los sectores ambiental y agropecuario, lo que se refleja en las prioridades anuales del Plan Nacional de Desarrollo Centralizacin excesiva del Estado costarricense La participacin del sector privado y sociedad civil no son parte fundamental de las estrategias institucionales El rol que juega la Asamblea Legislativa en la normativa legal del sector agropecuario sin los debidos procesos de consulta Las organizaciones de productores a nivel local carecen de los instrumentos polticos, organizativos, gerenciales y de participacin para ser verdaderos interlocutores en los procesos de gestin de polticas No hay exigencia de control de rendicin de cuentas por parte de la poblacin

Aplicacin del concepto ADRS-M

Procesos polticos

El acceso a las mximas autoridades del gobierno es un factor positivo en la percepcin de las y los productores

Procesos Participativos

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Procesos

Fortalezas
Hay una evaluacin positiva de los productores acerca de la asistencia tcnica, del acceso a insumos, recursos financieros, titulacin de tierra, informacin de precios, comercializacin y de infraestructura productiva (Ej. sistemas de riego, equipos, energa hidroelctrica) Disponibilidad de informacin a travs de diversos sistemas

Limitaciones
No se hace anlisis de concordancia, complementariedad entre las diferentes polticas presentndose traslapes institucionales No hay mecanismos de evaluacin para extraer lecciones y mejorar la gestin Los sistemas de informacin estn dispersos y no hay una visin de gestin agroambiental, para toma de decisin gerencial y tcnica, o para el planeamiento territorial Los procedimientos para acceder al crdito son muy engorrosos, y en la prctica se ha priorizado el sector comercial El mecanismo de asignacin y gestin presupuestaria de parte del Ministerio de Hacienda es muy burocrtico

Procedimientos Tcnicos

Movilizacin de recursos

Creacin de diversas corporaciones con la figura de ente privado de orden pblico para diferentes rubros Amplio financiamiento estatal

Otros temas sobre las polticas

Integracin de medidas econmicas en los sectores ambiente y agricultura La utilizacin de incentivos fiscales de las empresas pblicas como el ICE, AyA y la CNFL para apoyar diferentes acciones de sostenibilidad de los recursos

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VI. Evaluacin de Polticas ADRS-M en El Salvador, Guatemala y Honduras


En el taller regional del proyecto de ADRS-M realizado en Managua, Nicaragua, un grupo de funcionarios del sector pblico agrcola, de desarrollo rural y ambiental procur hacer una evaluacin inicial de las polticas para ADRS-M en El Salvador, Guatemala y Honduras, pases donde no se logr hacer ningn trabajo en el terreno directo como en Nicaragua y Costa Rica. Los resultados se presentan a continuacin en un cuadro completo de la situacin en la regin. En el Taller Regional realizado en Managua, Nicaragua se cont con la participacin de un grupo de funcionarios del sector pblico agropecuario, desarrollo rural y ambiental de El Salvador, Guatemala y Honduras. Sin embargo, se utilizaron instrumentos similares para poder tener una visin ms completa de los diferentes pases de la regin.

6.1 Identificacin de las principales polticas de ADRS-M


Mediante una gua de preguntas para ser analizadas en grupo, se pretendi conocer las principales polticas de ADRS de los tres pases y la evaluacin de las personas participantes sobre las mismas: Polticas de ADRS de El Salvador, Guatemala y Honduras Tipo de Poltica Honduras
Poltica del Estado sobre el Sector Agroalimentario y Medio Rural Ley de Banca y Seguros Sistema de Integracin Econmica de Amrica Central Ley del Instituto Hondureo del Caf Ley de Modernizacin Agrcola Ley de Reactivacin Agrcola Ley de Medio Ambiente Ley Marco del Agua y Saneamiento Ley del Instituto Hondureo del Caf Ley Forestal Estrategia de Biodiversidad Propuesta de Estrategia Nacional de Bienes y Servicios Ambientales Ley de Reforma Agraria Estrategia de Reduccin de la Pobreza

Guatemala
Poltica Gubernamental Hdrica Ley de Minera e Hidrocarburos

El Salvador
De manera general, el MAG lanz a inicios del 2004 la Poltica de Reconversin Agroindustrial de El Salvador, que se est implementando. La Poltica de Agricultura Sostenible en Laderas de El Salvador da cobertura a los aspectos econmicos, ambientales, sociales, manejo de los RRNN, descentralizacin, etc., aunque est en proceso de formulacin, y su aprobacin y implementacin deberan seguir. Actualmente existen Proyectos con incidencia en zonas de laderas (i.e. Programa Ambiental de El Salvador).

Econmicas

Poltica de Manejo de Fuego

Ambientales

Sociales

Poltica de Educacin Ambiental Poltica de Equidad de Gnero

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Tipo de Poltica
Manejo de los Recursos Naturales (RRNN)

Honduras
Ley de reas Protegidas Programa Nacional Forestal Ley Forestal Ley de Ordenamiento Territorial Ley del Programa Nacional de Desarrollo Rural Sostenible Poltica de Descentralizacin y Desarrollo Local Ley de Reforma Agraria Programa Nacional de Descentralizacin y Desarrollo Local Ley de Municipalidades

Guatemala
Poltica Forestal Poltica de Conservacin, Proteccin y Mejoramiento del Ambiente y RRNN Poltica de Seguridad Alimentaria Poltica de Desarrollo Rural (en proceso de formulacin) Ley de Consejos de Desarrollo Local

El Salvador

Desarrollo Rural

Descentralizacin

6.2 Evaluacin de las polticas y su ciclo de gestin


En el caso de Honduras, en el anlisis se observ una alta participacin de los actores implicados en la formulacin de la Poltica del Estado del Sector Agroalimentario y Medio Rural, la Ley de Instituto Hondureo del Caf, el Programa Nacional Forestal y la Estrategia de Reduccin de la Pobreza. En las dems polticas o leyes, la participacin e implementacin ha sido de baja a moderada. El seguimiento es intenso para la Ley de Banca y Seguros y la Ley del Caf, para las dems el seguimiento es bajo. Por lo general, las leyes y polticas son promovidas de manera aislada y se observa una atomizacin de esfuerzos por los diferentes sectores. No se hacen estudios comparando las diferentes polticas y se formulan por aspectos circunstanciales o intereses particulares de grupos de presin o de poder econmico. En El Salvador, respecto a la Poltica de Agricultura Sostenible en Laderas, hubo una evaluacin positiva y buenas expectativas por parte de actores rurales claves en el proceso de formulacin de la poltica de laderas del MAG. Se ha consultado a una serie de instituciones que trabajan en agricultura de laderas. Todava son incipientes las iniciativas encaminadas a la gestin territorial en funcin de lo rural. Los Mecanismos de monitoreo, evaluacin y rendicin de cuentas son dbiles o inexistentes en las polticas mencionadas en los diferentes pases.

6.3 Similitudes y diferencias entre los pases


Entre las similitudes se destacan: La baja participacin en la formulacin de las polticas y la baja asignacin de presupuesto para la implementacin de las mismas. No se observan mecanismos adecuados o indicadores que puedan ser utilizados en el monitoreo y evaluacin de las polticas Se observa que las polticas y leyes se formulan de manera aislada y se hace poco esfuerzo para la armonizacin y coherencia entre las mismas, inclusive entre las distintas instituciones responsables de su implementacin Para la buena gestin de las polticas pblicas, incluidas las polticas de ADRS-M, se requiere de la participacin de los actores implicados para lograr la apropiacin de las mismas.

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Entre las diferencias se observan: Solamente en El Salvador hay una iniciativa dirigida a la formulacin de una poltica especfica de Agricultura Sostenible en Laderas En el caso de Honduras se present la Ley de Banca y Seguros, y la Ley de Instituciones del Caf como importantes para la ADRS-M y con elementos interesantes de gestin del ciclo de las polticas, incluyendo seguimiento y evaluacin.

6.4 Sugerencias para mejorar el ciclo de gestin de polticas de ADRS-M


El Salvador Fortalecer las capacidades tcnicas para la formulacin de polticas ADRS-M. Divulgar estas iniciativas al nivel de los tomadores de decisin. Armonizar el marco de polticas a nivel interinstitucional. Fomentar la interconexin entre redes e iniciativas regionales para compartir experiencias. Generar ms espacios de discusin alrededor del tema, involucrando diferentes sectores. Crear una masa crtica en el tema por medio de capacitaciones a los actores claves.

Guatemala Considerar la estabilidad poltica del pas en el ciclo de gestin de polticas, ya que los factores poltico-partidarios afectan los planes y programas gubernamentales. Analizar y reorientar el presupuesto asignado para la concrecin de acciones. Difundir ampliamente las polticas buscando la apropiacin de la sociedad en general. Concientizacin ciudadana. Considerar la durabilidad y evaluacin de las polticas. Realizar campaas masivas y de divulgacin sobre la importancia de visualizar el entorno e impacto de las acciones en laderas. Identificar el nivel de competencias institucionales en la formulacin de polticas.

Honduras Hace falta la socializacin y apropiacin de las polticas por parte del personal de las mismas instituciones pblicas en los diferentes niveles, y de las y los productores rurales u organizaciones involucradas en los temas. Hacer un anlisis de leyes y polticas y sus efectos positivos/negativos. Crear asociatividad local, departamental, y nacional de gremios o instancias con intereses comunes.

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Anexo 1

Procesos en la gestin de polticas


a) Procesos polticos Slido compromiso poltico de largo plazo de las autoridades superiores centrales y locales con el desarrollo sostenible: visin estratgica Necesidad de un organismo central de planificacin y coordinacin de los diferentes ministerios e instituciones pblicas, en conjunto con el encargado de finanzas pblicas Compromiso y participacin de la sociedad civil con claros mecanismos de participacin ciudadana, ya que muchas veces conocen mejor las consecuencias sociales, econmicas y ambientales de las decisiones tomadas por el gobierno central. b) Procesos participativos La participacin de grupos gubernamentales y no gubernamentales en la elaboracin de estrategias, el intercambio de informacin, la toma de decisiones, la ejecucin de estrategias Formas de consulta, mecanismos de representacin y coordinacin, sistemas de comunicacin para informar y hacer participar a los interesados en la formulacin, implementacin, monitoreo y evaluacin de las polticas de ADRS Equilibrio y nexos entre los enfoques vertical y participativo: evaluar cuales son las estrategias cuyas cuestiones slo puedan tratarse en el nivel nacional-central y cules pueden tratarse en el mbito local Equilibrio entre el conocimiento tcnico y las consultas con las/os participantes locales: el anlisis de datos bsicos, la evaluacin estadstica, la proyeccin econmica, etc. no proporcionan, por s solas, toda la informacin necesaria y til. Todas las cuestiones clave deben someterse a consideracin de una gran variedad de grupos de participantes interesados c) Procedimientos tcnicos Implica "llevar a cabo una evaluacin de la situacin econmica, social y ambiental, determinar problemas, establecer prioridades claras, objetivos y fines, crear el programa de inversin, seguimiento y evaluacin"9. Por tanto, hay que analizar: El establecimiento de una perspectiva de largo plazo y prioridades, tomando en cuenta a los grupos vulnerables. Debe relacionarse con las realidades regionales e internacionales y hacer un anlisis integral de los aspectos econmicos, sociales, institucionales y ambientales La convergencia, complementariedad y coordinacin entre los marcos del pas en todos los niveles. Esto implica la complementariedad y congruencia de los procesos de planificacin estratgica, la coordinacin entre las instituciones sectoriales y la congruencia entre los sectores y las estrategias o polticas de ADRS El anlisis, monitoreo y evaluacin de las polticas ya formuladas son bsicas para la adecuacin de las mismas, y/o para determinar si se requiere formular otras La coordinacin regional interna y externa si se comparten ecosistemas, cuencas, etc. La Descentralizacin, mecanismo eficaz para promover la convergencia de los marcos de planificacin, implica instituciones locales fuertes, informacin accesible, foros, mecanismos de gestin y coordinacin, y establecer nexos entre enfoques verticales y participativos La buena gerencia y administracin debe proporcionar coordinacin, direccin, administracin y control financiero, aprovechar las aptitudes, capacidades y garantizar el

Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales de Naciones, UNDESA.

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cumplimiento de los plazos. Definir roles, funciones y responsabilidades de los diferentes actores. La comunicacin e informacin pblica son clave Sistemas de monitoreo y evaluacin; garanta de la obligacin de rendir cuentas d) Movilizacin de recursos financieros La suficiencia de fondos, la dependencia financiera de la cooperacin internacional, y la sostenibilidad de las formas de financiacin interna para las actividades relacionadas con las polticas de ADRS-M.

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Anexo 2

Proceso metodolgico para la realizacin del estudio


El trabajo fue un proceso dinmico de validar algunas herramientas y de conocer otras a travs de bsquedas en diferentes pginas Web. La metodologa empleada, acorde con uno de los elementos intrnsecos de la ADRS, fue eminentemente participativa, en tanto involucr de manera directa a: Funcionarias/os pblicos involucrados en la gestin de polticas pblicas de ADRS a nivel central y departamental/regional de los diferentes ministerios e instituciones del sector agropecuario, ambiental, de servicios bsicos, turismo, etc. de todos los pases de Amrica Central. Alcaldes y funcionarias/os de los gobiernos municipales Representantes de asociaciones, cooperativas, gremios de productoras/es, artesanas, mujeres y pueblos indgenas Organizaciones no gubernamentales prestadoras de servicios de apoyo tcnico y financiero al sector productivo y comercial rural Consultoras/es y expertas/os regionales y nacionales Funcionarias/os de agencias y programas de cooperacin internacional: FAO, COSUDE y PASOLAC Representantes de instancias de coordinacin entre el gobierno y la sociedad civil: Comits de Desarrollo Departamental, Municipal, Comisin Regional Sectorial Agropecuaria Corporacin privada hortcola de Costa Rica. El desarrollo del estudio conllev la aplicacin de diversas tcnicas conforme a la Gua del documento de FAO, y otras diseadas por la Consultora Principal; se adopt el siguiente proceso metodolgico: 1.3.1 Recoleccin de Material de Base En esta fase se recab informacin clave, tanto a nivel documental, como de las percepciones y evaluaciones sobre las polticas de ADRS, que a travs de entrevistas, brindaron una serie de personas estrechamente relacionadas con el tema. Los pasos que se siguieron fueron: a) Sesiones preliminares de trabajo con expertas y expertos Al inicio del trabajo en cada pas se desarrollaron sesiones de trabajo con personas clave de FAO, de instituciones pblicas y de la cooperacin internacional con el objetivo de presentar el estudio, definir de manera conjunta qu poltica podra servir como punto de entrada al estudio; obtener nombres y documentacin relevante sobre polticas ADRS, conocer la institucionalidad del sector, la disponibilidad de compilaciones o documentacin sobre evaluaciones de impacto, y definir los lugares donde desarrollar los talleres departamentales/regionales/provinciales. b) Entrevistas Individuales Con la gua de entrevista de Alirol (2004) National Strategies for Sustainable Development in the Mediterranean Region, Proyecto de Informe para la Secretara de la Comisin Mediterrnea sobre el Desarrollo Sostenible, sugerido por la FAO en el documento metodolgico, se entrevistaron 16 personas en Nicaragua y 21 personas en Costa Rica. Las entrevistas fueron transcritas en MSWord y el resultado de su anlisis sirvi de base para este informe, y para la elaboracin de la antologa. c) Elaboracin de una antologa de polticas

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Acorde con las sugerencias dadas por expertas/os en las sesiones de trabajo iniciales en ambos pases, se hizo una recopilacin, anlisis documental y resumen con aspectos clave de las principales polticas e instrumentos de gestin econmicos, ambientales, de recursos naturales, de desarrollo rural y de descentralizacin/participacin ciudadana relacionados directa o indirectamente con las zonas de laderas. Los resmenes y los documentos de poltica compilados, que incluyen leyes, reglamentos, decretos, polticas, estrategias, planes, programas nacionales y locales, fueron entregados, y sirvieron de base para que las personas opinaran sobre dichos instrumentos. 1.3.2 Talleres Departamentales/Regionales y Nacionales en zonas de laderas a) Desarrollo de Talleres Con el objetivo de evaluar las ventajas y desventajas de las polticas pblicas dirigidas a la agricultura y desarrollo rural sostenible desde la perspectiva de las instituciones del Estado, organismos no gubernamentales, gobiernos municipales y productores/as, se organizaron diversos talleres con actores clave. En los talleres, se combinaron las tcnicas de llenado de encuestas individuales, lluvia de ideas, trabajos de grupo con guas preelaboradas, sesiones plenarias. En estos eventos, se propona adems dar a conocer la importancia de las polticas pblicas de ADRS para la construccin de una metodologa rpida de evaluacin de las mismas; analizar las polticas econmicas, de desarrollo rural, ambiental, de descentralizacin y participacin ciudadana; y dar a conocer los principales hallazgos que se iban encontrando en el desarrollo del estudio. En Nicaragua se realizaron dos talleres departamentales: uno en Jinotega (25 participantes) y otro en Ocotal Nueva Segovia con 40. El Taller Nacional se realiz en Estel, integrndose 17 personas de las instituciones centrales y departamentales, y de gobiernos locales y organizaciones de productoras/es. Se desarrollaron cuatro talleres en Costa Rica: 3 con productoras/es, ONGs y funcionarias/os gubernamentales del sector agropecuario de la Regin Central Oriental de Cartago (dos talleres con la participacin de 22 personas) y en la Regin Central Sur, Puriscal (un taller con 27 personas). En el Saln de exministros del MAG, se desarroll un Taller Nacional con 18 participantes. b) Aplicacin y procesamiento de Encuestas Individuales a funcionarios claves Con el objetivo de obtener informacin sobre el nivel de conocimiento acerca de las polticas de ADRS-M, el estado de gestin en que se encuentran, la evaluacin sobre las mismas, la identificacin de las instituciones y organismos no gubernamentales que apoyan la implementacin de las mismas, y la evaluacin de los mecanismos de participacin/coordinacin y comunicacin existentes, se dise y aplic una encuesta individual a cada persona participante en los talleres departamentales/regionales y nacional. Se procesaron 58 encuestas en Nicaragua y 47 en Costa Rica, cuyos resultados dan pie al anlisis y respuesta a los planteamientos tericos de la evaluacin objeto de estudio.

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c) Documentacin de los resultados de los Talleres en cada pas Para cada uno de los Talleres realizados en Nicaragua y Costa Rica se elabor una memoria con informacin de los resultados de los trabajos de grupo, plenarias, y el procesamiento inicial de las encuestas individuales llenadas por las personas participantes. Las memorias recogen el anlisis y evaluaciones de las/os participantes sobre las diferentes polticas. Estos documentos fueron insumos bsicos para la elaboracin del presente informe, y contribuyeron a la sistematizacin y documentacin de este estudio. 1.3.3 Realizacin de Taller Regional Para ampliar la opinin sobre la gestin de polticas de ADRS-M en el resto de pases de Amrica Central (Guatemala, El Salvador, Honduras) y presentar los hallazgos de Nicaragua y Costa Rica, se desarroll un taller regional con la participacin de 29 funcionarias/os pblicos de las instituciones relevantes del sector agropecuario y ambiental. Ver informe del Taller Regional: 16-17 de noviembre, 2005, Managua, Nicaragua. 1.3.4 Productos elaborados en el marco del estudio Con el objetivo de contribuir a suplir el dficit de conocimiento de la mayora de las personas involucradas, sobre la gestin de polticas pblicas en general, y sobre las polticas mismas de cada uno de los pases, y a incrementar el acervo instrumental sobre metodologas y tcnicas de evaluacin en apoyo para la construccin metodolgica, se elaboraron diferentes productos en el marco de este estudio: a) CD interactivo Se disearon tres CD interactivos que contienen: Los documentos y resmenes de las polticas compiladas Material bibliogrfico conceptual, tcnico y metodolgico sobre la gestin integral de polticas de ADRS Las memorias de los talleres regionales y nacionales El Estudio completo para SARD-M en Amrica Central b) Documento Final de Evaluacin Se elabor un documento completo con los insumos recogidos durante todo el proceso, el cual fue retroalimentado por funcionarios de PASOLAC y de la FAO en Roma.

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