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O Planejamento Estratgico Situacional no Setor Pblico A Contribuio de Carlos Matus AUTORES SERGIO VITAL E SILVA svsvital@uol.com.

.br JOS CARLOS COELHO NIERO Faculdade Anchieta de So Bernardo do Campo nierotur@gmail.com LEONEL MAZZALI leonel_mazzali@uol.com.br Resumo:Este artigo apresenta o Planejamento Estratgico Situacional PES como mecanismo articulador das polticas pblicas, permitindo visualizar o comprometimento dos agentes internos e externos em torno de um plano estratgico. A falta de planejamento e o improviso tornaram-se caractersticas da gesto pblica. Os mtodos de planejamento tiveram sua utilizao intensificadas nos ltimos vinte anos, mas sem que seus efeitos tenham passado por aferies consistentes e permanentes dos seus resultados, ou mesmo, porque muitas das experincias tem buscado apresentar as cidades como mais viveis, ou mais atraentes, em uma disputa com outras localidades em busca de atrao de investimentos.Portanto, o planejamento situacional pode contribuir para a inovao e a modernizao dos processos decisrios no setor pblico. A partir da crtica elaborada por Carlos Matus ao planejamento tradicional, buscam-se mecanismos para se identificar os pontos convergentes entre polticas pblicas e a pluralidade dos atores e dos interesses envolvidos que passam a ser foco permanente das administraes. Neste contexto, a proposta do Planejamento Estratgico Situacional PES torna-se presente como ferramenta que potencializa a formulao de polticas pblicas, alm de tambm agir como instrumento de articulao. Assim, todo o processo de planejamento estar em permanente movimento, interagindo com uma realidade a caminho da transformao. Palavras Chaves:Planejamento Estratgico Situacional; Articulao; Atores. Abstract:This article presents the Situational Strategic Planning - PES - as a mechanism for articulating public policy, allowing officers view the involvement of internal and external on a strategic plan. The lack of planning and improvisation have become characteristic of public management. The planning methods had increased their use over the last twenty years, but that its effects have gone through consistent and continuous measurements of their results, or because many experiments have tried to make the cities more viable and more attractive in a dispute with other localities in search of attracting investment. Therefore, the planning situation can contribute to innovation and modernization in its decision making in the public sector. From the criticism made by Carlos Matus to traditional planning, look up mechanisms to identify the convergent points between public policy and plurality of actors and interests involved to become a permanent focus of the administration. In this context, the proposal of the Strategic Planning Situational - PES -becomes this as a tool that enhances the formulation of public policies, and also act as an instrument of articulation. Thus, the entire planning process will be in permanent motion, interacting with reality on the way of transformation. Keywords:Strategic Planning Situational; Articulation; Actors.

Introduo A gesto do setor pblico, no mbito municipal, se caracteriza pelo improviso e pela falta de planejamento, com reflexos profundos na formulao e na implementao de polticas pblicas e, de modo particular, na articulao entre elas. Na gesto pblica, o governante age normalmente sem um plano, atua de acordo com as circunstncias emergncias que vo acontecendo no dia a dia, ou seja, as organizaes atuam de forma anrquica ou de maneira improvisada. O planejamento estratgico na administrao pblica municipal constitui uma inovao, abordada pelos estudos na rea de modernizao da gesto, pouco se conhecendosobre o seu impacto no processo de gesto (Poister e Streib, 2005, p. 1). De maneira geral, o Planejamento Estratgico tem sido aplicado por administraes locais, com o objetivo de realizar o chamado marketing das cidades, propiciando condies de competio para a atrao de investimentos. Nesse contexto, a recuperao da abordagem proposta por Matus (1993) Planejamento Estratgico Situacional - PES, constitui uma oportunidade de aprofundamento da discusso da importncia e do significado do planejamento para a administrao pblica. Na proposta do autor, o planejamento se constitui no instrumento nuclear da ao de governo, voltado transformao do presente na busca por um futuro diferente. Dentre os elementos que esto na base do processo de planejamento, o autor destaca a dificuldade em articular a pluralidade de atores e interesses envolvidos. Assim, o objetivo deste artigo demonstrar como o Planejamento Estratgico Situacional PES pode contribuir como instrumento de articulao dos agentes na formulao e na implementao de polticas pblicas. uma pesquisa do tipo exploratrio que se assenta no aprofundamento da discusso da obra de Matus (1993, 1996, 2000), recorrendo ainda a autores recentes, destacando-se Martins (2004) e Marini (2004) com estudos sobre governo matricial e fragmentao de polticas. A primeira seo aborda a critica de Carlos Matus ao planejamento tradicional, apresentando como contraponto as premissas do planejamento situacional. A segunda seo detalha o Planejamento Estratgico Situacional (PES) e a importncia do Tringulo de Governo na concepo de Matus. Na terceira seo so apresentados as possibilidades de articulao e coordenao das polticas pblicas e dos atores que interagem com o plano. 1. O planejamento na administrao pblica na concepo de Carlos Matus Um dos principais pesquisadores do planejamento estratgico governamental foi o chileno Carlos Matus, Ministro da Economia do Governo Allende em 1973, que desenvolveu a proposta denominada Planejamento Estratgico Situacional, a partir de sua experincia como administrador pblico e de consultor do Instituto Latino Americano de Planejamento Econmico e Social (ILPES / CEPAL) Ao analisar o planejamento tradicional, tambm chamado de normativo, Matus direciona sua crtica a seis pressupostos da elaborao do planejamento governamental : 123456o sujeito e o objeto planejado so independentes; existe apenas uma verdade para o diagnstico; o objeto planejado contm atores com comportamento previsveis; o poder no um recurso escasso; o planejamento tem por referncia o desenho de um contexto previsvel; o plano refere-se a um conjunto de objetivos prprios e a situao final conhecida.

Para o autor, os textos tradicionais de planejamento afirmam que o planejador um tcnico a servio de uma fora social, cuja funo consiste em dominar a tcnica de fazer planos. Nesse contexto, o planejador, ao definir os objetivos do plano, conjectura que estes devem ser cumpridos exatamente como foram desenhados a priori, isto , as metas estabelecidas pressupem um fim em si mesmo, no considerando as possibilidades de um futuro diferente do previsto pelo plano. Portanto, ao estudar e criticar os resultados do planejamento tradicional na America Latina, Matus prope tambm seis pressupostos para o planejamento estratgico, a saber: 1- o ator que planeja no tem assegurada sua capacidade de controlar a realidade, porque isso depender da ao de outros atores; 2- existe mais de uma explicao para a realidade, em funo dos vrios atores; 3- vrios atores sociais enfrentam-se, com objetivos conflitantes; 4- o poder escasso e o planejamento deve sistematizar o clculo poltico e centrar sua ateno na conjuntura; 5- a incerteza predominante; 6- o governante lida com problemas no tempo, e com soluo aberta criao e ao conflito. Para Matus:
(...)planejar tentar submeter o curso dos acontecimentos vontade humana, no deixar que nos levem e devemos tratar de ser condutores de nosso prprio futuro, trata-se de uma reflexo pela qual o administrador pblico no pode planejar isoladamente, esta se referindo a um processo social, no qual realiza um ato de reflexo, que deve ser coletivo, ou seja, planeja quem deve atuar como indutor do projeto. (MATUS, 1993, p. 13 )

Assim, merecem destaque os seguintes pontos : a) deve existir uma ao deliberada para construir o futuro ou influir sobre o futuro; b) o planejamento e seu sucesso no um ato solitrio, mas envolve o comprometimento do conjunto de agentes que atuam na conduo do processo; c) o planejamento no algo esttico, ele se transforma em virtude dos fatos; d) o planejamento estratgico permite o equilbrio de uma organizao e propicia definir a sua trajetria a longo prazo. Para o autor:
No planejamento no podemos recusar a idia que existem conflitos, que se contrapem ao nosso desejo de mudana, esta oposio realizada por outros indivduos com diferentes vises e opinies, que podem aceitar a nossa proposta de futuro no todo ou em parte, ou simplesmente recusar esta possibilidade.(MATUS, 1993, p. 14).

Em sua essncia, o planejamento est associado a mudanas e estas a conflitos de interesse entre os agentes internos e externos administrao pblica. O processo de planejamento envolve a definio de prioridades que podem provocar tanto a adeso quanto a oposio sistemtica de um ou vrios atores. Em outras palavras, planejar implica na identificao dos agentes interessados, alm da definio de mecanismos de articulao dos mesmos, visando consecuo de objetivos e a estratgia (forma) de alcan-los.

2. Planejamento Estratgico Situacional PES O inicio da gesto pblica se caracteriza por um perodo de grande expectativa, onde o governante apresenta as suas propostas de governo. No se pode esquecer que a euforia inicial da conquista alcanada nas urnas pode transformar-se em desiluso, na medida em que o perodo de gesto transcorre com celeridade, sem que o gestor consiga transformar os votos obtidos em resultados efetivos. Da a importncia do plano e do processo de planejamento; o governo precisa estabelecer um plano para criar foco e direcionamento. O ponto fundamental que o plano se constitui em um elo entre a poltica e a gesto, na medida em que explicita objetivos, recursos, competncias e, de modo particular os agentes e os mecanismos de articulao entre eles e as polticas propostas pelo plano. Essa a idia bsica do Planejamento Estratgico Situacional PES, pois como afirma o autor, um plano :
Um instrumento terico com metodologia prtica, que busca tratar dos problemas de transformao social e deve ser aplicada de forma sistemtica e com rigor no acompanhamento das aes pr-definidas, alm de considerar os agentes que atuam por vezes em cooperao ou em conflito.(MATUS, 1996, p. 22)

Matus sintetiza o ambiente do gestor pblico por meio de trs vrtices de um tringulo, conforme a Figura 1. O primeiro vrtice o Projeto de Governo ou Plano que expressa a direo que pretende imprimir administrao. O segundo vrtice a Capacidade de Governo, determinada pela competncia tcnica e recursos financeiros. O ltimo vrtice a Governabilidade, que demonstra o potencial de articulao com os agentes envolvidos nos mbitos interno e externo.

Figura 1 Tringulo de Governo

Nesta proposta, as trs pontas do tringulo esto em permanente vinculao, elas possuem um papel de articulao, de tal sorte que de nada adianta uma boa proposta, apresentada pelo administrador pblico por meio do seu plano, se a capacidade de governo for limitada, ou seja, se a capacidade intelectual e gestora da sua equipe no forem condizentes com a ousadia do plano proposto, da mesma forma no campo da governabilidade devem-se identificaros instrumentos necessrios para viabilizar o projeto de governo. O autor apresenta o planejamento estratgico situacional como um original sistema, que possibilita: a) decidir e atuar de forma efetiva; b) alterar metas e objetivos no curso da implantao, pois a interveno governamental no homognea ou permanente, mas se altera ao longo do tempo, de acordo com as situaes conjunturais que se apresentam; c) administrar conflitos, permitindo a convergncia de interesses em prol de um objetivo comum e prope transformar o plano em realidade, assim, planejamento e ao so inseparveis. Para Matus: (...)o essencial do governo a ao e o essencial do planejamento o
clculo que a precede e preside, ento planeja quem governa, porque o governante faz o clculo de ltima instncia, e governa quem planeja, porque governar conduzir com uma direcionalidade que supera o imediatismo de mera conjuntura. (MATUS, 1993, p. 32).

A funo do governo agir e transformar a realidade. Dada a complexidade do ambiente, em termos de recursos, agentes envolvidos e natureza dos problemas a serem enfrentados, o administrador pblico precisa organizar as aes em torno de metas claras, visando dar direo e foco s aes, posicionando-se como condutor do processo. O plano no uma carta de intenes, mas um instrumento que dirige e governa a ao. O pressuposto do planejamento estabelecer diretrizes claras a serem perseguidas, assim faz-se necessria a reviso permanente do plano em funo do comportamento dos atores e da conjuntura. Na sua raiz metodolgica, o planejamento estratgico situacional considera que o cenrio (variveis bsicas para formulao do plano) pode alterar-se ao longo do tempo, de modo que fundamental a flexibilidade das metas e das aes. preciso estabelecer fluxos de informao, controle, anlise, reviso do plano, articulaes entre programas e execuo. A busca da flexibilidade sintetizada pelo autor por meio da criao de um espao na estrutura organizacional denominada de sala de situaes, onde um grupo tcnico designado pelo dirigente, acompanha o desempenho das reas responsveis pela execuo do plano. O mtodo PES qualifica a gesto do governo segundo os resultados e as condies fora do controle do ator, as diversas variveis que esto fora da governabilidade de quem planeja e nas quais os resultados so alcanados. Lembre-se que o ator escolhe seu plano, mas no pode escolher as circunstncias favorveis ou desfavorveis em que elas acontecem. O planejamento envolve a mobilizao dos agentes internos e externos administrao, exigindo a criao de instrumentos para articular o conjunto de atores envolvidos em permanente comprometimento em relao ao plano. O Planejamento Estratgico Situacional confere a possibilidade de governar com objetivos claros que devem ser acompanhados por meio de um sistema que permita visualizar o detalhamento do plano em programas, projetos e aes coordenadas entre si e coerentemente articulados com os diversos atores.

O processo de coordenao e de administrao dos conflitos entre os agentes envolvidos merece especial destaque no mbito do Planejamento Estratgico Situacional PES, pois, como acentua Oszlak , um plano para ser bem sucedido requer a capacidade de articular atores internos e externos, ou melhor, o estado uma instncia de articulao da sociedade, que condensa e reflete os conflitos e contradies das vrias instituies existentes (Oszlak, 1980, p. 14). 3- Articulao Entre Agentes Internos e Externos Um dos grandes problemas para qualquer governo o da fragmentao de polticas pblicas, isto , a aplicao de polticas que so desenvolvidas sem coordenao.As limitaes de recursos por que passam as administraes pblicas, implicam em estabelecer critrios mais precisos de priorizao das diversas polticas, com o objetivo de racionalizar gastos, o que torna mais problemtica a fragmentao de polticas pblicas. O planejamento tenta introduzir uma racionalidade, ajustada a critrios tcnicos onde o comportamento dos atores se manifesta, por vezes em conflito, negociao ou compromisso(Oszlak, 1980, p. 12), busca-se, assim, um comportamento favorvel que transforme as polticas em aes efetivas. Em estudo recente sobre planejamento estratgico e gesto pblica no Estado de Minas Gerais, Corra chegou seguinte concluso:
A estratgia de entrelaar o planejamento estratgico gesto pblica por resultados garantiu ao governo que os diversos servidores envolvidos em todo o policy cicle estariam individualmente incentivados a contribuir para que o Estado sasse de um quadro de projetos de governo noimplementados e chegasse a um cenrio de desenvolvimento integrado do estado, para, futuramente, alcanar um cenrio econmico, poltico e institucional eficiente e competitivo.(CORRA, 2007, p.502)

A busca por convergncia est centrada na identificao de elementos que possibilitem pontos de contato entre as diversas polticas pblicas. Assim, considerando esta necessidade, o Planejamento Estratgico Situacional PES pode atuar como elemento de integrao entre as diferentes polticas e os diversos atores. Uma estrutura de governo integrada e articulada com o plano constitui um territrio propcio para uma gesto sem improvisos. Um dos fatos marcantes da historia brasileira e que podem ilustrar um processo de articulao, foi a conduo poltica exercida durante o Governo do presidente Kubitschek atravs do Programa de Metas, nesse sentido, a abordagem desenvolvida pela tese defendida por Benevides prope a articulao de trs eixos para a estabilidade do perodo JK: o papel dos partidos polticos (especialmente a aliana PSD/PTB); o papel das Foras Armadas e o papel do Executivo, atravs de sua poltica econmico-administrativa (Benevides, 1979, p. 26), estas trs variveis foi fruto de uma conjuntura favorvel, na qual as Foras Armadas e o Congresso atuaram de maneira convergente no sentido de apoiar a poltica econmica, cujo ncleo era o Programa de Metas (BENEVIDES, 1979, p. 28). A articulao no mbito interno do governo pode ser melhor entendida recorrendo-se uma viso matricial, integradora entre as diversas polticas pblicas, como abordada por Martins (2004). A coordenao das polticas pblicas permite a obteno de coerncia nas aes. Se a coordenao interna ao governo tem por base o comprometimento da burocracia em torno do plano, da mesma forma o pblico externo merece ateno e ser, necessrio um grau de compromisso ou identificao com as propostas apresentadas.O plano deve criar um ambiente de convergncia, uma conjuntura especial entre as diversas polticas pblicas

atravs da explicitao de diretrizes claras e acordadas entre os atores internos e externos, e, de modo particular, da convergncia das polticas especficas s diferentes reas. Para Benevides, podemos avaliar o posicionamento do Presidente Kubitschek e sua capacidade em articular esforos em torno do Plano de Metas :
Kubitschek podia manobrar a aliana de foras polticas canalizando seus interesses em direes coincidentes com seu plano e gerando suporte poltico necessrio para sua implementao. (BENEVIDES, 1979, p. 214)

Matus previa a necessidade de concertao ao realizar sua avaliao sobre teoria social e teoria do planejamento, afirmando que no planejamento situacional possvel a articulao entre simulao matemtica e a simulao humana, para que ambas se complementem como instrumentos de apoio ao planejamento situacional (Matus, 1993, p.176). Em outra passagem o autor reafirma a necessidade da integrao das polticas, ao realizar uma crtica ao insucesso na conduo do governo Allende, no Chile, para o que chamou de trplice divrcio.
A tentativa de transformao social do perodo de Allende no Chile produziuento um trplice divrcio entre o planejamento econmico normativo (que ficou relegado a meras frmulas), a conduo econmica (que imps autonomia em relao ao planejamento formal) e a conduo poltica (que no considerou nem o planejamento formal nem as conseqncias da conduo econmica).(MATUS, 1993, p.201)

Como afirma Matus:


A governabilidade do sistema no indiferente capacidade de governo nem profundidade das mudanas pretendidas pelo projeto de governo (tringulo de governo). As relaes de fora polticas e econmicas, internas e externas, geradas em torno da equipe de governo e de seu projeto, explicam o balano da governabilidade. (MATUS, 1996)

Neste ambiente de conflito de interesses, no mbito interno, as secretarias, autarquias, fundaes e empresas publicas, entre outras, disputam os recursos escassos. Se no existir uma coordenao em torno do plano esta disputa por recursos pode acarretar desvios no objetivo central da administrao. No mbito externo, o Governo deve interagir de forma constante com diversos atorese interesses (Cmara Municipal, Associao Comercial e Industrial, Partidos Polticos (aliados e de oposio), Sindicatos, Igreja e Imprensa). Nessa mesma linha: Putnam afirma:a governabilidade deve ser exercida permanentemente pelo administrador pblico, considerar as demandas de seus cidados e agir com eficcia em relao a tais demandas. (Putnam 1996, p. 77) A busca da governabilidade requer a articulao dos atores em torno do plano proposto, pressupondo que todos devem estar envolvidos em certa medida na elaborao e na execuo do projeto. O Planejamento Estratgico Situacional ser o condutor do processo de articulao entre as diversas polticas e atores. 4- Concluso A preocupao com a boa gesto e com a eficincia das polticas pblicas passa a ser, ou deveria ser, uma constante nos governos locais. A brevidade dos mandatos no permite aos governantes trabalhar com improviso. Desta forma primordial a utilizao de ferramentas que auxiliem a tomada de decises. O Planejamento Estratgico Situacional PES, apresenta-

se como um importante instrumental de planejamento e gesto que permite priorizar as aes conforme a capacidade real de execuo, amparada no conceito do tringulo de governo. No Planejamento Estratgico Situacional PES, no est assegurado o controle da realidade, pois pressupe a ao de outros atores, e o clculo de implantao das polticas pblicas deve avaliar esta reao, procurando medir o impacto em diferentes graus sobre os diversos grupos que interagem com o governo. Portanto, construir o futuro envolve uma ao deliberada para alterar a realidade, ou seja, o planejamento no esttico. O processo de articulao de difcil execuo, mas no deve ser relegado a segundo plano, pois a fragmentao de polticas pblicas traz desperdcio de recursos e incoerncia no atendimento a populao. O ambiente de conflito, tambm uma caracterstica predominante entre os atores, portanto, ao formular e implementar polticas pblicas os mesmos devem ser considerados na avaliao de impactos, criando condies para a melhora da coerncia entre as diversas aes. Assim, o conceito de governabilidade passa a ser um aliado quando estruturado atravs do Planejamento Estratgico Situacional, pois possibilita identificar os atores envolvidos em cada ao prioritria definida pelo governo. E finalmente, a coordenao das aes de Governo deve utilizar a concepo de matricialidade, buscando o melhor aproveitamento dos recursos humanos e financeiros, integrando as aes mais importantes das diversas reas buscando mais agilidade e a valorizao das aes, ou seja, uma estrutura mais enxuta possibilita a obteno de mais recursos para aquilo que foi considerado prioritrio. Referncias Bibliogrficas BENEVIDES, M.V.M. O Governo Kubitschek: desenvolvimento econmico e estabilidade poltica, 1956-1961. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1979. CORRA, I.M. Planejamento estratgico e gesto pblica por resultados no processo de reforma administrativa do estado de Minas Gerais. Rio de Janeiro: Revista de Administrao Pblica, 41 (3), p.487-504, maio/jun 2007. HUERTAS, Franco. O mtodo PES: entrevista com Matus. Sao Paulo: Editora FUNDAP, 1996. MARINI,C.; Martins, F.M. Um governo matricial: estruturas em rede para gerao de resultados de desenvolvimento. Congresso Internacional Del CLAD sobre reforma Del Estado y de La Administracion Publica (9). Anais. Madrid, Espanha, 2-5 Nov.2004. MARTINS, F.M. Introduo ao governo matricial: o problema da fragmentao. Congresso Internacional Del CLAD sobre reforma Del Estado y de La Administracion Publica (9). Anais Madrid, Espanha, 2-5 Nov.2004. MATUS, C. Poltica, planejamento e governo. Braslia: Editora IPEA, 1993. MATUS, C. Adeus, senhor presidente: governantes governados. Sao Paulo: Editora FUNDAP, 1996. MATUS, C. O lder sem Estado-Maior. Sao Paulo: Editora FUNDAP, 2000.

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