Psicologia & Sociedade; 21 (2): 213-222, 2009

LCOOL E DIREO: UMA QUESTO NA AGENDA POLTICA BRASILEIRA

Andra dos Santos Nascimento Maria Lcia Teixeira Garcia Universidade Federal do Esprito Santo, Vitria, Brasil RESUMO: analisar como o problema do lcool e direo foi incorporado agenda poltica brasileira o objetivo deste trabalho. Entre as dcadas de 1980 e 1990, as taxas dos acidentes de trnsito correspondiam a quase metade dos bitos por causas externas, com tendncias crescentes. Foi nas ltimas duas dcadas do sculo XX, que os acidentes de trnsito foram definidos como problema de sade pblica e, dentro da discusso dos acidentes, violncia e bitos por causas externas, a combinao lcool e direo foi configurada como um problema que requer polticas pblicas. PALAVRAS-CHAVES: lcool; direo; polticas pblicas; violncia. dRINKING aNd dRIVING: aN ISSUE INtO tHE BRaZIlIaN POlItICal aGENda ABSTRACT: the objective of this research is the analysis of the manner in which the issue of drinking and driving has been incorporated into the political agenda in Brazil. Between 1980 and 1990 the incidence of traffic accidents accounted for nearly half of the deaths caused by external factors. the numbers continue to increase. It was only during the last two decades that traffic accidents have been defined as a public health issue and incorporated within the discussions about accidents, violence and unnatural deaths. Furthermore, the high occurrence of traffic accidents combined with the prevalence of drinking and driving has become a problem that must be addressed by public policy. KEYWORDS: alcohol; driving; public policy; violence.

Introduo
Com o objetivo de realizar uma anlise de como o problema da associao entre lcool e direo foi incorporado agenda poltica brasileira, este artigo foi organizado em uma perspectiva histrica. Iniciamos por apresentar desde as primeiras medidas do Estado brasileiro de conteno aos problemas derivados do consumo inadequado de bebidas alcolicas at as polticas hoje vigentes que atuam no sentido de prevenir ou coibir que os motoristas de veculos automotores ingiram bebidas alcolicas. O caminho metodolgico envolveu uma reviso bibliogrfica (utilizando as palavras-chave lcool e direo) e, ainda, uma pesquisa documental (textos legais que regulam o assunto, tais como anteprojetos, projetos, leis, resolues e portarias federais). Como questo norteadora, buscvamos compreender como o problema da combinao do consumo de lcool e a direo automobilstica (hoje inscrito como de sade pblica) inseriu-se na pauta de diferentes grupos sociais que pressionaram o Estado brasileiro a inclu-lo na agenda. Para tanto, mister discutir o processo de formulao de polticas pblicas.

Os estudos sobre polticas pblicas demonstram o grande interesse nos mecanismos de funcionamento do Estado, paralelamente ao evidente desconhecimento sobre como se d sua operao e o impacto que elas tm nas ordens sociais e econmicas (arretche, 2003; Souza, 2003). Partimos do conceito de poltica pblica como a representao de diferentes interesses na qual o conflito ser um de seus elementos intrnsecos (Pereira, 1966). Raichelis (2005) avana afirmando que a poltica no s conflito, mas, sobretudo, consenso atravs do desarmamento de conflitos, tentando, porm no destruir as partes envolvidas (p. 211). as polticas pblicas envolvem todo um processo de tomada de decises, aes ou iniciativas de um determinado regime poltico cujo objetivo responder a situaes potencialmente problemticas, de forma a reduzi-las a nveis tolerveis para o governo (Vargas, 1999). Ao ter que decidir, o governo seleciona alguns problemas considerados como prioritrios, e estes entram para a pauta e, posteriormente, para a agenda governamental (Organizao Iberoamericana de Estudos, 2005; Ramirez, 2003). Como aes governamentais que visam a alterar uma realidade, no sentido de atingir um determinado fim (Lima, 2006),

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a rea de polticas pblicas tm como objeto de estudo os programas governamentais (como emergem, como atuam, como operam e quais os impactos esperados - e no esperados - sobre a sociedade e a economia). didaticamente, alguns autores definem 03 (trs) etapas no processo de anlise de polticas pblicas: a formulao, a implementao e a avaliao (arretche, 2003; OIE, 2005; Rua, s.d.). a etapa de formulao das polticas ou das alternativas marcada por um processo no qual diferentes grupos de interesses se colocam na arena poltica fazendo presso a favor ou contra a entrada de certo tema na agenda governamental. a ao poltica marcar, assim, a presena de diferentes atores sociais que demonstraro suas preferncias e interesses. Independente da forma (persuaso, alianas intergrupos ou pela eliminao do adversrio), as diversas configuraes de negociao explcitas entre os atores sero realizadas nessas arenas polticas (Rua, s.d.). Os conflitos so, ento, perpassados pela busca de consenso, e este seria o aspecto que definiria - ou no - a consolidao de uma poltica (Raichelis, 2005). O alcance de um consenso, entretanto, no eliminaria as possveis diferenas existentes. E, por no serem eliminadas, tendem a retornar ao cenrio poltico em um momento posterior (comumente na fase da implementao da poltica), obstruindo e dificultando este processo (Rua, s.d.). Refletindo sobre as esferas polticas, Raichelis (2005) afirma que estas somente sero efetivamente democrticas quando os atores sociais nela presentes tiverem qualificao e legitimao pelas suas instncias representativas, pois por mais que a Constituio Federal de 1988 tenha definido instrumentos de participao da sociedade civil na formulao e controle das polticas pblicas, a capacidade de vocalizao ou de dar visibilidade ao problema que se deseja negociar que ser preponderante no encaminhamento de uma determinada poltica. Como desafios, Raichelis (2005) aponta dois que considera elementares: (a) no campo governamental, o combate s resistncias que se interpem quanto a participao e controle social das polticas pblicas, uma vez que a burocracia estatal ter que aceitar a sociedade civil enquanto uma parceira nas fases de deciso; (b) na sociedade civil, necessidade de reconhecer sua heterogeneidade e seus interesses diversos para que possa haver o estabelecimento de uma agenda em comum. alm disso, segmentos organizados da sociedade civil (heterogneos em seus interesses e vises de mundo) precisam vencer alguns obstculos internos que dificultam sua participao nos espaos pblicos. dentre eles, o preponderante parece ser a exigncia de uma qualificao tcnica e poltica, postas hoje para os representantes da sociedade civil. Para dagnino (2002), isso implica reconhecer que os interesses dentro da sociedade civil so diversos, para poder negoci-los sem

perder a autonomia no momento da deciso. O domnio de um saber tcnico especializado num embate poltico entre os representantes governamentais e no- governamentais faz diferena num processo de discusso e deliberao. Uma das implicaes dessa qualificao est relacionada diretamente rotatividade da representao. Uma vez que se adquire essa competncia, a tendncia a permanncia ou manuteno das pessoas como representantes, implicando na centralizao das informaes ou de poder. Outra implicao que o no-domnio da qualificao tcnica e poltica pode ser utilizado para que haja uma desqualificao poltica, de forma que os representantes governamentais controlem as decises polticas (Dagnino, 2002). Mas h ainda outro aspecto - o esvaziamento do sentido de ao poltica que fica submerso nesse processo de tecnificao. Nessa arena permeada por conflitos entre diferentes grupos de interesse, os temas emergem e so (ou no) includos na agenda poltica, que poder resultar (ou no) na formulao de polticas pblicas. Entretanto, uma vez formulada uma poltica pblica, isso no significa que ela ser implementada. Cabe agora discutir qual o caminho percorrido pela questo do lcool e direo evidenciando cada uma das facetas da questo em separado - primeiro o consumo de bebidas alcolicas e, em seguida, as questes de trnsito no Brasil - para, posteriormente, refletir sobre sua combinao. Como a questo lcool e direo automobilstica progressivamente foi se configurando um problema pblico que requer ao estatal? Quais so os elementos que permeiam essa situao, ao ponto dela ser considerada pela sociedade e pelas autoridades governamentais como um problema merecedor de ateno, e, consequentemente, de formulao de uma poltica pblica? De que forma as relaes so, ou foram, dadas entre quem detm o poder decisrio, aqueles que decidem a poltica, e os grupos sociais ou econmicos que exigem uma soluo ou poltica? Partimos do pressuposto de que as correlaes de foras constitudas entre os diferentes atores polticos se converteram em fora de presso, que exigiro do Estado uma resposta frente ao problema estabelecido (Ramirez, 2003).

lcool e direo: uma combinao fatal

O lcool a droga mais disponvel para o consumo entre as drogas disponveis no mercado. um produto de baixo custo de produo e que independe da regio para sua produo (Masur, 1988). a Organizao Mundial de Sade estimou em 2004 que 2 bilhes de pessoas em todo o mundo consumiam bebidas alcolicas (World Health Organization, 2007). Junto com o consumo, h inmeros danos associados ao uso indevido de bebidas. Confrontados e

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pressionados por esses danos (individuais e sociais), os governos de diversos pases definem seus conceitos de bebidas alcolicas e as polticas de regulao na rea. Monteiro1 (2005), baseada em dados da Organizao Pan-Americana da Sade (OPAS), apresentou um quadro com a definio de bebida dada de acordo com o teor alcolico em alguns pases das amricas, bem como a idade mnima para a compra de bebidas alcolicas, e limites alcolicos tolerveis por cada pas. O Brasil destacava-se por sua tendncia de tolerncia (13 graus Gay Lussac). Em 2007, o governo brasileiro aprovou o decreto n 6.117, que dispe sobre a Poltica Nacional para o lcool que dever ser implementada sob a coordenao da Secretaria Nacional de Polticas Pblicas sobre drogas. Este decreto considera bebida alcolica aquela que contiver o equivalente ou superior a 0.5 graus Gay-Lussac. Interessante perceber que algumas latinhas de cerveja j descrevem concentrao de teor alcolico de 4.5%, ou seja, menos que os 0.5 graus Gay Lussac. O 10 Relatrio Especial do Congresso Norteamericano sobre lcool e Sade (U.S. department of Health and Human Services, 2000) da Secretaria de Sade e Servios Humanitrios dos Estados Unidos informou que em 1984 foi aprovado em metade dos estados americanos o ato Nacional de Idade Mnima para Beber, que determinou a idade mnima de 21 anos. dados do United States General Accounting Office de 1987 mostraram que os estados americanos que adotaram esta idade mnima legal para beber na dcada de 1980 experimentaram uma reduo de 10 a 15% nos acidentes de trnsito associados ao comportamento de beber e dirigir quando comparados aos estados que no adotaram tal legislao (tomey, Rosenfeld, & Wagenaar, 1996; WHO, 2007). Em 1988 todos os estados americanos adotaram essa lei. O relatrio do Congresso americano apontou que, a despeito dessa lei e da reduo no nmero de acidentes, os jovens menores de 21 anos continuam arrumando novas formas de burlar a lei e adquirir bebida alcolica2. de acordo com a World Health Organization (2007), o lcool uma das razes do envolvimento de jovens de 10-24 anos em acidentes de trnsito. anualmente, por volta de 400 mil pessoas com menos de 25 anos morrem nas estradas e outras 1.049 se acidentam. Muitas dessas mortes acabam envolvendo pedestres, ciclistas, motociclistas e usurios de transporte pblico. O relatrio apresentado pela World Health Organization (2007), denominado Youth and Road Safety, demonstra que aes como a reduo de velocidade viria e da concentrao de lcool no sangue podem ser eficazes no combate aos acidentes de trnsito causados pelo lcool e que envolvem jovens. Mas, em que momento o lcool no Brasil inscrevese como um problema que requer polticas pblicas?

O lcool como um problema de sade pblica no Brasil

No Brasil, entre o final do sculo XIX e as primeiras dcadas do sculo XX, o lcool foi encarado como um mal que ameaava o desenvolvimento da nao e, dessa forma, precisava ser combatido. Este combate foi feito atravs de campanhas mdicas higienistas que definiram o perfil desejvel: 1- do sexo masculino, visto como bom pai, provedor, responsvel pelo exemplo aos filhos; 2 - do sexo feminino, encarada como agente familiar da higiene social, baluarte da moral da sociedade, de onde partiria o controle, o comedimento, a temperana dos hbitos, instintos e apetites (Matos, 2000). a famlia seria, nesse contexto, o palco onde as prticas sociais seriam adaptadas ao novo, ao moderno. Os mdicos tomaram para si os papis: (a) enquanto higienistas combatiam o alcoolismo com campanhas e outras aes; (b) enquanto legistas discutiam a relao entre o lcool e violncia e o crime e por ltimo; (c) enquanto trabalhadores de hospitais e manicmios aperfeioavam as formas de tratamento (Matos, 2000). As campanhas contra o lcool identificavam o alcoolismo como responsvel pela degenerao hereditria de crianas, como uma praga ou mal social, responsvel por altos gastos do dinheiro pblico com a construo de manicmios, penitencirias e hospitais para abrigar essa populao de ditos degenerados (Matos, 2000). O Estado assumia um papel central, pois contava com auxlio de associaes diversas, sejam cientficas, religiosas, educacionais, imprensa, dentre outras. as campanhas contavam com a adeso do professorado e deviam ser implementadas nas fbricas, quartis, sindicatos etc. Nesse contexto, no era difcil a associao do lcool com o fumo, a ociosidade e a vadiagem, comportamentos contrrios a uma sociedade composta por trabalhadores, moderna, civilizada, cujo objetivo era a ordem e o progresso3 (Matos, 2000). Fora as campanhas, tambm eram solicitadas aos poderes pblicos medidas legais, proibitivas, fiscais e restritivas, de combate ao alcoolismo. Tal qual observamos hoje em dia, j nessa poca era apontada a dificuldade em proibir a venda de bebida alcolica devido a uma associao de interesses entre vendedores ou produtores de bebidas e o governo (Matos, 2000). Um marco legal nesse processo foi o decreto-lei brasileiro n 3.651 de 1941. tal decreto trazia no captulo das infraes (artigo 129, inciso II, alnea e) que a apreenso do documento de habilitao se dar num perodo entre um e doze meses por dirigir em estado de embriaguez, devidamente comprovado (Brando, 1960, p. 91). Isso era tudo, o referido decreto-lei no dizia a forma como poderia ser comprovado o estado de embriaguez, nem quem estava autorizado a faz-lo.

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As questes relativas ao trnsito eram subordinadas diretamente ao Ministro da Justia e Negcios Interiores (Brando, 1960). O Conselho Nacional de trnsito (CONtRaN), criado por esse decreto-lei, tinha, entre as suas funes, zelar pela observncia do cdigo, organizar as estatsticas de trnsito (acidentes e infraes), funcionar como rgo consultor, alm de estudar e propor medidas que viabilizassem a seleo de condutores, sinalizao da via, concesso de servios de transporte coletivo, dentre outros. Eram membros do conselho o Inspetor Geral da Polcia, Inspetor do trfego da Poltica Civil do distrito Federal, o diretor do departamento de Concesses da Prefeitura, o diretor do Departamento Nacional de Estradas e Rodagens e um representante do Estado Maior do Exrcito. Essa configurao representativa foi se modificando nos anos seguintes4, mas permanecendo a vinculao ao Ministrio da Justia e Negcios Interiores (Brando, 1960). O CONtRaN estruturava-se dentro de um modelo presente no Brasil, anterior e posterior ditadura militar (ps-64), no qual os conselhos tinham funo de assessoramento e articulao de interesses de grupos minoritrios que tinham acesso deciso. A representao nesses conselhos era dada pelos chamados anis tecnocrticos, seus membros eram indicados pelo poder executivo. a lgica era do fortalecimento do prprio Estado como rgo tcnico-normativo (Carvalho, 1995). Em 1952 entrou em vigor o decreto lei n 31.181 (artigo 18, letra g) que proibia que taxistas do distrito Federal conduzissem pessoas embriagadas ou em estado precrio de limpeza. Anos mais tarde comeam a surgir pesquisas no cenrio cientifico nacional. laurenti, Guerra, Baseotto e Klinservicius (1972) afirmam que, em 1950, na cidade de So Paulo5, o risco de bito por acidente de trnsito era cinco vezes menor que bito por tuberculose6. Este quadro se modificou at que os acidentes de trnsito passaram a causar 1,4 vezes mais bitos do que a tuberculose. Na dcada de 1970, os acidentes de trnsito chegaram a atingir quase o dobro de bitos quando comparado dcada anterior. Esse crescimento no nmero de acidentes de trnsito progressivamente acabou por pressionar a agenda poltica medida que se configurou como um problema (laurenti et al., 1972). Na dcada de 1970-80 proliferam estudos epidemiolgicos (dezoti, 1987; Hossack & Broron7, 1974; Klamm, 1972; Muller8, lenoir, Boudaillez & lenoir, 1973; Waller9, 1972) que demonstravam a quantidade de bitos por acidentes de trnsito em diversos pases e, concomitantemente a isso, como o consumo do lcool aliado direo automotiva eram responsveis por uma boa parte desses acidentes que seriam, dessa forma, evitveis se medidas educativas e preventivas fossem tomadas por parte do poder pblico. Na dcada de 1990, e nesse incio de sculo

21, pesquisadores brasileiros tentaram esboar um panorama do problema da violncia e dos acidentes de trnsito no pas. dentre eles destacamos os trabalhos de adorno (1989), Mello-Jorge e latorre (1994), Marnlen e Vizzotto (2003), laranjeira e Romano (2004), Minayo (2006), Minayo e deslandes (2007), laranjeira, Pinsky, Zaleski e Caetano (2007) e, ainda por concluir, chamamos ateno para o trabalho de Ponce da Faculdade de Medicina da USP10 (associao Brasileira de Medicina do trfego, 2007). Principalmente na rea da sade, no se pode ignorar o impacto que as pesquisas acadmicas tm em relao s demandas sociais sobre a agenda governamental, o que gera discusso, comunicao e difuso do conhecimento para a sociedade e para o governo (Kingdon, 2003). Aquilo que configurado enquanto um problema pelos pesquisadores e que necessita de ateno pelo poder pblico baseado pelo aspecto epidemiolgico da questo ser o nmero de mortos em acidentes de trnsito. Cabe aqui destacar o papel da mdia nesse processo, um papel relevante na agenda governamental e na constituio da opinio pblica. a mdia constitui-se em uma forma de funcionamento da comunicao de massa (mass media), que traz muitas informaes em pouco tempo. Funciona como um catalisador e at dissipador de impactos causados por ela mesma na populao, contribuindo para que certas questes (issues) entrem na agenda e permaneam nela. Para Kingdon (2003), a mdia no cria questes para a agenda governamental, apenas d visibilidade a questes j existentes. Nesse caso, a questo do consumo abusivo de lcool e sua correlao com o nmero de mortos e acidentados no trnsito ganhar a visibilidade necessria atravs da alimentao sistemtica de pesquisas realizadas, para que assuma status de assunto de governo, seja na rea de segurana, seja na rea de sade pblica. O fato que todos os dias milhares de pessoas, homens, mulheres ou crianas, em situaes cotidianas diversas, so mortas ou feridas devido aos acidentes de trnsito. a estimativa anual, em todo mundo, gira em torno de 1.2 bilhes de pessoas mortas e 50 milhes de feridos11 (gerando milhares de pessoas hospitalizadas, e que muitas vezes no estaro mais capacitadas para o trabalho ou lazer da mesma forma como faziam antes) (WHO, 2007). Os esforos para a segurana viria so muito pequenos ante o sofrimento humano decorrente de acidentes de trnsito (WHO, 2007). Principalmente quando o comportamento de beber e dirigir em sociedades nas quais o automvel particular o meio de transporte mais utilizado, e o consumo de lcool, alm de tolerado, estimulado, resultando em um comportamento considerado socialmente aceito (Ross, 1992). Entre o incio e o fim do sculo XX, o problema da violncia no trnsito e sua associao ao consumo abusi-

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vo do lcool foi, paulatinamente, configurado no Brasil. No cenrio internacional, no ano de 1955, o tema dos acidentes foi inscrito como um problema de sade pblica, mais especificamente na VIII Assembleia Mundial de Sade em Genebra (Mello-Jorge & latorre, 1994). Em 1961 a Organizao Mundial da Sade (OMS) selecionou como tema acidentes e sua preveno, numa tentativa de demonstrar que as medidas preventivas at ento tomadas eram insuficientes em relao ao nmero crescente de acidentes (Mello-Jorge & latorre, 1994). At ento, qualquer acidente que causasse morte, ferimentos, sequelas parciais ou permanentes era motivo de preocupao. Vinte anos depois, no incio dos anos 1980, no Brasil, na cidade de So Paulo, foi criado o primeiro grupo, denominado Comisso Coordenadora de Recursos assistenciais de Pronto-Socorro (CRaPS), que, posteriormente, filiou-se Secretaria de Estado da Sade SES. Esta comisso tinha, entre seus objetivos, diminuir a mortalidade gerada pelos acidentes de trnsito (Mello-Jorge & latorre, 1994). Entre as dcadas de 1980 e 1990, as taxas brasileiras referentes aos acidentes de trnsito correspondiam a quase metade dos bitos por causas externas, com tendncias crescentes (Minayo & Souza, 1999). Tal magnitude configurava o impacto social e econmico que atingiam os acidentes automobilsticos. ainda na dcada de 1980, a OMS props a criao de um sistema nico de informaes sob a responsabilidade do setor de sade. Entre diversas atribuies, esse sistema deveria informar a magnitude da questo dos acidentes de trnsito, alm de contribuir para a preveno dos acidentes ou diminuir suas consequncias, incentivando atividades intersetoriais dentre outros, alm de munir as autoridades quanto extenso da epidemia dos acidentes (Mello-Jorge & latorre, 1994). Nesse contexto, a OMS destacava tambm o comprometimento do consumo alcolico sobre condutores de veculos automotivos. a legitimao do tema dos acidentes e violncias na rea da sade foi sistematizada por Minayo (2006), que demonstrou como essa incluso se deu de forma tmida, lenta e gradual. Na dcada de 1990, muitas secretarias de sade municipais, por exemplo, j haviam criado estratgias para a assistncia e a preveno da violncia em conjunto com a sociedade civil. desde a dcada de 1970, a Universidade de So Paulo j desenvolvia uma linha de pesquisa intitulada causas externas. Alm da fundao Osvaldo Cruz, que, em 1989, atravs da Escola Nacional de Sade Pblica (ENSP), criou o Centro latino-americano de Estudos de Violncia e Sade Jorge Careli (CLAVES), que treinava profissionais capazes de elaborar polticas pblicas para esta rea (Minayo, 2006). Em 1998, o Ministrio da Sade estabeleceu um grupo de trabalho que deveria formular a Poltica

Nacional para Reduo de Acidentes e Violncias, que foi promulgada em 2001 pelo Ministrio, com o nome de Poltica Nacional de Reduo da Morbimortalidade por acidentes e Violncias. Esse documento descreve e analisa diferentes leis, diretrizes, normas, portarias setoriais e intersetoriais, que interagem e interferem nas informaes da rea da sade e sua prtica, tais como o Cdigo de trnsito de 1997. alm disso, o documento alerta para a falta de articulao existente entre alguns sistemas de informaes e coleta de dados, a saber: o Boletim de Ocorrncia Policial (BO), o Boletim de Registro dos acidentes de trnsito do departamento Nacional de trnsito (dENatRaN), o Sistema de Informaes Hospitalares do Sistema nico de Sade (SIH/SUS), o Sistema de Informao de Mortalidade do Ministrio da Sade (SIM/MS) e o Sistema Nacional de Informaes Txico-Farmacolgicas (Sinitox), ou seja, as principais fontes oficiais de informaes para o estudo dos acidentes e violncias12 (Minayo, 2006). Essa iniciativa um exemplo de que muitas polticas pblicas ocorrem devido a presses ou articulaes de intelectuais e de movimentos sociais nacionais e internacionais, que identificaram a extenso do problema consumo de bebidas alcolicas e direo automotiva - e propuseram aes estratgicas em nveis diferenciados aes educativas, aes punitivas e marcos legais - para a reduo da violncia dela resultante (Minayo, 2006). Destacamos aqui que, como Rua (s.d.) bem coloca, nem tudo que entra para a pauta vai para a agenda e se transforma em poltica pblica. Foi elaborado, assim, o Plano Nacional e um programa para a Reduo da Morbimortalidade dos Acidentes de Trnsito. Diferentes aes em nvel municipal e estadual foram encorajadas, atravs da implementao de programas de coleta de dados, que deveriam incluir variveis que os sistemas tradicionais no consideravam (Minayo, 2006). Entretanto, a autora considera que o passo mais importante teve incio em 2003, sendo implementado em 2005, envolvendo um grande nmero de agncias governamentais e nogovernamentais na sua formulao: a criao de uma Rede Nacional de Preveno da Violncia e Promoo da Sade, bem como a implantao e implementao de Ncleos de Preveno Violncia em Estados e Municpios. Reflete que este instrumento foi formulado porque houve a compreenso pelo Ministrio da Sade de que eram dramticos os ndices de mortes e violncia causados por homicdios, acidentes veiculares e suicdio (Minayo, 2006). No h dvidas que o tema do lcool e direo automotiva tem ganhado relevncia na ltima dcada. Percebemos que algumas medidas governamentais, apesar de motivadoras de grandes resistncias por parte inclusive da populao, foram tomadas no intuito de

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minimizar o hbito de beber e dirigir. dentre ela destacamos: (a) a Poltica Pblica sobre drogas (alterao feita atravs da lei 11.754, de 23 de julho de 2008, da Poltica Nacional sobre drogas. Esta poltica prev como uma de suas diretrizes a diminuio dos problemas socioeconmicos, culturais e dos agravos sade associados ao uso de lcool e outras drogas); (b) a Poltica de ateno Integral aos Usurios de lcool e drogas (de 2003, do Ministrio da Sade). Esta poltica demarca uma posio clara de oposio e rechao do MS lgica proibicionista (Garcia, leal, & abreu, 2008); (c) o Pl 036/2006, que, aps aprovao no Senado, se tornou a medida provisria nmero 415 em 21 de janeiro de 2008. Esta medida proibia a venda de bebidas alcolicas no varejo em estabelecimentos localizados nas margens das rodovias federais ou com acesso direto s rodovias. O destaque desta MP estava em reforar o que era previsto pela Poltica Nacional sobre o lcool, que considera bebida alcolica toda substncia que contenha concentrao de 0,5 Gl (Gay-Lussac). Essa medida tem gerado muitas discusses e disputa em mbito acadmico e judicial, uma vez que interesses opostos ficam em conflito. De um lado, o poder pblico aprovando essa MP e exercendo seu papel normatizador, de outro, comerciantes que se dizem impedidos de realizar o livre comrcio e a venda de bebidas alcolicas, e de outro lado ainda, os consumidores que se sentem lesados em seu livre-arbtrio; (d) a Poltica Nacional sobre o lcool ou decreto n 6.117 de 22 de maio de 2007 (Brasil, 2007b), que trouxe inovaes nas medidas de reduo do uso indevido do lcool, dentre elas a premissa de que so consideradas bebidas alcolicas aquelas preparaes cuja concentrao contenha um teor alcolico igual ou acima de 0,5 graus Gay-Lussac. alm das diretrizes, essa poltica traz um conjunto de medidas que devem ser adotadas pelo poder pblico na preveno da sade e da vida, abordando tambm estratgias referentes associao do lcool e trnsito.

Os rebatimentos desse quadro nas normas de trnsito

O Cdigo Nacional de Trnsito que vigorou de 1966 at 1998 afirmava (artigo 130) que o documento de habilitao seria cassado quando a autoridade verificasse que o condutor era alcolatra ou toxicmano, ou ainda, que havia deixado de preencher as condies exigidas para a conduo de veculos. Definia que o limite mximo de concentrao de lcool no sangue era de 0,8 g/l, entretanto, no estabelecia punies para aqueles que descumprissem esse limite. A lei era utilizada pela companhia de seguros para evitar o pagamento de sinistros, mas no atuava no sentido da preveno aos

acidentes de trnsito (Mouro, Muoz, Mouro & andrade, 2000). Somente em 1989, o Conselho Nacional de trnsito (CONtRaN) publica a resoluo 737/89, que disciplinava as aes e os meios para a comprovao de embriaguez de condutor de veculo13 (Brasil, 2007a). O atual Cdigo de Trnsito Brasileiro (que entrou em vigor em 1998) foi antecedido e precedido por debates na mdia provocando uma intensa discusso sobre lcool e direo em nvel nacional (Mouro et al., 2000). Nessa discusso a questo das multas e penalidades mais rigorosas que o cdigo anterior mereceu destaque. O nvel de alcoolemia sangunea passou a ser de 0,6g/l (artigo 276) ou o equivalente ao mesmo nvel pelo teste alveolar14 (bafmetro) (Brasil, 2005). No que tange a direo veicular, para que seja segura, so necessrias por parte do motorista algumas caractersticas cognitivas, tais como a ateno, concentrao, coordenao visuo-manual, reflexos rpidos, preciso, que perante o consumo abusivo de lcool podem ficar seriamente comprometidas, podendo levar, dessa forma, ao acidente de trnsito (Moreno, 1998). Koelega (1995) aponta para o risco de acidentes devido ingesto de bebidas alcolicas, uma vez que o efeito do lcool ocorre principalmente sobre a ateno e o processamento de informaes, mesmo quando em nveis alcolicos muito baixos. Rozestraten (1988) afirma que a desinibio a primeira reao na maioria das pessoas que consomem lcool. Isso ir propiciar uma aceitao de correr risco maior que o normal. Ao inverso h uma queda na vigilncia e na ateno, nas capacidades visuais e no julgamento da velocidade e distncia. O tempo de reao aumenta, o que leva a uma reao reflexa menos precisa em caso de urgncia. Cita dois estudos clssicos, o primeiro realizado por Berkenstein e colegas no ano de 1964 (citado por Rozestraten, 1988) em Michigan, que comparou taxas de concentrao de lcool no sangue de 5.985 motoristas envolvidos em acidentes de trnsito com a de 7.590 motoristas no envolvidos, conhecido como grupo controle. No primeiro grupo foi encontrado maior nmero de motoristas com CaS15 acima de 0,08 g/l e que os motoristas com CAS inferior a 0,05% tiveram a mesma probabilidade de se envolverem em acidentes que motoristas sbrios. O segundo estudo citado, realizado por Jex e colegas em 1974 (citado por Rozestraten, 1988), realizado atravs de um simulador, mostrou que aqueles que bebem moderadamente tm a probabilidade aumentada de 0,0001 para 0,05 de atravessarem um cruzamento de forma inadvertida com uma CaS de 0,11g/l. O I Levantamento Nacional sobre os padres de consumo de lcool na populao brasileira, publicado em 2007 pela Secretaria Nacional antidrogas (SENad) em parceria com a Universidade Federal de So Paulo (UNIFESP), mostrou que as pessoas que bebem antes

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de dirigir no o fazem em pequenas quantidades, mas bebem acima do limite legal permitido. Isso foi demonstrado uma vez que dois teros da populao entrevistada dirigiam depois de beber 03 doses de lcool em pelo menos 02 ou 03 vezes no ltimo ano. Bares e baladas foram identificados como os locais onde se bebe mais de 03 doses (laranjeira et al., 2007). apenas em 200616 o CONtRaN publicou os requisitos necessrios para constatar o consumo de bebidas alcolicas, substncias entorpecentes, txicos (ou de efeitos anlogos) no organismo humano, estabelecendo tambm os procedimentos a serem adotados pelas autoridades e agentes de trnsito. ante a recusa do condutor em fazer qualquer um dos testes possveis (etilmetro, exame de sangue, exame clnico pericial ou laboratorial), a autoridade ou agente de trnsito pode obter outras provas, atravs de sinais resultantes do consumo de lcool ou de qualquer outra substncia, apresentados pelo motorista (Brasil, 2007a). a Poltica Nacional de trnsito (PNt)17 traz a informao de que, por ano, 33 mil pessoas so mortas e cerca de 400 mil se ferem ou ficam invlidas devido aos acidentes de trnsito; isso geraria um custo, que inibiria o desenvolvimento econmico do pas, estimado em torno de R$ 5,3 bilhes anuais. Esta poltica traz como macro-objetivos: (a) Segurana de trnsito; (b) Educao para o trnsito; (c) Mobilidade, Qualidade de Vida e Cidadania; (d) Sistema Nacional de trnsito: desempenho, integrao e relao com outros setores e; (e) Fortalecimento do Sistema Nacional de trnsito (Brasil, 2005). Cabe ressaltar que a PNT foi apresentada como uma poltica, mas aps 03 anos de sua implementao ainda no h nenhum registro oficial em relao a prestao de contas sociedade do que foi realizado e do que ainda no foi cumprido e por que no foi cumprido. dentro do ltimo tpico da poltica supracitada, inserido no detalhamento das diretrizes gerais, destacam-se a intensificao da fiscalizao de trnsito; o combate impunidade de trnsito; padronizao e aprimoramento das informaes sobre vtimas e acidentes de trnsito no mbito nacional e o estabelecimento das bases legais para fiscalizao das infraes por uso de bebidas alcolicas e substncias entorpecentes; o tratamento do trnsito enquanto (tambm) uma questo de sade pblica; a educao para o trnsito englobando toda a sociedade, trabalhando princpios, conhecimentos, valores e atitudes favorveis locomoo; o desestmulo na publicidade, de forma geral, ao uso de situaes condenadas pela legislao de trnsito na mdia; promoo da sensibilizao da opinio pblica para o tema do trnsito (Brasil, 2005). Este ano, o Ministrio da Sade (Brasil, 2007b) lanou as suas diretrizes de ateno s bebidas alcoli-

cas, na qual apresenta 10 (dez) proposies; dentre elas, destacam-se: (a) reduo do consumo global e pessoal, atravs do estmulo ao consumo seguro; (b) mudana do padro nocivo de consumo principalmente entre os jovens; (c) reduo da associao entre acidentes e mortes no trnsito e consumo de bebidas alcolicas; (d) controle da propaganda de bebidas alcolicas; (e) apoio ao Pacto Nacional pela reduo de acidentes e violncia associados ao consumo de bebidas alcolicas; (f) implantao de aes de reduo de danos relacionadas ao consumo de lcool, e (g) a discusso de estratgias para a restrio do acesso a bebidas alcolicas. A todo momento, o documento informa quanto necessidade de aes intersetoriais, participao de todos os segmentos envolvidos na discusso, alm do apoio da populao. Consideramos um avano no que tange ao convite sociedade em participar desse processo, mas ainda possumos questionamentos quanto profundidade e complexidade das aes, mas infelizmente no caber aqui neste texto essa problematizao. De toda forma, so sete itens na PNT que demonstram como a questo do lcool foi incorporada agenda governamental, reforada por mais sete diretrizes do Ministrio da Sade que comprovam essa afirmao. Ainda assim, persistimos com a sensao de que pouco, no que tange s polticas pblicas de ateno ao lcool e direo, feito. H que se observar que o I Levantamento Nacional sobre os padres de consumo de lcool na populao brasileira (laranjeira et al., 2007) demonstrou que o brasileiro apresenta uma tendncia a aprovar as medidas pblicas de enfrentamento questo do lcool. Por exemplo, 56% da populao defendem o aumento dos impostos sobre a bebida alcolica, 55% apoiam o aumento da idade mnima de 18 anos, 89% acreditam que os estabelecimentos no devem vender bebidas alcolicas para clientes j visivelmente alcoolizados/ embriagados, 76% defendem a restrio ao horrio de vendas e 86% apoiam que os governos promovam campanhas em relao aos riscos do consumo de lcool, entre outros apontamentos. Em relao s penalidades para os motoristas que dirigem embriagados (acima de 03 doses), 93% defendem a aplicao de multas; 81% aprovam a suspenso da Carteira Nacional de Habilitao e 63% apoiam a condenao priso. de acordo com os pesquisadores, esse um indicativo de que a populao est preparada para mais polticas pblicas que regulem o mercado do lcool e sua relao com os motoristas que dirigem sob efeito do lcool (Laranjeira et al., 2007). Mas cabe perguntar: entre a expresso de concordncia em uma pesquisa nacional e implementao das aes mister considerar e dimensionar os grupos de interesse que sero afetados por essa poltica, a saber: a indstria de bebidas alcolicas, os

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comerciantes e os consumidores desse produto. Com isso vislumbramos um campo de luta em que interesses contraditrios se revestem de mltiplos sentidos. de um lado, a questo de sade pblica; de outro, a defesa do mercado livre e autorregulado. E no meio disso tudo, as polticas pblicas brasileiras que se encontram em fase de implementao mediada por inmeras resistncias.

Concluso
Observa-se, at aqui, que foi nas ltimas duas dcadas do sculo XX que os acidentes de trnsito foram definidos como problema de sade pblica e, dentro da discusso dos acidentes, violncia e bitos por causas externas, a combinao lcool e direo foi configurada como um problema que requer polticas pblicas. O crescimento do nmero de acidentes d a visibilidade necessria para que essa questo seja divulgada na mdia e atinja a opinio pblica. a mdia alimentada pelos levantamentos, dados estatsticos de rgos de trnsitos, pesquisadores da dcada de 1980, campanhas sociais, bem como pelas aes de organizaes como a OMS, e Organizaes No-Governamentais que atuam com a problemtica do lcool e dos acidentes de trnsito. Esse movimento vem acarretando uma presso lenta, mas constante, na agenda pblica. Com exceo do Cdigo de trnsito Brasileiro, muitas polticas passaram a ser formuladas, mas nem todas totalmente implementadas, a partir do ano de 2000, muitas delas sob responsabilidade do Ministrio da Sade. O que configura o acidente de trnsito como uma questo de sade pblica, tendo em vista os custos financeiros e sociais decorrentes. Entre as polticas identificadas destacam-se, na rea da sade, observados os anos que entraram em vigor, a Poltica Nacional de Reduo da Morbimortalidade por acidentes e Violncias (2001), a estruturao da Rede Nacional de Preveno da Violncia e Promoo da Sade (2004), a implementao de Ncleos de Preveno Violncia em Estados e Municpios (2004), a recm-divulgada Poltica do Ministrio da Sade para as bebidas alcolicas, a Poltica Nacional para o lcool (2007) e, mais recentemente, a lei 11.705, publicada no dOU de 20 de junho do presente ano, mais conhecida como lei Seca (Brasil, 2008). Na rea da justia so inovadores, sem dvida, o Cdigo de trnsito Brasileiro (1998) e a Poltica Nacional de Trnsito (2004), que trazem diretrizes mais amplas (educao, preveno, coibio) e rigorosas no tratamento da questo. No nos restam dvidas que tais medidas so um indicativo de que a questo da bebida alcolica entrou definitivamente na agenda poltica brasileira, e que avanos esto paulatinamente se configurando nesse cenrio, tanto no que tange formulao de polticas de enfrentamento questo, quanto implementao

das polticas formuladas. a lei Seca se torna, nesse processo, um marco legal regulatrio, demonstrando a que ponto se chegou ao reconhecimento do problema. preciso considerar que existem avanos e resistncias na configurao dessa poltica, e que os interesses dos setores publico versus privado apareceram em cena. Vislumbra-se, ento, um campo de luta em que interesses contraditrios comparecem. de um lado, a questo de sade pblica; de outro a defesa do mercado livre e autorregulado. E no meio disso tudo, as polticas pblicas brasileiras que se encontram em fase de implementao, mediadas por inmeras resistncias. Como num processo, as anlises aqui apresentadas so atravessadas por uma poltica em fase de consolidao. H muito ainda que se discutir sobre ela. Ainda falta debatermos o papel da mdia nesse processo; a precria regulao da propaganda de bebidas alcolicas; os mecanismos de controle da combinao lcool e direo; a superao da viso do lcool como uma questo de livre mercado ou pelo desejo de consumo individual. Defendemos que, nesse debate, a ABRAPSO um ator fundamental, pois dentro da dimenso da visibilidade de uma demanda social, a capacidade de vocalizao da sociedade civil organizada encontra um espao. Defendemos que esta uma questo para a Psicologia, no s pela questo do lcool e da direo automotiva, mas tambm pelo universo do tema trnsito que hoje envolve a discusso da mobilidade. Mas essa uma conversa para um prximo artigo.

Notas
1

Maristela G. Monteiro em palestra as polticas sobre lcool nas amricas, apresentada durante a I Conferncia Panamericana de Polticas Pblicas sobre o lcool, de 29 e 30 de Novembro de 2005, em Braslia, dF. Essa conferncia trouxe como resultados a elaborao da Carta de Braslia. Para maiores informaes sobre as polticas pblicas para o lcool e direo automotiva em outros pases, indicamos a leitura do livro de t. Babor, R. Caetano e S. Casswell (2003). Alcohol: no ordinary commodity. Oxford University Press. de acordo com Matos (2000), as propostas antialcolicas para cidade, rea urbana, no cabiam para a rea rural, pois os municpios do interior frequentemente eram produtores de aguardente, e sua venda se dava em tendas beira da estrada, longe das fiscalizaes e dos impostos. S para citar alguns decretos da poca da dcada de 40. decreto-lei n 5.464/1943; decreto-lei n 7.286/1945; decreto-lei n 7.604/1945; lei n 1.416/1951; decreto-lei n 8.576/1942 No encontramos em nossa reviso da literatura dados sobre acidentes ou violncia no trnsito na dcada de 50, no Rio de Janeiro. Essa comparao proposta pelos autores convida-nos a pensar em dois problemas de sade pblica que experimentaram processos diferentes entre as dcadas de 50 a 80 do sculo

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passado e que hoje possuem uma alta incidncia. No caso da tuberculose (tB), por exemplo, aps um perodo de euforia experimentado nas dcadas de 1970 e 1980 associados a altas taxas de cura com o tratamento encurtado anti-tB com isoniazida e rifampicina. Acreditou-se que a TB estivesse sob controle, ocorrendo reduo do interesse da comunidade acadmica e da sociedade civil acerca da tuberculose. Entretanto, o empobrecimento, a urbanizao, a favelizao e a pandemia da infeco pelo HIV nas grandes metrpoles recrudesceram a tB no mundo e no Brasil (Kritski, Villa, trajman, Lapa e Silva, Medronho, & Ruffino-Netto, 2007). Outro estudo elabora uma avaliao sobre as medidas legislativas que trouxeram algum resultado positivo para a populao e para os motoristas que ingerem bebidas alcolicas (1974). Investigou motoristas reincidentes em acidentes de trnsito quando intoxicados pelo lcool. Apontou para a necessidade de identificar os motoristas alcolatras crnicos, os alcolatras-problema, diferenciando dos alcolatras em seus estgios iniciais para que, a partir disso, possam ser tomadas medidas de tratamento e reabilitao destes motoristas. O autor analisou, at o momento, 312 laudos referentes a 2005 do Instituto Mdico legal (IMl), concluindo, nas dosagens alcolicas de 196 motociclistas e 116 motoristas de carro, que, em mdia, os condutores apresentaram uma concentrao de lcool no sangue de 1,7 g/l, trs vezes acima do permitido, que de 0,6 g/l. Fazendo novamente um paralelo com a tuberculose, o Brasil um dos 22 pases que abrigam 80% dos casos de TB no mundo. O Ministrio da Sade estima que a tuberculose (TB) permanea, ainda neste milnio, como a doena infecciosa que mais mata no mundo, com 1,6 milhes de mortes em 2005 (Kritski et al., 2007). A questo das aes intersetoriais atravessa e desafia as polticas pblicas no Brasil at a presente data. a Resoluo 737/89 do Conselho Nacional de trnsito previa que todo condutor envolvido em acidente de trnsito seria submetido a exame de teor alcolico, estando ou no com embriaguez aparente. A mesma resoluo estabeleceu que oito decigramas de lcool no sangue, ou 0,4mg por litro de ar expelido dos pulmes, comprovam o estado de embriaguez alcolica. Aos condutores que forem encontrados dirigindo alcoolizados, seria aplicada multa do grupo I prevista no CNt e aprender-se-ia sua Carteira Nacional de Habilitao, bem como o veculo que estivesse conduzindo. O veculo seria liberado aps o cumprimento das exigncias legais, j o direito de dirigir poderia ser suspenso pelo prazo de um a doze meses (Brasil, 2007a). Verificao do consumo de lcool pela concentrao de lcool presente no ar alveolar (dentro dos pulmes) por meio de testes realizados com o auxlio do etilmetro, popularmente conhecido como bafmetro. a coleta do ar atravs do sopro deve ser realizada no mnimo 15 minutos aps a ingesto do ltimo gole de bebida alcolica para assegurar que a substncia presente na boca tenha sido totalmente absorvida (Carvalho & leyton, 2000). Concentrao de lcool no sangue. Resoluo 206, de 20 de outubro de 2006, que revoga a Resoluo 81/98. Resoluo 166, de Setembro de 2004.

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Andra dos Santos Nascimento Psicloga, coordenadora da Comisso Nacional de Psicologia do trnsito do Conselho Federal de Psicologia, Mestre em Poltica Social (UFES), ex-bolsista da CaPES, membro do Grupo FNIX de anlise de Poltica Pblica. Email: andreanas@gmail.com Maria Lcia Teixeira Garcia doutora em Psicologia (USP), docente do Programa de Ps-Graduao em Poltica Social (UFES), pesquisadora do CNPq, coordenadora do Grupo FNIX de anlise de Poltica Pblica, orientadora. Email: lucia-garcia@uol.com.br

lcool e direo: uma questo na agenda poltica brasileira andra dos Santos Nascimento e Maria lcia teixeira Garcia Recebido: 06/01/2008 1 reviso: 29/03/2008 Aceite final: 17/04/2009

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