Att bryta Socialdemokraternas makthegemoni

Allians för Sveriges Granskning(s)grupp
Mars 2006

Allians för Sverige.
maktskifte06.se

Innehållsförteckning
Innehållsförteckning...............................................................................................................3 1 2 3 4 Inledning ........................................................................................................................4 Sammanfattning..............................................................................................................5 Den socialdemokratiska makthegemonin ........................................................................7 Rollfördelningen i den svenska demokratin ..................................................................11 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 5 Regeringens förhållande till myndigheterna ..........................................................12 Opinionsbildande myndigheter .............................................................................14 Ämbetsmannens roll .............................................................................................19 En förbättrad myndighetsstyrning .........................................................................20 Förändring av myndighetsstrukturen .....................................................................21

Utnämningspolitiken i andra länder ..............................................................................24 5.1 5.2 5.3 USA......................................................................................................................24 Storbritannien .......................................................................................................25 De nordiska länderna ............................................................................................27

6

Utnämningspolitiken i Sverige......................................................................................29 6.1 6.2 Utnämningspolitiken efter ett regeringsskifte ........................................................29 Utnämningspolitiken på längre sikt .......................................................................33

Referenslitteratur:.................................................................................................................35 Bilaga 1: Generaldirektörer vars förordnanden utgår under våren och sommaren 2006 samt de första nio månaderna efter ett regeringsskifte........................................................................38

Allians för Sverige.

2006-03-15

1 Inledning
Vid Högforsmötet i augusti 2004 beslutade partiledarna för Moderata Samlingspartiet, Folkpartiet liberalerna, Kristdemokraterna och Centerpartiet att bilda Allians för Sverige. Ett flertal arbetsgrupper tillsattes. I det gemensamma dokument som de fyra partiledarna i Alliansen presenterade heter det bland annat att: ”Särskilda aktiviteter genomförs för att kartlägga och belysa socialdemokraternas unika maktposition i det svenska samhället. Genom partiets unikt långa maktinnehav, dess band till den största fackföreningsrörelsen och dess utnyttjande av utnämningsmakten har en makthegemoni skapats vars förgreningar sträcker sig långt utanför den politiska sfären och som är osund.” En arbetsgrupp tillsattes för detta arbete. Gruppen har tagit sig namnet Granskning(s)gruppen. I våra direktiv står det att: ”Utnämningsmakten ska granskas särskilt. Ett program för hur en ny regering ska utforma sin utnämningspolitik arbetas fram.” Gruppen består av Stefan Attefall från Kristdemokraterna (ordförande), Gunnar Axén från Moderaterna, Tobias Krantz från Folkpartiet och Annika Qarlsson från Centerpartiet. Fram till februari 2006 ingick Henrik Sjöholm (c) i gruppen, men eftersom han övergick till nya arbetsuppgifter i Bryssel ersattes han av Annika Qarlsson. Gruppen har i arbetet med rapporten biträtts av tjänstemännen Magnus Kolsjö från Kristdemokraterna och Jennifer Troéng från Moderaterna. Granskning(s)gruppen har arrangerat två publika seminarier. Dels ett seminarium den 25 maj 2005 om opinionsbildande myndigheter där professor Bo Rothstein medverkade tillsammans med Maria Abrahamsson och Lotta Gröning. Dels ett seminarium den 8 februari 2006 om utnämningspolitikens framtida utformning där Lars Dahlberg, före detta chef för förvaltningsutvecklingsenheten på Statskontoret, Knut Rexed, före detta statssekreterare och generaldirektör för Statskontoret samt statsvetarna Göran Sundström och Helena Wockelberg medverkade. Syftet med denna rapport är att dels ge en översiktlig bild av den maktdominans som socialdemokraterna besitter, dels presentera Granskning(s)gruppens förslag till hur styrningen av statsförvaltningen bör utformas, med särskild inriktning på utnämningspolitiken. Granskning(s)gruppen kommer att arbeta vidare fram till valet. Stockholm 2006-03-15 Stefan Attefall (kd) ordförande Gunnar Axén (m)

Tobias Krantz (fp)

Annika Qarlsson (c)

4

Allians för Sverige.

2006-03-15

2 Sammanfattning
Utifrån det uppdrag som Granskning(s)gruppen har fått av partiledarna inom Allians för Sverige lämnar vi i denna rapport förslag till en ny utnämningspolitik samt en renodling av myndigheternas roll i samhället. Vi ser med oro på att allt fler myndigheter använder en ökande andel av sina resurser åt politisk opinionsbildning och lobbying. En ny regering bör genomföra en kartläggning av förekomsten av opinionsbildning och lobbying inom statens myndigheter samt klargöra vilken verksamhet som är eller inte är förenlig med myndighetens huvudsakliga uppgift och grundlagens krav på saklighet och opartiskhet. Vi anser att myndigheter ska informera om sin verksamhet, myndighetsutövning och bestämmelser som rör medborgarna. Informationsgivningen ska grunda sig i kravet på saklighet och opartiskhet. Om myndighetens informationsgivning ska gå utöver ren information kopplad till den egna verksamheten så ska detta ske på uppdrag av riksdag och regering samt klart framgå av regleringsbrevet. De statliga myndigheterna svarar för myndighetsutövningen. Den ska vårda rättsstatens värde av likhet inför lagen. Men förvaltningen spelar också en viktig roll för demokratin genom att vara demokratins väktare. I likhet med Demokratiutredningens slutbetänkande anser vi att en oberoende förvaltningsapparat har ett demokrativärde just därför att den är svårare att styra för de politiskt förtroendevalda. Genom sin självständiga profession och sitt ämbetskurage ska förvaltningen vara en självständig aktör gentemot de politiska beslutsfattarna. Inom de fastlagda ramarna ska förvaltningen och ämbetsmannen vårda den offentliga förvaltningens särdrag av autonomi, öppenhet, pluralism och medborgarorientering. Idag saknas en enhetlig myndighetskultur, ett offentligt etos. Vi anser att det nödvändigt att det ständigt förs en diskussion om den offentliga förvaltningens roll i en levande demokrati. Därför måste staten och kommunerna som arbetsgivare fortlöpande värna om att skapa sådana arbetsförhållanden att tjänstemännens integritet och självständighet tas till vara och uppmuntras och att detta utvecklas mot vad som kan kallas ett offentligt etos. Flera granskningar har visat på otydligheter i regeringens styrning av myndigheterna och i myndigheternas organisation. För att tydliggöra myndigheternas roll bör de styras antingen av en enrådig myndighetschef eller också en styrelse med fullt ansvar för styrningen av statliga myndigheter. Därmed blir ansvaret tydligare. Vi anser att det är en självklarhet att en ny regering ser över myndighetsstrukturen, inte enbart med inriktning på att minska antalet små myndigheter utan även för att bedöma ifall vissa myndigheter bör slås samman av effektivitetsskäl, kraftigt minska i omfattning eller helt avskaffas.

5

Allians för Sverige.

2006-03-15

Ett av de viktigaste medlen för regering och riksdag att styra landet är utnämningsmakten. I jämförelse med de andra styrmedlen; finansmakten, lagstiftningsmakten och kontrollmakten, så är utnämningsmakten den minst formaliserade och genomskinliga. Istället är den omöjlig för den som utnämns, för allmänheten eller för riksdagen att följa och utvärdera. Utnämningsmakten är dessutom det enda styrmedlet som helt ligger i regeringens händer. I denna rapport redogör vi för hur en ny regering bör utforma sin utnämningspolitik avseende myndighetschefer så som generaldirektörer, ambassadörer, ombudsmän och liknande. Allians för Sveriges rättspolitiska arbetsgrupp har redovisat en inriktning för hur utnämningen av domare och andra höga jurister ska utformas. En ny regering bör redan i regeringsförklaringen deklarera att den avser genomföra tydliga förändringar av utnämningspolitiken. Dessa förändringar bör bland annat innefatta en ökad öppenhet, förutsägbarhet och att kravprofiler för statliga chefstjänster i verksledande ställning upprättas efter hörande av berörda myndigheter och arbetstagarorganisationer. Hela rekryteringsprocessen bör dokumenteras så att det i efterhand är möjligt för riksdagens konstitutionsutskott att granska regeringens maktutövning. Inga utnämningar bör göras utan att berört riksdagsutskott erbjudits att hålla en utfrågning med den person som ansvarigt statsråd ämnar föreslå regeringen att utnämna. I rapporten betonar vi vikten av att respekten för regeringsformens krav på att man vid tillsättning av statliga tjänster endast ska fästa avseende vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet, återupprättas och att alla tendenser till införandet av ett spoilsystem avvisas.

6

Allians för Sverige.

2006-03-15

3 Den socialdemokratiska makthegemonin
Inget annat demokratiskt land har så dominerats av ett enda parti som Sverige. Faktum är att det bara finns tre andra länder i världen som ens har varit i närheten av att utvecklas till den form av enpartistat som Sverige har blivit. Det är Japan, där Liberaldemokraterna regerat i stort sett oavbrutet i 50 år, Israel där Labour regerade i nästan 30 år i följd efter statens tillblivelse samt Italien där Kristdemokraterna var det ledande partiet i regeringen från krigsslutet fram till 1980.1 Men även i denna lilla skara av ”demokratiska enpartistater” är Sverige unikt. Socialdemokraterna har innehaft regeringsmakten i 64 av de senaste 75 åren. Sverige har i sig självt blivit socialdemokratiskt2 och det långvariga socialdemokratiska maktinnehavet har gett partiet en unik möjlighet att socialisera generation efter generation in i ett tänkande som får från början kontroversiella politiska idéer att nu framstå som normalt och som ”det svenska sättet” att lösa problemen.3 För att låna statsvetaren Gøsta EspingAndersens ord; den socialdemokratiska välfärdsmodellen har blivit en del av den svenska självbilden och ”the Swedish equivalent of the Italian mamma”.4 Ett långvarigt regeringsinnehav ger ett parti som socialdemokraterna stora möjligheter att reproducera sig självt i staten och sätta tydliga avtryck i samhället genom att genomföra reformer som garanterar tillflödet av nya väljargrupper samtidigt som man belönar allierade för deras lojalitet. Dessutom ställer andra aktörer i samhället in sig på att de måste acceptera regeringspartiets agenda för att kunna nå sina egna mål.5 Att de periodvisa skiftena vid makten, som i den akademiska debatten ofta anses vara en grundförutsättning för att en stat ska kallas demokratisk, är ytterst sporadiska i Sverige är ett reellt problem. Det långvariga socialdemokratiska maktinnehavet har lett till att Sverige antagit många av enpartistatens klassiska kännetecken. För det första har vi fått en stat där partibok i praktiken är nödvändig för den som vill göra karriär till de högre tjänsterna i statsförvaltningen. Åtskilliga rapporter under senare år visar på samma tendens. På de ledande posterna dominerar personer med socialdemokratisk partibok. Det gäller inom myndigheter, i universitets- och högskolestyrelser, i styrelserna för de statliga bolagen, inom kommittéväsendet och i kulturinstitutionernas styrelser.6 Vissa delar av statsförvaltningen har förvandlats till socialdemokratiska reservat. Arbetsmarknadsstyrelsen,

1 2

Pempel (red) s. 4 Ibid. s. 34, 57 3 Ibid. s. 48 4 Ibid. s. 57 5 Ibid. s. 351 6 Socialdemokraterna och utnämningsmakten, rapport från moderaterna, januari 2004; En socialistisk högskola, rapport från kristdemokraterna, januari 2005; Det statliga kommittéväsendet, promemoria (dnr 2005:1417) från Riksdagens utredningstjänst, RUT, september 2005; Vägen bort från enparti(s)taten, rapport från folkpartiet, mars 2005. Styrelseuppdrag – Vår tids medaljer, rapport från Kristdemokraterna november 2003, Brandel 2005, SVT:s Rapport 5 mars 2006.

7

Allians för Sverige.

2006-03-15

AMS, har under hela sin snart halvsekellånga existens aldrig haft någon annan än en socialdemokrat som chef.7 Den stora övervikten av socialdemokrater trotsar sunt förnuft och alla rimliga sannolikhetskalkyler. För inte kan det väl vara så att just socialdemokrater är så mycket mer kompetenta att leda myndigheter eller sitta i styrelser för högre lärosäten och statliga bolag än personer med varje annan politisk bakgrund? Slutsatsen kan bara bli en: genom sin utnämningspolitik bryter den socialdemokratiska regeringen mot regeringsformens föreskrift om att det vid tillsättning av högre statliga tjänster endast ska fästas vikt vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Grundlagens bestämmelse blir en chimär, en kuliss för socialdemokratisk maktpolitik. Statsminister Göran Persson, och innan honom Ingvar Carlsson, har båda gett uttryck för att det är naturligt att högre tjänstemän inom statsförvaltningen rekryteras ur de socialdemokratiska leden. Denna doktrin har kommit att benämnas Carlssonteorin och går ut på att personer med borgerliga sympatier i hög grad rekryteras av näringslivet men att denna karriärväg inte varit öppen på samma sätt för socialdemokrater och att regeringen därför valt att rekrytera dessa till statliga toppjobb.8 Problemet med den slutna svenska utnämningspolitiken illustreras tydligt av att Sverige inte uppfyller kraven som ställs i FN:s konvention mot korruption. Där stadgas det tydligt i artikel 7 att stater som skriver under konventionen ska ha system för rekrytering av offentliga tjänstemän som grundas på öppenhet och objektiva kriterier som förtjänst, opartiskhet och skicklighet. Att utnämningspolitiken saknar öppenhet står utyom allt tvivel. Huruvida kraven om förtjänst, opartiskhet och skicklighet uppfylls kan inte ens riksdagens konsitutionsutskott kontrollera eftersom utnämningsprocessen varken sker med öppenhet eller dokumenteras.9 För det andra har det uppstått en nomenklatura – en politisk klass – för vilka särskilda moraliska normer och regler anses gälla. Socialdemokraterna talar sig varma för en bostadspolitik där tålmodigt väntande i årslånga bostadsköer är högsta dygd. Men det är principer som inte gäller för dem som ingår i den socialdemokratiska maktnomenklaturan; för dem gäller särskilda privilegier. Fackföreningsledare eller toppolitiker behöver inte stå i några köer; en attraktiv lägenhet i Stockholms innerstad är aldrig längre bort än ett telefonsamtal till de rätta personerna. Socialdemokraterna attackerar ofta den privata vården. Den påstås hota den generella välfärden, föra in begreppet vinst på ett område där det är olämpligt och skapar gräddfiler för de välsituerade. Själv har emellertid statsministern ingenting emot att, för egen del, besöka Sophiahemmet för att få hjälp med sin onda rygg. Det vanliga folket ska i den socialdemokratis7

Det socialdemokratiska AMS, rapport från folkpartiet, mars 2005. Och trenden håller i sig. När Arbetsmarknadsstyrelsen skulle få en ny chef efter Anders L Johansson sommaren 2005 blev det naturligtvis också en person med beprövat socialdemokratiskt förflutet, dittillsvarande generaldirektören för Banverket Bo Bylund (pressmeddelande från Näringsdepartementet, 21 juli 2005). 8 Se till exempel Bet. 1999/2000:KU20 Bilaga B13 Offentlig utfrågning med statsminister Göran Persson s. 489 och Bet. 2004/05:KU20 Bilaga B13 Utfrågning med statsminister Göran Persson s. 230 9 FN:s konvention mot korruption redovisas i Ds 2005:38.

8

Allians för Sverige.

2006-03-15

ka solidaritetens namn tvingas vänta under långa tider på operation inom den offentliga vården. Men för den socialdemokratiska adeln finns genvägar genom den privata vårdens försorg. För det tredje har Sverige ett politiskt åsiktsklimat där personer som inte är villiga att placera in sig inom en snäv, socialdemokratisk, åsiktsram inte sällan betraktas som dissidenter. I svensk kulturdebatt var det under lång tid i det närmaste omöjligt att ifrågasätta USAfientlighet och diktaturkramande av vänsterregimer. Antiamerikanismen härskade på de ledande tidningarnas kultursidor. Fler än förre folkpartiledaren Per Ahlmark fick känna på den svenska kulturvänsterelitens massiva fördömande.10 Ett annat exempel är statsminister Göran Perssons återkommande ”brännmärkningar” av främst borgerliga politiker. Brännmärkningsstrategin uttalades öppet av Göran Persson under en riksdagsdebatt i juni 1995: ”Jag kommer, och den regering jag tillhör kommer, med kraft i alla sammanhang brännmärka dem som utomlands talar illa om Sverige.”11 Den som inte delar den socialdemokratiska synen i vissa politiska frågor kritiseras inte enbart i sak för sin ståndpunkt; han eller hon beskrivs i starkt nedsättande ordalag som illojal gentemot eller en fara för Sverige och det svenska samhället. Ett av de senaste exemplen på brännmärkningsstrategin är de indirekta hot om förändrade regler för den graderade rösträtten på aktier som Göran Persson nyligen riktade mot Ericssonchefen Carl-Henrik Svanberg för dennes uttalande om att en ny regering vore uppfriskande.12 Detta slags politiska retorik visar på åsiktskonformism; kritik mot den socialdemokratiska politiken blir liktydigt med att agera osvenskt eller illojalt och i motsats till svenska intressen. För det fjärde har socialdemokraterna byggt upp vad som i det närmaste kan kallas ett imperium av organisationer som genomsyrar stora delar av det svenska samhället och som följer medborgaren från vaggan till graven. Här finns olika former av kooperativ, hyresgästföreningar, pensionärsorganisationer, studieförbund, ungdoms-, kvinno- och fritidsföreningar. Alla dessa organisationer tjänar en viktig roll för att mobilisera politisk kraft, odla de socialdemokratiska idealen och utöva påtryckning i olika frågor.13 Dessutom lever den svenska socialdemokratin i ett unikt symbiotiskt förhållande med LO, landets största fackliga organisation. Vägen bort från enpartistaten måste anträdas. För detta krävs två mer djupgående förändringar. För det första är det nödvändigt att det långa socialdemokratiska maktinnehavet bryts. Det är centralt inte bara för pluralismen i strikt politisk, parlamentarisk, mening utan också för att öka mångfalden i det svenska kultur- och idéklimatet. Mer än den politiska makten i Sverige de kommande fyra åren står på spel vid valet i september 2006. Om socialdemokraterna av väljarna förpassas i opposition under en längre period öppnas möjlighet för ett friare politiskt

10

Bland annat Per Ahlmarks Det öppna såret – om massmord och medlöperi från 1997 ger en beskrivning av de reaktioner från kulturvänstereliten som Ahlmarks kritik förde med sig. 11 Prot. 1994/95:120 § 2 Anf. 62. 12 Sveriges Radio Ekot 31 januari 2006, Sveriges Radio Ekot 2 februari 2006, Sveriges Radio Ekot 4 februari 2006 13 Pempel (red) s. 43

9

Allians för Sverige.

2006-03-15

idé- och opinionsklimat i Sverige även om det kommer att bli svårt och ta lång tid att helt frigöra sig från den socialdemokratiska makthegemonin.14 För det andra är det av stor vikt att det skapas mekanismer av kontroll, granskning och maktdelning som kan rida spärr mot tendenser till kompisutnämningar och maktmissbruk – alldeles oavsett vilka som innehar regeringsmakten. Det kan bland annat handla om ökad öppenhet och insyn i den statliga utnämningspolitiken och andra reformer av exempelvis den statliga förvaltningen. Detta utvecklas vidare i denna rapport.

14

Ibid. s. 357

10

Allians för Sverige.

2006-03-15

4 Rollfördelningen i den svenska demokratin
Den svenska demokratin bygger på folksuveränitetsprincipen. Men den har även inslag av en något modifierad version av klassiska maktdelningsprinciper, modifierad på så sätt att den verkställande makten delas mellan regeringen och de självständiga förvaltningsmyndigheterna. Denna, för Sverige unika, dualism har en nästan 300-årig historia med rötterna dels i högadelns vilja att få ett slut på kungens envälde, dels i lågadelns vilja att begränsa högadelns makt.15 De argument som anfördes för dualismens införande handlade om effektivitetsvinster, besparingar, garantier för rättssäkerheten och en nödvändig renodling av roller.16 Samtidigt med dualismen infördes också, på ett tydligt sätt, principen om att statliga tjänster endast ska tillsättas utifrån den sökandes förtjänst och skicklighet.17 Den svenska dualismen har, trots att den utsatts för kritik och varit föremål för omprövning, överlevt både 1809-års regeringsform, införandet av parlamentarism och övergången från en regeringsform byggd på maktdelningsläran till en regeringsform som utgår från folksuveränitetsprincipen. Den största prövning dualismen utsatts för var kanske demokratiseringen av det svenska samhället och införandet av parlamentarismen. Många kritiska röster höjdes som menade att dualismen var oförenligt med ett parlamentariskt system och att systemet med självständiga myndigheter innebar att förvaltningen gavs möjlighet att hindra eller åtminstone fördröja politiska reformer.18 Dessutom, menade man, ledde tudelningen av statsförvaltningen till att nödvändig fackkunskap för regeringsärendenas beredning saknades på departementen och att fördyrande dubbelarbete genomfördes då ärenden bereddes både av departement och myndigheter.19 Dualismens försvarare hävdade å sin sida att myndigheternas självständighet var en garanti för landets lugna och kontinuerliga utveckling samt ett värn för rättssäkerheten. Den politisering av myndigheterna som en inordning i regeringskansliet och införande av ministerstyre skulle innebära skulle undergräva både sakkunskapen på myndigheterna och deras opartiskhet.20 En debattör menade att: ”…dualismen mellan departement och verk måste vara kvar, emedan där är en garanti mot parlamentarismens faror, i det… en socialistisk departementschef icke kan göra så mycken skada, när de centrala verken hålla den löpande statsverksamheten gående.”21

15

Catrin Andersson beskriver i sin doktorsavhandling, Tudelad trots allt – dualismens överlevnad i den svenska staten 1718-1987, dualismens införande genom 1719 och 1720 års regeringsformer. Man kan även spåra grunderna för dualismen så lång tillbaks som till 1634 års regeringsform som stärkte adelns makt och myndigheternas självständighet genom att garantera adeln ett stort antal höga ämbeten, införa den kollegiala beslutsformen och göra ämbetsmännen i det närmaste oavsättliga. Se till exempel Ämbetsmannastat och demokrati – Score Rapportserie 2001:14, Catrin Andersson 16 Andersson 2005, s. 49 f. 17 SOU 1992:60 s. 85 18 Andersson 2005, s. 100 19 Ibid. s. 107 20 Ibid. s. 114, 122 21 Ibid. s. 122

11

Allians för Sverige.

2006-03-15

Denna debatt som spände över flera år mynnade ut i ett förslag om ett ökat utnyttjande av kommittéväsendet. Argumentet för detta var att om regeringen inte kan få direkt tillgång till nödvändig sakkunskap genom en inordning av myndigheterna i departementen så får regeringen skaffa sig kunskap på egen hand genom tillfälliga kommittéer och genom att anlita utomstående experter. Ett bibehållande av dualismen innebar att man var tvungen att acceptera ett visst dubbelarbete och att departementen byggde upp egna resurser för utredning och handläggning av ärenden.22

4.1 Regeringens förhållande till myndigheterna
Vi anser att:
• den svenska förvaltningsmodellen med sina självständiga myndigheter gentemot de politiska beslutsfattarna bör vidmakthållas och förstärkas. Inom de fastlagda ramarna ska den offentliga förvaltningen vårda sin professionalitet, sin autonomi, öppenhet, pluralism och medborgarorientering. Sverige inte bör införa ett så kallat spoilsystem.

Regeringen ska enligt regeringsformen styra riket och vara ansvarig för detta inför riksdagen.23 Regeringens styrande funktion är inte närmare beskriven i grundlagen eller dess förarbeten (prop. 1973:90). Den har definierats som en ”restfunktion” i förhållande, först och främst, till riksdagen. Regeringen har ett ansvar för att riksdagens beslut efterlevs och att landet fungerar i enlighet med riksdagens intentioner. I regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda statsförvaltningens verksamhet. Myndigheterna har motsvarande lydnadsplikt gentemot regeringen.24 Regeringens förhållande till samt styrning av myndigheterna behandlas i det så kallade verksledningsbeslutet.25 Regeringens proposition byggde på förslag från två utredningar, dels förvaltningsutredningen (SOU 1983:39), dels verksledningskommittén (SOU 1985:40). Bakgrunden var bland annat att konstitutionsutskottet (KU 1977/78:38) uttryckt oro över att den statliga förvaltningen blivit allt för okänslig för riksdagens och regeringens styrsignaler.26 Förvaltningsutredningen betonade enligt föredragande statsråd att ”den folksuveränitetsprincip som är stadfäst i 1974 års regeringsform… ännu inte kunnat tränga undan reminiscenserna av den gamla maktdelningsläran”.27 Statsrådet slog i propositionen fast att ”Folkviljans ge-

22 23

Ibid. s. 136 RF 1 kap. 6 § 24 RF 11 kap. 6 § 25 Prop. 1986/87:99, bet. 1986/87:KU29, rskr 1986/87:226. 26 Prop. 1986/87:99 27 Ibid. s. 18

12

Allians för Sverige.

2006-03-15

nomslag skall enligt min mening främst garanteras genom riksdagens och regeringens direkta styrning av den statliga förvaltningen”.28 Statsrådets självsäkra uttalanden om hur folkviljan ska få genomslag genom riksdagens och regeringens direkta styrning är inte helt oproblematiska eftersom de statliga myndigheterna är tillförsäkrade självständighet gentemot riksdag och regering. Denna hävdvunna, och grundlagsskyddade, självständighet för myndigheterna gäller för beslut i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag.29 Syftet med självständigheten är att garantera rättssäkerheten vid en förvaltningsmyndighets handläggning av ett ärende. Bestämmelsen syftar däremot inte till att begränsa regeringens rätt att utfärda föreskrifter eller styra myndigheternas faktiska handlande, i den mån detta inte är reglerat genom författningar som faller utanför restkompetensen så som den beskrivs i regeringsformen 8 kap. 13 §. Som exempel kan nämnas att den producerande, utredande och planerande verksamheten vid myndigheter inte omfattas av reglerna om självständighet i regeringsformens 11 kap. 7§. Det finns alltså ett visst utrymme för regeringen att själv avgöra i vilken utsträckning den önskar styra den statliga förvaltningen. Det föredragande statsrådet drar i förut nämnda proposition slutsatsen att ”regeringsformens regler utgör en fullt tillräcklig grund för regeringen att styra sina myndigheter precis så bestämt och i den riktning som regeringen finner lämpligt i varje särskild situation”.30 Statliga myndigheter leds och organiseras genom en generaldirektör och i de flesta fall en styrelse. Hur det yttersta ansvaret är fördelat mellan generaldirektör och styrelse sker dock på olika sätt. Inom de politiska, rättsliga och ekonomiska ramar som de förtroendevalda lagt fast ska myndigheterna omsätta besluten i verksamheter och service för medborgarnas bästa. Det är viktigt att slå fast att förvaltningspersonalen är medborgarnas tjänare. Det ingår i tjänstemannens uppgift att fördjupa våra demokratiska normer och etiska grundvalar genom att hävda sin egen integritet. Ibland kan det leda till strid gentemot de politiska beslutsfattarna. På senare år har vi sett en utveckling där myndigheternas oberoende hotas, dels genom regeringens formlösa och odokumenterade styrning av myndigheterna, dels genom socialdemokraternas missbruk av utnämningsmakten. Det som nu sker kan ses som en utveckling liknande frihetstidens förvaltnings- och maktpolitiska problem där de självständiga myndigheterna genom dominansen av statliga ämbetsmän i riksdagen kom att kontrollera och styra sig själva och på så sätt utgöra en effektiv spärr mot reformer.31 Frihetstiden såg alltså en byråkratisering av den politiska arenan. Idag ser vi ser vi snarare en politisering av byråkratin när den ena efter den andra lojala partiarbetaren utnämns till ledande poster. På så sätt införs en form av ministerstyre och spoilsystem bakvägen och utan konstitutionellt stöd. Samtidigt verkar utvecklingen konserverande. De myndighetschefer som utses på partipolitiska meriter kan ha ett starkt egenintresse i att värna de reformer som de själva och deras partikamrater varit med

28 29

Ibid. s. 19 RF 11 kap. 7 §. 30 Prop. 1986/87:99 s. 27 31 Andersson 2001

13

Allians för Sverige.

2006-03-15

att genomföra på ett liknande sätt som frihetstidens byråkrater hade skäl att värna den egna myndighetens intressen i riksdagen. Statens styrning av myndigheterna måste i än högre grad än idag ske genom de formella vägar som står till buds; budget, regleringsbrev, lagar och förordningar. Tendensen till mer och mer av informell styrning av myndigheterna måste motverkas för att upprätthålla deras självständighet och professionalism. De tendenser till ministerstyre och begynnande spoilsystem som kan skönjas i socialdemokraterns maktutövning måste stävjas, inte för att värna den svenska modellen men för att värna rättssäkerheten och effektiviteten i statsförvaltningen. Om inte en ny regering byter inriktning på utnämningspolitiken utan fortsätter på den väg som socialdemokraterna slagit in på, kommer den svenska dualismen och ämbetsmännens oväld att sakta utraderas till förmån för den politiska inställsamhet som följer i spåren av ett spoilsystem. Vi anser att en sådan utveckling inte bara är olycklig, den är oacceptabel. Därför är det viktigt att en ny regering tydliggör att den avser att bryta utvecklingen mot ett spoilsystem och i stället etablera en öppen och tydlig utnämningspolitik som bygger på enskilda personers sakliga meriter så som förtjänst och skicklighet.

4.2 Opinionsbildande myndigheter
Vi föreslår att:
• • en ny regering genomför en kartläggning av förekomsten av opinionsbildning och lobbying inom statens myndigheter. det klargörs, genom förtydliganden i regleringsbreven, vilken verksamhet som är eller inte är förenlig med myndighetens huvudsakliga uppgift och grundlagens krav på saklighet och opartiskhet. myndigheter ska informera om sin verksamhet, myndighetsutövning och bestämmelser som rör medborgarna. Informationsgivningen ska grunda sig i kravet på saklighet och opartiskhet. Om myndighetens informationsgivning ska gå utöver ren information kopplad till den egna verksamheten så ska detta ske på uppdrag av riksdag och regering samt klart framgå av regleringsbrevet.

Den demokratiska och politiska processen i Sverige har hittills följt ordningen att de politiska partierna utformar sin politik med utgångspunkt från sin ideologi, medlemmarnas vilja och medborgarnas åsikter. Politiken har sedan fastslagits i demokratiska val och i demokratiskt beslutsfattande. De statliga myndigheterna har därefter fungerat som verkställare av den fastlagda politiken. Det har varit de lojala ämbetsverkens roll att med givna medel uppnå uppsatta mål. Under senare år har dock en rad myndigheter uppstått, vars roll inte i första hand är att verkställa politiskt och demokratiskt fattade beslut utan snarare att fungera som åsiktspåverkare, antingen riktat mot medborgarna eller mot politiska partier, demokratiska institutioner och

14

Allians för Sverige.

2006-03-15

andra myndigheter, eller både och.32 Vissa sedan länge existerande myndigheter har utökat sina roller med liknande verksamhet. Denna förändring av myndigheternas roll, som ibland har initierats av regeringen och ibland skett på eget initiativ, innebär att de istället för att vara utförare av politiskt och demokratiskt fattade beslut har tenderat att bli institutionaliserade statliga lobbyinginstitut. Det kan synas vara skickligt av den politiska majoriteten att skapa myndigheter som utför det traditionella politiska arbetet som idéutvecklare och opinionsskapare, men i längden skapar detta en rad problem. För det första så blir rollfördelningen mellan politiker och myndigheter oklar vilket försvårar ansvarsutkrävandet. För det andra vrids samhällsdebatten från att föras mellan förtroendevalda och medborgare, till mellan politiker och myndigheter. I förlängningen innebär detta att klyftan mellan väljare och valda ökar, att förtroendet för politiken och därmed demokratin urholkas. För det tredje innebär det att rekryteringsbasen för politiskt intresserade medborgare minskar. Istället för att engagera sig i ett parti eller en intresseorganisation, så väljer man kanske att satsa på en tjänstemannakarriär i den myndighet som fått uppdraget att syssla med idéutveckling och åsiktspåverkan inom det område man själv är mest intresserad av. Möjligheten till ett långvarigt arbete och en säker karriär inom området är ju större inom en myndighet än inom politiken, där mandatet endast löper på fyra år i taget. I många fall står även myndigheternas agerande i strid med vad som stadgas i grundlagen. I Regeringsformens första kapitel fastslås att: ”Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet.”33 Problemet med opinionsbildande myndigheter har även uppmärksammats av Demokratiutredningen, som leddes av före detta statsrådet Bengt Göransson. I betänkandet skriver man: ”Med oro ser vi dock hur verk och myndigheter allt oftare uppträder som opinionsbildare utifrån ett snävt verksamhetsintresse. Vi finner det stötande och anser att det är en misshushållning med skattemedel. Det röjer en allvarlig missuppfattning av vari deras medborgaruppdrag består. Det urgröper tilltron till deras opartiskhet…”34 Det finns således anledning att se över och återställa en ordning som bättre stämmer överens med grundlagens intentioner. Detta innebär inte att myndigheter ska avstå från att informera om till exempel sin verksamhet, myndighetsutövning eller bestämmelser som rör medborgarna, men det innebär att informationsgivningen ska grunda sig i kravet på saklighet och opartiskhet.

32

I brytningstiden just före parlamentarismens genombrott i Sverige förekom det att myndighetsföreträdare förespråkade att de statliga ämbetsmännen aktivt skulle delta i den politiska debatten för att genom sin större teoretiska bildning och intelligens skulle förädla den politiska debatten. Ämbetsmännen skulle ”humanisera den politiska kampen och göra den rikare på verkligt innehåll”. (Andersson 2005, s. 124 f.) 33 RF 1:9 34 SOU 2000:1, s 132

15

Allians för Sverige.

2006-03-15

4.2.1 Omfattningen av myndigheternas opinionsbildning
Det är svårt att klargöra och kvantifiera omfattningen av myndigheternas opinionsbildning. Professor Bo Rothstein har i sin forskning pekat på hur myndigheterna under senare år utvecklats ”från ämbetsverk till ideologiska statsapparater”.35 Rothstein visar att en allt större andel av de nybildade myndigheterna har en ideologiproducerande funktion snarare än en klassisk myndighetsutövande funktion. Under 1970-talet gavs en klar majoritet av de nya myndigheterna en genuin myndighetsfunktion, under 1990-talet sjönk denna andel ner mot 25 procent. Riksdagens utredningstjänst (RUT) har på uppdrag av folkpartiet vid två tillfällen studerat hur stora ekonomiska resurser som landets sju största myndigheter samt myndigheter som direkt har utmärkt sig i den offentliga debatten lägger på opinionsbildning. Enligt RUT uppgick summan till över 125 miljoner kronor 2003 och 250 miljoner kronor 2004.36 Tankesmedjan Timbro genomförde våren 2005 en enkätundersökning riktad till 89 statliga myndigheter varav 66 svarat på frågan hur mycket de pengar de under 2004 anslagit till idéoch opinionsbildning.37 I fem fall, där myndigheten inte svarat, har man uppskattat kostnaden för detta arbete. Resultatet visar att av dessa 71 myndigheter så är det 58 stycken som har bedrivit idé- och opinionsbildning under 2004 till en total kostnad på drygt 2 miljarder kronor. Opinionsbildning kan inte alltid mätas i pengar. Ett annat sätt att få en fingervisning om hur omfattningen av myndigheternas opinionsbildning är att se hur ofta deras ledande företrädare deltar i samhällsdebatten. En sökning visar till exempel att under det senaste året har generaldirektörer skrivit på DN Debatt 30 gånger i egenskap av företrädare för sina respektive myndigheter. Inte sällan förekommer det att generaldirektörerna skriver artiklar tillsammans med ledande socialdemokratiska politiker.

4.2.2 Exempel på myndigheters opinionsbildning
Myndigheternas opinionsbildning, riktad främst mot allmänheten i syfte att påverka attityder, och lobbying, riktad mot politiker i syfte att direkt påverka det demokratiska beslutsfattandet, kan ske på många olika sätt, i form av allt från debattartiklar och anordnade konferenser till påkostade annonskampanjer. Tillvägagångssätten liknar allt mer intresseorganisationens eller lobbyistens. Nedan följer några exempel från de senaste åren. För tydlighetens skull har de delats upp utifrån vilket huvudsakligt syfte respektive verksamhet haft eller har. Urvalet av exempel innebär inte någon värdering av myndighetens egentliga verksamhet eller de åsikter som framförs, utan är gjord utifrån att det är tydliga exempel på när en myndighet har använt resurser på ett felaktigt sätt och gått utanför sitt verkliga uppdrag.

35 36

Rothstein & Westerhäll (red) 2005 Riksdagens utredningstjänst, dnr 2003:2448 och dnr 2004:1716. 37 Erixon och Franke 2005

16

Allians för Sverige.

2006-03-15

4.2.2.1 Lobbying
Hösten 2004 genomförde Försvarsmakten en enkät till riksdagsledamöterna för att ta reda på deras åsikter om Försvarsmakten. För ändamålet anlitades en konsultbyrå. Kostnaden för projektet, som också riktade sig till vissa andra grupper av centrala opinionsbildare, uppgick till 200 000 kr, enligt Försvarsmaktens egna uppgifter. Syftet med enkäten var naturligtvis att den i förlängningen ska utgöra underlag för Försvarsmaktens information till och påverkan av viktiga makthavare i samhället, exempelvis riksdagsledamöterna. Lärarutbildningskonventet använde omkring en kvarts miljon kronor av skattebetalarnas pengar för att finansiera en annons i DN den 27 mars 2005 i vilken man gick i hård polemik med ledande företrädare för både den socialdemokratiska regeringen och Folkpartiet. Efter att man nekats publicering på DN Debatt så valde man att istället använda sig av skattemedel för att få sina åsikter publicerade. Under rubriken ”Politiker inser inte vikten av jämställdhet” skrev JämO Claes Borgström i GP den 9 januari 2005 att han ser sig som ”ledare för en statlig befrielserörelse”. Han anser att ”beskedet i 2005 års statsbudget om en sänkning av anslaget till myndigheten JämO från en redan anmärkningsvärt låg nivå” är ett exempel på att politikerna inte tar jämställdhetsfrågan på allvar och anser att ”frånvaron av politisk och ekonomisk högprioritering av jämställdhetsfrågan är inget mindre än en politisk skandal”. Artikeln utmynnade i föga förvånande krav på ökade ekonomiska resurser till hans befrielserörelse och politiska beslut i enlighet med hans förslag. Glesbygdsverket ska "verka för goda levnadsförhållanden och utvecklingsmöjligheter för glesbygds- och landsbygdsbefolkningen med tyngdpunkten i skogslänen inre delar och i skärgårdsområdena".38 Myndigheten har inte något annat egentligt uppdrag utöver detta och en viss bidragsgivning, varvid opinionsbildning i allahanda frågor är deras kärnverksamhet. Bland annat har man krävt att Sveriges Television ska flytta ut Aktuellts eller Rapports redaktion från Stockholm. Ungdomsstyrelsen har under många år bedrivit en mycket aktiv lobbying och flera företrädare för myndigheten har deltagit flitigt i samhällsdebatten. Genom debattartiklar, uttalanden, rapporter och seminarier har man drivit krav på bl.a. sänkt rösträttsålder och ökat inflytande för ungdomar inom de allra flesta samhällssektorer, man drar sig inte heller för att tala om för de politiska partierna hur de ska organisera sig och förändra det demokratiska beslutsfattandet. Boverkets generaldirektör Ines Uusmann skrev på DN Debatt den 23 mars 2005 tillsammans med partikamraten Ilmar Reepalu, i detta sammanhang dock utan partibeteckning och titulerad ordförande för Svenska Kommunförbundet, om ett regeringsförslag om förändrade bostadsbidrag som de ansåg skulle öka klyftorna i boendestandard om det genomfördes. Kritik riktas också mot den besparing på bostadsbidragen som regeringen genomförde 1997, då Uusmann själv ingick i regeringen.

38

Glesbygdsverkets hemsida

17

Allians för Sverige.

2006-03-15

Även de statliga bolagen har heltidsanställda lobbyister, personer med ansvar för så kallade samhällskontakter, som arbetar för att påverka regering och riksdag i den riktning som bolagen önskar. Så har till exempel Teracom varit aktiva för att påverka riksdagen i frågor som rör digitalisering av marknätet och ramarna för det egna bolagets verksamhet.

4.2.2.2 Opinionsbildning
”Integrationsverket är en kunskapsmyndighet som påverkar genom att utveckla och kommunicera förändrande kunskap i samspel med strategiska aktörer.”,39 så beskriver myndigheten sin verksamhetsidé. Den påverkan man bedriver sker genom seminarier, rapporter, uttalanden och deltagande i samhällsdebatten. Huruvida Integrationsverket varit framgångsrika i sitt arbete för en ökad integration är svårt att bedöma, men ser man till myndighetens egen årliga ”Integrationsbarometer” så synes utvecklingen snarast gå i fel riktning. Skattemyndigheten har under de senaste åren bedrivit en omfattande opinionsbildning till stöd för dagens högskattesamhälle. Genom riktade insatser mot unga, till exempel genom närvaro vid Hultsfredsfestivalen, särskilt framtaget skolmaterial, reklam och en kampanjsida på Internet har man spridit ett budskap vars tydliga underton är att samhället inte skulle fungera utan en omfattande skattefinansiering. Dessutom har man även spridit myten om att unga betalar ”nästan bara kommunal- och landstingsskatt”40 och helt utelämnat det faktum att man även betalar arbetsgivaravgifter, moms och punktskatter. Folkhälsoinstitutet arbetar mycket med opinionsbildning och attitydpåverkan. Bland annat ger man ut en ungdomstidning med fyra nummer per år, som ska ”skapa motbilder till de stereotyper”41 som sprids i kommersiella tidningar.

4.2.3 Ändrade regler för informationsverksamhet
Utvecklingen mot att myndigheter allt mer använder sig av opinionsbildning och lobbying i sitt arbete eller att myndigheter särskilt inrättas för att påverka samhällsopinionen eller politiken är ett hot, eller direkt brott, mot grundlagens krav på myndigheternas saklighet och opartiskhet. Det riskerar också minska allmänhetens tilltro till myndigheterna. En ny regering bör därför vidta åtgärder för att vända utvecklingen. Initialt bör en grundlig kartläggning av förekomsten av opinionsbildning och lobbying samt liknande verksamhet inom statsförvaltningen genomföras. Genom förtydliganden i regleringsbreven bör klargöras vilken verksamhet som är eller inte är förenlig med myndighetens huvudsakliga uppgift och grundlagens krav på saklighet och opartiskhet. Myndigheters information ska vara kopplad till dess verksamhet, myndighetsutövning och bestämmelser som rör medborgarna. Informationsgivningen ska grunda sig i kravet på saklighet och opartiskhet. Om myndighetens informationsgivning ska gå utöver ren information

39 40

Integrationsverkets hemsida, Integrationsverkets verksamhetsidé Rankka 2005, s. 14 41 Statens folkhälsoinstituts hemsida,

18

Allians för Sverige.

2006-03-15

kopplad till den egna verksamheten så ska detta ske på uppdrag av riksdag och regering samt klart framgå av regleringsbrevet.

4.3 Ämbetsmannens roll
Vi föreslår att:
• • den svenska ämbetsmannens integritet och självständighet hävdas i högre grad än idag. en offentlig myndighetskultur, ett offentligt etos, utvecklas inom statsförvaltningen.

De statliga myndigheterna svarar för myndighetsutövningen. Den ska vårda rättsstatens värde av likhet inför lagen. Men förvaltningen spelar också en viktig roll för demokratin genom att vara demokratins väktare. I likhet med Demokratiutredningens slutbetänkande anser vi att en oberoende förvaltningsapparat har ett demokrativärde just därför att den är svårare att styra för de politiskt förtroendevalda. Genom sin självständiga profession och sitt ämbetskurage ska förvaltningen vara en självständig aktör gentemot de politiska beslutsfattarna. Inom de fastlagda ramarna ska förvaltningen och ämbetsmannen vårda den offentliga förvaltningens särdrag av autonomi, öppenhet, pluralism och medborgarorientering. Tjänstemännen i den offentliga förvaltningen befinner sig i skärningspunkten mellan att å ena sidan förverkliga demokratiska värden såsom politisk demokrati, rättssäkerhet och offentlig etik och att å andra sidan ta hänsyn till ekonomiska värden som rationalitet, produktivitet och effektivitet. Varje offentligt system måste vårda denna helhet. Demokratiutredningen slår fast vikten av myndigheternas självständighet, vikten av att tjänstemännen inte hänger sig åt egen lobbyverksamhet och på andra sätt propagerar för den egna verksamhetens expansion och att det utvecklas ett offentligt etos. Det är således nödvändigt att det ständigt förs en diskussion om den offentliga förvaltningens roll i en levande demokrati. Därför måste staten och kommunerna som arbetsgivare fortlöpande värna om att skapa sådana arbetsförhållanden att tjänstemännens integritet och självständighet tas till vara och uppmuntras. Under senare år har flera saker uppdagats som går i motsatt riktning. Det gäller växande tystnad på arbetsplatser i rädsla för repressalier, höga tjänstemäns omfattande bisysslor och ett omfattande utnämningsförfarande på politiska grunder. Samtidigt som alla privata företag med självaktning talar om behovet av etik i företagen och en gemensam företagskultur saknas en motsvarande myndighetskultur i den offentliga förvaltningen. Staten verkar ha en allt otydligare idé om vilka beteenden och mål som ska prägla statsförvaltningen. 42

42

SOU 2000:1, sid 132.

19

Allians för Sverige.

2006-03-15

4.4 En förbättrad myndighetsstyrning
Vi föreslår att:
• ledningsformen styrelse med begränsat ansvar avvecklas. Antingen styrs myndigheterna med en generaldirektör som enrådig myndighetschef eller så styrs den av en styrelse med fullt ansvar där myndighetschefen ansvarar inför styrelsen för den löpande verksamheten.

Enligt nuvarande ordning ska förvaltningsmyndigheterna ha en av tre ledningsmodeller: (1) enrådighetsverk, där myndighetschefen bär det fulla ansvaret, (2) styrelse med begränsat ansvar, där ledningen delas mellan myndighetschef och styrelse, samt (3) styrelse med fullt ansvar. Statskontoret menar att modellerna (1) och (3) är lämpliga att behålla.43 Enrådighetsverk i de myndigheter som är hårt reglerade eller präglade av rutinärenden och styrelse med fullt ansvar som huvudmodell i övriga. Däremot föreslår man att ledningsformen styrelse med begränsat ansvar avvecklas, av flera skäl, både principiella och praktiska. I verkligheten är det emellertid denna senare form som är den vanligaste i de statliga myndigheterna. Drygt hälften av alla myndigheter har denna form, en dryg fjärdedel har styrelse med fullt ansvar och en knapp fjärdedel är enrådighetsverk eller nämnder. För att ytterligare komplicera frågan, har mer än 2/3 av myndigheterna med styrelse med begränsat ansvar en ”komplicerad” ledningsform, t.ex. i form av en extern styrelseordförande eller utökade styrelseuppgifter. Även enrådighetsverken avviker från grundformen genom att nästan nio av tio av dessa saknar det insynsråd som föreskrivs i verksförordningen. Statskontoret konstaterar i undersökningen att det inte finns någon entydig bild av vad som avgör myndigheternas ledning och organisation. Enligt några av de intervjuer som görs tonar snarare en bild fram av en personcentrerad, snarare än en verksamhetscentrerad ledning, där myndighetens organisation och ledning bestäms utifrån myndighetschefens önskemål. Regeringen har riksdagens mandat att besluta vilken ledningsform som ska gälla vid myndigheterna. I fallet med enrådighetsverk ska ett insynsråd finnas som stöd för generaldirektören och som allmänhetens insyn i verksamheten. För att tydliggöra myndigheternas roll bör de styras antingen av en enrådig myndighetschef eller också en styrelse med fullt ansvar för styrningen av statliga myndigheter. Därmed blir ansvaret tydligt. Dessutom visar utvärderingar att ledamöter i styrelser med fullt ansvar är mer engagerade än ledamöter i styrelser med begränsat ansvar.44

43 44

Statskontoret 2004:9 Ibid.

20

Allians för Sverige.

2006-03-15

4.5 Förändring av myndighetsstrukturen
Vi föreslår att:
• en utredning tillsätts med uppdrag att överväga uppgiftsfördelningen mellan statliga myndigheter samt sådana organisatoriska förändringar som kan behövas för att renodla myndighetsuppdragen och strukturera mängden småmyndigheter.

De senaste åren har det i genomsnitt tillkommit tio nya myndigheter varje år. På grund av centraliseringar av verksamheterna inom myndigheter som Arbetsmiljöverket, Skattemyndigheten, Försäkringskassan med flera myndigheter samt omfattande nedläggningar av mindre tingsrätter, så har dock antalet självständiga myndigheter sjunkit betydligt sedan 1990. Bara genom sammanläggningen av Försvarsmakten till en myndighet 1994 försvann mer än 100 myndigheter.45 Det innebär emellertid inte med självklarhet att antalet anställda har minskat i motsvarande omfattning. Under 1990-talet minskade antalet sysselsatta i statsförvaltningen med 140 000, men den övervägande delen beror på bolagisering av verksamheter.46 Trots sammanslagningarna förekommer fortfarande många små myndigheter, där den administrativa kostnaden är en stor del av myndighetens totala kostnader. 71 myndigheter, bortsett från dem utan egen personal, har mindre än 50 anställda. Samtidigt är ungefär 80 procent av de statsanställda verksamma i stora myndigheter, med mer än 1000 anställda. Trots dessa erfarenheter fortsätter den socialdemokratiska regeringen att skapa många små myndigheter. Av de 31 myndigheter som bildades eller omorganiserades mellan 2000 och 2003, hade 16 högst 30 årsarbetskrafter och tio färre än tio årsarbetskrafter. Ytterligare fem av de nybildade myndigheterna hade färre än 150 årsarbetskrafter.47 Bekymren med många små myndigheter har utretts av bland annat Ekonomistyrningsverket (ESV) som svar på ett regeringsuppdrag. I studien konstateras bland annat att det råder en obalans i myndigheternas förmåga och de tunga administrativa krav som ställs på dem, till exempel på att förse regeringen, revisorerna och ESV med information. De små resurserna gör också myndigheterna sårbara och gör det svårt för dem att ställa om verksamheten eller kraftsamla då det är nödvändigt. ESV lägger fram en mängd förslag till hur situationen kan förbättras. Det kanske mest framträdande är uppmaningen att vara återhållsam med att skapa nya små myndigheter. Därtill lägger man fram en mängd förslag för att lätta den administrativa bördan för dessa.48

45 46

Ibid. Statskontoret 2005:32 47 Statskontoret 2004:9 48 ESV 2004:1

21

Allians för Sverige.

2006-03-15

4.5.1 Myndighet, beslutande organ eller myndighet i myndighet
Mängden myndigheter utan egen personal, som är beroende av andra myndigheter för administrativt stöd bidrar till ytterligare oreda i myndighetsstrukturen. I stor utsträckning handlar det om nämnder som utövar en självständig tillsyns- eller dömande funktion, som får sina resurser tilldelade från andra myndigheter. I Statskontorets granskning av den statliga förvaltningens utveckling granskas en stor mängd myndigheter under regeringen som lånar resurser från värdmyndigheter, från 0,01 (ca två dagar) upp till 11 årsarbetskrafter.49 Statskontoret framhåller att det finns fördelar med denna organisation i dess flexibilitet och resursanvändning, men också att det finns nackdelar i form av oklara ansvarsförhållanden och att tjänstemän kan finna sig sitta på dubbla stolar, om värdmyndigheten och nämnden har delvis överlappande ansvarsområden. Även om det fungerat väl, finns det dokumenterade problem i diskussioner om resurstilldelning och ansvarsområden. Det finns stora brister i regeringens styrning av dessa ”myndigheter i myndigheterna”. Endast ett fåtal av dem erhåller regleringsbrev och bara ett par av dessa myndigheter säger sig ha en mål- och resultatdialog med regeringskansliet. Utöver dessa myndigheter i myndigheterna finns det 66 beslutsorgan fördelade på 43 myndigheter. Det förefaller inte finnas någon tydlig ordning för i vilka fall sådana inrättas, utan det förefaller vara en prövning från fall till fall, där valet också kan stå mellan ett särskilt beslutsorgan och en egen myndighet. För att inte skapa otydliga ansvarsförhållanden säger regeringens riktlinjer att myndighetschefen bör vara ordförande för beslutsorganet, men så är det endast i cirka en tredjedel av dessa organ. I närmare hälften av dem är myndigheten inte alls representerad och det är vanligt att regeringen utser ledamöterna, även om myndighetschefen fortfarande är ytterst ansvarig för verksamheten.

4.5.2 En förbättrad myndighetsstruktur
Den svenska förvaltningsmodellen, med självständiga och starka myndigheter, styrda genom regleringsbrev och förordningar kan vid en första anblick se ut att fungera väl. Samtidigt framkommer tydligt i Statskontorets och ESV:s granskningar att det finns stora brister i hur styrningen fungerar i praktiken. Det saknas en tydlig strategi för myndighetsutveckling och myndighetsstyrning och det verkar förekomma en omfattande informell styrning utan regleringsbrev till beslutsfattande organ, myndigheter i myndigheter och beslutsorgan, utanför myndigheternas egen kontroll. Trotts upprepade påpekanden från flera håll verkar det hos socialdemokraterna inte finnas någon tydlig ambition att komma tillrätta med de oklara ansvarsförhållandena. När detta dessutom samverkar med en tydlig politisering av utnämningsmakten finns all anledning att var bekymrad för de självständiga myndigheterna. Många av de problem som finns har do-

49

Statskontoret 2005:32

22

Allians för Sverige.

2006-03-15

kumenterats i ett flertal utredningar av regeringens stabsmyndigheter. Dessa utredningar utgör enligt vår mening en självklar del i underlaget för Ansvarskommitténs fortsatta arbete. Ansvarskommitténs arbete, som tar sikte på ansvarsfördelningen mellan regeringen och myndigheterna, bör kompletteras med en utredning med uppdrag att överväga uppgiftsfördelningen mellan statliga myndigheter samt sådana organisatoriska förändringar som kan behövas för att renodla myndighetsuppdragen och strukturera mängden småmyndigheter. En sådan strukturering kan exempelvis ske genom att inrätta en ”paraplymyndighet” som mycket väl kan vara en utveckling av Kammarkollegiet. Det är en självklarhet att en ny regering ser över myndighetsstrukturen, inte enbart med inriktning på att minska antalet små myndigheter utan även för att bedöma ifall vissa myndigheter bör slås samman av effektivitetsskäl, kraftigt minska i omfattning eller helt avskaffas.

23

Allians för Sverige.

2006-03-15

5 Utnämningspolitiken i andra länder
I detta avsnitt beskriver vi olika modeller för utnämningar av generaldirektörer och andra myndighetschefer – USA, Storbritannien och de nordiska länderna. Skillnaderna i utnämningsförfarande är stora, men gemensamt för samtliga är att det finns någon form av offentlig granskning av tillsättningarna, från förhören i utskott och omröstningarna i den amerikanska senaten, till den formella regleringen av tillsättningsförfarandet i Storbritannien. Vanligen finns också någon form av reglering för vilken typ av tjänster ett mer kvalificerat anställningsförfarande ska tillämpas. I detta avseende utgör USA ett undantag genom maktdelningen, som entydigt lägger själva utnämningsmakten hos presidenten och rätten att rata utnämningar hos senaten.

5.1 USA
I den svenska debatten uppfattas vanligen den amerikanska utnämningspolitiken som ett enkelt gynnande av presidentens anhängare. Även om det finns viss sanning i en sådan beskrivning är verkligheten något mer komplex. Termen för detta förfarande, ”spoils system”, har förekommit i amerikansk politik sedan 1812, men blev berömd genom ett anförande av senator William Marcy, då han försvarade en av president Andrew Jacksons utnämningar 1832, med orden ”to the victor belong the spoils of the enemy”.50 Excesser i sådana belöningar, som då Benjamin Harrison bytte ut 31 000 postmästare på ett år ledde så småningom till att de flesta poster kom att utses på basis av meriter, snarare än genom utnämningar. Den absoluta majoriteten av högre chefer inom offentlig förvaltning utses på grundval av meriter, där den federala myndigheten Senior Executive Service spelar en central roll.51 Den formella grunden för utnämningsmakten finns i konstitutionen (Artikel 2, sektion 2), som anger att presidenten har makt att utse federala befattningshavare, med senatens medgivande (enkel majoritet), vilket sker både genom förhör i utskott och omröstningar i kammaren. Det handlar alltså om en maktbalans mellan den lagstiftande och den verkställande makten. Inte ens då ett parti innehar både presidentämbetet och en majoritet i senaten är det emellertid självklart att presidenten kan göra vilka utnämningar han vill, på grund av minoritetsskyddet i senaten. Senaten har inga tidsbegränsningar, vilket gör att oppositionen har möjlighet att förlänga debatten. För att avsluta debatten krävs 3/5 av kammarens röster (=60 stycken), vilket gör att oppositionen har stora möjligheter att förhindra en formell omröstning om utnämningen. En möjlighet för presidenten är då att göra utnämningen på egen hand genom en fullmakt, då senaten inte är församlad. Denna utnämning varar då endast över nästa session i senaten.
50 51

Encyclopaedia Britannica Online, http://search.eb.com/eb/article-9069195, ”spoils system”, Senior Executive Service’s hemsida

24

Allians för Sverige.

2006-03-15

I och med en ökad polarisering i amerikansk politik har det blivit allt svårare för presidenter att få igenom sina utnämningar i senaten. 1981 tog det i genomsnitt 30 dagar för president Reagan att få igenom sina utnämningar. 1993 behövde president Clinton 41 dagar för sina första utnämningar, och sex år senare tog Clintons utnämningar i genomsnitt 87 dagar för att gå igenom senaten, som då hade en republikansk majoritet. Just majoritetsförhållandena spelar en stor roll; både Reagan och Clinton fick igenom mer än 95 procent av sina nomineringar med det egna partiet i majoritet. Med annan majoritet sjönk andelen lyckade nomineringar till ca 80 procent.52 Bristen på tydlig reglering av hur utnämningsmakten får användas har på senare tid också lett till kritik mot Bush-administrationen för ett ”new spoils system”, vilket i sig både ökat polariseringen och blivit ett slagträ i debatten om amerikansk inrikespolitik.53

5.2 Storbritannien
Grundprincipen för hela den brittiska förvaltningen är att kunna tjäna regeringar oavsett politisk färg och att tillsättningar ska ske genom öppen tillsättning baserad på förtjänst och skicklighet.54 I Storbritannien övervakas utnämningarna för ca 1100 nationella och regionala organ av Kommissionären för offentliga utnämningars kontor (Office of the Commissioner for Public Appointments, OCPA). OCPA har som uppgift att reglera, övervaka, redogöra för och ge råd i utnämningsfrågor i England och Wales. Skottland och Nordirland har egna, liknande funktioner. OCPA genomför också revisioner av hur utnämningsprocessen fungerar vid departementen.55 Den nuvarande utnämningspolitiken har sitt ursprung i en stående kommitté, Committee on Standards in Public Life, som tillsattes av dåvarande premiärministern John Major 1994. Kommittén har ett brett mandat att föreslå förbättringar för högre effektivitet och etiska standarder, såväl för förvaltningen som för de politiska församlingarna.56 I dess första rapport föreslogs ett antal principer för en bättre utnämningspolitik, vilka numera utgör grunden för OCPA:s arbete:57  Det yttersta ansvaret ligger hos ministern som gör utnämningen. För att detta ska vara möjligt måste förvaltningen se till att man följer en bestämd process och har tydliga kriterier för kandidater.

52 53

Loomis 2001 Krugman 2002 54 Statskontoret 1999:21 55 Office of the Commissioner for Public Appointments hemsida 56 Committee on Standards in Public Life’s hemsida 57 The Commissioner for Public Appointments Code of Practice for Ministerial Appointments to Public Bodies

25

Allians för Sverige. 

2006-03-15

Utnämningar baserade på meriter är den överskuggande principen i utnämningspolitiken. I detta kan också ingå att urvalskriterierna kan ta hänsyn till behovet av en balans av olika förmågor och erfarenheter. Oberoende granskning. Inga utnämningar får ske om inte en oberoende värderingsman har involverats i processen. Lika möjligheter. Denna princip måste byggas in i utnämningsprocessen, vilket innebär att man i varje steg måste se till att man inte diskriminerar på grund av kön, etnicitet, ålder, handikapp, religion eller liknande filosofiska övertygelser, äktenskapsstatus, sexuell läggning, könsbyte eller samhällsbakgrund. Närhelst möjligt måste man vidta positiva åtgärder för att attrahera lämpliga kandidater från alla delar av samhället. Visad ärlighet och integritet. Alla kandidater måste förstå och visa att de ställer sig bakom de principer som styr förvaltningen. Nuvarande och framtida intressekonflikter, som ekonomiska intressen, bakgrund inom myndighetens eget verksamhetsområde eller medlemskap i organisationer, måste redas ut på förhand. Öppenhet och transparens. Alla steg i en utnämningsprocess, inklusive relevanta samtal, måste dokumenteras och finnas tillgängligt för revision. All sådan information ska sparas i minst två år. Proportionalitet. Det finns två spår för utnämningar, beroende på uppdragets tyngd (baserat på organets omsättning och ersättningar). Inom detta ramverk måste man dock vara flexibel, t.ex. då det rör sig om högprofilerade utnämningar eller om utnämningar är mycket brådskande.

 

5.2.1 Utnämningsprocessen
Utnämningsprocessen görs av varje departement under OCPA:s överinseende och medverkan i vissa delar. OCPA beskriver utnämningsprocessen i tre steg: planering, förberedelse och urval. För vart och ett av dessa steg är procedurerna beskrivna i detalj i den fastslagna praxisen.58

5.2.2 Planering
I planeringsprocessen ingår att, med berörd minister, formulera urvalskriterier och besluta hur processen ska ske. Detta är också enda tillfället då ministern formellt kan nominera kandidater. För varje post ska det utformas en rollbeskrivning och en önskad profil på kandidaten. I detta skede avgörs också förnyade förordnanden. Regeln är att inget uppdrag får innehas mer än tio år och det finns inga garantier för att de som söker förnyade förordnanden får detta.

58

Ibid.

26

Allians för Sverige.

2006-03-15

För att höja kvaliteten dokumenteras och värderas gjorda insatser, för att fungera som en grund för överväganden om nya förordnanden.

5.2.3 Förberedelser
Detta steg styrs främst av kravet på en öppen och rättvis process. Alla kommande lediga platser ska publiceras på en gemensam webbplats, Public Appointments Vacancies.59 I de fall man använder externa rekryteringskonsulter ska dessa ansluta till samma standarder. Alla sökanden ska få ett utskick med information, inklusive till exempel formellt ansökningsformulär, information om tjänsten och om hur processen ser ut. I själva ansökningsformuläret finns ett antal frågor som måste ställas till alla sökanden, oavsett vem som sköter förfarandet.

5.2.4 Urval
I själva urvalsprocessen spelar de oberoende värderingsmännen en central roll. De är specialister på själva utnämningsförfarandet och inte på sakfrågorna, varför de ofta ingår som en del i en panel som gör en kortlistning av kandidaterna till ministern. Det finns viss flexibilitet i hur panelen ser ut, men normalt sett ingår en senior tjänsteman från departementet, en företrädare för berört organ, den oberoende värderingsmannen och, efter behov, experter när man behöver testa ämneskunskaper. Panelens sammansättning får inte förändras under urvalsprocessens gång. Alla beslut som tas, inklusive då kandidater ratas, ska dokumenteras. Målet är att nå fram till en kortlista, med minst två namn, som ministern kan välja från. På kortlistan kan inga kandidater föreslås som inte uppfyller kraven på förtjänst och lämplighet. Även om ministrar vill uppnå balans i utnämningarna, får inte på några villkor en kandidat som bedömts som olämplig föreslås. För högre tjänster ska publicering ske av tillsättningen genom pressmeddelande. I detta ska ingå beskrivning av tjänsten och biografiska data samt kandidatens svar på frågan om politisk aktivitet. Även om denna inte ska spela någon roll för urvalsprocessen menar alltså OCPA att det är angeläget att tydliggöra om kandidaten har en, genom handling, uttalad politisk hemvist, endast medlemskap eller röstande räknas inte som detta.

5.3 De nordiska länderna
Även om det finns förhållandevis stora skillnader mellan de nordiska länderna, har de den förhållandevis informella proceduren gemensam med Sverige. Emellertid har samtliga tre länder vi granskar ett mer öppet förfarande vid tillsättningen av statliga tjänster.

59

Public appointments hemsida

27

Allians för Sverige.

2006-03-15

5.3.1 Norge och Finland
I både Norge och Finland tillämpas ett mer öppet anställningsförfarande än i Sverige.60 Sedan 2001 är detta utvidgat i Norge till att även gälla till exempel landshövdingeposterna. Det upprättas också offentliga listor över sökanden, med möjlighet att avstå från att synas på denna lista. I Norge träder en ny lag om statstjänstemän i kraft 2006, Lov om statens embets- og tjenestemenn.61 Den har varit omdiskuterad, främst därför att många upplever att anställningsvillkoren för statliga tjänstemän försämras. I lagen förenklas också anställningsförfarandet och kvalifikationsprincipen lagfästs.62 Alla tjänster ska utlysas, om inte annat medgivits med stöd av lag. Bedömningen ska i första hand göras utifrån utbildning, erfarenhet, personlig lämplighet samt med de kriterier som ställts upp då tjänsten kungjordes.

5.3.2 Danmark
Liksom i Sverige är sök- och urvalsförfarandet informellt. Det förekommer inga skriftliga kravspecifikationer eller liknande. Däremot ska alla lediga verkschefstjänster annonseras i motsvarigheten till Post- och inrikes tidningar. Det vanligaste är att verkschefer rekryteras från statsförvaltningen. Det förekommer inga övergångar från politiken till statsförvaltningen, då man inte utser verkschefer med huvudsakligen politisk bakgrund.63

60 61

Ds 2003:7 Lov om statens embets- og tjenestemenn 62 Moderniseringsdepartements beskrivning av förslaget till ny lag för statliga ämbets- och tjänstemän 63 Statskontoret 1999:21

28

Allians för Sverige.

2006-03-15

6 Utnämningspolitiken i Sverige
Ett av de viktigaste medlen för regering och riksdag att styra landet är utnämningsmakten. I jämförelse med de andra styrmedlen; finansmakten, lagstiftningsmakten och kontrollmakten, så är utnämningsmakten den minst formaliserade och genomskinliga. Istället är den omöjlig för den som utnämns, för allmänheten eller för riksdagen att följa och utvärdera. Utnämningsmakten är dessutom det enda styrmedlet som helt ligger i regeringens händer. Under Göran Perssons tid som statsminister vittnar allt fler om att utnämningspolitiken inom regeringen dessutom hög grad centraliserats till statsrådsberedningen och statsministern personligen. Nedan redogör vi för hur en ny regering bör utforma sin utnämningspolitik avseende myndighetschefer så som generaldirektörer, ambassadörer, ombudsmän och liknande. Allians för Sveriges rättspolitiska arbetsgrupp har lämnat förslag till inriktning för hur utnämning av domare och andra höga jurister ska ske.

6.1 Utnämningspolitiken efter ett regeringsskifte
Vi föreslår att:
• en utfästelse om en reformering av utnämningspolitiken syftande till större öppenhet och effektivare styrning av statsförvaltningen görs i regeringsförklaringen. respekten för regeringsformens krav på att man vid tillsättning av statliga tjänster endast ska fästa avseende vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet, återupprättas.

En ny regering bör redan i regeringsförklaringen deklarera att den avser genomföra tydliga förändringar av utnämningspolitiken. Dessa förändringar bör bland annat innefatta en ökad öppenhet, förutsägbarhet och att kravprofiler för statliga chefstjänster i verksledande ställning upprättas efter hörande av berörda myndigheter och arbetstagarorganisationer. Det är dessutom viktigt att respekten för regeringsformens krav på att man vid tillsättning av statliga tjänster endast ska fästa avseende vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet, återupprättas. En stor del av de förändringar vi föreslår nedan kan genomföras skyndsamt utan lagändringar. För att processen ska tydliggöras och institutionaliseras bör den dock regleras i författningar. En sådan reglering bör givetvis föregås av ett beredningsarbete i regeringskansliet inklusive en remissomgång. Andemeningen i den nedan angivna processen kan dock tillämpas i stort sett omgående av en ny regering. De förslag vi lämnar i denna rapport avser endast myndighetschefer. Vi anser att det finns skäl att även se över tillsättandet av ledamöter i utredningar samt styrelser i statliga bolag och myndigheter. Ett sådant arbete kräver dock större utredningsresurser än de som står till vårt förfogande idag och behöver därför anstå till en ny regering kan tillträda. Mycket talar dock 29

Allians för Sverige.

2006-03-15

för att det finns ett inte obetydligt behov av reformer även på detta område och en ny regering bör därför se över detta i särskild ordning. En ny regering bör bygga sin utnämningspolitik utifrån principen om lika möjligheter. Det innebär att man i varje steg av utnämningsprocessen måste se till att man inte diskriminerar på grund av kön, etnicitet, ålder, handikapp, religion och liknande filosofiska övertygelser eller sexuell läggning. Närhelst det är möjlig bör regeringen vidta positiva åtgärder för att attrahera lämpliga kandidater från alla delar av samhället. Alla de som blir aktuella som kandidater till en högre statligt befattning måste förstå och visa att de ställer sig bakom de principer som styr förvaltningen. Nuvarande och framtida intressekonflikter, som ekonomiska intressen, bakgrund inom myndighetens eget verksamhetsområde eller medlemskap i organisationer, måste redas ut på förhand. En av de frågor en tillträdande regering tidigt måste inleda beredningen av är utnämningen av ett antal generaldirektörer. Förordnandet för sex generaldirektörer går ut mellan ett eventuellt regeringsskifte och årsskiftet. Utöver det kan det finnas vakanser på myndigheter där generaldirektörens förordnande löper ut under sommaren 2006. Under de nio första månaderna efter valet ska således en ny regering utnämna minst 14 generaldirektörer. En förteckning över dessa finns i bilaga 1. En ny regering är inte förhindrad att förflytta generaldirektörer som regeringen inte har förtroende för i deras hittillsvarande befattningar. Exempel på sådana generaldirektörer kan vara tidigare partiaktiva personer som genom nuvarande och tidigare opinionsbildning visat att de inte står bakom den inriktning som en ny regering anser att myndigheten bör ha för sitt arbete. Lagen om offentlig anställning stadgar att en myndighetschef som är anställd på viss tid får förflyttas till annan statlig anställning som tillsätts på samma sätt, om det är påkallat av organisatoriska skäl eller annars är nödvändigt med hänsyn till myndighetens bästa. Organisatoriska skäl är sådana skäl som hänför sig till statens som helhet. Föredragande statsrådet beskriver det som att: ”Den situationen kan exempelvis uppstå att regeringen finner det önskvärt att avbryta ett i och för sig väl fungerande chefskap för att av en övergripande anledning kunna genomföra en omstrukturering, som berör flera verk och verkschefer, alltså fall där en förflyttning påkallas av organisatoriska skäl.”64 När denna bestämmelse om förflyttningsskyldighet infördes var det mot bakgrund av att regeringen önskade möjlighet att ”mer aktivt än för närvarande… använda sin befogenhet att utse och byta ut personer i myndigheternas ledning”. 65 De förflyttningar som gjordes möjliga genom de nya lagbestämmelserna ska även kunna ske mot en verkschefs vilja66 och det finns inga krav på att de olika tjänster man flyttar mellan ska vara likartade med hänsyn till arbetsuppgifter eller dylikt.67

64 65

Prop. 1986/87:99 s. 68 Ibid. s. 63 66 Ibid. s. 68 67 Ibid. s. 70

30

Allians för Sverige.

2006-03-15

6.1.1 En ny process för utnämningar till ledande befattningar
Vi föreslår att:
• • • • • • • • • • det inför rekryteringen av en ny generaldirektör eller motsvarande upprättas en kravprofil. alla lediga tjänster till ledande befattningar inom staten ska utannonseras. relevanta intressenter ska inbjudas att nominera personer till lediga befattningar. en bruttolista över sökanden upprättas i enlighet med kravprofilen och den fastlagda chefspolicyn. ansvarigt departement tar fram en kortlista på tre till sex personer som genomgår intervjuer och erforderliga tester. ansvarigt statsråd meddelar vilken kandidat statsrådet ämnar föreslå regeringen att utnämna till den utannonserade tjänsten. berörda fackutskott i riksdagen erbjuds möjlighet att ställa frågor till den person som statsrådet ämnar föreslå regeringen att utnämna. regeringen utnämner den person den finner bäst lämpad för tjänsten. hela rekryteringsprocessen dokumenteras utförligt för att möjliggöra för riksdagen att granska den i efterhand. inkomna ansökningshandlingar, testresultat och liknande beläggs med sekretess med hänsyn till den personliga integriteten och enskilds ekonomiska förhållande.

Redan idag föreskriver regeringens chefspolicy att en skriftlig kravprofil, baserad på myndighetens nuvarande och kommande verksamhet, ska tas fram innan sökandet efter kandidater till en chefsbefattning inleds. Trots detta så upprättas det, enligt de uppgifter som Granskning(s)gruppen tagit del av, idag inga sådana kravprofiler. En ny regering bör ändra på det. Varje departement som står inför arbetet att rekrytera en ny generaldirektör bör, i samarbete med en särskild enhet inom regeringskansliet, höra berörd myndighet, arbetstagarorganisationer och andra intressenter för att därefter utarbeta en skriftlig kravprofil. Kravprofilen ska innehålla en beskrivning av arbetsuppgifterna samt de kvalifikationer en arbetstagare antas behöva för tjänsten. Särskild vikt bör läggas vid ledaregenskaper och tidigare erfarenhet som chef. Om politiska meriter ska vägas in vid tillsättandet av tjänsten, ska detta tydligt framgå av kravprofilen. Kravprofilen ska vara så konkret att den både kan utgöra grund för rekrytering av myndighetschef och vara ett underlag för årliga uppföljningssamtal med den utnämnde. Det bästa sättet att motverka missbruk av utnämningsmakten är att öka öppenheten kring utnämningsprocessen. Därför bör de kravprofiler som upprättas inför rekryteringen av en ny verkschef vara offentliga. Likaså bör alla lediga tjänster till ledande befattningar inom staten utannonseras och vara möjliga att söka för alla som uppfyller kraven för tjänsten. Parallellt 31

Allians för Sverige.

2006-03-15

med att tjänsten utannonseras bör alla intressenter ges möjlighet att nominera tänkbara personer till tjänsten. Regeringen bör utöver annonsering och ett eget aktivt sökande bjuda in alla relevanta intressenter att nominera lämpliga personer för att därefter skapa en lista med alla inkomna namn. En enhet inom regeringskansliet, till exempel enheten för arbetsgivarpolitik, utvecklas för att kunna ge ett gott stöd i rekryteringsarbetet. Enheten ska till exempel kunna vara behjälplig vid upprättandet av en bruttolista utifrån kravprofilen och den fastlagda chefspolicyn. Utifrån bruttolistan arbetar ansvarigt departement fram en kortlista på tre till sex namn som får genomgå intervjuer och erforderliga tester. En ny regering bör vinnlägga sig om att involvera berörda myndigheter vid rekryteringen av nya verkschefer. Detta är särskilt viktigt när det gäller myndigheter som leds av en styrelse med fullt ansvar. Efter genomförda intervjuer samråder ansvarigt statsråd med statsrådsberedningen och meddelar därefter vilken kandidat statsrådet ämnar föreslå regeringen att utse till den utannonserade tjänsten. Efter att ansvarigt statsråd meddelat sitt beslut erbjuds berört riksdagsutskott att inom tre veckor anordna en utfrågning av den tilltänkta myndighetschefen och ansvarigt statsråd och/eller statssekreterare. Formerna för utskottens arbete regleras i riksdagsordningen. Vår bedömning är att de utfrågningar som det här är frågan om i regel bör vara öppna. Därefter fattar regeringen sitt beslut om utnämning. För att förbättra konstitutionsutskottets möjlighet att i efterhand granska regeringens bruk av utnämningsmakten, bör varje steg i rekryteringen dokumenteras. Denna dokumentation bör sparas i minst fem år. De delar av dokumentationen som hänför sig till kandidater som inte utnämndes till den aktuella posten bör, med hänsyn till den personliga integriteten och enskilds ekonomiska intressen, omfattas av sekretess. Vad gäller den utnämnde generaldirektören bör huvudregeln vara att all dokumentation är offentlig. Denna nya och mer omfattande process för utnämningar bör i första hand tillämpas på nyförordnanden. Ifall regeringen önskar omförordna en myndighetschef bör beredningsprocessen begränsas till en uppdatering av kravprofilen samt att berört riksdagsutskott erbjuds en möjlighet att ordna en utfrågning med myndighetschefen innan regeringen fattar beslut. Bestämmelser angående upprättande av kravprofiler, utlysande av tjänster och ett förändrat urvalsförfarande bör föras in i anställningsförordningen.

32

Allians för Sverige.

2006-03-15

6.2 Utnämningspolitiken på längre sikt
Vi föreslår att:
• • en ny regering lämnar tilläggsdirektiv till Grundlagsutredningen i syfte att precisera inriktningen på utredningens arbete kring utnämningsmakten. frågan om inrättandet av fristående rekryteringsråd utreds i samband med Grundlagsutredningen.

En ny regering som vill föra en ny utnämningspolitik har, enligt vår bedömning, ett inte obetydligt manöverutrymme inom ramen för nuvarande lagstiftning eller genom förhållandevis mindre förändringar i regler och bestämmelser. Flera av de förslag som presenteras i den här rapporten skulle kunna genomföras genom förändringar i praxis och procedurer. Så bör också ske så snart det är praktiskt möjligt efter ett regeringsskifte. Samtidigt är det viktigt att ett nytt förhållningssätt till utnämningsmakten långsiktigt vilar på en trygg konstitutionell grund. Det ligger också ett stort värde i att förändrade spelregler avspeglas klart och tydligt i grundlagen. Utnämningsmakten är, vid sidan av lagstiftningsmakten och finansmakten, ett av regeringens och riksdagens viktiga verktyg att styra förvaltningen. I nuvarande regeringsform är utnämningsmakten relativt sparsamt reglerad i jämförelse med lagstiftningsmakten och finansmakten.68 Vid sidan av att det faktum att vi föreslår förändringar i utnämningsmaktens reglering är utnämningsmaktens växande betydelse i sig ett skäl som talar för att ändra denna ordning. Regeringen lämnade 1 juli 2004 direktiv till en utredning vars uppgift var att göra en översyn av regeringsformen. Direktiven angav att det i kommitténs uppdrag ingick att ”se över möjligheten att öka öppenheten vid tillsättningar av högre statliga tjänster.”69 Socialdemokraterna hade under lång tid tillbakavisat alla krav på att utreda förändringar i utnämningsmakten. Men tillsammans med Miljöpartiet tvingade de borgerliga partierna upp frågan på grundlagsutredningens dagordning. Våren 2004 beslöt riksdagen, mot Socialdemokraternas och Vänsterpartiets vilja, att uppmana regeringen att låta utreda hur utnämningsmakten skulle kunna reformeras i riktning mot ökad insyn och öppenhet.70 Vi tänker oss att kommande grundlagsförändringar inom utnämningsmakten i hög grad ska kunna hämta näring i den nya praxis som en ny regering bör etablera. Det är naturligtvis an-

68 69

Statskontoret 1999:21, s 53. Regeringens direktiv 2004:96. Grundlagsutredningen leds av landshövding Lars Engqvist och består av representanter från samtliga riksdagspartier. Kommittén ska slutredovisa sitt uppdrag senast 31 december 2008. För mer uppgifter kring utredningens arbete, se exempelvis utredningens hemsida www.grundlagsutredningen.se. 70 Konstitutionsutskottets betänkande 2003/04:KU11, riksdagens protokoll 2003/04:88. Nyckelmeningarna i den reservation i utskottets betänkande, som sedermera bifölls av riksdagen, löd: ” Enligt vår uppfattning bör regeringens utnämningsmakt ses över i syfte att öka öppenheten vid tillsättningen av statliga myndighets- eller verkschefer och andra topptjänster. En möjlighet att öka denna öppenhet skulle kunna vara att låta kandidater till sådana tjänster frågas ut offentligt inför det riksdagsutskott som bereder ärenden som rör myndighetens eller verkets område. En annan möjlighet skulle kunna vara att inrätta en förslagsnämnd. Regeringen bör utreda frågan om tillsättning av högre statliga tjänster och återkomma till riksdagen med förslag till åtgärder som ökar öppenheten vid tjänstetillsättningar.”

33

Allians för Sverige.

2006-03-15

geläget att författningsförändringar, också på detta område, genomförs i så stort politiskt samförstånd som möjligt. Innebörden av den nya praxisen är att regeringen, efter en noggrann, professionell och så öppen process som möjligt, nominerar en kandidat till en chefspost och att denne sedan frågas ut i ett fackutskott i riksdagen. Efter utskottsutfrågningen kan regeringen välja att bekräfta eller dra tillbaka nomineringen. Det är mycket viktigt att arbetet med att granska utnämningsmaktens framtida konstitutionella reglering bedrivs skyndsamt av Grundlagsutredningen. En ny regering bör inte vara främmande inför möjligheten att utfärda tilläggsdirektiv i syfte att påskynda och ytterligare precisera arbetets inriktning. Den mer i detalj lagtekniska utformningen av regleringen av utnämningsmakten får, av naturliga skäl, ankomma på Grundlagsutredningen att lägga förslag om. Olika modeller kan tänkas. Enligt en modell införs en rad bestämmelser som rör utnämningsmaktens reglering redan i regeringsformen i syfte att regeringsformens reglering i det närmaste uttömmande. Enligt en annan modell innehåller regeringsformen ett antal mer övergripande bestämmelser medan den närmare regleringen anges i andra lagar. Med det förslag som vi lägger skulle exempelvis procedurerna kring utskottsutfrågningarna i riksdagen kunna anges i riksdagsordningen.71 I samband med Grundlagsutredningen bör även frågan om inrättandet av Rekryteringsråd efter brittisk modell utredas. Tanken med att inrätta Rekryteringsråd är att personer med erfarenhet av rekrytering, styrnings- och ledningsfrågor samt management, med utgångspunkt från den kravspecifikation regeringen tagit fram, ska ansvara för att presentera en kandidatlista för regeringen bestående av ett begränsat antal personer. I syfte att skapa ett brett urval av sökande till tjänsterna bör inte intresseanmälningar, ansökningshandlingar eller annat underlagsmaterial som inkommer till Rekryteringsrådet vara offentlig handling. Regeringen bör ha möjlighet att refusera Rekryteringsrådets förslag på kandidater vilket i så fall bör leda till att ett nytt rekryteringsförfarande påbörjas.

71

Den senare modell, om än i mycket kortfattad form, kan sägas tillämpas idag när det gäller regeringens samråd med riksdagen i EU-frågor. I regeringsformen (RF 10:6, första stycket) föreskrivs: ”Regeringen skall fortlöpande informera riksdagen och samråda med organ som utses av riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Närmare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten meddelas i riksdagsordningen.” Riktigt så kortfattat kan rimligen inte en ny ordning när det gäller utnämningsmakten avhandlas i grundlagen men principen om några övergripande bestämmelser kombinerade med hänvisningar till andra lagar bör studeras.

34

Allians för Sverige.

2006-03-15

Referenslitteratur:
Offentligt tryck
Bet. 1986/87:KU29 Bet. 1999/2000:KU20 Bet. 2003/04:KU11 Bet. 2004/05:KU20 Ds 2003:7 Förtjänst och skicklighet; Rolf Sandahl, ESO-rapport Ds 2005:38 Tillträde till Förenta nationernas konvention mot korruption ESV 2004:1, Förenkling av ekonomiadministrationen för små myndigheter Prop. 1986/87:99 om ledning av den statliga förvaltningen Riksdagens protokoll 1994/95:120 Riksdagens protokoll 2003/04:88 SOU 1985:40: Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning. Huvudbetänkande från Verkledningskommittén, Stockholm 1985. SOU 1992:60 Enklare regler för statsanställda SOU 2000:1: En uthållig demokrati. Demokratiutredningens slutbetänkande, Stockholm 2000. Statskontorets rapport 1999:21 Det viktiga valet av verkschef – en jämförande studie av verkschefsutnämningar Statskontorets rapport 2000:9 Styrelser med fullt ansvar, Utvärdering Statskontorets rapport 2004:9: Myndigheternas ledning och organisation – kartläggning och analys av Myndighetssverige Statskontorets rapport 2005:32: Statsförvaltningens utveckling 2000-2005 Utredningsdirektiv 2004:96 En samlad översyn av regeringsformen

35

Allians för Sverige.

2006-03-15

Elektroniska källor
(Samtliga källor senast besökta den 13 mars 2006) Committee on Standards in Public Life’s hemsida, http://www.public-standards.gov.uk Encyclopaedia Britannica Online, http://search.eb.com/eb/article-9069195 (kräver lösenord) Glesbygdsverkets hemsida, http://www.glesbygdsverket.se/site/Default.aspx?id=3377 Integrationsverkets hemsida, http://www.integrationsverket.se/templates/ivNormal____1884.aspx Krugman, Paul; ”Victors and Spoils” http://www.pkarchive.org/column/111902.html, ursprungligen publicerad i New York Times 19/11 2002 Lov om statens embets- og tjenestemenn, http://www.lovdata.no/ltavd1/lt2005/t2005-1-0870.html Moderniseringsdepartements beskrivning av förslaget till ny lag för statliga ämbets- och tjänstemän, http://odin.dep.no/mod/norsk/dok/regpubl/otprp/050001-050003/hov001-bn.html Office of the Commissioner for Public Appointments hemsida, http://www.ocpa.gov.uk Public appointments hemsida, http://www.publicappts-vacs.gov.uk Senior Executive Service’s hemsida http://www.opm.gov/ses Statens folkhälsoinstituts hemsida, http://www.fhi.se Sveriges Radio, Ekot; ”Ericssons vd hoppas på regeringsskifte”, intervju 31 januari 2006 http://www.sr.se/ekot/arkiv.asp?DagensDatum=2006-01-31&Artikel=786015 Sveriges Radio, Ekot; ”Persson svarar på Ericsson-vd:ns kritik”, intervju 2 februari 2006, http://www.sr.se/ekot/arkiv.asp?DagensDatum=2006-02-02&Artikel=787679 Sveriges Radio, Ekot; ”Wallenberg: Persson hotar en fri debatt”, intervju 4 februari 2006, http://www.sr.se/ekot/arkiv.asp?DagensDatum=2006-02-04&Artikel=788831 SVT, Rapport; ” Ingen ändring av utnämningspolitiken”, reportage 5 mars 2006, http://svt.se/svt/jsp/Crosslink.jsp?d=22620&a=551374&lid=aldreNyheter_275209&lpos=rubr ik_551374 The Commissioner for Public Appointments Code of Practice for Ministerial Appointments to Public Bodies, http://www.ocpa.gov.uk/publications/pdf/codeofpractice_aug05.pdf

36

Allians för Sverige.

2006-03-15

Övrig litteratur
Ahlmark, Per; Det öppna såret – om massmord och medlöperi, Stockholm 1997 Andersson, Catrin; Ämbetsmannastat och demokrati – Score Rapportserie 2001:14, Stockholm 2001 Andersson, Catrin; Tudelad trots allt – dualismens överlevnad i den svenska staten 17181987, Stockholm 2005 Brandel, Tobias; ”En av tre i kulturens toppskikt är politiker”, Svenska Dagbladet, 23 februari 2005 Erixon, Fredrik och Franke, Ulrik; Den skattefinansierade idémarknaden, Stockholm 2005 Folkpartiet; Vägen bort från enparti(s)taten, rapport, mars 2005 Folkpartiet; Det socialdemokratiska AMS, rapport, mars 2005 Kristdemokraterna; Styrelseuppdrag – Vår tids medaljer, rapport, november 2003 Kristdemokraterna; En socialistisk högskola, rapport, januari 2005 Loomis, Burdett; The Senate and Executive Branch Appointments – An Obstacle on Capitol Hill?, The Brookings Review nr 2 våren 2001 (volym 19). Moderaterna; Socialdemokraterna och utnämningsmakten, rapport, januari 2004 Pempel, T. J. (red); Unocommon democracies – The one party dominat regimes, Ithaca, New York 1990 Rankka, Maria; Myndigheterna – från fristående ämbetsverk till rörelsedrivna idéfabriker, Stockholm 2005 Riksdagens utredningstjänst; promemoria dnr 2003:2448 Riksdagens utredningstjänst; promemoria dnr 2004:1716 Riksdagens utredningstjänst; promemoria dnr 2005:1417 Rothstein, Bo och Westerhäll, Lotta Vahlne (red); Bortom den starka statens politik, Stockholm 2005

37

Allians för Sverige.

Bilaga 1

Bilaga 1: Generaldirektörer vars förordnanden utgår under våren och sommaren 2006 samt de första nio månaderna efter ett regeringsskifte
Myndigheter där generaldirektörens förordnande utgår under våren och sommaren 2006
      Post- och telestyrelsen (2006-04-30) Radio- och TV-verket (2006-05-14) Statens räddningsverk (2006-05-31) Specialskolemyndigheten (2006-06-30) Konsumentverket (2006-07-31) Statens institut för särskilt utbildningsstöd (2006-09-30)

Myndigheter där generaldirektörens förordnande utgår senast 31 december 2006
      Kammarkollegiet (2006-10-31) Statens Energimyndighet (2006-12-31) Institutet för tillväxtpolitiska studier (2006-12-31) Svenska EFS-rådet (2006-12-31) VINNOVA Verket för innovationssystem (2006-12-31) Vetenskapsrådet (2006-12-31)

Myndigheter där generaldirektörens förordnande utgår senast 31 mars 2007
   Smittskyddsinstitutet (2007-01-14) Patent- och registreringsverket (2007-02-28) Affärsverket Svenska kraftnät (2007-03-31)

38

Allians för Sverige.

2006-03-15

Myndigheter där generaldirektörens förordnande utgår senast 30 juni 2007
     Statens kulturråd (2007-05-31) Rymdstyrelsen (2007-06-30) Nationellt centrum för flexibelt lärande (2007-06-30) Specialpedagogiska institutet (2007-06-30) Myndigheten för utländska investeringar i Sverige (2007-06-30)

39