Att bryta Socialdemokraternas makthegemoni

Allians fr Sveriges Granskning(s)grupp

Mars 2006

Allians fr Sverige.
maktskifte06.se

Innehllsfrteckning
Innehllsfrteckning...............................................................................................................3 1 2 3 4 Inledning ........................................................................................................................4 Sammanfattning..............................................................................................................5 Den socialdemokratiska makthegemonin ........................................................................7 Rollfrdelningen i den svenska demokratin ..................................................................11 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 5 Regeringens frhllande till myndigheterna ..........................................................12 Opinionsbildande myndigheter .............................................................................14 mbetsmannens roll .............................................................................................19 En frbttrad myndighetsstyrning .........................................................................20 Frndring av myndighetsstrukturen .....................................................................21

Utnmningspolitiken i andra lnder ..............................................................................24 5.1 5.2 5.3 USA......................................................................................................................24 Storbritannien .......................................................................................................25 De nordiska lnderna ............................................................................................27

Utnmningspolitiken i Sverige......................................................................................29 6.1 6.2 Utnmningspolitiken efter ett regeringsskifte ........................................................29 Utnmningspolitiken p lngre sikt .......................................................................33

Referenslitteratur:.................................................................................................................35 Bilaga 1: Generaldirektrer vars frordnanden utgr under vren och sommaren 2006 samt de frsta nio mnaderna efter ett regeringsskifte........................................................................38

Allians fr Sverige.

2006-03-15

1 Inledning
Vid Hgforsmtet i augusti 2004 beslutade partiledarna fr Moderata Samlingspartiet, Folkpartiet liberalerna, Kristdemokraterna och Centerpartiet att bilda Allians fr Sverige. Ett flertal arbetsgrupper tillsattes. I det gemensamma dokument som de fyra partiledarna i Alliansen presenterade heter det bland annat att: Srskilda aktiviteter genomfrs fr att kartlgga och belysa socialdemokraternas unika maktposition i det svenska samhllet. Genom partiets unikt lnga maktinnehav, dess band till den strsta fackfreningsrrelsen och dess utnyttjande av utnmningsmakten har en makthegemoni skapats vars frgreningar strcker sig lngt utanfr den politiska sfren och som r osund. En arbetsgrupp tillsattes fr detta arbete. Gruppen har tagit sig namnet Granskning(s)gruppen. I vra direktiv str det att: Utnmningsmakten ska granskas srskilt. Ett program fr hur en ny regering ska utforma sin utnmningspolitik arbetas fram. Gruppen bestr av Stefan Attefall frn Kristdemokraterna (ordfrande), Gunnar Axn frn Moderaterna, Tobias Krantz frn Folkpartiet och Annika Qarlsson frn Centerpartiet. Fram till februari 2006 ingick Henrik Sjholm (c) i gruppen, men eftersom han vergick till nya arbetsuppgifter i Bryssel ersattes han av Annika Qarlsson. Gruppen har i arbetet med rapporten bitrtts av tjnstemnnen Magnus Kolsj frn Kristdemokraterna och Jennifer Trong frn Moderaterna. Granskning(s)gruppen har arrangerat tv publika seminarier. Dels ett seminarium den 25 maj 2005 om opinionsbildande myndigheter dr professor Bo Rothstein medverkade tillsammans med Maria Abrahamsson och Lotta Grning. Dels ett seminarium den 8 februari 2006 om utnmningspolitikens framtida utformning dr Lars Dahlberg, fre detta chef fr frvaltningsutvecklingsenheten p Statskontoret, Knut Rexed, fre detta statssekreterare och generaldirektr fr Statskontoret samt statsvetarna Gran Sundstrm och Helena Wockelberg medverkade. Syftet med denna rapport r att dels ge en versiktlig bild av den maktdominans som socialdemokraterna besitter, dels presentera Granskning(s)gruppens frslag till hur styrningen av statsfrvaltningen br utformas, med srskild inriktning p utnmningspolitiken. Granskning(s)gruppen kommer att arbeta vidare fram till valet. Stockholm 2006-03-15 Stefan Attefall (kd) ordfrande Gunnar Axn (m)

Tobias Krantz (fp)

Annika Qarlsson (c)

Allians fr Sverige.

2006-03-15

2 Sammanfattning
Utifrn det uppdrag som Granskning(s)gruppen har ftt av partiledarna inom Allians fr Sverige lmnar vi i denna rapport frslag till en ny utnmningspolitik samt en renodling av myndigheternas roll i samhllet. Vi ser med oro p att allt fler myndigheter anvnder en kande andel av sina resurser t politisk opinionsbildning och lobbying. En ny regering br genomfra en kartlggning av frekomsten av opinionsbildning och lobbying inom statens myndigheter samt klargra vilken verksamhet som r eller inte r frenlig med myndighetens huvudsakliga uppgift och grundlagens krav p saklighet och opartiskhet. Vi anser att myndigheter ska informera om sin verksamhet, myndighetsutvning och bestmmelser som rr medborgarna. Informationsgivningen ska grunda sig i kravet p saklighet och opartiskhet. Om myndighetens informationsgivning ska g utver ren information kopplad till den egna verksamheten s ska detta ske p uppdrag av riksdag och regering samt klart framg av regleringsbrevet. De statliga myndigheterna svarar fr myndighetsutvningen. Den ska vrda rttsstatens vrde av likhet infr lagen. Men frvaltningen spelar ocks en viktig roll fr demokratin genom att vara demokratins vktare. I likhet med Demokratiutredningens slutbetnkande anser vi att en oberoende frvaltningsapparat har ett demokrativrde just drfr att den r svrare att styra fr de politiskt frtroendevalda. Genom sin sjlvstndiga profession och sitt mbetskurage ska frvaltningen vara en sjlvstndig aktr gentemot de politiska beslutsfattarna. Inom de fastlagda ramarna ska frvaltningen och mbetsmannen vrda den offentliga frvaltningens srdrag av autonomi, ppenhet, pluralism och medborgarorientering. Idag saknas en enhetlig myndighetskultur, ett offentligt etos. Vi anser att det ndvndigt att det stndigt frs en diskussion om den offentliga frvaltningens roll i en levande demokrati. Drfr mste staten och kommunerna som arbetsgivare fortlpande vrna om att skapa sdana arbetsfrhllanden att tjnstemnnens integritet och sjlvstndighet tas till vara och uppmuntras och att detta utvecklas mot vad som kan kallas ett offentligt etos. Flera granskningar har visat p otydligheter i regeringens styrning av myndigheterna och i myndigheternas organisation. Fr att tydliggra myndigheternas roll br de styras antingen av en enrdig myndighetschef eller ocks en styrelse med fullt ansvar fr styrningen av statliga myndigheter. Drmed blir ansvaret tydligare. Vi anser att det r en sjlvklarhet att en ny regering ser ver myndighetsstrukturen, inte enbart med inriktning p att minska antalet sm myndigheter utan ven fr att bedma ifall vissa myndigheter br sls samman av effektivitetsskl, kraftigt minska i omfattning eller helt avskaffas.

Allians fr Sverige.

2006-03-15

Ett av de viktigaste medlen fr regering och riksdag att styra landet r utnmningsmakten. I jmfrelse med de andra styrmedlen; finansmakten, lagstiftningsmakten och kontrollmakten, s r utnmningsmakten den minst formaliserade och genomskinliga. Istllet r den omjlig fr den som utnmns, fr allmnheten eller fr riksdagen att flja och utvrdera. Utnmningsmakten r dessutom det enda styrmedlet som helt ligger i regeringens hnder. I denna rapport redogr vi fr hur en ny regering br utforma sin utnmningspolitik avseende myndighetschefer s som generaldirektrer, ambassadrer, ombudsmn och liknande. Allians fr Sveriges rttspolitiska arbetsgrupp har redovisat en inriktning fr hur utnmningen av domare och andra hga jurister ska utformas. En ny regering br redan i regeringsfrklaringen deklarera att den avser genomfra tydliga frndringar av utnmningspolitiken. Dessa frndringar br bland annat innefatta en kad ppenhet, frutsgbarhet och att kravprofiler fr statliga chefstjnster i verksledande stllning upprttas efter hrande av berrda myndigheter och arbetstagarorganisationer. Hela rekryteringsprocessen br dokumenteras s att det i efterhand r mjligt fr riksdagens konstitutionsutskott att granska regeringens maktutvning. Inga utnmningar br gras utan att berrt riksdagsutskott erbjudits att hlla en utfrgning med den person som ansvarigt statsrd mnar fresl regeringen att utnmna. I rapporten betonar vi vikten av att respekten fr regeringsformens krav p att man vid tillsttning av statliga tjnster endast ska fsta avseende vid sakliga grunder, ssom frtjnst och skicklighet, terupprttas och att alla tendenser till infrandet av ett spoilsystem avvisas.

Allians fr Sverige.

2006-03-15

3 Den socialdemokratiska makthegemonin

Inget annat demokratiskt land har s dominerats av ett enda parti som Sverige. Faktum r att det bara finns tre andra lnder i vrlden som ens har varit i nrheten av att utvecklas till den form av enpartistat som Sverige har blivit. Det r Japan, dr Liberaldemokraterna regerat i stort sett oavbrutet i 50 r, Israel dr Labour regerade i nstan 30 r i fljd efter statens tillblivelse samt Italien dr Kristdemokraterna var det ledande partiet i regeringen frn krigsslutet fram till 1980.1 Men ven i denna lilla skara av demokratiska enpartistater r Sverige unikt. Socialdemokraterna har innehaft regeringsmakten i 64 av de senaste 75 ren. Sverige har i sig sjlvt blivit socialdemokratiskt2 och det lngvariga socialdemokratiska maktinnehavet har gett partiet en unik mjlighet att socialisera generation efter generation in i ett tnkande som fr frn brjan kontroversiella politiska ider att nu framst som normalt och som det svenska sttet att lsa problemen.3 Fr att lna statsvetaren Gsta EspingAndersens ord; den socialdemokratiska vlfrdsmodellen har blivit en del av den svenska sjlvbilden och the Swedish equivalent of the Italian mamma.4 Ett lngvarigt regeringsinnehav ger ett parti som socialdemokraterna stora mjligheter att reproducera sig sjlvt i staten och stta tydliga avtryck i samhllet genom att genomfra reformer som garanterar tillfldet av nya vljargrupper samtidigt som man belnar allierade fr deras lojalitet. Dessutom stller andra aktrer i samhllet in sig p att de mste acceptera regeringspartiets agenda fr att kunna n sina egna ml.5 Att de periodvisa skiftena vid makten, som i den akademiska debatten ofta anses vara en grundfrutsttning fr att en stat ska kallas demokratisk, r ytterst sporadiska i Sverige r ett reellt problem. Det lngvariga socialdemokratiska maktinnehavet har lett till att Sverige antagit mnga av enpartistatens klassiska knnetecken. Fr det frsta har vi ftt en stat dr partibok i praktiken r ndvndig fr den som vill gra karrir till de hgre tjnsterna i statsfrvaltningen. tskilliga rapporter under senare r visar p samma tendens. P de ledande posterna dominerar personer med socialdemokratisk partibok. Det gller inom myndigheter, i universitets- och hgskolestyrelser, i styrelserna fr de statliga bolagen, inom kommittvsendet och i kulturinstitutionernas styrelser.6 Vissa delar av statsfrvaltningen har frvandlats till socialdemokratiska reservat. Arbetsmarknadsstyrelsen,

1 2

Pempel (red) s. 4 Ibid. s. 34, 57 3 Ibid. s. 48 4 Ibid. s. 57 5 Ibid. s. 351 6 Socialdemokraterna och utnmningsmakten, rapport frn moderaterna, januari 2004; En socialistisk hgskola, rapport frn kristdemokraterna, januari 2005; Det statliga kommittvsendet, promemoria (dnr 2005:1417) frn Riksdagens utredningstjnst, RUT, september 2005; Vgen bort frn enparti(s)taten, rapport frn folkpartiet, mars 2005. Styrelseuppdrag Vr tids medaljer, rapport frn Kristdemokraterna november 2003, Brandel 2005, SVT:s Rapport 5 mars 2006.

Allians fr Sverige.

2006-03-15

AMS, har under hela sin snart halvsekellnga existens aldrig haft ngon annan n en socialdemokrat som chef.7 Den stora vervikten av socialdemokrater trotsar sunt frnuft och alla rimliga sannolikhetskalkyler. Fr inte kan det vl vara s att just socialdemokrater r s mycket mer kompetenta att leda myndigheter eller sitta i styrelser fr hgre lrosten och statliga bolag n personer med varje annan politisk bakgrund? Slutsatsen kan bara bli en: genom sin utnmningspolitik bryter den socialdemokratiska regeringen mot regeringsformens freskrift om att det vid tillsttning av hgre statliga tjnster endast ska fstas vikt vid sakliga grunder, ssom frtjnst och skicklighet. Grundlagens bestmmelse blir en chimr, en kuliss fr socialdemokratisk maktpolitik. Statsminister Gran Persson, och innan honom Ingvar Carlsson, har bda gett uttryck fr att det r naturligt att hgre tjnstemn inom statsfrvaltningen rekryteras ur de socialdemokratiska leden. Denna doktrin har kommit att benmnas Carlssonteorin och gr ut p att personer med borgerliga sympatier i hg grad rekryteras av nringslivet men att denna karrirvg inte varit ppen p samma stt fr socialdemokrater och att regeringen drfr valt att rekrytera dessa till statliga toppjobb.8 Problemet med den slutna svenska utnmningspolitiken illustreras tydligt av att Sverige inte uppfyller kraven som stlls i FN:s konvention mot korruption. Dr stadgas det tydligt i artikel 7 att stater som skriver under konventionen ska ha system fr rekrytering av offentliga tjnstemn som grundas p ppenhet och objektiva kriterier som frtjnst, opartiskhet och skicklighet. Att utnmningspolitiken saknar ppenhet str utyom allt tvivel. Huruvida kraven om frtjnst, opartiskhet och skicklighet uppfylls kan inte ens riksdagens konsitutionsutskott kontrollera eftersom utnmningsprocessen varken sker med ppenhet eller dokumenteras.9 Fr det andra har det uppsttt en nomenklatura en politisk klass fr vilka srskilda moraliska normer och regler anses glla. Socialdemokraterna talar sig varma fr en bostadspolitik dr tlmodigt vntande i rslnga bostadsker r hgsta dygd. Men det r principer som inte gller fr dem som ingr i den socialdemokratiska maktnomenklaturan; fr dem gller srskilda privilegier. Fackfreningsledare eller toppolitiker behver inte st i ngra ker; en attraktiv lgenhet i Stockholms innerstad r aldrig lngre bort n ett telefonsamtal till de rtta personerna. Socialdemokraterna attackerar ofta den privata vrden. Den psts hota den generella vlfrden, fra in begreppet vinst p ett omrde dr det r olmpligt och skapar grddfiler fr de vlsituerade. Sjlv har emellertid statsministern ingenting emot att, fr egen del, beska Sophiahemmet fr att f hjlp med sin onda rygg. Det vanliga folket ska i den socialdemokratis7

Det socialdemokratiska AMS, rapport frn folkpartiet, mars 2005. Och trenden hller i sig. Nr Arbetsmarknadsstyrelsen skulle f en ny chef efter Anders L Johansson sommaren 2005 blev det naturligtvis ocks en person med beprvat socialdemokratiskt frflutet, dittillsvarande generaldirektren fr Banverket Bo Bylund (pressmeddelande frn Nringsdepartementet, 21 juli 2005). 8 Se till exempel Bet. 1999/2000:KU20 Bilaga B13 Offentlig utfrgning med statsminister Gran Persson s. 489 och Bet. 2004/05:KU20 Bilaga B13 Utfrgning med statsminister Gran Persson s. 230 9 FN:s konvention mot korruption redovisas i Ds 2005:38.

Allians fr Sverige.

2006-03-15

ka solidaritetens namn tvingas vnta under lnga tider p operation inom den offentliga vrden. Men fr den socialdemokratiska adeln finns genvgar genom den privata vrdens frsorg. Fr det tredje har Sverige ett politiskt siktsklimat dr personer som inte r villiga att placera in sig inom en snv, socialdemokratisk, siktsram inte sllan betraktas som dissidenter. I svensk kulturdebatt var det under lng tid i det nrmaste omjligt att ifrgastta USAfientlighet och diktaturkramande av vnsterregimer. Antiamerikanismen hrskade p de ledande tidningarnas kultursidor. Fler n frre folkpartiledaren Per Ahlmark fick knna p den svenska kulturvnsterelitens massiva frdmande.10 Ett annat exempel r statsminister Gran Perssons terkommande brnnmrkningar av frmst borgerliga politiker. Brnnmrkningsstrategin uttalades ppet av Gran Persson under en riksdagsdebatt i juni 1995: Jag kommer, och den regering jag tillhr kommer, med kraft i alla sammanhang brnnmrka dem som utomlands talar illa om Sverige.11 Den som inte delar den socialdemokratiska synen i vissa politiska frgor kritiseras inte enbart i sak fr sin stndpunkt; han eller hon beskrivs i starkt nedsttande ordalag som illojal gentemot eller en fara fr Sverige och det svenska samhllet. Ett av de senaste exemplen p brnnmrkningsstrategin r de indirekta hot om frndrade regler fr den graderade rstrtten p aktier som Gran Persson nyligen riktade mot Ericssonchefen Carl-Henrik Svanberg fr dennes uttalande om att en ny regering vore uppfriskande.12 Detta slags politiska retorik visar p siktskonformism; kritik mot den socialdemokratiska politiken blir liktydigt med att agera osvenskt eller illojalt och i motsats till svenska intressen. Fr det fjrde har socialdemokraterna byggt upp vad som i det nrmaste kan kallas ett imperium av organisationer som genomsyrar stora delar av det svenska samhllet och som fljer medborgaren frn vaggan till graven. Hr finns olika former av kooperativ, hyresgstfreningar, pensionrsorganisationer, studiefrbund, ungdoms-, kvinno- och fritidsfreningar. Alla dessa organisationer tjnar en viktig roll fr att mobilisera politisk kraft, odla de socialdemokratiska idealen och utva ptryckning i olika frgor.13 Dessutom lever den svenska socialdemokratin i ett unikt symbiotiskt frhllande med LO, landets strsta fackliga organisation. Vgen bort frn enpartistaten mste antrdas. Fr detta krvs tv mer djupgende frndringar. Fr det frsta r det ndvndigt att det lnga socialdemokratiska maktinnehavet bryts. Det r centralt inte bara fr pluralismen i strikt politisk, parlamentarisk, mening utan ocks fr att ka mngfalden i det svenska kultur- och idklimatet. Mer n den politiska makten i Sverige de kommande fyra ren str p spel vid valet i september 2006. Om socialdemokraterna av vljarna frpassas i opposition under en lngre period ppnas mjlighet fr ett friare politiskt

10

Bland annat Per Ahlmarks Det ppna sret om massmord och medlperi frn 1997 ger en beskrivning av de reaktioner frn kulturvnstereliten som Ahlmarks kritik frde med sig. 11 Prot. 1994/95:120 2 Anf. 62. 12 Sveriges Radio Ekot 31 januari 2006, Sveriges Radio Ekot 2 februari 2006, Sveriges Radio Ekot 4 februari 2006 13 Pempel (red) s. 43

Allians fr Sverige.

2006-03-15

id- och opinionsklimat i Sverige ven om det kommer att bli svrt och ta lng tid att helt frigra sig frn den socialdemokratiska makthegemonin.14 Fr det andra r det av stor vikt att det skapas mekanismer av kontroll, granskning och maktdelning som kan rida sprr mot tendenser till kompisutnmningar och maktmissbruk alldeles oavsett vilka som innehar regeringsmakten. Det kan bland annat handla om kad ppenhet och insyn i den statliga utnmningspolitiken och andra reformer av exempelvis den statliga frvaltningen. Detta utvecklas vidare i denna rapport.

14

Ibid. s. 357

10

Allians fr Sverige.

2006-03-15

4 Rollfrdelningen i den svenska demokratin

Den svenska demokratin bygger p folksuvernitetsprincipen. Men den har ven inslag av en ngot modifierad version av klassiska maktdelningsprinciper, modifierad p s stt att den verkstllande makten delas mellan regeringen och de sjlvstndiga frvaltningsmyndigheterna. Denna, fr Sverige unika, dualism har en nstan 300-rig historia med rtterna dels i hgadelns vilja att f ett slut p kungens envlde, dels i lgadelns vilja att begrnsa hgadelns makt.15 De argument som anfrdes fr dualismens infrande handlade om effektivitetsvinster, besparingar, garantier fr rttsskerheten och en ndvndig renodling av roller.16 Samtidigt med dualismen infrdes ocks, p ett tydligt stt, principen om att statliga tjnster endast ska tillsttas utifrn den skandes frtjnst och skicklighet.17 Den svenska dualismen har, trots att den utsatts fr kritik och varit freml fr omprvning, verlevt bde 1809-rs regeringsform, infrandet av parlamentarism och vergngen frn en regeringsform byggd p maktdelningslran till en regeringsform som utgr frn folksuvernitetsprincipen. Den strsta prvning dualismen utsatts fr var kanske demokratiseringen av det svenska samhllet och infrandet av parlamentarismen. Mnga kritiska rster hjdes som menade att dualismen var ofrenligt med ett parlamentariskt system och att systemet med sjlvstndiga myndigheter innebar att frvaltningen gavs mjlighet att hindra eller tminstone frdrja politiska reformer.18 Dessutom, menade man, ledde tudelningen av statsfrvaltningen till att ndvndig fackkunskap fr regeringsrendenas beredning saknades p departementen och att frdyrande dubbelarbete genomfrdes d renden bereddes bde av departement och myndigheter.19 Dualismens frsvarare hvdade sin sida att myndigheternas sjlvstndighet var en garanti fr landets lugna och kontinuerliga utveckling samt ett vrn fr rttsskerheten. Den politisering av myndigheterna som en inordning i regeringskansliet och infrande av ministerstyre skulle innebra skulle undergrva bde sakkunskapen p myndigheterna och deras opartiskhet.20 En debattr menade att: dualismen mellan departement och verk mste vara kvar, emedan dr r en garanti mot parlamentarismens faror, i det en socialistisk departementschef icke kan gra s mycken skada, nr de centrala verken hlla den lpande statsverksamheten gende.21

15

Catrin Andersson beskriver i sin doktorsavhandling, Tudelad trots allt dualismens verlevnad i den svenska staten 1718-1987, dualismens infrande genom 1719 och 1720 rs regeringsformer. Man kan ven spra grunderna fr dualismen s lng tillbaks som till 1634 rs regeringsform som strkte adelns makt och myndigheternas sjlvstndighet genom att garantera adeln ett stort antal hga mbeten, infra den kollegiala beslutsformen och gra mbetsmnnen i det nrmaste oavsttliga. Se till exempel mbetsmannastat och demokrati Score Rapportserie 2001:14, Catrin Andersson 16 Andersson 2005, s. 49 f. 17 SOU 1992:60 s. 85 18 Andersson 2005, s. 100 19 Ibid. s. 107 20 Ibid. s. 114, 122 21 Ibid. s. 122

11

Allians fr Sverige.

2006-03-15

Denna debatt som spnde ver flera r mynnade ut i ett frslag om ett kat utnyttjande av kommittvsendet. Argumentet fr detta var att om regeringen inte kan f direkt tillgng till ndvndig sakkunskap genom en inordning av myndigheterna i departementen s fr regeringen skaffa sig kunskap p egen hand genom tillflliga kommitter och genom att anlita utomstende experter. Ett bibehllande av dualismen innebar att man var tvungen att acceptera ett visst dubbelarbete och att departementen byggde upp egna resurser fr utredning och handlggning av renden.22

4.1 Regeringens frhllande till myndigheterna

Vi anser att:
den svenska frvaltningsmodellen med sina sjlvstndiga myndigheter gentemot de politiska beslutsfattarna br vidmakthllas och frstrkas. Inom de fastlagda ramarna ska den offentliga frvaltningen vrda sin professionalitet, sin autonomi, ppenhet, pluralism och medborgarorientering. Sverige inte br infra ett s kallat spoilsystem.

Regeringen ska enligt regeringsformen styra riket och vara ansvarig fr detta infr riksdagen.23 Regeringens styrande funktion r inte nrmare beskriven i grundlagen eller dess frarbeten (prop. 1973:90). Den har definierats som en restfunktion i frhllande, frst och frmst, till riksdagen. Regeringen har ett ansvar fr att riksdagens beslut efterlevs och att landet fungerar i enlighet med riksdagens intentioner. I regeringens styrande funktion ingr en skyldighet att leda statsfrvaltningens verksamhet. Myndigheterna har motsvarande lydnadsplikt gentemot regeringen.24 Regeringens frhllande till samt styrning av myndigheterna behandlas i det s kallade verksledningsbeslutet.25 Regeringens proposition byggde p frslag frn tv utredningar, dels frvaltningsutredningen (SOU 1983:39), dels verksledningskommittn (SOU 1985:40). Bakgrunden var bland annat att konstitutionsutskottet (KU 1977/78:38) uttryckt oro ver att den statliga frvaltningen blivit allt fr oknslig fr riksdagens och regeringens styrsignaler.26 Frvaltningsutredningen betonade enligt fredragande statsrd att den folksuvernitetsprincip som r stadfst i 1974 rs regeringsform nnu inte kunnat trnga undan reminiscenserna av den gamla maktdelningslran.27 Statsrdet slog i propositionen fast att Folkviljans ge-

22 23

Ibid. s. 136 RF 1 kap. 6 24 RF 11 kap. 6 25 Prop. 1986/87:99, bet. 1986/87:KU29, rskr 1986/87:226. 26 Prop. 1986/87:99 27 Ibid. s. 18

12

Allians fr Sverige.

2006-03-15

nomslag skall enligt min mening frmst garanteras genom riksdagens och regeringens direkta styrning av den statliga frvaltningen.28 Statsrdets sjlvskra uttalanden om hur folkviljan ska f genomslag genom riksdagens och regeringens direkta styrning r inte helt oproblematiska eftersom de statliga myndigheterna r tillfrskrade sjlvstndighet gentemot riksdag och regering. Denna hvdvunna, och grundlagsskyddade, sjlvstndighet fr myndigheterna gller fr beslut i renden som rr myndighetsutvning mot enskild eller mot en kommun eller som rr tillmpningen av lag.29 Syftet med sjlvstndigheten r att garantera rttsskerheten vid en frvaltningsmyndighets handlggning av ett rende. Bestmmelsen syftar dremot inte till att begrnsa regeringens rtt att utfrda freskrifter eller styra myndigheternas faktiska handlande, i den mn detta inte r reglerat genom frfattningar som faller utanfr restkompetensen s som den beskrivs i regeringsformen 8 kap. 13 . Som exempel kan nmnas att den producerande, utredande och planerande verksamheten vid myndigheter inte omfattas av reglerna om sjlvstndighet i regeringsformens 11 kap. 7. Det finns allts ett visst utrymme fr regeringen att sjlv avgra i vilken utstrckning den nskar styra den statliga frvaltningen. Det fredragande statsrdet drar i frut nmnda proposition slutsatsen att regeringsformens regler utgr en fullt tillrcklig grund fr regeringen att styra sina myndigheter precis s bestmt och i den riktning som regeringen finner lmpligt i varje srskild situation.30 Statliga myndigheter leds och organiseras genom en generaldirektr och i de flesta fall en styrelse. Hur det yttersta ansvaret r frdelat mellan generaldirektr och styrelse sker dock p olika stt. Inom de politiska, rttsliga och ekonomiska ramar som de frtroendevalda lagt fast ska myndigheterna omstta besluten i verksamheter och service fr medborgarnas bsta. Det r viktigt att sl fast att frvaltningspersonalen r medborgarnas tjnare. Det ingr i tjnstemannens uppgift att frdjupa vra demokratiska normer och etiska grundvalar genom att hvda sin egen integritet. Ibland kan det leda till strid gentemot de politiska beslutsfattarna. P senare r har vi sett en utveckling dr myndigheternas oberoende hotas, dels genom regeringens formlsa och odokumenterade styrning av myndigheterna, dels genom socialdemokraternas missbruk av utnmningsmakten. Det som nu sker kan ses som en utveckling liknande frihetstidens frvaltnings- och maktpolitiska problem dr de sjlvstndiga myndigheterna genom dominansen av statliga mbetsmn i riksdagen kom att kontrollera och styra sig sjlva och p s stt utgra en effektiv sprr mot reformer.31 Frihetstiden sg allts en byrkratisering av den politiska arenan. Idag ser vi ser vi snarare en politisering av byrkratin nr den ena efter den andra lojala partiarbetaren utnmns till ledande poster. P s stt infrs en form av ministerstyre och spoilsystem bakvgen och utan konstitutionellt std. Samtidigt verkar utvecklingen konserverande. De myndighetschefer som utses p partipolitiska meriter kan ha ett starkt egenintresse i att vrna de reformer som de sjlva och deras partikamrater varit med

28 29

Ibid. s. 19 RF 11 kap. 7 . 30 Prop. 1986/87:99 s. 27 31 Andersson 2001

13

Allians fr Sverige.

2006-03-15

att genomfra p ett liknande stt som frihetstidens byrkrater hade skl att vrna den egna myndighetens intressen i riksdagen. Statens styrning av myndigheterna mste i n hgre grad n idag ske genom de formella vgar som str till buds; budget, regleringsbrev, lagar och frordningar. Tendensen till mer och mer av informell styrning av myndigheterna mste motverkas fr att upprtthlla deras sjlvstndighet och professionalism. De tendenser till ministerstyre och begynnande spoilsystem som kan sknjas i socialdemokraterns maktutvning mste stvjas, inte fr att vrna den svenska modellen men fr att vrna rttsskerheten och effektiviteten i statsfrvaltningen. Om inte en ny regering byter inriktning p utnmningspolitiken utan fortstter p den vg som socialdemokraterna slagit in p, kommer den svenska dualismen och mbetsmnnens ovld att sakta utraderas till frmn fr den politiska instllsamhet som fljer i spren av ett spoilsystem. Vi anser att en sdan utveckling inte bara r olycklig, den r oacceptabel. Drfr r det viktigt att en ny regering tydliggr att den avser att bryta utvecklingen mot ett spoilsystem och i stllet etablera en ppen och tydlig utnmningspolitik som bygger p enskilda personers sakliga meriter s som frtjnst och skicklighet.

4.2 Opinionsbildande myndigheter

Vi freslr att:
en ny regering genomfr en kartlggning av frekomsten av opinionsbildning och lobbying inom statens myndigheter. det klargrs, genom frtydliganden i regleringsbreven, vilken verksamhet som r eller inte r frenlig med myndighetens huvudsakliga uppgift och grundlagens krav p saklighet och opartiskhet. myndigheter ska informera om sin verksamhet, myndighetsutvning och bestmmelser som rr medborgarna. Informationsgivningen ska grunda sig i kravet p saklighet och opartiskhet. Om myndighetens informationsgivning ska g utver ren information kopplad till den egna verksamheten s ska detta ske p uppdrag av riksdag och regering samt klart framg av regleringsbrevet.

Den demokratiska och politiska processen i Sverige har hittills fljt ordningen att de politiska partierna utformar sin politik med utgngspunkt frn sin ideologi, medlemmarnas vilja och medborgarnas sikter. Politiken har sedan fastslagits i demokratiska val och i demokratiskt beslutsfattande. De statliga myndigheterna har drefter fungerat som verkstllare av den fastlagda politiken. Det har varit de lojala mbetsverkens roll att med givna medel uppn uppsatta ml. Under senare r har dock en rad myndigheter uppsttt, vars roll inte i frsta hand r att verkstlla politiskt och demokratiskt fattade beslut utan snarare att fungera som siktspverkare, antingen riktat mot medborgarna eller mot politiska partier, demokratiska institutioner och

14

Allians fr Sverige.

2006-03-15

andra myndigheter, eller bde och.32 Vissa sedan lnge existerande myndigheter har utkat sina roller med liknande verksamhet. Denna frndring av myndigheternas roll, som ibland har initierats av regeringen och ibland skett p eget initiativ, innebr att de istllet fr att vara utfrare av politiskt och demokratiskt fattade beslut har tenderat att bli institutionaliserade statliga lobbyinginstitut. Det kan synas vara skickligt av den politiska majoriteten att skapa myndigheter som utfr det traditionella politiska arbetet som idutvecklare och opinionsskapare, men i lngden skapar detta en rad problem. Fr det frsta s blir rollfrdelningen mellan politiker och myndigheter oklar vilket frsvrar ansvarsutkrvandet. Fr det andra vrids samhllsdebatten frn att fras mellan frtroendevalda och medborgare, till mellan politiker och myndigheter. I frlngningen innebr detta att klyftan mellan vljare och valda kar, att frtroendet fr politiken och drmed demokratin urholkas. Fr det tredje innebr det att rekryteringsbasen fr politiskt intresserade medborgare minskar. Istllet fr att engagera sig i ett parti eller en intresseorganisation, s vljer man kanske att satsa p en tjnstemannakarrir i den myndighet som ftt uppdraget att syssla med idutveckling och siktspverkan inom det omrde man sjlv r mest intresserad av. Mjligheten till ett lngvarigt arbete och en sker karrir inom omrdet r ju strre inom en myndighet n inom politiken, dr mandatet endast lper p fyra r i taget. I mnga fall str ven myndigheternas agerande i strid med vad som stadgas i grundlagen. I Regeringsformens frsta kapitel fastsls att: Domstolar samt frvaltningsmyndigheter och andra som fullgr uppgifter inom den offentliga frvaltningen skall i sin verksamhet beakta allas likhet infr lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet.33 Problemet med opinionsbildande myndigheter har ven uppmrksammats av Demokratiutredningen, som leddes av fre detta statsrdet Bengt Gransson. I betnkandet skriver man: Med oro ser vi dock hur verk och myndigheter allt oftare upptrder som opinionsbildare utifrn ett snvt verksamhetsintresse. Vi finner det sttande och anser att det r en misshushllning med skattemedel. Det rjer en allvarlig missuppfattning av vari deras medborgaruppdrag bestr. Det urgrper tilltron till deras opartiskhet34 Det finns sledes anledning att se ver och terstlla en ordning som bttre stmmer verens med grundlagens intentioner. Detta innebr inte att myndigheter ska avst frn att informera om till exempel sin verksamhet, myndighetsutvning eller bestmmelser som rr medborgarna, men det innebr att informationsgivningen ska grunda sig i kravet p saklighet och opartiskhet.

32

I brytningstiden just fre parlamentarismens genombrott i Sverige frekom det att myndighetsfretrdare fresprkade att de statliga mbetsmnnen aktivt skulle delta i den politiska debatten fr att genom sin strre teoretiska bildning och intelligens skulle frdla den politiska debatten. mbetsmnnen skulle humanisera den politiska kampen och gra den rikare p verkligt innehll. (Andersson 2005, s. 124 f.) 33 RF 1:9 34 SOU 2000:1, s 132

15

Allians fr Sverige.

2006-03-15

4.2.1 Omfattningen av myndigheternas opinionsbildning

Det r svrt att klargra och kvantifiera omfattningen av myndigheternas opinionsbildning. Professor Bo Rothstein har i sin forskning pekat p hur myndigheterna under senare r utvecklats frn mbetsverk till ideologiska statsapparater.35 Rothstein visar att en allt strre andel av de nybildade myndigheterna har en ideologiproducerande funktion snarare n en klassisk myndighetsutvande funktion. Under 1970-talet gavs en klar majoritet av de nya myndigheterna en genuin myndighetsfunktion, under 1990-talet sjnk denna andel ner mot 25 procent. Riksdagens utredningstjnst (RUT) har p uppdrag av folkpartiet vid tv tillfllen studerat hur stora ekonomiska resurser som landets sju strsta myndigheter samt myndigheter som direkt har utmrkt sig i den offentliga debatten lgger p opinionsbildning. Enligt RUT uppgick summan till ver 125 miljoner kronor 2003 och 250 miljoner kronor 2004.36 Tankesmedjan Timbro genomfrde vren 2005 en enktunderskning riktad till 89 statliga myndigheter varav 66 svarat p frgan hur mycket de pengar de under 2004 anslagit till idoch opinionsbildning.37 I fem fall, dr myndigheten inte svarat, har man uppskattat kostnaden fr detta arbete. Resultatet visar att av dessa 71 myndigheter s r det 58 stycken som har bedrivit id- och opinionsbildning under 2004 till en total kostnad p drygt 2 miljarder kronor. Opinionsbildning kan inte alltid mtas i pengar. Ett annat stt att f en fingervisning om hur omfattningen av myndigheternas opinionsbildning r att se hur ofta deras ledande fretrdare deltar i samhllsdebatten. En skning visar till exempel att under det senaste ret har generaldirektrer skrivit p DN Debatt 30 gnger i egenskap av fretrdare fr sina respektive myndigheter. Inte sllan frekommer det att generaldirektrerna skriver artiklar tillsammans med ledande socialdemokratiska politiker.

4.2.2 Exempel p myndigheters opinionsbildning

Myndigheternas opinionsbildning, riktad frmst mot allmnheten i syfte att pverka attityder, och lobbying, riktad mot politiker i syfte att direkt pverka det demokratiska beslutsfattandet, kan ske p mnga olika stt, i form av allt frn debattartiklar och anordnade konferenser till pkostade annonskampanjer. Tillvgagngsstten liknar allt mer intresseorganisationens eller lobbyistens. Nedan fljer ngra exempel frn de senaste ren. Fr tydlighetens skull har de delats upp utifrn vilket huvudsakligt syfte respektive verksamhet haft eller har. Urvalet av exempel innebr inte ngon vrdering av myndighetens egentliga verksamhet eller de sikter som framfrs, utan r gjord utifrn att det r tydliga exempel p nr en myndighet har anvnt resurser p ett felaktigt stt och gtt utanfr sitt verkliga uppdrag.

35 36

Rothstein & Westerhll (red) 2005 Riksdagens utredningstjnst, dnr 2003:2448 och dnr 2004:1716. 37 Erixon och Franke 2005

16

Allians fr Sverige.

2006-03-15

4.2.2.1 Lobbying
Hsten 2004 genomfrde Frsvarsmakten en enkt till riksdagsledamterna fr att ta reda p deras sikter om Frsvarsmakten. Fr ndamlet anlitades en konsultbyr. Kostnaden fr projektet, som ocks riktade sig till vissa andra grupper av centrala opinionsbildare, uppgick till 200 000 kr, enligt Frsvarsmaktens egna uppgifter. Syftet med enkten var naturligtvis att den i frlngningen ska utgra underlag fr Frsvarsmaktens information till och pverkan av viktiga makthavare i samhllet, exempelvis riksdagsledamterna. Lrarutbildningskonventet anvnde omkring en kvarts miljon kronor av skattebetalarnas pengar fr att finansiera en annons i DN den 27 mars 2005 i vilken man gick i hrd polemik med ledande fretrdare fr bde den socialdemokratiska regeringen och Folkpartiet. Efter att man nekats publicering p DN Debatt s valde man att istllet anvnda sig av skattemedel fr att f sina sikter publicerade. Under rubriken Politiker inser inte vikten av jmstlldhet skrev JmO Claes Borgstrm i GP den 9 januari 2005 att han ser sig som ledare fr en statlig befrielserrelse. Han anser att beskedet i 2005 rs statsbudget om en snkning av anslaget till myndigheten JmO frn en redan anmrkningsvrt lg niv r ett exempel p att politikerna inte tar jmstlldhetsfrgan p allvar och anser att frnvaron av politisk och ekonomisk hgprioritering av jmstlldhetsfrgan r inget mindre n en politisk skandal. Artikeln utmynnade i fga frvnande krav p kade ekonomiska resurser till hans befrielserrelse och politiska beslut i enlighet med hans frslag. Glesbygdsverket ska "verka fr goda levnadsfrhllanden och utvecklingsmjligheter fr glesbygds- och landsbygdsbefolkningen med tyngdpunkten i skogslnen inre delar och i skrgrdsomrdena".38 Myndigheten har inte ngot annat egentligt uppdrag utver detta och en viss bidragsgivning, varvid opinionsbildning i allahanda frgor r deras krnverksamhet. Bland annat har man krvt att Sveriges Television ska flytta ut Aktuellts eller Rapports redaktion frn Stockholm. Ungdomsstyrelsen har under mnga r bedrivit en mycket aktiv lobbying och flera fretrdare fr myndigheten har deltagit flitigt i samhllsdebatten. Genom debattartiklar, uttalanden, rapporter och seminarier har man drivit krav p bl.a. snkt rstrttslder och kat inflytande fr ungdomar inom de allra flesta samhllssektorer, man drar sig inte heller fr att tala om fr de politiska partierna hur de ska organisera sig och frndra det demokratiska beslutsfattandet. Boverkets generaldirektr Ines Uusmann skrev p DN Debatt den 23 mars 2005 tillsammans med partikamraten Ilmar Reepalu, i detta sammanhang dock utan partibeteckning och titulerad ordfrande fr Svenska Kommunfrbundet, om ett regeringsfrslag om frndrade bostadsbidrag som de ansg skulle ka klyftorna i boendestandard om det genomfrdes. Kritik riktas ocks mot den besparing p bostadsbidragen som regeringen genomfrde 1997, d Uusmann sjlv ingick i regeringen.

38

Glesbygdsverkets hemsida

17

Allians fr Sverige.

2006-03-15

ven de statliga bolagen har heltidsanstllda lobbyister, personer med ansvar fr s kallade samhllskontakter, som arbetar fr att pverka regering och riksdag i den riktning som bolagen nskar. S har till exempel Teracom varit aktiva fr att pverka riksdagen i frgor som rr digitalisering av markntet och ramarna fr det egna bolagets verksamhet.

4.2.2.2 Opinionsbildning
Integrationsverket r en kunskapsmyndighet som pverkar genom att utveckla och kommunicera frndrande kunskap i samspel med strategiska aktrer.,39 s beskriver myndigheten sin verksamhetsid. Den pverkan man bedriver sker genom seminarier, rapporter, uttalanden och deltagande i samhllsdebatten. Huruvida Integrationsverket varit framgngsrika i sitt arbete fr en kad integration r svrt att bedma, men ser man till myndighetens egen rliga Integrationsbarometer s synes utvecklingen snarast g i fel riktning. Skattemyndigheten har under de senaste ren bedrivit en omfattande opinionsbildning till std fr dagens hgskattesamhlle. Genom riktade insatser mot unga, till exempel genom nrvaro vid Hultsfredsfestivalen, srskilt framtaget skolmaterial, reklam och en kampanjsida p Internet har man spridit ett budskap vars tydliga underton r att samhllet inte skulle fungera utan en omfattande skattefinansiering. Dessutom har man ven spridit myten om att unga betalar nstan bara kommunal- och landstingsskatt40 och helt utelmnat det faktum att man ven betalar arbetsgivaravgifter, moms och punktskatter. Folkhlsoinstitutet arbetar mycket med opinionsbildning och attitydpverkan. Bland annat ger man ut en ungdomstidning med fyra nummer per r, som ska skapa motbilder till de stereotyper41 som sprids i kommersiella tidningar.

4.2.3 ndrade regler fr informationsverksamhet

Utvecklingen mot att myndigheter allt mer anvnder sig av opinionsbildning och lobbying i sitt arbete eller att myndigheter srskilt inrttas fr att pverka samhllsopinionen eller politiken r ett hot, eller direkt brott, mot grundlagens krav p myndigheternas saklighet och opartiskhet. Det riskerar ocks minska allmnhetens tilltro till myndigheterna. En ny regering br drfr vidta tgrder fr att vnda utvecklingen. Initialt br en grundlig kartlggning av frekomsten av opinionsbildning och lobbying samt liknande verksamhet inom statsfrvaltningen genomfras. Genom frtydliganden i regleringsbreven br klargras vilken verksamhet som r eller inte r frenlig med myndighetens huvudsakliga uppgift och grundlagens krav p saklighet och opartiskhet. Myndigheters information ska vara kopplad till dess verksamhet, myndighetsutvning och bestmmelser som rr medborgarna. Informationsgivningen ska grunda sig i kravet p saklighet och opartiskhet. Om myndighetens informationsgivning ska g utver ren information

39 40

Integrationsverkets hemsida, Integrationsverkets verksamhetsid Rankka 2005, s. 14 41 Statens folkhlsoinstituts hemsida,

18

Allians fr Sverige.

2006-03-15

kopplad till den egna verksamheten s ska detta ske p uppdrag av riksdag och regering samt klart framg av regleringsbrevet.

4.3 mbetsmannens roll

Vi freslr att:
den svenska mbetsmannens integritet och sjlvstndighet hvdas i hgre grad n idag. en offentlig myndighetskultur, ett offentligt etos, utvecklas inom statsfrvaltningen.

De statliga myndigheterna svarar fr myndighetsutvningen. Den ska vrda rttsstatens vrde av likhet infr lagen. Men frvaltningen spelar ocks en viktig roll fr demokratin genom att vara demokratins vktare. I likhet med Demokratiutredningens slutbetnkande anser vi att en oberoende frvaltningsapparat har ett demokrativrde just drfr att den r svrare att styra fr de politiskt frtroendevalda. Genom sin sjlvstndiga profession och sitt mbetskurage ska frvaltningen vara en sjlvstndig aktr gentemot de politiska beslutsfattarna. Inom de fastlagda ramarna ska frvaltningen och mbetsmannen vrda den offentliga frvaltningens srdrag av autonomi, ppenhet, pluralism och medborgarorientering. Tjnstemnnen i den offentliga frvaltningen befinner sig i skrningspunkten mellan att ena sidan frverkliga demokratiska vrden ssom politisk demokrati, rttsskerhet och offentlig etik och att andra sidan ta hnsyn till ekonomiska vrden som rationalitet, produktivitet och effektivitet. Varje offentligt system mste vrda denna helhet. Demokratiutredningen slr fast vikten av myndigheternas sjlvstndighet, vikten av att tjnstemnnen inte hnger sig t egen lobbyverksamhet och p andra stt propagerar fr den egna verksamhetens expansion och att det utvecklas ett offentligt etos. Det r sledes ndvndigt att det stndigt frs en diskussion om den offentliga frvaltningens roll i en levande demokrati. Drfr mste staten och kommunerna som arbetsgivare fortlpande vrna om att skapa sdana arbetsfrhllanden att tjnstemnnens integritet och sjlvstndighet tas till vara och uppmuntras. Under senare r har flera saker uppdagats som gr i motsatt riktning. Det gller vxande tystnad p arbetsplatser i rdsla fr repressalier, hga tjnstemns omfattande bisysslor och ett omfattande utnmningsfrfarande p politiska grunder. Samtidigt som alla privata fretag med sjlvaktning talar om behovet av etik i fretagen och en gemensam fretagskultur saknas en motsvarande myndighetskultur i den offentliga frvaltningen. Staten verkar ha en allt otydligare id om vilka beteenden och ml som ska prgla statsfrvaltningen. 42

42

SOU 2000:1, sid 132.

19

Allians fr Sverige.

2006-03-15

4.4 En frbttrad myndighetsstyrning

Vi freslr att:
ledningsformen styrelse med begrnsat ansvar avvecklas. Antingen styrs myndigheterna med en generaldirektr som enrdig myndighetschef eller s styrs den av en styrelse med fullt ansvar dr myndighetschefen ansvarar infr styrelsen fr den lpande verksamheten.

Enligt nuvarande ordning ska frvaltningsmyndigheterna ha en av tre ledningsmodeller: (1) enrdighetsverk, dr myndighetschefen br det fulla ansvaret, (2) styrelse med begrnsat ansvar, dr ledningen delas mellan myndighetschef och styrelse, samt (3) styrelse med fullt ansvar. Statskontoret menar att modellerna (1) och (3) r lmpliga att behlla.43 Enrdighetsverk i de myndigheter som r hrt reglerade eller prglade av rutinrenden och styrelse med fullt ansvar som huvudmodell i vriga. Dremot freslr man att ledningsformen styrelse med begrnsat ansvar avvecklas, av flera skl, bde principiella och praktiska. I verkligheten r det emellertid denna senare form som r den vanligaste i de statliga myndigheterna. Drygt hlften av alla myndigheter har denna form, en dryg fjrdedel har styrelse med fullt ansvar och en knapp fjrdedel r enrdighetsverk eller nmnder. Fr att ytterligare komplicera frgan, har mer n 2/3 av myndigheterna med styrelse med begrnsat ansvar en komplicerad ledningsform, t.ex. i form av en extern styrelseordfrande eller utkade styrelseuppgifter. ven enrdighetsverken avviker frn grundformen genom att nstan nio av tio av dessa saknar det insynsrd som freskrivs i verksfrordningen. Statskontoret konstaterar i underskningen att det inte finns ngon entydig bild av vad som avgr myndigheternas ledning och organisation. Enligt ngra av de intervjuer som grs tonar snarare en bild fram av en personcentrerad, snarare n en verksamhetscentrerad ledning, dr myndighetens organisation och ledning bestms utifrn myndighetschefens nskeml. Regeringen har riksdagens mandat att besluta vilken ledningsform som ska glla vid myndigheterna. I fallet med enrdighetsverk ska ett insynsrd finnas som std fr generaldirektren och som allmnhetens insyn i verksamheten. Fr att tydliggra myndigheternas roll br de styras antingen av en enrdig myndighetschef eller ocks en styrelse med fullt ansvar fr styrningen av statliga myndigheter. Drmed blir ansvaret tydligt. Dessutom visar utvrderingar att ledamter i styrelser med fullt ansvar r mer engagerade n ledamter i styrelser med begrnsat ansvar.44

43 44

Statskontoret 2004:9 Ibid.

20

Allians fr Sverige.

2006-03-15

4.5 Frndring av myndighetsstrukturen

Vi freslr att:
en utredning tillstts med uppdrag att vervga uppgiftsfrdelningen mellan statliga myndigheter samt sdana organisatoriska frndringar som kan behvas fr att renodla myndighetsuppdragen och strukturera mngden smmyndigheter.

De senaste ren har det i genomsnitt tillkommit tio nya myndigheter varje r. P grund av centraliseringar av verksamheterna inom myndigheter som Arbetsmiljverket, Skattemyndigheten, Frskringskassan med flera myndigheter samt omfattande nedlggningar av mindre tingsrtter, s har dock antalet sjlvstndiga myndigheter sjunkit betydligt sedan 1990. Bara genom sammanlggningen av Frsvarsmakten till en myndighet 1994 frsvann mer n 100 myndigheter.45 Det innebr emellertid inte med sjlvklarhet att antalet anstllda har minskat i motsvarande omfattning. Under 1990-talet minskade antalet sysselsatta i statsfrvaltningen med 140 000, men den vervgande delen beror p bolagisering av verksamheter.46 Trots sammanslagningarna frekommer fortfarande mnga sm myndigheter, dr den administrativa kostnaden r en stor del av myndighetens totala kostnader. 71 myndigheter, bortsett frn dem utan egen personal, har mindre n 50 anstllda. Samtidigt r ungefr 80 procent av de statsanstllda verksamma i stora myndigheter, med mer n 1000 anstllda. Trots dessa erfarenheter fortstter den socialdemokratiska regeringen att skapa mnga sm myndigheter. Av de 31 myndigheter som bildades eller omorganiserades mellan 2000 och 2003, hade 16 hgst 30 rsarbetskrafter och tio frre n tio rsarbetskrafter. Ytterligare fem av de nybildade myndigheterna hade frre n 150 rsarbetskrafter.47 Bekymren med mnga sm myndigheter har utretts av bland annat Ekonomistyrningsverket (ESV) som svar p ett regeringsuppdrag. I studien konstateras bland annat att det rder en obalans i myndigheternas frmga och de tunga administrativa krav som stlls p dem, till exempel p att frse regeringen, revisorerna och ESV med information. De sm resurserna gr ocks myndigheterna srbara och gr det svrt fr dem att stlla om verksamheten eller kraftsamla d det r ndvndigt. ESV lgger fram en mngd frslag till hur situationen kan frbttras. Det kanske mest framtrdande r uppmaningen att vara terhllsam med att skapa nya sm myndigheter. Drtill lgger man fram en mngd frslag fr att ltta den administrativa brdan fr dessa.48

45 46

Ibid. Statskontoret 2005:32 47 Statskontoret 2004:9 48 ESV 2004:1

21

Allians fr Sverige.

2006-03-15

4.5.1 Myndighet, beslutande organ eller myndighet i myndighet

Mngden myndigheter utan egen personal, som r beroende av andra myndigheter fr administrativt std bidrar till ytterligare oreda i myndighetsstrukturen. I stor utstrckning handlar det om nmnder som utvar en sjlvstndig tillsyns- eller dmande funktion, som fr sina resurser tilldelade frn andra myndigheter. I Statskontorets granskning av den statliga frvaltningens utveckling granskas en stor mngd myndigheter under regeringen som lnar resurser frn vrdmyndigheter, frn 0,01 (ca tv dagar) upp till 11 rsarbetskrafter.49 Statskontoret framhller att det finns frdelar med denna organisation i dess flexibilitet och resursanvndning, men ocks att det finns nackdelar i form av oklara ansvarsfrhllanden och att tjnstemn kan finna sig sitta p dubbla stolar, om vrdmyndigheten och nmnden har delvis verlappande ansvarsomrden. ven om det fungerat vl, finns det dokumenterade problem i diskussioner om resurstilldelning och ansvarsomrden. Det finns stora brister i regeringens styrning av dessa myndigheter i myndigheterna. Endast ett ftal av dem erhller regleringsbrev och bara ett par av dessa myndigheter sger sig ha en ml- och resultatdialog med regeringskansliet. Utver dessa myndigheter i myndigheterna finns det 66 beslutsorgan frdelade p 43 myndigheter. Det frefaller inte finnas ngon tydlig ordning fr i vilka fall sdana inrttas, utan det frefaller vara en prvning frn fall till fall, dr valet ocks kan st mellan ett srskilt beslutsorgan och en egen myndighet. Fr att inte skapa otydliga ansvarsfrhllanden sger regeringens riktlinjer att myndighetschefen br vara ordfrande fr beslutsorganet, men s r det endast i cirka en tredjedel av dessa organ. I nrmare hlften av dem r myndigheten inte alls representerad och det r vanligt att regeringen utser ledamterna, ven om myndighetschefen fortfarande r ytterst ansvarig fr verksamheten.

4.5.2 En frbttrad myndighetsstruktur

Den svenska frvaltningsmodellen, med sjlvstndiga och starka myndigheter, styrda genom regleringsbrev och frordningar kan vid en frsta anblick se ut att fungera vl. Samtidigt framkommer tydligt i Statskontorets och ESV:s granskningar att det finns stora brister i hur styrningen fungerar i praktiken. Det saknas en tydlig strategi fr myndighetsutveckling och myndighetsstyrning och det verkar frekomma en omfattande informell styrning utan regleringsbrev till beslutsfattande organ, myndigheter i myndigheter och beslutsorgan, utanfr myndigheternas egen kontroll. Trotts upprepade ppekanden frn flera hll verkar det hos socialdemokraterna inte finnas ngon tydlig ambition att komma tillrtta med de oklara ansvarsfrhllandena. Nr detta dessutom samverkar med en tydlig politisering av utnmningsmakten finns all anledning att var bekymrad fr de sjlvstndiga myndigheterna. Mnga av de problem som finns har do-

49

Statskontoret 2005:32

22

Allians fr Sverige.

2006-03-15

kumenterats i ett flertal utredningar av regeringens stabsmyndigheter. Dessa utredningar utgr enligt vr mening en sjlvklar del i underlaget fr Ansvarskommittns fortsatta arbete. Ansvarskommittns arbete, som tar sikte p ansvarsfrdelningen mellan regeringen och myndigheterna, br kompletteras med en utredning med uppdrag att vervga uppgiftsfrdelningen mellan statliga myndigheter samt sdana organisatoriska frndringar som kan behvas fr att renodla myndighetsuppdragen och strukturera mngden smmyndigheter. En sdan strukturering kan exempelvis ske genom att inrtta en paraplymyndighet som mycket vl kan vara en utveckling av Kammarkollegiet. Det r en sjlvklarhet att en ny regering ser ver myndighetsstrukturen, inte enbart med inriktning p att minska antalet sm myndigheter utan ven fr att bedma ifall vissa myndigheter br sls samman av effektivitetsskl, kraftigt minska i omfattning eller helt avskaffas.

23

Allians fr Sverige.

2006-03-15

5 Utnmningspolitiken i andra lnder

I detta avsnitt beskriver vi olika modeller fr utnmningar av generaldirektrer och andra myndighetschefer USA, Storbritannien och de nordiska lnderna. Skillnaderna i utnmningsfrfarande r stora, men gemensamt fr samtliga r att det finns ngon form av offentlig granskning av tillsttningarna, frn frhren i utskott och omrstningarna i den amerikanska senaten, till den formella regleringen av tillsttningsfrfarandet i Storbritannien. Vanligen finns ocks ngon form av reglering fr vilken typ av tjnster ett mer kvalificerat anstllningsfrfarande ska tillmpas. I detta avseende utgr USA ett undantag genom maktdelningen, som entydigt lgger sjlva utnmningsmakten hos presidenten och rtten att rata utnmningar hos senaten.

5.1 USA
I den svenska debatten uppfattas vanligen den amerikanska utnmningspolitiken som ett enkelt gynnande av presidentens anhngare. ven om det finns viss sanning i en sdan beskrivning r verkligheten ngot mer komplex. Termen fr detta frfarande, spoils system, har frekommit i amerikansk politik sedan 1812, men blev bermd genom ett anfrande av senator William Marcy, d han frsvarade en av president Andrew Jacksons utnmningar 1832, med orden to the victor belong the spoils of the enemy.50 Excesser i sdana belningar, som d Benjamin Harrison bytte ut 31 000 postmstare p ett r ledde s smningom till att de flesta poster kom att utses p basis av meriter, snarare n genom utnmningar. Den absoluta majoriteten av hgre chefer inom offentlig frvaltning utses p grundval av meriter, dr den federala myndigheten Senior Executive Service spelar en central roll.51 Den formella grunden fr utnmningsmakten finns i konstitutionen (Artikel 2, sektion 2), som anger att presidenten har makt att utse federala befattningshavare, med senatens medgivande (enkel majoritet), vilket sker bde genom frhr i utskott och omrstningar i kammaren. Det handlar allts om en maktbalans mellan den lagstiftande och den verkstllande makten. Inte ens d ett parti innehar bde presidentmbetet och en majoritet i senaten r det emellertid sjlvklart att presidenten kan gra vilka utnmningar han vill, p grund av minoritetsskyddet i senaten. Senaten har inga tidsbegrnsningar, vilket gr att oppositionen har mjlighet att frlnga debatten. Fr att avsluta debatten krvs 3/5 av kammarens rster (=60 stycken), vilket gr att oppositionen har stora mjligheter att frhindra en formell omrstning om utnmningen. En mjlighet fr presidenten r d att gra utnmningen p egen hand genom en fullmakt, d senaten inte r frsamlad. Denna utnmning varar d endast ver nsta session i senaten.
50 51

Encyclopaedia Britannica Online, http://search.eb.com/eb/article-9069195, spoils system, Senior Executive Services hemsida

24

Allians fr Sverige.

2006-03-15

I och med en kad polarisering i amerikansk politik har det blivit allt svrare fr presidenter att f igenom sina utnmningar i senaten. 1981 tog det i genomsnitt 30 dagar fr president Reagan att f igenom sina utnmningar. 1993 behvde president Clinton 41 dagar fr sina frsta utnmningar, och sex r senare tog Clintons utnmningar i genomsnitt 87 dagar fr att g igenom senaten, som d hade en republikansk majoritet. Just majoritetsfrhllandena spelar en stor roll; bde Reagan och Clinton fick igenom mer n 95 procent av sina nomineringar med det egna partiet i majoritet. Med annan majoritet sjnk andelen lyckade nomineringar till ca 80 procent.52 Bristen p tydlig reglering av hur utnmningsmakten fr anvndas har p senare tid ocks lett till kritik mot Bush-administrationen fr ett new spoils system, vilket i sig bde kat polariseringen och blivit ett slagtr i debatten om amerikansk inrikespolitik.53

5.2 Storbritannien
Grundprincipen fr hela den brittiska frvaltningen r att kunna tjna regeringar oavsett politisk frg och att tillsttningar ska ske genom ppen tillsttning baserad p frtjnst och skicklighet.54 I Storbritannien vervakas utnmningarna fr ca 1100 nationella och regionala organ av Kommissionren fr offentliga utnmningars kontor (Office of the Commissioner for Public Appointments, OCPA). OCPA har som uppgift att reglera, vervaka, redogra fr och ge rd i utnmningsfrgor i England och Wales. Skottland och Nordirland har egna, liknande funktioner. OCPA genomfr ocks revisioner av hur utnmningsprocessen fungerar vid departementen.55 Den nuvarande utnmningspolitiken har sitt ursprung i en stende kommitt, Committee on Standards in Public Life, som tillsattes av dvarande premirministern John Major 1994. Kommittn har ett brett mandat att fresl frbttringar fr hgre effektivitet och etiska standarder, svl fr frvaltningen som fr de politiska frsamlingarna.56 I dess frsta rapport freslogs ett antal principer fr en bttre utnmningspolitik, vilka numera utgr grunden fr OCPA:s arbete:57 Det yttersta ansvaret ligger hos ministern som gr utnmningen. Fr att detta ska vara mjligt mste frvaltningen se till att man fljer en bestmd process och har tydliga kriterier fr kandidater.

52 53

Loomis 2001 Krugman 2002 54 Statskontoret 1999:21 55 Office of the Commissioner for Public Appointments hemsida 56 Committee on Standards in Public Lifes hemsida 57 The Commissioner for Public Appointments Code of Practice for Ministerial Appointments to Public Bodies

25

Allians fr Sverige.

2006-03-15

Utnmningar baserade p meriter r den verskuggande principen i utnmningspolitiken. I detta kan ocks ing att urvalskriterierna kan ta hnsyn till behovet av en balans av olika frmgor och erfarenheter. Oberoende granskning. Inga utnmningar fr ske om inte en oberoende vrderingsman har involverats i processen. Lika mjligheter. Denna princip mste byggas in i utnmningsprocessen, vilket innebr att man i varje steg mste se till att man inte diskriminerar p grund av kn, etnicitet, lder, handikapp, religion eller liknande filosofiska vertygelser, ktenskapsstatus, sexuell lggning, knsbyte eller samhllsbakgrund. Nrhelst mjligt mste man vidta positiva tgrder fr att attrahera lmpliga kandidater frn alla delar av samhllet. Visad rlighet och integritet. Alla kandidater mste frst och visa att de stller sig bakom de principer som styr frvaltningen. Nuvarande och framtida intressekonflikter, som ekonomiska intressen, bakgrund inom myndighetens eget verksamhetsomrde eller medlemskap i organisationer, mste redas ut p frhand. ppenhet och transparens. Alla steg i en utnmningsprocess, inklusive relevanta samtal, mste dokumenteras och finnas tillgngligt fr revision. All sdan information ska sparas i minst tv r. Proportionalitet. Det finns tv spr fr utnmningar, beroende p uppdragets tyngd (baserat p organets omsttning och ersttningar). Inom detta ramverk mste man dock vara flexibel, t.ex. d det rr sig om hgprofilerade utnmningar eller om utnmningar r mycket brdskande.

5.2.1 Utnmningsprocessen
Utnmningsprocessen grs av varje departement under OCPA:s verinseende och medverkan i vissa delar. OCPA beskriver utnmningsprocessen i tre steg: planering, frberedelse och urval. Fr vart och ett av dessa steg r procedurerna beskrivna i detalj i den fastslagna praxisen.58

5.2.2 Planering
I planeringsprocessen ingr att, med berrd minister, formulera urvalskriterier och besluta hur processen ska ske. Detta r ocks enda tillfllet d ministern formellt kan nominera kandidater. Fr varje post ska det utformas en rollbeskrivning och en nskad profil p kandidaten. I detta skede avgrs ocks frnyade frordnanden. Regeln r att inget uppdrag fr innehas mer n tio r och det finns inga garantier fr att de som sker frnyade frordnanden fr detta.

58

Ibid.

26

Allians fr Sverige.

2006-03-15

Fr att hja kvaliteten dokumenteras och vrderas gjorda insatser, fr att fungera som en grund fr vervganden om nya frordnanden.

5.2.3 Frberedelser
Detta steg styrs frmst av kravet p en ppen och rttvis process. Alla kommande lediga platser ska publiceras p en gemensam webbplats, Public Appointments Vacancies.59 I de fall man anvnder externa rekryteringskonsulter ska dessa ansluta till samma standarder. Alla skanden ska f ett utskick med information, inklusive till exempel formellt anskningsformulr, information om tjnsten och om hur processen ser ut. I sjlva anskningsformulret finns ett antal frgor som mste stllas till alla skanden, oavsett vem som skter frfarandet.

5.2.4 Urval
I sjlva urvalsprocessen spelar de oberoende vrderingsmnnen en central roll. De r specialister p sjlva utnmningsfrfarandet och inte p sakfrgorna, varfr de ofta ingr som en del i en panel som gr en kortlistning av kandidaterna till ministern. Det finns viss flexibilitet i hur panelen ser ut, men normalt sett ingr en senior tjnsteman frn departementet, en fretrdare fr berrt organ, den oberoende vrderingsmannen och, efter behov, experter nr man behver testa mneskunskaper. Panelens sammansttning fr inte frndras under urvalsprocessens gng. Alla beslut som tas, inklusive d kandidater ratas, ska dokumenteras. Mlet r att n fram till en kortlista, med minst tv namn, som ministern kan vlja frn. P kortlistan kan inga kandidater fresls som inte uppfyller kraven p frtjnst och lmplighet. ven om ministrar vill uppn balans i utnmningarna, fr inte p ngra villkor en kandidat som bedmts som olmplig fresls. Fr hgre tjnster ska publicering ske av tillsttningen genom pressmeddelande. I detta ska ing beskrivning av tjnsten och biografiska data samt kandidatens svar p frgan om politisk aktivitet. ven om denna inte ska spela ngon roll fr urvalsprocessen menar allts OCPA att det r angelget att tydliggra om kandidaten har en, genom handling, uttalad politisk hemvist, endast medlemskap eller rstande rknas inte som detta.

5.3 De nordiska lnderna

ven om det finns frhllandevis stora skillnader mellan de nordiska lnderna, har de den frhllandevis informella proceduren gemensam med Sverige. Emellertid har samtliga tre lnder vi granskar ett mer ppet frfarande vid tillsttningen av statliga tjnster.

59

Public appointments hemsida

27

Allians fr Sverige.

2006-03-15

5.3.1 Norge och Finland

I bde Norge och Finland tillmpas ett mer ppet anstllningsfrfarande n i Sverige.60 Sedan 2001 r detta utvidgat i Norge till att ven glla till exempel landshvdingeposterna. Det upprttas ocks offentliga listor ver skanden, med mjlighet att avst frn att synas p denna lista. I Norge trder en ny lag om statstjnstemn i kraft 2006, Lov om statens embets- og tjenestemenn.61 Den har varit omdiskuterad, frmst drfr att mnga upplever att anstllningsvillkoren fr statliga tjnstemn frsmras. I lagen frenklas ocks anstllningsfrfarandet och kvalifikationsprincipen lagfsts.62 Alla tjnster ska utlysas, om inte annat medgivits med std av lag. Bedmningen ska i frsta hand gras utifrn utbildning, erfarenhet, personlig lmplighet samt med de kriterier som stllts upp d tjnsten kungjordes.

5.3.2 Danmark
Liksom i Sverige r sk- och urvalsfrfarandet informellt. Det frekommer inga skriftliga kravspecifikationer eller liknande. Dremot ska alla lediga verkschefstjnster annonseras i motsvarigheten till Post- och inrikes tidningar. Det vanligaste r att verkschefer rekryteras frn statsfrvaltningen. Det frekommer inga vergngar frn politiken till statsfrvaltningen, d man inte utser verkschefer med huvudsakligen politisk bakgrund.63

60 61

Ds 2003:7 Lov om statens embets- og tjenestemenn 62 Moderniseringsdepartements beskrivning av frslaget till ny lag fr statliga mbets- och tjnstemn 63 Statskontoret 1999:21

28

Allians fr Sverige.

2006-03-15

6 Utnmningspolitiken i Sverige
Ett av de viktigaste medlen fr regering och riksdag att styra landet r utnmningsmakten. I jmfrelse med de andra styrmedlen; finansmakten, lagstiftningsmakten och kontrollmakten, s r utnmningsmakten den minst formaliserade och genomskinliga. Istllet r den omjlig fr den som utnmns, fr allmnheten eller fr riksdagen att flja och utvrdera. Utnmningsmakten r dessutom det enda styrmedlet som helt ligger i regeringens hnder. Under Gran Perssons tid som statsminister vittnar allt fler om att utnmningspolitiken inom regeringen dessutom hg grad centraliserats till statsrdsberedningen och statsministern personligen. Nedan redogr vi fr hur en ny regering br utforma sin utnmningspolitik avseende myndighetschefer s som generaldirektrer, ambassadrer, ombudsmn och liknande. Allians fr Sveriges rttspolitiska arbetsgrupp har lmnat frslag till inriktning fr hur utnmning av domare och andra hga jurister ska ske.

6.1 Utnmningspolitiken efter ett regeringsskifte

Vi freslr att:
en utfstelse om en reformering av utnmningspolitiken syftande till strre ppenhet och effektivare styrning av statsfrvaltningen grs i regeringsfrklaringen. respekten fr regeringsformens krav p att man vid tillsttning av statliga tjnster endast ska fsta avseende vid sakliga grunder, ssom frtjnst och skicklighet, terupprttas.

En ny regering br redan i regeringsfrklaringen deklarera att den avser genomfra tydliga frndringar av utnmningspolitiken. Dessa frndringar br bland annat innefatta en kad ppenhet, frutsgbarhet och att kravprofiler fr statliga chefstjnster i verksledande stllning upprttas efter hrande av berrda myndigheter och arbetstagarorganisationer. Det r dessutom viktigt att respekten fr regeringsformens krav p att man vid tillsttning av statliga tjnster endast ska fsta avseende vid sakliga grunder, ssom frtjnst och skicklighet, terupprttas. En stor del av de frndringar vi freslr nedan kan genomfras skyndsamt utan lagndringar. Fr att processen ska tydliggras och institutionaliseras br den dock regleras i frfattningar. En sdan reglering br givetvis fregs av ett beredningsarbete i regeringskansliet inklusive en remissomgng. Andemeningen i den nedan angivna processen kan dock tillmpas i stort sett omgende av en ny regering. De frslag vi lmnar i denna rapport avser endast myndighetschefer. Vi anser att det finns skl att ven se ver tillsttandet av ledamter i utredningar samt styrelser i statliga bolag och myndigheter. Ett sdant arbete krver dock strre utredningsresurser n de som str till vrt frfogande idag och behver drfr anst till en ny regering kan tilltrda. Mycket talar dock 29

Allians fr Sverige.

2006-03-15

fr att det finns ett inte obetydligt behov av reformer ven p detta omrde och en ny regering br drfr se ver detta i srskild ordning. En ny regering br bygga sin utnmningspolitik utifrn principen om lika mjligheter. Det innebr att man i varje steg av utnmningsprocessen mste se till att man inte diskriminerar p grund av kn, etnicitet, lder, handikapp, religion och liknande filosofiska vertygelser eller sexuell lggning. Nrhelst det r mjlig br regeringen vidta positiva tgrder fr att attrahera lmpliga kandidater frn alla delar av samhllet. Alla de som blir aktuella som kandidater till en hgre statligt befattning mste frst och visa att de stller sig bakom de principer som styr frvaltningen. Nuvarande och framtida intressekonflikter, som ekonomiska intressen, bakgrund inom myndighetens eget verksamhetsomrde eller medlemskap i organisationer, mste redas ut p frhand. En av de frgor en tilltrdande regering tidigt mste inleda beredningen av r utnmningen av ett antal generaldirektrer. Frordnandet fr sex generaldirektrer gr ut mellan ett eventuellt regeringsskifte och rsskiftet. Utver det kan det finnas vakanser p myndigheter dr generaldirektrens frordnande lper ut under sommaren 2006. Under de nio frsta mnaderna efter valet ska sledes en ny regering utnmna minst 14 generaldirektrer. En frteckning ver dessa finns i bilaga 1. En ny regering r inte frhindrad att frflytta generaldirektrer som regeringen inte har frtroende fr i deras hittillsvarande befattningar. Exempel p sdana generaldirektrer kan vara tidigare partiaktiva personer som genom nuvarande och tidigare opinionsbildning visat att de inte str bakom den inriktning som en ny regering anser att myndigheten br ha fr sitt arbete. Lagen om offentlig anstllning stadgar att en myndighetschef som r anstlld p viss tid fr frflyttas till annan statlig anstllning som tillstts p samma stt, om det r pkallat av organisatoriska skl eller annars r ndvndigt med hnsyn till myndighetens bsta. Organisatoriska skl r sdana skl som hnfr sig till statens som helhet. Fredragande statsrdet beskriver det som att: Den situationen kan exempelvis uppst att regeringen finner det nskvrt att avbryta ett i och fr sig vl fungerande chefskap fr att av en vergripande anledning kunna genomfra en omstrukturering, som berr flera verk och verkschefer, allts fall dr en frflyttning pkallas av organisatoriska skl.64 Nr denna bestmmelse om frflyttningsskyldighet infrdes var det mot bakgrund av att regeringen nskade mjlighet att mer aktivt n fr nrvarande anvnda sin befogenhet att utse och byta ut personer i myndigheternas ledning. 65 De frflyttningar som gjordes mjliga genom de nya lagbestmmelserna ska ven kunna ske mot en verkschefs vilja66 och det finns inga krav p att de olika tjnster man flyttar mellan ska vara likartade med hnsyn till arbetsuppgifter eller dylikt.67

64 65

Prop. 1986/87:99 s. 68 Ibid. s. 63 66 Ibid. s. 68 67 Ibid. s. 70

30

Allians fr Sverige.

2006-03-15

6.1.1 En ny process fr utnmningar till ledande befattningar

Vi freslr att:
det infr rekryteringen av en ny generaldirektr eller motsvarande upprttas en kravprofil. alla lediga tjnster till ledande befattningar inom staten ska utannonseras. relevanta intressenter ska inbjudas att nominera personer till lediga befattningar. en bruttolista ver skanden upprttas i enlighet med kravprofilen och den fastlagda chefspolicyn. ansvarigt departement tar fram en kortlista p tre till sex personer som genomgr intervjuer och erforderliga tester. ansvarigt statsrd meddelar vilken kandidat statsrdet mnar fresl regeringen att utnmna till den utannonserade tjnsten. berrda fackutskott i riksdagen erbjuds mjlighet att stlla frgor till den person som statsrdet mnar fresl regeringen att utnmna. regeringen utnmner den person den finner bst lmpad fr tjnsten. hela rekryteringsprocessen dokumenteras utfrligt fr att mjliggra fr riksdagen att granska den i efterhand. inkomna anskningshandlingar, testresultat och liknande belggs med sekretess med hnsyn till den personliga integriteten och enskilds ekonomiska frhllande.

Redan idag freskriver regeringens chefspolicy att en skriftlig kravprofil, baserad p myndighetens nuvarande och kommande verksamhet, ska tas fram innan skandet efter kandidater till en chefsbefattning inleds. Trots detta s upprttas det, enligt de uppgifter som Granskning(s)gruppen tagit del av, idag inga sdana kravprofiler. En ny regering br ndra p det. Varje departement som str infr arbetet att rekrytera en ny generaldirektr br, i samarbete med en srskild enhet inom regeringskansliet, hra berrd myndighet, arbetstagarorganisationer och andra intressenter fr att drefter utarbeta en skriftlig kravprofil. Kravprofilen ska innehlla en beskrivning av arbetsuppgifterna samt de kvalifikationer en arbetstagare antas behva fr tjnsten. Srskild vikt br lggas vid ledaregenskaper och tidigare erfarenhet som chef. Om politiska meriter ska vgas in vid tillsttandet av tjnsten, ska detta tydligt framg av kravprofilen. Kravprofilen ska vara s konkret att den bde kan utgra grund fr rekrytering av myndighetschef och vara ett underlag fr rliga uppfljningssamtal med den utnmnde. Det bsta sttet att motverka missbruk av utnmningsmakten r att ka ppenheten kring utnmningsprocessen. Drfr br de kravprofiler som upprttas infr rekryteringen av en ny verkschef vara offentliga. Likas br alla lediga tjnster till ledande befattningar inom staten utannonseras och vara mjliga att ska fr alla som uppfyller kraven fr tjnsten. Parallellt 31

Allians fr Sverige.

2006-03-15

med att tjnsten utannonseras br alla intressenter ges mjlighet att nominera tnkbara personer till tjnsten. Regeringen br utver annonsering och ett eget aktivt skande bjuda in alla relevanta intressenter att nominera lmpliga personer fr att drefter skapa en lista med alla inkomna namn. En enhet inom regeringskansliet, till exempel enheten fr arbetsgivarpolitik, utvecklas fr att kunna ge ett gott std i rekryteringsarbetet. Enheten ska till exempel kunna vara behjlplig vid upprttandet av en bruttolista utifrn kravprofilen och den fastlagda chefspolicyn. Utifrn bruttolistan arbetar ansvarigt departement fram en kortlista p tre till sex namn som fr genomg intervjuer och erforderliga tester. En ny regering br vinnlgga sig om att involvera berrda myndigheter vid rekryteringen av nya verkschefer. Detta r srskilt viktigt nr det gller myndigheter som leds av en styrelse med fullt ansvar. Efter genomfrda intervjuer samrder ansvarigt statsrd med statsrdsberedningen och meddelar drefter vilken kandidat statsrdet mnar fresl regeringen att utse till den utannonserade tjnsten. Efter att ansvarigt statsrd meddelat sitt beslut erbjuds berrt riksdagsutskott att inom tre veckor anordna en utfrgning av den tilltnkta myndighetschefen och ansvarigt statsrd och/eller statssekreterare. Formerna fr utskottens arbete regleras i riksdagsordningen. Vr bedmning r att de utfrgningar som det hr r frgan om i regel br vara ppna. Drefter fattar regeringen sitt beslut om utnmning. Fr att frbttra konstitutionsutskottets mjlighet att i efterhand granska regeringens bruk av utnmningsmakten, br varje steg i rekryteringen dokumenteras. Denna dokumentation br sparas i minst fem r. De delar av dokumentationen som hnfr sig till kandidater som inte utnmndes till den aktuella posten br, med hnsyn till den personliga integriteten och enskilds ekonomiska intressen, omfattas av sekretess. Vad gller den utnmnde generaldirektren br huvudregeln vara att all dokumentation r offentlig. Denna nya och mer omfattande process fr utnmningar br i frsta hand tillmpas p nyfrordnanden. Ifall regeringen nskar omfrordna en myndighetschef br beredningsprocessen begrnsas till en uppdatering av kravprofilen samt att berrt riksdagsutskott erbjuds en mjlighet att ordna en utfrgning med myndighetschefen innan regeringen fattar beslut. Bestmmelser angende upprttande av kravprofiler, utlysande av tjnster och ett frndrat urvalsfrfarande br fras in i anstllningsfrordningen.

32

Allians fr Sverige.

2006-03-15

6.2 Utnmningspolitiken p lngre sikt

Vi freslr att:
en ny regering lmnar tillggsdirektiv till Grundlagsutredningen i syfte att precisera inriktningen p utredningens arbete kring utnmningsmakten. frgan om inrttandet av fristende rekryteringsrd utreds i samband med Grundlagsutredningen.

En ny regering som vill fra en ny utnmningspolitik har, enligt vr bedmning, ett inte obetydligt manverutrymme inom ramen fr nuvarande lagstiftning eller genom frhllandevis mindre frndringar i regler och bestmmelser. Flera av de frslag som presenteras i den hr rapporten skulle kunna genomfras genom frndringar i praxis och procedurer. S br ocks ske s snart det r praktiskt mjligt efter ett regeringsskifte. Samtidigt r det viktigt att ett nytt frhllningsstt till utnmningsmakten lngsiktigt vilar p en trygg konstitutionell grund. Det ligger ocks ett stort vrde i att frndrade spelregler avspeglas klart och tydligt i grundlagen. Utnmningsmakten r, vid sidan av lagstiftningsmakten och finansmakten, ett av regeringens och riksdagens viktiga verktyg att styra frvaltningen. I nuvarande regeringsform r utnmningsmakten relativt sparsamt reglerad i jmfrelse med lagstiftningsmakten och finansmakten.68 Vid sidan av att det faktum att vi freslr frndringar i utnmningsmaktens reglering r utnmningsmaktens vxande betydelse i sig ett skl som talar fr att ndra denna ordning. Regeringen lmnade 1 juli 2004 direktiv till en utredning vars uppgift var att gra en versyn av regeringsformen. Direktiven angav att det i kommittns uppdrag ingick att se ver mjligheten att ka ppenheten vid tillsttningar av hgre statliga tjnster.69 Socialdemokraterna hade under lng tid tillbakavisat alla krav p att utreda frndringar i utnmningsmakten. Men tillsammans med Miljpartiet tvingade de borgerliga partierna upp frgan p grundlagsutredningens dagordning. Vren 2004 beslt riksdagen, mot Socialdemokraternas och Vnsterpartiets vilja, att uppmana regeringen att lta utreda hur utnmningsmakten skulle kunna reformeras i riktning mot kad insyn och ppenhet.70 Vi tnker oss att kommande grundlagsfrndringar inom utnmningsmakten i hg grad ska kunna hmta nring i den nya praxis som en ny regering br etablera. Det r naturligtvis an-

68 69

Statskontoret 1999:21, s 53. Regeringens direktiv 2004:96. Grundlagsutredningen leds av landshvding Lars Engqvist och bestr av representanter frn samtliga riksdagspartier. Kommittn ska slutredovisa sitt uppdrag senast 31 december 2008. Fr mer uppgifter kring utredningens arbete, se exempelvis utredningens hemsida www.grundlagsutredningen.se. 70 Konstitutionsutskottets betnkande 2003/04:KU11, riksdagens protokoll 2003/04:88. Nyckelmeningarna i den reservation i utskottets betnkande, som sedermera biflls av riksdagen, ld: Enligt vr uppfattning br regeringens utnmningsmakt ses ver i syfte att ka ppenheten vid tillsttningen av statliga myndighets- eller verkschefer och andra topptjnster. En mjlighet att ka denna ppenhet skulle kunna vara att lta kandidater till sdana tjnster frgas ut offentligt infr det riksdagsutskott som bereder renden som rr myndighetens eller verkets omrde. En annan mjlighet skulle kunna vara att inrtta en frslagsnmnd. Regeringen br utreda frgan om tillsttning av hgre statliga tjnster och terkomma till riksdagen med frslag till tgrder som kar ppenheten vid tjnstetillsttningar.

33

Allians fr Sverige.

2006-03-15

gelget att frfattningsfrndringar, ocks p detta omrde, genomfrs i s stort politiskt samfrstnd som mjligt. Innebrden av den nya praxisen r att regeringen, efter en noggrann, professionell och s ppen process som mjligt, nominerar en kandidat till en chefspost och att denne sedan frgas ut i ett fackutskott i riksdagen. Efter utskottsutfrgningen kan regeringen vlja att bekrfta eller dra tillbaka nomineringen. Det r mycket viktigt att arbetet med att granska utnmningsmaktens framtida konstitutionella reglering bedrivs skyndsamt av Grundlagsutredningen. En ny regering br inte vara frmmande infr mjligheten att utfrda tillggsdirektiv i syfte att pskynda och ytterligare precisera arbetets inriktning. Den mer i detalj lagtekniska utformningen av regleringen av utnmningsmakten fr, av naturliga skl, ankomma p Grundlagsutredningen att lgga frslag om. Olika modeller kan tnkas. Enligt en modell infrs en rad bestmmelser som rr utnmningsmaktens reglering redan i regeringsformen i syfte att regeringsformens reglering i det nrmaste uttmmande. Enligt en annan modell innehller regeringsformen ett antal mer vergripande bestmmelser medan den nrmare regleringen anges i andra lagar. Med det frslag som vi lgger skulle exempelvis procedurerna kring utskottsutfrgningarna i riksdagen kunna anges i riksdagsordningen.71 I samband med Grundlagsutredningen br ven frgan om inrttandet av Rekryteringsrd efter brittisk modell utredas. Tanken med att inrtta Rekryteringsrd r att personer med erfarenhet av rekrytering, styrnings- och ledningsfrgor samt management, med utgngspunkt frn den kravspecifikation regeringen tagit fram, ska ansvara fr att presentera en kandidatlista fr regeringen bestende av ett begrnsat antal personer. I syfte att skapa ett brett urval av skande till tjnsterna br inte intresseanmlningar, anskningshandlingar eller annat underlagsmaterial som inkommer till Rekryteringsrdet vara offentlig handling. Regeringen br ha mjlighet att refusera Rekryteringsrdets frslag p kandidater vilket i s fall br leda till att ett nytt rekryteringsfrfarande pbrjas.

71

Den senare modell, om n i mycket kortfattad form, kan sgas tillmpas idag nr det gller regeringens samrd med riksdagen i EU-frgor. I regeringsformen (RF 10:6, frsta stycket) freskrivs: Regeringen skall fortlpande informera riksdagen och samrda med organ som utses av riksdagen om vad som sker inom ramen fr samarbetet i Europeiska unionen. Nrmare bestmmelser om informations- och samrdsskyldigheten meddelas i riksdagsordningen. Riktigt s kortfattat kan rimligen inte en ny ordning nr det gller utnmningsmakten avhandlas i grundlagen men principen om ngra vergripande bestmmelser kombinerade med hnvisningar till andra lagar br studeras.

34

Allians fr Sverige.

2006-03-15

Referenslitteratur:
Offentligt tryck
Bet. 1986/87:KU29 Bet. 1999/2000:KU20 Bet. 2003/04:KU11 Bet. 2004/05:KU20 Ds 2003:7 Frtjnst och skicklighet; Rolf Sandahl, ESO-rapport Ds 2005:38 Tilltrde till Frenta nationernas konvention mot korruption ESV 2004:1, Frenkling av ekonomiadministrationen fr sm myndigheter Prop. 1986/87:99 om ledning av den statliga frvaltningen Riksdagens protokoll 1994/95:120 Riksdagens protokoll 2003/04:88 SOU 1985:40: Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning. Huvudbetnkande frn Verkledningskommittn, Stockholm 1985. SOU 1992:60 Enklare regler fr statsanstllda SOU 2000:1: En uthllig demokrati. Demokratiutredningens slutbetnkande, Stockholm 2000. Statskontorets rapport 1999:21 Det viktiga valet av verkschef en jmfrande studie av verkschefsutnmningar Statskontorets rapport 2000:9 Styrelser med fullt ansvar, Utvrdering Statskontorets rapport 2004:9: Myndigheternas ledning och organisation kartlggning och analys av Myndighetssverige Statskontorets rapport 2005:32: Statsfrvaltningens utveckling 2000-2005 Utredningsdirektiv 2004:96 En samlad versyn av regeringsformen

35

Allians fr Sverige.

2006-03-15

Elektroniska kllor
(Samtliga kllor senast beskta den 13 mars 2006) Committee on Standards in Public Lifes hemsida, http://www.public-standards.gov.uk Encyclopaedia Britannica Online, http://search.eb.com/eb/article-9069195 (krver lsenord) Glesbygdsverkets hemsida, http://www.glesbygdsverket.se/site/Default.aspx?id=3377 Integrationsverkets hemsida, http://www.integrationsverket.se/templates/ivNormal____1884.aspx Krugman, Paul; Victors and Spoils http://www.pkarchive.org/column/111902.html, ursprungligen publicerad i New York Times 19/11 2002 Lov om statens embets- og tjenestemenn, http://www.lovdata.no/ltavd1/lt2005/t2005-1-0870.html Moderniseringsdepartements beskrivning av frslaget till ny lag fr statliga mbets- och tjnstemn, http://odin.dep.no/mod/norsk/dok/regpubl/otprp/050001-050003/hov001-bn.html Office of the Commissioner for Public Appointments hemsida, http://www.ocpa.gov.uk Public appointments hemsida, http://www.publicappts-vacs.gov.uk Senior Executive Services hemsida http://www.opm.gov/ses Statens folkhlsoinstituts hemsida, http://www.fhi.se Sveriges Radio, Ekot; Ericssons vd hoppas p regeringsskifte, intervju 31 januari 2006 http://www.sr.se/ekot/arkiv.asp?DagensDatum=2006-01-31&Artikel=786015 Sveriges Radio, Ekot; Persson svarar p Ericsson-vd:ns kritik, intervju 2 februari 2006, http://www.sr.se/ekot/arkiv.asp?DagensDatum=2006-02-02&Artikel=787679 Sveriges Radio, Ekot; Wallenberg: Persson hotar en fri debatt, intervju 4 februari 2006, http://www.sr.se/ekot/arkiv.asp?DagensDatum=2006-02-04&Artikel=788831 SVT, Rapport; Ingen ndring av utnmningspolitiken, reportage 5 mars 2006, http://svt.se/svt/jsp/Crosslink.jsp?d=22620&a=551374&lid=aldreNyheter_275209&lpos=rubr ik_551374 The Commissioner for Public Appointments Code of Practice for Ministerial Appointments to Public Bodies, http://www.ocpa.gov.uk/publications/pdf/codeofpractice_aug05.pdf

36

Allians fr Sverige.

2006-03-15

vrig litteratur
Ahlmark, Per; Det ppna sret om massmord och medlperi, Stockholm 1997 Andersson, Catrin; mbetsmannastat och demokrati Score Rapportserie 2001:14, Stockholm 2001 Andersson, Catrin; Tudelad trots allt dualismens verlevnad i den svenska staten 17181987, Stockholm 2005 Brandel, Tobias; En av tre i kulturens toppskikt r politiker, Svenska Dagbladet, 23 februari 2005 Erixon, Fredrik och Franke, Ulrik; Den skattefinansierade idmarknaden, Stockholm 2005 Folkpartiet; Vgen bort frn enparti(s)taten, rapport, mars 2005 Folkpartiet; Det socialdemokratiska AMS, rapport, mars 2005 Kristdemokraterna; Styrelseuppdrag Vr tids medaljer, rapport, november 2003 Kristdemokraterna; En socialistisk hgskola, rapport, januari 2005 Loomis, Burdett; The Senate and Executive Branch Appointments An Obstacle on Capitol Hill?, The Brookings Review nr 2 vren 2001 (volym 19). Moderaterna; Socialdemokraterna och utnmningsmakten, rapport, januari 2004 Pempel, T. J. (red); Unocommon democracies The one party dominat regimes, Ithaca, New York 1990 Rankka, Maria; Myndigheterna frn fristende mbetsverk till rrelsedrivna idfabriker, Stockholm 2005 Riksdagens utredningstjnst; promemoria dnr 2003:2448 Riksdagens utredningstjnst; promemoria dnr 2004:1716 Riksdagens utredningstjnst; promemoria dnr 2005:1417 Rothstein, Bo och Westerhll, Lotta Vahlne (red); Bortom den starka statens politik, Stockholm 2005

37

Allians fr Sverige.

Bilaga 1

Bilaga 1: Generaldirektrer vars frordnanden utgr under vren och sommaren 2006 samt de frsta nio mnaderna efter ett regeringsskifte
Myndigheter dr generaldirektrens frordnande utgr under vren och sommaren 2006
Post- och telestyrelsen (2006-04-30) Radio- och TV-verket (2006-05-14) Statens rddningsverk (2006-05-31) Specialskolemyndigheten (2006-06-30) Konsumentverket (2006-07-31) Statens institut fr srskilt utbildningsstd (2006-09-30)

Myndigheter dr generaldirektrens frordnande utgr senast 31 december 2006

Kammarkollegiet (2006-10-31) Statens Energimyndighet (2006-12-31) Institutet fr tillvxtpolitiska studier (2006-12-31) Svenska EFS-rdet (2006-12-31) VINNOVA Verket fr innovationssystem (2006-12-31) Vetenskapsrdet (2006-12-31)

Myndigheter dr generaldirektrens frordnande utgr senast 31 mars 2007

Smittskyddsinstitutet (2007-01-14) Patent- och registreringsverket (2007-02-28) Affrsverket Svenska kraftnt (2007-03-31)

38

Allians fr Sverige.

2006-03-15

Myndigheter dr generaldirektrens frordnande utgr senast 30 juni 2007

Statens kulturrd (2007-05-31) Rymdstyrelsen (2007-06-30) Nationellt centrum fr flexibelt lrande (2007-06-30) Specialpedagogiska institutet (2007-06-30) Myndigheten fr utlndska investeringar i Sverige (2007-06-30)

39