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Gouvernance & Citoyennets n11

Juin 2011

Comment amliorer la gouvernance du secteur minier en abordant les enjeux locaux ?


Le cas du Burkina Faso

Compte tenu de sa croissance importante et de sa contribution potentielle au dveloppement du Burkina Faso, plusieurs partenaires techniques et financiers appuient ltat dans la rgulation du secteur minier (Pnud, Unicef, UE, France, etc.). Dans cette perspective, la Banque Mondiale a command luniversit de Santa Clara et au Laboratoire Citoyennets une tude sur lengagement des organisations de la socit civile dans le secteur minier burkinab. Entre octobre 2010 et janvier 2011, nous avons conduit des entretiens Ouagadougou, une revue de presse depuis 2005 et des enqutes sur les sites de Kalsaka (Yatenga), Kir, Dohoun, Dossi et Hound (Tuy) ainsi qu Plgtanga (Passor). Cette note fait la synthse des rsultats et des recommandations concernant les enjeux locaux soulevs par les industries extractives et leur importance au niveau national.

Le secteur minier burkinab


En dehors de lexprience de Poura, le secteur minier burkinab a longtemps t domin par lorpaillage et la production artisanale (200 sites pour environ 200 000 exploitants). La structuration rigoureuse et systmatique du secteur pour accueillir les investissements trangers commence en 1995.1 Les campagnes de recherche systmatiques, la construction des comptences administratives et ltablissement dun code minier attractif, en particulier dans le cadre du programme Prcagem, aboutissent partir de 2005 louverture de 6 mines dor industrielles. Depuis, les plus gros site miniers (or, zinc, manganse) sont rpartis dans lensemble du territoire. Essakane et Inata sont au Sahel (Dori), Taparko au Centre nord (Kaya), Youga dans le Centre Est (Tenkodogo), Kalsaka au Nord (Ouahigouya), Mana et Kir dans la Boucle du Mouhoun (Ddougou), Perkoua au Centre ouest (Koudougou). Entre 2005 et 2011, le secteur aura concentr un total denviron 450 milliards de CFA dinvestissement en particulier dans lor, le zinc et le manganse. En

2009, les exportations dor ont dpass celles de coton, jusque l principale exportation du pays. Si les prix des ressources minires devaient se maintenir, ltat burkinab devrait pouvoir compter sur un revenu de 90 milliards de CFA par anne en collectant les taxes de douane, les royalties et les dividendes des joint-ventures. Les compagnies industrielles dexploitation sont des jointventures entre ltat burkinab et des multinationales. Ltat en dtient systmatiquement 10% des parts. Dans un contexte o le soussol appartient ltat, les acteurs publics principaux sont le Ministre des mines, des carrires et de lnergie (MMCE) et le Ministre de lconomie et des finances (MEF). Le premier organise les prospections et la dlivrance des permis de recherche et dexploitation. Il supervise et rgule les pratiques dexploitation. Le ministre des finances est charg de la collecte des taxes (TVA, taxe superficiaire, taxe sur le profit, taxes de douanes dont les taux sont variables), des royalties (3-5%) et des dividendes (10% des jointventures).

Laboratoire Citoyennets BP 9037 Ouagadougou 06 - Tl. +226 50 36 90 47 - Fax : +226 50 36 09 29 ace.recit@fasonet.bf - www.labo-citoyennetes.org

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Juin 2011

Un processus qui soulve des enjeux


Le dveloppement dun secteur dactivit est un processus qui apporte et soustrait des ressources et des opportunits de diffrentes natures (symboliques, financires, matrielles, etc.) pour diffrents types dacteurs (individuels, collectifs, priv, public). Cest un processus qui soulve des enjeux autour desquels les acteurs dveloppent des stratgies plus ou moins opportunistes ou rgules. Il ressort de notre tude quactuellement le secteur minier burkinab est lobjet de trois dynamiques : Les deux premires sont formelles. Il sagit de lInitiative pour la transparence dans les industries extractives (ITIE) et de la relecture du code minier ; la troisime dynamique, plus informelle et diffuse, concerne lidentification, la discussion et la prise en charge des enjeux locaux soulevs par les exploitations minires.

dveloppement. Lobjectif de ce processus est de rendre public le montant des taxes payes par les compagnies minires Tout secteur dactivit soulve des et le montant des taxes enjeux perues par le Trsor public. La production La prsence et les effets sur la communaut locale dun et la discussion des tablissement minier ne sont pas en documents se fait dans soi positifs ou ngatifs. Ils constituent une srie dobjets en enjeux qui le cadre dun comit cristallisent des stratgies dacteurs qui regroupe tat, plus ou moins opportuniste tant du compagnies et socit ct des autorits que des compagnies minires et des civile. Le processus est populations. Ce sont les stratgies qui loccasion dappuis en slaborent autour de ces enjeux quil direction de sagit de rguler avec des mcanismes adquats. ladministration et des organisations de la socit civile. A lissue de nos enqutes sur ces dynamiques, nous faisons trois constats : LITIE a permis dimpulser un processus de dialogue multi-acteurs au sein du secteur minier autour de la transparence ; les comptences de la socit civile dans le secteur minier se concentrent sur lidentification et la revendication des enjeux locaux, alors que lITIE se focalise sur la transparence lchelle nationale ; dans le mme temps, au niveau local, la prsence les sites miniers gnrent des enjeux dont la prise en charge est plutt laisse au jeu des relations entre compagnies, autorits dconcentres, lus locaux et populations. A cette chelle, tout le monde ne dispose pas de toutes les informations. Do, entre autres, la relecture du Code minier.

La restructuration du secteur minier avait repos sur la promulgation dun Code minier attractif pour les investissements trangers en 2003.1 Quatre raisons majeures poussent aujourdhui ltat le relire. Il a t rdig avant que nexistent les communes et les rgions. Il ne prend donc pas en compte ces acteurs devenus incontournables. galement, il ressort que la question des ddommagements nest pas suffisamment prcise pour faire face tous les cas de figure. Ensuite, entre temps la Cedeao produit un Code minier communautaire dont certaines dispositions doivent tre prsentes dans les Codes miniers nationaux. Enfin, sur le plan politique de nombreux acteurs pensent que le Code devrait mieux prendre en compte les objectifs de dveloppement publics et pas seulement lattraction Une focalisation sur les enjeux locaux des investissements trangers. En dehors des questions relatives au processus lITIE et au cadre LITIE repose sur de concertation eux-mmes lide que plus de (pertinence, composition, transparence dans le objectifs), notamment lengagement des OSC dans la paiement, la perception et transparence, nous avons lutilisation des taxes, focalis notre tude sur la royalties et dividendes question de lintroduction des enjeux locaux lchelle permettra de faire du nationale. secteur minier un outil de

Les objets qui cristallisent des enjeux locaux au Burkina Faso


Il ressort de notre tude que les questions qui cristallisent le plus denjeux pour les populations locales sont :

Laccs aux ressources contrles/utilises


par la mine lemploi salari des ressortissants des sites ; linterdiction dorpaillage ; de poursuivre les activits

les contradictions dans lusage de leau entre les producteurs locaux et les sites miniers ; les critres de ddommagements auprs des possesseurs fonciers et des exploitants.

Loi 031-2003-AN portant code minier au Burkina Faso. 2 quotas et procdures dembauche, statut des fonds destins lattnuation de limpact, statut des financements allous volontairement aux infrastructures communautaires, passation des marchs pour les infrastructures communautaires, cahiers des charges concernant la gestion

Le cadre de vie

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la modification de la qualit de lair (poussire, maladie respiratoires) et de leau potable des puits ; le dlabrement des btiments publics et privs sous leffet des dtonations ; la dtrioration des voies daccs par les engins de la mine ; la gestion de la scurit (marchs plus ou moins licites, prostitution, etc.)

De ce fait, les communes ont des difficults prendre en charge les questions propos desquelles ils sont sollicits par leurs administrs.

w Des cadres de concertation aux objectifs et


au fonctionnement ambigus Concernant les cadres de concertation nous constatons quatre difficults : leur composition et leur mandat ne sont pas maitriss de tous. Dans la plupart des cas ils sont lobjet dun bricolage institutionnel local ouvert aux rapports de force existants quils contribuent reproduire et cristalliser ; la vocation principale des cadres de concertation est le traitement des dossiers concernant lutilisation des fonds destins la communaut, plus que lidentification et la prise en charge des enjeux que nous avons voqus ;

La gestion des fonds pour le dveloppement


local (dons des entreprises et fonds pour lattnuation de limpact) les modalits de gestion des fonds ; larticulation avec les politiques locales de dveloppement ; les mcanismes de dcision dallocation des fonds. des enjeux la

Des enjeux sans relle prise en charge Il ressort de notre tude que, en dehors des dclarations dintention, pour le moment les enjeux que nous numrons sont plutt laisss au jeu des interrelations locales, du march et des rapports de force. En labsence dinstruments de rgulation matriss localement, les acteurs qui ont le sentiment dtre exclus ou lss, sexpriment en dehors de la concertation et du dialogue politique, plutt sur le mode de la confrontation avec les autorits et les compagnies.

Par ailleurs, certaines localits


prsentent spcifiques : le dplacement population ; de

la violation de lieux sacrs ; la redistribution des ressources lchelle inter communale Conduite du personnel des mines (augmentation MST, prostitution et mres clibataires).

lobligation et le suivi de labondement de ces fonds par les compagnies nest pas toujours trs clair localement. Relvent-ils dinitiatives volontaristes ou dactions qui rentrent dans les mesures obligatoires dattnuation de limpact ?

compte tenu de leur composition parfois ambigu, comment ces fonds sont-ils articuls aux plans communaux de dveloppement, et comment se passe la ngociation de leur affectation ?

w Un cadre lgal et institutionnel amliorer


Le cadre lgal ne facilite pas la rgulation des questions ressenties localement comme des enjeux. le dispositif lgal et institutionnel dfinit peu la nature des relations lchelle locale entre lentreprise, la commune et ses habitants ; Le manque de clart et de publicit dans la formalisation des accords et des engagements des socits extractives vis--vis des autorits locales et de la communaut ;2 Labsence dun dispositif de communication et dinformation permettant dalimenter un dbat public fructueux et une recherche concerte des solutions.

Des dispositifs de rgulation des enjeux locaux ambigus


Actuellement, la rgulation des enjeux soulevs par la prsence dindustries extractives est notamment prise en charge par les mairies et par des cadres locaux de concertation. Ces institutions prsentent des limites.

w Des communes sans rel pouvoir


Les communes ne disposent ni des instruments lgaux ni des moyens politiques pour prendre en charge les questions souleves par la prsence des tablissements miniers : le code minier en vigueur a t rdig avant le code gnral des collectivits territoriales et le processus de dcentralisation intgrale ; le sous-sol appartient lgalement ltat ; globalement les compagnies minires tendent ne considrer que ltat comme interlocuteur lgitime puisque cest avec lui quelles ont une convention.
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quotas et procdures dembauche, statut des fonds destins lattnuation de limpact, statut des financements allous volontairement aux infrastructures communautaires, passation des marchs pour les infrastructures communautaires, cahiers des charges concernant la gestion de laprs mine, critres de ddommagement, etc.

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Prendre en compte les proccupations locales de faon concerte


Concertation, responsabilit sociale, et identification des enjeux
En matire de rgulation des enjeux locaux soulevs par la prsence des sites miniers au Burkina Faso nous proposons trois pistes.

Quelques questions oprationnelles se poser


Comment identifier en toute indpendance
les enjeux locaux poss par les sites miniers ? Quel doit tre le rle des diffrents acteurs en prsence dans ce processus ? quels en seraient les outils ? Comment faire remonter les enjeux locaux au niveau national ? national, pourrait permettre une vritable ngociation des mesures visant la rgulation des enjeux locaux ? Serait-il envisageable que le cadre de concertation ITIE puisse largir ses thmes et prenne en charge la rflexion sur la rgulation des enjeux que la prsence des mines pose au niveau local ? Est-il envisageable quau sein des comits de lITIE, une commission soit cre pour rpondre ces attentes ? Les futures relectures du Code minier et Chambre des mines pourraient-elles porter ce processus ?

w Identifier et suivre de faon


indpendante les enjeux soulevs par les sites miniers Un rapport scientifique et citoyen annuel ; Un mcanisme de dialogue entre recherche, OSC, communes, socits minires et tat. de dialogue

Amliorer la gouvernance au-del de ITIE

Quel dispositif, au niveau

w Mettre en place un dispositif


permanent politique

Un dispositif national de concertation sur les enjeux locaux soulevs par les sites miniers permettrait certes de prendre en charge ces enjeux de faon adquate. Il permettrait aussi : - dadapter rgulirement les dispositions lgales en fil des enjeux qui mergent ; - dadapter les contrats entre ltat et les mines aux enjeux du moment ; - de discuter rgulirement la question des taxes et de leur usage ; Un dispositif national de concertation rendrait plus tangibles les efforts de gouvernance et de transparence au-del de lITIE.

Un cadre local de mise en dbat public des enjeux associant lensemble des partieprenantes ; des mcanismes qui permettent de faire remonter les enjeux locaux au niveau national, afin dalimenter permanemment le dbat national et faciliter llaboration de mesures adquates.

ventuellement,

quelles mesures daccompagnement seraient prendre ? Ceci, notamment en ce qui concerne la transparence et la communication pour faire arriver jusquau niveau local les informations relatives au secteur minier.

w Dvelopper lefficacit de la responsabilit


sociale des compagnies Un encadrement clair des droits et des obligations des compagnies vis--vis de la commune et de ses habitants ; une rglementation prcise et suivie des ddommagements ainsi que des mesures dattnuation de limpact ; des rgles de bon voisinage , notamment en termes de communication et darticulation au plan de dveloppement communal.
Luigi Arnaldi di Balme, LC, luigiarnaldi@hotmail.com Peter Hochet, LC, peter.hochet@ird.fr Michael Kevane, SCU, mkevane@scu.edu

Le rapport dont est issue cette fiche est demander aux auteurs.