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40 anos de Consultoria Legislativa Consultores Legislativos e Consultores de Oramento

2011

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40anos

Obras Comemorativas | Homenagem

40anos

de Consultoria Legislativa
Consultores Legislativos e Consultores de Oramento

Mesa da Cmara dos Deputados


54a Legislatura | 1a Sesso Legislativa | 2011-2015 Presidente Marco Maia 1a Vice-Presidente Rose de Freitas 2o Vice-Presidente Eduardo da Fonte 1o Secretrio Eduardo Gomes 2o Secretrio Jorge Tadeu Mudalen 3o Secretrio Inocncio Oliveira 4o Secretrio Jlio Delgado Suplentes de Secretrio 1o Suplente Geraldo Resende 2o Suplente Manato 3o Suplente Carlos Eduardo Cadoca 4o Suplente Srgio Moraes

Diretor-Geral Rogrio Ventura Teixeira Secretrio-Geral da Mesa Srgio Sampaio Contreiras de Almeida

40anos
Cmara dos

Deputados

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Centro de Documentao e Informao Edies Cmara Braslia | 2011

Cmara dos Deputados


Diretoria Legislativa Diretor: Afrsio Vieira Lima Filho Centro de Documentao e Informao Diretor: Adolfo C. A. R. Furtado Coordenao Edies Cmara Diretora: Maria Clara Bicudo Cesar Consultoria Legislativa Diretor: Luiz Henrique Cascelli de Azevedo Coordenao: Alberto Pinheiro de Queiroz Filho Fotos: Sefot/Secom Reviso: Seo de Reviso e Indexao Projeto grfico: Daniela Barbosa Capa e diagramao: Daniela Barbosa

Cmara dos Deputados


Centro de Documentao e Informao Cedi Coordenao Edies Cmara Coedi Anexo II Praa dos Trs Poderes Braslia (DF) CEP 70160-900 Telefone: (61) 3216-5809; fax: (61) 3216-5810 edicoes.cedi@camara.gov.br

SRIE Obras comemorativas. Homenagem n. 1 Dados Internacionais de Catalogao-na-publicao (CIP) Coordenao de Biblioteca. Seo de Catalogao.
40 anos de Consultoria Legislativa : consultores legislativos e consultores de oramento.
Braslia : Cmara dos Deputados, Edies Cmara, 2011. 200 p. (Srie obras comemorativas. Homenagem ; n. 1) ISBN 978-85-736-5905-4 1. Brasil. Congresso Nacional. Cmara dos Deputados. Consultoria Legislativa, histria. 2. Brasil. Congresso Nacional. Cmara dos Deputados. Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira, histria. 3. Assessoria legislativa, avaliao, Brasil. 4. Poder legislativo, Brasil. I. Srie.

CDU 342.532(81) ISBN 978-85-736-5904-7 (brochura) ISBN 978-85-736-5905-4 (e-book)

Sumrio

Apresentao
Consultoria legislativa e assessoramento institucional: 40 anos Luiz Henrique Cascelli Azevedo

Primeira Parte
A natureza do assessoramento legislativo Antnio Neuber Ribas e Paulo Vieira da Silva Breve memria sobre o assessoramento legislativo na Cmara dos Deputados Anderson Braga Horta A Resoluo n 48, de 1993, e a consolidao do assessoramento legislativo institucional da Cmara dos Deputados Clio de Souza A Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados aos quarenta anos de sua existncia Flvio Freitas Faria

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A Consultoria Legislativa e a difuso de seu modelo institucional do Poder Legislativo Ricardo Jos Pereira Rodrigues Fatia do tempo Marcos Nardon Relembranas da assessoria legislativa Antnio Neuber Ribas

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Segunda Parte

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A Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira da Cmara dos Deputados Contexto histrico, atribuies, objetivo e importncia 115 Eugnio Greggianin, Eber Zoehler Santa Helena, Jos Fernando Cosentino Tavares, Osvaldo Maldonado Sanches e Romiro Ribeiro Objetivo e consideraes iniciais ______________ 115 Oramento pblico no Brasil Antecedentes Constituio de 1988 ______________________ 118 A Constituio de 1988 e a adaptao do Legislativo _____________________________ 127 Em busca do oramento realista: o fim da hiperinflao e os novos aperfeioamentos no processo (1995) _________________________ 139 O Regime de responsabilidade fiscal e a evoluo do processo oramentrio a partir de 2000 ______ 161 Questes atuais Novos desafios______________ 192

Sobre os autores

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ApreSentAo

O trabalho de consultoria na Cmara dos Deputados o resultado de um modelo de assessoramento constitudo por ncleos de especialistas preparados para atender a demandas relacionadas a qualquer proposio em debate no Congresso Nacional. Organizado em torno de princpios ordenadores e flexvel para se adaptar s exigncias do processo legislativo, o assessoramento institucional chega aos 40 anos amadurecido pela experincia e motivado pela fora rejuvenescedora da democracia. Este livro comemorativo celebra o acerto de uma opo que tem sido capaz de transformar o empenho e o entusiasmo individuais em trabalho de equipe a servio do Parlamento brasileiro. Os frutos que colhemos agora so consequncia do esforo e da solidariedade de servidores, oriundos de todas as regies do Pas, que, com seu trabalho dedicado, engrandecem a Cmara dos Deputados e contribuem para a excelncia e a profissionalizao do servio pblico brasileiro.
Marco Maia Presidente da Cmara dos Deputados

ConSultoriA legiSlAtivA e ASSeSSorAmento inStituCionAl: 40 AnoS


Luiz Henrique Cascelli de Azevedo1

m 2011, o assessoramento institucional do Poder Legislativo completa quarenta anos. Considerando a importncia do evento para a Cmara dos Deputados e, em especial, para a Consultoria Legislativa (Conle), o presente livro foi concebido para registrar o trabalho que o rgo, juntamente com a Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira, vem desempenhando ao longo da sua existncia. Pretendese legar, para o futuro, as impresses daqueles que durante muitos anos tiveram essa singular experincia institucional, desenvolvendo um trabalho ao mesmo tempo intenso e instigante.

Um rpido apanhado histrico das mudanas na Consultoria da Cmara dos Deputados comea com a Resoluo no 20, de 1971 (arts. 101 e 116), que formalizou, como rgos de assessoramento, a Assessoria Parlamentar, vinculada ao Centro de Documentao e Informao, e a Assessoria Tcnica Especializada, vinculada ao Departamento de Comisses. A Resoluo no 52, de 1973 houve por bem reuni-las sob a denominao de Assessoria Legislativa. A partir da a estruturao comeou a se delinear com a diviso em treze reas (Ato da Mesa no 42, de 1976), a diminuio para doze (Resoluo no 34, de 1985) e a ampliao para vinte (Ato da Mesa no 136, de 1989 e Resoluo no 48, de 1993). Em 2001, foi criada a rea de Previdncia e Assistncia Social, completando, assim, as 21 reas que permanecem at hoje. Em 1979, foi criada a Assessoria de Oramento e Fiscalizao Financeira, que tem corpo prprio de funcionrios e se dedica s matrias de
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Atual diretor da Consultoria Legislativa desde maio de 2011.

carter oramentrio. Ainda que tenha denominao especfica e estrutura independente, o trabalho que realiza tem a natureza de consultoria legislativa e por isso est includo no ttulo desta publicao. Outra mudana importante veio com a Resoluo no 28, de 1998, que alterou a denominao das assessorias para Consultoria Legislativa e Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira. Em 2003, tomaram posse os consultores aprovados no ltimo concurso realizado para a Consultoria, confirmando, dessa forma, o ciclo de aproximadamente dez anos que vem marcando a renovao de quadros para o rgo, em razo das aposentadorias e das necessidades criadas pelas demandas do processo legislativo. Do ponto de vista institucional, os fatos histricos mais relevantes para o trabalho de assessoramento parlamentar foram a Assembleia Nacional Constituinte, concluda em 1988, e a Reviso Constitucional, de 1993, que exigiram redobrado esforo por parte de todos os funcionrios da Cmara dos Deputados. Do ponto de vista da dinmica interna de trabalho da Consultoria Legislativa, alguns fatos foram marcantes e merecem ser destacados: o uso de computadores, a internet e o Workflow. Os computadores substituram a redao manual de textos e as mquinas de escrever, poupando enorme trabalho de datilografia e reviso, que passaram a ser feitos, na grande maioria dos casos, diretamente pelos autores. A internet, que comeou a ser instalada na Casa em 1997, por sua vez, permitiu que os consultores passassem a pesquisar diretamente os temas de seu interesse, deixando a cargo da Seo de Recuperao de Dados e Documentos, da Conle, as investigaes de maior envergadura, que consumiriam o tempo dedicado redao propriamente dita dos trabalhos. O Workflow, instalado em 2003, permitiu o fluxo digitalizado de demanda e entrega de trabalhos, a partir dos gabinetes dos deputados, passando pela Seo de Anlise da Demanda, pelos coordenadores das reas e pelos consultores. Esse procedimento, alm de proporcionar
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grande economia de papel e tempo, facilita o controle de pontualidade e qualidade, permitindo que a Consultoria encontre meios para melhorar procedimentos e a comunicao entre funcionrios e departamentos do rgo. Para se ter uma ideia dos avanos obtidos, vale lembrar que, ainda na dcada de 90, as pesquisas eram feitas em arquivos de recortes de jornais, catalogados na Biblioteca e copiados conforme solicitao dos consultores. Os textos produzidos eram enviados datilografia, que os devolvia aos autores para correes. Em seguida, eram corrigidos manualmente e copiados em trs vias, uma das quais seguia para o gabinete do deputado. Hoje, a impresso em papel s ocorre depois de pronto o trabalho, a critrio do parlamentar. Fato que tambm merece ser destacado foi a reinstalao do Conselho de Altos Estudos e Avaliao Tecnolgica, formado por parlamentares. Esse rgo de pesquisa e estudos trabalha em parceria com a Consultoria Legislativa, cujo diretor seu membro nato, e tem obtido grande xito nos seminrios e publicaes que coordena. Na ltima dcada de funcionamento da Conle, trs fatos merecem destaque pela repercusso externa que tiveram: o I Seminrio Internacional de Assessoria e Consultoria Institucional do Poder Legislativo, realizado em 2003, o II Seminrio Internacional de Assessoramento Institucional do Poder Legislativo, em 2007, e o evento Portas Abertas, realizado em 2011, quando a Conle franqueou suas instalaes para visitas de parlamentares, de funcionrios da Casa e do pblico externo. Alm dos mais de 20 mil trabalhos escritos produzidos anualmente a projeo para 2011 de 24 mil trabalhos escritos , importante mencionar tambm a publicao dos seguintes volumes: Manual de redao, em 2004; Ensaios sobre impactos da Constituio Federal de 1988 na sociedade brasileira, em 2008; e o primeiro volume da srie Memria e anlise das leis, escrito por Jos Cordeiro de Arajo, com o ttulo A lei de proteo de cultivares. Assim, por trs de cada um dos diplomas legais, das iniciativas a propsito da estruturao da Consultoria e dos fatos histricos, importa ressaltar a atuao de diversos servidores que lutaram, ao lado de
Consultoria Legislativa e assessoramento institucional: 40 anos
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parlamentares, pelo estabelecimento do modelo hoje consagrado tanto na Consultoria Legislativa como na Consultoria de Oramento. Muito contriburam para isso os ex-diretores, assessores legislativos (hoje consultores) e funcionrios lotados nas respectivas consultorias. O presente livro apresenta textos desses ex-diretores e consultores, das consultorias Legislativa e de Oramento, em que transparecem as experincias funcionais no raro rduas e decisivas para a consagrao do modelo em vigor , reflexes tericas, impresses, experincias de vida e at mesmo casos pitorescos. O fio condutor desta obra a avaliao do atual modelo de assessoramento, apoiado sobre um rgo centralizado que responde s demandas parlamentares a partir de ncleos temticos em que trabalham, sob a superviso de um coordenador, consultores especialistas em 21 reas de conhecimento, no caso da Consultoria Legislativa, e 11 ncleos temticos, no caso da Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira. O conjunto de textos aqui publicados oferece ao leitor uma viso abrangente dessa questo, focada sob diversos pontos de vista, em que fica evidente o acerto da escolha pelo atual modelo, que se aperfeioou ao longo do tempo e serve de paradigma para instituies do pas inteiro e tambm para parlamentos estrangeiros. Hoje, a Consultoria Legislativa e a Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira dispem de um quadro de consultores capazes de apoiar os parlamentares em qualquer assunto em pauta no Congresso Nacional, oferecendo subsdios atualizados para a formao das decises polticas, que so a alma do processo legislativo. Devemos ressaltar, ainda, o efeito multiplicador da convivncia cotidiana entre os consultores, que desenvolveram, tambm, capacidade para responder de forma gil a demandas que exigem trabalho interdisciplinar. A gradual renovao de quadros, realizada atravs de concursos pblicos, comprovou que o conhecimento acumulado ao longo dos anos transmitido entre as geraes de consultores, o que se constitui num valioso patrimnio da Cmara dos Deputados.

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O primeiro texto aqui publicado um excerto do trabalho que Antnio Neuber Ribas escreveu em parceria com Paulo Vieira da Silva acerca de assessoramento e lobby no Congresso Nacional. Nele, encontramos oportuna reflexo sobre a prtica do assessoramento institucional no seio do Poder Legislativo em que so evidenciadas questes fundamentais para avaliar o atual modelo de assessoramento. Anderson Braga Horta d continuidade s reflexes de Antnio Ribas, combinando as anlises tericas da questo do assessoramento com um depoimento de sua experincia pessoal como diretor da Consultoria, em que se tornam claras as dvidas e ansiedades que permearam os anos iniciais do assessoramento no Congresso Nacional. Clio de Souza testemunha a importncia da Resoluo no 48, de 26 de agosto de 1993 diploma ainda em vigor , verdadeiro marco na luta para a definio do modelo vigente, instrumento que consagrou direitos, deveres, limites de atuao e garantias para o trabalho da ento Assessoria Legislativa. A colaborao dos diretores que antecederam a implementao da referida resoluo no pode ser desconsiderada, mas vale ressaltar o desvelo e a dedicao de Clio de Souza, sem o que, certamente, no existiria essa referncia legal. Flvio Freitas Faria, em seu texto, faz um apanhado histrico, em que referencia a atuao dos diretores que o precederam na defesa e manuteno do modelo, mas tambm transmite sua experincia como diretor, sem deixar de considerar o futuro do rgo. Seu texto analisa o funcionamento da Consultoria e mostra mais de perto a dinmica do assessoramento, seus xitos e desafios, no contexto de uma participao intensa e altamente qualificada em apoio ao processo legislativo. O depoimento de Ricardo Jos Pereira Rodrigues, por sua vez, rico em informaes e anlises crticas e expressa, de forma condensada, a experincia de mais de dez anos como diretor da Consultoria Legislativa. Alm de relatar fatos importantes para o aperfeioamento do rgo, o texto descreve a consolidao e disseminao do atual modelo de assessoramento institucional, comprovadas por avaliaes de instituies internacionais.

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Os textos de Marcos Nardon e Antnio Neuber Ribas fecham a primeira parte do livro e contm depoimentos que oferecem uma viso mais prxima da experincia pessoal de quem acompanhou o nascimento e crescimento da Consultoria Legislativa e os percalos enfrentados num processo que coincide com a prpria afirmao de Braslia como capital federal. O texto da Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira compe a segunda parte do livro e oferece ao leitor trabalho de elevado nvel tcnico, com uma descrio histrica abrangente do processo de implantao e consolidao do rgo, criado em 1979, que hoje indispensvel para o bom funcionamento da Cmara dos Deputados. No conjunto, como dissemos, os textos cumprem com elegncia e competncia a misso que receberam: constituir uma memria til e objetiva dos fatos mais importantes para compreender-se a consolidao do modelo de assessoramento institucional em vigor na Cmara dos Deputados, que se afirma como paradigma de valor internacional.

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C a ucio blicas tura M ades ologi i it nst s p ricul s Cid Tecn olt Co na p g e a a A sport incia incia men Fin omi an C a on ia Tr porte nais C lanej l El Ec rg P a s io or ucion as e o E ernac id En ca t um onstit inan m n s F Edu es i Con o C o Econo t ia a Rel idnc amen ibuta ria T r v i gia Pre de Or tivo T f und Ener o a nistra ltica erais uca S mi ho Po te Min o Ed aes Ad al b ien unica a Rel evid pTra o amb om ran o Pr e rimeirA pArte Mei des C Segu eda ram a a Cid ologi ltica R de O Tribu n a Tec cia po nto S trativo ica f u e n t Ci ejam dminis Pol nte o n Pla oral A abalh ambie m r o it Ele licas T Meio des C g a a lo pb cultur s Cid ecno o e i T p Agr sport ncia ncia i n i e Tra rte C nais C ejam o n l Esp rnacio r Pla eitora o l inte sumid nal E Trab o s Con stituci blica ltura Con nas p Agricu tes r Fina omia anspo e C n r t Eco rgia T spor cio ne o E erna E su int uca

Foto com o diretor e ex-diretores da Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados, em agosto de 2011. Da esquerda para a direita, Ricardo Jos Pereira Rodrigues, Flvio Freitas Faria, Luiz Henrique Cascelli (atual diretor), Antnio Neuber Ribas, Anderson Braga Horta e Clio de Souza.

A nAturezA do ASSeSSorAmento legiSlAtivo2


Antnio Neuber Ribas3 Paulo Vieira da Silva

s analistas organizacionais costumam distinguir dois tipos ocorrentes de atividade-meio. De um lado, os chamados servios auxiliares, que constituem a administrao-geral (pessoal, material, oramento, finana, patrimnio e outras funes afins) e so de natureza permanente, presentes em qualquer organizao, das mais simples s mais complexas. Eles constituem as atividades comprometidas com a sobrevivncia da prpria estrutura da organizao e apoiam a consecuo de seus objetivos finalsticos; so, portanto, de natureza material. De outro lado, as atividades de estado-maior (aconselhamento, assessoramento, pesquisa, inspeo e afins) so de natureza intelectual e assumem condies de permanncia apenas nas organizaes complexas. O compromisso desse tipo de atividade com a gerao de alternativas para tomada de deciso pelo corpo dirigente da organizao. No pode, portanto, envolver-se com problemas de execuo. Vale resumir: os servios auxiliares so eminentemente voltados para a norma e oferecem apoio material; o assessoramento, por sua vez, voltado para a direo da organizao e oferece apoio intelectual. O compromisso do assessoramento , portanto, com os escales incumbidos da deciso por isso mesmo, o rgo de assessoria deve necessariamente estar subordinado ao nvel de direo, para poder cumprir sua tarefa com iseno e sem eventuais presses num sentido ou no
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O texto um excerto do artigo Assessoramento e lobby no Congresso Nacional, publicado na Revista Humanidades de maio de 1987. Foi diretor da Consultoria Legislativa entre 12-5-1981 e 14-12-1988.

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outro, bem como para atender necessidade de exame em profundidade dos problemas, situaes ou demandas, com vistas a favorecer o processo decisrio (da direo ou das pessoas diretamente envolvidas com a consecuo dos objetivos da organizao). A tarefa bsica do assessoramento a de examinar assuntos complexos em profundidade e oferecer subsdios para o processo decisrio. Da decorrem alguns corolrios fundamentais para que o aconselhamento seja exercido a contento:
1. o assessor deve conhecer em profundidade determinada rea ou setor que interesse organizao; 2. o assessor no , por natureza, comprometido com a organizao e suas normas, embora a elas esteja formalmente subordinado: ele est mais comprometido com o seu campo profissional, a cujos princpios ticos prefere obedecer; 3. a direo tira proveito hbil do assessor se souber ajustar mecanismos de chefia e vnculos hierrquicos, de forma a corresponder natureza especial dessa atividade. As tcnicas de chefia no podem ser as mesmas adotadas para os demais setores da organizao, pois na assessoria o problema do alcance de controle crucial; por outro lado, as funes de controle devem ser exercidas com em vez de sobre, bem como esse controle deve ser sobre fatos e resultados, e nunca sobre pessoas.

At mesmo a questo do tempo para a execuo de uma tarefa deve ser objeto de cuidadosa ateno, sob pena de, por um lado, levar o assessoramento ao mesmo nvel dos servios auxiliares e de, por outro lado, conduzir o assessor a comprometer a sua tica e apresentar trabalhos tratados perfunctoriamente e, consequentemente, passveis de no corresponderem expectativa do assessorado. Aqui sobressai a questo da confiabilidade.

ASSeSSorAmento no CongreSSo nACionAl


Seja para o desempenho de sua funo mais tradicional, a de legislar, seja para o exerccio de sua funo cada vez mais importante de fiscali-

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zar a administrao da Unio, o Poder Legislativo pratica um processo decisrio que pressupe o exame circunstanciado dos assuntos sob sua responsabilidade. Ramo eminentemente poltico do governo da Unio, o Legislativo tem absoluta carncia de informaes fidedignas. Como seus agentes, os parlamentares no podem prescindir, para tomada de decises de natureza poltica, de informaes confiveis e disponveis no instante em que so necessrias. Como bem afirmou Ana Maria Brasileiro, as estruturas montadas no Congresso Nacional, na rea legislativa, entre elas a de assessoramento legislativo, tm por objetivo auxiliar o parlamentar a reunir objetivamente os dados de que tem necessidade, ajud-lo a definir os problemas, a formular as alternativas de solues, a pesar suas vantagens e inconvenientes e, finalmente, a estabelecer a opo mais aconselhvel para a deciso poltica. Aqui se pretende expor experincias e problemas do assessoramento legislativo que, esperamos, possam servir de ponto de partida para reflexes e debates. A tica ser a da Cmara dos Deputados, onde servimos, mas no se deixar de abordar a experincia alheia naquilo que dela supomos conhecer, vale dizer, a assessoria do Senado Federal. O assessoramento institucionalizado no Senado anterior ao da Cmara e j existe h mais de duas dcadas, enquanto os ncleos iniciais de assessoramento da Cmara datam de catorze anos atrs. Ambos os assessoramentos partiram de pequenos ncleos iniciais, inespecficos quanto s reas de conhecimento, mas adquiriram ao longo do tempo condies de permanncia como funo tcnico-especializada. Quanto ao processo de seleo dos assessores, observou-se em ambas as Casas, em dado momento, o da livre escolha, sem desprezo ao mrito e experincia funcional. Exigiu-se sempre a diplomao em curso de nvel superior, e ao processo de livre escolha sucedeu o da exigncia de exame de ttulos e de provas de capacitao.

A natureza do assessoramento legislativo

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O assessoramento difuso: no Congresso Nacional h vrios nveis e especializaes do assessoramento, que podem ser classificados em dois grupos: interno e externo. No mbito interno, incluem-se, em primeiro plano, as secretarias-gerais das Mesas, seguidas das assessorias especializadas e institucionalizadas que prestam apoio tcnico-legislativo, oramentrio- financeiro e de divulgao. H assessores dos membros da Mesa, das lideranas partidrias e da administrao. Alm disso, as prprias comisses acabam por assessorar os plenrios, oferecendo-lhes pareceres para a tomada de decises. No assessoramento externo, aquele que est fora da estrutura do Congresso Nacional mas que para ele se volta, nele tem interesse e age dentro dele , pode-se distinguir o dos partidos polticos, das entidades de classe, assessorias parlamentares do Poder Executivo, conselhos e associaes e entidades privadas que oferecem servios de assessoria. Sobre as entidades privadas que constituem os grupos de interesse, os de presso e o lobby, trataremos adiante. Aqui estaremos abordando o assessoramento tcnico-legislativo, aquele voltado para a elaborao de proposies e estudos e para os pronunciamentos parlamentares. O tamanho das assessorias: os parlamentares sempre ambicionaram poder dispor de assessoramento da mesma dimenso e diversificao tcnica daquele que dispe o Poder Executivo. Tal pretenso inatingvel: nem mesmo os parlamentares dos pases mais ricos e desenvolvidos logram alcan-la. Entendemos que a assessoria do Legislativo deva ser constituda de grupos, reas ou ncleos de especializao, cobrindo o maior nmero possvel de ramos do conhecimento humano. Os ramos que importam alta especializao ou de demanda reduzida seriam supridos pelo assessoramento externo e eventual. Tal modelo vem sendo implantado no Congresso Nacional. Na Cmara dos Deputados, o assessoramento externo ser acionado quando no se dispuser de tcnico da especialidade ou no caso de os existentes no constiturem nmero suficiente. A procura desse assessoramento facilitada pela existncia de um Cadastro de Pessoas Fsicas e Jurdicas, sempre acionado quando necessrio.
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Assessoramento tcnico e assessoramento poltico: h algum tempo, um rgo da imprensa de So Paulo teceu crticas ao desempenho do assessoramento da Cmara e, em entrevistas, induziu alguns deputados a emitir opinies que, se no desairosas, pelo menos no correspondem realidade dos fatos. Dizia o jornal que a assessoria tcnica da Cmara no tem qualquer compromisso com a linha programtica dos partidos, limitando-se aos aspectos tcnicos das proposies que lhe so solicitadas, e, por essa razo, nem sempre atende s necessidades das lideranas partidrias. Um dos lderes chegou a dizer que deveria haver uma completa reviso nos quadros da assessoria tcnica, lembrando as mudanas polticas que se processaram no pas, as quais no tinham sido acompanhadas por seus funcionrios. Afirmou tambm que os assessores esto politicamente defasados no tempo e no espao e que seu partido tem uma proposta ideolgica, enquanto que a assessoria emite propostas meramente tcnicas. Em trabalho assinado, no qual analisava o desempenho de diversos rgos da Cmara dos Deputados, um ex-parlamentar afirmou que o parlamentar necessita de algum que pesquise para ele, selecione informaes, faa a triagem, diga-lhe os prs e os contras e, finalmente, entregue a ele um trabalho elaborado, para que ele faa a opo de acordo com a concepo poltica. Dizia que:
Os assessores so os pareceristas da Casa, relegando a atividade mais nobre, a de ser assessor, a um plano secundrio. Poucos so os que realmente assessoram e, alm do mais, esto sendo esmagados por uma rotina que embota e inutiliza os crebros mais privilegiados. Se a assessoria frustrou as expectativas, embora conte com um quadro de excelentes funcionrios, altamente qualificados, alguma coisa est errada.

Ainda na anlise do ex-parlamentar:


O assessoramento de fato aos parlamentares inclusive racionalizaria o processo legislativo, em que uma enormidade de projetos, sejam inconstitucionais, incuos ou profundamente desarticulados de nossa realidade socioeconmica, tm sobrecarregado as comisses tcnicas da Casa (algumas

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delas, porque outras no tm o que fazer), a Ordem do Dia, o tempo dos parlamentares, levando-os a dedicar a maior parte de suas atividades na apreciao de matrias sem o menor interesse nacional ou de contedo desconexo e mesmo contrrio realidade brasileira, com os projetos declarando o Dia Nacional de Qualquer Coisa.

A anlise, ainda que superficial, de tais crticas mostra estarem elas eivadas de incoerncia. Quer-se que as assessorias trabalhem politicamente e se critica a postura tcnica, ao mesmo tempo que se cobra atuao tcnica, condenando-se o que feito com orientao poltica. necessrio que se diga que os rgos de assessoramento legislativo ou parlamentar institucionalizados so e sero aquilo que os parlamentares desejarem que eles sejam. As assessorias, pela sua prpria conceituao doutrinria, no tm poder decisrio nem exercem comando, seno o de ideias. Elas fazem, em ltima instncia, aquilo que os parlamentares decidem. Podem, e quantas vezes o fazem, aconselhar ou ponderar com argumentos de ordem jurdica e tcnica, mas acabam cedendo ao comando dos assessorados. Concordamos que o assessoramento partidrio deva ter afinidade programtico-ideolgica com as diretrizes das agremiaes, da porque julgamos que ele, internamente, deva estar nas lideranas e, externamente, na estrutura organizacional dos partidos polticos. O assessor de partido que acredita na pregao poltico-ideolgica partidria trabalhar motivado e, com certeza, empenhar-se- mais e produzir melhor. Outro ponto a ser considerado o da facultatividade da demanda s assessorias. A elas recorrem os parlamentares ou as comisses, se assim entenderem necessrio. H a falsa ideia de que as assessorias atuam compulsoriamente em todos os assuntos que estejam sujeitos a deliberao, da serem alvos de crticas injustas. Citamos como exemplo o projeto que favoreceria os administradores e donos de instituies financeiras em liquidao. Por conta da m conduo da matria na Cmara, houve crticas da imprensa ao desempenho da assessoria. Ocorre, entretanto, que em nenhum momento foi solicitada a colaborao do rgo no estudo da questo.
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Ainda nos reportando s crticas apontadas pelo ex-parlamentar antes mencionado, temos de reconhecer que a rotina imposta aos assessores esmagadora, mas, infelizmente, inevitvel. Quase sempre, as assessorias so mal utilizadas pelos assessorados. Seria de todo desejvel que dispusessem elas de nmero de especialistas e de tempo suficientes para dar ao parlamentar o reclamado. Desafortunadamente, as condies ainda so adversas. Centralizao e descentralizao do assessoramento: uma das questes controversas do assessoramento a que procura definir se ele deve estar concentrado em um rgo central, sob comando nico, ou se deve estar atomizado, difuso pelos setores que dele carecem. A Assessoria Legislativa da Cmara dos Deputados, por exemplo, constitui-se em rgo central de assessoramento voltado para a elaborao legislativa e redao parlamentar. A direo tem se batido sempre pela unidade do rgo como a melhor opo para a produtividade, a interdisciplinaridade e a valorizao do rgo e de seus integrantes. No Senado Federal, o assunto foi objeto de estudo contido em anlise global dos problemas de assessoramento elaborado por comisso especial. No que diz respeito descentralizao do assessoramento, esse estudo concluiu que a desvinculao do assessor de seu rgo prprio, a assessoria, alm de ser absolutamente desaconselhvel (at mesmo para que no seja oficializada ou consentida uma notria evaso), implicitamente vedada, de acordo com a correta interpretao sistemtica do conjunto das normas regulamentares e regimentais vigentes. Na Cmara dos Deputados, vedada a ao do assessor fora da Assessoria Legislativa. Sucessivas normas tm repetido tal proibio, e a ltima delas, a Resoluo no 34 de 1985, dispe que o deslocamento do assessor s ser permitido quando for ele designado para atender a comisso permanente, temporria ou especial; e nesse caso, salvo determinao superior, o assessoramento dar-se- em tempo parcial e sem prejuzo de outros trabalhos que lhe sejam distribudos conforme a necessidade do servio. A comisso do Senado manifesta-se em seu estudo contrariamente descentralizao que implique desvinculao funcional, inclusive pela

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sua presente inviabilidade legal. Ademais, conclui: Admitir a desvinculao equivale a aceitar o esvaziamento da assessoria e o consequente enfraquecimento da atividade de assessoramento. O assessoramento s comisses tcnicas: como j foi dito, o assessoramento s comisses tcnicas feito sem prejuzo da vinculao do assessor ao rgo central de assessoramento. A propsito, a anlise efetuada no Senado deduziu que no se pode desconhecer a importncia fundamental das comisses e subcomisses, embora elas no esgotem toda a atividade legislativa e parlamentar. De outro lado, no originam exclusivamente as demandas da assessoria. Por tais razes, as propostas ou perspectivas de assessoramento junto s comisses, com deslocamento permanente de assessores, ainda que mantido o vnculo com a assessoria, no correspondem melhor soluo. Como argumentos contrrios, cita o esvaziamento operativo da assessoria e a disperso dos recursos humanos, agravados pelo fato de que so poucas as comisses que mantm constante atividade, e os assessores para elas deslocados seriam levados a relativa ociosidade em contraste com a sobrecarga de trabalho dos demais. Especializao x ecletismo: a especializao tem sido preocupao constante dos rgos de assessoramento das duas Casas do Congresso Nacional. Em certos casos, porm, a necessidade do atendimento imediato das solicitaes obriga ao apelo versatilidade ou polivalncia e at ao jogo de cintura dos assessores. A norma vigente na Cmara dos Deputados prev que as reas de especializao sero intercomunicantes: sero distribudos por conexo, na medida do possvel, os trabalhos que no se enquadrem, a rigor, em nenhuma delas (cerca de 30% dos trabalhos na Cmara). No Senado Federal, o chamado ecletismo entendido como a peculiaridade do assessoramento legislativo e parlamentar que obriga ao eventual emprego da capacidade intelectual do assessor em reas disciplinares ou matrias diversas das que lhe so mais conhecidas ou de melhor do-

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mnio. A prpria comisso que estudou os problemas do assessoramento props critrio para a distribuio dos trabalhos neste particular. Assim, respeitada a manifesta inexperincia ou inaptido de cada um, os seguintes juzos sero aplicados: 1) convite colaborao com invocao das virtudes de solidariedade funcional e boa vontade pessoal; 2) convocao ao trabalho ecltico, observada a afinidade disciplinar da rea; 3) demanda do assessor para o trabalho ecltico, esgotadas as instncias anteriores, urgncia da tarefa, ausncia de outros assessores ou necessidade do momento. No lcido entendimento ali vigente, a especializao ter primazia, mas o ecletismo ter pleno cabimento.

refernCiAS
LUCCI, Atyr Emlia de Azevedo. O assessoramento legislativo. In: DO PROCESSO legislativo: ciclo de conferncias sobre a prtica legislativa de 14 de abril a 28 de maio de 1971. Braslia: Cmara dos Deputados, Centro de Documentao e Informao, 1972. BRASILEIRO, A. M. O assessoramento legislativo. Rio de Janeiro: FGV, 1968. BRASIL. Congresso. Cmara dos Deputados. Resoluo n. 34, de 1985. ANLISE dos problemas de assessoramento. Braslia, DF: Assessoria Legislativa do Senado Federal, 1985.

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Breve memriA SoBre o ASSeSSorAmento legiSlAtivo nA CmArA doS deputAdoS4


Anderson Braga Horta5

introduo
primeira vez que ouvi falar em assessoramento legislativo parlamentar, alis, era o adjetivo usual foi pouco depois de ingressar, como datilgrafo, no servio da Cmara dos Deputados, lotado na Comisso de Redao, em 1957. No ano seguinte, frequentaria um curso de assessores de parlamentares do Instituto Brasileiro de Cidadania Administrativa, do qual era diretora-presidente Ignez B. C. dArajo. Recordo que integravam a turma que se formou em 16 de dezembro o ento deputado Fernando Ferrari e Atyr Emlia de Azevedo Lucci, que viria a redigir um dos bons trabalhos sobre o assunto6. Terminava eu por essa poca o curso de direito na Faculdade Nacional, e no tinha nenhum conhecimento prtico de advocacia; assim, tendo feito amizade com o advogado Ubiratan Pinto da Costa, que mantinha escritrio defronte ao Palcio Tiradentes, aceitei prontamente seu convite para auxili-lo nas lides. No quis o destino, no entanto, que aprendesse advocacia ali. Pinto da Costa, com o tambm advogado Kleber Miranda Cardoso e Milton Pinto de Arajo, encetara um projeto de assessoramento a parlamentares, atividade a que passou o escritrio a se dedicar por inteiro,
4 5 6

Monografia publicada pela Cmara dos Deputados em 1990. Foi diretor da Consultoria Legislativa entre 14-12-1988 e 12-3-1991. Vide LUCCI, Atyr Emlia de Azevedo. O assessoramento legislativo.

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e na qual me engajei. Em 16 de fevereiro de 1959, fundava-se a Associao Brasileira de Assessores Parlamentares, presidida por Pinto da Costa, tendo por primeiro-vice-presidente Anselmo Macieira, que integrava ou integraria em breve, como assessor, o quadro do Senado; deram-me o cargo de primeiro-secretrio. A bem da verdade, era eu muito jovem e bisonho, a mente e o corao antes voltados para a poesia que para as coisas ditas prticas, de modo que as mincias de meu desempenho na sociedade so hoje uma longnqua nebulosa em minha cabea. Mas nem to distante da realidade andava o poeta: uma capacidade ou talvez necessidade inata de se organizar mentalmente, servida pelo tirocnio adquirido na Comisso de Redao e no copy-desk de O Globo mais uma juvenil experincia de magistrio no seminrio de Leopoldina (MG) , abria-lhe um caminho de utilidade. Fundamos, os companheiros de escritrio, naquele mesmo ano de 1959, o Instituto Brasileiro de Assessoramento Parlamentar (Ibap), que, se teve curta vida talvez, em boa parte, devido iminente transferncia da capital para Braslia , no deixou de produzir os seus frutos. Ministraram aulas no Ibap, alm dos fundadores, pelo menos as seguintes personalidades: Marcos Almir Madeira, Lycio Hauer, Diogo Lordello de Mello, Colombo de Sousa, Machado Pauprio, Celso Brant, Joo Jos de Queiroz, Lus Castro Neto (aluno) e Gen. Lenidas Cardoso. Coube a mim proferir aulas de processo e tcnica legislativa, o que fiz a duras penas, mal sufocando a timidez. Uma delas, sujeita ao ttulo, um tanto quanto rebarbativo, de Processo Tcnico de Elaborao dos Projetos, resumi em apostila sob a forma de projeto de resoluo (ementa: Dispe sobre a elaborao, quanto ao aspecto formal, dos projetos na Cmara dos Deputados). No podia imaginar que, cerca de trs lustros mais tarde, iria o modesto lente, como assessor desta Casa do Congresso Nacional, compor o grupo que redigiria as Normas de Elaborao dos Trabalhos da Assessoria Legislativa da Cmara dos Deputados, e que a apostila funcionaria como um de seus pontos de partida.

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AlgumAS definieS
Assessor vem do latim assessore, o que se assenta junto7. Assessorar quer dizer assistir, auxiliar tecnicamente, graas a conhecimentos especializados em dado assunto8. Assessoramento legislativo, lato sensu, , segundo Ana Maria Brasileiro, todo auxlio de natureza intelectual e consultiva prestado aos responsveis pela funo legislativa, quer no mbito local, estadual ou federal, quer dentro do Poder Legislativo ou do Executivo 9. Nos lindes dessa memria, entenderemos por assessoramento legislativo o prestado a instituio legislativa para o cumprimento de suas finalidades. Como as atribuies das casas legislativas no so apenas legiferantes, mas tambm, propriamente, parlamentares servir de esturio e cmaras de discusso, em nvel poltico, dos problemas e anseios nacionais , alm de fiscalizadoras, o assessoramento legislativo atende a essas trs grandes esferas de atuao daquelas assembleias. Os tipos de assessoramento podem ser resumidos conforme os seguintes esquemas: Quanto origem
a. externo; b. interno (institucional, quando sistemtico).

Quanto frequncia
a. eventual (assistemtico); b. permanente (sistemtico).

7 8

NASCENTES, Antenor Dicionrio etmolgico resumido. Rio de Janeiro: INL, 1966. FERREIRA, Aurlio Buarque de Holanda. Novo dicionrio da lngua portuguesa. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 20-?. BRASILEIRO, Ana Maria. O assessoramento legislativo. p. 20.

Breve memria sobre o assessoramento legislativo na Cmara dos Deputados

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Quanto incidncia
a. na elaborao (inicial); b. na tramitao (anlise das propostas, sua aprovao plena ou com emendas, ou sua rejeio).

Quanto abrangncia (ou destinao imediata)


a. a cada parlamentar, privativamente; b. s lideranas; c. s comisses (ou Mesa); d. central (aos deputados, individualmente, s lideranas, s comisses e Mesa).

No incluo nesses esquemas o assessoramento partidrio, lato sensu, por entender que apenas compete s casas legislativas manter o assessoramento aos braos dos partidos no Congresso, isto , s lideranas. Ressalvo, ainda, que na rubrica assessoramento legislativo no ponho todas as modalidades de assessoramento ocorrentes numa casa legislativa, mas to s as que se relacionam de modo intelectual e imediato com as suas atividades-fim.

AnteCedenteS
Sobre os antecedentes da instituio do assessoramento legislativo na Cmara dos Deputados, transcrevo o que diz Atyr Lucci10:
Na Cmara dos Deputados, o assunto relativo ao assessoramento, de 1946 para c, mereceu alguma ateno, mas no muita. Quando foi primeiro-secretrio o Sr. Munhoz da Rocha, j se havia cogitado da criao de uma assessoria. Mas a medida no obteve concretizao. Na antiga Comisso de Finanas, que quela poca englobava as comisses de Oramento e Fiscalizao Financeira, ao tempo do presidente Horcio Lafer, foi feita uma experincia de assessoramento
10

LUCCI, Atyr Emlia de Azevedo. O assessoramento legislativo. p. 444-445.

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regular. Ento, as proposies, antes de serem distribudas aos relatores, passavam pelas mos dos funcionrios encarregados do assessoramento. E eram instrudas com informaes, com pesquisas e com sugestes sobre redao. Os anais do Congresso registram pronunciamentos favorveis de alguns deputados da poca a esse tipo de assessoramento. Eu, particularmente, estou lembrada de alguns: do ento deputado Caf Filho referindo-se elogiosamente ao trabalho desenvolvido pelos assessores. Mas no foi dada estrutura orgnica a esse assessoramento e o servio no teve continuidade. Em 1988, a Resoluo no 27 autorizou a Mesa da Cmara dos Deputados a contratar com a Fundao Getlio Vargas, ou outra organizao de igual categoria, servios tcnicos de assessoria para suas comisses. No tenho conhecimento de que a Mesa se houvesse utilizado alguma vez dessa faculdade.

Menciona a autora, em seguida, projetos de resoluo apresentados pelos Srs. Vasconcelos Torres (no 3/59), Antnio Baby e Csar Pietro. O do segundo (no 5/59) autorizava a Mesa a contratar, para assessoramento geral de todos os membros da Cmara, assessores parlamentares devidamente titulados, devendo os contratos ser temporrios e eventuais e reger-se pelos dispositivos do Cdigo Civil Brasileiro reguladores da locao de servios. O assessoramento parlamentar seria legislativo e tcnico; compreender-se-iam no assessoramento parlamentar legislativo a pesquisa de opinio pblica, a coleta de dados e levantamentos estatsticos, alm da elaborao legislativa e suas implicaes; no assessoramento parlamentar tcnico, os estudos especializados em geral, nomeadamente nas reas econmica, financeira, estatstica e de sistemtica codificao da lei. Posteriormente, o Sr. Paulo Freire apresentaria o Projeto de Resoluo no 19 de 1963, assinado por um total de 207 representantes, visando a assegurar aos deputados, na legislatura em curso, para custeio de seus servios de assessoria, secretaria e viagens, a importncia mensal correspondente a treze vezes o salrio mnimo em vigor na capital da Repblica.

Breve memria sobre o assessoramento legislativo na Cmara dos Deputados

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Em 1962, foi aprovada a Resoluo no 67 (reestrutura os servios da Secretaria da Cmara dos Deputados e d outras providncias), que, no Ttulo II, Captulo II, Seo I (Dos Servios da Mesa), dispunha:
Subseo II Da Assessoria Legislativa Art. 15. A Assessoria Legislativa tem por finalidade prestar assistncia tcnica Mesa, s comisses e aos deputados, competindo-lhe: a) estudar, de modo geral, a atividade legislativa do Congresso Nacional, com o fim de esclarecer os rgos tcnicos da Cmara sobre as matrias em curso; b) estudar, de modo especial, os projetos submetidos s comisses, a fim de sobre eles prestar aos respectivos relatores e demais componentes desses rgos a cooperao de que necessitarem; c) proceder, por iniciativa prpria ou mediante solicitao dos deputados ou das comisses, a estudos e pesquisas sobre determinados assuntos, para a eventual elaborao de projetos de lei a serem apresentados Cmara; d) examinar as sugestes enviadas Cmara, Mesa ou aos deputados e por estes encaminhadas ao seu estudo, informando sobre a convenincia e oportunidade de serem propostas ou adotadas as medidas nelas alvitradas; e) realizar outros estudos e pesquisas, por determinao da Mesa; f) reunir-se, periodicamente, no conjunto de seus integrantes, para o exame de proposies e assuntos legislativos que, pela sua natureza, o exigirem. Art. 16. Os encargos dessa assessoria sero do assessor legislativo, ou, se assim o exigir a necessidade do servio, de contrato de locao de trabalho tcnico-cientfico, previsto no art. 17. Art. 17. Dever constar do oramento da Cmara dos Deputados uma dotao global destinada ao pagamento de trabalhos de assessoria tcnica legislativa.

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1o O contrato de locao do trabalho estabelecer a tarefa especfica de natureza tcnica a executar. 2o da competncia do presidente a iniciativa e aplicao do previsto neste artigo.

Os cargos de assessor legislativo seriam isolados de provimento efetivo (art. 44), competindo aos seus ocupantes a execuo dos trabalhos atribudos Assessoria Legislativa, discriminados no art. 15 dessa resoluo, e todas as tarefas correlatas que lhes forem atribudas (art. 74). Em nmero de dez, smbolo PL-2, os cargos seriam preenchidos mediante concurso pblico de provas e ttulos, exigido diploma universitrio do mais alto grau (art. 107). Estes nunca foram providos. Lembra Maria Laura da Cunha Lion:
O problema do assessoramento foi novamente levantado quando do plano de reorganizao da Cmara dos Deputados feito pela Fundao Getlio Vargas (FGV) em 1968. No anteprojeto da reorganizao administrativa, aquela fundao aponta a ausncia de um sistema de informao para apoiar o trabalho das comisses tcnicas da Casa, sendo essa a falha mais grave da organizao.

E acrescenta:
Da anlise levada a efeito e das entrevistas mantidas pelos tcnicos da FGV com mais de 40 deputados, ficou evidenciado que a ausncia de uma assessoria parlamentar de alto nvel constitui o principal obstculo ao bom desempenho da Cmara, no s quanto atividade individual do deputado, mas aos trabalhos das comisses tcnicas.11

Como resultado desses estudos, a Resoluo no 20 de 30 de novembro de 1971 criou a Seo de Assessoria Parlamentar, subordinada Diviso (depois Coordenao) de Estudos Legislativos, do Centro de Documentao e Informao; e, no Departamento de Comisses, a Assessoria Tcnica Especializada. Por sua vez, o Regimento Interno (Resoluo no 30 de 31 de outubro de 1972) assim dispe sobre o assessoramento legislativo:
11

LION, Maria Laura da Cunha. Assessoramento tcnico na Cmara dos Deputados. p. 77.

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Art. 57. As comisses contaro, para o desempenho das suas atribuies, com um assessoramento tcnico especializado, adequado s suas reas de competncia. Art. 58. Recebido o pedido do deputado investido na condio de relator, o rgo de assessoramento legislativo ter o prazo, fixado por este, de at dez dias, para entregar os estudos bsicos de elaborao do parecer; quando a proposio tiver o carter de urgncia, este prazo ser de vinte e quatro horas. 1o Caso o pedido seja formulado por presidente de comisso, salvo recomendao em contrrio, o trabalho de pesquisa ter carter de preferncia, com prazo de entrega fixado em at cinco dias. 2o Na hiptese de os pedidos serem feitos por deputado no investido na condio de relator, os trabalhos de pesquisa obedecero ordem cronolgica de recebimento. Art. 59. O rgo de assessoramento legislativo manter cadastro de pessoas fsicas ou jurdicas que podero, eventualmente, em carter de consultores, ser contratados pela Mesa da Cmara.

Bem antes da Cmara, vinha o Senado implantando seu sistema de assessoramento legislativo. Tambm so anteriores a Assessoria Tcnico-Legislativa do governo do estado de So Paulo, que, embora diretamente subordinada ao governador, atendia a senadores e deputados, atravs de escritrio em Braslia; os sistemas das assembleias legislativas daquele estado e de Minas Gerais; o da Cmara Municipal de So Paulo; e as assessorias legislativas dos governos de Santa Catarina e do Acre, destinadas a atender s respectivas bancadas nas duas Casas do Congresso Nacional.12

12

Cf. LUCCI, Atyr Emlia de Azevedo. O assessoramento legislativo. p. 436-444 e BRASILEIRO, Ana Maria. O assessoramento legislativo. p. 147, 176-178.

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oS nCleoS pioneiroS
curioso assinalar que as assessorias do Congresso Nacional s foram implantadas em meados do perodo autoritrio iniciado em 1964. Quais seriam as provveis causas desse fenmeno? O incremento do processo de industrializao das telecomunicaes, da informatizao? O afastamento de Braslia ou uma busca de compensao pela perda de poderes? So questes que fogem ao objetivo deste trabalho. Fique registrado, porm, que o legislador, numa e noutra Casa, optou claramente pelo assessoramento interno, institucional, isto , prprio e permanente; o assessoramento externo ficou previsto para casos especiais, e na condio eventual. bvio que est na raiz dessa opo, bem como na criao de outros servios prprios, especialmente pelo Senado, a necessidade, vivamente sentida pelos parlamentares, de independncia na obteno e no tratamento da informao, relativamente ao todopoderoso Executivo.13 Os dois primeiros ncleos de assessoramento da Cmara foram institudos sob a presidncia do deputado Pereira Lopes, sendo primeiro-vicepresidente o deputado Luiz Braga, em 1972. Conforme art. 101 da Resoluo no 20 de 1971, Assessoria Parlamentar competia:
Prestar assessoramento tcnico Cmara dos Deputados; preparar pesquisas necessrias aos deputados para elaborao de relatrios e estudos bsicos de pareceres e anteprojetos; proceder a pesquisas bibliogrficas especializadas; preparar estudos, informes e resumos no que diz respeito interpretao das leis e dos dispositivos correlatos, implcitos ou conflitantes, das proposies; analisar dados e fatos relacionados com as reas que no se incluem na competncia especfica de outros rgos da diviso; e

13

Sobre razes para semelhante opo, conforme: MACIEIRA, Anselmo. A elaborao legislativa e o assessor. p. 167; LUCCI, Atyr Emlia de Azevedo. O assessoramento legislativo. p. 429, 432, 450, 451; MESQUITA, Luciano. As assessorias parlamentares do Executivo. p. 64.

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proceder a estudos de direito comparado e de jurisprudncia brasileira e estrangeira.

Assessoria Tcnica Especializada competia (art. 116):


Prestar assessoramento s comisses; preparar os estudos necessrios s comisses e deputados para elaborao de pareceres, relatrios e anteprojetos; e manter cadastro de pessoas fsicas e jurdicas credenciadas a prestarem assessoramento especializado Cmara dos Deputados, naquelas matrias includas ou no nas reas especficas de sua atuao.

Tinha a Mesa ampla liberdade para prover, com elementos da Casa ou no, os cargos de assessor parlamentar ou tcnico especializado, estando os indicados sujeitos a prova prtica de capacitao.

A ASSeSSoriA legiSlAtivA
O confronto das atribuies das duas assessorias revela superposio. Por outro lado, questionava-se o posicionamento de uma e outra no organograma da Cmara. Sobre esse ponto, diz Anselmo Macieira, antigo assessor do Senado, que condio para a eficincia de uma assessoria dispor de autoridade, estar livre de subordinaes administrativas nos baixos escales, sujeita apenas Mesa da respectiva cmara. E vai mais longe, exigindo um local de trabalho tanto quanto possvel preservado do burburinho permanente que costuma lavrar nas dependncias das Cmaras e observando que burocratas (com a obsesso estreita do formalismo e do horrio) dificilmente entendem o regime de trabalho que se faz necessrio produtividade do tcnico.14 Atyr Lucci faz referncia a estudiosos que opinam quanto necessidade de uma assessoria tcnica estar livre de subordinao a escales intermedirios e defendem uma sujeio apenas Mesa Diretora.15 A Resoluo no 52 de 1973 no foi to longe, mas unificou as duas assessorias, sob a denominao de Assessoria Legislativa, subordinada ime14 15

MACIEIRA, Anselmo. A elaborao legislativa e o assessor. p. 164-165. LUCCI, Atyr Emlia de Azevedo. O assessoramento legislativo. p. 450.

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diatamente Diretoria Legislativa. Esse posicionamento comenta Maria Laura da Cunha Lion pretende no s um escalo mais elevado para o rgo, mas, acima de tudo, sua atuao mais dinmica e produtiva.16 A direo do rgo coube a Olmerindo Ruy Caporal, que chefiava a Assessoria Tcnica Especializada. O contingente de 35 assessores da novel assessoria, sendo 15 da Parlamentar e 20 da Tcnica Especializada, tornou-se insuficiente para atender crescente demanda. A Lei no 6.330, de 13 de maio de 1976, a qual o presidente Ernesto Geisel preferiu no sancionar (promulgou-a o ento presidente do Senado Federal, Magalhes Pinto), criou mais 40 cargos; e a Resoluo no 32 do mesmo ano determinou que estes fossem providos por concurso pblico de provas e ttulos. Creio que foi a primeira vez que se condicionou o preenchimento de cargos em comisso a semelhante ritual.

pronunCiAmentoS: Sim ou no?


Outra elogivel providncia da Resoluo no 32 de 1976 foi determinar, em seu artigo 5o, estreito entrosamento, visando a adotar uma efetiva interao de suas atividades, entre a Assessoria Legislativa e o Centro de Documentao e Informao. A mais notria inovao, porm, consistiu em dar assessoria a atribuio de redigir minutas de pronunciamentos parlamentares. Ope-selhe, frequentemente, o argumento de que o discurso deveria ser antes confiado ao assessor da equipe do interessado, o qual poderia como no o pode um rgo central de assessoramento dar o indispensvel toque pessoal, seno ideolgico, e uniformidade estilstica aos pronunciamentos do parlamentar. Em tese, estou de acordo, mas a possibilidade de efetivo e competente assessoramento singular ao deputado pago pela Cmara ainda hoje remota. Desde a instituio dos ncleos pioneiros de assessoramento, muitos representantes pediam-lhes estudos e os liam como discursos, muitas
16

LION, Maria Laura da Cunha. Assessoramento tcnico na Cmara dos Deputados. p. 78.

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vezes limitando-se, guisa de adaptao, a antepor-lhes a expresso Sr. Presidente, Srs. Deputados. A criao da rea de Redao Parlamentar veio, realisticamente, dar cobertura legal a essa demanda mascarada, evitando-se, assim, constrangimentos e impropriedades.

eCletiSmo x eSpeCiAlizAo
Apesar do nome Assessoria Tcnica Especializada de um dos ncleos pioneiros, preciso reconhecer que a especializao era antes uma inteno do que uma realidade nem seria possvel, com apenas vinte assessores, pouco mais que o nmero das comisses permanentes, e muito menos que as matrias sujeitas ao crivo delas. A fuso com a Assessoria Parlamentar, de que resultou um total de 35 assessores, no modificou esse quadro. O aumento e a diversificao da demanda, entretanto, logo mostraram a necessidade de ampliao do contingente e da aquisio ou formao de especialistas nos assuntos mais solicitados e nos mais complexos. Isso conduziu criao de mais de quarenta cargos e diviso do rgo em treze reas de conhecimento. Um comeo de especializao, no mais. Hoje, criados e providos outros quarenta cargos, passa a assessoria a contar com um quadro de 115 assessores17, recrutados para vinte reas, o que dever permitir um grau maior de especializao. Haver, talvez, quem ainda julgue aconselhvel cometer exclusivamente a juristas a redao das leis; mas a complexidade crescente dos fatos e dos problemas sociais e econmicos passou, desde muito, a exigir que informao jurdica se aliasse a de outros campos do saber. Lembra Atyr Lucci que a lei regula, em escala cada vez maior, relaes de contedo tcnico, cujo conhecimento escapa ao jurista, e exemplifica: sade pblica, educao, indstria, comrcio, transportes18, enumerao a que podemos acrescentar: energia, telecomunicaes, informtica, e um sem-nmero de outros itens.
17 18

Dado de 1990. LUCCI, Atyr Emlia de Azevedo. O assessoramento legislativo. p. 453.

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De outro lado, preciso convir que no podem as casas legislativas sonhar com assessores em quantidade e nvel de especializao comparveis aos do Executivo, cuja mquina administrativa, longe de se cingir aos gabinetes dos palcios da capital, cobre o pas em praticamente todas as suas esferas de atividade. Assim, importante compreender que os assessores do Legislativo ho de se especializar ao mesmo tempo que expandem um cultura geral, sendo-lhes imprescindvel uma certa gama de conhecimentos jurdicos, especialmente de direito constitucional, processo e tcnica legislativa; e que uma certa dose de ecletismo no se pode evitar em seu ofcio. Nessa linha, recordemos a verificao e a proposta da comisso encarregada de estudar a amplificao e reformulao da assessoria do Senado:
[...] as peculiaridades do Assessoramento Legislativo impem, muitas vezes, o recurso ao ecletismo. Em face de circunstncias especiais, quando absolutamente imperiosas por necessidade de servio, ser preciso convocar assessores de uma determinada rea para o atendimento de outra. Nesses casos, respeitada a manifesta ou declarada inexperincia ou inaptido de cada um, aplicar-se-o os seguintes critrios: 1o) o assessor ser convidado a colaborar, com invocao das virtudes de solidariedade funcional e da boa vontade pessoal; 2o) o assessor ser convocado ao trabalho ecltico, observada a mxima correlao ou afinidade disciplinar das reas; 3o) o assessor ser demandado ao trabalho ecltico, sempre que, esgotadas as instncias anteriores, a urgncia da tarefa, a ausncia de outros assessores ou a simples necessidade momentnea assim o determinarem.19

O reconhecimento da distncia entre o ideal e o possvel levou a Cmara dos Deputados, no art. 8o, 1o, da Resoluo no 34 de 1985, a temperar a exigncia de assessoramento especializado com esta pitada de cautela: As reas de especializao sero intercomunicantes; sero distribudos por conexo, na medida do possvel, os trabalhos que no se enquadrem, a rigor, em nenhuma delas.
19

ROSA, Edgard Lincoln de Proena et al. Proposta de ampliao e reformulao da assessoria do Senado Federal. p. 28.

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AtuAlidAde dA ASSeSSoriA
A Resoluo no 34 de 1985 (minimamente alterada pela Resoluo no 32 de 1986), com 26 artigos e 4 anexos, um regimento mais extenso e minucioso que a Resoluo no 32 de 1976, com 8 artigos. Diferentemente desta ltima resoluo, a de 1985 no se limita a dispor mais largamente sobre competncia, estrutura, composio profissional, provimento dos cargos, vinculao do assessor, interao com o Centro de Documentao e Informao e atendimento s comisses. Regula tambm as solicitaes de trabalho, sua distribuio, o carter sigiloso do assessoramento; amplia consideravelmente a estrutura de apoio; incorpora dispositivos sobre a competncia do chefe (que passa a ser diretor) e dos assessores; e ainda altera e anexa, tornando-o portanto mais rgido o que deve ser agora revisto , o contedo do Ato da Mesa no 42 de 1976, que estabelece, para cargos de assessor legislativo, as respectivas reas de atividade. Hoje, sob nova Constituio e novo Regimento Interno, e ante uma perspectiva de reforo do quadro, estse a pedir reformulao (pende de apreciao da Mesa o anteprojeto de resoluo com essa finalidade). A Lei no 7.588, de 12 de janeiro de 1987 (promulgada pelo ento senador Jos Fragelli), criou 40 cargos de assessor, elevando o contingente nominal do rgo para 115. Essa providncia j ento atrasada, pois se esperava a aprovao da lei a tempo de se reaparelhar a assessoria para melhor atender convocada Assembleia Nacional Constituinte somente em fins de 1989 comea a sair do papel, com a autorizao do correspondente concurso pblico. O grande nmero de aposentaes, encerrada a faina constituinte, deixa o rgo enfraquecido, com sessenta vagas por preencher, sem condies de bem atender intensa demanda, seja dos deputados, individualmente, seja das revitalizadas comisses, quer para as tarefas normais da legislatura, quer para a elaborao das leis complementares e leis ordinrias regulamentadoras da Constituio. Isso est longe de significar inrcia (em setembro de 1989, ascendia a 6.700 o nmero de

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trabalhos solicitados durante o ano, restando por atender, no ms de janeiro seguinte, apenas 690, cerca de 10%); significa, pelo contrrio, uma intensidade de trabalho que andou beirando o insuportvel, com risco at para a qualidade do assessoramento. Alguns dados estatsticos serviro para resumir a magnitude do volume de trabalho do rgo. Nos seus dezoito anos de existncia, a assessoria tem produzido perto de cem mil trabalhos, assim distribudos, em nmeros redondos20:
elaborao legislativa ...................................................... 75 mil redao parlamentar ....................................................... 15 mil estudos e pesquisas .......................................................... 10 mil

Compreendem-se nessa produo desde as respostas verbais a simples consultas at a elaborao de alentados estudos; de breves requerimentos a extensos discursos; alm de pareceres e projetos dos mais variados graus de complexidade. Em 1972, o total no chegou a 300; em 1987, ano de ponta das propostas constituintes, passou de 13.000. interessante assinalar que a demanda e, portanto, a produo tende ao mximo nos anos iniciais de legislatura e ao mnimo nos finais, ou seja, nos anos de campanha eleitoral. O percentual de deputados que se tm valido do rgo, relativamente ao total da representao, varia entre o mnimo de 58%, em 1978, e o mximo de 91%, em 1980.

CrtiCA do modelo e diretrizeS AtuAiS


Em matria de assessoramento legislativo, lato ou stricto sensu, como em tantas outras, o padro, para ns, so os Estados Unidos da Amrica. O Congresso segue o modelo deste pas de extensa e diversificada rede de informaes e assessoramento, a qual esquematizamos a seguir:
I. O CRS (Congressional Research Service Servio de Pesquisas do Congresso) responsvel por estudos, informes, organizao de
20

Dados relativos ao perodo 1972-1990. Em setembro de 2011, dados preliminares projetavam cerca de 24 mil trabalhos escritos no ano.

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seminrios, etc., para o que dispe de centenas de servidores, incluindo juristas especializados nos diversos campos do direito, economistas, educadores, diplomatas, militares, fsicos, qumicos, especialistas em energia atmica, em cincia poltica, bibliotecrios, tradutores. Alm disso, a Biblioteca do Congresso tem a faculdade de contratar, para servir no CRS, em colaborao com a equipe permanente, especialistas em assuntos de interesse dos membros do Senate ou da House of Representatives ou das comisses mistas, os quais podem ser chamados a opinar sobre projetos em tramitao, a fazer a estimativa dos provveis resultados da aprovao da matria, apresentando alternativas nesse sentido, ou sugerindo mtodos alternativos, pelos quais tais ou quais resultados podem ser obtidos.21

No Brasil, cujo Congresso possui duas bibliotecas, uma em cada Casa, diferentemente do Parlamento norte-americano, os servios correspondentes so prestados pelo Centro de Documentao e Informao e pela Assessoria Legislativa, em propores obviamente menores.
II. O CBO (Congressional Budget Office Escritrio de Oramento do Congresso), a que temos similares nas assessorias de oramento e fiscalizao financeira. III. O GAO (General Accounting Office Escritrio de Contabilidade Geral), que equivale, em certa medida, ao nosso Tribunal de Contas da Unio, a mais importante agncia de auditoria e anlise de programas do governo federal.22 IV. O OTA (Office of Technology Assessment Escritrio de Avaliao Tecnolgica) destina-se a assegurar o fornecimento de informaes eficazes, no tendenciosas, a respeito dos efeitos fsicos, biolgicos, econmicos, sociais e polticos de aplicaes tecnolgicas

21

ALENCAR, Ana Valderez A. N. de. As instituies legislativas e o Comparative Development Studies Center da State University of New York at Albany. p. 305-307; KNEZO, Genevieve J. Cincia e tecnologia no Congresso dos Estados Unidos da Amrica do Norte. p. 365-366; BRITO, Manoel Francisco. Visita nova Alexandria. p. 9-10, e LUCCI, Atyr Emlia de Azevedo. O assessoramento legislativo. p. 431-432. KNEZO, Genevieve J. Cincia e tecnologia no Congresso dos Estados Unidos da Amrica do Norte. p. 365.

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e auxiliar no assessoramento legislativo em assuntos que dependem da apreciao do Congresso.

um rgo do Congresso, mas de constituio complexa, da qual participam parlamentares, uma equipe de apoio administrativo e tcnico, alm de cidados da iniciativa privada, cientistas e tecnlogos, sendo que os servios de assessoria para assuntos tecnolgicos so prestados por pessoas contratadas fora do Congresso ou por equipes de pesquisa da prpria Casa.23 Inspirou-nos a instituio do Conselho de Altos Estudos e Avaliao Tecnolgica, previsto nos arts. 275 a 277 do novo Regimento Interno da Cmara dos Deputados, resultantes de proposio do deputado Jos Costa.
V. Alm dos rgos centrais citados, cada comisso e subcomisso assistida por assessores prprios, distribudos entre a Maioria e a Minoria. VI. As bancadas partidrias em cada Casa tambm tm o seu staff. VII. Existem, ainda, rgos de assessoramento no Senado e na Cmara voltados especialmente para a elaborao legislativa. VIII. Cada parlamentar tem direito a verba individual (varivel de acordo com critrios que no cabem aqui abordar), a qual lhe permite manter staff na capital federal e em seu escritrio no estado. IX. Por ltimo, cabe mencionar, sem a pretenso de termos esgotado o assunto, o mecanismo do lobby (institucionalizado em nossa Cmara dos Deputados na forma do art. 60 do antigo Regimento Interno, a que corresponde o art. 259 do atual, e regulamentado pelo Ato da Mesa no 26 de 1973).24

Podemos ver que todos os tipos de assessoramento mencionados no incio desse trabalho so abundantemente oferecidos instituio legislativa norte-americana e a seus membros. No Brasil, na impossibilidade atual de custear assessorias em quantidade e eficincia aproximadas s referidas nos itens I, IV, V e VIII, discute-se muito se a responsabilidade
23

KNEZO, Genevieve J. Cincia e tecnologia no Congresso dos Estados Unidos da Amrica do Norte. p. 363-365. SILVA, Paulo Vieira da; RIBAS, Antonio Neuber. Assessoramento e lobby no Congresso Nacional p. 39-42.

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pelo assessoramento legislativo deve ser cometida a um rgo central ou dividida com cada uma das comisses. Rosinethe Monteiro Soares, ex-diretora da Assessoria Parlamentar, de opinio que a assessoria centralizada j de h muito tempo uma irrealidade, explicando:
A unidade da Assessoria Legislativa s existe hoje em seu aspecto formal [...]. Mas, mantendo um s sistema de controle, frequente a cesso de assessores para as comisses, onde eles permanecem prolongadamente, mesmo mantendo o vnculo funcional formal com a assessoria.25

O saudoso assessor Paulo Vieira da Silva e o ex-diretor da Assessoria Legislativa da Cmara Antonio Neuber Ribas ressaltam que a direo tem-se batido sempre pela unidade do rgo como a melhor opo para a produtividade, a interdisciplinaridade, a valorizao do rgo e de seus integrantes.26 Assim pensava, tambm, a comisso incumbida de propor a reformulao da Assessoria do Senado.27 Entendo que a manuteno de uma assessoria central de suma valia e de capital importncia para os deputados individualmente considerados, os quais no se poderiam socorrer dos funcionrios das diversas comisses para elaborar as suas proposies e redigir os seus pronunciamentos (nem h recursos para lhes assegurar equipes privativas capazes de faz-lo com eficincia); para a Mesa, cujos integrantes no podem contar, nos respectivos gabinetes, com assessores habilitados em todas as matrias sobre as quais so chamados a opinar; para a Presidncia, destacadamente (lembre-se, por exemplo, que tarefa da assessoria minutar com razovel antecedncia as falas previstas na pauta de homenagens, alm dos demais pronunciamentos e trabalhos outros que lhe sejam especialmente encomendados, diretamente ou por intermdio da Secretaria-Geral da Mesa); para a administrao da Casa;
25 26

SOARES, Rosinethe Monteiro. Assessoria na Cmara dos Deputados. p. 7-8. SILVA, Paulo Vieira da; RIBAS, Antonio Neuber. Assessoramento e lobby no Congresso Nacional. p. 38-39. ROSA, Edgard Lincoln de Proena et al. Proposta de ampliao e reformulao da assessoria do Senado Federal. p. 18-19.

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e, afinal, para as comisses mesmas, que sempre ho de beneficiar-se da possibilidade de atendimento multi e interdisciplinar que s o rgo central pode oferecer. Bem analisadas as citaes, os grupos de opinio representados nos pargrafos anteriores, ao invs de se repelirem, descobrem-se compatveis e harmonizveis mediante a correta institucionalizao da prtica a que alude a primeira transcrio, de modo a assegurar s comisses amplo apoio para o cumprimento de suas novas funes constitucionais, sem os inconvenientes da departamentalizao excessiva, tendente a pulverizar, em vez de congregar, os recursos existentes. soluo que adota o novo Regimento ao determinar:
Art. 64. As comisses contaro, para o desempenho das suas atribuies, com assessoramento e consultoria tcnico-legislativa e especializada em suas reas de competncia, a cargo do rgo de assessoramento institucional da Cmara, nos termos de resoluo especfica e do que prev o 1o do art. 278. Art. 278......................................................................................... 1o A Consultoria Legislativa dispor tambm de ncleo de assessoramento s comisses, incumbido de organizar e coordenar a prestao de assistncia tcnica ou especializada aos trabalhos dos colegiados da Casa, atravs dos profissionais integrantes dos ncleos temticos com as quais tenham correlao. .........................................................................................................

Acrescente-se que o 3o deste ltimo artigo, repetindo disposio do Regimento anterior, incumbe Assessoria Legislativa a manuteno de cadastro de pessoas fsicas ou jurdicas para eventual contratao de servios de consultoria autorizada pela Mesa. Alerta-se para o fato de que a contratao seja, de fato, eventual, pois, como vimos ao discorrer sobre os ncleos pioneiros, de toda convenincia que a informao e o assessoramento normais Casa provenham de rgos prprios, sob pena de colocarem-se em risco a independncia e a fidedignidade, sucumbidas superposio de interesses particulares e a contaminaes

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ideolgicas. Alm disso, deve o assessoramento contratado sujeitar-se ao controle de qualidade. Estando essas linhas gerais previstas no atual Regimento Interno, e concludo o concurso pblico autorizado pelo Ato da Mesa no 136 de 7 de junho de 1989, urge agora adaptar a Resoluo no 34 de 1985 ao novo delineamento regimental e s novas necessidades da assessoria em matria de informatizao e de servios de apoio.

ConCluSo
O panorama traado mostra que a assessoria, o assessoramento legislativo na Cmara dos Deputados, ainda no chegou ao fim de sua trajetria evolutiva. Tem de lutar ainda contra carncias, distores e incompreenses para alcanar o nvel timo de estruturao e desempenho. Feita essa ressalva, apraz-me, entretanto, dizer, com Rosinethe Monteiro Soares, que o seu concurso para o desempenho de atividades-fim do Legislativo criou um hbito irreversvel de boa qualidade dos servios.28 Concluo essa memria manifestando a convico de que os dezoito anos29 da Assessoria Legislativa se traduzem num acervo de excelentes servios prestados, significando uma experincia vitoriosa, que no se pode pr de lado, menosprezar ou desvirtualizar. imperioso, isto sim, reconhec-la, prestigi-la e reaparelh-la como a todos os rgos de informao e apoio tcnico da Casa , se se pretende dotar a Cmara dos Deputados de meios para bem se desincumbir de suas novas e altas responsabilidades constitucionais, seno mesmo se preparar para o possvel caminho de uma segunda e mais cabal experimentao do sistema parlamentar na Repblica.

28 29

SOARES, Rosinethe Monteiro. Assessoria na Cmara dos Deputados. p. 5. Este artigo foi escrito em fevereiro de 1991.

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refernCiAS
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SOARES, Rosinethe Monteiro. Assessoria na Cmara dos Deputados. [Braslia: 1984? Datilografado, sem reviso da autora]. SOUZA, Sully Alves. O apoio tcnico ao partido e ao parlamentar. Revista de Informao Legislativa, Braslia, n. 32, p. 107-112, out./dez. 1971. VIVAS, Jorge B. Del asesoramiento tcnico en la formulacin y redaccin de las leyes. Revista Jurdica Argentina La Ley, Buenos Aires, n. 124, p. 186-192, out./dez. 1966.

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A reSoluo n 48, de 1993, e A ConSolidAo do


ASSeSSorAmento legiSlAtivo inStituCionAl dA

CmArA doS deputAdoS

Clio de Souza30

esta breve reflexo, no se cuida de revisitar o percurso histrico, de duas dcadas, que culminou com o processo de afirmao do status organizacional e a estruturao das atividades de consultoria e assessoramento legislativo, conquistados com o advento da Resoluo da Cmara dos Deputados (RCD) no 48 de 26 de agosto de 1993.

A reconstruo da trajetria da atual Consultoria Legislativa (Conle) desde suas origens, nos anos 70, at o momento poltico subsequente Carta de 1988 j foi diligentemente produzida e pode ser melhor conhecida graas ao primoroso trabalho Breve memria sobre o assessoramento legislativo na Cmara dos Deputados, divulgado em junho de 1989, de lavra do seu ex-diretor, bem como ex-diretor legislativo da Casa, Dr. Anderson Braga Horta.
A nova Constituio trouxe consigo a necessidade de a Casa atualizar seu Regimento Interno, em substituio ao texto posto em vigor pela Resoluo no 30 de 1972, em cujo bojo tambm se abrigava de forma incipiente o sistema de assessoramento legislativo, o que sugere circunscrever a presente anlise ao interregno entre a aprovao do vigente RICD, em 1989, at a edio da Resoluo no 48 de 1993, que veio a regular o assessoramento legislativo institucional. Durante a tramitao do projeto que se converteu no atual Regimento Interno (PRC no 54 de 1989, de autoria da Mesa, cuja apresentao em
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Servidor efetivo da Cmara dos Deputados de 10-10-1968 a 28-1-1994; assessor legislativo em 20-11-1978; e diretor da Asleg de 12-3-1991 a 28-1-1994.

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Plenrio se deu em 21 de fevereiro e teve redao final aprovada na sesso de 21 de setembro, sendo publicada um dia depois como Resoluo no 17, de 21/9/1989), tive oportunidade de prestar assessoramento relatoria da matria, pela Mesa. Da mesma forma, por fora de circunstncias, tambm me coube atuar em todo o processo de formalizao legislativa da Resoluo no 48 de 1993, originria do PRC no 36 de 1991, subsidiando o trabalho da relatoria em Plenrio e na Comisso de Constituio e Justia e de Redao, hoje nominada Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania, assim como a atuao de vrios membros da Casa, conhecedores e reconhecedores do trabalho da Assessoria Legislativa (Asleg), empenhados em levar a bom termo o projeto. No curso da proposio do novo Regimento Interno, j fora possvel deixar definidas no texto projetado as linhas gerais do sistema de consultoria e assessoramento legislativo, tendo por foco a Assessoria Legislativa e o Conselho de Altos Estudos e Avaliao Tecnolgica (Caeat), observando-se que este resultou tambm de esforos do ex-deputado Jos Costa, mirando o Office of Technology Assessment, rgo que poca integrava a estrutura do Congresso dos EUA. Poucos se deram conta de que o xito regulatrio somente foi alcanado, quase quatro anos depois aps superados sucessivos bices e desafios , com a edio da Resoluo no 48, de 2003, mediante a qual se consolidou o sistema e o rgo de assessoramento legislativo da Cmara dos Deputados; somente se viabilizou porque, precedentemente, em mbito regimental, os aspectos essenciais do sistema de assessoramento legislativo ficaram assentados, ampliando o que a respeito constava do texto anterior do RICD. Essa base regimental permitiu, em grande parte, que se resistisse s investidas adversas, afastando propostas divergentes e dispersivas, oriundas de fontes que, em vrias ocasies, se mobilizaram em busca de dar soluo incongruente com a proposta tcnica preconizada pelo rgo de assessoria institucional, acolhida pelas instncias superiores e integralmente pela Mesa, na forma de projeto de resoluo.

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A SuperveninCiA do edito regulAtrio


Conforme expressa a justificao do PRC no 36, de 1991, que se transformou na vigente Resoluo no 48, de 1993, o projeto em tela teve por escopo dar efetividade aos preceitos regimentais que remeteram a resoluo especfica a institucionalizao do sistema de assessoramento legislativo unificado da Cmara dos Deputados. Durante sua tramitao, as foras a que fiz aluso ressurgiram em Plenrio, no s por emendamento, mas na sujeio do projeto apreciao da CCJ, contrariando a tradio de que prpria Mesa, em relao aos projetos de sua autoria, caberia o juzo sobre os pressupostos legais, regimentais e de tcnica legislativa da proposio, dado que a prpria lei interna lhe reconhecia o juzo prvio de admissibilidade de todos os projetos. A providncia resultou, obviamente, na procrastinao da apreciao do projeto, que j recebera um primeiro elenco de emendas de Plenrio. No curso de meses, assistiu-se incluso em pauta, retirada de pauta e final reincluso da matria na Ordem do Dia. Em seu trmite, ao lado da multiplicidade e heterogeneidade das iniciativas de emendamento, suscetveis de comprometer aspectos importantes do modelo de assessoramento, to arduamente construdo junto aos nveis gestores competentes e perfilhado pelas instncias polticas, foi preciso enfrentar o emperramento do projeto naquele colegiado (encaminhado CCJ em 26/6/1991, dali s retornou em 5/12/1991, com substitutivo). Transposta a barreira, ressalve-se: sustentada por um nico membro daquela comisso, seguiram-se episdios, atitudes e delongas contundentes e estressantes acerca dos quais melhor poupar o leitor , agravados por obstruo eventual dos trabalhos de Plenrio, o que resultou no atraso de quase um ano, de 20/1/1992 a 8/12/1992, para a volta do projeto Ordem do Dia, exigindo aditamento de parecer do relator e nova subemenda substitutiva, porm s levado a discusso na sesso de 3 de maro do ano seguinte. Mesmo na reta final, novamente se depara com um segundo elenco de emendas de Plenrio, que suscitou a necessidade de outro parecer da
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A Resoluo n 48, de 1993, e a consolidao do assessoramento legislativo institucional da Cmara dos Deputados

Mesa, proferido em 11/8/1993, pela relatoria do 1o vice-presidente, seguindo-se a votao da matria na sesso de 26 do mesmo ms. Nessa sequncia de embates, seria omisso imperdovel deixar de ressaltar as contribuies e o posicionamento ostensivo e determinado que deputados e ex-deputados assumiram em prol da aprovao do projeto, a exemplo do deputado Roberto Magalhes, relator junto CCJ, cujo esforo para superao de resistncias, a que se somaram os deputados votantes Jos Maria Eymael e Nilson Gibson, tornou possvel consumar a deliberao do colegiado, alm do 1o vice-presidente, deputado Adylson Motta, e do 1o secretrio, deputado Inocncio Oliveira, aos quais coube relatar a matria em Plenrio, pela Mesa.

o modelo definido no regimento interno e diSCiplinAdo pelA reSoluo no 48, de 1993


Assessoramento unificado em nvel de direo e coordenao, com prestao de atendimento descentralizado31 O primeiro balizamento est posto logo no caput do art. 275 do RICD, replicado no art. 1o da RCD no 48, de 1993, quando se refere ao sistema de consultoria e assessoramento institucional unificado da Cmara dos Deputados, a ser prestado Mesa, s comisses, s lideranas, aos deputados e administrao da Casa. Trata-se da chancela a uma das principais diretrizes do sistema, cuja observncia tem por fundamento irretorquvel leque de razes, demonstradas na prtica cotidiana e na vivncia das diferentes atividades demandadas ao rgo de assessoramento institucional. preciso, de plano, ressaltar que essa unificao se realiza em termos de direo e coordenao das atividades e recursos e de vinculao funcional de quase duas centenas de profissionais especialistas, mas no implica a centralizao do atendimento.
(...) que, em sntese, considerados... (voto em separado do Sr. Nilson Gibson, na CCJ, em reunio de 5-12-1991).

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Em documento diagnstico produzido coletivamente na ento Asleg, em abril de 1991, ficou assente a inviabilidade de prestar-se o assessoramento legislativo, entendido como funo de apoio tcnico-especializado ao legiferante, mediante alocao dos profissionais junto de cada agente da ao legislativa, isto , Mesa, comisses, lideranas e deputados j referidos anteriormente. Em abono da validade da forma consagrada regimentalmente, aduziuse o seguinte elenco de caractersticas significativas:
a. maximizao da utilizao de recursos tcnico-especializados relativamente escassos; a existncia de uma coordenao nica permite a adequada organizao do atendimento s comisses, segundo a demanda, com a necessria agilidade para o apoio s comisses temporrias, quando for o caso; ao mesmo tempo, permite a distribuio racional dos trabalhos, internamente; b. preservao do aspecto multidisciplinar da assessoria, do intercmbio de informaes e da complementaridade do conhecimento, o que viabiliza uma apreenso mais global dos problemas e um contnuo crescimento da capacidade do grupo, evitando-se, assim, o enclausuramento ou a acomodao do profissional dentro da especialidade de uma rea restrita; c. preservao da necessria independncia tcnica, ideolgica e profissional, para que o assessoramento seja sempre confivel, isento e independente das variaes polticopartidrias que ocorrem, regimentalmente, nas comisses; d. maior racionalidade do atendimento aos trabalhos solicitados, pela possibilidade de se equilibrarem fluxos exacerbados de demanda, socorrendo-se as reas sobrecarregadas do auxlio de assessores de reas afins; e. especializao das equipes tcnico-administrativas de apoio ao assessoramento legislativo; f. possibilidade de atendimento a todos os agentes da ao legislativa, inclusive s demandas individuais.

A Resoluo n 48, de 1993, e a consolidao do assessoramento legislativo institucional da Cmara dos Deputados

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A soluo normativa de base regimental preponderou sobre ideias afoitas e at ordem insensata que levariam ao desmantelamento do rgo, mas felizmente no prosperaram, porm sempre atraram diferentes e desavisados arautos, no sentido de disseminar ncleos de assessoramento prprios pelas comisses permanentes, espacialmente instalados junto aos seus servios de apoio ou atravs da lotao ou requisio dos tcnicos da assessoria, deixando sem resposta como atender individualmente os deputados e como alcanar nveis elevados de produo tcnica eficiente, se os profissionais se distribuem por rgos de funcionamento descontinuado e intermitente. Nem colhe a alegao de que os colegiados tcnicos, por sua importncia no processo decisrio legislativo cameral, no podem ter tratamento similar ao dos deputados individualmente, concorrendo com estes quanto execuo dos trabalhos demandados. Na realidade, quanto se verifica na prtica, s comisses permanentes ou temporrias ficou assegurada prioridade no atendimento, como ressalva o 3o do art. 12 da resoluo citada:
Art. 12. ........................................................................................... 3o Entre os trabalhos de igual prioridade, tm preferncia os solicitados pela Mesa ou seus membros, por comisso e por liderana.

Esse comprometimento prioritrio da Assessoria Legislativa com as comisses, o prprio texto regimental j o havia estabelecido, ao dispor especificamente no art. 64 e no 1o do art. 278:
Art. 64. As comisses contaro, para o desempenho das suas atribuies, com assessoramento e consultoria tcnico-legislativa e especializada em suas reas de competncia, a cargo do rgo de assessoramento institucional da Cmara, nos termos de resoluo especfica e do que prev o 1o do art. 278. Art. 278. ......................................................................................... 1o A Consultoria Legislativa dispor tambm de ncleo de assessoramento s comisses, incumbido de organizar e coordenar a prestao de assistncia tcnica ou especiali-

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zada aos trabalhos dos colegiados da Casa, atravs dos profissionais integrantes dos ncleos temticos com as quais tenham correlao.

De seu turno, a RCD no 48 de 1993 buscou formalizar a estruturao de um ncleo de coordenao setorial, incumbido exclusivamente de implementar a prestao de assessoramento s comisses, consoante a determinao regimental. A alternativa de expandir quadros de assessores exclusivos em cada comisso, por descabida, mereceu extensa repulsa do ento deputado Jos Maria Eymael, em voto proferido na CCJ, na reunio de 5/12/1991:
Apenas para exemplificar, algumas razes bastam para desautorizar a frmula imaginada, que levar sem dvida desorganizao de uma unidade de vital importncia para toda a atividade legislativa e parlamentar: o funcionamento intermitente das comisses (no mximo trs vezes por semana, durante nove meses por ano) poder induzir ao subaproveitamento dos assessores; a lotao dos assessores em cada rgo constituir obstculo formao de equipes para tarefas que exijam interdisciplinaridade; a disperso de profissionais de alta especializao e difcil recrutamento implicar a ampliao desmedida do quadro em regime de ineficincia e subutilizao de recursos humanos; alm disso, poder levar existncia de grupos estanques de assessores, profundos especialistas, mas sem a viso de conjunto e sem intercomplementaridade de atuao; tornar-se- difcil o atendimento das demandas prprias das comisses temporrias, mxime as de inqurito, cujas reas de atuao no so previsveis, colocandose ademais na contingncia de buscar assessoramento residual junto s comisses permanentes; (...)

A Resoluo n 48, de 1993, e a consolidao do assessoramento legislativo institucional da Cmara dos Deputados

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os prprios deputados, individualmente considerados, vo ressentir-se da ausncia de uma unidade de assessoramento comprometida com a demanda por eles gerada, fora de suas atividades nas comisses permanentes ou temporrias, ou sempre que desejarem assessoramento em matrias da alada de colegiados dos quais no participem; poder ocorrer baixa produtividade e difcil otimizao no emprego de recursos humanos escassos, na medida em que os colegiados tm ritmo e intensidade diferentes de trabalho efetivo; poder ocorrer superposio de funes ou finalidades dentro da organizao, alm da multiplicao de estruturas de apoio, hoje reunidas na Assessoria Legislativa; poder ocorrer descontinuidade da prestao de servios e eventual ociosidade de profissionais, desde que atrelada ao funcionamento intermitente dos colegiados tcnicos, ao passo que, reunidos e articulados no mbito da Assessoria Legislativa, os assessores permanecem todo o tempo disponveis para qualquer demanda que parta das comisses ou dos gabinetes individuais dos parlamentares.

De forma incisiva, justificvel ante o cenrio equvoco e at hostil prevalncia do modelo adotado para o rgo de assessoramento institucional, arrematou o defensor da Asleg:
A soluo adotada pelo Regimento Interno traduz, certamente, concepo avanada e sobrepuja, em muito e sob mltiplos aspectos, a opo de disseminar assessorias improdutivas, ineficientes e dispendiosas, como repele a ideia de desmantelar a existente, atravs de relotao ou requisio de seus profissionais. (...) Importa, sobretudo e para concluir, afastar qualquer alterao que venha colidir exatamente contra o atual modelo de assessoramento legislativo institucional, naquilo que o ponto nodal da questo posta ao exame deste colegiado: a proposta de desmante-

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lamento da Assessoria Legislativa atravs do esvaziamento consentido de seus quadros.

H por trs da multiplicao de grupos de assessores nas comisses, certamente, alguma confuso ou impropriedade na aplicao do princpio da descentralizao estudado em cincia da organizao, pertinente aos rgos burocrticos, para facilitar e dinamizar a execuo de atividades gestoras ou administrativas sob relao hierrquica, mas inadequado a rgo de staff, cuja eficincia deriva de outros pressupostos, e tem papel diverso, jungido instruo qualificada do processo decisrio da organizao. A sua vez, no mesmo diapaso, assim se manifestou o ex-deputado Nilson Gibson, no voto em separado proferido na CCJ:
Contra essa ideia de pulverizao de recursos humanos escassos e de difcil recrutamento, quando se adota o sistema do mrito por concurso pblico de provas e ttulos, pode-se justamente apontar os malefcios que representaria a multiplicao de estruturas administrativas paralelas: a superposio de funes ou finalidades dentro da organizao; a descontinuidade da prestao de servios desde que atrelada ao funcionamento intermitente dos colegiados tcnicos; a ausncia de unidade de assessoramento comprometida com a demanda gerada pelos deputados individualmente, fora de suas atividades nas comisses permanentes ou temporrias; a baixa produtividade e a dificultosa otimizao de recursos humanos, na medida em que referidos colegiados tm ritmo e intensidade diferentes de trabalho efetivo; e tantas outras razes de ordem administrativa e organizacional que militam em desfavor da fragmentao do quadro de assessores. (...) Os dados e informes disponveis quanto prestao de servios de assessoramento e consultoria legislativa vm comprovar o acerto da opo feita pela Casa, a partir da unificao organizacional da funo assessoria, para fins de gerenciamento de recursos humanos, que veio propiciar o pleno emprego da capacidade de produo intelectual do corpo de profissionais, porm atravs de uma atuao descentralizada, fazendo-se presente diretamente nas comisses tcnicas,
A Resoluo n 48, de 1993, e a consolidao do assessoramento legislativo institucional da Cmara dos Deputados
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sem interromper o fluxo tradicional de relacionamento com os gabinetes parlamentares e as lideranas.32

Coerentes com tais precisos fundamentos, para delimitar a atuao do corpo de assessores disponibilizados s comisses, o art. 9o e seu pargrafo nico da RCD no 48 de 1993 colocaram a salvo o vnculo e o exerccio permanente dos profissionais no mbito da Asleg, s passveis de exceo por deciso exclusiva da Presidncia:
Art. 9o O consultor ou assessor legislativo no poder ter lotao, nem exerccio permanente, fora da Assessoria Legislativa. Pargrafo nico. O consultor ou assessor legislativo, designado para atendimento a comisso permanente ou temporria, ou a rgo da Casa, f-lo-, salvo determinao do presidente da Cmara, em tempo parcial e sem prejuzo de outros trabalhos que lhe sejam distribudos, conforme a necessidade do servio.

depArtAmentAlizAo por reAS temtiCAS


Ficou primeiramente estabelecido no texto regimental, acerca da organizao funcional das equipes de assessoramento:
Art. 278. A Consultoria Legislativa organizar-se- sob forma de ncleos temticos de consultoria e assessoramento, integrados por quatro consultores legislativos, pelo menos, sendo estes admitidos mediante concurso pblico de provas e ttulos. ........................................................................................................

O PRC no 36, de 1991 veio dispor sobre a implantao de estrutura departamentalizada por ncleos temticos de consultoria e assessoramento, a serem constitudos por uma ou mais reas de atividade ou de especializao inter e multidisciplinares que interagem e se complementam, em simetria com as competncias ratione materiae de cada comisso
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Voto em separado do Sr. Nilson Gibson, na CCJ, em reunio de 5-12-1991.

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permanente, as quais tambm guardam paralelo com o elenco de polticas pblicas setoriais e a organizao ministerial do Poder Executivo. Ao tratar desse aspecto, enunciou o ex-deputado Roberto Magalhes, relator da matria na CCJ:
A criao dos Ncleos Temticos de Consultoria e Assessoramento favorecer, certamente, a especializao do quadro de assessores e o desempenho mais gil e eficiente, sobretudo garantindo o atendimento prioritrio tanto reclamado pelas comisses permanentes e de inqurito.

A formulao normativa recebeu igual apoiamento no voto em separado do ex-deputado Nilson Gibson:
A reestruturao orgnica da Assessoria Legislativa, tal como delineada na Lei Interna, contempla uma soluo matricial dinmica, atravs dos Ncleos Temticos de Consultoria e Assessoramento, que renem as vrias reas de especializao acadmica ou cientfica e de atividade profissional, congregando especialistas de domnios afins, em correspondncia com as matrias de competncia das comisses permanentes. (...) Esta soluo conceptualmente avanada, acorde com as modernas teorias organizacionais para funes de staff, operacionalmente gil e eficiente, sobrepuja, em muito e sob mltiplos ngulos de anlise, a alternativa de disseminar assessorias pelas comisses.

A tanto, a RCD no 48, de 1993 outorgou competncia Mesa para definir a estruturao dos ncleos, ao prever:
Art. 5o A organizao dos trabalhos de consultoria e assessoramento far-se- atravs dos ncleos temticos e do Ncleo Coordenador do Assessoramento s Comisses, na forma regulada em ato da Mesa. 1o Os ncleos temticos congregam consultores e assessores legislativos para exerccio das suas atribuies no mbito da respectiva rea de atividades ou campo temtico e domnios afins. .........................................................................................................
A Resoluo n 48, de 1993, e a consolidao do assessoramento legislativo institucional da Cmara dos Deputados
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Observe-se apenas que, diferentemente dos ncleos temticos, o de assessoramento s comisses tem funo coordenadora da prestao dos servios, recorrendo, na execuo destes, s mesmas equipes especializadas que compem os primeiros, como est no 2o do mesmo artigo:
2o Ao Ncleo Coordenador do Assessoramento s Comisses compete organizar, acompanhar e controlar a prestao de assistncia tcnica ou especializada aos trabalhos dos colegiados da Casa e das comisses mistas, atravs dos profissionais integrantes dos ncleos temticos com os quais tenham correlao.

Outra importante providncia includa na Resoluo no 48 de 1993 consiste em possibilitar a eventual reorganizao dos Ncleos Temticos de Consultoria e Assessoramento e o reordenamento da composio profissional do quadro, alm de enfatizar a inter ou pluridisciplinaridade de sua atuao. Por tais meios, a referida estrutura adquiriu maior flexibilidade na composio dos ncleos, ou na reordenao do perfil profissiogrfico do corpo de assessores, alm do concomitante compartilhamento de responsabilidades e atuaes entre os seus integrantes. Nesse sentido, a citada resoluo dispe que:
Art. 11. A atuao da Assessoria Legislativa ter em vista basicamente os campos temticos ou reas de atividade de competncia das comisses permanentes, alm de outros afins, abrangendo domnios multidisciplinares e intercomunicantes. 1o A composio profissional do corpo de consultores e assessores legislativos poder ser revista ou redimensionada, por convenincia do servio, em caso de vacncia das funes comissionadas, ou para atender formao e ao aperfeioamento tcnico-cientfico de seus integrantes, ou em decorrncia do fluxo ou sentido da demanda. 2o A distribuio dos consultores e assessores por ncleos no os exime de interao com outros ncleos para trabalhos de equipe de contedo interdisciplinar ou multidisciplinar.

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A teor da regulao em tela, estabeleceram-se inicialmente vinte ncleos temticos, com as correspondentes reas de especializao, a que sobreveio a criao do 21o ncleo temtico, relativo rea de especializao em previdncia e assistncia social, por desdobramento do 5o ncleo temtico, doravante delimitado aos temas de trabalho e sindicalismo. Como corolrio dessa segmentao horizontal por equipes de profissionais especializados e interativos, no ser ocioso mencionar que tal formato organizacional no se coaduna com o desdobramento do processo de produo intelectual em vrios nveis hierrquicos, de tal modo que o 3o do art. 6o da mesma resoluo prev que os consultores e os assessores vinculam-se diretamente ao titular do rgo, sem prejuzo das coordenaes funcionais por ncleo.

dA orientAo tCniCA e poltiCA doS trABAlhoS


Sem embargo de se poder discutir a prevalncia da orientao poltica sobre a orientao tcnica, a questo crucial do justo equilbrio entre a orientao tcnica desenvolvida pelo profissional e a orientao poltica desejada pelo demandante do trabalho encontrou disciplinamento razovel, seja pela confidencialidade da produo intelectual, que afasta a exposio do profissional, seja pela ressalva de respeito ao entendimento tcnico-cientfico quando o pronunciamento pessoal do consultor ou assessor legislativo solicitado. Talvez seja este a independncia da criao intelectual, levada em mais alto grau nos trabalhos pertinentes ao Conselho de Altos Estudos e Avaliao Tecnolgica, por seus caracteres e destinao regimental o marco mais saliente que distingue a prestao institucional de assessoramento legislativo. A capacidade de pensar com liberdade conceitual e propositiva e compromisso tico, de produzir com autonomia a soluo normativa e demonstrar sua viabilidade, sob diferentes pontos de anlise, extrapola as condies ou circunstncias prprias de assessorias ofertadas por partidos, ou implantadas pelas lideranas de algumas legendas, que no

A Resoluo n 48, de 1993, e a consolidao do assessoramento legislativo institucional da Cmara dos Deputados

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dispensam, seno a filiao do profissional, pelo menos o comprometimento com a ideologia, a ao poltica e o programa da agremiao, contexto que tambm caracteriza comumente a disponibilizao de propostas, estudos, pareceres ou projetos corporativos ou de movimentos sociais, que chegam de vrias origens, via representaes das entidades ou braos de lobby atuantes no Congresso Nacional. O assessoramento institucional no pode, naturalmente, por suas peculiaridades e exigncias, assumir colorido ou vis partidrio ou patrocnio de interesses externos, embora isso no signifique que o profissional no possa, de forma objetiva e com responsabilidade restrita viabilidade tcnico-cientfica do produto, sem vnculos com a orientao ou a destinao do trabalho, imprimir ao trabalho intelectual o tnus ou resultado colimado pelo demandante, segundo os propsitos e compromissos partidrios ou de outra natureza, de que este se acha investido ou aos quais deseja dar andamento. O ponto de equilbrio parece bem ajustado com a regra expressa no caput do art. 13 da Resoluo no 48, de 1993:
Art. 13. A consultoria e o assessoramento revestem-se de carter sigiloso, no expressando a produo documental necessariamente posio do rgo ou de seus integrantes, desobrigados estes, em qualquer caso, de compromisso institucional ou pessoal em razo da orientao ou da destinao dada ao trabalho pelo solicitante.

Essa separao entre autor e obra de criao intelectual por encomenda parte necessria do assessoramento legislativo, por seu carter subsidirio da ao poltica, tendo por finalidade instrumentalizar a atuao do ente legislativo a que se destina. Nem estranha a diferentes domnios ou campos de trabalho, a exemplo do produtor de matrias jornalsticas permeadas por interesse do rgo ou grupo editorial. Sob tais pressupostos, tambm se tem por razoavelmente disciplinada a questo da titularidade e utilizao da obra intelectual resultante do trabalho do consultor ou assessor, quando a RCD no 48, de 1993, bem distingue a produo profissional para atender o demandante, a qual

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no confere ao autor autonomia para definir contedo e concluses, e a produo de carter pessoal, como obra intelectual prpria, seja por iniciativa individual, seja em razo de o agente legislativo solicitar a opinio tcnica independentemente do consultor ou assessor, ou a realizao de estudo tcnico especfico com liberdade de fontes e anlise. Assim regulou o pargrafo nico do mesmo art. 13:
Pargrafo nico. As obras intelectuais produzidas na Assessoria Legislativa so da titularidade e uso pblico dos que as encomendaram, ressalvadas as informaes tcnicas que, por seu carter cientfico ou geral, possam servir de base execuo de outros trabalhos, bem como os estudos ou relatrios de cunho pessoal do consultor ou assessor.

dA eventuAlidAde de ContrAtAo de ASSeSSorAmento externo


No contexto de que proveio a sistematizao do assessoramento legislativo na Casa, que remonta a dcadas anteriores, no se reuniram condies para extirpar ou, pelo menos, dar aplicao restrita a dispositivo remanescente do antigo Regimento, aprovado pela Resoluo no 30 de 1972, que introduziu no art. 59 a possibilidade de a instituio buscar contratualmente a prestao de consultoria externa hiptese certamente justificvel na ocasio, dada a escassez e limitao dos quadros tcnicos prprios, que perdurou por largo espao de tempo. A mesma alternativa persiste no texto vigente, art. 278, 3o, verbis:
3o A Consultoria Legislativa manter cadastro de pessoas fsicas ou jurdicas para eventual contratao de servios de consultoria autorizada pela Mesa.

Em sintonia com o texto regimental, a RCD no 48 de 1993 estatuiu, no art. 2o:


Art. 2o Assessoria Legislativa compete: ......................................................................................................... IX organizar e manter cadastro ou compartilhar arquivos de dados sobre pessoas fsicas e jurdicas credenciadas a

A Resoluo n 48, de 1993, e a consolidao do assessoramento legislativo institucional da Cmara dos Deputados

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prestar consultoria especializada, para eventual contratao pela Cmara dos Deputados;

No meu entendimento, com as vnias requeridas por opinar sobre estratgia de gesto da qual h muito me desliguei, s se deve cogitar a possibilidade de contratar prestadores autnomos, mormente pessoas jurdicas, em casos extremos ou por exceo inclusive para evitar o desvio de finalidade e o mau uso do instrumento por injunes polticas superiores. Isso em razo da extraordinria facilidade de acesso informao e s fontes de pesquisa que pode subsidiar, quase ilimitadamente, o trabalho consultivo, sobretudo na atualidade, em pleno sculo da comunicao e da informao, com amplos recursos tecnolgicos; mais ainda, quando se pode contar com a quase integralidade da composio profissional do rgo de assessoramento institucional, de perfil profissiogrfico e acadmico reconhecidamente de elevada qualificao e abrangncia. Minha experincia a respeito se mostrou singularmente impactante e s vale o registro porque fato de conhecimento pblico ao receber a herana de contratao de antiga prestadora, cuja produo estatstica me cabia a responsabilidade de atestar, e contra a qual me insurgi, por dever e tica funcional e pelo nus burocrtico e congestionamento dos servios causados Asleg. Para dizer o mnimo, apresentavam-se na quase totalidade improfcuos e estreis os pacotes com centenas de discursos insossos, centenas de estudos tcnico-cientficos sem consistncia epistemolgica, ou de inspirao meramente noticiosa, e outras tantas centenas de projetos incuos e at bizarros para congestionar o trabalho das comisses tcnicas, com endereo certo ao arquivo, sem esquecer o simples detalhe de que a massa de papis, que outra coisa no era, entregue a cada ms, era altamente dispendiosa para a Casa. A demanda de trabalhos de altssima especializao, quando extrapola as possibilidades da comunidade interna da Casa, encontra, sem dvida, espao e justificao plausvel, sobretudo quando tais trabalhos assumem a forma de estudos ou pesquisas de alta indagao, e relatrios, diagnsticos ou prospeces que pressupem acesso a fontes externas, o intercmbio entre cientistas e pesquisadores, ou o manejo de metodologias, operaes ou processos s disponveis em laboratrios ou cen66

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tros de pesquisa de alta tecnologia, inclusive para consecuo das finalidades prprias do Conselho de Altos Estudos e Avaliao Tecnolgica. Da o acerto da regra inscrita no 4o do art. 278 do RICD (com redao adaptada aos efeitos da Resoluo no 28, de 1998), mediante a qual se buscou condicionar ou delimitar a aplicao do 3o do mesmo dispositivo regimental:
4o A Consultoria Legislativa avaliar, em cada caso concreto, para efeito do pargrafo anterior, se a complexidade tcnico-cientfica da matria justifica a celebrao de contrato ou convnio com profissional ou instituio especializada. (grifo nosso)

A essa cautelar avaliao fazem coro os atributos conferidos pela RCD no 48, de 1993, direo do rgo, entre os quais a incumbncia de opinar com exclusividade sobre a real necessidade da contribuio tcnico-cientfica de origem externa atribuio que se confia seja exercida sempre com extremo rigor e dilatada conscincia do interesse pblico da Casa:
Art. 4o Compete ao diretor da Assessoria Legislativa: ......................................................................................................... XII manifestar-se sobre a celebrao de contrato ou convnio, por tempo determinado, com profissional ou instituio especializada, em caso de impossibilidade de atendimento pela assessoria, ou se a complexidade tcnico-cientfica da matria o justificar; (grifo nosso)

Para fechar o assunto, reporto-me ao que bem assinalou meu antecessor, em documento j mencionado:
E alerte-se que a contratao seja, de fato, eventual, pois, como vimos ao discorrer sobre os ncleos temticos, de toda convenincia que a informao e o assessoramento normais Casa provenham de rgos prprios, sob pena de colocarem-se em risco a independncia e a fidedignidade, sucumbidas superposio de interesses particulares e a contaminaes ideolgicas. Alm disso, deve o assessoramento contratado sujeitar-se
A Resoluo n 48, de 1993, e a consolidao do assessoramento legislativo institucional da Cmara dos Deputados
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a controle de qualidade [exatamente o que no se exigiu na experincia a que me referi].

o AvAno inStituCionAl deCorrente dA reSoluo no 28, de 1998


Antes de concluir este despretensioso escrito, que visa sobretudo testemunhar meu apreo pela instituio e, nesta, pelo especial espao onde meu Senhor e meu Deus situou minha frente de trabalho diuturno por dcadas, algo me impele a no omitir o reconhecimento de que as novas geraes de consultores e dirigentes da Consultoria Legislativa vm conduzindo sua misso institucional com maestria e exata noo do papel que lhes cabe, nas atividades legislativas e parlamentares em geral, colaborando de forma profcua para o processo decisrio legiferante da Cmara dos Deputados. Assim tambm a notvel e valiosa produo cientfica competente e diversificada, que enriquece o acervo da Conle e do Caeat duas siglas certamente indissociveis da trajetria da Casa e de tudo que, de promissor, tem sido alcanado pelo labor congressual em prol de nosso povo e de nosso pas. De justia destacar, a propsito, a vitoriosa adequao da denominao do rgo (Consultoria Legislativa) e da nomenclatura dos cargos prprios dos titulares das funes consultivas hoje sob indicao nica de consultor legislativo, abrangendo o desempenho de funes consultivas e de assessoramento aos agentes legislativos em geral. Ambas as conquistas reconfortam a todos que participamos da consolidao da Asleg, quando debalde reivindicamos aos escales superiores a designao de consultoria e de consultores legislativos, e apenas se amealhou a distribuio formal dos profissionais em consultores e assessores, ainda que exercendo funes comparveis ou mesmo equipolentes. Consultoria e consultores legislativos, titulao meritria, de reconhecimento da natureza primordial do rgo central do assessoramento legislativo e condizente com a elevada qualificao de seus profissionais, imbudos todos de aspirao incontida a mesma que tambm j

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perpassou os sonhos e a ousadia de tantos colegas que os precederam e os impeliram, a seu tempo, a galgar o credenciamento legtimo para o exerccio de to relevantes funes. Que todos possam sentir-se partcipes e construtores de alternativas e caminhos da cidadania, sentimentos que, a nosso tempo, tambm pudemos vivenciar e ainda hoje conservamos por precioso galardo.

A Resoluo n 48, de 1993, e a consolidao do assessoramento legislativo institucional da Cmara dos Deputados

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deputAdoS AoS quArentA AnoS de SuA exiStnCiA

A ConSultoriA legiSlAtivA dA CmArA doS


Flvio Freitas Faria33

o enfrentar a incumbncia honrosa e instigante de lanar no papel algumas reflexes sobre a Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados, s vsperas de completar seus quarenta anos de existncia, julguei que, por ainda estar em atividade como consultor legislativo, no estaria obrigado a ater-me aos fatos pretritos, mas poderia tambm dirigir o olhar para o futuro desse rgo tcnico, no qual passei os ltimos vinte anos de minha vida profissional. Por outro lado, no haveria como abordar os desafios futuros sem delinear os fundamentos que deram origem Consultoria Legislativa e sem fazer referncia aos momentos em que a sobrevivncia e a integridade do rgo estiveram sob ameaa. Entre o olhar voltado para o passado e a tentativa de vislumbrar o futuro, impe-se analisar alguns dados sobre o tempo presente, em que a Consultoria Legislativa parece ter alcanado sua consolidao institucional, incorporando-se s rotinas do processo legislativo e do debate parlamentar. Optei, assim, por adotar uma abordagem ortodoxa do tema, seguindo, grosso modo, a linha do tempo. No participei da primeira metade da existncia da Consultoria Legislativa, mas sempre busquei conhec-la para melhor entender a realidade atual. Da segunda metade, da qual sou partcipe, extraio o que a experincia me ensinou, para tornar pblico o registro que se segue.34

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Foi diretor da Consultoria Legislativa entre 1994 e 2000. O autor agradece a leitura atenta e as valiosas sugestes oferecidas pela consultora legislativa Alda Lopes Camelo.

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oS fundAmentoS, A implAntAo e A SoBrevivnCiA:


A existncia, no mbito do Poder Legislativo, de um rgo como a Consultoria Legislativa tem por fundamento a necessidade, por parte dos deputados, de suporte tcnico que lhes permita bem exercer o mandato. Por via de regra, os deputados so chamados a opinar e a votar sobre matrias que no lhes so familiares. Nessas circunstncias, passam a depender de informaes de terceiros para que possam formar suas prprias convices. Os mltiplos afazeres vinculados ao exerccio do mandato no deixam ao parlamentar tempo suficiente para pesquisar fontes de informao, nem tampouco para ler uma grande quantidade de textos extensos. Decorre da a demanda por assessoramento tcnico por parte de quem, conhecendo a matria, possa selecionar as fontes de informao fidedignas e, a partir delas, condensar o contedo relevante em texto que possa ser compreendido e avaliado pelo parlamentar, no necessairamente um especialista na matria. Faz-se necessrio, portanto, evitar a terminologia excessivamente tcnica, de modo a propiciar o nvel de conhecimento adequado para que ele possa embasar sua convico, que certamente ser matizada pela tica poltica. Alm disso, o texto informativo h que ser produzido tempestivamente, em consonncia com o cronograma de tramitao das proposies na Cmara dos Deputados. Cabe inquirir, de pronto, se textos com essas caractersticas poderiam ser elaborados fora do Congresso Nacional. certo que sim e, na prtica, so frequentemente produzidos e dirigidos aos deputados por pessoas ou entidades com interesse em determinadas matrias. Essa prtica comum nos parlamentos e assume propores cada vez maiores com a facilidade de encaminhamento de textos por via eletrnica. Nem sempre fcil, porm, avaliar a confiabilidade da fonte de informao oferecida de forma voluntria e gratuita. Em alguns casos, a divulgao ostensivamente promovida por instituio de renome, ainda que no necessariamente neutra em relao ao tema tratado.

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Nos Estados Unidos, por exemplo, vrias instituies privadas dedicam-se, entre outras atividades, a produzir textos com o claro objetivo de tentar influenciar a opinio de congressistas. Essas instituies, comumente denominadas think tanks, so financiadas por contribuies de pessoas fsicas e jurdicas que compartilham a viso poltica por elas defendida. Os textos produzidos so de boa qualidade e refletem opinies assentadas em argumentos habilmente desenvolvidos, sem deixar, contudo, de refletir a tica poltica da prpria organizao. No Brasil, comum que entidades de classe e organizaes no governamentais de diversas naturezas produzam e encaminhem aos parlamentares textos em defesa das posies de seus filiados ou associados, especialmente s vsperas de votaes sobre proposies de maior relevncia. Na maior parte das vezes, entretanto, o contedo oferecido analiticamente pobre, caracterizado pela repetio de chaves. Podem, eventualmente, agradar aos que j tenham ideia formada no mesmo sentido, mas so incapazes de atrair ou convencer os que ainda estejam por formar opinio. Uma outra possibilidade para prover o assessoramento tcnico de que os deputados necessitam seria confiar essa tarefa s agremiaes partidrias. O vis poltico estaria ainda presente, mas seria aquele patrocinado pela prpria legenda partidria pela qual o parlamentar tenha obtido o mandato. Assessoria dessa espcie tem especial relevo em pases desenvolvidos, em que o espectro poltico se resume a um pequeno nmero de legendas, algumas das quais com existncia que remonta ao sculo XIX. Esses partidos alcanaram notvel nvel de organizao, mormente nos pases sob regime parlamentarista, nos quais mesmo as legendas de oposio orientam-se por programa de governo que se propem a seguir caso venham a tornar-se situao. O quadro partidrio brasileiro afigura-se muito distinto, seja pelo elevado nmero de legendas com representao nas casas do Congresso Nacional, seja pelo pouco tempo de existncia delas. Nessas circunstncias, os partidos raramente dispem de corpo tcnico prprio capaz de elaborar anlises das matrias da pauta legislativa. Contam apenas

A Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados aos quarenta anos de sua existncia

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com as assessorias das respectivas lideranas nas casas congressuais, integradas por um nmero de profissionais insuficiente para permitirlhes uma adequada segmentao temtica. Ademais, a quantidade de partidos polticos os torna ideologicamente pouco distintos, o que esvazia o debate poltico, que tende a resumirse no apoio s propostas do governo, por parte das bancadas que integram sua base de sustentao, e na contestao sistemtica pelas bancadas que lhe estejam em oposio. Nesse contexto, os partidos no se sentem estimulados a emular as tradicionais agremiaes de outros pases, que mantm s prprias custas um quadro de profissionais dedicados anlise da conjuntura poltica e formulao de estratgias de atuao parlamentar. Esses fatores certamente estiveram presentes quando foi tomada a deciso de dotar a Cmara dos Deputados de um rgo institucional de consultoria e assessoramento, ainda que no se tenha notcia de haverem sido expressos na forma aqui apresentada. Se a necessidade de dispor de assessoramento legislativo institucional no enfrentou maiores obstculos para firmar-se na Cmara dos Deputados, o mesmo no se pode dizer da estratgia de consolidao dessa atividade na Assessoria Legislativa, hoje Consultoria Legislativa. Os quarenta anos de existncia do rgo, que estamos prestes a comemorar, remontam ao instante em que a Mesa Diretora da Casa promoveu a unificao de duas unidades distintas: a Seo de Assessoria Parlamentar, que integrava a Diviso de Estudos Legislativos, do Centro de Documentao e Informao; e a Assessoria Tcnica Especializada, vinculada ao Departamento de Comisses. At ento, prevalecia a separao de competncias: o primeiro rgo era responsvel pela elaborao de estudos e pesquisas, enquanto ao segundo cabia a tarefa de assessorar o processo legislativo, em especial mediante a redao de minutas de proposies. A opo por manter estruturas apartadas e corpos tcnicos distintos para os dois tipos de atividade anteriormente referidos ainda prevalece em diversos parlamentos, dentre os quais o Congresso norte-america74

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no. No entanto, mesmo naquele pas h legislativos estaduais que optaram por instituir e manter assessoramento tcnico unificado e defendem as vantagens dessa escolha. Na Cmara dos Deputados, a unificao do assessoramento institucional prestado a seus membros tem como nica exceo a elaborao das leis de natureza oramentria, a includas as leis dos planos plurianuais, as leis de diretrizes oramentrias e as leis oramentrias anuais. Em decorrncia de sua importncia e especificidade, o assessoramento prestado comisso mista permanente de senadores e deputados incumbe Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira, que tambm efetua o exame de adequao oramentria e financeira das proposies em tramitao, alm de auxiliar os deputados no exerccio da fiscalizao contbil, financeira e oramentria exercida pelo Congresso Nacional. Afora as atribuies prprias da Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira, compete Consultoria Legislativa prestar aos deputados todo o assessoramento que se fizer necessrio sua atuao no mbito do Congresso Nacional. Para tanto, a Consultoria Legislativa mantm um quadro permanente, atualmente integrado por 161 consultores, distribudos por 21 reas de especializao. A concentrao desses profissionais em um mesmo rgo de consultoria e assessoramento especialmente benfica no caso bastante frequente de trabalhos de natureza interdisciplinar. Apesar do efeito positivo decorrente da facilidade de interao entre consultores das diversas reas, a unicidade do rgo chegou a estar seriamente ameaada. H pouco mais de vinte anos, alguns deputados exerceram presso sobre a Mesa da Casa, com o propsito de dissolver a ento Assessoria Legislativa e distribuir seus integrantes pelas comisses permanentes. Pretendiam com isso, supostamente, exercer controle poltico sobre o contedo do trabalho executado, vinculando-o orientao poltica da presidncia de cada comisso. A medida esteve prestes a ser concretizada por determinao de integrante da Mesa, o que s no veio a ocorrer em razo da firme resistncia oferecida pelo corpo tcnico, tendo frente o ento diretor, Dr. Anderson Braga

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Horta, que honrou o cargo que exercia ao assumir o risco de perd-lo para preservar a integridade do rgo sob sua direo.

A ConSolidAo inStituCionAl e oS AnoS SuBSequenteS:


Vencida a etapa de implantao e superada a ameaa de sua dissoluo, a consolidao da ento denominada Assessoria Legislativa teve como marco a edio da Resoluo no 48, de 1993, que veio a dispor sobre a competncia, a estrutura e o funcionamento do rgo, em cumprimento ao disposto nos arts. 64 e 278 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados. justo assinalar que a referida resoluo, que ainda permanece em vigor, resultou de incansvel trabalho liderado pelo ento diretor, Dr. Clio de Souza. J havia, desde ento, o propsito de alterar a denominao do rgo para Consultoria Legislativa, o que s se tornou possvel, porm, quando da edio da Resoluo no 28, de 1998, cujo art. 15 assim o determinou. Sem reduzir a importncia das normas referidas, h que se reconhecer que a significativa ampliao do corpo tcnico, ocorrida no incio de 1991, foi tambm essencial para que o rgo pudesse dar conta da crescente demanda por assessoramento aos deputados. Sem essa ampliao, no haveria sequer a possibilidade de implantar e manter a especializao por reas, que distingue o trabalho da Consultoria Legislativa. Embora a estrutura e o funcionamento do rgo possam vir a modificarse no futuro, em resposta a novas circunstncias e desafios, razovel considerar que ele tenha atingido a sua maturidade, incorporando-se de forma efetiva ao processo legislativo e ao debate parlamentar da Cmara dos Deputados. Nessas circunstncias, afigura-se oportuno refletir sobre como a Consultoria Legislativa vem desempenhando suas atribuies. Dentre os trabalhos realizados na Consultoria Legislativa destacam-se, sob o prisma quantitativo, os trabalhos de elaborao legislativa, que respondem por mais da metade da produo total do rgo. Essa categoria de trabalho compreende a redao de minutas de projetos de lei e de outras proposies, com especial destaque para a elaborao de

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pareceres s proposies em tramitao. Em todos os trabalhos dessa natureza, cabe ao consultor legislativo colocar seu saber tcnico especfico e conhecimento de tcnica legislativa disposio do deputado, sendo este responsvel pela orientao poltica que norteia o contedo de cada proposio ou parecer. A relevncia da atuao da Consultoria Legislativa no que concerne tramitao de proposies nas comisses fica evidenciada pelo fato de haverem sido elaborados por consultores legislativos 86% dos pareceres examinados pelas comisses permanentes da Casa ao longo do 1o semestre de 2011. Se excluda da contagem a Comisso de Finanas e Tributao, em cujas pautas h sempre grande incidncia de pareceres de adequao oramentria e financeira, elaborados no mbito da Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira, o percentual referido passa a ser de 92%. Em contraposio, os nmeros referentes elaborao de projetos de lei e outras proposies que no os pareceres, ainda que sejam tambm expressivos, merecem ser avaliados por um outro prisma, em que nem sempre mais significa melhor. De fato, constitui prtica adotada por muitos deputados servir-se da Consultoria Legislativa como filtro para sugestes de proposies que lhes so encaminhadas por terceiros. Diversas sugestes dessa natureza so trabalhadas e aperfeioadas pela Consultoria Legislativa, dando origem a projetos de contedo relevante e redigidos em conformidade com as normas de tcnica legislativa. Outras sugestes, contudo, afiguram-se maculadas por inviabilidade constitucional ou jurdica ou tcnica incontornvel. Nesses casos, procede-se ao envio de informao preliminar ao deputado solicitante, dando conta dos problemas detectados. Caso acatada pelo solicitante, tal informao contribui para a qualidade do processo legislativo, pois a antecipao da crtica que a proposio haveria de sofrer economiza tempo e recursos, que so escassos para o exame dos milhares de proposies que tramitam na Casa a cada legislatura. A atuao em prol da qualidade do processo legislativo se d tambm por meio de trabalhos em que o prprio consultor legislativo figura

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como signatrio, expressando viso tcnica sobre matria de sua especializao. Enquadram-se nessa categoria os estudos, que abordam de forma ampla e detalhada o tema solicitado pelo deputado, e as consultas, que tm por finalidade prestar informao sucinta e objetiva sobre questo especfica. Alm disso, a Consultoria Legislativa produz sistematicamente notas tcnicas sobre as medidas provisrias, editadas pelo Poder Executivo, em face da predominncia dessa espcie legislativa na pauta das sesses ordinrias do Plenrio. Conjuntamente, os estudos, consultas e notas tcnicas respondem anualmente por 15% a 20% da produo da Consultoria Legislativa. Tanto as notas tcnicas sobre as medidas provisrias como os estudos cujo carter geral assim o justifique so disponibilizados no stio da Cmara dos Deputados na rede mundial de computadores. Os trabalhos de redao parlamentar, por sua vez, destacam-se no pelo aspecto quantitativo, mas sim pelo prisma da relevncia. Embora o nmero de pronunciamentos elaborados a cada ano na Consultoria Legislativa supere a casa dos mil, trata-se de parcela modesta em face do expressivo nmero de discursos proferidos pelos deputados, muitos dos quais de improviso, luz de acontecimentos recentes na esfera poltica. De fato, no seria vivel atribuir Consultoria Legislativa a elaborao tempestiva de pronunciamentos em nmero significativamente superior ao atual. Na realidade, a Consultoria Legislativa costuma ser especialmente requisitada para a elaborao de textos que, em virtude da repercusso esperada ou do carter solene de sua locuo, imponham redao revestida de maior cuidado formal. Assim que, sempre obedecida a orientao emanada do prprio solicitante, so redigidos discursos para as sesses de homenagem, ou para pronunciamentos em que membros da Mesa tm a misso de representar a prpria Casa. Costumam tambm ser preparados no mbito da Consultoria Legislativa textos institucionais voltados apresentao de publicaes editadas pela Cmara dos Deputados, bem como de exposies realizadas em suas instalaes.

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Alm dos trabalhos escritos, a Consultoria Legislativa participa ativamente das atividades da Casa mediante o assessoramento presencial prestado aos deputados, seja em Plenrio, seja nas comisses permanentes ou temporrias. frequente tambm a participao de consultores em reunies convocadas pelos deputados, seja para discutir proposies que estejam em tramitao, seja para avaliar a viabilidade e convenincia de projetos ainda no formalizados. As estatsticas de produo de trabalhos na Consultoria Legislativa indicam um padro que vem se repetindo ao longo das ltimas legislaturas, com um volume anual quase sempre da ordem de 20.000 a 25.000 trabalhos realizados, compreendendo as categorias anteriormente referidas. As excees mais evidentes correspondem ao ltimo ano de cada legislatura, quando a produo anual decresce e fica mais prxima dos 15.000 trabalhos. A relativa estabilidade da demanda anual enseja condies para um melhor planejamento das atividades do rgo. exceo de algumas poucas reas permanentemente sobrecarregadas, o quadro de consultores legislativos, quando completo, tem dimenso suficente para bem atender demanda nos nveis que tm sido verificados nos ltimos dez anos. Ocasionalmente algumas reas se veem pressionadas em decorrncia de demandas sobre tema especfico que concentre a ateno poltica dos parlamentares. Mesmo nessas circunstncias, contudo, as solicitaes dos deputados seguem sendo atendidas, podendo haver algum prejuzo apenas quanto ao prazo de elaborao dos trabalhos. A rigor, o maior desafio continuidade dos trabalhos prestados pela Consultoria Legislativa reside na substancial reduo do corpo tcnico em algumas reas de especializao, decorrente de aposentadorias de consultores. A complexidade dos concursos pblicos para provimento das vagas, em face da multiplicidade de reas temticas, tem retardado a realizao desses certames. Consequentemente, os consultores remanescentes vinculados a reas que tenham sido sensivelmente desfalcadas passam a estar sujeitos a uma rdua sobrecarga de trabalho, o que, no limite, pode comprometer a presteza no atendimento s solicitaes demandadas ao rgo.
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Cumpre assinalar que, embora a atividade-fim da Consultoria Legislativa seja da incumbncia dos consultores, o trabalho no seria realizado a contento sem a eficiente colaborao dos demais servidores lotados no rgo, que se distribuem em duas coordenaes, sendo uma de Apoio Tcnico35 e outra de Apoio Administrativo. Uma ltima meno deve ser feita ao modo como as tecnologias de informao e comunicao vm impactando a realizao dos trabalhos na Consultoria Legislativa. Os consultores que ingressaram no rgo ainda na era dos textos datilografados e da extrema dificuldade na obteno de informaes jurdicas e tcnicas essenciais elaborao dos trabalhos so testemunhas dos ganhos, em termos de qualidade e rapidez, que resultaram das diversas inovaes no processo interno de trabalho. A comear pela aquisio dos primeiros e poucos microcomputadores, com suas precrias ferramentas de edio de texto, passando pela implantao da rede interna e pelo acesso rede mundial de computadores, a consultoria tem vivenciado expressivos avanos na incorporao de recursos propiciados pela tecnologia de informao. Como resultado, o fluxo de trabalho hoje adotado realiza-se predominantemente por meio da rede interna, integrando desde a solicitao de trabalho gerada no gabinete dos deputados at a expedio dos trabalhos realizados, igualmente efetuada por via eletrnica. Todos esses fatos evidenciam que, perto de completar seus quarenta anos de existncia, a Consultoria Legislativa consolidou sua presena na Cmara dos Deputados. Internamente, seus trabalhos so solicitados pela quase totalidade dos parlamentares; externamente, o rgo passou a ter sua competncia tcnica reconhecida. Em recente artigo publicado no jornal O Estado de S.Paulo36, Fbio Ulhoa Coelho, jurista e professor titular da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, assim se referiu Consultoria Legislativa:
As comisses de juristas no substituem o trabalho da Consultoria da Cmara dos Deputados. Nesse rgo trabalham
35

A propsito, o autor agradece aos colegas Luiz Cludio Pires dos Santos e Denise de Ftima Abreu de Macedo pela presteza no fornecimento de dados estatsticos utilizados neste texto. COELHO, Fbio Ulhoa. Tcnica, poltica e democracia. O Estado de S.Paulo, 12 dez. 2011, p. A2.

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profissionais do direito especializados no processo legislativo e nos diversos ramos do universo jurdico, competentes funcionrios pblicos concursados que assessoram os deputados na elaborao de projetos e emendas.

Outro exemplo relevante do reconhecimento do trabalho da Consultoria Legislativa consta de publicao37 do Banco Interamericano de Desenvolvimento em conjunto com o David Rockfeller Center for Latin Studies, da Universidade de Harvard. Nos termos da traduo autorizada do original em idioma ingls, os autores do captulo 5 da publicao assim avaliam o papel dos rgos de assessoramento das duas casas do Congresso brasileiro:
No Brasil, as assessorias parlamentares das duas casas do Congressso tm cerca de 500 membros profissionais do quadro ao todo. Essas unidades foram reconhecidas como um fator-chave para assegurar que os acordos e transaes polticas que resultam das negociaes do Congresso no sejam alcanados custa da qualidade tcnica das leis. Ademais, h evidncias de que, com o apoio prestado por essas assessorias, o debate poltico ficou mais rigoroso, o dilogo entre os poderes Executivo e Legislativo tornou-se mais complexo e exigente, e a cobertura jornalstica dos debates passou a concentrar-se mais nos aspectos tcnicos das leis.

Os autores do captulo 7 da mesma publicao corroboram essa viso e fazem meno expressa qualificao tcnica posta disposio dos parlamentares38:
A capacidade tcnica da legislatura para fins de formulao de polticas auxiliada tambm pela presena de uma grande equipe tcnica que oferece apoio legislativo (ver a discusso sobre os atores do conhecimento no Captulo 5). Mais de 500 funcionrios proporcionam auxlio tcnico s duas casas legislativas, a maioria deles especialistas em diferentes reas de polticas pblicas. Eles tm um alto nvel
37

A POLTICA das polticas pblicas: progresso econmico e social na Amrica Latina, relatrio 2006, Rio de Janeiro: Elsevier, Washington, DC: BID, 2007. p.120. idem.

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de formao, so bem remunerados e obtm os cargos por meio de um processo de seleo altamente competitivo. Esses departamentos de apoio legislativo, desenvolvidos principalmente durante a dcada de 1990, ajudaram a melhorar o nvel tcnico das deliberaes no Congresso, alm da qualidade das polticas que so ali discutidas. Nessa dimenso, o Brasil est na posio mais elevada entre os pases da Amrica Latina.

A projeo externa da Consultoria Legislativa, da qual so exemplos as manifestaes anteriormente transcritas, fruto do trabalho desenvolvido pelos que integram seu corpo tcnico. H que se assinalar, porm, que tal projeo foi ampliada por aes empreendidas durante a gesto do Dr. Ricardo Jos Pereira Rodrigues como diretor do rgo, com destaque para os trabalhos de maior flego elaborados no mbito do Conselho de Altos Estudos e Avaliao Tecnolgica e publicados pela Cmara dos Deputados.

deSAfioS no preSente e no futuro:


Vencidas as etapas de implantao, graas ao esprito pioneiro dos primeiros assessores legislativos, e de consolidao institucional, mesmo contra a vontade dos que se opunham existncia de um rgo tcnico unificado e apartidrio, faz-se necessrio olhar daqui para o futuro, buscando antever os desafios a serem enfrentados para que a Consultoria Legislativa permanea presente e atuante na Cmara dos Deputados. Nesse sentido, a preservao de um corpo tcnico qualificado de consultores legislativos afigura-se como uma das principais prioridades. A qualidade do assessoramento prestado aos deputados se sustenta na especializao que caracteriza o quadro de consultores. Em contraste com o perfil de assessoramento disponvel nas lideranas partidrias, predominantemente integradas por profissionais versteis, com capacidade para lidar com diferentes assuntos, a Consultoria Legislativa valoriza a especificidade do conhecimento.

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Nos concursos para provimento de cargos de consultor legislativo, d-se destacada importncia s provas de conhecimentos especficos, atribuindo-lhes maior peso. Essa orientao, embora possa tornar os concursos mais caros, em face da necessidade de contratao de bancas especializadas, imprescindvel para que a renovao do quadro tcnico, determinada por aposentadorias e vacncias decorrentes de outros fatores, se faa sem prejuzo da qualidade. A realizao dos concursos em tempo hbil tambm merece ateno, de modo a evitar que a reduo do contingente comprometa o trabalho de reas que tenham sofrido forte reduo no nmero de profissionais em atividade. imprescindvel tambm que a distribuio interna dos trabalhos solicitados pelos deputados permanea sendo pautada pelo contedo, de acordo com as reas de especializao. Por mais honrosas que sejam as solicitaes dirigidas nominalmente a determinado consultor, por vezes em razo de algum trabalho anterior que tenha sido do agrado do deputado solicitante, a Consultoria Legislativa deve fazer prevalecer o critrio tcnico na distribuio dos trabalhos. Um ltimo mas no menos relevante desafio deve ser apontado. A valorizao do trabalho da Consultoria Legislativa indissocivel da valorizao do prprio processo legislativo. Os comentrios transcritos no item anterior refletem a realidade de perodos em que a Casa se mobilizava para a discusso de polticas pblicas essenciais para o pas. A necessidade de edio de numerosas leis em consonncia com a Constituio promulgada em 1988 definiu uma pauta de trabalhos legislativos levada a cabo nos anos subsequentes. A Consultoria Legislativa, com seu corpo tcnico ampliado e renovado a partir de 1991, teve participao efetiva na elaborao de diversas leis editadas naquela poca e que at hoje tm papel estruturante em setores tais como sade, educao, previdncia e telecomunicaes, entre tantos outros. A efervescncia legislativa observada naqueles tempos no mais se verifica ou, ao menos, no com a mesma frequncia e intensidade. O processo legislativo ordinrio vem sendo sufocado pela onipresena das medidas provisrias, que tm monopolizado a pauta das duas casas

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do Congresso Nacional. Nesse contexto, a desmedida edio de medidas provisrias tem sido, sobretudo, o instrumento de que se serve o Executivo para impor e controlar a pauta do Poder Legislativo, comprometendo-lhe a autonomia. No se pode, no entanto, isentar o Poder Legislativo de culpa nesse processo. Afinal de contas, os pressupostos de urgncia e relevncia exigidos para a edio de medidas provisrias tm sido quase sempre acatados pelo Plenrio, por mais inverossmeis que sejam aos olhos dos que acompanham com iseno a vida poltica nacional. O Brasil vive reconhecida estabilidade democrtica, as instituies funcionam e a economia no passa mais por sobressaltos que possam justificar planos heroicos. Nesse ambiente, como se pode admitir que, a cada ano, trinta, quarenta ou cinquenta ocorrncias extraordinrias deem ensejo edio de medidas provisrias, com fora de lei e vigncia imediata? O efeito dessa enxurrada de medidas provisrias a deteriorao do processo legislativo. Apesar da interpretao atualmente adotada na Cmara dos Deputados para elastecer a possibilidade de realizao de sesses extraordinrias, a pauta das sesses ordinrias permanece quase que ininterruptamente bloqueada pelas medidas provisrias pendentes de votao. Essa realidade afeta a qualidade do processo legislativo como um todo e limita as possibilidades de atuao eficaz da Consultoria Legislativa. O processo de apreciao de medidas provisrias, conforme previsto na Resoluo no 1, de 2002, do Congresso Nacional, contempla a designao de uma comisso mista para emitir parecer sobre seu contedo. Caberia a essa comisso examinar o texto da medida provisria e das emendas que lhe fossem oferecidas, podendo concluir, se assim entendesse a maioria de seus membros, no s pela integral aprovao ou rejeio da medida provisria, mas tambm pela aprovao da matria nos termos de projeto de lei de converso de sua lavra. Entretanto, o excessivo nmero de medidas provisrias editadas inviabiliza o funcioamento efetivo das referidas comisses mistas, que deveriam ser constitudas, cada uma, por doze deputados e doze senadores

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e respectivos suplentes. O estrito cumprimento da norma regimental implicaria a participao dos parlamentares em vrias comisses mistas simultneas. No ocorrendo deliberao tempestiva por parte da comisso mista, a mesma resoluo prev que a medida provisria seja submetida diretamente ao Plenrio da Cmara dos Deputados, incumbindo ao relator manifestar-se pelo colegiado. Os que acompanham os trabalhos do Congresso so testemunhas da frequncia com que, ao proferir o parecer, os relatores assim designados so instados politicamente a oferecer projetos de lei de converso adensados por matrias completamente estranhas ao texto original da medida provisria. Na verdade, tais solicitaes partem predominantemente do prprio Poder Executivo. Embora a mesma Resoluo no 1, de 2002, vede a apresentao de emendas que versem sobre matria estranha, o indeferimento liminar previsto em seu art. 4o, 4o, no tem sido aplicado s emendas oferecidas pelo relator. O Plenrio raramente tem conhecimento prvio sobre essas adies e modificaes, que s so divulgadas juntamente com o parecer momentos antes da votao. Nessas condies, os textos legais no passam pela discusso que poderia aprimorar-lhes a forma e o contedo. Como consequncia, o Congresso Nacional tem aprovado textos que deixam a desejar quanto ao contedo e tcnica legislativa. Alm disso, como uma das raras oportunidades que um deputado passa a ter para aprovar uma proposta de sua autoria reside em tentar inseri-la em projeto de lei de converso de alguma medida provisria, pouca valia passa a ter a apresentao de proposies e o empenho pela sua aprovao nas comisses. A conscincia difusa quanto reduzida perspectiva de converso em norma legal dos projetos de lei de autoria dos deputados tende a comprometer tambm a importncia atribuda s reunies das comisses permanentes, onde tornam-se cada vez menos frequentes os debates e as votaes nominais. Passam ento a predominar as votaes de matrias menos polmicas, quase sempre mediante acordo que exclui a hiptese de verificao de qurum.

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A subverso do processo legislativo ordinrio pela edio abusiva de medidas provisrias constitui um desafio a ser enfrentado pelo Poder Legislativo. Como rgo da Cmara dos Deputados, a Consultoria Legislativa certamente tem papel importante a desempenhar a esse respeito, seja procurando contribuir para a melhoria dos contedos dos projetos de lei de converso, dentro da escassez de tempo e de espao poltico normalmente disponveis para tal, seja buscando provocar maior reflexo e debate sobre como a prpria independncia do Poder Legislativo fica ameaada na medida em que as suas Casas abdicam, na prtica, da misso de legislar.

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A ConSultoriA legiSlAtivA e A difuSo de Seu


modelo de ASSeSSorAmento inStituCionAl do

poder legiSlAtivo

Ricardo Jos Pereira Rodrigues39

o descrever as atividades da Consultoria Legislativa como um assessoramento institucional e unificado, o artigo 275 do Regimento Interno formalizou a adoo pela Cmara dos Deputados de um modelo singular de consultoria e assessoramento parlamentar. Esse dispositivo regimental consagrou em definitivo o modelo de assessoramento parlamentar fundamentado na centralizao dos servios e na interdisciplinaridade da abordagem. Trata-se de um modelo apartidrio, sem filiao ideolgica, que se vincula prioritariamente aos parlamentares e ao Parlamento, enquanto instituio. No contexto de tal modelo, pode-se entender a Consultoria Legislativa como um instrumento, uma ferramenta para auxiliar os parlamentares na elaborao de proposies, de pareceres, de discursos e na sua atuao presencial no mbito das comisses. Alm desses atributos, tal contexto tambm permite conceber-se a Consultoria como uma instituio proativa, aludindo-se, aqui, ao oferecimento de anlise tcnica, qualitativa, que apresenta um aprofundamento dos temas em debate e deliberao no Parlamento e que propicia aos parlamentares um suporte tcnico e jurdico em nvel comparvel ao encontrado nos demais poderes da Repblica. Quando me refiro ao tipo de assessoramento legislativo que a Consultoria oferece como um modelo, quero ressaltar que o assessoramento legislativo centralizado e institucional no o nico disponvel a parlamentares. De fato, encontramos, mundo afora, diferentes tipos de
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Foi diretor da Consultoria Legislativa entre outubro de 2000 e maio de 2011.

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assessoramento legislativo. Nos Estados Unidos, por exemplo, o assessoramento legislativo, na esfera federal, realizado de forma descentralizada e altamente partidarizada. H rgos institucionais, como o Congressional Research Service, tambm conhecido como CRS, o Servio de Pesquisa do Congresso, que funcionam de maneira centralizada e unificada. Mas a atuao desses rgos limitada, principalmente se comparada com a atuao de uma consultoria legislativa nos moldes da Consultoria da Cmara dos Deputados. Basicamente realizam pesquisas, atividades essas que denotam apenas uma das muitas dimenses do trabalho da Consultoria Legislativa brasileira. O suporte atividade legislativa dos parlamentares norte-americanos fica exclusivamente por conta de assessores de gabinete e de assessores das comisses, que atuam de forma partidarizada e no fazem parte do corpo permanente de funcionrios da instituio parlamentar. Ainda que coexistam no Parlamento brasileiro assessores de gabinete, assessores de liderana e assessores de comisses com os consultores legislativos, cabe a esses ltimos um papel crucial no processo legislativo, com a sua participao em quase todas as etapas desse processo. A Consultoria da Cmara tem atuao marcante no assessoramento presencial das comisses permanentes e temporrias, assim como elabora, a pedido de parlamentares, minutas da quase totalidade dos pareceres e proposies apresentados nas comisses. No caso do assessoramento relativo ao exame de medidas provisrias, consultores legislativos estudam previamente a matria, apresentam notas tcnicas que analisam o impacto das medidas para a sociedade e ficam disposio dos relatores para prestarem assessoramento durante o processo de feitura de parecer e por ocasio da deliberao das medidas em Plenrio. Vrias so as razes que tornam o modelo brasileiro de assessoramento legislativo institucional vantajoso para o trabalho parlamentar no pas. Primeiro, ele harmnico com os ditames da Constituio Federal no que diz respeito investidura em cargo pblico. Todos os consultores so recrutados por meio de concurso pblico e tm lotao exclusiva na Consultoria, onde, por dever de ofcio, atendem a todos os parlamentares, independentemente de filiao poltica. Segundo, trata-se de um
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modelo que permite uma abordagem multidisciplinar de assuntos que so cada vez mais complexos e intricados. Raras so as polticas pblicas atuais cujo escopo no seja abrangente e no transcenda a ideia de uma nica especialidade. Tome-se o exemplo do Estatuto da Juventude. O assessoramento mais adequado para a anlise parlamentar do tema aquele que rene especialistas em educao, em direito do trabalho, em assistncia social, em sade pblica, em direito civil e em direito penal. Enquanto uma consultoria institucional centralizada pode montar uma equipe interdisciplinar para auxiliar parlamentares no exame de todas as facetas inerentes a um Estatuto da Juventude, dificilmente um parlamentar encontraria um especialista no tema juventude que detivesse conhecimento aprofundado de todos os assuntos que integram a abrangncia de uma poltica pblica dirigida aos jovens. Em terceiro lugar, o modelo estabelece a Consultoria como um elemento de continuidade tcnica num ambiente marcado por uma elevada rotatividade poltica. O trabalho da Consultoria, devidamente registrado e facilmente resgatado, de certa forma salvaguarda a memria institucional da Casa, na medida em que permite a parlamentares recm-chegados conhecer o que previamente foi discutido e analisado, beneficiando-se do conhecimento coletivo acumulado. Do ponto de vista da teoria poltica moderna, pode-se dizer que a Consultoria Legislativa trabalha no sentido de reduzir as assimetrias informacionais existentes dentro do Parlamento e fora dele, entre o prprio Parlamento e o bem equipado aparato tcnico do Poder Executivo (KREHBIEL, 1992). Tais caractersticas do modelo, em seu conjunto, contribuem para o fortalecimento do Parlamento como instituio-chave no processo democrtico, qualificando-o para tornar suas relaes com os demais poderes da Repblica mais equilibradas. Entre os muitos avanos que marcaram a histria recente da Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados, os esforos no sentido de difundir o modelo de assessoramento estabelecido pelo rgo marcaram a ltima dcada. Os esforos iniciados no ano 2000 terminaram por proporcionar, por um lado, uma maior preocupao do rgo com seu

A Consultoria Legislativa e a difuso de seu modelo de assessoramento institucional do Poder Legislativo

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papel analtico no processo legislativo e, por outro, tornaram a Consultoria Legislativa mais conhecida no Brasil e no exterior, como um exemplo de excelncia no servio pblico de alta especializao. De fato, o slogan atribudo Consultoria nos seus folders institucionais de divulgao do servio de assessoramento legislativo confeccionados nesse perodo reflete bem tais esforos. Com os folders, a Consultoria Legislativa passou a se apresentar tanto para o pblico interno como para o pblico externo da Cmara dos Deputados da seguinte forma: Para o Brasil, uma referncia. Para o parlamentar, um apoio. Como ponto de partida desse processo de difuso do modelo, a Consultoria, no final do ano 2000, alterou sua poltica destinada aos estudos elaborados por consultores. At ento, esses estudos eram de cunho exclusivamente reativo e, em sua grande maioria, tinham uma circulao muito restrita. Uma pequena parte desses estudos circulava um pouco mais devido a um acordo feito com o Centro de Documentao e Informao da Cmara dos Deputados, que lhes dava um tratamento institucional, com uma capa padronizada e a incluso no sistema de catalogao da Biblioteca da Cmara. Com a nova poltica, todos os estudos, fossem eles reativos ou proativos, passaram a receber um tratamento grfico diferenciado, a princpio, com o uso de ferramentas de editorao eletrnica como o PageMaker. Neles, tambm se estampava um aviso sobre direito autoral, informando o leitor de que os estudos configuravam obra de autoria de consultores, somente podendo ser citados com a devida referncia ao autor, Consultoria Legislativa e Cmara dos Deputados. A seriedade e o profissionalismo com que a editorao eletrnica foi realizada deixaram os estudos da Consultoria com uma feio moderna, que, poca, se apresentavam em p de igualdade com publicaes semelhantes, como os textos para discusso produzidos por universidades, por organismos internacionais e por rgos do Poder Executivo federal, a exemplo do Ipea. Para executar esse processamento grfico dos estudos da Consultoria, contou-se com o entusiasmo e a competncia do setor de edio de textos, cujos integrantes, de pronto, abraaram a

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ideia de melhorar a apresentao grfica dos produtos da Consultoria, buscaram o devido treinamento e produziram as mscaras que do a feio aos estudos da Consultoria at os dias de hoje. Contudo, no bastava mudar a apresentao grfica dos estudos se estes continuassem a ter uma circulao restrita. Na realidade, a mudana no padro grfico fazia parte de uma poltica de divulgao dos trabalhos da Consultoria que tinha como objetivo o estmulo produo proativa e difuso de estudos e notas tcnicas produzidos por consultores legislativos da Cmara por intermdio da internet. Assim, negociou-se com a equipe responsvel pelo portal da Cmara dos Deputados a incluso na pgina da instituio de um acesso aos estudos e notas tcnicas da Consultoria. Com o passar do tempo, novos produtos foram sendo adicionados ao acervo da produo intelectual de autoria exclusiva de consultores legislativos. O exame analtico das medidas provisrias um exemplo. Esta modalidade de trabalho nasceu de uma demanda especfica da Secretaria de Comunicao da Cmara (Secom) por trabalhos que auxiliassem o corpo de jornalistas da Casa a melhor compreender as alteraes introduzidas pelas medidas provisrias na legislao vigente. Disponveis na internet, essas notas sobre medidas provisrias serviam no apenas aos propsitos da Secom, mas ficavam disponveis aos parlamentares e ao pblico externo. Mais importante, consolidavam subsdios para os prprios consultores, que, com sua elaborao, ficavam mais bem preparados para a tarefa de auxiliar os relatores durante a elaborao de parecer e durante os debates em Plenrio. A disponibilizao dos estudos e das notas tcnicas de consultores na internet ganhou uma maior visibilidade fora do Parlamento com o advento da Biblioteca Digital da Cmara. Com a transferncia do acervo de estudos da Consultoria para a Biblioteca Digital, a busca pelos estudos na internet, que antes dependia exclusivamente de ferramentas como o Google e o Yahoo, passou a ser feita dentro do stio da Cmara. No mbito da Consultoria, a disponibilizao desses trabalhos ganhou um aperfeioamento na forma de uma avaliao prvia de um conselho

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editorial. O trabalho desse conselho tem permitido melhorar ainda mais a qualidade dos estudos e das notas tcnicas divulgados na internet e na Biblioteca Digital da Cmara dos Deputados. Muito embora no tivssemos at a data da incluso dos trabalhos na Biblioteca Digital uma sistemtica para monitorar a utilizao dos estudos por internautas, sabe-se que, tirando o material de cunho jornalstico produzido pela Secom, os estudos da Consultoria so um dos produtos mais acessados no portal da Cmara. Essa foi uma das razes para que a Biblioteca Digital da Cmara, no seu perodo inaugural, desse uma prioridade incluso dos estudos da Consultoria em seu acervo. Esses estudos so regularmente citados em obras acadmicas e em relatrios de organismos internacionais. Um dos casos mais bem-sucedidos de disponibilizao via internet e de uso qualificado de material analtico produzido pela Consultoria Legislativa foi, na minha opinio, o do Boletim de Anlise de Conjuntura. Com a emergncia da crise financeira mundial de 2008 e o potencial de dano economia brasileira que a crise, na poca, parecia ensejar, a Consultoria destacou uma equipe interdisciplinar para acompanhar as repercusses da crise no mundo e avaliar as implicaes para a economia brasileira das decises governamentais tomadas nas principais democracias do planeta. Fizeram parte dessa equipe interdisciplinar os consultores Marcelo Barroso Lacombe, da rea de cincia poltica, como coordenador; Marcos Pineschi Teixeira, da rea de economia; Murilo Rodrigues da Cunha Soares, da rea de tributao; Aurlio Guimares Cruvinel e Palos, da rea de finanas pblicas; Luiz Humberto Cavalcante Veiga, da rea de finanas em geral e bancos; e Bernardo Felipe Estellita Lins, da rea de comunicaes. Entre as atribuies do grupo, destacou-se a elaborao de um boletim de anlise de conjuntura com periodicidade semanal, para abordar, a cada nmero, temas diversos relativos crise internacional e seu impacto no Brasil. A temtica de cada boletim era decidida a partir de uma reunio da qual participavam todos os integrantes do grupo. Poltica

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fiscal, telecomunicaes, comrcio e at a polmica sobre a exigncia de diploma de nvel superior para o exerccio da profisso de jornalista foram analisados no boletim. A edio e a reviso dos boletins tambm eram produto de um esforo coletivo, no qual todos integrantes participavam diretamente. Tanto Marcelo Lacombe quanto Bernardo Lins me relataram que os debates travados durante essas reunies de reviso eram muito acirrados e que, como consequncia do nvel de exigncia defendido por todos no grupo, a qualidade das anlises produzidas e divulgadas nos boletins de anlise de conjuntura era elevada. A Secom logo enxergou a relevncia dos boletins para seu trabalho e passou a divulg-los em local privilegiado no portal da Cmara: o canto superior direito da pgina principal da Cmara dos Deputados. Alm disso, a Assessoria de Imprensa da Cmara decidiu enviar links dos boletins para uma mala direta composta de colunistas, articulistas e editores em jornais e emissoras de todo o pas. Como resultado, os boletins passaram a ser citados pelo pas afora e lidos por formadores de opinio. Um episdio envolvendo um nmero do boletim em particular tornouse emblemtico do perodo. Uma certa manh, recebi um telefonema de um assessor do Setor de Economia da Embaixada dos Estados Unidos desejando saber como acessar os boletins. Ele havia tomado conhecimento, por meio de um contato, da existncia de um boletim, em particular, que analisava os problemas enfrentados pelos Estados Unidos para manter um nvel vivel de arrecadao durante a crise e como esses problemas poderiam afetar o Brasil. Esse nmero do boletim, que havia sido capitaneado pelo consultor Murilo Soares, trazia nmeros recentes da Fazenda norte-americana e demonstrava a fragilidade do sistema fiscal dos Estados Unidos. Naturalmente, enviamos o link do boletim para o assessor da Embaixada e pensamos que o assunto acabaria a. Curiosamente, duas semanas depois da publicao do boletim, a Embaixada Americana ligou para agendar uma visita da economista-chefe do Federal Reserve Bank, o Banco Central norte-americano. Ela tinha interesse especial de conversar com os integrantes da equipe que produzia os boletins. Agendada a reunio,

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ela no apenas elogiou os boletins, como fez questo de trazer estatsticas e outros argumentos para afirmar que a situao econmica dos Estados Unidos no era to temerria quanto os indicadores apontados pelo boletim da Consultoria indicavam. Ficou claro, ento, que esse trabalho da Consultoria no estava apenas subsidiando os deputados que integravam as cinco comisses especiais institudas para analisar as repercusses da crise em diversos setores da economia nacional e para encaminhar proposies legislativas que reduzissem o impacto da crise no Brasil. Estava tambm contribuindo diretamente para que o debate sobre esse importante assunto fora da Cmara dos Deputados fosse o mais rico e detalhado possvel. Merece ser ressaltado que em vrias oportunidades recebemos de Deputados comentrios a respeito da eficcia das anlises publicadas nos Boletins para apoiar o trabalho legislativo. Nas audincias pblicas conduzidas no mbito das Comisses Especiais da crise, esse produto foi mencionado em mais de uma oportunidade, como evidncia do engajamento da Cmara dos Deputados no exame da conjuntura e na busca de solues para super-la. Lamentavelmente, findo os efeitos imediatos da crise em 2009, a equipe interdisciplinar foi desfeita, com o retorno dos consultores s suas respectivas reas de atuao, e o boletim de anlise de conjuntura foi descontinuado. Durante nove meses, porm, o boletim foi publicado semanalmente sem qualquer interrupo, sendo considerado por parlamentares e assessores, na Cmara dos Deputados, e integrantes da comunidade de assessores governamentais e jornalistas, fora da Cmara, uma importante e influente fonte de informao sobre a crise financeira. Ao levar, via internet, para todo o pas, os exemplos de trabalho intelectual desenvolvido pela Consultoria Legislativa, os estudos, as notas tcnicas e os boletins de anlise de conjuntura contriburam para difundir o modelo de assessoramento institucional do Poder Legislativo, fundamentado na aplicao da anlise tcnica e jurdica apurada, como forma de auxiliar os parlamentares no aperfeioamento e na melhoria da qualidade da legislao aqui produzida.

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A difuso desse modelo de assessoramento institucional do Poder Legislativo tambm foi levada adiante de uma forma mais direta. Refirome aos seminrios de assessoria e consultoria legislativa realizados em 2003 e em 2007. O primeiro desses seminrios aconteceu entre os dias 30 de junho e 2 de julho de 2003, em Braslia, como parte das comemoraes relativas aos 180 anos do Poder Legislativo brasileiro. O I Seminrio Internacional de Assessoramento e Consultoria Institucional do Poder Legislativo teve como objetivo analisar a experincia em assessoramento institucional de parlamentos de vrios pases e propiciar a reflexo sobre o alcance da atividade de assessoramento legislativo na evoluo e consolidao do Estado Democrtico de Direito. Organizado pela Consultoria Legislativa e pelo Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento da Cmara dos Deputados (Cefor), o seminrio reuniu especialistas brasileiros, europeus e norte-americanos em seis painis que trataram de temas como o papel das assessorias e consultorias no processo de integrao regional, o assessoramento em assembleias estaduais, as relaes com organismos no governamentais e grupos de presso, o assessoramento institucional e os partidos polticos e a questo do controle e da fiscalizao financeira. Alm dos painis, o seminrio proporcionou aos participantes seis oficinas especializadas para o treinamento especfico nas mltiplas atividades que fazem parte do assessoramento institucional do Poder Legislativo, tais como a elaborao legislativa, o trabalho em comisses parlamentares de inqurito e a redao de minutas de discurso parlamentar. Planejado para atender a uma audincia no superior a 150 participantes, o seminrio atraiu mais de 400 inscritos, quantidade superior lotao do Auditrio Nereu Ramos. No final do evento, foram contabilizados 256 participantes com frequncia integral, provenientes de 76 instituies. Nove cmaras municipais e nove assembleias legislativas estaduais se fizeram presentes por meio de um total de 94 participantes. Entre os conferencistas convidados, especialistas norte-americanos e alemes proporcionaram uma viso comparada do assessoramento, das

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virtudes e das limitaes desse tipo de suporte ao trabalho legislativo em diferentes pases. No painel sobre o assessoramento legislativo em nvel subnacional, por exemplo, Sabino Fleury, gerente-geral da Consultoria Legislativa da Assembleia de Minas Gerais, compartilhou a experincia mineira com Esson Miller Jr., diretor da Assessoria Legislativa da Assembleia do estado da Virginia nos Estados Unidos. No painel sobre as responsabilidades das assessorias e consultorias legislativas no processo de integrao regional, Michael Wettengel, diretor da Assessoria da Bancada da Coalizo CDU/ CSU, na Alemanha, relatou a experincia de assessoramento legislativo no mbito da Unio Europeia, enquanto Gerardo Gaetano, da Universidade da Repblica, em Montevideo, no Uruguai, Tarciso Jardim e Vicente Fontanive, das consultorias legislativas do Senado Federal e da Cmara dos Deputados, respectivamente, no Brasil, dissertaram sobre a experincia com o assessoramento legislativo no mbito do Mercosul. O seminrio terminou se constituindo numa grande vitrine para as consultorias legislativas e de oramento e fiscalizao financeira da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, ao mesmo tempo que serviu para estimular a replicao do modelo brasileiro nas assembleias estaduais e cmaras municipais. Ressalte-se que, poca desse primeiro seminrio, existiam assessorias institucionais nos moldes das consultorias da Cmara e do Senado apenas em Minas Gerais e no Distrito Federal. As repercusses do seminrio de 2003 comearam a se fazer presentes antes mesmo do encerramento do evento. Vrias delegaes estaduais, representando assembleias interessadas no modelo, visitaram as instalaes da Consultoria Legislativa da Cmara procura de informaes mais detalhadas sobre o funcionamento do rgo. Na ocasio, trocamos ideias sobre as dificuldades de implantao do assessoramento institucional em ambientes to politizados quanto os legislativos brasileiros; repassamos informaes sobre a Resoluo no 48, de 1993, como marco regulatrio padro para as atividades de uma consultoria institucional; e comentamos sobre nossos processos internos de trabalho.

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Posteriormente, fomos informados sobre a criao de rgos de assessoramento institucional nas assembleias de Gois, de Santa Catarina e do Rio Grande do Sul. A Assembleia Legislativa de Gois criou, em 2004, sua Seo de Assessoramento Temtico, e, em 2005, realizou um programa de treinamento especfico com a presena de consultores da Cmara dos Deputados. As assembleias de Santa Catarina e do Rio Grande do Sul, por sua vez, enviaram consultores de suas recm-criadas consultorias para visitas tcnicas e treinamento na Consultoria da Cmara. Embora sem solicitar apoio da Consultoria, outras assembleias viriam a seguir o mesmo caminho, estabelecendo departamentos ou setores destinados ao assessoramento institucional legislativo, como foi o caso das assembleias do Cear e do Maranho. O II Seminrio Internacional de Assessoramento Institucional do Poder Legislativo, realizado de 27 a 30 de maro de 2007, ganhou propores gigantescas. Sob a coordenao-geral do consultor Srgio Fernandes Senna Pires, juntamente com a consultora Suely Mara Vaz de Arajo, o evento reuniu um pblico superior a 1.400 pessoas, entre estudantes, assessores e especialistas do Poder Legislativo, para participar de mais de cinquenta sesses, entre conferncias, painis, mesas-redondas, comunicaes coordenadas, psteres e oficinas. Alm de participantes de praticamente todas as unidades da federao, o evento contou com a presena de especialistas e servidores dos poderes legislativos de vrios pases, incluindo Estados Unidos, Canad, Frana, Itlia, Portugal, Argentina, Uruguai, Moambique, So Tom e Prncipe e Angola. Entre os conferencistas especialmente convidados para o evento, destacaram-se Richard Dennis, assessor jurdico e conselheiro do Parlamento Nacional canadense, e James Thurber, cientista poltico norte-americano e diretor do Centro de Estudos do Legislativo e da Presidncia da American University. Devido escala do evento e substancial afluncia de pblico, assinouse um convnio com o Centro Universitrio do Distrito Federal (UDF), para viabilizar o uso de suas instalaes, em especial o edifcio do Instituto de Cooperao e Assistncia Tcnica (Icat), que demonstrou ser

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perfeito para acomodar o grande nmero de sesses simultneas que aconteceram durante o evento. Alm do Icat, partes do seminrio tiveram lugar no auditrio Nereu Ramos, da Cmara dos Deputados; no auditrio Petrnio Portella, do Senado Federal; no auditrio do Interlegis; no auditrio da Procuradoria-Geral da Repblica; e no auditrio do Tribunal de Contas da Unio. As repercusses do seminrio foram as mais favorveis possveis no que tange difuso do modelo de assessoramento legislativo centralizado e apartidrio empregado pela Consultoria da Cmara dos Deputados. Dezenas de assembleias e vrias cmaras municipais passaram a adotar o modelo. Atualmente, no adotam o modelo institucional de assessoramento legislativo em suas respectivas assembleias apenas doze unidades da federao. A Assembleia Legislativa de So Paulo uma das instituies parlamentares brasileiras que optaram por no adotar o modelo. Entretanto, cabe notar que, muito embora a assembleia estadual no tenha optado por um servio de assessoria institucional e apartidria, a cmara municipal de So Paulo recentemente adotou o modelo, aps um processo de intercmbio de informaes com a Consultoria da Cmara que incluiu uma visita do consultor legislativo da Cmara dos Deputados Ednilton Pires e culminou na realizao de um seminrio em So Paulo voltado para detalhar o funcionamento, os processos e os benefcios do modelo institucional de assessoria e consultoria legislativa. Tambm na esteira do II Seminrio Internacional de Assessoramento Institucional do Poder Legislativo, cabe destacar a criao da Associao Nacional dos Consultores Legislativos (Anacol), em maio de 2008, para congregar profissionais de assessorias e consultorias das assembleias legislativas estaduais. A instituio vem realizando, desde 2009, fruns nacionais para consultores, com vistas a viabilizar o treinamento de servidores dos legislativos estaduais e consolidar o modelo institucional de assessoramento nas esferas estadual e municipal. Atualmente, preside a instituio o Sr. Carlos Eduardo de Oliveira Lula, da Consultoria Tcnica da Assembleia Legislativa do Maranho.

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A realizao dos seminrios e a divulgao dos trabalhos da Consultoria via internet tambm produziram efeitos internacionais, gerando uma procura da parte de diversos parlamentos nacionais por informaes referentes s boas prticas de assessoramento registradas pela experincia brasileira. Entre 2008 e 2009, por exemplo, a Consultoria Legislativa da Cmara recebeu delegaes parlamentares ou de assessores legislativos da Dinamarca, da China, da frica do Sul, da Indonsia, de Angola, de Cabo Verde, entre outros pases. Em 2010, duas delegaes de assessores do Congresso dos Estados Unidos reuniram-se com consultores para o intercmbio de informaes. A primeira delegao, de assessores de comisses e de gabinete, visitou a Consultoria da Cmara em 24 de agosto, enquanto a segunda delegao, desta feita formada por consultores do Congressional Research Service, reuniu-se com consultores em 9 de dezembro. Os parlamentos de Angola e de Cabo Verde foram mais incisivos e garantiram a disponibilizao de instrutores brasileiros para oferecerem cursos de assessoria e consultoria legislativa para os servidores de suas respectivas casas legislativas. No caso de Cabo Verde, o intercmbio com a Consultoria Legislativa resultou de protocolo de cooperao assinado entre os parlamentos brasileiro e cabo-verdiano em 2009, quando da visita ao Brasil do presidente da Assembleia Nacional de Cabo Verde, Aristides Rodrigues Lima. Como parte de um programa formal de cooperao, a Consultoria Legislativa designou os consultores Ednilton Andrade Pires e Jos Theodoro Menck para ministrarem aulas sobre o funcionamento de uma consultoria legislativa, sua fundamentao legal, seu carter institucional e sua metodologia de trabalho. O programa em Cabo Verde, no perodo de 7 a 11 de julho de 2010, comeou com uma palestra aberta para 120 pessoas, entre assessores parlamentares e servidores do Poder Executivo. O treinamento, propriamente dito, foi dirigido a um grupo de vinte funcionrios tcnicos do Parlamento cabo-verdiano. Em Angola, o programa de cooperao teve o formato de um curso de formao para servidores da Assembleia Nacional elaborado com base na experincia brasileira, e aconteceu entre os dias 16 e 27 de agosto de 2010. Um total de oitenta servidores angolanos participaram do curso,
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tambm ministrado pelos consultores Ednilton Pires e Jos Theodoro Menck, que focalizaram a natureza poltica do processo legislativo, a metodologia de trabalho da Consultoria Legislativa, o sistema de fluxo de trabalhos e o assessoramento legislativo institucional junto s comisses parlamentares de inqurito e ao Conselho de tica. Como a Assembleia Nacional de Angola conta em sua estrutura funcional com um Gabinete de Estudos Parlamentares, houve um consenso entre os participantes do curso de que esse rgo poderia ser um embrio de uma consultoria legislativa centralizada e institucional nos moldes da consultoria brasileira. Organismos internacionais tambm passaram a monitorar o trabalho produzido pela Consultoria Legislativa da Cmara em sua busca por indicadores de progresso na formulao e acompanhamento de polticas pblicas no Brasil. Este foi o caso da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Europeu (OCDE) e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Em 2006, por exemplo, a OCDE publicou relatrio elaborado pelo seu Centro de Desenvolvimento sobre a questo da racionalidade poltica e tcnica na Amrica Latina no qual cita o Parlamento brasileiro como uma ilha de excelncia no continente. Segundo o relatrio, os parlamentos na regio so caracterizados pela quase inexistncia de aparatos de pesquisa e assessoramento especializados. Para o relatrio, o Brasil aparece como uma curiosa e importante exceo (...) tendo desenvolvido com xito uma capacidade tcnica abrangente dentro do Parlamento nos anos noventa num nvel comparvel ao de democracias mais antigas como Gr-Bretanha, Frana ou os Estados Unidos (SANTISO, 2006, p. 20). Afirma ainda o relatrio que a Cmara dos Deputados conta, no total, com 245 servidores, dos quais 190 so consultores especializados em diversas reas [do conhecimento]. Esses indivduos so funcionrios em tempo integral, selecionados por meio de concurso competitivo (...) Suas tarefas vo desde a preparao de estudos tcnicos ao provimento de suporte aos deputados (SANTISO, 2006, p. 20). Avaliao semelhante foi registrada pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento em seu relatrio de 2006, publicado pela Editora Cam-

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pus em 2007. O relatrio em questo foi divulgado em todo o mundo com o ttulo A poltica das polticas pblicas: progresso econmico e social na Amrica Latina. O relatrio aponta o Brasil como um modelo de vinculao construtiva entre os enfoques tcnico e poltico da formulao de polticas pblicas a partir do desenvolvimento das competncias tcnicas do Congresso por meio do fortalecimento das assessorias parlamentares. O relatrio cita especificamente o processo de preparao da Lei de Responsabilidade Fiscal como exemplo de como o aperfeioamento da qualidade tcnica do trabalho do Poder Legislativo (...) logrou os ajustes polticos necessrios aprovao da lei e contribuiu com solues tcnicas que aumentaram sua eficincia (A poltica das polticas pblicas: progresso econmico e social na Amrica Latina, 2007; p. 124). Para o BID, as consultorias legislativas, desenvolvidas principalmente durante a dcada de 1990, so fatores que ajudaram a melhorar o nvel tcnico das deliberaes do Congresso, alm da qualidade das polticas que so ali discutidas (A poltica das polticas pblicas: progresso econmico e social na Amrica Latina, 2007, p. 169). E conclui o relatrio do BID: Nessa dimenso, o Brasil est na posio mais elevada entre os pases da Amrica Latina (A poltica das polticas pblicas: progresso econmico e social na Amrica Latina, 2007, p. 169). Os esforos em difundir o modelo de assessoramento e consultoria institucional do Poder Legislativo no podem ser concebidos como medidas estanques que se findam uma vez atingidos os objetivos primrios da difuso. Em realidade, a difuso est diretamente relacionada ao fortalecimento do Poder Legislativo e, por meio dele, ao fortalecimento da prpria democracia. Esse aprimoramento acontece no dia a dia dos trabalhos de acompanhamento e de assessoria do Parlamento. A Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados no hoje, em 2011, a mesma Consultoria Legislativa do ano 2000. medida que o rgo vai agregando experincia, vai se enriquecendo e se transformando. Por essa razo, a difuso deve ser encarada como um processo contnuo de intercmbio com outras instituies que compartilham conosco a

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convico de que parlamentos fortes so a base das democracias consolidadas e de que a fora dos parlamentos residem na sua capacidade de somar qualidade tcnica a qualidade poltica.

refernCiAS
KREHBIEL, Keith. Information and legislative organization. Ann Arbor: Univ. of Michigan Press, 1992. SANTISO, Javier; WHITEHEAD, Laurence. Ulyssis, the sirens and the art of navigation: political and technical rationality in Latin America. Paris: OCDE, 2006 (OECD Development Centre Working Paper; n. 256). A POLTICA das polticas pblicas: progresso econmico e social na Amrica Latina, relatrio 2006. Rio de Janeiro: Elsevier; Washington, DC: BID, 2007.

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fAtiA do tempo
Marcos Nardon40

1978. mAiS preCiSAmente finAl de 1978; novemBro.


raslia era uma cidade de dezoito anos e meio de idade, nova, muito nova diante da antiga capital, ento vetusta (porm alegre) cidade maravilhosa, de mais de quatrocentos anos, herdeira de grande parte da histria do Brasil e senhora dona do Po de Acar, do Cristo Redentor, da Princesinha do Mar e dos tradicionais restaurantes frequentados por deputados e senadores. Uma cidade, alm do oceano e da orla martima atraente, possuidora de esquinas e cruzamentos. Uma cidade onde os transeuntes caminhavam e se encontravam. Uma cidade protagonista da histria, desde a fundao, em 1565, a vinda da Corte portuguesa, em 1808, com marcos culminantes no passado ento recente: o baile da Ilha Fiscal, o crime da rua Toneleros, o suicdio de Getlio Vargas no Catete, e muitos outros acontecimentos e personagens registrados na crnica principalmente policial: Leopoldo Heitor, Dana de Teff, Ada Cury e assim por diante. Mas desde 1960 no era mais Distrito Federal, mas sim Guanabara; no mais era sede do governo federal, no mais ali se faziam as leis; no mais ali estavam instalados os tribunais superiores; no mais ali se julgavam os dissdios em ltima instncia. Mudaram-se para Braslia seus titulares e servidores. Muitos deles inconformados, mas cumprindo a vontade de Juscelino: interiorizar a capital e a administrao.

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Consultor legislativo desde 1978.

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Por muito tempo, foram fortes os preconceitos contra a nova capital. Fortes e exteriorizados sem pejo por muitos. Mas em 1978 Braslia j vencia aos poucos esses preconceitos. Tinha restaurantes bons e um comrcio ainda incipiente, mas contaria logo logo com a inaugurao do primeiro shopping center moderno (cuja solenidade fato compreensvel para uma cidade ainda provinciana contou com a presena do Presidente da Repblica). Tinha clubes e boas escolas. S no tinha ainda um pozinho francs decente... O Eixo Rodovirio era exatamente como hoje, com a diferena de luminrias menos modernas e eficientes e uma caracterstica peculiarssima: a faixa central era usada para o fluxo da comitiva presidencial. A cidade planejada j tinha semforos (inicialmente apenas na Avenida W3 e na Rodoviria do Plano Piloto) e um aeroporto acanhado: a salvao para quem no gostava de esperdiar no planalto central os seus fins de semana... A Cmara dos Deputados j funcionava em novas instalaes desde 21 de abril de 1960. Naqueles dezoito anos, alm do Edifcio Principal e do Anexo I, haviam sido construdos o Anexo II, para abrigar as comisses tcnicas, e o Anexo III, para acolher os gabinetes parlamentares. A ento denominada Assessoria Legislativa funcionava ali, no andar superior do Anexo II, em dois ou trs grandes sales semelhantes ao esteretipo de uma redao de jornal: mesas encostadas umas nas outras, mquinas de escrever manuais para alguns (as eltricas, s para os muito queridos do chefe, pois eram aves raras...) e um servio de datilografia encarregado de passar a limpo todos os rascunhos manuscritos pela grande maioria dos assessores, os quais nem sequer de uma mquina manual dispunham. Ali foram alojados 41 novos assessores legislativos. Aprovados no primeiro concurso para essa funo realizado na Cmara, agregaram-se aos trinta e poucos j em exerccio por terem sido indicados para tanto, integrando anteriormente duas assessorias, uma instalada na Biblioteca e outra no Departamento de Comisses. Ocupar esse cargo, nessa repartio da Cmara dos Deputados, foi para quase todos uma primeira experincia de convvio com colegas oriundos das mais diversas regies do Brasil. As estranhezas, claro, no
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se atinham apenas diversidade de sotaques naturalmente encontrados num grupo assim heterogneo; mais ainda, a estranheza inicial se dava quanto aos costumes, viso de cada um sobre o Brasil e a funo da administrao federal, ento centralizada fora do eixo mais economicamente desenvolvido, buscando refletir os interesses de todos os quadrantes. Para a maioria, a experincia de contato com esses colegas de tantas procedncias era enriquecedora: cada conversa trazia novos conhecimentos acerca de recantos ermos do Brasil, ou de recantos no ermos, mas ainda desconhecidos. Nada mais propcio a quem tinha o ofcio de escrever discursos sobre os mais variados assuntos, enfocando problemas muitssimas vezes regionais, e no nacionais. O contato com os deputados federais era bastante frequente e no poucos compareciam pessoalmente s instalaes da Assessoria Legislativa para encomendar trabalhos ou esclarecer dvidas sobre seus pedidos. Determinado dia, o Presidente da Repblica, perguntado por uma criana como procederia se recebesse salrio mnimo, saiu-se com a infelicssima resposta: Eu dava um tiro no coco!. Pois bem, num ambiente poltico de normalidade democrtica, uma tal declarao j seria capaz de deflagrar crticas acerbas ao chefe da nao. Mais ainda num ambiente de um presidente eleito indiretamente por um colgio eleitoral, de bipartidarismo e de compreensvel polarizao das vertentes governista e oposicionista. Um parlamentar da oposio solicitou Assessoria Legislativa a redao de um discurso de pequeno expediente condenando a atitude do Presidente da Repblica, ao dar o triste exemplo para uma criana. Assim foi feito. Terminado o trabalho, j hora do almoo e poucos assessores presentes, adentra o recinto um outro deputado, desta feita da situao, para pedir exatamente o contrrio, ou seja, um texto defendendo o chefe da nao, o mesmo a ter declarado preferir o cheiro de cavalo ao cheiro de povo... Mais uma vez, assim foi feito, e o mesmo assessor teve de praticamente apagar de sua memria o escrito daquela manh para, durante o horrio de almoo, discorrer sobre os mal-entendidos nas declaraes do

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Presidente da Repblica, sobre o verdadeiro sentido de suas afirmaes no absolutamente desastradas, mas espelhando uma profunda preocupao social com relao poltica de fixao dos valores do salrio mnimo na poca, ainda, regionalizado e de responsabilidade de seu poderoso ministro da Fazenda. Enfim, o fato pitoresco demonstra a necessidade de os assessores legislativos trabalharem como fora de si prprios, deixando de lado, para a produo de seus textos, suas convices pessoais, principalmente as polticas. E isso porque prezar o ambiente democrtico pressupe garantir a liberdade de expresso dos contrrios. Na nossa condio de consultores legislativos, muitas vezes, por dever de ofcio, havemos at de ajud-los a formular raciocnios opostos aos nossos. Essas so consideraes comuns a quem escreve para outrem. A funo o faz desenvolver uma sensibilidade profissional importantssima, fundamental mesmo, para um bom resultado no atendimento das demandas cometidas. O histrico de trabalhos solicitados ento Assessoria Legislativa, e hoje Consultoria Legislativa, apresenta uma grande consistncia interna: uma anlise dos trabalhos daquela poca mostrar caractersticas muito semelhantes aos resultados das anlises de perodos mais recentes: os assuntos mencionados podem ser diferentes, mas no diverge o interesse pblico (ou a falta dele) ou o legtimo interesse de grupos emergente na atuao parlamentar. Pode ter havido disparidade de caractersticas, sim, na poca de intenso trabalho da Assembleia Nacional Constituinte, consolidando a redemocratizao do pas aps os governos do golpe militar, porquanto sua tarefa era bastante distinta das obrigaes cominadas Cmara dos Deputados em funcionamento, digamos assim, normal. Se o trabalho parlamentar parecia mais poltico e menos tcnico, naqueles idos isso se dever, talvez, prpria peculiaridade do representante eleito: um certo saudosismo faz lembrar de expoentes luminares, os quais passaram deixando um histrico de responsabilidade poltica e empenho cvico. Se a composio do Congresso Nacional pior hoje,

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como muitos alegam, isso assunto para ser desenvolvido por cientistas polticos. A verdade a seguinte: grandes nomes do passado so facilmente enumerados, enquanto os do presente parece ainda aguardarem o futuro para lhes polir as biografias. Quarenta anos longo tempo para o funcionamento de uma repartio como a Consultoria Legislativa, mais longo ainda quando se atenta para seus inmeros integrantes, no passado e no presente. Desde 1978 ao ingressar neste organismo da Cmara dos Deputados at o presente momento, a observao inevitvel: assessores legislativos e consultores legislativos (junto aos de Oramento) formam um admirvel conjunto de colegas, seres humanos em sua maioria excepcionais, profissional ou pessoalmente. Cada um com suas peculiaridades, cada um com suas manias lembradas com o bom humor permitido pelo distanciamento temporal. rica experincia recordar as alegrias de tantos colegas, de tantos amigos; comovente lembrar suas tragdias pessoais inevitveis num grupo numeroso. Reafirma-se o ser humano ao condoer-se e regozijarse diante de histrias de vida to dspares, reunidas no manto de uma mesma atividade profissional, de tantas horas em tantos dias sob um mesmo local de trabalho e semelhantes ideais. No se pode evitar a nostalgia por tantos generosos colegas a nos orientar com suas experincias, e dever de justia registrar a admirao (nem sempre demonstrada) por suas famlias. Inescusvel, tambm, a lembrana melanclica de tantos bons companheiros a quem o destino reservou uma existncia mais curta; assim no fosse, comemorariam conosco, com a mesma alegria, esses quarenta anos de existncia da Consultoria Legislativa, na capital cinquentenria. Fiquem aqui registrados por eles apreo, admirao e saudade.

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relemBrAnAS dA ASSeSSoriA legiSlAtivA


Antnio Neuber Ribas41

A BBliA nA meSA dA ASSemBleiA nACionAl ConStituinte


ara dar ao Brasil uma nova Constituio, foi convocada, pela Emenda Constitucional no 26, de 27 de novembro de 1985, a Assembleia Nacional Constituinte, instalada em 1o de fevereiro de 1987 em sesso solene do Congresso Nacional. A Mesa era composta pelo presidente da Repblica, Jos Sarney, pelo presidente do Senado Federal, Humberto Lucena, e pelo presidente da Cmara dos Deputados, Ulysses Guimares. A presidncia coube ao presidente do Supremo Tribunal Federal, Jos Carlos Moreira Alves. Em frente aos dignitrios estava a mesa do plenrio e, em cima dela, a Bblia protestante. interessante conhecer como o livro sacro chegou quele local. No curso da elaborao do Regimento Interno da Assembleia, na condio de diretor da Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados, recebemos um dos deputados da representao do estado de Gois, que nos solicitou a elaborao de proposio legislativa que obrigasse a colocao da Bblia na mesa de trabalho da Assembleia Constituinte. O parlamentar pediu nossa opinio sobre seu intento. Com a ressalva de tratar-se de conceito estritamente pessoal, dissemos que ao elaborar as leis os parlamentos devem estar imunes discriminao. A iseno e imparcialidade devem reinar absolutas, assegurando-se a equidade justiceira. Assim, a nosso juzo, a proposio seria discriminatria ao privilegiar a Bblia e no conceder igual oportunidade aos livros

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Foi diretor da Consultoria Legislativa entre 12-05-1981 e 14-12-1988.

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doutrinrios ou sagrados de outros credos, como a Tor judaica, o Coro do islamismo, os livros espritas de Kardec e outros mais. Acrescentamos ser a matria to polmica que at a exibio de todos os livros poderia ser contestada pelos parlamentares incrus. O deputado disse estar movido pela f e, afirmando que o objetivo colimado tinha suma importncia para ele, pastor evanglico que era, manteve a solicitao. A proposio foi elaborada e, apresentada pelo parlamentar, foi discutida, votada e aprovada sem emendas. A Bblia foi, ento, colocada sobre a Mesa da Assembleia Nacional Constituinte.
Braslia, agosto de 2006.

homenAgem equivoCAdA
Nos idos de 1989, com mais quatro assessores legislativos da Cmara dos Deputados, constitumos delegao de convidados do governo dos Estados Unidos da Amrica do Norte para, em estgio naquele pas, conhecer melhor a economia, a atividade poltica, o processo legislativo federal e estadual e o modus vivendi da famlia americana (The American Political Process Formulation of U.S. Economics Policy). O estgio, de cerca de um ms, previa visita de estudos ao Congresso, comparecimento a alguns rgos governamentais, a uma das assembleias legislativas estaduais e visita de cordialidade para conhecer, entrevistar e jantar na casa de duas tpicas famlias americanas. Para conhecimento do legislativo estadual, foi escolhido o estado do Colorado. Na capital, Denver, fomos levados Assembleia Legislativa, onde estava em curso uma sesso plenria. Designaram lugares na galeria, onde tomamos assento. Pouco depois, aconteceu o inesperado: o presidente, mal informado pelo seu assessoramento, anunciou a presena no recinto de uma delegao de deputados brasileiros e solicitou que ficssemos de p para receber a homenagem de uma salva de palmas. Foi um desacerto lamentvel, sem possibilidade de reparo imediato. Apartear

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era privativo dos parlamentares e no havia qualquer outro meio de interlocuo ao nosso alcance. A sada foi deixar o barco correr, e a homenagem foi prestada. Nossos cicerones governamentais noticiaram o equvoco aos assessores do plenrio explicando que no tnhamos mandato parlamentar, mas ali estvamos em carter oficial na condio de servidores do Poder Legislativo brasileiro e a convite do governo americano.

neCrolgiCo deSACertAdo
No comeara, ainda, o expediente matutino quando cheguei Assessoria Legislativa. No corredor interno, alguns assessores conversavam e um deles se afastou do grupo para vir ao meu encontro. Era o Dr. Sebastio Crtes, coordenador da rea de Redao Parlamentar, que me saudou e exclamou com entusiasmo: Chefe, ns no deixamos a peteca cair, j foi distribudo a um dos assessores a elaborao do discurso do presidente da Casa em homenagem ao poltico mineiro Magalhes Pinto, que faleceu. O senhor est convicto de que ocorreu o bito? Perguntei. Morreu, sim, ouvi a notcia pelo rdio do carro. Retruquei: Dr. Crtes, eu no me canso de louvar seu saber e proficincia, mas neste momento recomendo que a distribuio seja cancelada: quem morreu foi outro Pinto, o ex-parlamentar e ex-governador paulista, Carvalho Pinto. No se apoquente, disse eu. A culpa da homonmia dos Pintos.
Braslia, julho de 1987.

Relembranas da Assessoria Legislativa

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C a ucio blicas tura M ades ologi i it nst s p ricul s Cid Tecn olt Co na p g e a a A sport incia incia men Fin omi an C a on ia Tr porte nais C lanej l El Ec rg P a s io or ucion as e o E ernac id En ca t um onstit inan m n s F Edu es i Con o C o Econo t ia a Rel idnc amen ibuta ria T r v i gia Pre de Or tivo T f und Ener o a nistra ltica erais uca S mi ho Po te Min o Ed aes Ad al b ien unica a Rel evid SegundAbpArte ran o Pr e Tra am m eio es Co Segu da am M d r ida logia tica Re de O ribu C o T ecn ia pol to Sa ativo a f u T r n c c in jame minist Polti te C e lan ral Ad balho mbien P m o a leit as Tr Meio a es Co E g ic d bl ultura Cida cnolo p s e o gric porte ncia T ncia p A s ran te Ci ais Ci jame T r e spo nacion Plan toral E r i ter mido al Ele rab in su T n cion licas ura Co stitu b t on as p gricul es C t A n ina omia nspor C F con ia Tra porte o E erg o Es rnaci En ca su inte u

Foto com os autores, consultores de oramento e fiscalizao financeira: da esquerda para a direita, Eber Zoehler Santa Helena, Jos Fernando Cosentino Tavares, Eugnio Greggianin (ex-diretor), Osvaldo Maldonado Sanches e Romiro Ribeiro.

A ConSultoriA de orAmento e fiSCAlizAo finAnCeirA dA CmArA doS deputAdoS


Contexto histrico, atribuies, objetivo e importncia Eugnio Greggianin (coordenao42), Eber Zoehler Santa Helena, Jos Fernando Cosentino Tavares, Osvaldo Maldonado Sanches, Romiro Ribeiro

oBjetivo e ConSiderAeS iniCiAiS

o ensejo dos quarenta anos da criao da Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados, oportuno incluir neste documento comemorativo as especificidades da atuao da Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira (Conof-CD), rgo competente no apoio institucional Cmara dos Deputados em matria oramentria e financeira.

Este trabalho procura mostrar, dentro do contexto poltico, institucional e legal que delimitou a atuao do Poder Legislativo nas matrias oramentria e financeira, a histria, as atribuies, os objetivos e a importncia do seu rgo de consultoria e assessoramento. As atividades dos rgos de consultoria e assessoramento refletem, ao longo do tempo, as necessidades de apoio ao Poder Legislativo no exerccio de suas prerrogativas constitucionais. As possibilidades e os limites da ao legislativa, do ponto de vista material, processual e instrumental, foram fixados especialmente pelas Constituies, pela Lei no 4.320, de 17 de maro de 1964, pela Lei Complementar no 101, de
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Registramos as contribuies, na elaborao do texto, dos ex-diretores Luiz Vasconcelos e Francisco de Paula Schettini, bem como o apoio recebido do atual diretor da Conof-CD Wagner Primo Figueiredo Jr, que reforam o sentimento de identidade e unidade do grupo. E, tambm, as sugestes dos consultores Cludio R. Tanno, Edson M. de Moraes e Roberto de M. Guimares Filho. Esse trabalho no reflete, necessariamente, a opinio da CMO ou dos rgos administrativos da Cmara dos Deputados.

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4 de maio de 2000 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), e pelas leis do ciclo oramentrio amplo plano plurianual (PPA), lei de diretrizes oramentrias (LDO) e lei oramentria anual (LOA). Alm disso, um conjunto de normas internas (resolues e regulamentos) detalha requisitos e procedimentos para a elaborao e apreciao das leis do ciclo oramentrio, o que exige intensa colaborao dos rgos tcnicos. Apresentamos no item 2 consideraes acerca do oramento pblico no Brasil, a evoluo da participao do Legislativo luz das Constituies e a dialtica das relaes entre os poderes Executivo e Legislativo na matria oramentria. Incluem-se, tambm, breves consideraes acerca do surgimento e evoluo do chamado sistema oramentrio nacional. Os itens seguintes foram divididos em fases, de acordo com as alteraes de padro ou paradigma institucionais geradoras de mudanas na atuao dos rgos de apoio legislativo, com os seguintes marcos referenciais:
a. a Constituio de 1988; b. o Plano Real e os reflexos positivos trazidos em 1995 pelo fim da hiperinflao em termos de valorizao do planejamento e do oramento pblico; e as condies polticas favorveis que permitiram o aperfeioamento das normas regimentais, culminando com a edio da Resoluo no 2 do mesmo ano; e c. a adoo do regime de responsabilidade na gesto fiscal criado pela LRF em 2000.

A Conof-CD43 integra, ao lado da Consultoria Legislativa, o sistema de consultoria e assessoramento institucional da Cmara dos Deputados. Destaca-se, na Conof-CD, o apoio s seguintes funes legislativas:
a. apreciao e votao das leis do ciclo oramentrio amplo PPA, LDO, LOA e crditos adicionais; b. acompanhamento da execuo das leis do ciclo oramentrio;

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Desde sua criao, em 1979, a Consultoria, antes denominada Assessoria de Oramento e Fiscalizao Financeira, teve os seguintes titulares-chefes ou diretores: Luiz Vasconcelos, de maro de 1978 a fevereiro de 1991; Roberval Baptista de Jesus, at setembro de 1991; Jos Roberto Nasser Silva, at setembro de 1992; Francisco de Paula Schettini, at maio de 1995; Eugnio Greggianin, at outubro de 2006; e Wagner Primo Figueiredo Jr., at o momento atual.

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c. apreciao e votao de leis de planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento; d. exame da adequao oramentria e financeira das alteraes na legislao; e e. fiscalizao e controle, com destaque para obras e servios com indcios de irregularidades apontadas pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU), propostas de fiscalizao e controle e exame de prestao de contas anuais.

Os atuais consultores da Conof-CD, alm do cargo de provimento efetivo, exercem funes comissionadas decorrentes do prprio concurso pblico, tendo lotao exclusiva no rgo. Ainda que sejam funes de confiana, no esto sujeitas ao livre provimento e exonerao. Essa salvaguarda revelou-se importante no sentido de criar condies para uma atuao tcnica e profissional, voltada aos princpios da administrao pblica. A matria oramentria e financeira, com a expanso das funes do Estado moderno, foi se tornando cada vez mais complexa e abrangente, desenvolvendo-se em um ambiente poltico em que as relaes do Legislativo com o Executivo foram marcadas ora pelo afastamento, ora pelo conflito, ora pela coparticipao. A apreciao congressual do oramento implicou a coexistncia da Conof-CD e da Consultoria de Oramento e Fiscalizao do Senado Federal (Conorf-SF)44 nas funes de apoio elaborao das leis do ciclo oramentrio amplo, sendo os trabalhos realizados de forma conjunta e articulada. A importncia das consultorias no decorre apenas dos trabalhos especficos em cada exerccio. Alm da formulao de modelos, procedimentos e normas de tramitao, a institucionalizao e a permanncia de rgos dessa natureza tm o papel de gerar, divulgar e transmitir experincia e conhecimento ao longo do tempo. Destaque-se a presena de vrios consultores no quadro de instrutores do Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento da Cmara
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Criada em 1994 como rgo da estrutura permanente do Senado Federal, a Conorf/SF integrada por consultores selecionados por concurso pblico de provas e ttulos, aos quais cabe prestar assessoramento a parlamentares, comisses permanentes, Mesa Diretora e outros rgos do Senado, alm da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO).

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dos Deputados (Cefor). Adicione-se, ainda, a contribuio das consultorias no sentido da formulao de alternativas e estratgias de atuao do Legislativo na preservao de suas competncias no campo da atividade financeira do Estado.

orAmento pBliCo no BrASil AnteCedenteS ConStituio de 1988


O oramento pblico, como instrumento de controle sobre o poder de tributar dos governos e de orientao de seus gastos, acha-se na gnese da instituio e da consolidao dos parlamentos em todas as sociedades. Sua relevncia, maior ou menor, no cumprimento desse desiderato dependeu, ao longo dos tempos, de sua efetiva consolidao como poder de Estado. A evoluo da participao do Parlamento Quanto matria oramentria, as relaes entre os poderes da Repblica, em especial entre o Executivo e o Legislativo, pautaram-se nos ltimos 120 anos por trs padres bsicos: hegemonia do Poder Executivo, coparticipao com conflito e coparticipao com cooperao. No Brasil, o emprego dos oramentos como instrumento institucional principia com a instalao do Imprio a Constituio de 1824 j tornava obrigatria a elaborao de um oramento geral e sua submisso Cmara dos Deputados e se mantm durante toda a Repblica (exceto durante o Estado Novo). Durante o Imprio, embora o Poder Legislativo detivesse competncias constitucionais no processo de definio das receitas e fixao das despesas, sua atuao no campo oramentrio foi bastante limitada, em parte pelos precrios instrumentos de informao e interveno de que dispunha. Com a instaurao da Repblica e promulgao da Constituio de 189145, influenciada pelo modelo norte-americano, foi atribuda ao
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Na Constituio de 1891, a matria oramentria foi tratada no restrito mbito da administrao federal, ficando a cargo de cada governo legislar sobre a matria.

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Congresso Nacional competncia privativa para orar a receita e fixar a despesa federal, sem qualquer meno participao do Executivo no processo oramentrio. Porm, sob a alegao de conflito entre a legislao ordinria e as normas constitucionais, reforado pela falta de meios, o Executivo continuou a enviar ao Parlamento, a ttulo de subsdio, a proposta de oramento elaborada sob a coordenao do Ministrio da Fazenda, at que o Cdigo de Contabilidade Pblica de 1922 tornasse essa remessa o procedimento regular a ser observado. Na Constituio de 1934, a competncia para a elaborao da proposta oramentria passou a ser atribuda ao presidente da Repblica, cabendo ao Legislativo a votao do oramento e o julgamento das contas do presidente. Essa Lei Maior no fixava outras limitaes ao exerccio do poder de emenda dos parlamentares, salvo o princpio da exclusividade, com o propsito de evitar as caudas oramentrias que haviam distorcido o instrumento no passado pela introduo, na lei oramentria, de temas estranhos estimativa da receita e fixao das despesas. Apesar de sua efmera durao, a Constituio de 1934 representa o incio da era de coparticipao dos poderes Executivo e Legislativo na feitura do oramento, sob a gide do modelo misto de legislao em matria financeira. Embora a Constituio de 193746 (promulgada pelo Estado Novo) tivesse previsto que a proposta de oramento seria elaborada por rgo tcnico vinculado Presidncia da Repblica o Dasp e votada pelas Casas do Parlamento, Cmara e Senado jamais foram instalados. Como decorrncia, durante o perodo do Estado Novo, os oramentos federais foram elaborados e decretados pelo Poder Executivo. Com a Constituio de 1946, restaura-se o regime de coparticipao na elaborao do oramento (inaugurado pela Constituio de 1934), atribuindo-se ao Executivo a apresentao do respectivo projeto de lei, e ao Legislativo a sua aprovao, facultada aos parlamentares a apresentao de emendas.

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Durante o Estado Novo, os Decretos-Lei nos 1.804/1939 e 2.416/1940 fixaram normas oramentrias, financeiras e de contabilidade de obrigatria observncia pelos estados e municpios.

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Materializa-se, na Constituio de 1946, a instituio de um sistema oramentrio de mbito nacional47. No que tange ao planejamento governamental, ainda que a Carta de 1946 no tivesse estabelecido orientaes quanto formulao abrangente e sistemtica de planos e programas, foram previstos planos setoriais especficos voltados viao, colonizao e aproveitamento das terras pblicas, defesa, valorizao econmica da Amaznia e aproveitamento do rio So Francisco. A Constituio de 1967, promulgada durante o perodo dos governos militares, retira quase todas as prerrogativas do Legislativo na feitura do oramento, convertendo-o em mero chanceladorda proposta do Executivo. Nessa Carta, a questo do planejamento no foi tratada com suficiente amplitude, fato logo corrigido pela Lei Complementar no 3, pelo Ato Complementar no 43 e pelo Decreto-Lei no 200 (que regulamentou a matria), todos de 196748. Porm, tambm nesse instrumental, a ao do Poder Legislativo apesar de prevista na Lei Maior foi essencialmente homologatria. O carter singular do perodo 1964-1984 (governos militares e na Constituio de 1967) requer algumas consideraes adicionais. Nesse, a hegemonia do Executivo no campo oramentrio se materializou no apenas pelo poder de iniciativa, mas tambm pela impossibilidade prtica de o Legislativo realizar modificaes nas propostas oramentrias49. Alm disso, o Parlamento no participava da definio do programa de trabalho das entidades da administrao indireta (ento fixados atra47

O art. 5, XV, b, atribui Unio competncia para legislar sobre normas gerais de direito financeiro aplicveis a todas as esferas de governo. A plena implementao disso s viria a ocorrer em 1964, com o advento da Lei n 4.320, que instituiu normas gerais de direito financeiro para a elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos estados, dos municpios e do Distrito Federal e que criou as bases para a adoo da tcnica do oramentoprograma no pas. Apesar do retrocesso poltico em termos de participao do Legislativo, a Constituio de 1967 articulou uma srie de princpios relevantes no que tange aos aspectos de organizao dos oramentos pblicos. De acordo com a Constituio de 1967, no art. 67, 1 (depois art. 65, 1, no texto derivado da EC n 1, de 1969): No sero objeto de deliberao emendas s leis oramentrias e s leis que de qualquer modo autorizem, criem ou aumentem a despesa pblica de que decorra aumento da despesa global ou de cada rgo, projeto ou programa, ou as que visem a modificar o seu montante, natureza e objetivo.

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vs dos Oramentos Prprios, aprovados por atos do Poder Executivo) e enfrentava vrias limitaes ao acompanhamento das aes da administrao pblica. Vale salientar que, com a entrada em vigor da Lei no 4.320, de 1964, foram fixados procedimentos uniformes no planejamento e oramento pblico de todas as esferas do governo, impulsionando-se a tcnica do oramento-programa e adotando-se sistemas padronizados quanto classificao da receita e da despesa, alm da contabilidade pblica. Em 1985, inicia-se o processo de redefinio das relaes institucionais entre o Tesouro Nacional, o Banco Central e o Banco do Brasil, do que resulta considervel ampliao da abrangncia do oramento da administrao federal e correo de distores. Na sistemtica anterior, parcelas significativas das despesas federais no eram includas no oramento federal50. Finalmente, na Constituio de 1988, como veremos a seguir, a questo da diviso dos poderes do Estado vai merecer ateno particular dos constituintes. O Congresso Nacional passou a ser investido de uma srie de prerrogativas e competncias, com vistas a uma efetiva participao no processo de definio e fiscalizao da execuo dos planos e oramentos. A fim de evitar a repetio de erros do passado, a prerrogativa de apresentao de emendas lei oramentria e aos crditos adicionais foi restabelecida com algumas limitaes. Procedimentos e instrumentos de apoio tcnico Como visto, identifica-se sensvel variao na relao interpoderes desde a independncia at o presente, com perodos de hegemonia integral do Poder Executivo intercalados de outros com a coparticipao do Poder Legislativo. Tais mutaes so refletidas no processo legislativo e seu assessoramento.
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Dentre essas, os encargos com a dvida mobiliria federal, os gastos com subsdios e as despesas com grande parte das operaes de crdito sob a responsabilidade do Tesouro (executadas via oramento monetrio). Disso resultavam trs inadequaes: o oramento apresentado Nao no expressava a real amplitude dos gastos federais; esse recurso propiciava uma excessiva flexibilidade ao Executivo a expensas do esvaziamento do Congresso; e o incentivo irresponsabilidade dos administradores pblicos.

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O extenso rol de atribuies em matria financeira na Constituio Federal de 1946 fez surgir na Cmara dos Deputados a necessidade da existncia de um rgo de assessoramento especfico. A Resoluo CD no 34, de 1949, em seu art. 26, criou a Diretoria de Oramento como rgo de assessoramento tcnico da Secretaria da Comisso de Finanas, inclusive atribuindo-lhe a funo de assessoramento da Presidncia da Cmara dos Deputados na anlise das emendas apresentadas lei oramentria, nos termos de seu art. 160, IX. Essa mesma Diretoria de Oramento somente seria transformada com a Resoluo CD no 20, de 1971. A Resoluo CD no 27, de 1955, que altera a organizao dos servios administrativos da Cmara dos Deputados, modifica o seu quadro de pessoal (...), vinculou a Diretoria de Oramento diretamente Diretoria-Geral da Casa, dividindo-a em duas sees, da Receita e da Despesa, e autorizou a Mesa a contratar servios tcnicos de assessoria para suas comisses. A Resoluo CD no 67, de 1962, que reestrutura os servios da Secretaria da Cmara dos Deputados (...), atribuiu Diretoria de Oramento a funo de assessorar a Comisso de Oramento e Fiscalizao Financeira na elaborao oramentria, no exame das contas do presidente da Repblica, dos atos do Tribunal de Contas, e no estudo dos assuntos correlatos. A relevncia das funes desempenhadas pela Diretoria de Oramento pode ser avaliada pelo fato de a atividade de assessoramento ser citada expressamente na Resoluo CD no 23, de 1963, relativa ao processo oramentrio de 1964. A Resoluo CD no 67, de 1962, de forma inovadora, criou a Assessoria Legislativa, vinculada Mesa. A participao crescente do assessoramento tcnico nas atividades parlamentares relacionadas formulao de polticas pblicas nos anos cinquenta e sessenta foi bruscamente interrompida em 1964. O regime militar, recm-instalado, edita, em 9/4/1964, o Ato Institucional no 1, que dispe no seu art. 5o: Caber, privativamente, ao presidente da Repblica a iniciativa dos projetos de lei que criem ou aumentem a despesa pblica; no sero admitidas a esse projeto, em qualquer das Casas do Congresso Nacional, emendas que aumentem a despesa proposta

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pelo presidente da Repblica. Vedava-se ao Congresso Nacional qualquer interferncia no gasto pblico. A Constituio de 1967 mostrou-se prdiga em restries atuao parlamentar na matria oramentria e financeira, vedando, no art. 67, 1o, emendas ao oramento de que decorresse aumento da despesa global ou de cada rgo, projeto ou programa, ou as que visem a modificar o seu montante, natureza e objetivo. Atribuiu-se extensa relao de competncias legislativas exclusivas ao presidente da Repblica, a exemplo de todas que tratem de matria financeira, vedada qualquer emenda parlamentar que implique aumento de despesa (art. 60). A atuao do Congresso Nacional limitava-se a homologar ou rejeitar a proposta algo temerrio no cenrio institucional ento vigente. Durante esse interregno, a ao mais expressiva do Parlamento, em matria oramentria, era a de dispor de certo montante de recursos a serem destinados a entidades privadas de utilidade pblica, por meio das subvenes sociais. O Poder Executivo fixava limites para o oramento de custeio das atividades tanto do Poder Legislativo como do Poder Judicirio. As emendas passaram a ser apresentadas exclusivamente nas comisses, alterando radicalmente o processo legislativo-oramentrio, antes baseado na apresentao das emendas em Plenrio, para posterior envio comisso. Sob o regime da Emenda Constitucional no 1, de 1969, as proposies que autorizassem despesa s eram apreciadas pelo Plenrio, sem discusso, se houvesse recurso por parte de um tero dos membros da Casa. O rito oramentrio passou a ter vrias hipteses de aprovao por decurso de prazo (art. 68): quatro meses para a proposta oramentria no Congresso Nacional; sessenta dias para votao pela Cmara; trinta dias para votao pelo Senado; trinta dias para reviso pela Cmara. O processo oramentrio stricto sensu, desde 1969, no mais se apresenta como atribuio constitucional e, por consequncia, regimental, da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal , mas sim do Congresso Nacional. A Emenda Constitucional no 1 de 1969, que alterou a Constituio de 1967, atribuiu a tarefa de apreciar as leis oramentrias a rgo
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colegiado misto e ao Plenrio de ambas as Casas do Congresso Nacional, em sesso conjunta, conforme regimento comum. Todavia, foi mantida a apreciao bicameral dos crditos adicionais (suplementares, especiais e extraordinrios), atribuio concedida, no mbito da Cmara, Comisso de Fiscalizao Financeira e Tomada de Contas (art. 28, 8o, do Regimento Interno da Cmara dos Deputados RICD de 1972). No perodo do regime militar, pela Resoluo no 20, de 1971, foi criada a Diviso de Exame e Acompanhamento de Planos, Programas e Oramento. Vinculada ao Departamento de Comisses, possua extenso rol de funes em matria financeira. Sua denominao foi alterada pela Resoluo no 39, de 1973 para Coordenao de Planos, Programas e Oramento, vinculada ao Departamento de Comisses, rgo que deu origem AOFF pela Resoluo no 24, de 1979. O RICD de 1972 (art. 28, 8o, d) atribuiu, de modo singular, competncia s comisses tcnicas da Cmara para apreciarem no s os planos e programas de desenvolvimento nacional ou regional como hoje fixado pelo art. 166 da Constituio , mas tambm os projetos de retificao de lei oramentria e os referentes a abertura de crditos na parte relativa aos programas que lhes disserem respeito, antes do parecer da Comisso de Fiscalizao Financeira e Tomada de Contas (CFFTC). Tais pareceres s iam a Plenrio se apresentado recurso por parte de um tero dos deputados (art. 65, 2o, da EC de 1969). A redao final, inclusive, era competncia da CFFTC (art. 191, 1o) Assim, nos termos das disposies da EC no 1, de 1969, replicadas no RICD de 1972, o processo oramentrio inicia-se como congressual, sendo a proposta oramentria apreciada por uma comisso mista de deputados e senadores e pelo Plenrio do Congresso Nacional, mas mantm-se o regime bicameral para seus crditos adicionais, com a apreciao das alteraes da lei oramentria pelas comisses de ambas as Casas e por seus Plenrios, desde que houvesse recurso de um tero dos deputados. A diviso dos trabalhos de assessoramento tcnico com os servidores do Senado identificada desde a criao da Comisso Mista de Oramento

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(CMO). A primeira Norma da CMO, de 1971, para o processo oramentrio de 1972, em seu art. 33, determina o exame das emendas conforme a iniciativa: se senador, pela Assessoria do Senado; se deputado, pela Assessoria da Cmara. As assessorias comunicavam Secretaria da Comisso as matrias em condies de serem apreciadas. O art. 34 dessa norma previa o assessoramento aos relatores conforme fosse a sua Casa de origem: Diretoria de Oramento, na Cmara, e Diretoria de Assessoria Legislativa, no Senado. A Constituio de 1988 mantm o processo oramentrio na esfera congressual (art. 166), limitando a atuao bicameral do Legislativo apreciao das medidas provisrias que veiculem crdito extraordinrio (art. 167, 3o), que so apreciadas pela CMO (Resoluo-CN no 1, de 2002)51, para depois serem submetidas aos Plenrios de ambas as Casas. As restries quanto criao da despesa de ordenamentos anteriores foram em parte replicadas na Constituio de 1988, ao elevar ao foro constitucional vedaes de foro regimental, tais como a proibio de emendas que criem ou aumentem despesa em projetos de iniciativa privativa dos poderes (arts. 61 e 63) e a exigncia de se indicarem as fontes de recursos para o atendimento de emendas ao oramento (art. 166, 3o). Provavelmente, nosso processo oramentrio congressual, com emendas apresentadas exclusivamente na comisso mista permanente e deliberao pelo Congresso Nacional em sesso conjunta, modelo nico no contexto mundial, fortemente marcado pela bicameralidade na apreciao das matrias financeiras. Como ficou evidenciado, em vrios perodos da histria o Poder Legislativo brasileiro foi investido de prerrogativas de apreciao e aprovao dos oramentos pblicos, encontrando-se, porm, sem o conjunto de instrumentos adequados para esse fim.

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Art. 2, 6: Quando se tratar de medida provisria que abra crdito extraordinrio lei oramentria anual, conforme os arts. 62 e 167, 3, da Constituio Federal, o exame e o parecer sero realizados pela comisso mista prevista no art. 166, 1, da Constituio, observando se os prazos e o rito estabelecidos nesta resoluo.

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Tanto o Senado Federal como a Cmara dos Deputados, na dcada de 70, promoveram debates e estudos com vistas adequao de suas estruturas de apoio tcnico na matria oramentria. Disso resultou a criao e implantao da Subsecretaria de Oramento da Assessoria, no Senado, e da Assessoria de Oramento e Fiscalizao Financeira, na Cmara. A primeira foi dirigida, desde sua criao, por Jos Pinto Carneiro Lacerda e a segunda, por Luiz Vasconcelos, diretor da assessoria no perodo de 15/3/1978 a 2/2/1991. A Resoluo no 24, de 1979 criou a Assessoria de Oramento e Fiscalizao Financeira (AOFF) a partir da Coordenao de Exame e Acompanhamento de Planos, Programas e Oramento, vinculando-a diretamente Diretoria Legislativa. Mais tarde, pela Resoluo CD no 28, de 1998, teve sua denominao alterada para a atual Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira. Competia AOFF prestar assessoramento tcnico Comisso de Fiscalizao Financeira e Tomada de Contas e Comisso Mista de Oramento do Congresso Nacional; neste ltimo caso, em articulao com a Subsecretaria de Oramento do Senado Federal. As normas que orientavam o processo eram baixadas pela prpria Comisso Mista, com fundamento no disposto no art. 95 da Resoluo no 1, de 1970 do Congresso Nacional (Regimento Comum). Embora tais normas se referissem s apreciaes gerais sobre os oramentos poca, Lei Oramentria e Oramento Plurianual de Investimentos (OPI) , na verdade, dadas as restries da Constituio de 1967, restringiam-se chancela da proposta do Poder Executivo e adequao formal das indicaes dos parlamentares para o rateio dos recursos previstos no projeto do Executivo para subvenes sociais. Tais subvenes, por fora do que j estabelecia a Lei no 4.320, de 1964, s podiam ser destinadas a bolsas de estudo, entidades de assistncia social e entidades no lucrativas destinadas a atividades educacionais. Essa foi a frmula encontrada pelo Poder Executivo para conferir aparncia de maior legitimidade aos seus oramentos, induzindo a aprovao das peas oramentrias pelos ganhos eleitorais propiciados pelas subvenes.

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Com a restaurao democrtica aps 1985, teve incio um perodo de crescentes presses do Parlamento sobre o Executivo com sua chefia agora ocupada por ex-senador , no sentido de conferir ao Legislativo maior latitude de atuao nas alocaes oramentrias. Diante da necessidade de apoio para a adoo de medidas de interesse do governo federal numa poca em que o pas convivia com inflao e baixo crescimento , foram feitas uma srie de concesses aos parlamentares da base de apoio, nem sempre canalizadas para os reais interesses da nao, como viria a ser evidenciado mais tarde pela Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) do Oramento.

A ConStituio de 1988 e A AdAptAo do legiSlAtivo


Especificamente no campo oramentrio, as frustraes do perodo de neutralizao do Parlamento levaram s grandes mudanas promovidas pela Constituio de 1988. Os fundamentos para tais mudanas, como apontado no Relatrio Final da Subcomisso de Oramento da Constituinte, encontram-se sintetizados no seguinte trecho:
A questo do oramento tem uma importncia fundamental para o exerccio das prerrogativas do Poder Legislativo. Essa participao, at o momento, vem sendo quase nula e tem sido, na realidade, a causa mais determinante do esvaziamento do Congresso Nacional. Um parlamento que no pode debater exausto, nem emendar, uma matria to relevante quanto o oramento reduz-se apenas a um colegiado de representantes de um povo que no pode estabelecer suas prioridades na execuo das obras que necessita, as quais so, em essncia, a natureza da atividade do governo.

A Constituio de 1988 resultou dos trabalhos da Assembleia Constituinte de 1987/1988, cuja estrutura de assessoramento teve a contribuio de assessores da AOFF-CD. Estruturado em comisses e subcomisses, o tema de finanas pblicas foi atribudo Comisso do Sistema

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Tributrio, Oramento e Finanas, que teve o deputado Francisco Dornelles como presidente e o deputado Jos Serra como relator. A Subcomisso de Oramento e Fiscalizao Financeira, presidida pelo deputado Joo Alves e relatada pelo deputado Jos Luiz Maia, solicitou AOFF o assessoramento tcnico para a elaborao do parecer da comisso. Na AOFF, foi organizado grupo de assessoramento Subcomisso de Oramento.52 As novas prerrogativas e sua operacionalizao A Constituio de 1988 altera profundamente os referenciais existentes quanto ao relacionamento entre os poderes Executivo e Legislativo, o que se acha evidenciado pela natureza das mudanas introduzidas nos ttulos relativos s prerrogativas do Poder Legislativo (arts. 48 e 49), fiscalizao financeira e oramentria (arts. 70 a 75), ao planejamento e oramento (arts. 165 a 169) e aos princpios gerais da atividade econmica (art. 173 e 174), dentre as quais podem ser citados como exemplos marcantes:
a. a institucionalizao do planejamento como processo no contexto da administrao pblica: a definio deste como dever do Estado; a instituio do plano plurianual; a atribuio de carter normativo aos planos; a instituio dos planos parciais (planos e programas nacionais, regionais e setoriais) e das leis de diretrizes oramentrias; e a exigncia de compatibilidade e integrao entre os planos, programas e oramentos; b. a restaurao das prerrogativas do Poder Legislativo com limitaes: a sujeio das estratgias nacionais, diretrizes, prioridades, objetivos e metas da administrao pblica federal deliberao do Parlamento mediante ativa participao deste na aprovao dos pla52

O grupo de assessoramento da AOFF Comisso de Oramento foi composto pelos assessores Roberto de M. Guimares Filho, Jos Salomo Jacobina Aires, Marcus Vincius Borges Gomes, Jair Barbosa e Antonio Maria Mesquita. Os estudos contaram com a colaborao de outros assessores da Casa: Ogib Teixeira Filho (assessor da AOFF a posteriori) e Luiz Cludio (da Sudene). Dentre as ideias voltadas valorizao do Legislativo, destacava a necessidade de o Congresso Nacional aprovar diretrizes prvias elaborao do projeto de lei oramentria, o que viria a se traduzir no embrio da lei de diretrizes oramentrias. Destaca-se, na consolidao dos trabalhos das subcomisses, a cargo do deputado Jos Serra, o assessoramento de Jos Roberto R. Afonso e Valdemar Giomi, dentre outros.

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nos, programas e oramentos , mas fixando limites ao seu poder de emendamento; a proibio de determinados tipos de cancelamentos para o acolhimento de emendas; a limitao de alteraes na receita, restritas aos casos de erros e omisses; a prerrogativa do Executivo de enviar mensagens modificativas; e a expressa permisso oposio de vetos parciais sobre as leis relativas a planos e oramentos; c. a consolidao do princpio da unidade oramentria: a exigncia de que a lei oramentria anual passe a abranger os oramentos de todos os poderes, fundos, rgos e entidades inclusive os das entidades da administrao indireta, antes regidos por oramentos prprios e programas de investimentos das empresas estatais; a exigncia de que a proposta oramentria seja acompanhada de informaes sobre os efeitos das isenes e outros benefcios tributrios sobre a receita e despesa da Unio; e a obrigatoriedade de que as leis de diretrizes oramentrias fixem a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento; d. a instituio de mecanismos de controle e de integrao: os mecanismos destinados a fomentar a cooperao entre os poderes, tal como a lei de diretrizes oramentrias fazendo a ligao entre os planos de mdio prazo e os oramentos , cujo processo exige que o Executivo e o Legislativo atinjam um nvel razovel de consenso antes da formulao do oramento; a fixao de prazos para as instituies que atuam no processo; e a exigncia de autorizao do Legislativo para a realizao de modificaes nos planos e oramentos; e e. a ampliao da fiscalizao sobre gastos e agentes pblicos: a instituio de Comisso Mista do Congresso Nacional com competncia para exercer o acompanhamento e a fiscalizao oramentria, sem prejuzo de similar ao por comisses parlamentares da Cmara e Senado; a exigncia da publicao do demonstrativo da execuo oramentria at trinta dias aps o encerramento de cada bimestre; e a redefinio e ampliao das competncias do Tribunal de Contas da Unio.

Nos dois primeiros anos de vigncia da nova Constituio, o Poder Legislativo conviveu com certa perplexidade sobre como exercer as amplas prerrogativas recuperadas. Isso ocorreu por trs razes bsicas: falta de experincia no tratamento das matrias; inadequao das normas regimentais vigentes; e limitao de estruturas de apoio tcnico e assessoramento especializado.

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Constitui evidncia material disso o fato de tanto a CMO quanto o processo de apreciao do PLOA e da LDO terem sido regidos, no perodo de 5/10/1988 a 17/5/1991, apenas por orientaes precrias definidas pelo senador Nelson Carneiro (em 26/4/1989, 27/9/1989 e 12/9/1990), na condio de presidente do Congresso Nacional, tendo em vista que at aquela poca o Regimento Comum no havia sido ajustado nova Constituio. Tais normas, comunicadas por meio de discurso em sesso conjunta, vigoraram nesse perodo com base na premissa de no haver objeo do Plenrio; isto , no foram votadas e aprovadas, mas, sim, apenas consentidas. Somente em dezembro de 1990 que, por meio do projeto de Resoluo-CN no 8, de 1990, se estabelece uma ao concreta no sentido de alterar o Regimento Comum. Esse projeto, votado e aprovado, converteu-se na Resoluo no 1, de 1991. De 14/9/1988 a 7/10/1991, a Comisso Mista de Oramento operou com base nas normas de funcionamento definidas pelo deputado Cid Carvalho que a presidiu de 1988 a 1990 , no que no conflitassem com as orientaes estabelecidas pelo presidente do Congresso Nacional. Tais normas s foram formalmente aprovadas em 29/11/1990, na 12a Reunio Extraordinria desse rgo colegiado. Essa lentido no ajustamento aos imperativos das mudanas constitucionais, ao que parece, derivou do interesse de atores que at ento dominavam a CMO em preservar o status quo. Gradualmente, aqueles que se opunham concentrao do poder decisrio sobre matrias oramentrias nas mos de uns poucos membros da comisso passaram a pressionar, no sentido de reorientar a atuao do rgo e democratizar as decises. Os hiatos normativos intensificaram a necessidade de o Parlamento contar com assessoramento tcnico-jurdico altura dos desafios trazidos pelo novo ordenamento. As dificuldades iniciais enfrentadas pelo Parlamento no cumprimento das suas atribuies ampliadas no campo oramentrio podem ser evidenciadas nos seguintes fatos:
a. a remessa do primeiro projeto de plano plurianual sano sem modificaes em relao proposta de programas e prioridades do
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Executivo e o limitado nmero de emendas apresentadas aos primeiros plano plurianuais; b. a necessidade de mobilizao de quadros tcnicos do Ministrio do Planejamento e Oramento para apoiar os trabalhos dos relatores dos primeiros oramentos (1990, 1991 e 1992), incluindo a sistematizao e integrao das emendas aprovadas na lei; e c. a manuteno, durante os primeiros anos de vigncia da Constituio, de grande parte das normas e procedimentos tpicos do perodo anterior.

Por outro lado, a vontade de exercer suas novas prerrogativas constitucionais foi ganhando fora, a cada ano, dando margem a iniciativas como:
a. as amplas modificaes propostas pelo deputado Jos Serra, na condio de relator da matria, ao projeto de LDO para 1990 (o primeiro sob a nova ordem constitucional); b. a apresentao do projeto de lei complementar sobre matria oramentria, pelo deputado Jos Serra, em maro de 1990 (PLC no 222, de 1990, publicado no Dirio do Congresso Nacional de 9/5/1990); c. a presso dos parlamentares no sentido da instituio de normas estveis de organizao e funcionamento da Comisso Mista de Oramento, contendo critrios para as relatorias na apreciao de projetos das leis do ciclo oramentrio, de que resultou a ResoluoCN no 1, de 1991; d. a substituio do deputado Joo Alves pelo deputado Ricardo Fiuza na funo de relator-geral do PLOA para 1992, em meio a acirrado debate poltico; e e. as inovaes acrescidas nas sucessivas LDOs, com vistas melhor estruturao dos oramentos e melhor fundamentao das alocaes, expressas pela crescente demanda por informaes complementares.

Essas aes e mudanas de comportamento, ao lado de outras igualmente relevantes, j expressavam, na poca, a atuao do Parlamento e suas iniciativas no sentido de participar de modo efetivo das decises governamentais, sepultando o ciclo do comportamento meramente chancelatrio. O Congresso Nacional procurou ajustar-se de forma rpida aos novos papis, destacando-se: a) a ampla mobilizao das lideranas de
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ambas as Casas do Congresso Nacional, com vistas a assegurar a observncia dos princpios da proporcionalidade partidria e da representao das minorias no funcionamento da CMO; b) a criteriosa seleo dos relatores das primeiras LDOs elaboradas, fazendo com que sua escolha incidisse sobre parlamentares com marcante participao na Assembleia Constituinte53; c) a edio da Resoluo no 1, de 17 de maio de 1991 (logo aperfeioada pela Resoluo no 1, de 1993), instituindo normas bsicas de funcionamento da CMO; d) a aprovao do novo Regulamento Interno da CMO, em 7 de outubro de 1991; e e) o aprimoramento da Resoluo-CN no 1, de 1991 pela Resoluo-CN no 1, de 1993, instituindo as emendas de comisso, limitando o nmero das emendas individuais para cinquenta e reduzindo o nmero de membros da Comisso Mista. As resolues, aperfeioadas ao longo do tempo, alm de dispor sobre a estrutura, composio, direo e funcionamento da CMO: a) definiram a forma de tramitao, os procedimentos e os prazos de apreciao dos projetos sobre matria oramentria; b) interpretaram os dispositivos constitucionais que fixam limites ao poder de emenda do Congresso com relao lei oramentria anual e s demais matrias oramentrias; c) disciplinaram a apresentao de emendas segundo suas diferentes espcies (texto, receita e despesa) e autorias (individual e coletiva); d) fixaram procedimentos para a escolha, alternncia e funcionamento das relatorias; f) fixaram a durao dos mandatos na Comisso Mista; e) definiram outras normas regimentais bsicas; e g) lanaram as bases para que as estruturas tcnicas do Parlamento organizassem os processos tcnicos e operacionais, o que permitiria a elaborao da pea oramentria sem a necessidade de se recorrer ao Executivo. Assessoramento institucional especializado em matria oramentria As novas prerrogativas congressuais na matria oramentria levaram a Direo da Cmara dos Deputados, representada pelo Sr. Adelmar Sa53

Destacando-se o deputado. Jos Serra e o senador Jos Richa.

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bino, deciso de redimensionar54 os quadros de seus rgos de assessoramento e promover concurso pblico de mbito nacional. O concurso visou ao provimento de cargos com profissionais qualificados para as mltiplas atividades nos campos do planejamento governamental, formulao de polticas pblicas, elaborao oramentria, acompanhamento da execuo, fiscalizao e controle. Vale lembrar que os rgos de assessoramento tcnico ao oramento, aps intensa atividade na regncia da Constituio de 1946, limitaramse, sob a Constituio de 1967/1969, ao processamento manual (formulrios) das subvenes sociais55 e elaborao de relatrios relativos s prestaes de contas do presidente da Repblica56. Os primeiros anos aps a Constituio foram confusos do ponto de vista da logstica do processamento das emendas. No havia regras acerca de limites de emendas ou de montante por autor. Milhares de emendas, depois de apresentadas em papel, tinham de ser digitadas no mbito do Prodasen, Secretaria Especial de Informtica do Senado Federal. O primeiro concurso pblico para os cargos de Assessor de Oramento e Fiscalizao Financeira realizado em 1990, com posse dos aprovados em fevereiro de 1991, aps o qual a AOFF passou a contar com um total de 22 assessores especializados57. A entrada dos novos assessores

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O quadro da poca era composto pelos seguintes servidores: doze assessores (Antonio Maria Mesquita, ngela da Cunha Barbosa Guedes, Aristeu Antnio Elsing, Maria Iracema Sabia, Luiz Carlos Rodrigues Teixeira, Manoel Arajo Fernandes, Gumercindo Valentin, Ogib Teixeira de Carvalho Filho, Roberto de Medeiros Guimares Filho e Joo Pedro Silvrio) e dez assistentes (Antnio Paulo Rodrigues, Magaly de Mello Rabelo Toledo, Jos Martins Ferreira, Monica Pinheiro de Queiroz Lobato Santos, Paulo Roberto dos Santos, Juracy Teixeira Emery, Rosental Antero Alves Jnior, Rita de Cssia R. Maciel, Vania Garcia Marques e Fernando Luis Brito da Silva). O montante total dessa dotao constava do oramento, sendo que seu detalhamento constava de anexo especfico elaborado pela CMO. A tarefa do apoio no exame das prestaes de contas, antes de 1988, a cargo da AOFF, estava sob a coordenao dos assessores Dineu Mazzali Seixas e Jair Barbosa. Com o concurso pblico, a AOFF passou a contar com os seguintes assessores: Eber Zoehler Santa Helena, Eugenio Greggianin, Eurico Afonso Carneiro, Francisco de Paula Schettini, Jos F. Cosentino Tavares, Hlio Martins Tollini, Hamilton Nobre Rabelo, Homero de Souza Jr., Ingo Antnio Luger, Osvaldo Maldonado Sanches, Raquel Dolabella de Lima Vasconcelos e Tarcizio Martins da Silva. Em virtude do surgimento de vagas nos anos seguintes, foram chamados ainda: Sidney Aguiar Bittencourt, Jos Batista da Costa Filho, Joo Carlos Silvestre e Edson Tubaki.

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praticamente coincide com o pedido de aposentadoria, em 2/2/1991, do ento chefe da assessoria, Luiz Vasconcelos, titular desde 15/3/1978. Em depoimento apresentado s consultorias da Casa em 2/10/2011, o Sr. Luiz Vasconcelos descreveu os momentos e as condies difceis vividas pelos funcionrios nas tarefas de apoio elaborao do oramento desde seu ingresso na Cmara dos Deputados, em 1955. Inicialmente, ainda no Palcio Tiradentes, no Rio de Janeiro, testemunhou as dificuldades do processamento manual de milhares de emendas, quando se colavam papis uns aos outros. Na poca, o projeto de lei era relatado com o auxlio de relatores dos anexos (parciais58). A reduo de 30% para 20% do aumento aos militares proposto em 1958 pelo ministro da Guerra, Gen. Henrique Teixeira Lott, ilustra o grau de poder e independncia da instituio legislativa at 1964. Nos anos subsequentes, o aniquilamento das prerrogativas congressuais sob o regime militar se deu em especial aps o Ato Institucional no 5, de 1968. Vasconcelos descreveu tambm o meterico surgimento da AOFF pela Resoluo no 24, de 29/6/1979, ocorrido na sesso da Cmara dos Deputados de 29/6/1979, resultado da aprovao por unanimidade do PRC no 37, de 1979, apresentado e aprovado na mesma data 28/6/1979 pela Mesa Diretora da Cmara dos Deputados e relatado pelo deputado Wilson Braga (primeiro-secretrio da Casa), resultante do amplo consenso poltico. Nos anos seguintes sada do ento chefe, a assessoria viveu uma etapa relativamente tumultuada, reflexo do ambiente poltico e institucional em torno da matria oramentria no Congresso Nacional. No perodo de 12/3/1991 a 11/9/1991 a AOFF foi chefiada pelo Sr. Roberval Baptista de Jesus, servidor efetivo da Casa. Uma das primeiras providncias organizacionais nesse perodo foi a criao de grupos de trabalho com o objetivo de desenvolver estudos e metodologias de apoio s atividades legislativas na elaborao do oramento, fiscalizao e controle, acompanhamento da execuo oramentria e exame de admissibilidade. Tratou-se de um perodo de grande efer58

O Sr. Luiz Vasconcelos apoiou as relatorias do Anexo da Sade por vrios anos, em que eram apreciadas cerca de dez mil emendas. Muitas dessas emendas eram aprovadas de forma aglutinada.

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vescncia de ideias, fruto de encontros semanais na sala de reunies da AOFF, adaptada no corredor do Anexo III, antiga sede da assessoria. Tais reunies permitiram aprofundar o debate acerca do apoio na matria oramentria, discutindo-se medidas de organizao e motivando o grupo. Ainda no primeiro semestre de 1991, a pedido da chefia, foi elaborada nota tcnica acerca de aspectos crticos contidos no projeto de lei de diretrizes oramentrias para 1992, a qual dizia respeito ao controle de requisitos das transferncias voluntrias. A nota tcnica, cujo contedo hoje seria considerado banal, no foi bem recebida pelo deputado Joo Alves, relator designado para a matria. A distribuio de nota tcnica no plenrio da Comisso Mista acabou levando, mais tarde, sada do ento diretor. O assessoramento tcnico na elaborao do substitutivo da LDO acabou sendo prestado por tcnicos da Secretaria de Oramento Federal (SOF), do Poder Executivo. A entrada do novo chefe, o Sr. Jos Roberto Nasser Silva, no perodo de 14/9/1991 a 15/9/1992, resultou na limitao das reunies do grupo, sendo que as atividades internas e a elaborao e emisso de notas tcnicas passaram a ser objeto de maior controle. No processo de institucionalizao da AOFF que se seguiu, foi escolhido para chefiar a assessoria um dos integrantes de seu quadro, o Sr. Francisco Schettini, que tinha larga experincia na administrao pblica e havia comandado a assessoria de 16/9/1992 at 4/5/1995. A soluo interna, mantida at o presente momento, de indicar servidores da prpria consultoria, com requisitos profissionais, tem se revelado estabilizadora de suas atividades. A matria foi devidamente equacionada com a edio da Resoluo no 26, de 1998 da Cmara dos Deputados, que, desde ento, assegura, no art. 2o, a escolha preferencial para a funo de diretor dentre os consultores da prpria consultoria. A estrutura operacional da AOFF foi aperfeioada e normatizada internamente em 1993, passando a ser constituda de Chefia, Coordenao Tcnica, Ncleos Temticos, Ncleo de Apoio e Servio de

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Administrao59. O titular da Coordenao Tcnica passou a exercer tambm a funo de chefe-adjunto, respondendo pela unidade nas ausncias e impedimentos do titular. Os ncleos temticos, num primeiro momento, refletiram as reas setoriais (sete subcomisses, na Resoluo-CN no 1, de 1991), quais sejam:
1. Poderes de Estado, Representao e Defesa; 2. Agricultura, Reforma Agrria, Indstria e Comrcio e Turismo; 3. Infraestrutura; 4. Educao e Desporto, Cultura e Cincia e Tecnologia; 5. Sade, Trabalho e Previdncia e Assistncia Social; 6. Meio Ambiente, Recursos Hdricos e Amaznia Legal; e 7. Planejamento, Urbanismo e Integrao Regional.

Adicionalmente, foram criados os ncleos de Economia, Produo e Encargos da Unio e o de Fiscalizao e Controle, com vistas a atender s atribuies de apoio nessa matria. Com o passar dos anos, outros ncleos temticos foram criados. O novo quadro passou a participar da implantao e operao de metodologias e processos de suporte s crescentes atribuies do Parlamento na matria oramentria e financeira, alm de apoi-las e viabiliz-las. Os procedimentos tcnicos de processamento de emendas passaram a contar com um sistema de senhas especficas60, cuja responsabilidade era do assessor designado, o que aumentou a segurana na implantao das decises dos relatores. O processamento tcnico das alteraes dos projetos de leis do ciclo oramentrio pelas assessorias, em articulao com a Secretaria da CMO, teve e tem o importante papel de prover au59

O Servio de Administrao da consultoria responsvel por todo apoio e controle administrativo do rgo e do Gabinete do Diretor, incluindo o controle das solicitaes e entrega dos trabalhos. Fazem parte dessa equipe, atualmente, Antnio Tadeu Menezes, Walbinson Tavares de Arajo, Jia Marta Alves da Silva, Maria de Ftima Oliveira, Terezinha de Jesus e Berto da Silva Oliveira. O sistema de elaborao oramentria passou a registrar automaticamente todas as alteraes do projeto de lei oramentria, identificando o momento e o nome do tcnico responsvel pela operao.

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tenticidade, segurana e eficcia acerca do contedo das decises dos relatores, dessa comisso e do Congresso. A criao e consolidao de uma estrutura organizada e estvel de assessoria fizeram com que os relatores setoriais e geral pudessem contar com apoio permanente na elaborao das leis do ciclo oramentrio (PPA, LDO, LOA e seus crditos adicionais). Constituem exemplos ilustrativos do trabalho de suporte s atividades parlamentares:
a. o desenvolvimento de instrues e formulrios estruturados para a apresentao de emendas aos oramentos, com campos referenciados a estruturas de classificao de fcil compreenso e uso pelos gabinetes parlamentares e secretarias das comisses (denominados tipos de realizao e modalidades de aplicao); com o tempo, as consultorias passaram a oferecer treinamento para a elaborao de emendas e cursos voltados divulgao do conhecimento tcnico-oramentrio; b. o suporte ao desenvolvimento e implantao de sistema de apoio ao processamento de emendas s leis oramentrias anuais e sua sistematizao no mbito do prprio Poder Legislativo, rompendo com a dependncia das estruturas tcnicas do Poder Executivo; c. o desenvolvimento e implantao das bases tcnicas para a informatizao dos processos de elaborao e formalizao de emendas aos projetos de lei relativos a matrias de natureza oramentria; e d. a estruturao de referencial tcnico para o cumprimento das normas regimentais relativas anlise de adequao oramentria e financeira das proposies sob a apreciao da Comisso de Finanas e Tributao.

Enquanto os assessores dos ncleos temticos prestavam apoio aos relatores parciais ou setoriais61, cabia ao chefe da assessoria62 e ao coordenador tcnico designado apoiar os trabalhos da relatoria-geral e viabilizar a apresentao do relatrio final e montagem do autgrafo da lei oramentria, com todas as alteraes. Os chefes ou diretores
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Antes da criao das relatorias setoriais, a apreciao do oramento era iniciada por um nmero elevado de relatorias parciais. Vale ressaltar que os chefes, desde 1993, no possuem senha de acesso ao sistema de processamento de alteraes do projeto de lei oramentria (Selor/Prodasen), sendo essas confiadas diretamente aos respectivos assessores designados.

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da consultoria, para alm de seu papel administrativo, acabam tendo profundo envolvimento na coordenao do conjunto das atividades de assessoramento do rgo, especialmente ao relator-geral e ao presidente da CMO. A presidncia e a relatoria-geral da proposta oramentria se constituem nos dois cargos mais relevantes da CMO. As funes so exercidas, a cada ano, alternadamente, por representantes do Senado Federal e da Cmara dos Deputados, de acordo com a proporcionalidade partidria63. Os trabalhos da assessoria concentravam-se na superao de enormes dificuldades operacionais existentes na implantao e processamento das emendas e na emisso de relatrios consolidados. Exigia-se da equipe grande esforo e desprendimento pessoal, com destaque para os coordenadores tcnicos, responsveis pelo fechamento do oramento. Os equipamentos de informtica e os softwares utilizados pelo Prodasen ainda eram limitados. No existiam as atuais ferramentas de tecnologia de informao hbeis gerao de relatrios gerenciais. As limitaes, entretanto, foram compensadas pela grande dedicao e entusiasmo dos assessores e analistas de processamento de dados. Aliavam-se s situaes de cansao e exausto os recorrentes conflitos polticos. Os frequentes atrasos no cronograma de apreciao levavam ao prolongamento da jornada de trabalho, incluindo o perodo noturno, fins de semana e at as festas natalinas e de ano-novo.
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Desde 1989 at o momento, a presidncia da CMO e a relatoria-geral do projeto de lei oramentria foram ocupadas, respectivamente, pelos seguintes congressistas: 1989 (PLOA 1990) deputado Cid Carvalho e deputado Eraldo Tinoco; 1990 (PLOA 1991) senador Cid Carvalho e deputado Joo Alves; 1991 (PLOA 1992) senador Ronaldo Arago e deputado Ricardo Fiza; 1992 (PLOA 1993) deputado Messias Goes e senador Mansueto de Lavor; 1993 (PLOA 1994) senador Raimundo Lira e deputado Marcelo Barbieri; 1994 (PLOA 1995) deputado Humberto Souto e senador Gilberto Miranda; 1995 (PLOA 1996) senador Renan Calheiros e deputado Iber Ferreira; 1996 (PLOA 1997) deputado Sarney Filho e senador Carlos Bezerra; 1997 (PLOA 1998) senador Ney Suassuna e deputado Aracelly de Paula; 1998 (PLOA 1999) deputado Lael Varella e senador Ramez Tebet; 1999 (PLOA 2000) senador Gilberto Mestrinho e deputado Carlos Melles; 2000 (PLOA 2001) deputado Alberto Goldman e senador Almir Lando; 2001 (PLOA 2002) senador Carlos Bezerra e deputado Sampaio Dria; 2002 (PLOA 2003) deputado Jos Carlos Aleluia e senador Srgio Machado; 2003 (PLOA 2004) senador Gilberto Mestrinho e deputado Jorge Bittar; 2004 (PLOA 2005) deputado Paulo Bernardo e senador Romero Juc; 2005 (PLOA 2006) senador Gilberto Mestrinho e deputado Carlito Merss; 2006 (PLOA 2007) deputado Gilmar Machado e senador Valdir Raupp; 2007 (PLOA 2008) senador Jos Maranho e deputado Jos Pimentel; 2008 (PLOA 2009) deputado Mendes Ribeiro e senador Delcdio Amaral; 2009 (PLOA 2010) senador Almeida Lima e deputado Magela; 2010 (PLOA 2011) deputado Waldemir Moka e senadora Serys Slhessarenko; e 2011 (PLOA 2012) senador Vital do Rego e deputado Arlindo Chinaglia.

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A sistematizao das emendas aprovadas e o fechamento do autgrafo da lei oramentria no mbito do Congresso Nacional, a partir de 1993, representaram um passo fundamental no sentido da superao da dependncia tcnica do Congresso na elaborao da lei oramentria. At ento, a implantao das emendas aprovadas tinha de ser feita pela SOF, do Ministrio do Planejamento64. Vale ressaltar, enfim, que os altos ndices de inflao exigiam ajustes permanentes e generalizados da lei oramentria, sendo comum o envio ao Congresso Nacional de crditos adicionais de abrangentes e elevados montantes (chamados de jumbo), relatados e sujeitos a emendas. As receitas e despesas eram previstas sem qualquer segurana, sendo que a elaborao e a execuo dos oramentos exigiam constantes retificaes.

em BuSCA do orAmento reAliStA: o fim dA hiperinflAo e oS novoS AperfeioAmentoS no proCeSSo (1995)


Para efeito desse trabalho, o ano de 1995 pode ser visto como um marco divisrio na atuao dos rgos de apoio tcnico-oramentrio, na medida em que, entre outros eventos, o fim do perodo de hiperinflao no Brasil cria condies para o aperfeioamento dos instrumentos de planejamento e oramento, aumentando responsabilidades tcnicas nas estimativas de receitas e despesas. A elaborao de oramentos realistas passa a ser um propsito comum do Executivo e do Legislativo. O longo perodo inflacionrio e as frustraes com a volatilidade das projees reforam o sentimento de que as estimativas podem e devem utilizar metodologias que tragam maior confiabilidade, valorizando o processo decisrio oramentrio. A devoluo pela CMO, em 1998, do PLOA de 1999, para que o Poder Executivo pudesse atualizar os parmetros e as projees recentes
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O desenvolvimento de metodologias para o integral fechamento do oramento no mbito do Congresso Nacional, sem o apoio de unidades tcnicas do Poder Executivo, foi realizado, com relao despesa e receita, pelos consultores Osvaldo M. Sanches e Joo Carlos Silvestre, respectivamente, com o competente apoio dos analistas Arlindo Porto, Fernando Alves, Paulo Fernandes e Paulo Humberto X. Canale, do Prodasen, para a adequao dos sistemas de processamento de dados e o integral suporte da ento diretora do Centro, Regina Celia P. Borges.

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advindas do Programa de Estabilidade Fiscal (PEF)65, reveladora da busca de nmeros confiveis e do amadurecimento poltico em torno da importncia do oramento como instrumento de poltica fiscal. As condies polticas a partir de 1995, com o novo governo, favoreceram aperfeioamentos voltados disciplina e reduo de tenses e conflitos entre os atores do processo oramentrio, mediante exigncias de maior transparncia, definio de critrios e participao nas decises. A pouca transparncia nos procedimentos relativos tramitao do oramento, especialmente nos primeiros anos da Constituio de 1988, mantinha ainda, no Congresso Nacional, um clima de desconfiana e conflito. Dentre os problemas que perduravam, destacam-se a falta de isonomia na distribuio de recursos entre as emendas individuais66 e a demanda reprimida dos estados (governadores) pela maior participao no oramento da Unio67. As situaes de impasse provocavam grandes atrasos na apreciao do projeto de lei oramentria68. Alm disso, outras falhas, identificadas desde a CPI do Oramento69, continuavam exigindo resposta no processo de apreciao.

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O Programa de Estabilidade Fiscal (PEF) decorreu de acordo com o FMI. No plano fiscal, tinha como objetivo conter o endividamento pblico mediante a fixao de metas do supervit das contas pblicas. Desde anos anteriores, crescia a presso, no Congresso Nacional, de que todos os parlamentares deveriam ter direito ao mesmo nmero e mesmo montante de emendas individuais. Posteriormente, com a Resoluo-CN n 2, de 1995, foram admitidas dez emendas de bancada estadual para cada estado ou Distrito Federal, com a necessidade de sua aprovao por 3/4 dos deputados e senadores que compem a respectiva unidade da federao, o que aumentou o poder de influncia dos governadores no oramento da Unio. A ttulo de exemplo, o PLOA para 1994 somente foi aprovado em outubro daquele ano, quando cerca de 2/3 das dotaes j haviam sido executadas pela regra de 1/12. Em 1995, o Congresso Nacional, temendo novos atrasos, votou a Resoluo n 2, de 1994, que regulou, a ttulo excepcional, o processo oramentrio para 1995, permitindo a votao tempestiva do oramento, sob rito sumrio, com um teto de R$ 2 milhes para cada autor e audincias pblicas com os governadores e bancadas estaduais. A CPI do Oramento recomendou o fim das subvenes sociais e das emendas individuais, a limitao do poder dos relatores e a adoo de uma srie de mecanismos de transparncia na elaborao e execuo do oramento.

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Nesse ambiente de mudanas, as consultorias tiveram espao para formular e sugerir processos regimentais com potencial de superar essas deficincias. A edio, naquele exerccio, da Resoluo-CN no 2, de 1995, alm de equacionar as questes de ento, veio a representar a consolidao do esforo, iniciado aps a Constituio de 1988, de edio de normas ordenadoras indispensveis ao desenvolvimento adequado do processo decisrio. O clima de mudanas tambm favoreceu as discusses sobre o novo modelo de gesto fiscal, que tinha como objetivo alterar a Lei no 4.320, de 1964, em face do art. 165, 8o, da Constituio, que assim o exigia. O projeto foi aprovado na CFT e somente no teve sua continuidade na CCJC-CD em virtude da falta de acordo quanto natureza autorizativa do oramento. No mbito da fiscalizao e controle, destacam-se os aperfeioamentos, especialmente a partir de 1995, na articulao da consultoria com a equipe de auditores do Tribunal de Contas da Unio voltados definio de procedimentos de fiscalizao e controle das obras e servios com indcios de irregularidades graves includos no oramento. Em razo das novas demandas, em 1998 realizado novo concurso pblico, com ampliao do nmero de consultores da assessoria70, ocasio em que passou a denominar-se Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira (art. 15 da Resoluo no 28, de 1998), totalizando 32 consultores e 10 assistentes. Nessa poca, a Conof-CD j se encontrava com suas novas instalaes71, no Anexo II (sala 116B) da Cmara dos Deputados. A localizao da consultoria, prxima sala de reunies da CMO, permitiu maior agilidade aos trabalhos de apoio, especialmente nos momentos de discusso e votao das proposies no plenrio da CMO.
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Ingressaram a partir do concurso realizado em 1998: Carlos A. M. Ribeiro Lessa, Edson Martins de Morais, Fidelis Fantin Jr., Marcelo de Rezende Macedo, Mario Luis Gurgel, Vander Gontijo, Wellington Pinheiro de Arajo, Elisangela M. da Silva Batista, Felix Maurcio Flor, Fernando Correia Dias, Marcio Silva Fernandes, Srgio Ricardo Watanabe, Weder de Oliveira, Edilberto Carlos Pontes Lima, Fbio Chaves Holanda, Gardel Rodrigues do Amaral, Salvador Roque B. Jnior e Fbio Rodrigues Pereira. A falta de espao e de sala de reunies era um problema antigo da assessoria, o que, inclusive, prejudicava o adequado atendimento aos relatores. Lembra-se, especialmente antes de 1994, que os assessores, frequentemente, tinham de se deslocar para os gabinetes dos relatores ou at para fora das dependncias do Congresso Nacional.

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A valorizao do oramento como instrumento de planejamento e poltica fiscal A participao do Congresso Nacional vai alm do simples emendamento da proposta e provimento da autorizao legislativa para a implementao de uma determinada programao anual de despesas, devendo tambm valorizar o planejamento e imprimir uma direo poltica fiscal do governo, alm de garantir que contar com os meios para seu acompanhamento. A Consultoria de Oramento da Cmara dos Deputados teve a misso de dar ao Legislativo o apoio tcnico necessrio para que este poder pudesse desempenhar um papel coerente, legtimo e em p de igualdade com o Executivo na elaborao da lei de meios e dos demais diplomas que integram o ciclo oramentrio. Sua funo a de simplificar e democratizar o conhecimento das tcnicas oramentrias e, em particular, dos dados e das previses de cunho econmico-fiscal que embasam as estimativas de receitas e de despesas federais. O tema das finanas pblicas, no Brasil, exceto em raros ambientes de trabalho, tinha um excessivo vis de debate jurdico, em grande parte porque a abordagem econmica esbarrava no persistente fenmeno da inflao e na relativa ausncia de informaes quantitativas confiveis e atualizadas. Da a importncia do conjunto de habilidades requeridas no primeiro concurso pblico da Assessoria, quando ingressaram no quadro efetivo economistas familiarizados com as questes fiscais do setor pblico. A inflao, invariavelmente subestimada pelo Poder Executivo no projeto de lei oramentria, impediu, durante muito tempo, que a lei oramentria viesse a se constituir em um produto realista72. Com os preos fora do controle, havia um acordo entre o Executivo e o Legislativo de que as hipteses de inflao trazidas na proposta oramentria teriam de ser mantidas no parecer final do projeto de lei, por72

Em 1989, ano seguinte ao da promulgao da Constituio, os preos ao consumidor subiram mais de 1.700%. A despeito de diversos planos econmicos, a inflao em 1993 chegou a quase 2.500%.

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que qualquer mudana, de um lado, realimentaria expectativas contrrias poltica monetria do governo e, de outro, abriria uma margem fiscal inexistente para o Congresso preencher com suas emendas. A regra, estabelecida nas LDOs da poca, era orar a preos de abril ou maio do ano anterior ao exerccio a que se referia o oramento. Os recursos para o atendimento de emendas parlamentares ou eram identificados pelo Executivo, ou supridos pela Assessoria mediante a reestimativa de um ou de poucos itens da receita, atribuda a reestimativa a erro ou a alterao da legislao tributria ocorrida depois que o projeto de lei havia sido encaminhado ao Congresso. Essa regra exacerbava as distores que ocorreriam durante a execuo. As dotaes desmanchavam-se com o passar do tempo e valiam tanto mais quanto mais cedo fossem executadas. Os restos a pagar eram praticamente anulados ao final de cada exerccio. O descompasso inflacionrio acabava por subverter todo o esforo de planejamento, reordenando as prioridades decididas no Congresso. Ao mesmo tempo, as receitas federais, fortemente indexadas, acompanhavam os preos e o ritmo da atividade econmica, mesmo que com alguma defasagem. Invariavelmente, ocorriam excessos de arrecadao, criando-se fontes para abertura de crditos adicionais. O embate entre os diversos grupos de interesse pela distribuio dos recursos pblicos transferiu-se para a fase da execuo do oramento. Um dos problemas alimentados pela inflao era a impossibilidade de tornar o oramento uma pea que retratasse a poltica fiscal do governo e permitisse seu acompanhamento pelo Congresso. Todas as tentativas e formas de indexao do oramento no prosperaram, tantas eram as dificuldades de coloc-las em prtica, com exceo da regra a esse respeito que constou da LDO de 1995, para o primeiro oramento da era do real. Vale salientar, no entanto, que as sucessivas LDOs anteriores j previam a atualizao monetria para o caso da execuo antecipada do oramento e para a compatibilizao de valores do PPA com os oramentos anuais. O fim da inflao possibilitou resgatar o oramento como instrumento de estabilizao e devolver aos crditos oramentrios o carter de limite

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de despesas. Revelou-se, com atraso de um ano, uma excelente oportunidade para que os parlamentares especializados em oramento, com o apoio dos rgos de consultoria, promovessem a modernizao e a profunda reformulao do funcionamento da Comisso Mista de Oramento, em diversas frentes. A iniciativa resultou na Resoluo-CN no 2, de 1995, que incorporou as experincias exitosas pontuais feitas desde 1991. Como mencionado anteriormente, a inteno de abordar de forma global o oramento e o cenrio econmico-fiscal em que a proposta se encaixava veio sendo colocada em prtica desde antes da Resoluo-CN no 2, de 1995. Os pareceres finais da comisso j traziam a avaliao desses aspectos, na medida da disponibilidade das informaes constantes da proposta encaminhada pelo Executivo. Essa experincia, em poca de relativa turbulncia da economia, deu maior qualidade aos trabalhos da comisso, e o trabalho desenvolvido pelo ncleo especializado da Consultoria foi ao encontro do interesse dos parlamentares, integrantes ou no da comisso, que revelavam aptido para o acompanhamento das finanas pblicas73. A partir do oramento de 1994, o parecer preliminar passou a conter destacadamente uma parte geral, que tratava dos principais agregados do projeto de lei oramentria, das receitas e das despesas, do resultado fiscal implcito na proposta e do cenrio macroeconmico prospectivo. Isso se dava ao abrigo do regulamento interno da comisso em vigor, determinando que o citado parecer conteria um exame crtico do processo oramentrio, uma comparao entre a lei oramentria em vigor e o projeto, um quadro demonstrativo dos cancelamentos e adies de valores efetuados e a referncia a temas que merecero anlise pormenorizada no relatrio final. O exame crtico do processo e esses temas, em aberto, eram um convite ao aprimoramento do exame da proposta oramentria sob os aspectos econmico-fiscais. A primeira nota tcnica comentando o processo oramentrio e empreendendo a anlise global da proposta e suas implicaes econmicas
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A coordenao do assessoramento dos temas relativos aos aspectos econmicos e fiscais, desde 1991, encontra-se a cargo do consultor Jos Fernando Cosentino Tavares.

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e financeiras, para subsdio apreciao do projeto e elaborao do parecer preliminar, foi a de nmero 7, de 199474. Vinha se buscando, com sucessivas iniciativas e com o acmulo de conhecimento especfico pela Assessoria, ampliar o debate parlamentar sobre o estado das finanas pblicas, a evoluo dos grandes grupos de despesas obrigatrias e os indicadores fiscais e valorizar o exame global do oramento, de forma a identificar tendncias e mudanas na composio das despesas federais. A avaliao promovida com o apoio da Consultoria passou a incluir as hipteses de comportamento das variveis macroeconmicas em que se baseou o projeto de lei do Executivo, uma vez estabilizada a economia. O debate do oramento no pode ser feito sem a anlise da receita, e o Congresso no pode ficar afastado dessa discusso. Nesse sentido, a Resoluo-CN no 2, de 199575 consagrou a noo, a teor do art. 166, 3o, III, a, da Carta Maior, de que ao Legislativo fora dada a prerrogativa de reavaliar as estimativas das receitas constantes da proposta oramentria do Poder Executivo, a ttulo de correo de erro ou omisso. Esse entendimento foi reforado, mais tarde, na aprovao da LRF, que preconiza, no 1o do art. 12, a faculdade do Legislativo de promover reestimativas, desde que fundamentadas na correo de erros e omisses de ordem tcnica ou legal. A avaliao da estimativa da receita oramentria pelo Congresso Nacional tornou-se aspecto de relevante interesse e debate na tramitao da proposta. A complexidade da matria, em razo do efeito das mltiplas variveis econmicas e da extensa normatizao das receitas pblicas, representou um grande desafio nos trabalhos de apoio tcnico das
74

A nota tambm abordou os vetos opostos LDO de 1995; a insuficincia dos elementos informados pelo Executivo sobre a proposta daquele exerccio; a crtica s estimativas de receitas constantes da proposta dos oramentos fiscal e da seguridade social, luz da arrecadao mais recente; possveis subestimativas de despesas obrigatrias; o pequeno volume do investimento programado; o dficit operacional previsto; o Fundo Social de Emergncia; e o oramento de investimento. Art. 15, 4: O parecer preliminar, com base no inciso IV do pargrafo anterior e no art. 17 desta resoluo, incorporar as eventuais reestimativas de receita e indicar, ao nvel de funo, rgo ou rea temtica, as alteraes das despesas delas decorrentes.

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consultorias de Oramento. As anlises e projees dependem do envio de uma srie de informaes complementares pelo Executivo, apresentao tornada obrigatria, ao longo dos anos, por meio das LDOs. Verifica-se, desde h muitos anos, que a arrecadao efetiva (realizada) supera, em geral, as estimativas do Poder Executivo constantes do projeto de lei oramentria e, frequentemente, a prpria reestimativa do Congresso includa no oramento, como mostra a tabela seguinte para os ltimos dez anos.

tABelA 1 reCeitA primriA lquidA 2002-2011


Oramento fiscal e da seguridade social
em R$ mil Exerccio 2002 Projeto 255.809,0 276.868,8 338.371,1 387.462,3 440.050,9 501.575,5 565.588,1 662.347,7 709.693,1 802.752,5 Lei 264.643,8 297.222,5 346.861,8 404.112,2 455.774,2 514.329,9 563.600,5 662.101,6 729.981,9 825.143,0 Realizado 269.500,5 301.220,2 356.510,2 410.422,7 455.121,8 518.495,4 590.057,1 620.727,8 713.070,5 831.693,0 Excesso ou frustrao 4.856,7 3.997,7 9.648,4 6.310,5 (652,4) 4.165,5 26.456,6 (41.373,8) (16.911,4) 6.550,0

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009


2010 (*) 2011
(**)

Fonte: SOF, do Ministrio do Planejamento. (*) No inclui receita atpica volumosa da venda de barris de petrleo Petrobras. (**) Estimativa do realizado em 2011, referente 4 Avaliao bimestral.

A tabela revela que a reavaliao da receita oramentria se mostra efetiva, tenha sido na vigncia de resolues passadas, em que a competncia para proceder a reestimativas cabia ao relator-geral do projeto ou a um comit coordenado por ele, ou sob a gide das mais recentes, com uma relatoria especfica.
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Caso extremo, devido a mudanas absolutamente imprevisveis na conjuntura econmica e no ritmo de atividade, ocorreu em 2008, quando o relator da receita foi aconselhado a reduzir a projeo da arrecadao, por fora da no prorrogao da CPMF e das expectativas de menor crescimento. Mesmo assim, verificou-se um excesso em relao previso de R$ 26,5 bilhes. No sentido oposto, houve excees regra nos oramentos de 2009 e 2010. No primeiro desses dois exerccios, a crise financeira global revelou-se em toda a sua gravidade apenas no fim de 2008, quando a apreciao da proposta oramentria j tinha avanado bastante no Congresso. No apenas os parlamentares da CMO e os tcnicos das consultorias, mas tambm as autoridades brasileiras da rea econmica foram igualmente incapazes de prever os estragos da recesso. Naquele ano, vale salientar, no houve qualquer acrscimo de receita proposta por parte do Congresso. Em 2010, a arrecadao excedeu em quase R$ 58 bilhes os valores da lei oramentria, se considerado o ingresso extraordinrio de R$ 75 bilhes derivado da venda de cinco bilhes de barris de petrleo pela Unio Petrobras. Expurgada essa operao, a frustrao na receita teria sido de R$ 16,9 bilhes76. Para 2011, outra vez a previso de receitas elaborada pelo Congresso, mesmo depois de acrscimo lquido da ordem de R$ 22,4 bilhes em relao proposta oramentria, dever ser superada, conforme aponta a ltima avaliao oficial disponvel77, baseada em dados observados at o ms de agosto. Conclui-se, portanto, que so infundadas as crticas, ocasionalmente veiculadas nos meios de comunicao ou em textos pretensamente especializados, de que o Congresso o responsvel por tornar o oramento uma pea de fico, ao superestimar repetidamente a receita.
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consensual entre os analistas das finanas pblicas brasileiras que a arrecadao federal demorou excessivamente para se recuperar da queda sofrida no ano anterior, apesar do crescimento recorde do PIB em 2010, de 7,5%, de acordo com o clculo mais atualizado do IBGE. Relatrio Bimestral de Avaliao de Receitas e Despesas.

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A participao das consultorias na organizao e desenvolvimento dos trabalhos de apreciao da proposta oramentria permitiu que fosse dada maior transparncia s decises das relatorias-gerais e maior credibilidade s estimativas de receitas e de despesas. Sobre os meios e as tcnicas que permitem Consultoria desenvolver seus trabalhos e acumular conhecimentos especficos, falou-se anteriormente, de passagem, a respeito da disponibilidade de informaes pertinentes. A Consultoria dedicou-se durante longo perodo a identificar um conjunto de dados que, na LDO, constituem o Anexo das Informaes Complementares, cuja divulgao necessria para dar transparncia proposta oramentria, demonstrar o atendimento a preceitos da LDO e instruir parlamentares e consultores sobre as premissas, bases e frmulas de clculo de valores de receitas e despesas adotados na sua elaborao. O Executivo mostrou-se, em geral, disposto a colaborar com o avano tcnico a que se propunha o Congresso. Os escales de governo com que a Comisso Mista lidava favoreciam o aprimoramento dos trabalhos da Consultoria, mediante a troca de informaes sobre os pressupostos macroeconmicos dos projetos de lei oramentria anual e metodologias adotadas. Essa postura j tinha sido adotada antes da crise do real de 1999 e da voga da transparncia subsequente. A Resoluo-CN no 2, de 1995 e suas inovaes O desejo de mudanas no novo governo, a partir do primeiro perodo do governo FHC, cria condies para a aprovao da Resoluo-CN no 2, de 1995, que, alm de sistematizar as iniciativas anteriores (com destaque para as resolues no 1, de 1991 e de 1993), introduziu importantes aperfeioamentos no conjunto de normas destinadas a reger o processo oramentrio no mbito do Congresso Nacional. Lembramos que, do ponto de vista histrico, o grande desafio da participao do Legislativo no oramento foi justamente a definio de uma disciplina interna capaz de conciliar o universo de demandas e interesses com os limites financeiros de cada exerccio fiscal.

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A Resoluo-CN no 2, de 1995, alm de consolidar os avanos anteriores, destacou-se tambm por importantes inovaes, reflexo das preocupaes em relao a questes que ainda estavam em aberto78. Em primeiro lugar, do ponto de vista da composio e dos cargos da Comisso Mista, a resoluo aperfeioa a aplicao do princpio da alternncia entre as Casas e grandes partidos na escolha da presidncia da CMO e das principais relatorias. Foi suprimida a regra (que vigorou por vrios anos) que proibia os parlamentares de permanecerem como integrantes da CMO por mais de um ano. Tal regra fundada no argumento de democratizar oportunidades impedia, na verdade, que o Poder Legislativo desenvolvesse maior competncia em oramento, ao inviabilizar que parlamentares com vocao para a matria se especializassem e acumulassem a memria dos fatos79. O parecer preliminar se consolidou como pea fundamental na apreciao e organizao da votao do oramento, cujos mritos so orientar no sentido do estrito cumprimento das normas constitucionais, legais e regimentais, definir regras claras para a organizao dos trabalhos de apreciao do projeto e limitar prerrogativas dos relatores. Para alm da diviso de reas das relatorias, os documentos passaram a disciplinar e quantificar as dotaes da proposta que poderiam ser canceladas para formao do banco de fontes80 dos relatores. Consolidou-se a ideia de limitar a ao dos relatores setoriais ao cancelamento dos investimentos (GND 4) da proposta, ficando o relator-geral encarregado dos cancelamentos do custeio (GND 3).
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As assessorias de Oramento da Cmara dos Deputados e do Senado Federal prepararam, a pedido do relator designado para a matria, deputado Srgio Guerra, estudos tcnicos relativos s mudanas no processo oramentrio. Participaram do grupo, pela Conof-CD, Antnio Maria Mesquita, Eugnio Greggianin e Hlio Martins Tollini; e, pelo Senado Federal, Jefferson Vaz Morgardo e Ilvo Debus. Veremos que, em 2006, na Resoluo-CN n 1, de 2006, voltou a vigorar a norma que impede a permanncia de membros na CMO por mais de um ano consecutivo. As dotaes canceladas compem um banco de fontes de recursos. Uma vez definida a disponibilidade total, os relatores atendem s emendas. No existe, no sistema de apreciao, uma vinculao direta entre o acrscimo e o cancelamento proposto pelas emendas. Exceto, a partir da Resoluo-CN n 1, de 2006, quanto s emendas de remanejamento.

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Ao prever a apreciao na CMO dos parmetros e principais variveis fiscais que definem a estrutura do oramento, inclusive a receita, alterase de modo fundamental a perspectiva da ao legislativa. Enquanto as emendas representam um instrumento de alterao da pea oramentria ao nvel especfico de subttulo (menor categoria de programao), o parecer preliminar colocava disposio da CMO uma ferramenta muito mais abrangente e poderosa. Assim, por exemplo, tornou-se possvel efetuar, no parecer preliminar, alm de mudanas na receita, remanejamentos e acertos entre os grandes agregados da despesa. O parecer preliminar veio a se tornar to relevante no mbito do processo decisrio oramentrio que j se defendeu sua aprovao, por meio de uma resoluo especfica anual, no Plenrio do Congresso Nacional. Do ponto de vista da transparncia dos procedimentos, a Resoluo-CN no 2, de 1995 prev a obrigatoriedade de os relatrios conterem demonstrativos completos das alteraes promovidas, mostrando, para cada programao de trabalho e dotao oramentria, o valor inicial contido na proposta, os acrscimos e cancelamentos aprovados e o valor final. As emendas despesa passaram a ser apresentadas em meio magntico, com autenticao eletrnica, de forma a dar maior celeridade e segurana ao sistema. As audincias pblicas nestas includas as reunies regionais , em fase anterior apreciao dos projetos de lei relativos ao PPA, LDO e LOA, visaram possibilitar a discusso e o aprofundamento das questes mais relevantes suscitadas pelo exame dos projetos de lei com ministros, governadores e outras personalidades do setor pblico e privado. Foram definidos os tipos bsicos de emendas, individuais e coletivas essas ltimas divididas em emendas de comisso e de bancada estadual, conferindo-se prioridade e maior relevncia a tais proposies. As emendas de relator, antes utilizadas para descaracterizar a autoria de determinadas proposies, foram limitadas s situaes de comprovado erro ou omisso de ordem tcnica e legal.

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Uma medida importante e bem-sucedida no que tange diviso de responsabilidades e atribuies dos rgos de consultoria e assessoramento da Cmara e do Senado na matria oramentria foi a fixao da regra, na regulamentao da Resoluo no 2 de 1995-CN, segundo qual a coordenao dos trabalhos cabe consultoria da Casa a que pertencer o relator, com a constituio de equipes mistas quando se fizer necessrio81. A elaborao de notas tcnicas, como subsdio anlise das proposies relativas os projetos de lei do plano plurianual, de diretrizes oramentrias e oramentria anual, passou a se constituir em um poder-dever das consultorias. Instrumento de fiscalizao e controle pelo Legislativo antiga a preocupao da Cmara dos Deputados em oferecer s comisses tcnicas e aos parlamentares assessoramento institucional capaz de contribuir de maneira efetiva para o desempenho de sua dupla misso de legislar e fiscalizar. Desde a Resoluo da Cmara dos Deputados no 67, de 1962, que reestruturou seus servios, incumbia-se a Diretoria de Oramento, rgo vinculado diretamente Diretoria-Geral da Casa, das atividades de assessoramento da Comisso de Oramento e Fiscalizao Financeira. Dentre as atividades, destacava-se o auxlio na apreciao da prestao de contas e atos do Tribunal de Contas da Unio. A relevncia do rgo de apoio fiscalizao evidenciada no art. 27 da Resoluo da Cmara dos Deputados no 23, de 1963, que previa o assessoramento a parlamentares da Comisso de Oramento e Fiscalizao Financeira com o objetivo de examinar ou estudar a aplicao de dotaes concedidas em exerccios anteriores, a fim de esclarecer dotaes constantes do projeto ou de emendas apresentadas no Plenrio, bem
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No havia, at ento, a definio clara das responsabilidades e da diviso de trabalho na atuao conjunta dos rgos de assessoramento da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. O apoio tcnico e operacional elaborao dos oramentos, imediatamente aps a Constituio de 1988, foi praticamente centralizado na Subsecretaria de Oramento do Senado. A partir de 1993, o fortalecimento tcnico e quantitativo da Assessoria da Cmara faz com que ela fosse mais demandada. O aumento dos quadros dos consultores no mbito do Senado, nos anos seguintes, levou necessidade de criar regras de colaborao e unio de esforos.

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como ouvir sugestes ou esclarecimentos dos representantes do poder pblico e associaes de classe. Depois do afastamento do Congresso Nacional das atividades de fiscalizao oramentria e financeira na vigncia da Constituio de 1967/1969, a Casa deu um passo importante ao decidir, em 1979, que alm da Assessoria Legislativa, prevista pela Resoluo no 30, de 1972, tambm seria criado um rgo especializado na matria oramentria e de fiscalizao, a Assessoria de Oramento e Fiscalizao Financeira. Atualmente, na Conof-CD, a coordenao das atividades de consultoria e assessoramento aos temas ligados fiscalizao e controle atribuda ao ncleo temtico especfico, sem prejuzo da colaborao dos demais82. Conforme Jos Afonso da Silva (2009), o princpio que subordina a administrao lei princpio da legalidade revela-se como uma das conquistas mais importantes da evoluo estatal. Tal princpio, contudo, seria ineficaz se no se previssem meios de faz-lo valer na prtica. Os meios a que se refere o autor so exatamente aqueles recursos organizacionais, materiais, financeiros, humanos, tecnolgicos, legais etc. necessrios ao Parlamento para levar a cabo sua misso de controle e fiscalizao. Isso porque, no sistema de separao de poderes, reservou-se ao Legislativo o poder para exercer o controle externo (CF, de 1988, art. 70). O exerccio do controle externo envolve funes de vigilncia, acompanhamento, exame, anlises e avaliaes dos atos, com a finalidade de verificar a ocorrncia de ilegalidade, ilegitimidade, ineficincia, desvios ou falta de economicidade, para, se for o caso, suspender-se a execuo ou desfazerem-se aqueles atos considerados viciados. Dada a extenso, complexidade e repercusso social, econmica e poltica dessa atividade, o Parlamento, para poder decidir de forma adequada em cada caso concreto, precisa contar com dois elementos essenciais: a) instrumentos legislativos adequados para viabilizar a iniciativa
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A tarefa de coordenao das atividades de assessoramento na rea de fiscalizao e controle coube, no passado, ao consultor Homero de Souza Jr. Atualmente encontra-se a cargo do consultor Romiro Ribeiro.

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e a ao fiscalizatria por parte dos parlamentares ou das comisses tcnicas; e, b) assessoramento profissional, apartidrio e qualificado; No mbito dos instrumentos legislativos colocados disposio dos parlamentares e das comisses tcnicas, podemos citar seis mecanismos largamente utilizados, a saber:
a. Requerimento de informaes; b. Representaes; c. Proposta de Fiscalizao e Controle (PFC); d. Comisso parlamentar de inqurito (CPI); e. Paralisao de obras e servios com indcios de irregularidades graves; e f. Prestao de contas apresentada pelo presidente da Repblica.

O Quadro 1, a seguir, mostra a intensidade de utilizao, pelas comisses tcnicas da Cmara dos Deputados, dos requerimentos de informaes, das representaes e das propostas de fiscalizao e controle (PFC) na Legislatura 2007 a 2010.

quAdro 1 CmArA doS deputAdoS pfCS, repreSentAeS e requerimentoS de informAo


Nmero de proposies apresentadas 2007-2010
Proposta de fiscalizao e controle 37 28 41 26 132 Requerimento de informao 2.290 1.392 995 752 5.429

Perodo 2007 2008 2009 2010 TOTAL


Fonte: Sileg-CD.

Representao 26 11 9 7 53

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Observa-se que, em mdia, no perodo considerado, foram apresentadas para apreciao das comisses tcnicas da Cmara dos Deputados, por ms, 2,75 PFCs, 113,1 requerimentos de informaes e 1,1 representao. Esse um dado relevante considerando-se a extenso e os propsitos de cada um desses instrumentos. As PFCs, por exemplo, constituemse em um poderoso instrumento de fiscalizao colocado disposio dos parlamentares, nos termos do art. 60 do RICD de 1989. A Assessoria de Oramento, a partir de 1991, foi a responsvel pela sistematizao dessa ferramenta, definindo suas partes funcionais (a exemplo do Relatrio Prvio e do Relatrio Final) como forma de suprir lacuna nos instrumentos de ao poltica. A PFC pode ser apresentada, por qualquer deputado, comisso com correlao temtica com o objeto da proposio, com especfica indicao do ato e da fundamentao da providncia objetivada (art. 61). O que caracteriza e diferencia a PFC que a proposta deve ser relatada previamente quanto oportunidade e convenincia da medida e ao alcance jurdico, administrativo, poltico, econmico, social ou oramentrio do ato impugnado, definindo-se o plano de execuo e a metodologia de avaliao. Aprovado pela comisso o relatrio prvio, o mesmo relator ficar encarregado de sua implementao, devendo a esse ser assegurados os meios e os recursos administrativos, as condies organizacionais e o assessoramento necessrio ao bom desempenho dos trabalhos, a exemplo do que ocorre com as comisses parlamentares de inqurito (RICD, art. 61, III). As PFCs oferecem s comisses e aos parlamentares a possibilidade de promoverem fiscalizao ou investigao com a profundidade e extenso julgadas necessrias, contando, para tanto, com o apoio do assessoramento tcnico das consultorias da Casa e dos rgos de controle, tais como o Tribunal de Contas da Unio e a Controladoria-Geral da Unio. Os requerimentos de informaes, largamente utilizados pelas comisses, so um mecanismo eficaz para a ao parlamentar, na medida em que tm o potencial de trazer ao conhecimento dos interessados, de ma154

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neira tempestiva, as informaes requeridas sobre fatos ou atos administrativos sob suspeita, as quais devem ser atendidas no prazo mximo de trinta dias, importando crime de responsabilidade a recusa, o no atendimento ou a prestao de informaes falsas (CF de 1988, art. 50, 2o). O acesso tempestivo a informaes criteriosamente selecionadas e analisadas, mediante o cotejo com dados de outras fontes, permite aos parlamentares e aos rgos tcnicos da Cmara dos Deputados definirem a ao parlamentar mais adequada a ser adotada em cada caso. As representaes, juntamente com as reclamaes, peties ou queixas, so apresentadas por pessoas fsicas ou jurdicas contra atos ou omisses das autoridades ou entidades pblicas, devendo ser encaminhadas por escrito, meio eletrnico ou telefone, sendo imprescindvel a identificao do autor. So, na essncia, formas de participao da sociedade civil no controle social da administrao pblica, mediante mecanismo que se presta no s a informar, mas tambm a acionar e requerer ao titular do controle externo, que o Congresso Nacional, a adoo de medidas objetivas para apurar a denncia oferecida. As comisses parlamentares de inqurito (CPIs) so o instrumento mais poderoso de investigao disposio do Parlamento, constitudas para a apurao de fato determinado e por prazo certo, as quais tero poderes de investigao prprios das autoridades judiciais, alm de outros previstos em regimento. As CPIs, alm dos meios e condies organizacionais, contam com o assessoramento tcnico de ambas as consultorias. O desenvolvimento ao longo dos anos do mecanismo de controle das obras e servios com indcios de irregularidades graves o melhor exemplo da contribuio e articulao de esforos da rea de assessoramento tcnico da Consultoria com o TCU, em resposta s demandas e necessidades de fiscalizao das obras do governo federal. A CPI do Oramento investigou a manipulao e o acesso privilegiado de grupos ao oramento, em especial aqueles destinados pelas emendas, sendo que pouco foi investigado com relao participao das

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empreiteiras na realocao dos recursos pblicos em grandes obras e empreendimentos. Paralelamente, no eram incomuns denncias de que o oramento da Unio continha recursos relativos a obras inexistentes ou j concludas, ou com extensa ficha de irregularidades, fato que desgastava a imagem da CMO e do Congresso Nacional. O aperfeioamento ao longo dos anos do mecanismo de ao preventiva na alocao de recursos para obras, com o auxlio do TCU, trouxe vrios benefcios quanto transparncia nos gastos com obras pblicas, com o Congresso dispondo de mais informaes e maior segurana na sua deciso. A sistemtica de controle de obras comeou a ser discutida, no mbito da CMO, em 1995, na aprovao do parecer preliminar relativo ao PLOA de 199683, e vem sendo regulada pelas sucessivas leis de diretrizes oramentrias, tendo os seguintes objetivos bsicos:
a. paralisar, cautelarmente, os empreendimentos nos quais foram identificados indcios de irregularidades graves capazes de ocasionar prejuzos materialmente relevantes ao errio ou a terceiros, ou que possam ensejar a nulidade de procedimentos licitatrios, ou, ainda, que configurem graves desvios dos princpios a que est submetida a administrao pblica; b. oferecer aos membros do Congresso Nacional informaes tempestivas, detalhadas e qualificadas sobre tais ocorrncias, de forma a subsidiar o processo decisrio anual de alocao e execuo de recursos oramentrios; e

instituir, no mbito da administrao pblica federal direta e indireta, sistema referencial de custos para a execuo de obras e servios de engenharia. A adoo de custos unitrios referenciais, por determina-

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O parecer preliminar relativo ao PLOA de 1996, do deputado Iber Ferreira, aprovado em 16 de outubro de 1995, no item 14.4, permitia que os relatores setoriais cancelassem obras do projeto por motivo de irregularidades, com base no relatrio do TCU encaminhado CMO, presidida pelo senador Renan Calheiros. A atuao do TCU no controle de obras teve um captulo inicial quando do apoio desse rgo comisso especial do Senado encarregada de verificar obras inacabadas no pas. Depois de includo no parecer preliminar, o regramento foi incorporado s LDOs dos anos seguintes.

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o das LDOs84, passou a se constituir em uma baliza na definio de parmetros dos custos globais. Os resultados obtidos nesses dezesseis anos tm se revelado positivos. A sistemtica motiva os agentes envolvidos pblicos e privados a agirem preventiva e tempestivamente para evitar ou corrigir irregularidades, diante do risco de paralisao do fluxo financeiro destinado aos empreendimentos. Por ltimo, temos as contas apresentadas pelo presidente da Repblica, que materializam o sistema de freios e contrapesos que caracteriza a diviso de poderes em regimes democrticos, alm de consolidar o princpio constitucional da prestao de contas, que a todos submete, do menor ao mais elevado escalo da administrao (CF de 1988, art. 70). O art. 84 da Constituio Federal estabelece a obrigatoriedade de o presidente da Repblica prestar ao Congresso Nacional, anualmente, as contas do governo federal. O Congresso Nacional tem competncia exclusiva para julgar essas contas, nos termos do inciso IX do art. 49 da Constituio Federal. Para a execuo dessa tarefa, o Congresso Nacional auxiliado pelo TCU, a quem, conforme o art. 71 da Constituio, compete elaborar parecer prvio sobre as contas do governo, e pelo assessoramento institucional disponvel nas casas legislativas. O parecer da CMO sobre as contas do governo, com base no material enviado pelo TCU, constitui documento denso, consistente e rico em informaes e anlises sobre o desempenho da economia brasileira, a evoluo das receitas e despesas
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O dispositivo, includo na lei de diretrizes oramentrias para 2000 (art. 71 da Lei n 9.811, de 28 de julho de 1999), inaugura uma srie de aperfeioamentos nos anos seguintes:

Art. 71. Os custos unitrios de obras executadas com recursos dos oramentos da Unio, relativas construo de prdios pblicos, saneamento bsico e pavimentao, no podero ser superiores ao valor do Custo Unitrio Bsico (CUB) por m, divulgado pelo Sindicato da Indstria da Construo, por unidade da federao, acrescido de at trinta por cento para cobrir custos no previstos no CUB. Pargrafo nico. Somente em condies especiais, devidamente justificadas, podero os respectivos custos ultrapassar os limites fixados no caput deste artigo, sem prejuzo da avaliao dos rgos de controle interno e externo. Havia, na poca, fortes presses polticas da oposio no sentido de reduzir custos das grandes obras pblicas, com destaque para a ao do deputado Giovani Queiroz (PA), que apresentou emendas nesse sentido LDO 2000, especialmente na rea de rodovias.

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do exerccio sob exame, a ao setorial do governo federal, alm da avaliao das demonstraes contbeis da Unio. Em razo desses aspectos, temos que o parecer sobre as contas apresentadas pelo presidente da Repblica revela-se excelente instrumento para oferecer aos parlamentares e sociedade, de maneira consolidada e integrada, uma viso bastante completa e abrangente da situao e do desempenho da administrao pblica. Do exposto, possvel concluir acerca da importncia do assessoramento institucional institudo e aprimorado no Legislativo nas ltimas dcadas, aliado a instrumentos especficos colocados disposio dos parlamentares para o exerccio do controle e da fiscalizao. Alm de responder s demandas, o assessoramento tem um papel importante, que o de oferecer alternativas e rumos que possam potencializar a ao parlamentar e viabilizar o cumprimento das funes constitucionais do Poder Legislativo na rea do controle externo. Desenvolvimento de sistemas informatizados de acompanhamento da execuo oramentria O desenvolvimento e a implantao de sistemas informatizados de acompanhamento da execuo oramentria e financeira uma das mais importantes iniciativas dos rgos de apoio ao legislativo no oramento. Vencido o primeiro grande desafio por parte dos rgos de apoio tcnico do Congresso o domnio e a autonomia operacional no processamento da elaborao85 da lei oramentria, bem como a formulao de regras e procedimentos regimentais hbeis a organizar o processo decisrio , iniciam-se, ainda em 199386, os esforos no sentido de atender s crescentes demandas relativas execuo do oramento pelo governo. Ainda que o acesso dos parlamentares do Congresso Nacional ao Siafi (STN/MF) fosse permitido desde o governo Collor, o uso dessa ferramen85

Inclui, entre outras funes, a validao dos dados da proposta, o processamento das emendas e dos destaques, o ajuste da classificao da receita e da despesa e a compatibilizao das fontes de recursos, a elaborao dos substitutivos dos relatores setoriais e geral e a confeco do autgrafo. Destaca-se a designao dos assessores Antnio Maria e Eugnio Greggianin para o desenvolvimento de metodologias e a organizao de banco de dados voltados ao acompanhamento da execuo oramentria.

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ta, ao exigir senha e conhecimentos tcnicos e operacionais especializados, acabava por ficar limitado a raros parlamentares e profissionais. Alm disso, para que os dados extrados tivessem utilidade gerencial, novos tratamentos eram exigidos. Como consequncia, quase no se dispunha de informaes claras, objetivas, atualizadas e comparveis acerca da execuo oramentria e financeira do oramento da Unio. Registre-se, nos anos seguintes, o trabalho pioneiro da Assessoria da Cmara, em articulao com o Prodasen, antes mesmo do lanamento do Siafi gerencial, na divulgao de banco de dados contendo, para cada dotao do oramento, os valores empenhados, liquidados e pagos. Os dados foram disponibilizados em Access, software que facilita filtros e consultas, com a gerao de relatrios gerenciais. Esse banco de dados, viabilizado a partir da migrao de informaes do Siafi, foi amplamente disponibilizado para consulta pblica, inclusive na pgina da internet da Cmara dos Deputados. Esse fato contribuiu muito para a disseminao de informaes que estimularam estudos e anlises por parte de profissionais, entidades da sociedade civil e jornalistas, facilitando a compreenso do grande pblico acerca dos gastos do governo. O desenvolvimento e a manuteno de uma equipe especializada em informtica87 e no Siafi, no mbito da Consultoria, foram fundamentais para o bom desenvolvimento dos trabalhos. Quanto aos sistemas informatizados de elaborao oramentria, vale salientar que a exportao de dados da mquina de grande porte para os microcomputadores e a instalao de uma rede local interna no mbito da Assessoria tornaram operacionais a preparao dos relatrios e a divulgao de todas as mudanas, avano importante no apoio dinmica do processo decisrio. Na situao anterior, era quase impossvel a gerao tempestiva de demonstrativos gerenciais que permitissem, por exemplo, mostrar a
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Atuaram na equipe, em diferentes perodos: Fernando Luiz Brito, Clademir R. Lazzaretti, Robson Luiz Fialho F. Coutinho, Gardel Rodrigues do Amaral, Rubens Foizer Filho, Jos Amrico Pessoa, Demervaldo Martins de Almeida, Simplcio Luiz Leandro dos Santos, Roberto Alezina B. P. Jr., Rodrigo Roriz, Fernando Jos de Medeiros e Artenor Bsio. Os servidores com conhecimento em informtica foram requisitados de outros rgos da Casa medida que se liberavam funes dos assistentes de oramento.

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distribuio estadual dos recursos aprovados pelo relator, os acrscimos e cancelamentos e os saldos aprovados por dotao oramentria, ou quaisquer de suas agregaes. No se dispunha de relatrios com selees, grau de detalhamento e rapidez necessrios ao debate em plenrio na tramitao da lei. Com uma leitura rpida e verstil dos dados da despesa, os ncleos temticos tiveram condies de realizar estudos de acompanhamento da execuo, comparando os valores gastos no exerccio com aqueles de anos anteriores, alm de atender com presteza a inmeras demandas e consultas. Registre-se que, pouco antes de 2000, a Consultoria de Oramento do Senado Federal, tambm em articulao com o Prodasen, lanou o sistema informatizado Siga Brasil88, um moderno sistema de informao e consulta que integra em um nico datawarehouse as bases de dados de elaborao e de execuo do oramento federal, disponvel na internet. Vale destacar tambm a assistncia das consultorias prestada a entidades civis sem fins lucrativos voltadas busca da transparncia do gasto pblico, tais como o Inesc e o Contas Abertas, na criao e montagem de bancos de dados de consulta da execuo do oramento da Unio. Outra ferramenta de divulgao de informaes oramentrias desenvolvida em 2006 pela Consultoria da Cmara dos Deputados e pela Secretaria da CMO, em articulao com o rgo de informtica (Cenin-CD) e a Assessoria de Projetos Especiais da Diretoria-Geral, foi a criao do site Oramento Brasil89, um ambiente especfico da pgina da internet da Cmara dos Deputados que contm todas as informaes sobre o processo de elaborao e tramitao das leis do ciclo oramentrio. Tambm foi criado um novo sistema de consulta da execuo oramentria denominado Fiscalize, cujo principal produto um relatrio detalhado, por municpio, de todas as transferncias federais. Esse relatrio enviado, sob a forma de correspondncia mensal, para todas as cmaras municipais do Brasil.
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http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/SigaBrasil. http://www2.camara.gov.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil. A viabilizao poltica do site deveu-se ao deputado Gilmar Machado, ento presidente da CMO. Nesse mesmo exerccio, a LDO passou a permitir que entidades da sociedade civil credenciadas pudessem se valer do uso de senha especfica do Siafi.

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o regime de reSponSABilidAde fiSCAl e A evoluo do proCeSSo orAmentrio A pArtir de 2000


Mesmo com a moeda estabilizada, o dficit nominal no setor pblico havia alcanado em 1998 cerca de 8% do PIB, tendo sido contido por uma srie de medidas, tal como a criao do Fundo de Estabilizao Fiscal. A conjuntura interna, agravada pelos efeitos das crises financeiras internacionais, levou apresentao pelo Poder Executivo, em 1999, de projeto de lei complementar90 voltado ao planejamento e controle da gesto fiscal e oramentria. O substitutivo aprovado na Cmara dos Deputados redundou na edio da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)91. O exerccio coincide, tambm, com a adoo de novo modelo oramentrio, com a aprovao do PPA 2000/2003 e da LOA de 2000, organizados em programas e aes oramentrias, revogando-se a antiga classificao funcional-programtica (Lei no 4.320, de 1964, e Portaria SOF no 9, de 1974). Os programas de governo passam a ser considerados um centro de planejamento, gesto, custo e avaliao das aes governamentais92. Naquele ano, foi feito um inventrio e procedeu-se reorganizao de todas as aes do governo. A busca do equilbrio fiscal permanente e o controle do endividamento pblico no partem do zero. A LRF adota e refora, com novos ingredientes, o instrumental de planejamento, oramento e programao oramentria e financeira j disponvel na administrao pblica PPA, LDO, LOAs e decretos de programao oramentria e financeira.

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PLP n 18, de 1999. As consultorias de Oramento e Legislativa foram responsveis pelo assessoramento tcnico na elaborao do substitutivo aprovado na Cmara dos Deputados, de autoria do deputado Pedro Novais. Participaram dos trabalhos de assessoramento da LRF na Cmara dos Deputados: pela Conof Eber Zoehler S. Helena, Eugnio Greggianin (coordenao), Jos Fernando Cosentino Tavares, Weder de Oliveira; e, pela Conleg Alexandre de Nobre Brito e Roberto Piscitelli. O projeto aprovado pela Cmara praticamente no sofreu alteraes no Senado Federal. O Projeto de lei relativo ao PPA 2012/2015 enviado pelo novo governo Dilma em 31 de agosto de 2011 prope mudanas no modelo vigente, com reduo drstica do nmero de programas.

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Criaram-se requisitos e controles destinados s principais variveis da gesto fiscal: receita, despesa, resultado, dvida, operaes de crdito e restos a pagar. Os dispositivos voltados ao controle de proposies relativas renncia de receitas e gerao de despesas tiveram ateno especial nas discusses da LRF. Uma das tarefas tradicionais da Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira o assessoramento Comisso de Finanas e Tributao da Cmara dos Deputados quanto ao exame de adequao oramentria e financeira das proposies que tramitam na Casa. A prtica tradicional na aprovao do gasto pblico sempre foi a mera incluso de disposio final nos respectivos projetos de lei determinando que os recursos necessrios ao seu atendimento proviessem de futuros oramentos da Unio. No havia exigncia de estimativa do valor e muito menos a verificao da existncia concreta dos recursos oramentrios. A LRF consagra o oramento como um elo necessrio entre o planejamento fiscal e a implementao das polticas pblicas. As consultorias atuam no sentido de auxiliar a formulao de processos que atendam a esse objetivo. A consagrao na LRF da noo de que as fontes devem ser identificadas antes da aprovao da legislao criadora do gasto teve influncia direta no processo decisrio relativo aos dois grupos de despesa corrente continuada mais importantes do oramento: os benefcios previdencirios e assistenciais e as despesas com pessoal e encargos sociais. O Congresso Nacional transferiu as discusses acerca do aumento real do salrio mnimo para o debate oramentrio, haja vista que o reajuste traz repercusses no aumento dos gastos com benefcios previdencirios e assistenciais, seguro-desemprego e abono salarial. A partir da LDO de 200593 foi definido critrio para o aumento real do salrio mnimo (crescimento real do PIB per capita do ano anterior). As
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Lei n 11.178, de 20 de setembro de 2005, relatada pelo senador Garibaldi Alves. Conforme o art. 59, o oramento da Unio incluir os recursos necessrios ao atendimento: I do reajuste dos benefcios da seguridade social de forma a possibilitar o atendimento do disposto no art. 7, inciso IV, da Constituio, garantindo-se aumento real do salrio mnimo equivalente ao crescimento real do PIB per capita em 2004.

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LDOs subsequentes mantiveram disposies relativas aos ganhos reais do salrio mnimo, culminando com a edio da Lei no 12.382, de 25 de fevereiro de 2011. As alteraes nas despesas oramentrias vinculadas ao salrio mnimo so feitas por meio de emenda de relator-geral, mediante autorizao no parecer preliminar. Quanto s despesas com pessoal e encargos, desnecessrio afirmar sua relevncia e importncia na administrao pblica. Os gastos correntes com servidores so obrigatrios e de durao continuada. O planejamento e controle desses gastos mereceram, portanto, destaque na LRF. A Constituio de 1988, alm de impor limites em termos de percentual da receita corrente lquida por meio de lei complementar materializada na LRF, criou, no 1o do art. 169, um duplo controle para atos que implicam aumento de pessoal: autorizao especfica na LDO e comprovao da existncia de dotao suficiente no oramento para atender s projees da despesa de pessoal (at o final do exerccio financeiro) e aos acrscimos dela decorrentes. No mbito do processo oramentrio, as LDOs e LOAs aprovadas no Congresso Nacional passaram a incluir disposies adicionais com o objetivo de dar efetividade Constituio. Dentre essas, destaque-se a criao de anexo especfico da lei oramentria que discrimina, quantifica e prev, de forma detalhada, todos os aumentos de pessoal do prximo exerccio, por meio da identificao da proposio autorizada e beneficiria da dotao consignada na LOA. Vrios outros mecanismos de controle dos gastos com pessoal foram institudos pelas LDOs, tais como: irretroatividade das leis que aumentem gastos com pessoal; parecer prvio dos conselhos nacionais de Justia e do Ministrio Pblico sobre a adequao de proposies oriundas do Poder Judicirio e MPU; e data-limite (31 de agosto) para incio de tramitao das proposies, como condio para que as respectivas dotaes possam constar da proposta oramentria. O ordenamento do processo decisrio oramentrio acerca do impacto do salrio mnimo e das despesas com pessoal foi resultado de anos de

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experincia, encontrando-se hoje sedimentado, sem prejuzo de aperfeioamentos que vo surgindo. A melhoria de mecanismos de planejamento e previsibilidade das despesas correntes obrigatrias no se repete no que tange s despesas discricionrias (custeio e investimento). Essa categoria de despesas, que inclui investimentos e custeio, atingida fortemente pelo contingenciamento, especialmente das dotaes decorrentes de emendas aprovadas. Por outro lado, os investimentos prioritrios do governo federal (PAC) gozam de inmeros mecanismos de proteo e privilgio. O debate encontra-se em aberto. As discusses e a amplitude dos vetos opostos ao projeto de LDO para 2012 refletem as tenses e os conflitos nesse tema94, que ainda pendem de soluo. O objetivo tcnico da aprovao de oramentos realistas vai se dissipando na medida em que o Poder Executivo percebe a convenincia da aprovao de oramentos inflados, com execuo discricionria. A autorizao de dotaes tem se transformado em uma formalidade que cria apenas expectativa, no garantindo obrigatoriedade. Durante a execuo que se decidem de fato as prioridades. Est se retornando s prticas de gesto fiscal das dcadas de 50 ou 60, quando os limites autorizados ultrapassavam, em muito, as reais possibilidades do errio95.
94

O relator da LDO 2012, deputado Mrcio Reinaldo, denunciou a srie de mecanismos (reduo da meta de supervit primrio na elaborao do oramento, abertura de crditos adicionais com fontes imprprias, acmulo de restos a pagar) que faz com que aumente a cada ano a distncia entre valores autorizados e limites financeiros disponveis na execuo. Oramentos inflados desvalorizam o sistema de planejamento e oramento criado na Constituio de 1988, regredindo-se s prticas do passado com o controle exclusivo na boca do caixa. Na audincia de 30 de abril de 1987 (Danc, Supl; 18-6-1987, p. 138), o constituinte Jos Serra reconheceu haver uma polarizao entre duas posies quanto ao tema da participao do Legislativo na elaborao oramentria: (...) uma estilo pr-64, quando o Legislativo tinha capacidade para a criao de despesas, (...) outro extremo seria vedar ao Legislativo qualquer iniciativa em matria de despesa ligada legislao atual. Quanto primeira opo, ponderou o descolamento entre programao e execuo, referindo-se resposta do Min. San Thiago Dantas afirmao de um deputado de haver verba oramentria: Meu filho, uma coisa verba no oramento; outra dinheiro. So duas coisas diferentes. SANTA HELENA, Eber Z. Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas, V.b Subcomisso de Oramento e Fiscalizao Financeira. In: BACKES, Ana Luiza; AZEVEDO, Dbora Bithiah de; ARAJO, Jos Cordeiro de (org.). Audincias pblicas na Assembleia Nacional Constituinte: a sociedade na tribuna, Braslia: Cmara dos Deputados, Ed. Cmara, 2009. p. 332.

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O mecanismo de contingenciamento da execuo oramentria e financeira, prtica que antecede a Constituio, sempre foi questionado no Congresso. A LRF consagrou sua legalidade com status de norma complementar. No entanto, impe-lhe um limite, nem sempre aceito e observado. Os contingenciamentos devem se limitar ao necessrio para o alcance das metas fiscais fixadas e segundo critrios a serem fixados nas LDOs. At hoje, o Poder Executivo no aceita, e o Congresso no consegue aprovar, a fixao de quaisquer critrios nas LDOs que reduzam a margem de discricionariedade na execuo dos oramentos. Paralelamente, foram sendo criados mecanismos de proteo dos investimentos de iniciativa exclusiva do Executivo. O Decreto no 3.746, de 6/2/2001 criou programas e aes estratgicas, estabelecendo limites distintos e menores de contingenciamento em relao s demais programaes. Esses programas e aes passaram a se sujeitar a controle centralizado da gesto do fluxo de recursos96. As discusses em torno da necessidade de aumento da capacidade de investimento do oramento da Unio, antes aliada poltica de privatizaes e das parcerias pblico-privadas, mudam de rumo aps a assuno do governo Lula. Marcado pela defesa da participao direta do Estado na promoo do investimento pblico, o novo governo, depois de um perodo de ajuste fiscal no seu incio, passou a aumentar o montante destinado ao Plano Piloto de Investimentos (PPI) por meio da reduo do supervit primrio97. Os pareceres preliminares comearam a estabelecer restries ao cancelamento de tais dotaes pelos relatores. Em 2007, o governo federal lana o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), que passa a englobar os principais investimentos nas reas de logstica (rodovias, ferrovias, portos, aeroportos e hidrovias), energia e infraestrutura social e urbana. O PAC acaba absorvendo, com o tempo, o PPI.

96

Vrios estudos e notas tcnicas mostravam a falta de efetividade e de cumprimento do anexo de metas e prioridades da LDO, instrumento constitucional disposio do Legislativo para a fixao de prioridades. Desde 2004, depois de negociao com o FMI, as verbas do PPI podiam ser subtradas do clculo do supervit primrio.

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Atualmente, os investimentos do PAC, alm de gozarem privilgios na elaborao do oramento (reduo da meta fiscal, proteo no parecer preliminar), praticamente no se sujeitam a contingenciamentos. Alm disso, os textos das leis oramentrias dos ltimos anos tm permitido ao Executivo amplos remanejamentos dessas programaes. Com isso, o Poder Legislativo fica praticamente afastado das decises relativas aos grandes projetos de investimentos no mbito do oramento da Unio. As Resolues-CN no 1, de 2001 e no 1, de 2006 A Resoluo-CN no 1, de 2001 substituiu a Resoluo-CN no 2, de 1995, incorporando os avanos ocorridos em matria fiscal e financeira. Em decorrncia da aprovao da LRF, a resoluo atribui novas competncias CMO na apreciao dos relatrios de gesto fiscal, dos relatrios de cumprimento de metas e de contingenciamento, alm dos avisos enviados pelo Tribunal de Contas da Unio acerca de obras com indcios de irregularidades. Passou-se a exigir que o parecer preliminar do projeto de lei oramentria anual contivesse o exame da conjuntura econmica e fiscal, em atendimento LRF, incluindo a avaliao da receita. A resoluo formaliza o entendimento, j consensual, de concentrar no relator-geral as anlises da reserva de contingncia e do texto da lei oramentria (art. 10). aumentado o nmero de emendas de bancada estadual98, tendo em vista a reduo do nmero de emendas de bancada regional (que passa para duas emendas). As sete subcomisses so substitudas por at dez reas temticas99. Fixa-se o contedo mnimo que deve constar dos relatrios apresentados. So institucionalizados os comits de apoio aos relatores.

98 99

O nmero de emendas de bancada estadual sobre para quinze a vinte (estados mais populosos). Atualmente, a Resoluo-CN n 1, de 2006 (art. 26) define as seguintes reas temticas a cargo dos respectivos relatores setoriais: I Infraestrutura; II Sade; III Integrao Nacional e Meio Ambiente; IV Educao, Cultura, Cincia e Tecnologia e Esporte; V Planejamento e Desenvolvimento Urbano; VI Fazenda, Desenvolvimento e Turismo; VII Justia e Defesa; VIII Poderes do Estado e Representao; IX Agricultura e Desenvolvimento Agrrio; e X Trabalho, Previdncia e Assistncia Social.

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Os crditos extraordinrios passam a tramitar na CMO, com rito especfico regulado por resoluo prpria do Congresso Nacional. Limita-se, por outro lado, a aprovao de emenda de incluso ou acrscimo dos crditos oramentrios100, admitindo-se apenas emenda de cancelamento, parcial ou total. Uma medida importante foi a regulamentao da apreciao dos destaques. O nus da identificao da origem dos recursos para atendimento do destaque passa a ser do seu autor, e no do relator, o que serviu para conter o crescente volume de destaques e seu potencial de alterar o equilbrio fixado entre receitas e despesas. As inmeras resolues sempre procuraram solucionar problemas e conflitos identificados no processo. No entanto, medida que algumas deficincias foram sendo solucionadas, outras surgiram. Mesmo aps a Resoluo-CN no 1, de 2001, persistiram queixas quanto ao excesso de atribuies do relator-geral, o desvirtuamento do papel das emendas coletivas e a necessidade de melhorar o contedo das emendas individuais, o que redundou na aprovao da Resoluo-CN no 1, de 2006101. A criao da Relatoria da Receita foi fundamentada no princpio da segregao de funes e de poderes do relator-geral. A apreciao da proposta oramentria passa a ocorrer em duas102 etapas independentes: da receita e da despesa. A separao da aprovao legislativa da receita e da despesa j constou de constituies anteriores.103 Paralelamente,
100

Os crditos extraordinrios tm eficcia imediata, o que cria situaes de irreversibilidade. Da a proibio dos remanejamentos no Legislativo. De outro lado, os abusos do Executivo na edio de medidas provisrias foram contidos pelo Supremo Tribunal Federal, especialmente a partir de 2008, ao suspender a MP n 402. A corte entendeu que os quesitos de despesas imprevisveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica devem ser observados de forma estrita nos crditos extraordinrios. A resoluo teve como ponto de partida os estudos da comisso designada pelo Ato Conjunto n 1, de 2006, composta de trs deputados (Srgio Miranda, Jos Carlos Aleluia e Jorge Bittar) e trs senadores (Fernando Bezerra, Romero Juc e Srgio Guerra). Participaram dos trabalhos de assessoramento, pela Conof-CD: Cludio Tanno, Eugnio Greggianin, Romiro Ribeiro e Wagner P. Figueiredo; e, pela Conorf-SF: Carlos Marshall, Eduardo Andres e Fbio Gondim. Nas resolues anteriores, o relator-geral concentrava tais atividades no parecer preliminar. Desde a Constituio de 1824 existiam duas leis: o oramento da receita e o oramento da despesa; o RICD de 1964, no seu art. 183, determinava que o projeto de Oramento-Geral da Unio seria dividido em duas partes: receita e despesa.

101

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a medida visou conter as sucessivas reavaliaes de receita feitas pelo prprio relator-geral, situao de potencial conflito de interesses. No modelo anterior, a estimativa integrava o parecer preliminar, a cargo do relator-geral (com o auxlio de um comit, a partir da Resoluo-CN no 1, de 2001), podendo ser alterada a qualquer momento. A Resoluo-CN no 1, de 2006 permite uma nica atualizao da receita aprovada, dez dias aps a votao do ltimo relatrio setorial, apenas para o caso de reviso de parmetros (inflao, crescimento, taxa de juros, etc.) e de legislao tributria (art. 30, 2o). Tais recursos tero destinao proporcional e automtica (art. 30, 3o). O relator da Receita preside um Comit de Avaliao da Receita (art. 18, 5o), sendo que a deciso depende da maioria dos votos, o que permite maior participao e transparncia dos trabalhos. Somente aps definido o montante da receita que a CMO aprecia, no parecer preliminar, a distribuio dos grandes montantes. O parecer preliminar promove o encontro das receitas, eventualmente reestimadas, com as alteraes possveis na despesa. O parecer preliminar, a cargo do relator-geral, adquire maior abrangncia ante a nova sistemtica criada. O parecer identifica, em primeiro lugar, a chamada Reserva de Recursos composta de fontes advindas de eventuais reestimativas das receitas, da reserva de contingncia104 e de outros cancelamentos que eventualmente forem aprovados no prprio parecer. Dessa reserva deduzido, em primeiro lugar, o montante para atendimento de emendas individuais, das despesas obrigatrias e de outras definidas no prprio parecer105. A votao do parecer preliminar, portanto, fixa a matriz oramentria de alocao de recursos, antes de sua distribuio para os relatores setoriais. O parecer o instrumento ideal para se realizarem as grandes mudanas do oramento, porque permite remanejamento entre grandes agregados (reas de governo, rgos, unidades, e
104 105

Trata-se de dotao, sem destinao especfica, fixada pela LDO (1% da receita corrente lquida). Tratam-se, em geral, de programaes nacionais cujo equacionamento requer grande montante de recursos, a exemplo de novos gastos com pessoal, transferncias constitucionais e legais, despesas necessrias ampliao do salrio-mnimo e sade.

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assim por diante). O parecer preliminar, ademais, fixa parmetros e limites de atuao dos relatores. Aprovado o parecer preliminar, abre-se prazo para a apresentao das emendas despesa, individuais e coletivas. A resoluo probe as emendas coletivas de carter genrico, de modo a dar prioridade aos projetos de grande vulto e estruturantes. Desde h muitos anos, identificava-se a utilizao crescente de emendas coletivas estaduais como forma de ampliao dos limites impostos s emendas individuais. No crdito genrico, a especificao diferida e direcionada para o momento da realizao do convnio. O tema no consensual e propiciou uma srie de debates. Nos anos seguintes edio da Resoluo-CN no 1, de 2006, o Comit de Admissibilidade de Emendas teve um papel importante, ao propor CMO diretrizes e orientaes que permitiram integrar as lacunas da resoluo ao conjunto de normas de admissibilidade. So criadas as emendas de remanejamento, de apropriao e de cancelamento (art. 37). A novidade a emenda de remanejamento (de bancada ou de comisso), uma vez que os acrscimos propostos somente podem ser atendidos com a anulao das dotaes indicadas na prpria emenda. Assim, foram-se escolhas e prioridades, premissa inscrita em interpretao restritiva do art. 166, 3o, II, da Constituio, que exige indicao das fontes para acolhimento de emenda na CMO. Ampliam-se as audincias pblicas, que passam a incorporar a realizao de eventos conjuntos com as comisses temticas, e as audincias regionais, que acolhero sugestes nas diversas regies do pas. Na ResoluoCN no 1, de 2006 (art. 2o, 1o), a CMO consagra-se como coordenadora da audincia pblica semestral com o Bacen, na reunio conjunta com as demais comisses temticas previstas no 5o do art. 9o da LRF. Esse encontro destinado a avaliar o cumprimento dos objetivos e metas das polticas monetria, creditcia e cambial, evidenciando o impacto e o custo fiscal das operaes do Banco Central. A audincia semestral com o Bacen e as reunies de avaliao do cumprimento de metas fiscais tornam-se importantes meios de o Parlamento aprofundar o debate acerca do relacionamento Tesouro-Bacen e da dinmica das finanas pblicas.

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O nmero de membros da CMO reduzido de 84 para 40 (10 senadores e 30 deputados). Os membros da CMO devem ser renovados todo ano. Esta medida atendeu a reivindicao poltica com o propsito de evitar a perpetuao de parlamentares na CMO. Justificava-se, na poca, que os parlamentares membros da CMO acumulavam poderes decorrentes do fato de exercerem relatorias. Como efeito indesejvel, a renovao anual dificulta a continuidade da formao de membros especializados na matria oramentria, de natureza e processo complexos e singulares no mbito legislativo. A resoluo tentou, pelo menos, responder s crticas feitas emenda individual, na medida em que esta depende unicamente da vontade do parlamentar, o que afasta a aplicao de critrios e o debate pblico, alm de sua liberao servir de instrumento de barganha por parte do Executivo. Outra observao feita que as emendas individuais provocam desequilbrio eleitoral na disputa poltica. Parlamentares que mais liberam verbas tm maiores chances de se reelegerem, afastando os concorrentes e a igualdade de oportunidades. As comisses temticas podem indicar para a CMO a programao prioritria passvel de ser objeto de emendas individuais, que devero estar relacionadas com a implantao de polticas pblicas. A apresentao de emendas individuais deve ficar limitada programao definida pelo parecer preliminar106 (art. 50, I e II). O inciso III do art. 44 abre espao para que as comisses possam apresentar emendas genricas voltadas s transferncias voluntrias, desde que indicados os critrios e frmulas de aplicao dos recursos, que devem ser em funo da populao beneficiada pela respectiva poltica pblica de interesse nacional. Outra preocupao expressa na resoluo vigente diz respeito apresentao de emendas que beneficiam entidades privadas, aspecto considerado crtico desde a CPI do Oramento. Pela resoluo, devero ser observadas as disposies contidas na lei de diretrizes oramentrias, explicitadas as metas e sua compatibilidade com o valor da emenda,
106

A norma foi tornada incua, uma vez que os pareceres preliminares permitem a apresentao de emendas individuais para qualquer programao.

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alm de identificada a entidade beneficiada, endereo e nome dos scios e responsveis pela direo. Apesar dos esforos de normatizao de limites e critrios na aprovao das emendas individuais e de valorizao das emendas coletivas, a experincia mostra uma tendncia contrria. O valor destinado s emendas individuais tem crescido fortemente, passando de R$ 2,5 milhes por parlamentar no oramento de 2004 para R$ 13 milhes em 2011. Por outro lado, as emendas coletivas, alm de perderem valor relativo, praticamente no so executadas. O aumento do valor aprovado para as emendas individuais (vide Tabela 2) acompanhado da perda de importncia das emendas coletivas, apesar de serem consideradas prioritrias. As emendas de bancada, por exemplo, que no passado eram movidas especialmente pelo interesse de governadores em projetos estruturantes de carter estadual, foram em parte transferidas para o PAC, com recursos garantidos na proposta, perdendo razo a apresentao de emenda. Os projetos no alados ao PAC, por outro lado, mesmo includos no oramento, tm chances cada vez menores de execuo. Paralelamente, as emendas de comisses temticas no so reconhecidas, do ponto de vista poltico, como merecedoras de uma qualidade ou ateno especial no processo oramentrio. As emendas includas no oramento, especialmente as coletivas, tendem a representar, cada vez mais, um colcho para absorver contingenciamentos do que a afirmao de quaisquer polticas pblicas.

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tABelA 2 lei orAmentriA emendAS AprovAdAS no Cn 1996-2011

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em R$ milhes

LOA Regionais 252,00 118,00 154,00 0,0% 224,00 238,00 75,00 78,00 75,00 113,00 123,00 175,00 1,1% 1,1% 1,1% 1,2% 839,00 1.619,00 2.003,00 2.997,00 2.688,00 4.126,00 3.337,00 3.383,00 0,9% 1.769,00 0,9% 1.733,00 20,6% 19,6% 13,6% 16,3% 18,4% 19,5% 16,6% 21,2% 16,1% 16,7% 3,3% 1.470,00 20,4% 3,9% 1.334,00 23,4% 600,00 15,8% 4,4% 464,00 13,1% 866,00 866,00 880,00 1.178,00 1.178,00 1.185,00 1.479,00 2.075,00 2.964,00 3.533,00 4.743,00 5.927,00 7.412,00 7.707,00 4,2% 274,00 9,7% 845,00 8,7% 169,00 5,8% 862,00 29,8% 30,1% 24,5% 22,9% 15,5% 16,4% 14,0% 13,1% 24,1% 20,9% 27,3% 23,0% 29,3% 30,5% 35,7% 38,1% % % Individuais %

Estaduais

Comisses CD/SF

Total 2.891,00 2.811,00 3.532,00 3.789,00 5.694,00 7.197,00 8.430,00 9.047,00 6.149,00 9.945,00 10.857,00 15.370,00 16.186,00 19.460,00 20.772,00 20.238,00

1996

1.608,00

55,6%

1997

1.574,00

56,0%

1998

2.048,00

58,0%

1999

2.323,00

61,3%

2000

3.256,00

57,2%

2001

4.311,00

59,9%

2002

5.444,00

64,6%

2003

6.015,00

66,5%

2004

3.756,00

61,1%

2005

6.138,00

61,7%

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2006

5.767,00

53,1%

2007

8.665,00

56,4%

2008

8.755,00

54,1%

2009

9.407,00

48,3%

2010

10.023,00

48,3%

2011

9.148,00

45,2%

Fonte: Selor/CMO Elab. Conof-CD.

As emendas coletivas so pouco executadas. A liberao das emendas individuais, desde 1995107, feita por meio de controle centralizado. Antes a cargo dos ministrios setoriais, a Secretaria de Relaes Institucionais tem hoje sua disposio instrumentos que permitem administrar as liberaes das emendas de acordo com a agenda poltica. Submetemse ao controle tanto a emisso de nota de empenho, a celebrao de convnios, quanto a autorizao das ordens bancrias, inclusive para o pagamento dos restos a pagar. Algumas vozes j se insurgem contra a cultura do uso poltico da liberao de verbas, pois afronta princpios republicanos e de igualdade de armas na disputa eleitoral. J desde muitos anos, as LDOs contemplam dispositivo que probe a utilizao da execuo oramentria como um meio de influir em votaes legislativas108. O valor elevado das emendas individuais e a necessidade de sucessivos contingenciamentos e adiamentos das emendas levaram crise poltica dos restos a pagar em 2011, no incio do governo Dilma, o que demonstra como o problema de difcil soluo. O exame da adequao oramentria e financeira das alteraes na legislao Os rgos de consultoria e assessoramento institucional em matria oramentria e financeira tm um importante papel na formulao de normas e processos hbeis ao controle do gasto obrigatrio legislado no mbito do Legislativo. Os gastos obrigatrios representam a maior parcela das despesas da Unio. A gerao dessas despesas decorre da aprovao de legislao criadora de direitos. A consagrao na LRF de que os recursos oramentrios devem ser planejados e garantidos previamente aprovao da legislao levou necessidade de exame

107

Decreto n 1.403, de 21 de fevereiro de 1995, que cria o Sistema de Acompanhamento Legislativo (Sial), uma forma de administrar liberaes e pedidos polticos com a votao no Legislativo. Lei n 12.464, de 2011: Art. 100. A execuo da Lei Oramentria de 2012 e dos crditos adicionais obedecer aos princpios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia na administrao pblica, no podendo ser utilizada para influir na apreciao de proposies legislativas em tramitao no Congresso Nacional.

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da compatibilidade e adequao na tramitao dos projetos de leis na Cmara dos Deputados. A formulao de polticas pblicas formaliza-se pela legislao, mas se materializa, em regra, sob a forma de despesas pblicas, cujas fontes de financiamento receita pblica devem ser quantificadas e identificadas. A relevncia da compatibilizao dos processos legislativo e oramentrio pode ser aquilatada por seu impacto no equilbrio fiscal do estado brasileiro, verificado pelo resultado primrio. Na lei oramentria para 2011 (Lei no 12.381, de 2011), as despesas primrias obrigatrias correspondem a 84% do total primrio, dos quais 21,4% so pessoal, 29,4% benefcios previdencirios e 7,5% benefcios assistenciais e seguro-desemprego. Tais despesas primrias obrigatrias, uma vez aprovadas, tm sua execuo determinada pela respectiva legislao. Cabe ao oramento simplesmente proceder quantificao da dotao necessria e sua alocao no respectivo exerccio financeiro. A compatibilizao prvia do gasto legislado com os limites oramentrios mostra-se fundamental para o equilbrio fiscal. Na verdade, no apenas a aprovao de leis que criam despesas obrigatrias deve ser controlada, conforme reconhecido pela LRF ao determinar a necessidade adicional de controle das leis que criam renncia de receita, conforme seu art. 14. O controle de projetos de lei e demais proposies que aumentem a despesa ou reduzam a receita parte inerente do processo legislativo regimental da Cmara dos Deputados, de forma semelhante ao que ocorre em outros pases. Esse o exemplo das democracias modernas, como a Recevabilit financire dans la procdure lgislative, da Assembleia Nacional e Senado franceses, fundado no art. 40 da Constituio francesa109; o controle financeiro exercido pela Comisso de Oramento no Bundestag alemo

109

Art. 40. As proposies e emendas formuladas por membros do Parlamento no so admissveis se sua adoo tiver por consequncia uma diminuio dos recursos pblicos ou a criao ou agravamento de um encargo pblico.

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sobre as alteraes na legislao, a exemplo do art. 96 de seu Regimento Interno; ou, ainda, o Pay as You Go Act of 2010 norte-americano110. Na esfera legislativa federal, o exame de adequao e compatibilidade oramentria e financeira tarefa exclusiva da Comisso de Finanas e Tributao (CFT), assim como de comisses especiais, ambas da Cmara dos Deputados. No existe essa apreciao no Senado Federal, exceto para medidas provisrias (art. 5o, 1o, da Resoluo-CN no 1, de 2002).111 O exame de adequao e compatibilidade oramentria e financeira das alteraes na legislao permanente, como hoje se apresenta, foi criado pelo Regimento Interno da Cmara dos Deputados RICD de 1989 (arts. 32, X, h; 53, II e IV, e 54, II)112. O exame realizado em carter de admissibilidade, antes da apreciao do mrito pelo Plenrio, pela CFT ou pelas comisses especiais, quando constitudas, abrangendo toda e qualquer proposio, exceto requerimentos em carter terminativo (proposio inadequada arquivada).

110 111

Disponvel em: http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-111publ139/pdf/PLAW-111publ139.pdf. SANTA HELENA, Eber Zoehler. Competncia parlamentar para gerao e controle de despesas obrigatrias de carter continuado e de gastos tributrios. Braslia: Ed. Cmara, 2009. (Srie temas de interesse do Legislativo; n. 15). p. 124. Disponvel em: http://www2.camara.gov. br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/orcamentouniao/estudos/2009/livro%20-%20 COMPETENCIA%20PARLAMENTAR%20PARA%20GERACaO%20E%20CONTROLE%20DE%20 DESPESAS%20OBRIGATORIAS%20E%20GASTOS%20TRIBUTARIOS%20por%20Eber%20Zoehler%20Santa%20Helena.pdf. Art. 32. So as seguintes as comisses permanentes e respectivos campos temticos ou reas de atividade: (...)

112

X Comisso de Finanas e Tributao: (...) h) aspectos financeiros e oramentrios pblicos de quaisquer proposies que importem aumento ou diminuio da receita ou da despesa pblica, quanto sua compatibilidade ou adequao com o plano plurianual, a lei de diretrizes oramentrias e o oramento anual; Art. 53. Antes da deliberao em plenrio, ou quando esta for dispensada, as proposies, exceto os requerimentos, sero apreciadas: (...) II pela Comisso de Finanas e Tributao, para o exame dos aspectos financeiro e oramentrio pblicos, quanto sua compatibilidade ou adequao com o plano plurianual, a lei de diretrizes oramentrias e o oramento anual, e para o exame do mrito, quando for o caso; (...) IV pela comisso especial a que se refere o art. 34, inciso II, para pronunciar-se quanto admissibilidade jurdica e legislativa e, quando for o caso, a compatibilidade oramentria da proposio, e sobre o mrito, aplicando-se em relao mesma o disposto no artigo seguinte. Art. 54. Ser terminativo o parecer: I da Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania, quanto constitucionalidade ou juridicidade da matria; II da Comisso de Finanas e Tributao, sobre a adequao financeira ou oramentria da proposio.

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Esse peculiar exame de admissibilidade possui mais de um sculo de existncia, pois j se fazia presente no art. 128 do RICD de 1899113. Assim, tal artigo j exigia a submisso ao exame da Comisso de Oramento, na 2a e 3a discusso de qualquer projeto, de todas as emendas e artigos aditivos (dispositivos apresentados durante a 2a discusso) que criassem despesas ou reduzissem receitas pblicas. O art. 95 do RICD de 1928 estendeu o exame de compatibilidade oramentria a todas as proposies, e no mais s s emendas aos projetos de lei, conformando o atual universo abrangido pelo exame de adequao oramentrio-financeira das alteraes na legislao permanente, desde que, directa ou indirectamente, immediata ou remotamente, augmente ou diminua a despesa ou a receita publica, proposio que no ser submettida discusso sem audiencia daquella commisso, salvo o caso de urgencia, concedida pela Camara. No processo de redemocratizao, ps-Estado Novo, o RICD de 1947 (art. 33, 5o e 6o)114 determinava a interveno prvia da Comisso de Finanas antes da discusso e votao em Plenrio de toda e qualquer proposio, que directa ou indirectamente, immediata ou remotamente, augmente ou diminua a despesa ou a receita publica, ainda que tramitando em regime de urgncia. O RICD de 1949 (art. 48, 4o) determinou que o incio do processo legislativo na Cmara dos Deputados se desse pelo exame de admissibilidade constitucional e sua finalizao pela adequao oramentria da proposio na Comisso de Finanas115, antes da apreciao pelo Ple-

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Art. 128. Tanto na 2 como na 3 discusso de qualquer projecto, as emendas ou artigos additivos creando ou augmentando despeza ou reduzindo a receita publica, no podero ser admittidos ao debate e votao sem previo parecer da commisso do oramento. Art. 33. As comisses permanentes tm por fim principal estudar os assuntos submetidos, regimentalmente, ao seu exame e sobre eles manifestar a sua opinio. (...)

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5. Comisso de Finanas compete: (...) II manifestar-se sobre toda e qualquer proposio, inclusive aquelas que, privativamente, competem a outras comisses, desde que concorram ou possam concorrer para aumentar, ou diminuir, a despesa, ou a receita pblica. 6 As proposies referidas nos itens anteriores no sero submetidas discusso e votao, ainda quando em caso de urgncia, sem audincia da Comisso de Finanas.

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Art. 48, 4. Quando a matria depender de pareceres das comisses de Constituio e Justia e de Finanas, sero elas ouvidas, respectivamente, em primeiro e em ltimo lugar.

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nrio. Tal procedimento manteve-se at o RICD de 1972 (art. 71, 3o), no tendo sido continuado. Pelo art. 139 do RICD de 1989, primeiro se d o exame de mrito das proposies nas comisses temticas e, por ltimo, os exames de admissibilidade oramentria e constitucional, nessa ordem116. O parecer relativo ao exame de adequao e compatibilidade oramentriofinanceira poder ser emitido diretamente em Plenrio por delegao dos respectivos colegiados tcnicos (art. 121, caput e pargrafo nico)117. O exame de compatibilidade oramentria e financeira das alteraes na legislao tem como parmetro as disposies contidas nas leis do ciclo oramentrio. Igualmente se baseia nas disposies de foro constitucional a exemplo dos arts. 63, 167, 169 e 195, 5o e legal que tratam de temas financeiros, com destaque para a LRF e a Lei no 4.320, de 1964. Os diversos dispositivos includos na LRF, durante sua tramitao na Cmara dos Deputados, que dizem respeito renncia de receita e gerao de despesa (arts. 12, 14, 16 e 17) tiveram como base a experincia internacional e, tambm, conceitos e critrios j aplicados no exame

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Art. 139. A distribuio de matria s comisses ser feita por despacho do presidente, dentro em duas sesses depois de recebida na Mesa, observadas as seguintes normas:

I antes da distribuio, o presidente mandar verificar se existe proposio em trmite que trate de matria anloga ou conexa; em caso afirmativo, far a distribuio por dependncia, determinando a sua apensao, aps ser numerada, aplicando-se hiptese o que prescreve o pargrafo nico do art. 142. II excetuadas as hipteses contidas no art. 34, a proposio ser distribuda: a) s comisses a cuja competncia estiver relacionado o mrito da proposio; b) quando envolver aspectos financeiro ou oramentrio pblicos, Comisso de Finanas e Tributao, para o exame da compatibilidade ou adequao oramentria; c) obrigatoriamente Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania, para o exame dos aspectos de constitucionalidade, legalidade, juridicidade, regimentalidade e de tcnica legislativa, e, juntamente com as comisses tcnicas, para pronunciar-se sobre o seu mrito, quando for o caso.

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Art. 121. As emendas de Plenrio sero publicadas e distribudas, uma a uma, s comisses, de acordo com a matria de sua competncia.

Pargrafo nico. O exame do mrito, da adequao financeira ou oramentria e dos aspectos jurdicos e legislativos das emendas poder ser feito, por delegao dos respectivos colegiados tcnicos, mediante parecer apresentado diretamente em Plenrio, sempre que possvel pelos mesmos relatores da proposio principal junto s comisses que opinaram sobre a matria.

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de compatibilidade e adequao por fora da Norma Interna da CFT de 1996118, cuja aplicao consta da Smula CFT no 1, de 2008.119 As leis de diretrizes oramentrias federais, desde 2010, apresentam sees e captulos especficos acerca do tema compatibilidade e adequao oramentria das alteraes na legislao, com procedimentos e parmetros.120 A Conof-CD presta o assessoramento tcnico na elaborao de minutas de pareceres de adequao e compatibilidade oramentrio-financeira das proposies em tramitao, tanto na CFT como nas comisses especiais. As solicitaes de pareceres s proposies legislativas so distribudas para os ncleos temticos e revisadas por uma coordenao tcnica especfica121. Nessa atividade, os ncleos temticos mais demandados e suas especificidades quanto s proposies so os seguintes: a) Receita (renncias de receitas ou gastos tributrios); b) Educao (autorizaes para criao de universidades e demais instituies federais de ensino); c) Previdncia e Assistncia Social (concesso ou alterao de benefcios previdencirios e assistenciais); d) Poderes de Estado (alteraes de gastos com pessoal com a criao de cargos e funes ou reestruturao de carreiras); e) Integrao Nacional e Meio Ambiente (criao de regies integradas de desenvolvimento econmico); f) Sade (criao de procedimentos obrigatrios no mbito do SUS) e g) Agricultura e Desenvol-

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Disponvel em: http://www2.camara.gov.br/atividadelegislativa/orcamentobrasil/orcamentouniao/adequacao/norma_interna_cft_adequacao.pdf. incompatvel e inadequada a proposio, inclusive em carter autorizativo, que, conflitando com as normas da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000 Lei de Responsabilidade Fiscal , deixe de apresentar a estimativa de seu impacto oramentrio e financeiro, bem como a respectiva compensao. Art. 88 da LDO de 2012. As proposies legislativas, sob a forma de projetos de lei, decretos legislativos ou medidas provisrias, e respectivas emendas que, direta ou indiretamente, importem ou autorizem diminuio de receita ou aumento de despesa da Unio, devero estar acompanhadas de estimativas desses efeitos no exerccio em que entrar em vigor e nos dois subsequentes, detalhando a memria de clculo respectiva e correspondente compensao, para efeito de adequao oramentria e financeira e compatibilidade com as disposies constitucionais e legais que regem a matria. A cargo do consultor Eber Zoehler Santa Helena, da Coordenao Tcnica.

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vimento Agrrio e Fazenda e Desenvolvimento (benefcios financeiros em operaes de crdito subsidiadas pela Unio). No Quadro 2 apresentado o volume de proposies examinadas, sob a modalidade de projetos de lei e decretos legislativos, que foram objeto de minutas de parecer de admissibilidade oramentria e financeiras elaboradas pela Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira, de 2001 at setembro de 2011:

quAdro 2 AdequAo orAmentriA nmero de propoSieS exAminAdAS


Conof-CD 2001 A 2011
Ncleos 01 Coordenao Tcnica 02 Desenv. Urbano 03 Poderes do Estado 04 Infraestrutura 05 Recursos Hdricos 06 Educao 07 Previdncia 08 Sade 09 Equilbrio Fiscal 10 Fazenda e Agricultura 11 Receita 12 Controle Externo TOTAL
Fonte: Conof-CD

N de proposies 505 130 455 139 228 523 396 170 101 503 1.400 94 4.644

A consultoria e o assessoramento se fazem por meio de acompanhamento presencial, pela preparao de minutas de relatrios ou emisso de notas e estudos tcnicos, com a anlise da estimativa do custo e da adequao de vrias proposies em tramitao no Congresso Nacional,

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em especial das destinadas a gastos com pessoal122, tema este que possui extenso reflexo econmico e que enseja recorrentes conflitos sociopolticos. Os trabalhos so remetidos ao gabinete do deputado relator, se a concluso for pela inadequao oramentria ou financeira, ou Consultoria Legislativa, para o parecer quanto ao mrito da proposio, se a concluso for pela adequao. A natureza de legislador negativo, caracterstica dos exames de admissibilidade, atrai encargos polticos para seu titular, mostrando-se mais como mnus pblico do que como prerrogativa parlamentar propriamente dita. O limitado grau de discricionariedade no exame de admissibilidade oramentria das alteraes na legislao exige do consultor observncia estrita das disposies legais e regimentais, restringindo as possibilidades de acolhimento de pleitos contrrios s disposies expressas, facultada a emisso de nota tcnica discordante. A rigidez e o efeito depurador que o exame de admissibilidade oramentria das alteraes na legislao, procedido no mbito da CFT, exerce sobre o processo legislativo no Congresso Nacional podem ser aquilatados pelo fato de 50% das proposies por ela deliberadas em 2010 terem sido declaradas inadequadas, inferior aos 52% de inadequao em 2009. Observe-se que somente 16% das proposies foram consideradas adequadas em 2010, ou 18% em 2009, sendo o restante declarado como no tendo implicao no aumento da despesa ou diminuio da receita pblica.123 Para o bom desenvolvimento de se seu trabalho, o consultor deve possuir conhecimento detalhado das normas que regulam a rea disciplinada pela proposio, bem assim do contedo do PPA, da LDO e da LOA atinente aos rgos envolvidos. A anlise dos dispositivos que acarretam diminuio da receita ou aumento do gasto deve ser feita com cuidado, tendo em vista que nem sempre os respectivos impactos so evidentes ou explcitos. Quando identificado dispositivo da proposio
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Disponvel em: http://www2.camara.gov.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/orcamentouniao/adequacao. Disponvel em: http://www2.camara.gov.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-permanentes/cft/documentos/relatorios-de-atividades.

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que gere impacto oramentrio-financeiro, duas solues se apresentam, depois de devidamente estimado e quantificado: a compensao da renncia ou do gasto, ou a supresso do dispositivo. Em regra, as proposies no so acompanhadas da estimativa de seu impacto oramentrio-financeiro, por vezes sendo requerida pelo respectivo relator da CFT aos rgos da Unio, procedimento previsto na LDO. Tem sido verificada a reiterada inobservncia dos prazos por esses rgos na resposta a tais solicitaes. Se a estimativa do impacto tem sido difcil de ser obtida, mais rdua tem sido a tarefa de compens-lo124 no Legislativo. A exigncia da LRF a de que, caso haja impacto, a compensao seja feita no prprio texto legal. O Poder Executivo, nos projetos de sua iniciativa, o faz de uma forma vaga, que no atende plenamente LRF. Simplesmente indica genericamente que o impacto ser compensado por meio do crescimento da arrecadao ou contingenciamento. Paralelamente, aponta, sem demonstrar, a existncia de uma suposta margem de expanso de despesas obrigatrias de carter continuado. A adoo do mesmo expediente no Legislativo levaria aprovao de praticamente todos os projetos de renncia de receita ou que aumentam a despesa. O campo das finanas pblicas tem peculiaridades. A dinmica da economia (PIB, inflao, etc.) provoca, em todo exerccio, variaes na arrecadao, criando oportunidades expanso do gasto, ainda que limitadas. A ao fiscal planejada deve projetar essa variao, descontar o impacto dos encargos j assumidos e, tendo em vista os resultados fiscais programados, verificar se existe margem para novas renncias ou novos aumentos de despesa. O processo decisrio adequado deveria propiciar que o planejamento e a definio acerca do uso de eventuais margens tivessem maior participao do Legislativo. Entretanto, na sua estratgia poltica, durante o exerccio financeiro, o Executivo antecipa-se na apropriao integral de eventuais novos recursos nos projetos de sua iniciativa, deixando o
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A compensao do impacto deve se dar pela reduo permanente da despesa ou pelo aumento da receita.

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Legislativo sempre um passo atrs na tarefa de identificar recursos e tornar viveis proposies prprias. Para a melhor disciplina do tema, tem sido proposta a criao e quantificao de reserva na lei oramentria que viabilize a atuao do Legislativo, sem comprometer o regime da responsabilidade fiscal. A reserva hbil compensao de proposies que afetem o equilbrio fiscal seria quantificada na lei oramentria anual, permitindo compatibilizar a necessidade desse equilbrio com nossa cultura poltico-legislativa de gastos. A reserva tornaria compatveis, dentro de determinado montante, proposies originrias de todos os poderes, medida essa transparente, realista, equnime e coerente com o regime da responsabilidade fiscal. As tentativas de normatizar o tema nas LDOs tm sido sistematicamente vetadas pelo Poder Executivo. A situao chegar a um impasse, acredita-se. Percebe-se, assim, que existe ainda um longo caminho a ser percorrido no sentido de aperfeioamento do processo de controle das renncias e do gasto legislado capaz de equacionar os seguintes propsitos: a) isonomia e igualdade de oportunidade entre os poderes na viabilizao dessas proposies; b) harmonizao e funcionalidade dos procedimentos regimentais relativos adequao oramentria e financeira na CFT, CMO, demais comisses e Plenrio. A resistncia formulao de polticas pblicas pelo Congresso Nacional pode ser aquilatada pelo veto integral ao PL no 932, de 2007. A proposio concedia gratificao natalina aos soldados da borracha, seringueiros que extraram ltex na Segunda Guerra Mundial, e teve sua compatibilidade e adequao oramentria e financeira reconhecida pela CFT em reunio de 6/4/2010, com a indicao dos recursos125. Ainda assim, garantidas as fontes de recursos para os exerccios de 2010
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A despesa foi includa no Anexo IV. 12 Demonstrativo da Margem de Expanso das Despesas Obrigatrias de Carter Continuado da LDO de 2010 pelo montante de seu impacto oramentrio estimado pelo Ministrio da Previdncia Social de R$ 10 milhes. Posteriormente, o valor do impacto foi includo na LOA/2010 em programao j destinada a benefcios do Fundo do Regime Geral da Previdncia Social (33904 - 09.271.0083.0134.0001 Pagamento de Penses - rea Urbana (Nacional).

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e 2011, o Poder Executivo vetou a proposio, sob a justificativa de no observar o art. 14 da LRF, que disciplina renncia de receitas. Todavia, a proposio vetada dispe sobre benefcios previdencirios, tratados no art. 24 da LRF126. A supresso do impacto oramentrio-financeiro da proposio por meio de emenda de adequao (art. 145, 1o, do RICD)127 tem sido adotada em inmeras oportunidades, com a supresso do dispositivo gerador da despesa pblica, restando o carter estritamente normativo da proposio. No sentido de orientar os senhores parlamentares, tm sido publicadas anualmente notas tcnicas sobre como compatibilizar e adequar oramentariamente uma proposio legislativa128. Acompanhamento da execuo Relatrios fiscais Na rotina da Comisso Mista, continuou-se a dar menor destaque ao exerccio do acompanhamento e da fiscalizao da execuo oramentria, embora essa finalidade da CMO constasse destacadamente da Resoluo-CN no 2, de 1995. A dificuldade de a CMO dedicar parte de seus esforos ao acompanhamento e fiscalizao da execuo oramentria seria afastada com o tempo, como ser historiado adiante. A Consultoria conseguia produzir, ainda que de forma limitada, com base no relatrio bimestral previsto no art. 165, 3o, da Constituio, notas tcnicas ou estudos a respeito da execuo oramentria, que ganharam maior significado a partir de 1995. Em 1998, a Consultoria, antes da existncia do conjunto dos demonstrativos e relatrios previstos na LRF, passou a editar uma sinopse da referida execuo e comentrios a seu respeito, baseada nos dados
126 127

Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Msg/Vet/VET-6.htm. Art. 145. Em apreciao preliminar, o Plenrio deliberar sobre a proposio somente quanto sua constitucionalidade e juridicidade ou adequao financeira e oramentria.

1 Havendo emenda saneadora da inconstitucionalidade ou injuridicidade e da inadequao ou incompatibilidade financeira ou oramentria, a votao far-se- primeiro sobre ela.

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Disponvel em: http://www2.camara.gov.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/orcamentouniao/estudos/2011/nt04.pdf.

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publicados no Dirio Oficial ou disponveis na internet produzidos pela Fazenda, pelo Planejamento e suas secretarias. A sinopse trazia comparativos da arrecadao federal, dados sobre a evoluo das despesas, agregadas por natureza ou programas de governo, e outras informaes pertinentes. O sistema de metas previsto na LRF entregou aos parlamentares novas e mais amplas responsabilidades no controle dos resultados das contas pblicas, com a correo de eventuais desequilbrios fiscais. A poltica fiscal passa a ser definida no Anexo de Metas Fiscais da LDO de cada exerccio. A elaborao e execuo das leis oramentrias devem obedecer aos parmetros estabelecidos na LDO. Da mesma forma, a programao oramentria e financeira deve observar as metas fiscais fixadas na LDO. A vigncia da LRF e de seus institutos aumenta a necessidade de estudos e anlises por parte dos rgos de consultoria e assessoramento institucional, especialmente no que tange definio de metodologias de estimativa de receita e dos grandes grupos de despesa. As metas fiscais fixadas na LDO abriram espao para a discusso poltica das finanas pblicas e do equilbrio entre receita e despesa, passando a exigir dos consultores maior pesquisa e aprofundamento, o que requer grande quantidade de informaes. O relatrio de cumprimento de metas encaminhado CMO, para sua apreciao. Uma gama variada de documentos passou a ser produzida a partir da contabilidade pblica e em sua maior parte a cargo do Tesouro Nacional , com o propsito de permitir ao Congresso o acompanhamento e a fiscalizao da execuo oramentria e financeira e da gesto fiscal, para ser examinada e relatada no mbito da CMO. Eventos especficos de prestao de contas a comisses do Congresso por autoridades da rea econmica, incluindo o Banco Central do Brasil, se incorporaram ao programa de trabalho da CMO, demandando o respaldo tcnico adicional. Merece registro o fato de que o acompanhamento e a fiscalizao oramentria e financeira preparam os parlamentares e seus assessores para
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a elaborao dos oramentos dos exerccios seguintes, pois permitem aos interessados identificar, por exemplo, os erros na previso das receitas, insuficincias nas dotaes, necessidades recorrentes de suplementao e execuo inferior aos crditos autorizados, alm da importncia relativa de despesas obrigatrias e da vinculao dos recursos. O exame regular dos diversos relatrios e demonstrativos exigidos pela LRF e o acompanhamento, pela Consultoria, dos boletins da Fazenda, do Planejamento e do Banco Central tm propiciado, quando h fatos marcantes e as circunstncias recomendam , a elaborao de estudos e notas tcnicas da informao contida nos documentos, com antecedncia em relao s audincias pblicas ou apresentao, na CMO, dos relatrios correspondentes, com o intuito de disponibilizar tempestivamente subsdios para a anlise crtica do estado das finanas federais e da gesto fiscal. A necessidade de elaborao de notas tcnicas pelas consultorias contendo, entre outros aspectos, o exame geral das finanas pblicas, para subsdio anlise dos projetos de LOA, LDO e PPA, alm dos decretos de contingenciamento, acabou se institucionalizando com a edio da Resoluo-CN no 1, de 2006 (art. 154, 2o).

orgAnizAo doS trABAlhoS dA ConSultoriA


No mbito dos trabalhos internos da Consultoria, foi crescente a demanda pela realizao de estudos e anlises acerca de temas gerais no abrangidos pela competncia tradicional dos ncleos temticos. Depois do primeiro concurso pblico, em 1990, foram admitidos, em 2001 e 2003, novos consultores129 relativos ao segundo concurso, realizado em 1998. J desde a Resoluo-CN no 2, de 1995, a tendncia de aumento de atividades decisrias articuladas em torno da relatoria-geral tornava mais
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Cludio Riyudi Tanno, Flvio Leito Tavares, Francisco Lcio P. Filho, Sidney Jos de Souza Jnior, Leonardo J. Rolim, Mauro Antnio Orrego Costa e Silva e Evandro Lopes Costa. Em 2003, o nmero de funes foi ampliado, sendo admitidos: Maria Emlia M. Pureza, Mrcia Rodrigues Moura, Ricardo Alberto Volpe, Marcos Rogrio Rocha Mendlovitz, Romiro Ribeiro, Srgio Tadao Sambosuke, Tlio Cambraia e Wagner Primo Figueiredo.

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clara a superao da diviso de trabalho baseada unicamente no paralelismo dos ncleos temticos com as reas setoriais. A necessidade foi suprida, primeiramente, pelo reforo do nmero de consultores da Coordenao Tcnica. Paralelamente, novos ncleos foram criados para absorver atividades gerais. O Regimento Interno da Cmara dos Deputados (art. 275) trata da existncia de um sistema de consultoria e assessoramento, sem fazer distines entre as expresses utilizadas. O inciso IV do art. 262 do mesmo Regimento prev a existncia de assessoramento institucional, de carter tcnico-legislativo, atendendo Mesa, s comisses, aos deputados e administrao da Casa, fixando a obrigatoriedade da realizao de concurso pblico para provimento desses cargos. Costuma-se distinguir, dependendo do contexto, as expresses consultoria e assessoramento. A funo assessoramento representa a tarefa tradicional de apoio s demandas de comisses e parlamentares, em especial quando investidos no cargo de relatores. Nesse caso, o consultor-assessor designado atua aconselhando ou elaborando minutas de proposio, cuja autoria sempre ser do assistido. O profissional no defende posio prpria, mas elabora minutas e advoga argumentos que auxiliam e apoiam o alcance dos objetivos do interessado. Nesse desiderato, deve zelar para que no se infrinjam as normas constitucionais, legais e regimentais. O trabalho de assessoramento propriamente dito tipicamente passivo, reagindo sazonalidade das demandas da agenda poltico-decisria. Ressaltem-se, ao lado do conhecimento tcnico, as qualidades da presteza, dedicao, confiana e discrio. As informaes pessoalmente confiadas ao assessor encontram-se revestidas da proteo do sigilo profissional e do anonimato. A propriedade intelectual dos trabalhos do solicitante. Diferente a funo de consultoria, situao em que o consultor pode expressar seu prprio ponto de vista acerca de determinado tema de cunho tcnico na sua rea de atuao. O profissional atua em nome prprio e detm a propriedade intelectual pela autoria de estudos ou notas tcnicas produzidos e colocados disposio para consulta pblica.

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Os trabalhos devem ser caracterizados pelo carter tcnico e apartidrio, mostrando, sempre que possvel, o conjunto de alternativas. Entre as qualidades de uma boa consultoria, inclui-se a competncia em analisar com profundidade temas e elaborar previses, responder e at se antecipar s questes que se encontram na ordem do dia da agenda legislativa. Esse propsito exige da organizao acompanhamento da agenda legislativa, esforo proativo, planejamento, treinamento, motivao, iniciativa e inovao. A natureza dual dos trabalhos da Consultoria, que incluem assessoramento e consultoria propriamente dita, cria um desafio quanto definio da estrutura organizacional mais adequada s suas funes. No caso de assessoramento, a organizao das atividades envolve, em suma, a designao e distribuio das solicitaes de trabalho entre profissionais de determinada rea temtica, os quais atuam de forma praticamente autnoma e igual, sem necessidade de hierarquizao. Trata-se de uma estrutura simples e flexvel, capaz de atender ao mesmo tempo vrios solicitantes, com diferentes tipos de demanda. Eventuais sobreposies de trabalho so resolvidas de acordo com a prioridade definida pelo diretor da Consultoria. Mantm-se, assim, a autonomia e a abertura externa do ncleo temtico. A resposta dessa forma de organizao costuma ser bastante adequada, porque as responsabilidades so definidas pelo diretor, o nico que detm o poder hierrquico disciplinar. Em geral, essa forma de organizao no requer maior energia gerencial, uma vez que o cronograma da agenda poltica das comisses e dos parlamentares, por si s, d o ritmo e promove a agilidade da resposta. De forma distinta, os trabalhos de consultoria sugerem a necessidade de estruturas calcadas em planejamento antecipado, esforo conjunto de vrios consultores, o que envolve processos e lideranas motivadoras capazes de fazer com que uma equipe atinja os resultados pretendidos. A estrutura deve viabilizar a realizao de um trabalho que expresse a opinio conjunta da Consultoria ou de seus ncleos temticos.

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Ao nvel da Conof-CD, a forma encontrada para conciliar a existncia no rgo de tarefas tpicas de assessoramento e de consultoria foi a criao de instncias de coordenao matricial, modelo que resultou da experincia e que combina a atividade e a autonomia dos consultores (ou dos ncleos temticos) com o desempenho de funes sob o comando de um ou mais coordenadores tcnicos. Vale salientar que no existe hierarquia tradicional entre o coordenador tcnico e os demais consultores, sendo que eventuais problemas funcionais devem ser resolvidos pelo diretor. No mbito da administrao pblica em geral, as organizaes adotam a estrutura hierrquica tradicional, em que o diretor conta com chefes de diviso ou departamento, todos com competncias definidas no organograma, havendo uma relao de subordinao disciplinar entre chefias e subordinados. Os coordenadores so escolhidos, em cada exerccio, para atividades que exigem o envolvimento de todos os ncleos e consultores, a exemplo do assessoramento ao relator-geral da lei oramentria. Ainda que atuem em nome do diretor, a relao de colaborao fundamental. Atualmente, a Conof-CD constituda pela Diretoria e Gabinete, Servio de Administrao, Acervo e Setor de Informtica, alm do corpo de 39 consultores e 11 assistentes das reas temticas. Os atuais consultores esto distribudos nas seguintes atividades ou ncleos temticos: 1) Coordenao Tcnica130; 2) Poderes de Estado, Justia e Representao; 3) Defesa; 4) Desenvolvimento Urbano; 5) Transporte, Minas e Energia e Comunicaes; 6) Integrao Nacional e Meio Ambiente; 7) Educao, Cultura, C&T e Desporto; 8) Previdncia, Trabalho e Assistncia Social; 9) Sade; 10) Econmico-Fiscal; 11) Receita Ora-

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Dentre as tarefas da coordenao, destacam-se, pela sua complexidade e quantidade de procedimentos, aquelas relacionadas ao fechamento da lei oramentria. Os coordenadores tcnicos designados e responsveis por essa tarefa, no mbito da Cmara dos Deputados, desde 1993, foram os seguintes: PLOA de 1993 a 1995 Osvaldo M. Sanches; PLOA de 1996 Edson M. Tubaki; PLOA de 1997 a 2003 Eber Zoehler S. Helena; PLOA de 2004 e 2005 Cludio R. Tanno; PLOA de 2006 Romiro Ribeiro; PLOA de 2007 Ricardo A. Volpe; PLOA de 2008 Salvador R. B. Jnior; PLOA de 2009 Fidelis A. Fantin Jr.; PLOA de 2010 Wellington P. de Arajo; PLOA de 2011 Eugnio Greggianin; e PLOA de 2012 Ricardo A. Volpe. Alm desses, outros consultores, em diferentes perodos, auxiliaram ou substituram aqueles designados.

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mentria; 12) Agricultura e Desenvolvimento Agrrio; 13) Fazenda, Desenvolvimento e Turismo; 14) Execuo; e, 15) Fiscalizao e Controle. Os ncleos temticos, durante o exerccio, prestam todo assessoramento relativo aos assuntos da rea, inclusive crditos adicionais. Durante a elaborao do oramento, alm de atenderem s demandas de orientao quanto elaborao das emendas, os ncleos viabilizam a elaborao dos respectivos relatrios. O quadro seguinte ilustra a distribuio de emendas coletivas e individuais aprovadas por relatoria setorial.

quAdro 3 projeto de lei orAmentriA pArA 2011 nmero de emendAS por reA temtiCA
Relatoria Setorial Agricultura e Desenvolvimento Agrrio Educao, Cultura, Cincia e Tecnologia e Esporte Fazenda, Desenvolvimento e Turismo Infraestrutura Integrao Nacional e Meio Ambiente Justia e Defesa Planejamento e Desenvolvimento Urbano Poderes de Estado e Representao Sade Trabalho, Previdncia e Assistncia Social SOMA
Fonte: Selor-CMO; Elab. Conof-CD

Coletiva 38 120 76 86 66 41 76 36 62 8 610

Individual 731 2.206 1.297 18 446 486 1.223 456 1858 471 9.193

Total 769 2.326 1.373 104 512 527 1.299 492 1.920 479 9.803

Do ponto de vista da relao da Consultoria com o meio externo, discute-se a autonomia e independncia dos trabalhos de consultoria propriamente dita, quando a Consultoria ou o consultor designado para realizar estudo ou nota tcnica acerca de determinado tema.

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No passado, j ocorreram episdios de conflito, por motivaes polticas, entre o contedo de notas tcnicas e o interesse de parlamentares. Com o passar do tempo, a questo encontra-se sedimentada da seguinte forma:
a. A edio de estudos e notas tcnicas de responsabilidade dos signatrios (consultores, ncleos temticos ou diretor, conforme o tema131), com autonomia tcnica e funcional. Sempre feita a ressalva de que no expressam, necessariamente, a opinio da CMO ou de seus membros; b. Diferente o caso de trabalhos de assessoramento propriamente dito, em que o autor da proposio parlamentar ou relator; o papel do consultor assessor, neste caso, elaborar minutas de relatrios ou proposies que atendam ao objeto pretendido pelo autor, respeitadas as normas de admissibilidade constitucional, legal e regimental132.

Na verdade, nem toda assessoria prestada elaborao e apreciao de leis que tramitam nas dependncias do Poder Legislativo provm das consultorias. O que existe um conjunto de fontes de assessoramento que inclui: Secretaria-Geral da Mesa, secretarias das comisses, Conselho de Altos Estudos, assessorias de lideranas. Temos ainda, alm de outras modalidades, os assessores parlamentares e aqueles designados para representar o interesse de rgos e instituies pblicas ou privadas no acompanhamento de matrias especficas. Essas instncias, no raras vezes, concorrem entre si. As consultorias de oramento mantm relacionamento colaborativo com os assessores tcnicos das lideranas dos partidos polticos das Casas do Congresso Nacional, atendendo a solicitaes de trabalho e discutindo alternativas na soluo dos frequentes impasses.

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As notas tcnicas conjuntas relativas ao PLOA, PLDO e PPA so assinadas pelos diretores das consultorias. Temos tambm as notas tcnicas relativas adequao oramentria e financeira. Na hiptese de o autor solicitar trabalho que conflite com as normas existentes, mesmo depois de alertado sobre o fato, facultado ao consultor elaborar nota tcnica para fins de registro das razes de sua discordncia, enviando cpia ao parlamentar, com protocolo, e outra ao diretor da consultoria. Esse procedimento visa a resguardar os servidores no caso de, no futuro, ser responsabilizado pela elaborao da proposio.

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Tambm comum a realizao de reunies com assessores tcnicos do Poder Executivo, para a troca de base de dados e informaes ou aprofundamento de anlise de viabilidade de determinada proposio. A Secretaria de Oramento e Finanas (SOF), rgo do Executivo encarregado da elaborao das propostas da LDO e da LOA, acompanha as discusses no Legislativo acerca das mudanas nas respectivas propostas. Reunies amplas entre os rgos tcnicos de ambos os poderes so realizadas aps o envio das leis do ciclo oramentrio, com o objetivo de sanar dvidas e obter informaes mais detalhadas do oramento. As presses pelo aumento de gastos e as dificuldades de atendimento verificadas na elaborao da proposta pelo Executivo tendem a se repetir no Legislativo, o que mostra a importncia desse dilogo. Os encontros com tcnicos da Secretaria da Receita Federal, no que tange estimativa da receita, so teis para esclarecer metodologias e premissas quando da apreciao do relatrio da receita na CMO. E, durante o exerccio financeiro, para verificar os nveis de arrecadao e sua influncia nos contingenciamentos. A troca de informaes com a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) serve para esclarecer, especialmente, o contingenciamento financeiro e o cumprimento das metas fiscais fixadas. As consultorias institucionais e permanentes exercem, ou podem exercer, um papel nobre no sentido de apoiar a definio, a implementao e a avaliao de polticas pblicas, alm da criao de processos ou mecanismos que venham a aperfeioar e valorizar a instituio perante a sociedade. As comisses temticas, rgos colegiados legislativos encarregados, de forma precpua, da anlise especializada da matria antes da apreciao do Plenrio da Cmara, representam o espao por excelncia de trabalho dos consultores. Diferentemente dos assessores parlamentares, cujo assessoramento se d em carter pessoal, o papel dos rgos de consultoria e assessoramento institucional peculiar, na medida em que se coloca disposio de todos os parlamentares, independentemente de partido poltico; um fator de igualdade de condies e oportunidades no embate democrtico.

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O assessoramento do quadro funcional das consultorias reveste-se de carter sigiloso at a concluso dos trabalhos, cabendo sua divulgao to somente ao solicitante. A cultura organizacional requer uma postura politicamente neutra, devendo o vnculo entre o assessor e o parlamentar basear-se numa relao de confiana profissional. De maneira mais especfica, as normas ticas bsicas que orientam o comportamento dos consultores e assistentes da Conof-CD no seu relacionamento com os parlamentares e rgos que demandam os seus servios, complementarmente quelas estabelecidas pelo Cdigo de tica dos Servidores Pblicos, pelos regulamentos e pela Diretoria Legislativa, so:
a. representar, com postura profissional, a sua rea de especializao, na prestao de consultoria e assessoramento; b. atender a todas as consultas e pedidos de informao, relacionados com a atividade da Consultoria, com o mximo de presteza; c. elaborar o trabalho de modo a viabilizar o atendimento s demandas do parlamentar, alertando-o, oralmente ou atravs de nota tcnica, sobre eventuais restries constitucionais, legais e/ou regimentais do pedido; d. acompanhar o processamento de emendas e verificar, ao final, se o produto resultante de sua consolidao se acha rigorosamente de acordo com as decises tomadas pela relatoria e/ou rgos envolvidos no processo; e e. encaminhar a verso final do trabalho diretamente ao solicitante.

queSteS AtuAiS - novoS deSAfioS


A histria mostra que o poder financeiro est associado ao poder poltico e que o exerccio uno e concentrado no Executivo das prerrogativas na matria oramentria no compatvel com a democracia e a natureza plural da sociedade. O oramento no pode ser uma lei de acesso privilegiado. As normas internas que regulam o processo de apreciao do oramento devem ter potencial para promover a justia oramentria, em um ambiente de livre embate, transparncia e intensa participao. O Po192

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der Legislativo deve estar preparado para lidar com processos decisrios complexos, que permitam o debate mais amplo da pea oramentria. As audincias pblicas para o debate das leis do ciclo oramentrio, inclusive regionais, tm importante papel nesse sentido133. Os momentos polticos favorveis abrem espao para uma atuao mais proativa das consultorias, identificando e divulgando anlises e alternativas acerca de mecanismos ou fatores que possam enfraquecer ou fortalecer o papel do Legislativo. Nesses 23 anos da Constituio de 1988, muito se avanou, com destaque para o grau de participao e transparncia na elaborao e acompanhamento da execuo do oramento. Vale destacar o papel da imprensa no desenvolvimento do processo oramentrio, na medida em que promove denncias, divulga informaes, d voz s diferentes opinies e ajuda na fiscalizao dos recursos pblicos. No campo da fiscalizao oramentria, o processo de controle de obras e servios com indcios de irregularidade o melhor exemplo do aprimoramento na atuao conjunta do Congresso Nacional e TCU. O Poder Legislativo, no entanto, tem ainda um grande caminho a percorrer no exerccio de suas prerrogativas na matria oramentria. Falta avanar, pelo menos, nos seguintes pontos:
a. a busca do oramento realista com a superao dos atuais entraves, destacando-se o aprimoramento das metodologias de estimativa de receitas e despesas obrigatrias; b. o aperfeioamento das disposies relativas ao controle do gasto legislado exame de adequao oramentria e financeira que permitam a formulao de polticas pblicas no Legislativo; c. o estabelecimento de critrios para a formulao e liberao das emendas individuais, combatendo-se seu uso poltico como instrumento de barganha do Executivo; d. a continuidade dos esforos que propiciem o aprofundamento do debate das despesas financeiras e da relao Tesouro-Bacen; e
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O parecer preliminar ao PLOA para 2012, do relator-geral, deputado Arlindo Chinaglia, aprovado pela CMO, previu as emendas de iniciativa popular, que representam uma nova forma de democracia participativa no mbito do processo oramentrio da Unio.

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e. a edio de lei complementar sobre finanas pblicas, em cumprimento ao 9o do art. 165 da CF.

No existem solues acabadas quanto ao modelo ideal de estrutura organizacional para a Conof-CD. A atual estrutura do rgo combina ncleos temticos com funes matriciais a cargo dos coordenadores tcnicos. A necessidade de coordenaes tcnicas decorre da amplitude e complexidade do processo legislativo oramentrio. Nas discusses atuais acerca de propostas de aperfeioamento organizacional da Consultoria, vrias questes afloram. Do ponto de vista de sua insero no organograma da Casa, alguns defendem que as consultorias deveriam estar ligadas diretamente Mesa Diretora, como j foi no passado134, e como o caso das atuais consultorias do Senado Federal. A configurao proposta aproxima a atuao desses rgos da agenda e estratgias poltico-legislativas da instituio. O organograma atual, sob um rgo com caractersticas burocrticas e administrativas, dificulta o desenvolvimento das atividades de consultoria e a harmonizao de seus esforos com as prioridades polticas da Casa. No que tange diviso interna de trabalho, o elevado nmero de ncleos temticos limita a atuao profissional dos consultores, bem como a coordenao e a distribuio das tarefas de forma equilibrada. Nem sempre se consegue prover substitutos no caso de ausncia ou falta do profissional. Por outro lado, aumenta a cada ano o nmero de consultores voltados coordenao-geral, que, alm das funes de assessoramento ao relator-geral da LOA, PPA e LDO, exercem o controle dos processos relativos legislao e adequao oramentria. Alguns defendem a reviso do modelo, com a formao de ncleos temticos maiores e com atribuies mais amplas, reduzindo assim a necessidade de alocar consultores nas tarefas de coordenao-geral. Uma proposta feita no passado foi a de fazer da Consultoria um rgo tcnico de apoio exclusivo CMO, com diretor subordinado ao respec134

Art. 9 da Resoluo n 67, de 1962.

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tivo presidente. Essa configurao hoje no mais cogitada, tendo em vista uma srie de limitaes e inconvenincias do ponto de vista tcnico, administrativo e poltico. Outra ideia surgida nas discusses internas a da unificao das consultorias de Oramento da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, com a criao de uma agncia oramentria nos moldes do Congressional Budget Office (CBO), do Congresso dos EUA, cujo diretor tem mandato fixo. A proposta reforaria as caractersticas da Consultoria como instituio autnoma voltada elaborao de estimativas e estudos. O estabelecimento de mandato fixo para diretor cria condies de maior estabilidade e desenvolvimento organizacional. Apesar de seus mritos, tal configurao esbarra no fato de que existem atribuies das consultorias que, a priori, no poderiam ser migradas para o novo rgo. Isso significa que, ao invs de duas, poderamos ter at trs instncias de assessoramento institucional na matria135. Do todo, concluise pela existncia de vrias alternativas quanto ao modelo ideal de estrutura funcional e organizacional para rgos de apoio e consultoria no mbito parlamentar. A evoluo do assessoramento acompanha o papel desempenhado pelo Parlamento no contexto poltico e o prprio processo legislativo-oramentrio. A relevncia da existncia de entes de apoio tcnico justificase pela necessidade de assegurar-se o pleno exerccio das competncias constitucionais do Legislativo. Ressalta-se, neste texto, o importante papel das consultorias institucionais em oferecer alternativas voltadas valorizao e aperfeioamento do processo decisrio legislativo. Alm da formulao de modelos, procedimentos e normas de tramitao, a institucionalizao e a permanncia das consultorias cumprem a funo de gerar, divulgar e transmitir experincia e conhecimento ao longo do tempo.

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Mesmo nos EUA, as comisses oramentrias da Cmara e do Senado mantm suas assessorias prprias. O CBO atua como rgo de consultoria propriamente dito elabora e publica estimativas dos custos da legislao, anlises da conjuntura econmica e fiscal e estudos de polticas pblicas. O assessoramento poltico e estratgico dos relatores se d no mbito das comisses.

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refernCiAS
SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 32. ed. So Paulo: Malheiros, 2009. HORTA, Anderson Braga. Um quarto de sculo de assessoramento. Caderno Aslegis, Braslia, n. 2, p. 9-12, 1997. GREGGIANIN, Eugnio. O processo oramentrio no Poder Legislativo e o assessoramento tcnico-institucional. Disponvel em: http://www.aslegis.org. br/images/stories/Estudos/2005/Artigo190.pdf. Acesso em: 23 set. 2011. SANCHES, Osvaldo Maldonado. O processo oramentrio federal: problemas, causas e indicativos de solues. RAP: Revista da Administrao Pblica, Rio de Janeiro, v. 29, n. 3, p. 122-157, 1995. SANTA HELENA, Eber Zoehler. Competncia parlamentar para gerao e controle de despesas obrigatrias de carter continuado e de gastos tributrios. Braslia: Ed. Cmara, 2009. (Srie Temas de Interesse do Legislativo). ________. Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas: V.b Subcomisso de Oramento e Fiscalizao Financeira. IN: BACKES, Ana Luiza; AZEVEDO, Dbora Bithiah de; ARAJO, Jos Cordeiro de (org.). Audincias pblicas na Assembleia Nacional Constituinte: a sociedade na tribuna. Braslia: Cmara dos Deputados, Ed. Cmara, 2009. 653 p. (Srie colees especiais. Obras comemorativas; n. 3). Disponvel em: http:// bd.camara.gov.br/bd/ handle/bdcamara/1882. Acesso em: 16 nov. 2011.

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SoBre oS AutoreS

1997 no exerccio do cargo de diretor legislativo. Formou-se em Direito em 1959 no Rio de Janeiro pela Universidade do Brasil. Foi professor, jornalista e escritor, e, na Cmara, alm de assumir cargos de datilgrafo e redator, participou do grupo inicial da Assessoria Parlamentar que, ao lado da Assessoria Tcnica, deu origem Assessoria Legislativa.

Anderson BrAgA HortA aposentou-se pela Cmara dos Deputados em

exerccio do cargo de diretor legislativo, que ocupou de 1981 a 1988. Formou-se em Direito e Administrao pela Universidade de Braslia (UnB). Foi professor em diversas instituies, palestrante nas reas de Direito e Administrao e titular de cargos de carreira de tcnico de administrao, tcnico legislativo e analista legislativo. Foi, ainda, assessor legislativo, diretor do Departamento de Administrao e consultor.

Antnio neuBer riBAs aposentou-se pela Cmara dos Deputados no

Clio de souzA aposentou-se pela Cmara dos Deputados no exerccio

do cargo de diretor legislativo, que ocupou de 1991 a 1994. Advogado, formou-se em Direito em 1972 pelo ICS da AEUDF, atual UDF Centro Universitrio, e possui ps-graduao em Direito e Estado pela Universidade de Braslia (UnB). consultor jurdico-educacional do Centro Universitrio do Distrito Federal e scio de empresa de consultoria e assessoramento legislativo e educacional.

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Financeira da Cmara dos Deputados, mestre em Direito e Polticas Pblicas (Uniceub), engenheiro florestal (UnB), gegrafo (Uniceub), advogado (UnB), foi analista de controle externo (TCU) e engenheiro florestal (IBDF).

eBer zoeHler sAntA HelenA consultor de Oramento e Fiscalizao

eugnio greggiAnin foi diretor da Consultoria de Oramento e Fiscalizao da Cmara dos Deputados no perodo de maio de 1995 a outubro de 2005. especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (MPOG), engenheiro (UFRGS) e advogado (UNB), integrou a carreira de fiscal de tributos estaduais (RS).
desde 1991, foi diretor da Consultoria Legislativa de 1994 a 2000. Formou-se em engenharia mecnica pelo Instituto Tecnolgico de Aeronutica (ITA), possui mestrado em Administrao de Empresas pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e foi professor assistente no ITA. Na Secretaria de Planejamento e Coordenao da Presidncia da Repblica (SEPLAN-PR) exerceu os cargos de secretrio-geral adjunto, secretrio executivo do Conselho Interministerial de Salrios das Empresas Estatais e secretrio de Modernizao Institucional.

Flvio FreitAs FAriA, consultor legislativo da Cmara dos Deputados

lizao Financeira da Cmara dos Deputados. Economista, foi auditor fiscal de tributos federais, exerceu o cargo de economista do Fundo Monetrio Internacional (FMI) e de secretrio-geral adjunto do Ministrio da Fazenda.

Jos FernAndo Cosentino tAvAres consultor de Oramento e Fisca-

luiz Henrique CAsCelli de Azevedo consultor legislativo e assumiu a diretoria da Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados em maio de 2011. graduado em Direito e Filosofia pela Universidade de Braslia (UnB), mestre e doutor em Direito pela mesma universidade. professor de Direito Constitucional, Processo Legislativo e Filosofia e foi secretrio da Comisso de Constituio e Justia e de Redao da Cmara dos Deputados de 1991 a 1994.
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em Publicidade e Propaganda pela Escola de Comunicaes e Artes da Universidade de So Paulo e exerceu as funes de diretor adjunto e coordenador da rea de Redao Parlamentar.

MArCos MAgro nArdon consultor legislativo desde 1978. Formou-se

Financeira da Cmara dos Deputados, advogado, possui mestrado em Administrao Pblica pela FGV/RJ e pela State University of New York at Albany. Entre outros, exerceu o cargo de diretor de Oramento do estado do Paran.

osvAldo MAldonAdo sAnCHes consultor de Oramento e Fiscalizao

Deputados desde 1994. Foi diretor da Consultoria Legislativa entre 2000 e 2011. Possui mestrado em cincia poltica pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) e doutorado na mesma rea pela State University of New York (SUNY). Foi professor assistente na Universidade Catlica de Pernambuco e professor visitante na State University of New York, Albany.

riCArdo Jos PereirA rodrigues consultor legislativo da Cmara dos

Cmara dos Deputados e especialista em Administrao Pblica e em Processo Legislativo. Exerceu cargos de gerente de projeto na Secretaria da Administrao Federal da Presidncia da Repblica e integrou a carreira de analista de finanas e controle do Ministrio da Fazenda.

roMiro riBeiro consultor de Oramento e Fiscalizao Financeira da

Sobre os autores

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Servidores da Consultoria Legislativa e da Consultoria de Oramento em foto comemorativa dos 40 anos do assessoramento institucional da Cmara dos Deputados.

t c Tra ativo Cidad ncia o Pol ia Te to s c r s n nist porte Previd rabalh e Cin ame m i m ns t a Este livro foi o lipara comemorar os 40 anos de consultoriaOassessora- io a concebido cas T spor de e r Me r a a a T Redinstitucional b Cmara o E e comapreservar ra isso a memria p na cados Deputados a mentoaspoltico-administrativo que consolidouSestrutura ltucentradaina tern nto a ricu atual, es n ltic ado processo Edu e n o ini g Consultoria Legislativa e na Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira. n jam a A ela A m o Fi iOsao laneservidores queicompem a publicao renemalfatos d gia R ctextos de ex-diretores e m P tor os En un mais significativos dessascono ana dedicadasi construo de er R r quatro dcadas de trabalho, e E om mido de assessoramento quegur plenamente capaz de atender, com ica l El rais um modelo ria se mostrou a e eficincia e responsabilidade, nsu undi gia Ss demandasicrescentes que ine sobre opolt c on Mrecaem a Parlao u ol desde redemocratizao e vigncia i Constituio. as p a f mento brasileiroo aonstit ieante da novanci tic Tecn o C b n C t ina nica am onais ia n F nc ame Meio aci o mu i ta Co r um ra tern u s O u de ricult es in Trib ades ia Con olti tivo s Cid dnc ho P Ag la a a n istr orte revi abal Re Ci in sp a P e r an l Adm ran o icas T sport e O a a tor rgia T a Red pbl o E Sad ur ei ne E ltic anas Educa ento gricult e ais ia po Fin m o laneja mia A Rela r nc o ca o Ci uta a uni or P con uran Eleito b l i Tri s Com umid ria E eg e S s i ona Minera i d ida ia Con a f und ologia stituc te C n c ncia n n ic o ie c t i n vid o Pol cia Te ento C o amb nais C o Fin i n h bal te Ci ram ra Me rnacio ibuta Co a s O u por ade ricult es inte ivo Tr idade cia Es t n C g to S mia A Rela inistra ortes revid ba en n o a na al Adm ransp ao P cas Tr og o Ec gura or T l li e it gia ca Red s pb Tecno C S e r gia nal El s Ene olti a o i an incia ment m o p Fin e C uci Minera ncia ra t o io a
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