CORRUPCIÓN E INEQUIDAD EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS EN EL PERÚ

Gustavo Yamada y Ricardo Montero, BCRP, 21/12/2011

Índice
Motivación y principales resultados Revisión bibliográfica Marco teórico Metodología y bases de datos Principales resultados Resumen de resultados Conclusiones y recomendaciones

Motivación y principales resultados
Cada ciudadano que tiene que realizar algún trámite en una dependencia estatal termina usualmente mortificado por las largas colas, por el trato descortés o simple maltrato de los funcionarios públicos y, en muchos casos, por el requerimiento de coimas para “agilizar” o hacer efectivo el servicio. Instituciones públicas como la Policía y el Poder Judicial muestran, simultáneamente, tasas altas de pago de coimas, así como una baja proporción de usuarios que terminan exitosamente sus trámites. Resulta crucial una evaluación empírica de la incidencia efectiva de estos costos relativamente ocultos entre los distintos estratos sociales, para acceder a los servicios del Estado. Estos costos desincentivarían a los hogares con menos recursos a acceder a los mencionados servicios, actuando como una barrera significativa para la igualación de oportunidades.

Motivación y principales resultados
La principal hipótesis de trabajo es que los hogares de menores ingresos se ven castigados en tres dimensiones:
En primer lugar, tienen menores posibilidades de acceder a los servicios públicos. En segundo lugar, incluso los hogares pobres que llegan a acceder a los mismos enfrentan mayores barreras burocráticas que eventualmente terminan reduciendo su probabilidad de terminar con éxito sus trámites. Finalmente, sufren un tercer castigo al verse obligados a pagar coimas relativamente más altas (con respecto a su nivel de ingresos) como contrapartida de la prestación real de los servicios públicos.

Motivación y principales resultados
La investigación encuentra evidencia estadísticamente significativa de entre dos y tres tipos de castigos que enfrentan los pobres en el Perú. En primer lugar, salvo el caso de los centros educativos estatales, los pobres tienen menor probabilidad de acceso a todos los demás servicios públicos, tales como la Policía, el Poder Judicial y los servicios de infraestructura. En segundo término, los pobres tienden a gastar una proporción mayor de sus ingresos por concepto de coimas exigidas por los funcionarios públicos en servicios tan importantes para ellos como seguridad (policía), y servicios de salud, además de aquellos provistos por los gobiernos regionales y los ministerios. Asimismo, existe evidencia estadística de que los pobres tienen menor probabilidad de culminar exitosamente sus trámites en la policía y los servicios básicos. En términos agregados, sin embargo, este efecto no es tan claro.

Revisión bibliográfica
Diversos estudios muestran que la corrupción reduce el crecimiento del PBI per cápita (Leite y Weideman 1999, Tanzi y Davoodi 2000 y Abed y Davoodi 2000) puesto que sociedades con altos niveles de corrupción destinan una fracción importante de sus factores de producción a la obtención y perpetuación de rentas, en vez de la generación de riqueza. Asimismo, altos índices de corrupción han sido asociados con mayores niveles de desigualdad económica del país (Gupta, Davoodi y Alonso-Terme 1998), con aumentos en la tasa de mortalidad infantil, incrementos en la tasa de deserción escolar en primaria (Gupta, Davoodi y Tiongson 2000) y con reducciones en el nivel de desarrollo humano (Akay 2006).

Revisión bibliográfica
Sin embargo, como mencionan Gatti, Paternostro y Riglioni (2003), la mayoría de estudios al respecto se han hecho utilizando datos agregados por países en muestras de corte transversal o panel, con muy poca información acerca de la manera en que la corrupción afecta a diferentes grupos dentro de una nación. En esta línea, resaltan los estudios realizados por Jennifer Hunt. Sus resultados muestran que un incremento en el nivel de consumo del hogar incrementa la probabilidad de acceder a servicios públicos. Adicionalmente, se encuentra que un incremento en el gasto familiar en el Perú aumentaría la proporción de pagos de coimas. Sin embargo, las autoras encuentran que este efecto es causado por un mayor uso del servicio por parte de la población de mayores ingresos, así como por una composición de servicios con mayores corrupción entre los mas pudientes.

Marco teórico

Metodología y bases de datos
En el estudio se utilizaron dos fuentes de información. En primer lugar, la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO), en especial el módulo de “Gobernabilidad, Democracia y Transparencia” de la misma. En este módulo, entre los años 2004 y 2006, se recogió información sobre el acceso a los servicios públicos, la conclusión del uso del servicio, así como información relacionada al empleo de coimas o sobornos en las instituciones públicas. Esta información solo está disponible hasta el año 2006, por lo que no es posible utilizar datos más recientes. Son 22 instituciones sobre las que se obtuvo información, entre las que se encuentran instituciones de los tres poderes del Estado, así como de los distintos niveles de gobierno. Estas 22 instituciones han sido clasificadas en ocho grandes proveedores de servicios: policía nacional, gobiernos regionales y municipalidades, ministerios, poder judicial, centros de estudios estatales, empresas de servicios básicos (electricidad, agua y teléfono), establecimientos de salud, y aduanas y migraciones.

Metodología y bases de datos
En segundo lugar, se utilizó una encuesta sobre funcionarios y servidores públicos realizada por Apoyo Opinión y Mercado para el Banco Mundial en el año 2001. En esta se recoge información sobre las características de los empleados públicos, la percepción sobre el manejo administrativo y el desempeño de la institución a la que pertenecen, así como información relacionada a los valores éticos de los mismos. En particular, el presente estudio utiliza la información sobre la percepción del nivel de corrupción y de la burocracia en las instituciones públicas, y sobre el nivel de honestidad de sus empleados.

Metodología y bases de datos
Se utilizan tres ecuaciones empíricas. En la primera, se modela el uso que los hogares hacen de cada uno de los servicios del Estado con una especificación probabilística de variable dependiente dicotómica a partir de una función de utilidad aleatoria.
=
+
Donde,

+
4

1

+

2


+
5

ó

+

3


=1 =

+
>0

Metodología y bases de datos
La segunda ecuación se estima para determinar el efecto que tiene el nivel de consumo sobre la proporción del gasto familiar que es destinado a pagos de coima, utilizando la siguiente especificación:
= + +
1 4

∗ ∗

+

2

∗ +
5

+ ∗ +

3

∗ℎ

La variable Mills representa la inversa del ratio de Mills proveniente de la ecuación de uso de los servicios. Esta variable se incluye, siguiendo a Heckman (1979) para tomar en cuenta que existe sesgo de selección al solo observar los pagos de aquellas personas que efectivamente utilizan cada servicio.

Metodología y bases de datos
Finalmente deseamos conocer si la tasa de conclusión exitosa de los trámites es homogénea o no entre hogares con distintos niveles de riqueza. De esta manera se puede plantear el siguiente modelo probabilístico:
= +
1

+
É

2


=1 =

+

3

∗ℎ
>0

+

Donde

En este caso, se utiliza la estimación por máxima verosimilitud propuesta por Van de Ven y Van Praag (1981) para estimaciones probit con sesgo de selección utilizando como modelo de selección la ecuación de uso del servicio. Cada una de estas estimaciones se realiza tanto para la muestra completa como para cada uno de los ocho grandes proveedores de servicios. Sin embargo, debido a limitaciones de información, no es posible utilizar las variables provenientes de la base de datos de Apoyo y el Banco Mundial para las regresiones desagregadas según proveedor.

Principales resultados
El acceso a los servicios que provee el Estado es limitado en muchos casos. Aquellos ciudadanos que llegan a acceder están expuestos a la burocracia y corrupción de las instituciones.

Cuadro 1 Acceso, corrupción y burocracia en servicios públicos (porcentajes de casos salvo número de trámites)
Tipo de institución Policía Gobierno municipal Ministerios Sistema judicial Centros de estudios estatales Servicios básicos Hospitales, centros de salud, Essalud Aduanas y migraciones Total Uso 5% 29% 5% 4% 58% 51% 58% 1% 26% Coima 30% 2% 3% 8% 0% 0% 0% 5% 1% Trámites 3.2 3.2 3.6 6.6 2.6 10.3 4.8 5.0 5.3 Culmina 86% 93% 84% 56% 97% 94% 92% 92% 93%

Principales resultados
Cuadro 2 Acceso a servicios públicos según quintil de gasto

Tipo de institución Policía Sistema judicial Aduanas y migraciones Ministerios Gobierno municipal Centros de estudios estatales Hospitales, centros salud, ESSALUD Servicios básicos
Fuente: ENAHO 2002-2006. Elaboración: Propia

1 2% 2% 0% 3% 26% 73% 59% 27%

2 3% 2% 0% 4% 27% 68% 60% 41%

Quintil 3 5% 3% 1% 5% 26% 63% 59% 54%

4 7% 4% 1% 5% 29% 51% 57% 63%

5 11% 7% 4% 7% 35% 32% 53% 69%

La mayoría de instituciones analizadas presenta distribuciones de acceso a través de los quintiles bastante regresivas.

Principales resultados
Cuadro 3 Incidencia de episodios de coima entre usuarios, según quintil de gasto

Tipo de institución Policía Sistema judicial Aduanas y migraciones Ministerios Gobierno municipal Centros de estudios estatales Hospitales, centros de salud, Essalud Servicios básicos
Fuente: ENAHO 2002-2006. Elaboración: Propia

1 26% 6% 3% 1% 1% 0% 0% 0%

2 28% 7% 2% 2% 1% 0% 0% 0%

Quintil 3 29% 7% 8% 2% 2% 0% 0% 0%

4 30% 8% 4% 4% 2% 1% 0% 0%

5 32% 9% 4% 3% 3% 1% 0% 0%

Sin embargo, la incidencia de episodios de coima no sigue el mismo patrón, golpeando a los pobres tanto como a los no pobres.

Principales resultados
Cuadro 4 Proporción del gasto per cápita de los hogares destinado a corrupción, según quintil de gasto

Tipo de institución 1 Policía Sistema judicial Aduanas y migraciones Ministerios Gobierno municipal Centros de estudios estatales Hospitales, centros salud, ESSALUD Servicios básicos
Fuente: ENAHO 2002-2006. Elaboración: Propia

Quintil 2 6.80% 7.81% 3.99% 1.17% 0.21% 0.02% 0.01% 0.01% 3 5.84% 3.64% 2.82% 0.29% 0.20% 0.04% 0.03% 0.01% 4 4.36% 6.28% 1.11% 0.90% 0.17% 0.05% 0.05% 0.02% 5 2.72% 3.20% 0.63% 0.48% 0.25% 0.23% 0.03% 0.02% 11.83% 2.52% 0.24% 0.08% 0.13% 0.03% 0.02% 0.00%

Las coimas exigidas en las instituciones públicas son relativamente más altas para los hogares pobres, actuando como un impuesto regresivo.

Principales resultados
Cuadro 5 Tasa de conclusión de trámites, según quintil de gasto

Tipo de institución Policía Sistema judicial Aduanas y migraciones Ministerios Gobierno municipal Centros de estudios estatales Hospitales, centros salud, ESSALUD Servicios básicos
Fuente: ENAHO 2002-2006. Elaboración: Propia

1 77% 54% 86% 79% 95% 98% 93% 94%

2 85% 61% 83% 85% 93% 98% 94% 96%

Quintil 3 87% 54% 98% 83% 93% 98% 93% 95%

4 88% 56% 90% 82% 92% 97% 91% 94%

5 87% 56% 93% 87% 90% 97% 89% 93%

En algunas instituciones, los hogares con mayores ingresos son beneficiados con tasas de éxito más altas al realizar sus trámites.

Principales resultados
Cuadro 6 Efectos impacto sobre la probabilidad de uso de servicios, el pago de coimas y probabilidad de término de trámite.
Variable
Ln(gasto) Burocracia (1 al 7) Corrupción (1 al 7) Honestidad Edu JH= primaria Edu JH= secundaria Edu JH= sup. no universitaria Edu JH= sup. Universitaria JH Hombre JH casado Edad Poder Judicial Oficinas servicio de agua Ministerio de Agricultura Ministerio de Industria Sunat Aduanas Hospitales Centros de salud EsSalud Miembros del hogar

Uso
0.029*** -0.026*** -0.007***

Coima
-0.003** 0.002**

Término
-0.015***

N. A.
-0.007** N. A.

N. A.
-0.002

N.A.
0.01*** 0.023*** 0.04*** 0.04***

N. A. N. A. N. A. N. A.
0.003**

N. A. N. A. N. A. N. A.
0.014**

N. A.
0.004***

N. A.
0.0001**

N. A.
-0.0003

N. A.
0.01*** 0.277*** -0.032*** -0.065*** 0.016*** -0.063*** 0.273*** 0.314*** 0.189*** 0.008***

N. A.
-0.045***

N. A.
0.131***

N. A. N. A.
-0.030*** 0.094***

N. A. N. A.
0.110***

N.D.
-0.044***

N. A. N. A.
0.133***

N. A. N. A.

N. A. N. A.

Fuente: ENAHO 2004-2006. Apoyo y Banco Mundial 2001 N.A.: No aplicable a esta etapa del modelo. *Significativo al 90%. ** Significativo al 95%. *** Significativo al 99%

Principales resultados
Cuadro 7 Efectos impacto sobre la probabilidad de acceso a servicios. (por tipo de proveedor de servicios)
Variables Ln(gasto) Prom. Coima Prom Exito Costa Selva Edad Casado Rural Primaria Secundaria Sup. No Univ. Sup. Univ. Miembros Policía 0.0265*** 1.3092*** -0.1559*** -0.0048*** 0.0008 -0.0004*** 0.0091*** -0.0126*** 0.0097*** 0.0251*** 0.0368*** 0.0345*** 0.0037*** Gob. Reg. 0.0847*** 10.828*** 0.8645*** -0.1121*** -0.0213*** -0.0015*** 0.0553*** -0.0015 0.028*** 0.0528*** 0.0951*** 0.1178*** 0.0339*** Ministerios 0.0289*** 3.7283*** 0.0071 0.0098*** -0.0035* 0.0003*** 0.0123*** 0.0558*** 0.0058*** 0.0224*** 0.0287*** 0.0379*** 0.0054*** P. Judicial 0.0173*** 3.9212*** 0.0005 -0.0114*** -0.0038** 0.0002*** -0.01*** -0.0071*** 0.006*** 0.0161*** 0.0284*** 0.0363*** 0.0034*** CC. Estudios Estatales -0.0946*** -3.1508*** -0.7588*** -0.0949*** 0.0075 -0.0048*** 0.085*** -0.0942*** 0.0419*** 0.015** -0.0061 -0.0896*** 0.12*** Servicios Básicos 0.1249*** -13.0884*** -0.377*** 0.0002 0.0235*** 0.0024*** 0.0098** -0.3239*** 0.069*** 0.1129*** 0.1321*** 0.0755*** 0.0418*** Hospitales/ Essalud 0.0293*** 13.4662*** 0.4017*** -0.1079*** -0.1277*** -0.0006*** 0.0935*** 0.026*** 0.029*** 0.0342*** 0.0953*** 0.064*** 0.0327*** Aduanas y Migraciones 0.0066*** 2.6802*** 0.0019 0.0018*** -0.003*** -0.0001*** 0.0003 -0.0021*** -0.0005 0.0024** 0.0027** 0.0081*** 0.0009***

Fuente: ENAHO 2004-2006. *Significativo al 90%. ** Significativo al 95%. *** Significativo al 99%

Principales resultados
Cuadro 8 Efectos impacto sobre la proporción del gasto destinado a coima. (por tipo de proveedor de servicios). CC. Estudios Estatales 0.0735 0.5424 -0.0407 0.0023 -0.2006 0.0073 -0.8217 Servicios Básicos 0.0172 0.0147 0.0092 -0.0005 -0.0344 0.0036* -0.1752 Hospitales/ Aduanas y Essalud Migraciones -0.0431** -0.3205* -0.0005 -0.0005 0.0229 -0.0020 0.7544*** -0.1113 0.5670 0.2146* -0.0080 -0.0837 0.0087** -0.1021

Variables

Policía

Gob. Reg. Ministerios -0.0458* 0.0604 0.0182 0.0007 -0.0345 0.0050 0.4456 -0.1295** 0.2024 0.1683** -0.0039 0.1261 -0.0006 0.3697

P. Judicial -0.1104 -0.6442 0.0357 -0.0007 0.0163 0.0006 1.0302

Ln(gasto) -0.1401*** Prom éxito -0.6096*** JH Hombre 0.0209 Edad 0.0013 Lima 0.1127*** Num. de tramites 0.016*** Constante 1.4587***

Fuente: ENAHO 2004-2006. *Significativo al 90%. ** Significativo al 95%. *** Significativo al 99%

Principales resultados
Cuadro 9 Efectos impacto sobre la probabilidad de término de un trámite (por tipo de proveedor de servicios) CC. Estudios Estatales Servicios Básicos Hospitales/ Essalud -0.00365*** -3.28125*** 0.00157 -0.00018*** -0.00915*** -0.00229*** Aduanas y Migraciones -0.0023 1.27029 -0.00057 -0.0001 0.00919 0.0002

Variables

Policía

Gob. Reg.

Ministerios

P. Judicial

Ln(gasto) 0.05154* Prom. Coima 2.58017** JH Hombre 0.03516* Edad -0.00267*** Lima 0.08534*** Num. De tramites -0.00276*

-0.01016*** 0.01347 0.00368 -1.79646*** -6.55126** -27.75478*** -0.00454* -0.01294 0.07716*** -0.00018* -0.0002 -0.00145** 0.00764* 0.0686** -0.03464 -0.00216*** -0.00236** -0.00745***

-0.00475*** 0.00614* 1.41293*** -35.49192*** -0.00306** -0.0048* -0.00001 -0.00028*** 0.01112*** 0.04915*** -0.00254*** 0.00442***

Fuente: ENAHO 2004-2006. *Significativo al 90%. ** Significativo al 95%. *** Significativo al 99%

Resumen de resultados
Cuadro 10 Resumen de efectos en cada modelo (por tipo de proveedor de servicios)
Resumen Riqueza Corrupción Burocracia Riqueza Burocracia Num. Trámites Riqueza Corrupción Num. Trámites Total castigos por nivel de riqueza Policía Regresivo Aumenta Aumenta Regresivo Incrementa Incrementa Regresivo Facilita Estorba 3 Gob. Reg. Regresivo Aumenta Reduce Regresivo N.S. N.S. Progresivo Estorba Estorba 2 Ministerios P. Judicial CC. Estudios Estatales Servicios Básicos Regresivo Reduce Aumenta N.S. N.S. Incrementa Regresivo Estorba Facilita 2 Hospitales/ Essalud Regresivo Aumenta Reduce Regresivo Incrementa N.S. Progresivo Estorba Estorba 2 Aduanas y Migraciones Regresivo Aumenta N.S. N.S. N.S. Incrementa N.S. N.S. N.S. 1

Acceso Regresivo Regresivo Progresivo Aumenta Aumenta Reduce N.S. N.S. Aumenta Coima Regresivo N.S. N.S. N.S. N.S. N.S. N.S. N.S. N.S. Culminación Exitosa N.S. N.S. Progresivo Estorba Estorba Facilita Estorba Estorba Estorba 2 1 0

Resumen de resultados
Los resultados señalan a la Policía Nacional como la institución más regresiva entre las analizadas. Tanto en el acceso a sus servicios, como en la distribución del cobro de coimas y la probabilidad de finalizar un trámite, los hogares pobres son especialmente castigados. Otras instituciones como los gobiernos regionales, los ministerios, las prestadoras de servicios básicos y los centros de salud ponen en desventaja a los pobres en dos de las tres etapas. Se encuentra heterogeneidad en los efectos de la corrupción sobre el acceso a los servicios públicos, así como en la interrelación entre la burocracia y la corrupción.

Resumen de resultados
Mayores niveles de burocracia tienden a elevar los pagos de coimas en los centros de salud y la Policía Nacional. La corrupción tiene un efecto mixto sobre las tasa de conclusión exitosa de trámites. En la policía y los centros de estudios estatales se encuentra el fenómeno de la coima como “aceite” que acelera los trámites En el resto de servicios (salvo migraciones y aduanas donde no se hallan efectos significativos), los funcionarios públicos tienden a incrementar los niveles burocráticos para poder recibir mayores ingresos por coimas.

Conclusiones y recomendaciones
La simplificación administrativa no solo es buena para reducir los costos de transacción y aumentar la competitividad de la economía peruana, sino también para disminuir la carga inequitativa que pesa sobre las familias pobres del Perú. Es decir, eliminar las fuentes de corrupción a lo largo y ancho del Estado sería una política social progresiva. Alternativas eficaces de atacar estos problemas serían la simplificación administrativa (para reducir las fases de tramitación) y el gobierno electrónico, es decir la informatización de los procesos y trámites, de manera que se reduzcan las instancias de contacto directo del ciudadano con funcionarios públicos y el poder de discrecionalidad de estos últimos.

Conclusiones y recomendaciones
Se deben promover sanciones más severas a funcionarios públicos que cometen actos de corrupción, tales como penas de prisión efectiva e inhabilitación permanente del ejercicio de la función pública. Se debe fortalecer las instancias de control de la gestión pública tales como la Contraloría General de la República, el Ministerio Público, el Poder Judicial y la Defensoría del Pueblo. Estas entidades deberían coordinar más estrechamente sus acciones y establecer alianzas con los organizaciones de la sociedad civil y los medios de comunicación para una labor más efectiva en el combate de la corrupción (Panfichi y Alvarado, 2011). Es necesario de diagnosticar más detalladamente las fuentes de corrupción en cada institución y diseñar estrategias pertinentes para eliminarlas según cada caso.