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ADMINISTRAO PBLICA

Estrutura Administrativa:

O estudo da Administrao Pblica em geral, compreendendo a sua estrutura e as suas atividades, deve partir do conceito de Estado, sobre o qual repousa toda a concepo moderna de organizao e funcionamento dos servios pblicos a serem prestados aos administrados. O conceito de estado varia segundo o ngulo em que considerado. Do ponto de vista sociolgico, corporao territorial dotada de um poder de mando originrio; sob o aspecto poltico, comunidade de homens, fixada em um territrio, com fora de superior ao, de mando e coero; sob o prisma constitucional, pessoa jurdica territorial soberana; na conceituao do nosso Cdigo Civil, pessoa jurdica de Direito Pblico Interno. Como ente personalizado, o Estado tanto pode atuar no Campo do Direito Publico como do Direito Privado, mantendo sempre sua nica personalidade de Direito pblico. Esse o estado de Direito, ou seja, O Estado juridicamente organizado e obediente s suas prprias leis. Os poderes de Estado so o Legislativo, o Executivo e o Judicirio, independentes e harmnicos entre si e com funes reciprocamente indelegveis. A cada um deles correspondendo uma funo que lhe atribuda com precipuidade. Assim, a funo precpua do Poder Legislativo a elaborao da lei (funo normativa); a funo precpua do Poder Executivo a conservao da lei em ato individual e concreto (funo administrativa); a funo precpua do Poder Judicirio a aplicao coativa da lei aos litigantes (funo judicial).

Entidades Polticas e Administrativas:

Entidade pessoa jurdica, pblica ou privada; rgo elemento despersonalizado incumbido da realizao das atividades da entidade a que pertence, atravs de seus agentes. Na organizao poltica e administrativa

brasileira as entidades classificam-se em estatais, autrquicas, fundacionais, empresariais e paraestatais. Entidades estatais so pessoas jurdicas de Direito Pblico que integram a estrutura constitucional do Estado e tm poderes polticos e administrativos, tais como a Unio, os Estados-membros, os Municpios e o Distrito Federal. A Unio soberana; as demais entidades estatais tm apenas autonomia poltica, administrativa e financeira, mas no dispem de Soberania, que privativa da Nao e prpria da Federao. Entidades autrquicas so pessoas jurdicas de Direito Pblico, de natureza meramente administrativa, criadas por lei especfica, para a realizao de atividades, obras ou servios descentralizados da entidade estatal que as criou. Funcionam e operam na forma estabelecida na lei instituidora e nos termos de seu regulamento. As autarquias podem desempenhar atividades educacionais, previdencirias e quaisquer outras outorgadas pela entidade estatal-matriz, mas sem subordinao hierrquica, sujeitas apenas ao controle finalstico de sua administrao e da conduta de seus dirigentes. Entidades fundacionais so pessoas jurdicas de Direito Pblico ou pessoas jurdicas de Direito Privado, devendo a lei definir as respectivas reas de atuao, conforme inciso XIX do art. 37 da CF. No primeiro caso elas so criadas por lei, semelhana das autarquias, no segundo a lei apenas autoriza sua criao, devendo o Poder Executivo tomar as providncias necessrias sua instituio. Entidades empresariais so pessoas jurdicas de Direito Privado, institudas sob a forma de sociedade de economia mista ou empresa pblica, com a finalidade de prestar servio pblico que possa ser explorado no modo empresarial, ou de exercer atividade econmica de relevante interesse coletivo. Sua criao deve ser autorizada por lei especfica, cabendo ao Poder Executivo as providncias complementares para sua instituio. Entidades paraestatais so pessoas jurdicas de Direito Privado que, por lei, so autorizadas a prestar servios ou realizar atividades de interesse coletivo ou pblico, mas no exclusivos do Estado. So espcies de entidades paraestatais os servios sociais autnomos (SESI, SESC, SENAI e outros) e, agora, as organizaes sociais. As entidades paraestatais so autnomas,

administrativa e financeiramente, tm patrimnio prprio e operam em regime de iniciativa particular, na forma de seus estatutos, ficando sujeitas apenas superviso do rgo da entidade estatal a que se encontrem vinculadas, para o controle de desempenho estatutrio. So denominados entes de cooperao com o Estado.

Agentes Pblicos

So

todas

as

pessoas

fsicas

incumbidas,

definitiva

ou

transitoriamente, do exerccio de alguma funo estatal. Os agentes pblicos repartem-se inicialmente em cinco espcies ou categorias bem diferenciadas, agentes a saber: agentes polticos, e agentes agentes

administrativos, credenciados.

honorficos,

agentes

delegados

1 - Agentes Polticos: so os componentes do Governo nos seus primeiros escales, investidos em cargos, funes, mandatos ou comisses, por nomeao, eleio, designao ou delegao para o exerccio de atribuies constitucionais. Esses agentes atuam com plena liberdade funcional, desempenhando suas atribuies com prerrogativas e

responsabilidades prprias, estabelecidas na Constituio e em leis especiais. Tm normas especficas para sua escolha, investidura, conduta e processo por crimes funcionais e de responsabilidade, que lhe so privativos. Eles exercem funes governamentais, judiciais e quase-judiciais, elaborando normas legais, conduzindo os negcios pblicos, decidindo e atuando com independncia nos assuntos de sua competncia. 2 - Agentes Administrativos: so todos aqueles que se vinculam ao Estado ou s suas entidades autrquicas e fundacionais por relaes profissionais, sujeitos hierarquia funcional e ao regime jurdico determinado pela entidade estatal a que servem. So investidos a ttulo de emprego e com retribuio pecuniria, em regra por nomeao, e excepcionalmente por contrato de trabalho ou credenciamento. A categoria de agentes administrativos espcie do gnero pblico constitui a imensa massa dos prestadores de servio Administrao direita e indireta do Estado nas seguintes modalidades admitidas pela Constituio da

Repblica de 1988: a) servidores pblicos concursados (art. 37, II); b) servidores pblicos exercentes de cargos ou empregos em comisso titulares de cargo ou emprego pblico (art. 37, V); c) servidores temporrios, contratados por tempo determinado para atender a necessidade temporria de excepcional interesse pblico (art. 37, IX). 3 - Agentes honorficos: so cidados convocados, designados ou nomeados para prestar, transitoriamente, determinados servios ao Estado, em razo de sua condio cvica, de sua honorabilidade ou de sua notria capacidade profissional, mas sem qualquer vnculo empregatcio ou estatutrio e, normalmente, sem remunerao. Tais servios constituem o chamado mnus pblico, ou servio pblico relevante, de que so exemplos a funo de jurado, de mesrio eleitoral, de comissrio de menores, de presidente ou membro de comisso de estudo ou julgamento e outros dessa natureza. 4 - Agentes delegado so particulares que recebem a incumbncia da execuo de determinada atividade, obra ou servio pblico e o realizam em nome prprio, por sua conta e risco, mas segundo as normas do Estado e sob a permanente fiscalizao do delegante. Nessa categoria encontram-se os concessionrios e permissionrios de obras e servios pblicos, os serventurios de ofcio ou cartrios no estatizados, os leiloeiros, os tradutores e interpretes pblicos, as demais pessoas que recebem delegao para a prtica de alguma atividade estatal ou servio de interesse coletivo. 5 Agentes credenciados so os que recebem a incumbncia da Administrao para represent-la em determinado ato ou praticar certa atividade especfica, mediante remunerao do Poder Pblico credenciante.

ATIVIDADE ADMINISTRATIVA

Apreciados o Estado e a Administrao na sua estrutura e organizao, passamos agora ao estudo da administrao como atividade jurdica, dando seu conceito, natureza e fins; indicando seus princpios bsicos. Conceito: administrao pblica a gesto de bens e interesses qualificados da comunidade no mbito federal, estadual ou municipal, segundo preceitos do Direito e da Moral, visando ao bem comum.

Natureza da administrao pblica: a de um mnus pblico para quem a exerce, isto , a de um encargo de defesa, conservao e aprimoramento dos bens, servios e interesses da coletividade. Como tal, impe-se ao administrador pblico a obrigao de cumprir fielmente os preceitos do Direito e da Moral administrativa que regem a sua atuao. Fins da administrao pblica: resumem-se num nico objetivo: o bem comum da coletividade administrada. Toda atividade do administrador pblico deve ser orientada para esse objetivo. Se dele o administrador se afasta ou desvia, trai o mandato de que est investido, porque a comunidade no institui a Administrao seno como meio de atingir o bem-estar social. Ilcito e imoral ser todo ato administrativo que no for praticado no interesse da coletividade. Princpios bsicos da administrao: esto consubstanciados em doze regras de observncia permanente e obrigatria para o bom administrador: legalidade, moralidade, impessoalidade ou finalidade, publicidade, eficincia, razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, motivao e supremacia do interesse pblico. Os cinco primeiros esto expressamente previstos no art. 37, caput, da CF de 1988; os demais, embora no mencionado, decorrem do nosso regime poltico, tanto que, ao lado daqueles, foram textualmente enumerados pelo art. 2 da Lei federal 9.784/99. 1 Legalidade: significa que o administrador pblico est, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e s exigncias do bem comum, e deles no pode se afastar ou desviar, sob pena de praticar ato invlido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. Na administrao pblica s permitido fazer o que a lei autoriza. 2 Moralidade: constitui pressuposto de validade de todo ato da Administrao Pblica. No se trata da moral comum, mas sim de uma moral jurdica, entendida como o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administrao. 3 Impessoalidade ou finalidade: o princpio da impessoalidade nada mais que o clssico princpio da finalidade, o qual impe ao administrador pblico que s pratique ato para o seu fim legal. E o fim legal unicamente aquele que a norma de Direito indica expressa ou virtualmente como objeto do ato, de forma impessoal. Desde que o princpio da finalidade exige que o ato

seja pratica sempre com a finalidade pblica, o administrador fica impedido de buscar outro objetivo ou de pratic-lo com interesse prprio ou de terceiros. 4 Razoabilidade e proporcionalidade: pode ser chamado de princpio da proibio de excesso, que, em ltima anlise, objetiva aferir a compatibilidade entre os meios e os fins, de modo a evitar restries desnecessrias ou abusivas por parte da Administrao Pblica, com leso aos direitos fundamentais. A razoabilidade deve ser aferida segundo os valores do homem mdio, em congruncia com as posturas normais j adotadas pela Administrao Pblica. Assim, no conforme ordem jurdica a conduta do administrador decorrente de seus critrios personalssimos ou de seus Standards pessoais que, no obstante aparentar legalidade, acabe, por falta daquela razoabilidade mdia, contrariando a finalidade, a moralidade ou a prpria razo de ser da norma em que se apoiou. 5 Publicidade: a divulgao oficial do ato para conhecimento pblico e incio de seus efeitos externos. Da por que as leis, atos e contratos administrativos que produzem conseqncias jurdicas fora dos rgos que os emitem exigem publicidade para adquirirem validade universal, isto , perante as partes e terceiros. 6 Eficincia: exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeio e rendimento funcional. o mais moderno princpio da funo administrativa, que j no se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o servio pblico e satisfatrio atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros. 7 Segurana jurdica: considerado como uma das vigas mestras da ordem jurdica, sendo um dos subprincpios bsicos do prprio conceito do Estado de Direito. A ele est visceralmente ligada a exigncia de maior estabilidade das situaes jurdicas, mesmo daquelas que na origem apresentam vcios de ilegalidade. 8 Motivao: , assim, uma exigncia do Direito Pblico e da legalidade governamental. Por princpio, as decises administrativas devem ser motivadas formalmente, vale dizer que a parte dispositiva deve vir precedida de uma explicao ou exposio de fundamentos de fato e de direito.

Pela

motivao

administrador

pblico

justifica

sua

ao

administrativa, indicando os fatos que ensejam o ato e os preceitos jurdicos que autorizam sua prtica. A motivao, portanto, deve apontar a causa e os elementos determinantes da prtica de ato administrativo, bem como o dispositivo legal em que se funda. 9 Ampla defesa e contraditrio: regula, assim, na esfera infraconstitucional o cumprimento do disposto na Constituio Federal, em especial no seu art. 5, LV. 10 Interesse pblico ou supremacia do interesse pblico: tambm chamado de princpio da supremacia do interesse pblico ou finalidade pblica, correspondendo ao atendimento a fins de interesse geral, vedada a renncia total ou parcial de poderes e competncia, salvo autorizao em lei. O princpio do interesse pblico est intimamente ligado ao da finalidade. A primazia do interesse pblico sobre o privado inerente atuao estatal e domina-a, na medida em que a existncia do Estado justifica-se pela busca do interesse geral. Em razo dessa inerncia, deve ser observado mesmo quando as atividades ou servios pblicos forem delegados aos particulares.

ORGANIZAO ADMINISTRATIVA

Aps

a organizao soberana do Estado, com

instituio

constitucional dos trs poderes que compem o Governo, e a diviso poltica do territrio nacional, segue-se a organizao da Administrao, ou seja, a estruturao legal das entidades e rgos que iro desempenhar as funes, atravs dos agentes pblicos. A Administrao Federal classificada em direta e indireta, constituindo a primeira dos servios integrados na estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios. Quanto indireta, apenas indica as indica as categorias de entidades nela compreendidas, esclarecendo que so dotadas de personalidade jurdica prpria e vinculadas ao Ministrio em cuja rea de competncia se enquadrar sua principal atividade, gozando, entretanto, de autonomia administrativa e financeira. Da podermos dizer que a Administrao indireta constituda dos servios atribudos a pessoas jurdicas

diversas da Unio, pblicas (autarquias) ou privadas (empresas pblicas e sociedades de economia mista), vinculadas a um Ministrio, mas administrativa e financeiramente autnomas. Observamos que a Administrao Pblica no propriamente constituda de servios, mas, sim, de rgos a servio do Estado, na gesto de bens e interesses qualificados da comunidade, o que nos permite concluir, com mais preciso, que, no mbito federal, a Administrao direta o conjunto dos rgos integrados na estrutura administrativa da Unio e a Administrao indireta o conjunto de entes (personalizados) que, vinculados a um Ministrio, prestam servios pblicos ou de interesse pblico. Sob o aspecto funcional ou operacional, Administrao Pblica direta a efetivada imediatamente pela Unio, atravs de seus rgos prprios, e indireta a realizada mediatamente, por meio dos entes a ela vinculados.

ATO ADMINSTRATIVO

Conceito: a Administrao Pblica realiza sua funo executiva por meio de atos jurdicos que recebem a denominao especial de atos administrativos. Portanto, ato administrativo toda manifestao unilateral de vontade da Administrao Pblica que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigaes aos administrados ou a si prpria. Requisitos: o exame do ato administrativo revela nitidamente a existncia de cinco requisitos necessrios sua formao, a saber: competncia, finalidade, forma, motivo e objeto. 1 Competncia: para a prtica do ato administrativo a competncia condio primria de sua validade. Nenhum ato discricionrio ou vinculado pode ser realizado validamente sem que o agente disponha de poder legal para pratic-lo. Entende-se por competncia administrativa o poder atribudo ao agente da Administrao para o desempenho especfico de suas funes. A competncia resulta da lei e por ela delimitada. Todo ato emanado de agente incompetente, ou realizado alm do limite de que dispe a autoridade incumbida de sua prtica, invlido, por lhe faltar um elemento bsico de

perfeio, qual seja, o poder jurdico para manifestar a vontade da Administrao. 2 Finalidade: outro requisito necessrio ao ato administrativo a finalidade, ou seja, o objetivo de interesse pblico a atingir. No se compreende ato administrativo sem fim pblico. A finalidade , assim, elemento vinculado de todo ato administrativo discricionrio ou regrado porque o Direito Positivo no admite ato administrativo sem finalidade pblica ou desviado de sua finalidade especfica. Desde que a Administrao pblica s se justifica como fator de realizao do interesse coletivo, seus atos ho de se dirigir sempre e sempre para um fim pblico, sendo nulos quando satisfizerem pretenses descoincidentes do interesse coletivo. 3 Forma: o revestimento exteriorizador do ato administrativo constitui requisito vinculado e imprescindvel sua perfeio. Enquanto a vontade dos particulares pode manifestar-se livremente, a da Administrao exige procedimentos especiais e forma legal para que se expresse validamente. Todo ato administrativo , em princpio, formal. E compreende-se essa exigncia, pela necessidade que tem o ato administrativo de ser contratado com a lei e aferido, freqentemente, pela prpria Administrao e at pelo Judicirio, para verificao de sua validade. 4 Motivo: a situao de direito ou de fato que determinou ou autorizou a realizao do ato administrativo. O motivo, como elemento integrante da perfeio do ato, pode vir expresso em lei como pode ser deixado ao critrio do administrador. No primeiro caso ser elemento vinculado; no segundo, discricionrio, quanto sua existncia e valorao. 5 Objeto: todo ato administrativo tem por objeto a criao, modificao ou comprovao das situaes jurdicas concernentes a pessoas, coisas ou atividades sujeitas ao do Poder Pblico. Nesses sentido, o objeto identifica-se com o contedo do ato, atravs do qual a Administrao manifesta seu poder e sua vontade, ou atesta simplesmente situaes preexistentes. Atributos: os atos administrativos, como emanao do Poder Pblico, trazem em si certos atributos que os distinguem dos atos jurdicos privados e lhes emprestam caractersticas prprias e condies peculiares de atuao. Referimo-nos presuno de legitimidade, imperatividade e autoexecutoriedade.

1 Presuno de legitimidade e veracidade: os atos administrativos, qualquer que seja sua categoria ou espcie, nascem com a presuno de legitimidade, independentemente de norma legal que a estabelea. J a presuno de veracidade, inerente legitimidade, refere-se aos fatos alegados e afirmados pela Administrao para prtica do ato, os quais so tidos e havidos como verdadeiros at a prova em contrrio. A presuno tambm ocorre com os atestados, certides, informaes e declaraes da

Administrao, que, por isso, gozam f pblica. 2 Imperatividade: o atributo do ato administrativo que impe a coercibilidade para seu cumprimento ou execuo. Esse atributo no est presente em todos os atos, visto que alguns deles o dispensam, por desnecessrio sua operatividade, uma vez que os efeitos jurdicos do ato dependem exclusivamente do interesse do particular na sua utilizao. Os atos, porm, que consubstanciam um provimento ou uma ordem administrativa (atos normativos, ordinatrios, punitivos) nascem sempre com imperatividade, ou seja, com fora impositiva prpria do Poder Pblico, e que obriga o particular ao fiel atendimento, sob pena de se sujeitar a execuo forada pela Administrao (atos auto-executrios) ou pelo Judicirio (atos no autoexecutrios). 3 Auto-executoriedade: consiste na possibilidade que certos atos administrativos ensejam de imediata e direta execuo pela prpria Administrao, independente de ordem judicial. Classificao: a classificao dos atos administrativos no uniforme entre os publicistas, dada a diversidade de critrios que podem ser adotados para seu enquadramento em espcies ou categorias afins. Este agrupamento, entretanto, so teis para metodizar o estudo e facilitar a compreenso, o que nos leva a classificar os atos administrativos , inicialmente, quanto aos seus destinatrios, em atos gerais e individuais; quanto aos seu alcance, em atos internos e externos; quanto ao seu objeto, em atos de imprio, de gesto e de expediente; quanto ao seu regramento, em atos vinculados e discricionrios. 1.1 Atos gerais: so aqueles expedidos sem destinatrios determinados, com finalidade normativa, alcanando todos os sujeitos que se encontrem na mesma situao de fato abrangida por seus preceitos. So atos

de comando abstrato e impessoal, semelhantes aos da lei, e, por isso mesmo, revogveis qualquer tempo pela Administrao, mas inatacveis por via judicial, a no ser pelo questionamento da constitucionalidade. 1.2 Atos individuais: so todos aqueles que se dirigem a destinatrios certos, criando-lhes situao jurdica particular. O mesmo ato pode abranger um ou vrios sujeitos, desde que sejam individualizados. Tais atos, quando de efeitos externos, entram em vigncia pela publicao no rgo oficial, e, se de efeitos internos ou restritos a seus destinatrios, admitem comunicao direta para incio de sua operatividade ou execuo. So atos individuais os decretos de desapropriao, de nomeao, de exonerao, assim como as outorgas de licena, permisso e autorizao, e outros mais que conferem um direito ou impem um encargo a determinado administrado ou servidor. 2.1 Atos internos: so destinados a produzir efeitos no recesso das reparties administrativas, e por isso mesmo incidem, normalmente, sobre os rgos e agentes da Administrao que o expediram. So atos de operatividade caseira, que no produzem efeitos em relao a estranhos. 2.2 Atos externos: ou, mais apropriadamente, de efeitos externos, so todos aqueles que alcanam os administrados, os contratantes e, em certos casos, os prprios servidores, provendo sobre seus direitos, obrigaes, negcios ou conduta perante a Administrao. Tais atos, pela sua destinao, s entram em vigor ou execuo depois de divulgados pelo rgo oficial, dado o interesse do pblico no seu conhecimento. 3.1 Atos de imprio: so todos aqueles que a Administrao pratica usando de sua supremacia sobre o administrado ou servidor e lhes impe obrigatrio atendimento. o que ocorre nas desapropriaes, nas interdies de atividade, nas ordens estatutrias. Tais atos podem ser gerais ou individuais, internos ou externos, mas sempre unilaterais, expressando a vontade onipotente do Estado e seu poder de coero. 3.2 Atos de gesto: so os que a Administrao pratica sem usar de sua supremacia sobre os destinatrios. Tal ocorre nos atos puramente de administrao de bens e servios pblicos e nos negociais com os particulares, que no exigem coero sobre os interessados. 3.3 Atos de expediente: so todos aqueles que se destinam a dar andamento aos processos e papis que tramitam pelas reparties pblicas,

preparando-os para deciso de mrito a ser proferida pela autoridade competente. So atos de rotina interna, sem carter vinculante e sem forma especial, geralmente praticados por servidores subalternos, sem competncia decisria. 4.1 Atos vinculados: so aqueles para os quais a lei estabelece os requisitos e condies de sua realizao. Nessa categoria de atos, as imposies legais absorvem, quase que por completo, a liberdade do administrador, uma vez que sua ao fica adstrita aos pressupostos estabelecidos pela norma legal para a validade da atividade administrativa. Desatendido qualquer requisito, compromete-se a eficcia do ato praticado, tornando-se passvel de anulao pela prpria Administrao, ou pelo Judicirio, se assim o requerer o interessado. 4.2 Atos discricionrios: so os que a Administrao pode praticar com liberdade de escolha de seu contedo, de seu destinatrio, de sua convenincia, de sua oportunidade e do modo de sua realizao. O que a doutrina assinala que o ato, embora resultante do poder discricionrio da Administrao, no pode prescindir de certos requisitos, tais como competncia legal de quem o pratica, a forma prescrita em lei ou regulamento e o fim indicado no texto legal em que o administrador se apia. Invalidao: a invalidao dos atos administrativos inconvenientes, inoportunos ou ilegtimos constitui tema de alto interesse tanto para a Administrao como para o Judicirio, uma vez que ambos cabe, em determinadas circunstncias, desfazer os que se revelarem inadequados aos fins visados pelo Poder Pblico ou contrrios s normas legais que os regem. A distino dos motivos de invalidao dos atos administrativos nos conduz, desde logo, a distinguir tambm os modos de seu desfazimento. Da a revogao e a anulao, que, embora constituam meios comuns de invalidao dos atos administrativos, no se confundem, nem se empregam

indistintamente. A Administrao revoga ou anula seu prprio ato; o Judicirio somente anula o ato administrativo. Isso por que a revogao o desfazimento do ato por motivo de convenincia ou oportunidade da Administrao, ao passo que a anulao a invalidao por motivo de ilegalidade do ato administrativo. Um ato inoportuno ou inconveniente s pode ser revogado pela prpria

Administrao, mas um ato ilegal pode ser anulado, tanto pela Administrao como pelo Judicirio. 1 Revogao: a supresso de um ato administrativo legtimo e eficaz, realizado pela Administrao e somente por ela por no mais lhe convir sua existncia. Toda revogao pressupe, portanto, um ato legal e perfeito, mais inconveniente ao interesse pblico. 2 Anulao: a declarao de invalidao de um ato administrativo ilegtimo ou ilegal, feita pela prpria Administrao ou pelo Poder Judicirio. Baseia-se, portanto, em razes de legitimidade ou legalidade, diversamente da revogao, que se funda em motivos de convenincia ou de oportunidade e, por isso mesmo, privativa da Administrao.

PROCESSO E PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

Noes gerais: a Administrao Pblica, para registro de seus atos, controle da conduta de seus agentes e soluo de controvrsias dos administrados, utiliza-se de diversificados procedimentos, que recebem a denominao comum de processo administrativo. Processo e procedimento: processo o conjunto de atos coordenados para a obteno de deciso sobre uma controvrsia no mbito judicial ou administrativo; procedimento o modo de realizao do processo, ou seja, o rito processual. O processo, portanto, pode realizar-se por diferentes procedimentos, consoante a natureza da questo a decidir e os objetivos da deciso. Observamos, ainda, que no h processo sem procedimento, mas h procedimentos administrativos que no constituem processo, como, p. ex., os de licitaes e concursos. O que caracteriza o processo o ordenamento de atos para a soluo de uma controvrsia; o que tipifica o procedimento de um processo o modo especfico de ordenamento desses atos. Princpios: o processo administrativo, nos Estados de Direito, est sujeito a cinco princpios de observncia constante, a saber: o da legalidade objetiva, o da oficialidade, o do informalismo, o da veracidade material e o da garantia de defesa.

1 Legalidade objetiva: exige que o processo administrativo seja instaurado com base e para preservao da lei. Da sustentar que o processo, como o recurso administrativo, ao mesmo tempo em que ampara o particular, serve tambm ao interesse pblico na defesa da norma jurdica objetiva, visando manter o imprio da legalidade e da justia no funcionamento da Administrao. Todo processo administrativo h que embasar-se, portanto, numa norma legal especfica para apresentar-se com legalidade objetiva, sob pena de invalidade. 2 Oficialidade ou impulso: atribui sempre a movimentao do processo administrativo administrao, ainda que instaurado por provocao do particular; uma vez iniciado, passa a pertencer ao Poder Pblico, a quem compete seu impulsionamento, at a deciso final. Se a Administrao o retarda, ou dele se desinteressa, infringe o princpio da oficialidade e seus agentes podem ser responsabilizados pela omisso. Outra conseqncia deste princpio a de que a instncia no perime, nem o processo se extingue pelo decurso do tempo, seno quando a lei expressamente o estabelece. 3 Informalismo: dispensa ritos sacramentais e formas rgidas para o processo administrativo, principalmente para os atos a cargo do particular. Bastam as formalidades estritamente necessrias obteno da certeza jurdica e segurana procedimental. 4 Verdade material: tambm denominado da liberdade na prova, autoriza a Administrao a valer-se de qualquer prova lcita de que a autoridade processante ou julgadora tenha conhecimento, desde que faa trasladar para o processo. a busca da verdade material em contraste com a verdade formal. Enquanto nos processos judiciais o juiz deve cingir-se s provas indicadas no devido tempo pelas partes, no processo administrativo a autoridade processante ou julgadora pode, at o julgamento final, conhecer novas provas, ainda que produzidas em outro processo ou decorrentes de fatos supervenientes que comprovem as alegaes em tela. 5 Garantia de defesa: tal princpio, entre ns, est assegurado no inc. LV do art. 5 da CF, juntamente com a obrigatoriedade do contraditrio, como decorrncia do devido processo legal (CF, art. 5, LIV), que tem origem no due processo of Law do direito Anglo-Norte-Americano.

Por garantia de defesa deve-se entender no s a observncia do rito adequado como a cientificao do processo ao interessado, a oportunidade para contestar a acusao, produzir prova de seu direito, acompanhar os atos da instruo e utilizar-se dos recursos cabveis. A cientificao deve ser pessoal, sendo admitida a feita mediante publicao oficial nas hipteses em que a parte interessada estiver em lugar incerto e no sabido, sob pena de leso ao contraditrio e ampla defesa. Processo administrativo sem oportunidade de defesa ou com defesa cerceada nulo, conforme tm decidido reiteradamente nossos Tribunais judiciais, confirmando a aplicabilidade do princpio constitucional do devido processo legal, ou, mais especificamente, da garantia de defesa.

PODER DE POLCIA

Noes gerais: o Estado dotado de poderes polticos exercidos pelo Legislativo, pelo Judicirio e pelo Executivo, no desempenho de suas funes constitucionais, e de poderes administrativos que surgem secundariamente com a administrao e se efetivam de acordo com as exigncias do servio pblico e com os interesses da comunidade. Assim, enquanto os poderes polticos identificam-se com os Poderes de Estado e s so exercidos pelos respectivos rgos constitucionais do Governo, os poderes administrativos difundem-se por toda a Administrao e se apresentam como meios de sua atuao. Aqueles so poderes imanentes e estruturais do Estado; estes so contingentes e instrumentais da Administrao. Dentre os poderes administrativos figura, com especial destaque, o poder de polcia administrativa, que a Administrao Pblica exerce sobre todas as atividades e bens que afetam ou possam afetar a coletividade. Para esse policiamento h competncias exclusivas e concorrentes das trs esferas estatais, dada a descentralizao poltico-administrativa decorrente do nosso sistema constitucional. Conceito: poder de polcia a faculdade de que dispe a Administrao Pblica para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefcio da coletividade ou do prprio Estado.

Desde j convm distinguir a polcia administrativa da polcia judiciria e da polcia de manuteno da ordem pblica. Advirta-se, porm, que a polcia administrativa incide sobre bens, direitos e atividades, ao passo que as outras atuam sobre as pessoas, individualmente e indiscriminadamente. A polcia administrativa inerente e se difunde por toda a Administrao Pblica, enquanto as outras duas so privativas de

determinados rgos (Polcias Civis) ou corporaes (Polcias Militares). Limites: os limites do poder de polcia administrativa so demarcados pelo interesse social em conciliao com os direitos fundamentais do indivduo assegurados na CF (art. 5). Os Estados Democrticos, como o nosso, inspiram-se em princpios de liberdade e nos ideais de solidariedade humana. Da o equilbrio a ser procurado entre a fruio dos direitos de cada um e os interesses da coletividade, em favor do bem comum. Atravs de restries impostas s atividades do indivduo que afetem a coletividade, cada cidado cede parcelas mnimas de seus direitos comunidade e o Estado lhe retribui em segurana, ordem, higiene, sossego, moralidade e outros benefcios pblicos, propiciadores do conforto individual e do bem-estar geral. Para efetivar essas restries individuais em favor da coletividade o Estado utiliza-se desse poder discricionrio, que o poder de polcia administrativa. Tratando-se de um poder discricionrio, a norma legal que o confere no minudeia o modo e as condies da prtica do ato de polcia. Esses aspectos so confiados ao prudente critrio do administrador pblico. Mas, se a autoridade ultrapassar o permitido em lei incidir em abuso de poder, corrigvel em via judicial. O ato de polcia como ato administrativo que , fica sempre sujeito a invalidao pelo Poder Judicirio, quando praticado em excesso ou desvio de poder. Caractersticas: o poder de polcia administrativa tem caractersticas especficas e peculiares ao seu exerccio, e tais so a discricionariedade, a auto-executoriedade e a coercibilidade. 1 Discricionariedade: traduz-se na livre escolha pela Administrao, da oportunidade e convenincia de exercer o poder de polcia, bem como de aplicar sanes e empregar meios conducentes a atingir o fim colimado, que a proteo de algum interesse pblico.

2 Auto-executoriedade: a faculdade de a administrao decidir e executar diretamente sua deciso por seus prprios meios, sem interveno do Judicirio, outra caracterstica do poder de polcia. Com efeito, no uso desse poder, a Administrao impe diretamente as medidas ou sanes de polcia administrativa necessrias conteno da atividade anti-social que ela visa obstar. 3 Coercibilidadei: a imposio coativa das medidas adotadas pela Administrao, constitui tambm caracterstica do poder de polcia. Realmente, todo ato de polcia imperativo (obrigatrio para seu destinatrio), admitindo at o emprego da fora pblica para seu cumprimento, quando resistido pelo administrado. No h ato de polcia facultativo para o particular, pois todos eles admitem a coero estatal para torn-los efetivos, e essa coero tambm independe de autorizao judicial. a prpria Administrao que determina e faz executar as medidas de fora que se tornarem necessrias para a execuo do ato ou aplicao da penalidade administrativa resultante do exerccio do poder de polcia. Legitimidade: a razo do poder de polcia o interesse social e o seu fundamento esta na supremacia geral que o Estado exerce em seu territrio sobre todas as pessoas, bens e atividades, supremacia que se revela nos mandamentos constitucionais e nas normas de ordem pblica, que a cada passo opem condicionamentos e restries aos direitos individuais em favor da coletividade, incumbindo ao Poder Pblico o seu policiamento

administrativo. Deparamos na vigente Constituio da Repblica claras limitaes s liberdades individuais (art. 5, VI e VIII); ao direito de propriedade (art. 5, XXIII e XXIV); ao exerccio das profisses (art. 5 XIII); ao direito de reunio (art. 5, XVI); aos direitos polticos (art. 15); liberdade de comrcio (arts. 170 e 173). Por igual, o Cdigo Civil condiciona o exerccio dos direitos individuais ao seu uso normal, ao exerccio regular de um direito reconhecido (art. 188) proibindo o abuso, e, no que concerne ao direito de construir, alm da normalidade, condiciona-o ao respeito s normas administrativas e ao direito dos vizinhos (arts. 1277 e 1299). Leis outras, como a Lei dos Recursos Hdricos, o Cdigo de Minerao, o Cdigo Florestal, o Cdigo de Caa e Pesca, a Lei do Meio Ambiente,

cominam idnticas restries, visando sempre proteo aos interesses gerais da comunidade contra os abusos do direito individual. Sanes: o poder de polcia seria inane e ineficiente se no fosse coercitivo e no estivesse aparelhado de sanes para os casos de desobedincia ordem legal da autoridade competente. As sanes do poder de polcia, como elemento de coao e intimidao, principiam, geralmente, com a multa e se escalonam em penalidades mais graves como a interdio de atividade, o fechamento de estabelecimento, a demolio de construo, o embargo administrativo de obra, a destruio e objetos, a inutilizao de gneros, a proibio de fabricao ou comrcio de certos produtos, a vedao de localizao de industrias ou comrcio em determinadas zonas e tudo o mais que houver de ser impedido em defesa da moral, da sade e da segurana pblica, bem como da segurana nacional, desde que estabelecido em lei ou regulamento. Estas sanes, em virtude do princpio da auto-executoriedade do ato de polcia, so impostas e executadas pela prpria administrao em procedimentos administrativos compatveis com as exigncias do interesse pblico. O que se requer a legalidade da sano e sua proporcionalidade infrao cometida ou ao dano que a atividade causa coletividade ou ao prprio Estado. As sanes do poder de polcia so aplicveis aos atos ou condutas individuais que, embora no constituam crimes, sejam inconvenientes ou nocivos coletividade, como previstos na norma legal.

CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA

A Administrao Pblica, em todas as suas manifestaes, deve atuar com legitimidade, ou seja, segundo as normas pertinentes a cada ato e de acordo com a finalidade e o interesse coletivo na sua realizao. At mesmo nos atos discricionrios a conduta de quem os pratica h de ser legtima, isto , conforme opes permitidas em lei e as exigncias do bem comum. Infringindo as normas legais, ou relegando os princpios bsicos da Administrao, ou ultrapassando a competncia, ou se desviando da finalidade institucional, o agente pblico vicia o ato de ilegalidade e expe a anulao pela prpria Administrao ou pelo judicirio, em ao adequada.

Assim, os Estados de Direito, como o nosso, ao organizarem sua administrao, fixam competncia de seus prprios rgos e agentes e estabelecem os tipos e formas de controle de toda atuao administrativa, para a defesa da prpria Administrao e dos direitos dos Administrados. Os tipos e formas de controle da atividade administrativa variam segundo o Poder, rgo ou autoridade que o exercita ou o fundamento, o modo e o momento de sua aferio. Assim, temos a considerar com precedncia sobre os demais, por sua permanncia e amplitude, o controle da prpria Administrao (controle administrativo ou executivo) e, a seguir, o do Legislativo (controle legislativo ou parlamentar) e, finalmente, a correo dos atos ilegais de qualquer dos Poderes pelo Judicirio, quando lesivos de direito individual ou do patrimnio pblico (controle judicirio ou judicial). Controle administrativo: todo aquele que o Executivo e os rgo da administrao dos demais Poderes exercem sobre suas prprias atividades, visando a mant-la dentro da lei, segundo as necessidades do servio e as exigncias tcnicas e econmicas de sua realizao, pelo qu um controle de legalidade e de mrito. Sob ambos esses aspectos pode e deve operar-se o controle administrativo para que a atividade pblica em geral se realiza com legitimidade e eficincia, atingindo a finalidade plena, que a satisfao das necessidades administrados. Atravs do controle administrativo a Administrao pode anular, revogar ou alterar seus prprios atos e punir seus agentes com as penalidades estatutrias. A administrao s anula o ato ilegal e revoga ou altera o ato legal mas ineficiente, inoportuno ou inconveniente, se ainda passvel de supresso ou modificao. Os meios de controle administrativo, de um modo geral, bipartem-se em fiscalizao hierrquica e recursos administrativos. A fiscalizao hierrquica exercida pelos rgos superiores sobre os inferiores da mesma Administrao, visando ordenar, coordenar, orientar e corrigir suas atividades e agentes. Recursos administrativos so todos os meios hbeis a propiciar o reexame de deciso interna da prpria administrao, por rzes de legalidade e de mrito administrativo. No exerccio de sua jurisdio a Administrao coletivas e atendimento dos direitos individuais dos

aprecia o Direito que entende cabvel, segundo a interpretao de seus rgos tcnicos e jurdicos. Pratica, assim, atividade jurisdicional tpica, de carter parajudicial quando provm de seus tribunais ou comisses de julgamento. Controle legislativo: o exercido pelos rgos legislativos (Congresso Nacional, Assemblias Legislativas e Cmara de Vereadores) ou por comisses parlamentares sobre determinados atos do Executivo na dupla linha da legalidade e da convenincia pblica, pelo qu caracteriza-se como um controle eminentemente poltico, indiferente aos direitos individuais dos administrados, mas objetivando os superiores interesses do Estado e da comunidade. Controle Judicirio: exercido privativamente pelos rgos do Poder judicirio sobre os atos administrativos do Executivo, do Legislativo e do prprio Judicirio quando realiza atividade administrativa. um controle a posteriori, unicamente de legalidade, por restrito verificao da conformidade do ato com a norma legal que o rege. Mas sobretudo um meio de preservao de direitos individuais, porque visa a impor a observncia da lei em cada caso concreto, quando reclamada por seus beneficirios. Esses direitos podem ser pblicos ou privados no importa -, mas sempre subjetivos e prprios de quem pede a correo judicial do ato administrativo, salvo na ao popular e na ao civil pblica, em que o autor defende o patrimnio da comunidade lesado pela Administrao.