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XIII ENCUENTRO DE LA RED ULACAV Y V JORNADA INTERNACIONAL DE VIVIENDA SOCIAL El Derecho a la Ciudad y a la Vivienda: Propuestas y Desafos en la Realidad Actual

Octubre 10 al 13 de 2007 / Valparaso / Chile EJE TEMATICO 1 - Desafos de las polticas urbano-habitacionales en la promocin del derecho a la ciudad y la vivienda

PONENCIA:

La perspectiva de derechos en las polticas sociales y habitacionales en Amrica Latina.1


AUTOR: Ral Fernndez Wagner2 RESUMEN:
Las polticas sociales y las polticas de vivienda en Amrica Latina, no siempre se han correspondido, en relacin a las lgicas que las articulan y la proteccin de derechos que deberan legitimarlas. En comparacin con Europa, en Amrica Latina las polticas sociales han sido relativamente sesgadas y/o restringidas. Por lo general han tenido un sentido integrador por la va del trabajo, pero no en forma plena segn los diferentes pases. En cambio, las polticas habitacionales -si bien en la letra obedecieron a algunos resguardos jurdicos o constitucionales en trminos de derechos- han sido mucho ms simples. Mas que polticas formuladas en trminos de derechos, obedecen a una lgica que articula un complejo entramado de intereses polticos y econmicos, y en mayor o menor medida, se han planteado como confrontacin con la lucha por la ciudad que libran los ms pobres, Por una parte, los intereses de la industria de la construccin e inmobiliarios se asocian con los intereses de los gobiernos para la produccin de viviendas (con objetivos de reproduccin del capital local y reproduccin poltica). Por otra parte, la influencia de las agencias multilaterales de crdito, han venido influyendo con sus agendas y financiamiento a los gobiernos nacionales (con objetivos de gobernabilidad y reproduccin del capital financiero global). Lo cual sobre la base de un sistema jurdico ultraconservador- confronta con las luchas socio-territoriales de la poblacin, tanto en forma organizada como individual por acceder a la ciudad y la vivienda (con objetivos de reproduccin de la vida y en muchos casos poltica). Adems la revolucin neoconservadora de los ltimos 25 aos, que aceita la confluencia de intereses de los sectores del capital con el poder poltico global y nacional, profundizar dicha confrontacin, pero ahora en forma mucho ms acabada con los intereses de la poblacin. Ello se refleja en la imposibilidad que la poltica tiene de contrarrestar que nuestras ciudades sean cada vez mas desiguales, fragmentadas, excluyentes y violentas. Lo cual denota el retroceso del Estado y su rol de tutela de los derechos colectivos que parcialmente se haba logrado promediando el Siglo XX.
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Publicado con el mismo ttulo en la compilacin de ponencias de la V Jornada Internacional de Vivienda Social. Pags. 168 a 177. 2 Profesor Asociado en el Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento, Buenos Aires.

La perspectiva de derechos en las polticas sociales y habitacionales en Amrica Latina Ral Fernndez Wagner/ UNGS / 2007

En trminos de poltica urbana, social y de vivienda en particular -si bien existen avances en algunos pases en trminos de instrumentos jurdicos- la inclusin de la perspectiva de derecho en la poltica es an dbil y controvertida. La presente ponencia, se propone trazar un panorama de esta situacin analizando la relacin entre polticas sociales y polticas habitacionales en perspectiva histrica. El sentido es reflexionar sobre los cambios en los modelos y principios. Para en el final interrogarnos sobre la posibilidad de plantear un nuevo modo, donde los derechos a la ciudad y la vivienda pueden formar parte de nueva concepcin de las polticas en un contexto donde la lgica de la fase actual del capitalismo necesita ser enfrentada con reformas estructurales.

1.

Poltica social y poltica de vivienda. Breves notas histricas.

La pobreza urbana -emerger como cuestin socialmente problematizada- a partir del proceso de urbanizacin acelerada de las principales ciudades europeas, que traer consigo pestes y crisis sociales, como resultado de las deplorables condiciones de vida en las ciudades, de las clases trabajadoras. La maduracin del capitalismo industrial (que asoci mecanizacin y venta libre del trabajo) atravesara crisis econmicas cclicas, propias del patrn de industrializacin liberal. Estas crisis se conjugarn con la organizacin obrera y la extendida lucha social de fines del Siglo XIX y principios del Siglo XX. Ser determinante la funcionalidad estructural de la fuerza de trabajo en la reproduccin del capital, lo cual demandar progresivamente la intervencin del Estado. Las polticas sociales surgirn precisamente de dicha contradiccin. Sus inicios estarn dados por las primeras regulaciones del trabajo en el contexto del liberalismo del Siglo XIX. Las cuales fueron ejercidas mas como concesiones (a fin de contener la extendida protesta social) que como derechos, y muy lejos estaban an de constituir garantas asociadas a la condicin de ciudadana (Pisarello G., 2001). Esto se dar recin con la consolidacin de los primeros dispositivos de seguridad social, los seguros de salud y los de pensin y vejez, de 1890. Aqu se sientan las bases de lo que Robert Castel (1997) denomina Estado Social, y lo que para l constituye una mediacin en el conflicto capital-trabajo. Recin con posterioridad de la crisis del 30, y los intentos totalitaristas de la 2da. Guerra, madurar el pacto entre capital y trabajo, en el marco del acuerdo Fordista-keynesiano, el cual avanzar legislando constitucionalmente hacia un sistema de derechos asociados a la condicin de ciudadana. Por encima de una poltica asistencial del Estado (destinada a los invlidos a quienes solo pueden subvenir las condiciones bsicas de existencia con ayuda), se desarrollar un sistema de polticas sociales en tres dimensiones: a) una poltica del trabajo, b) una poltica de los servicios universales y c) una poltica de provisin pblica de infraestructuras sociales. La poltica del trabajo, se corresponder con la extensin del trabajo asalariado en el capitalismo industrial, desarrollando tanto regulaciones sobre los contratos de trabajo, como garantas sobre las irregularidades del ciclo econmico (desempleo), y los riesgos individuales de la vida laboral activa (accidentes, enfermedad, vejez y muerte). La poltica de servicios universales, que ya tena antecedentes importantes un siglo antes, a partir del Estado de bienestar (en Europa) alcanzar el carcter de verdaderamente universal asociado a una nueva definicin de ciudadana. Los sistemas educativos reforzarn as su carcter de socializacin cultural e instruccin tcnica al servicio del sistema productivo.

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Los sistemas de salud pblica tendrn por su parte como funcin garantizar la higiene pblica y la prevencin de epidemias, mediante un mnimo accesible de prestaciones y cuidados sanitarios a los individuos. La poltica de provisin pblica de infraestructura social (vivienda, abastecimiento de agua potable, saneamiento, transporte y seguridad) con antecedentes desde la segunda mitad del Siglo XIX cuando el Estado enfrentara las recurrentes pestes y epidemias, desarrollara en nombre del higienismo, las primeras intervenciones en gran escala en el ambiente construido. En el contexto Fordista-keynesiano, una poltica sobre las condiciones de dotacin y acceso de la poblacin a las condiciones fsicas del hbitat, sern un factor clave en la reproduccin cultural y econmica de los individuos, funcional al sistema productivo tanto sea en trminos de eficiencia de una fuerza de trabajo bien alojada como sea en trminos de salvaguarda de las inversiones en soportes durables y suelo urbano. Se reconoce a la poltica social como la desarrollada en los pases europeos en este momento- como un conjunto de intervenciones que la sociedad realiza sobre s misma, mediante la intervencin institucional del Estado, a fin de asegurar el proceso de integracin social, desmercantilizando (en mayor o menor grado) un conjunto de bienes y servicios considerados esenciales en el proceso de reproduccin social y las condiciones de estabilidad del proceso de acumulacin capitalista. La clave de este proceso es el avance en el reconocimiento de derechos de ciudadana y el universalismo de las coberturas sociales. La poltica de vivienda, que como vimos se incluye en la dimensin de las polticas sociales de provisin pblica de infraestructura social, tena claros antecedentes en las polticas higienistas del Siglo XIX. Primeramente como parte de las acciones privadas (polticas sin Estado como afirma Robert Castel) tanto de las sociedades filantrpicas que construan viviendas higinicas, como de las fbricas que construan barrios obreros o villas industriales para alojar su propia fuerza de trabajo, que resultara muy extendido gracias a su utilidad para la disuasin huelguista, y como floreciente negocio inmobiliario. En este tiempo el Estado intervendr en las reformas urbanas de las grandes ciudades (como el paradigmtico caso de Haussmann en Paris) con el fin de dotar de infraestructuras urbanas, como dotaciones higienistas, al tiempo que se desplazan los pobres del centro y se inaugura una nueva funcin: la produccin del espacio como medio de reproduccin capitalista como afirma David Harvey (2003). A principios del Siglo XIX, la construccin pblica de grandes equipamientos colectivos, dar paulatinamente paso a la construccin pblica para el consumo individual. En la medida que las infraestructuras por si solas no garantizaban las condiciones higinicas ni las acciones privadas eran cuantitativamente importantes, el estado pasara a ocuparse de la construccin de viviendas. As se desarrollar el sistema de la vivienda pblica en Europa. La cual en los primeros aos tratar de responder a las sucesivas crisis de alquileres urbanos (Budapest 1907, Viena 1911, Glasgow 1915)3. Pero, ser en la Repblica de Weimar promediando la dcada del 20- cuando realmente se desplegar un sistema de la vivienda pblica. Las bsquedas tcnicas y de mayor eficiencia de la inversin social se desarrollarn bajo el concepto del existenminimun4
Contemporneas a varias de las grandes huelgas de inquilinos de las ciudades Latinoamericanas (Buenos Aires 1907, Santiago Mxico ) 4 El existenminimun (el espacio mnimo necesario para habitar) ser correspondiente con las concepciones Tayloristas del espacio en boga en las ideas urbansticas de dicho tiempo- y se conjugar con lo que se denomino el abordaje cientfico del problema de la vivienda, que ser funcional a una poltica social aplicada al espacio.
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La vivienda social se constituir de este modo en el dispositivo que permite dar respuestas de poltica pblica a partir del reconocimiento del derecho a la vivienda. En las ciudades Europeas de ese tiempo, donde entre el 60% y 70% de la poblacin era inquilina, se construira masivamente viviendas pblicas donde en el perodo entreguerras entre un 15% y 20% de la poblacin obrera pasara a habitar viviendas en propiedad. Las reformas constitucionales garantizan derechos colectivos, en proteccin de diferentes grados de vulnerabilidad social sobre las condiciones del mercado. En el caso de los bienes y servicios del habitar, la desmercantilizacin -que es constitutiva del estado de bienestar keynesiano- no obstante facilita la expansin del sistema de la propiedad privada y las relaciones mercantiles. Por ello, el derecho a la vivienda, dadas las formas que asume el proceso de asignacin social del bien producido por el sistema de provisin habitacional (estatal centralizado) constituye un derecho relativamente restringido. Pues se accede a un solo producto: la vivienda social, no a un conjunto de los bienes y servicios habitacionales disponibles en el mercado. Por ello tambin se ha denominado como capital desvalorizado del Estado (Jaramillo S., 1982) a los modos de circulacin mercantil restringida, derivados de su asignacin social. 2. Las polticas sociales y de vivienda en Amrica Latina

En la concepcin y alcances de las polticas sociales en Amrica Latina existieron diferencias entre los pases del Cono Sur (Uruguay, Chile y Argentina) sumados a Mxico y Costa Rica y el resto. En los primeros -siguiendo la tipologa propuesta por Esping-Andersen (1993)5- se desarrollara un hbrido institucional que toma como eje el modelo corporativista conservador de proteccin social, con algunas incorporaciones del modelo socialdemcrata. En el resto de los pases en un universo un tanto heterogneo- exhibi un sistema de polticas sociales ms dbil, previo a los aos 80. En un contexto donde predominaron gobiernos autoritarios, la poltica social oscilaba entre algunos rasgos del rgimen conservador-corporativista que esencialmente mantenan diferencias de status en las coberturas sociales y con bajos niveles de desmercantilizacin, y otros rasgos del rgimen liberal con escassima institucionalizacin de los seguros y primaca de dispositivos asistenciales. Las polticas habitacionales, tuvieron en cambio un despliegue relativamente ms homogneo. En principio, estrechamente vinculadas a una obra pblica, donde asuma un rol muy importante en el nivel de actividad econmica y en la generacin de empleo. Esta poltica se programaba con el presupuesto anual de la obra pblica, y era concebida como vivienda obrera es decir como soporte a la situacin de los trabajadores formales, e indirectamente a la naciente industria. En algunos pases (como Argentina) se modificarn las Constituciones incorporando a la vivienda como derecho del trabajador6. Pero esta finalidad de la poltica, pronto sufrir tensiones importantes. El proceso de industrializacin (sustitutiva) de los pases ms importantes de Latinoamrica, ser
Gosta Esping-Andersen define tres modelos: el modelo socialdemcrata, el modelo conservador y el modelo liberal- residual. Las variables sobre las que establece las diferencias son: a) los tipos de estratificacin social que producen, b) los niveles de desmercantilizacin que favorecen y c) del tipo de articulacin entre Estado- mercado familias en la produccin de bienestar social. 6 En Argentina durante el primer Gobierno de Pern (1946-1952) se introduce en la reforma constitucional de 1947 el articulo 14bis (que reconoce derechos en relacin al trabajo) donde menciona a la vivienda digna como derechos del trabajador. Luego si bien la constitucin se volvi a modificar el Artculo 14 bis permaneci.
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concomitante con un acelerado proceso de urbanizacin, el cual rpidamente demostrar que gran parte de la nueva poblacin contribuir a la proliferacin de los asentamientos informales. Los cuales acrecentarn el debate pblico al ser considerados como una malformacin o una forma indeseada de expansin urbana. Esto forzar a desarrollar polticas correctivas las cuales se centrarn en la erradicacin de los asentamientos y su reemplazo por viviendas modernas. Sern funcionales con la poltica del bulldozing7 totalmente vinculadas con las propuestas desarrolladas por el pensamiento urbano y arquitectnico de ese tiempo que no contemplaba las pre-existencias o lo popular. Esto es lo que reconocemos (ver Fernndez Wagner, 2004) como polticas de primera generacin. Polticas que si bien se dan en un marco de reconocimiento de derechos (fundamentalmente asociados al trabajo) es relativamente dbil un ejercicio de derechos sobre el suelo urbano y el ambiente construido en general.8 Esta primera generacin de polticas, se desarrollarn en Amrica Latina en un marco de gobiernos autoritarios (democrticos o militares) que sobre la base de una planificacin centralizada y disposicin de mecanismos de control social (papel que en cierta medida la vivienda social cumpla) se asentarn en un complejo entramado de intereses. La vivienda social como dispositivo poltico (el clientelado) y la vivienda social como dispositivo econmico (el lobby empresarial) Una segunda generacin de polticas habitacionales, se desarrollar en Amrica Latina hacia fines de los aos 70 (Post cumbre de Vancouver). Polticas que bsicamente consistirn en radicar o urbanizar los asentamientos informales. Ellas si bien no tenan un sentido explicito en trminos de derechos sino ms bien un sentido prctico dado los fracasos de las erradicaciones- constituyen un avance ya que, aunque limitadamente, reconocen el derecho contrado por la historia del grupo social en el lugar (derecho a la ciudad y en algunos casos a la centralidad). Estas polticas, si bien formarn parte de las recomendaciones de las agencias internacionales9, tendrn un alcance moderado en algunos pases de la Regin, y no reemplazaran las de primera generacin, sino convivirn con ellas. 3. El imperio de la razn neoconservadora: El giro histrico en las polticas sociales y habitacionales.

La supremaca neoconservadora en lo poltico en los pases del Norte en los 80, vendr asociado a una profunda transformacin econmica a escala mundial, que reconocer el fin de una fase del capitalismo, centrada en el modo de produccin Fordista y el rol complementario del Estado (keynesiano) que garantiza la demanda (mediante salario indirecto) con una determinada distribucin social del beneficio, estrechamente relacionada con la necesaria participacin de la fuerza de trabajo en este proceso. El pasaje a una nueva fase (genricamente denominada globalizacin) estuvo marcada por la creciente supremaca de un nuevo modo de reproduccin del capital, donde el trabajo (formal, asalariado) deja de ser determinante. En parte, porque el foco econmico se desplaza a los servicios, y en parte por su remplazo tecnolgico y/o demanda de nuevas especialidades.
Bulldozing es el termino comnmente usado en ingles para referirse a pasar la topadora a los asentamientos. En el primer Gobierno de Pern, bajo el principio de Justicia social se construirn un gran nmero de viviendas pblicas. Ello tendr un sentido reivindicativo de las clases desposeda y aceitar los mecanismos clientelares, que incluso perduraran en otros gobiernos (principalmente asociado a las estructuras sindicales). 9 El primer antecedente lo haba constituido los financiamientos de los 60s en Amrica Latina, llevados a cabo por USAID (en el marco de la Alianza para el Progreso). Luego el Banco Mundial propondr los Sites and Services y el Upgrading que constituirn el germen del posterior auge de los programas de mejoramientos de barrios de mediados de los 90, financiados por el Banco Interamericano de Desarrollo.
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Esto provocar la emergencia de ms y ms poblacin supernumeraria, es decir sin funcin en las nuevas relaciones capitalistas. Mientras se registrar una expansin del sistema financiero sin precedentes, al tiempo que se logra su hegemona global (el capitalismo occidental asimila a los anteriores pases socialistas soviticos a China y la India) y se privatizan los principales recursos y activos econmicos. La poltica social, en este nuevo estado capitalista (que algunos autores denominan neoclsico10) genera una profunda ruptura con la poltica social del Estado social. En materia de poltica del trabajo, se gestionar la flexibilizacin y precarizacin del empleo formal. Respecto a los seguros sociales y las instituciones universales en educacin se descentralizar y privatizar, en salud se generarn cuasi mercados estratificados por ingresos. Respecto a las infraestructuras sociales, el Estado revisar sus competencias, alentando la privatizacin de las prestaciones y su mercantilizacin. Se debilitar la condicin de derechohabiente de la poblacin respecto estos bienes y servicios a favor de una transaccin meramente mercantil (el pasaje de de usuarios a clientes). Respecto a la vivienda en Europa, en varios pases se privatizar el parte del stock de viviendas de propiedad pblica (como el del Council Housing Ingles) y se profundizar la expansin del mercado privado de hipotecas. La crisis social de esta transformacin ser abordada con un descomunal despliegue asistencial. Se desarrollarn un sinnmero de programas focalizados (centrados en los dficits bsicos), dispositivos de reinsercin tutelada en el mercado de trabajo, y en muchos casos dispositivos de neutralizacin de estallidos sociales. En Amrica latina avanzados los 80, el agotamiento de la industrializacin sustitutiva y el crecimiento de la deuda externa, determinar la injerencia del Fondo Monetario Internacional y las Agencias Multilaterales de Crdito, en las economas Latinoamericanas, lo cual inaugura el perodo de Ajuste Estructura bajo el paradigma neoliberal en auge en Europa y EEUU. Entre fines de los aos 80 y principios de los 90, se desmontan buena parte de los dispositivos de poltica social que se haba desarrollado en el marco del Estado Social (con el grado que este hubiera alcanzado, sobretodo en el perodo desarrollista) en los diferentes pases de la regin. Es crucial en este proceso el modo en que, se ejecutan polticas siguiendo el declogo del denominado Consenso de Washington por parte de los Organismos Multilaterales de Crdito (OMC). El monitoreo de las economas latinoamericanas por parte del Fondo Monetario Internacional (FMI) tuvo como complemento los prestamos BID y Banco Mundial, que condicionaron las reformas del Estado y financiaron un despliegue de programas sociales focalizados. En trminos de la poltica del trabajo los organismos propiciaron la flexibilizacin laboral, con desregulacin de los contratos, tendencia al aumento de horas de trabajo, reduccin de costos salariales y precarizacin contractual. Respecto a los servicios universales, tanto en salud como educacin, se alienta la revisin de las competencias del estado, la introduccin de la relacin costo-beneficio en el manejo econmico-institucional, la participacin de privados en los nichos rentables. Respecto a la provisin pblica de infraestructura social, se alienta el fin de la provisin -con sentido universal o de servicio pblico- de las infraestructuras (agua, saneamiento, electricidad y gas), promoviendo privatizaciones que, en los hechos significar la concentracin a escala global de su manejo en unas pocas empresas11. Ms adelante tratamos en profundidad lo ocurrido en el campo de la vivienda.
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Ver Andrenacci L. & Repetto F., 2006.

Por ejemplo, las tres grandes compaas francesas que se destacan a escala mundial en la privatizacin del agua, son los grupos Vivendi-Gnerale des Eaux, Suez-Lyonnaise des Eaux, y Saur-Bouygues. Las cuales constituyen enormes conglomerados empresariales que se diversifican a partir de los servicios pblicos, hasta tener intereses

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Las polticas de ajuste estructural, con su batera de desregulaciones y privatizaciones, asociados a la crisis del trabajo en los 90, que derivaron en un aumento de la pobreza y particularmente de la desigualdad- en la mayora de los pases, fue compensada con el crecimiento en importancia de la poltica asistencial. Las polticas de combate a la pobreza dispararon el despliegue de programas sociales focalizados, los cuales se supona que eran los que abarcaban donde las reformas estructurales (del Estado) no llegaban. 3.1. Las polticas sociales neoconservadoras

Tres palabras son la clave en materia de poltica social: desestatizacin, descentralizacin y focalizacin, las cuales provocan un cambio sustancial en materia de ciudadana. La desestatizacin promueve una apertura a la remercantilizacin de bienes y servicios antes protegidos dando lugar a que la integracin social se produzca en tanto haya una integracin al mercado. Por otra parte estas reformas al promover la desuniversalizacin de la poltica social, en trminos de ciudadana, provocan una distribucin de bienes y servicios selectiva, segn clivajes geogrficos, categoriales y sectoriales que profundizan la desigualdad. La focalizacin determina quienes son merecedores de asistencia social solo a grupos sociales que ya sea por los mbitos de residencia, por tener un determinado padecimiento, o pertenencia a un mbito particular, constituyen pobres susceptibles de intervencin, quedando atrs la condicin de ciudadanos derechohabientes. Un claro ejemplo de ello es la poltica (de los 90) desarrolladas en torno al trabajo. La introduccin de la figura del workfare, es decir los subsidios de desempleo con obligacin de contraprestacin para la concesin del beneficio (que en el fondo postula que quien no puede subvenir sus necesidades no debera gozar de libertad) despoja al trabajador desempleado de su condicin de trabajador, para convertirlo en pobre, en sujeto de asistencia. (Britos N., 2003) Otro ejemplo, lo constituyen los subsidios (monetarios) fundamentalmente a madrescon obligaciones respecto a controles de salud o asistencia escolar de los nios. Ello adems de significar un condicionamiento ofensivo (en trminos de gnero) que supone que las mujeres pobres son irresponsables, elude la responsabilidad del Estado en asegurar que los dispositivos efectores de salud y educativos controlen la desercin. En el campo de las reformas estructurales, el ejemplo de la poltica previsional es ilustrativo. La reforma hacia una gestin privada (con fines de lucro) en los fondos de pensin y jubilacin, al centrarse en el sistema de capitalizacin individual, provoca la ruptura del compromiso intergeneracional del sistema de reparto. En trminos de derechos, las polticas neoconservadoras han venido configurando un escenario donde se ha efectuado una transicin de una poltica basada en un seguro (por garantas asociadas a la condicin de ciudadana, a derechos) hacia una poltica de asistencia que naturaliza una condicin social el pobre, la cual es contraria a la afirmacin de derechos sociales. 3.2. Las polticas urbanas y habitacionales neoconservadoras

muy amplios: agua, construccin, suministro de materiales, comunicaciones, infraestructuras, y relaciones financieras con grupos bancarios. Controlan servicios en condicin monoplica, producen comercio intra-firma en gran escala, y suelen avasallar a los organismos de control, por lo general dbiles de nacimiento.

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En el campo de las polticas urbanas se propiciar privatizaciones de los servicios e infraestructura, alentando la competencia de las ciudades (basadas en su productividad) en un marco donde se propicia que las ciudades sean administradas como una empresa12 Respecto a las polticas habitacionales, se impulsa el fin de los sistemas nacionales de provisin habitacional, centrados en el financiamiento de la oferta y su reemplazo por el llamado financiamiento de la demanda. Los organismos multilaterales de crdito (Banco Mundial y BID) principalmente promovern la gravitacin de los sectores financieros nacionales, promoviendo un rol del Estado como facilitador del mercado. La resolucin al problema de la vivienda, principalmente se dar mediante la expansin del mercado de hipotecas (cuyo estandarte en la regin lo constituir el sistema habitacional Chileno) distando aun mas de ser un tipo de poltica basada en derechos. Como consecuencia de ello, se profundiza la consideracin de la vivienda en funcin del mercado financiero. Proliferarn en los 90 los consultores con estudios sobre el sector vivienda, centrando el foco en el financiamiento de la vivienda (es decir en el producto vivienda como sujeto de hipoteca). Esto a su vez profundizar un tipo de actuacin pblica sectorial, es decir centrada en la vivienda y desatendiendo (no ingenuamente) la dimensin urbana, en particular la del suelo urbano. El ejemplo pionero de Chile y mas reciente de Mxico, son por dems elocuentes, en trminos urbansticos y sociales. (Ver el trabajo de Rodrguez A. y Sugranyes A., 2006) Pero, como se viene de un proceso de ms de 40 aos de proliferacin de los asentamientos informales en las ciudades Latinoamericanas y se verifica que continan incrementndose, se promover la actuacin con programas directamente focalizados sobre los asentamientos, es decir donde la pobreza es ms visible. Los asentamientos sobretodo los ubicados en reas centrales- sern el objeto favorito de intervencin de los programas de mejoramientos de barrios mayoritariamente financiados por el Banco Interamericano de Desarrollo en Amrica Latina. Como ocurra con las polticas sociales, el neoliberalismo transforma en un modo importante las polticas habitacionales. Esto sin duda constituye una tercera generacin de polticas. Por una parte implica la decisiva influencia del capital financiero (global) y la facilitacin constituye el dispositivo que pretende generar un espacio de fertilidad del capital en el marco del Consenso de Washington. Mientras, por otra parte, el incremento de la pobreza que las polticas neoliberales reproducen- se va a compensar mediante la focalizacin de las intervenciones en los asentamientos informales, en pos de lograr su urbanizacin, el objetivo claramente especificado en los documentos de poltica,13 fortalecer la gobernabilidad urbana, alejando los peligros de estallidos y/o disrupciones que la presencia de los pobres pudieran causar, sobre todo en las reas centrales de las ciudades. En trminos de derechos, al propiciarse desde las agencias internacionales- la facilitacin en el campo de las polticas habitacionales, tiene como correlato: a) Que el Estado desestime toda intervencin directa (que implique construccin o regulacin) en el mercado del suelo, de la vivienda, y de los servicios urbanos. La base de esta lnea argumental, es que el mercado es el mejor asignador de recursos (Banco Mundial, 1993) por lo tanto su funcin ser crear entornos propicios (facilitar) para que el mercado habitacional trabaje.

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Ver World Bank (1999) Cities in Transition Urban and Local Government Strategy (www.worldbank.org) Ver Banco Mundial (1993) Vivienda: Facilitando que el mercado trabaje, documento de poltica, Washington.

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b) Que ello se lograr mediante la supremaca de los derechos de propiedad (privatizacin de la vivienda pblica y regularizacin de la tenencia de la tierra) por sobre toda otra actuacin pblica. c) Que el suministro de infraestructuras siempre sea con recupero de costos, lo que implica la supresin de derechos universales sobre los servicios bsicos para la vida, a partir de favorecer su remercantilizacin.. d) Que el Estado aborde la flexibilizacin de las normas urbanas y la eliminacin de la escasez artificial del suelo, implica establecer un marco normativo que de oportunidades al sector privado de equiparar al estado en la provisin habitacional... que claramente opera en detrimento del derecho a la ciudad. 3.3. La lucha contra la pobreza.

Este patrn bsico de la poltica neoconservadora que describimos se define a principios de los 90. Pero hacia fines de los 90, ya se percibe un aumento dramtico de la pobreza a causa de las polticas neoconservadoras. Entonces los organismos (el establishment financiero global) redoblan la apuesta. Concentran la accin de la lucha contra la pobreza en los asentamientos cuya irregularidad, ilegalidad y/o informalidad en las formas de ocupacin del suelo y de construccin del hbitat urbano, merece polticas de regularizacin. Las polticas de regularizacin de lo irregular y/o informal tienen un nuevo impulso tambin derivado de las ideas de Hernando de Soto quien propone que la entrega de ttulos individuales de propiedad, mejora las condiciones de los ms pobres a partir de su integracin econmica al sistema formal y particularmente en el acceso al crdito, posibilitado por tener ttulos de propiedad como respaldo. Es decir la pobreza se vence mediante la expansin del sistema de la propiedad privada (absoluta e individual). La gestin y reconocimiento jurdico de los barrios propone la integracin plena de estas poblaciones al sistema de la propiedad del suelo. En trminos especficos la preocupacin central expresada por De Soto- esta poltica permite volcar en el mercado una cantidad de capital que antes permaneca inactivo, es decir capital que pasa a circular por la banca formal y es sacado del mundo de las relaciones informales. La figura del derecho a la regularizacin aqu pasara a estar asociada al derecho a operar en el mercado formal. La experiencia ha demostrado que la entrega de ttulos entre los ms pobres, no necesariamente repercute en una mejora socioeconmica de la poblacin.

4.

Es posible reinstaurar una actuacin habitacional basada en la proteccin de derechos..?

Luego del desarme de los seguros universales y la restauracin neoconservadora de las relaciones plenas de mercado de los principales bienes y servicios urbanos, tiene lugar un proceso mundial de crecimiento especulativo de los mercados inmobiliarios, que agrava enormemente los problemas de acceso a la ciudad y a la vivienda. En este nuevo escenario el derecho a la ciudad, el derecho a la centralidad, y el derecho a la vivienda, constituyen la bandera principal de lucha de los movimientos sociales urbanos en toda Amrica Latina. La nueva cuestin es entonces si es posible reinstaurar un conjunto de polticas sociales, y en particular, polticas urbanas y habitacionales basadas en la proteccin de derechos..?

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El desafo es enorme, pues adems cmo se puede instalar nuevamente el debate por el derecho a la vivienda, cuando la poblacin urbana por los sucesivos procesos y en particular por las caractersticas de las polticas sociales, an en curso, son despojadas de sus derechos..? Algunos especialistas en polticas sociales, estn planteando volver a considerar de nuevo el universalismo de las polticas sociales. Habindose comprobado, que las polticas universales, constituyeron el momento de mayor integracin social y redistribucin de la riqueza en la historia. Sin duda las condiciones para un restablecimiento de un sistema basado en el reconocimiento de derechos de ciudadana, enfrenta la gran dificultad en que ya no se podra organizar un sistema de tal envergadura en torno al trabajo. Un reciente estudio en 18 pases de la regin (Martnez Franzioni J. 2006) permite constatar que los regmenes de bienestar latinoamericanos .comparten un rasgo comn: a la luz de mercados laborales ineficientes y de polticas pblicas dbiles o inexistentes, el mbito domstico y el trabajo femenino en particular, desempea un papel central sin el cual no es posible dar cuenta de la asignacin de los recursos que tiene lugar en la regin... El mismo trabajo destaca que, a su vez existen claros patrones diferenciadores: hay pases en los que el Estado tiene un papel y pases en los que no; pases que gravitan en torno a las familias y al trabajo no remunerado y pases que no...14 No obstante, algunos documentos recientes de tcnicos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) abogan por una reconsideracin del papel del estado en relacin al desarrollo de una poltica social basada en la proteccin de derechos. Argumentan la importancia de realizar un aprendizaje de la historia, impulsar una rejerarquizacin del Estado, avanzar en una descentralizacin ms cuidadosa, en el abandono de las polticas focalizadas (sobre todo por carcter estigmatizante). Esta propuesta propugna una vuelta a un universalismo de nuevo tipo denominado universalismo bsico (Andrenacci L. & Repetto F., 2006). Es interesante detenernos en los principios que all se impulsan, los cuales contemplan15: a) La expansin de la cobertura de la proteccin social debe tender a incorporar efectivamente a todos los ciudadanos a la garanta pblica de un conjunto de servicios bsicos socialmente definidos como relevantes. b) La elevacin de la calidad de los servicios sociales accesibles a todos los ciudadanos debe contribuir efectivamente a reducir los diferenciales de condiciones de vida entre sectores y territorios. c) La poltica asistencial debe partir de una adecuada comprensin de las estructuras de riesgo que comporta la matriz macroeconmica de los pases latinoamericanos y de la naturaleza de sus desigualdades, de modo tal que las estrategias de focalizacin y los diseos de programas contribuyan efectivamente a la elevacin de las condiciones de vida y la incorporacin de individuos y grupos ms vulnerables en dinmicas virtuosas de inclusin econmica, poltica y cultural.

Tres son los tipos que dicho estudio se identifican, segn el papel del Estado y el grado de familiarizacin del manejo de riesgos: estatal-proteccionista (como Costa Rica o Uruguay), estatal-productivista (como Argentina y Chile), y familiarista (como Ecuador o Nicaragua). En este ltimo conglomerado hay diferencias de grado y, algunos pases (como Bolivia o Nicaragua) presentan mercados laborales y polticas pblicas an ms dbiles o inexistentes, dando paso a exigencias an mayores hacia el mbito domstico.
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El resaltado es nuestro.

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d) La poltica social universalista no puede ser pensada slo como sistema o estrategia de entrega de servicios sociales, sino como una matriz integrada que incluye la estructura fiscal que la financia, as como los sistemas de transferencia, correspondencia ciudadana y distribucin efectiva del ingreso que comporta entre sectores. e) La poltica social universalista es inseparable de estrategias de poltica econmica capaces de democratizar el acceso a oportunidades en el mercado de trabajo formal. f) La estructura institucional de la poltica social (estatal-privado-tercer sector) tiene como objetivo principal la garanta de la cobertura, calidad y eficacia de los servicios, as como del carcter estratgico de la focalizacin, mediante una concepcin ampliada de lo pblico, independientemente de las soluciones puntuales que cada realidad nacional o sectorial impliquen. g) Las polticas sociales universalistas deben contribuir a la consolidacin de imaginarios de igualdad y solidaridad ciudadana entre sectores y territorios. Sin esos imaginarios socialmente construidos y democrticamente consensuados, cualquier poltica es socialmente inestable. En estas consideraciones -que en gran medida se podran compartir- seran no obstante tibias a la hora de encarar la cuestin de la redistribucin. Por ello hablan de universalismo bsico en lugar de universalismo a secas, pues as pareciera un universalismo limitado, recortado o al menos condicionado. Por ejemplo en el punto (d) donde se menciona distribucin efectiva del ingreso se lo hace como una cuestin de la poltica en si (centrada en su financiamiento) pero no aboga sobre las cuestiones estructurales. Pareciera insuficiente para alterar las claves de la apabullante concentracin de riqueza (en pocas manos) que ha sido posible mediante un despliegue de mecanismos (particularmente financieros) que es necesario modificar, si se quiere ir mas all de una poltica social apenas compensatoria o, como algunos otros autores sugieren (Mike Davis16 o Robert Neuwirth, por ejemplo) un rol del Estado que primordialmente consiste en brindar seguridad (lo cual incluye la peligrosidad de la pobreza). Pero en estas consideraciones de los funcionarios del BID, la territorialidad del proceso social est apenas esbozada. Una territorialidad que en gran medida constituye un elemento definitivo, tanto en las condiciones de la pobreza urbana como en las representaciones sociales, en torno a las cuales se organiza el proceso de lucha social. En tal sentido Oliver Mongin17 va mucho ms all cuando afirma que "La lucha por el espacio urbano reemplaz a la lucha de clases". Esta expresin seala que asistimos a una gran reconfiguracin territorial, que altera las relaciones de propiedad sobre el espacio, a partir de la globalizacin. Por una parte existen diferentes transformaciones de las periferias, degradacin de los centros urbanos, el auge de las torres y los barrios cerrados (o las gated communities) del sprawl urbano, mientras se acrecientan los asentamientos informales, las casas y edificios tomados, los alquileres hoteles y cuartos clandestinos, y otros ejemplos evidentes que demuestran que estos fenmenos encarnan estrategias de demarcacin social y elecciones territoriales muy especficas y selectivas.

Mike Davis, el autor del trabajo Planet of Slums" (2006) afirma Los suburbios de las ciudades del tercer mundo son el nuevo escenario geopoltico decisivo" Ensayista francs en una reciente conferencia (septiembre de 2006, en Buenos Aires) sobre "La condicin urbana".
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Esto interpela la funcin del Estado en relacin a la poltica territorial. Se hace cargo del proceso de lucha por la ciudad, o acrecienta su rol represivo mediante la penalizacin de la pobreza. Es decir es solo un estado que se presenta como garante de la seguridad o vuelve a ser -en una nueva forma- un Estado garante de los derechos. Esta parece ser la cuestin cuyo debate es crucial en este tiempo. 5. La cuestin de la propiedad As como queda claro la miseria de la poltica social basada en programas, en lugar de unas polticas sociales redistributivas, basadas en derechos universales, las polticas habitacionales (en los hechos de vivienda) la demanda es por una poltica pblica mas integral, basada en derechos, el derecho a la ciudad. La clave es el manejo del suelo urbano (que incluye la regulacin del parque construido) de la cual la poltica habitacional es complementaria. Pero para ello existe an una gran batalla por librar, pues en la concepcin jurdica preponderante en Amrica Latina, que privilegia la nocin del derecho de propiedad que tiene origen en el Cdigo Civil Francs de 1807- de tipo absoluto desde el centro de la tierra hasta las estrellas, con el uso, el fructo y el abuso como afirma Vincent Renard (2000) tiene un enorme impacto en las caractersticas del desarrollo urbano en nuestros pases. Esta tradicin liberal que bsicamente privilegia los derechos individuales de propiedad inmobiliaria, ha subordinado las capacidades del Estado para crear un orden urbanstico que tambin exprese los intereses colectivos, y las demandas ambientales. Al concebirse la propiedad inmobiliaria como una mercanca cuyos alcances econmicos son principalmente determinados por los intereses individuales del propietario, ha dado por resultado que cualquier valor social quede restringido, y por lo tanto se limite la accin del poder pblico, lo que ha impedido tener un sistema ms equilibrado e inclusivo, en trminos territoriales. Esta forma especfica de propiedad: la individual plena, va en detrimento del reconocimiento de derechos reales sobre la propiedad inmobiliaria. Esta nocin, donde adems el derecho de construccin es accesorio del derecho de propiedad, no existe en el modelo anglosajn donde coexisten un conjunto de derechos: derecho a utilizar el subsuelo, derecho al terreno, derecho a cultivar, derecho a construir. Este ltimo es crucial pues el precio de un terreno depende de su constructibilidad, la cual estar dada, en general por el contexto urbano y en particular por la planificacin. Para agravar an ms las cosas, en nuestros pases el civilismo jurdico es complementario de una prctica de la planificacin urbana tecnocrtica que ha significado que el crecimiento urbano de nuestras ciudades se haya desarrollado en condiciones de laissez faire normativo, tanto para las inversiones inmobiliarias, como para la urbanizacin informal. Cuando hubo alguna intervencin del Estado significativa, se dio en el marco de una planificacin tecnocrtica, por lo general muy alejada de las reales condiciones de acceso al suelo urbano y la vivienda de la poblacin. Por otra parte, la gestin de los derechos de propiedad se ha visto agravado por una practica excesivamente burocrtica, donde los contratos, los registros inmobiliarios y reglas de acceso al crdito formal, son patrimonio de un circulo selecto de gestores (que comprende abogados, escribanos y funcionarios pblicos) cuyo lenguaje encriptado y alto costo constituyen una barrera infranqueable para buena parte de la poblacin, especialmente los ms pobres, cuyos derechos se ven despojados en esta compleja trama. Por ello, la planificacin tecnocrtica que si bien se justificaba por su supuesto beneficio general- ha sido concurrente con la obtencin de rentas extraordinarias de los especuladores [12]

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inmobiliarios. En este contexto se ha consolidado como una regla que no se discute- que las ganancias provenientes del planeamiento urbano o la obra pblica son derechos adquiridos de los propietarios. Edesio Fernandes asegura que es a partir de la concurrencia de civilismo jurdico y tecnocracia que se explica la produccin de ciudades ms injustas, con espacios de segregacin y reproduccin de la ilegalidad urbana, a causa del incentivo a la retencin especulativa del suelo urbano, la degradacin ambiental, los daos al patrimonio cultural, y la produccin de asentamientos informales, esencialmente precarios... Por todo ello, la demanda social por el reconocimiento de la funcin social de la propiedad como punto de partida del desarrollo de una poltica efectiva de suelos, elaborada a partir de la separacin del derecho de propiedad del de construir, es sin dudas un imperativo. La realidad de nuestras ciudades demanda avanzar en instrumentos urbansticos y dispositivos de recuperacin de plusvalas, as como una poltica impositiva sobre el suelo (impuesto predial) que asegure una ms justa distribucin de las cargas y beneficios del proceso de urbanizacin. 6. La lucha por la reforma urbana Por todo ello, en varios pases de la regin actan con un resonante reclamos, un conjunto de organizaciones internacionales (Habitat International Coalition HIC, Centre of Housing Rigths and Evictions COHRE, International Alliance of Inhabitants, etc.) redes internacionales o regionales (URBE VIVA, ISU, entre otras muchas) y un sinnmero de movimientos de base organizaciones comunitarias, alzando su voz por el derecho a la ciudad denunciando abusos y criminalizacin de los ms pobres, despojos de tierras, desalojos urbanos, desplazamientos de los ms pobres a las periferias, conflictos con las viviendas y tierras pblicas, entre las principales luchas que enmarcan tanto el derecho a la vivienda como el derecho a la centralidad, o el derecho al agua, en los casos de las luchas por la misma como bien social. La Reforma Urbana, siguiendo el ejemplo del Foro de la Reforma Urbana de Brasil, comienza a plantearse en otros pases (como en Argentina) a fin de luchar por una restauracin plena de derechos en torno al derecho a la ciudad, que comprenda desde la funcin social de la propiedad, la separacin del derecho a construir del derecho de propiedad, la importancia de la planificacin participativa y democrtica de la ciudad, hasta el desarrollo especfico de un conjunto de instrumentos, que aseguren que los beneficios y las cargas del proceso de urbanizacin sean no solo equitativamente distribuidas, sino un dispositivo reparador de la injusticia social. Para ello, sobre dichos principios, se vuelve necesario desarrollar instrumentos como existen en Colombia (ley 388 de 1997) o en Brasil (Estatuto de la Ciudad de 2001)- que doten de herramientas, particularmente a los gobiernos locales18, para una urbanizacin ms justa y equilibrada (preventiva de los conflictos y la informalidad) basada en una gestin del suelo urbano con un sentido redistributivo de los rentas por este generadas. En consecuencia, la pregunta que nos formulamos en el apartado 4 (si es posible reformular las polticas habitacionales en funcin de los derechos) no tiene otro camino en su
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Estas herramientas comprenden desde la figura jurdica del usucapin colectiva (que facilita la regularizacin de los asentamientos) hasta la figura del suelo creado (que sobre la base de la separacin del derecho de propiedad del de construir, determina la incidencia de lo pblico en la renta posible) pasando una serie de instrumentos de gestin sobre la vacancia, generacin de nuevo suelo accesible a los ms pobres, planificacin participativa, etc.

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respuesta que la afirmacin de la importancia de una reconsideracin urgente de los procesos territoriales, como consecuencia del nuevo escenario donde la lgica de esta fase del capitalismo atenta contra la vida misma. La lucha por la ciudad y los medios de respuesta (en el sentido y marco aqu sugerido en la Reforma Urbana) generan una enorme presin hacia una drstica modificacin del sentido y lgica de las polticas habitacionales como se ha venido dando hasta ahora. Las cuales aparte de la necesidad de abandono de su condicin sectorial, debern avanzar encuadradas en reconsideracin de los derechos. REFERENCIAS
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