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Introducción.

En la segunda generación de las reformas de la NGP, dos décadas después de éstas, se ha producido un cambio de énfasis hacia el Gobierno de Conjunto (Whole-ofGovernment -WOG-), como alternativa a la gestión del rendimiento y las organizaciones de una sola función. Esto ocurre no solo en países anglosajones, sino que también en otros que son reacios a la aplicación de la NGP. Y aunque existen cuestionamientos sobre si este fenómeno es algo nuevo, ya que se plantea el viejo tema central de la coordinación, es correcto decir que el enfoque se ha revitalizado y es más integral. En el inicio, el documento esboza los argumentos centrales de las iniciativas del Gobierno de Conjunto, como reacción a las experiencias negativas de las reformas de la NGP. En un segundo y tercer momentos, se discute qué es el enfoque WOG, así como sus distintos conceptos, significados y aplicaciones en diversos países. Ya en el cuarto apartado se utilizan los elementos abordados en las tres primeras secciones para discutir las medidas del WOG. En quinto y sexto lugar, se discuten los efectos prácticos en el rendimiento, así como algunas lecciones del movimiento WOG. ¿Por qué la iniciativa del Gobierno Conjunto? En segundo lugar, por la devolución estructural que implicó la transferencia de autoridad del nivel central político-administrativo; ya que esto pudo haber privado a la dirección político-administrativa de palancas de control y de flujo de información. En tercer lugar, porque el mundo se percibe cada vez más inseguro y peligroso (terrosismo, crisis, desastres y amenazas). Cuarto, las medidas WOG son vistas como una medida de eficiencia y una respuesta a las presiones presupuestarias. ¿Qué es el Gobierno de Conjunto -WOG-? El enfoque del WOG, y que contrasta con las características de la NGP, intenta implementar una estrategia integral con el conocimiento de otras ciencias sociales, y no solo de la economía como la NGP, y que es una respuesta a la “fragmentación” causada por las anteriores reformas de esta última. El concepto de WOG, que en sus inicios fue marcado como la integración a la hora de gobernar (JUG –joined-up government-), se introdujo por primera vez en el gobierno de Blair en 1997 con el objetivo central de un mejor agarre en los asuntos malos a caballo en los límites de las organizaciones del sector público, los niveles administrativos y los ámbitos políticos. El WOG se presentó como oposición y alternativa al “seccionalismo”, la visión de túnel el y el “verticalismo”. Y es en el nivel local donde el WOG ha encontrado mayor eco y vigor. Algunos autores hacen la distinción entre el JUG y el Gobierno Global. Pero el JUG denota la aspiración de la coordinación horizontal y vertical para mejorar las políticas, optimizar los recursos y crear sinergias. El ámbito de aplicación de WOG alcanza la formulación de políticas, así como los vínculos horizontales y verticales; y los objetos de las iniciativas WOG pueden ser un grupo, una localidad, o un sector de la política. Las actividades WOG pueden abarcar

las propuestas de reforma deben pasar por un filtro de compatibilidad cultural. pero también en la base. bajo el supuesto que los líderes político-administrativos utilizan el diseño de las entidades públicas para cumplir con los objetivos públicos. gozar de mayor legitimidad que en el enfoque jerárquico. sol hay una fuente de cálculo y control racional. podrían por otro lado. reportan a la competencia y la rivalidad como forma de participación en una misma área de política. Esto podría contener una línea vertical que buscaría el control de agencias o departamentos subordinados. es decir. El objetivo es diseñar un sistema jerárquico. roles. funciones e intereses. puede ir cambiando las tradiciones culturales para adaptarse a un nuevo entorno y contexto cambiante. de Conjunta. que aumente la probabilidad del gobierno de colaboración o de coordinación. la dirección político-administrativa es homogénea y acorde al diseño y rediseño de las organizaciones públicas. “administrar las necesidades de la historia”.uno o todos los niveles de gobierno. la versión de instrumental de la negociación es basa en la heterogeneidad y en la diversidad del aparato público. De tal manera que la característica de la implementación de medidas WOG es la agresividad de arriba hacia abajo. Una perspectiva cultural-institucional considera el desarrollo de las organizaciones públicas como la evolución y revolución del diseño. Pero también algunas otras. así como el fortalecimiento y reafirmación del centro. que es caracterizado por la forma única en que cada organización desarrolla formas institucionales o informales de valores. el liderazgo institucional puede. y a grupos fuera del gobierno. Aquí. Lo que significa la diversidad de actitudes entre los diferentes líderes políticoadministrativos en los procesos de reforma de lo público. y por otro. así como de integrar el nivel local y la participación público-privada. El enfoque del Gobierno manifestaciones empíricas. Las experiencias de colaboración reportan que los modelos burocráticos de prestación de servicios están siendo reemplazados por la gobernanza en red atendida por el enfoque WOG. interpretaciones analíticas y Desde una perspectiva general. Esto a través de la socialización. con su correspondiente espacio de negociación y consenso. así como de sus estructuras. la formación y . el enfoque WOG puede verse como un diseño de organización o reorganización. Se trata de unirse en el nivel superior. Las condiciones previas exigen que los líderes tengan un grado alto de control sobre el cambio o los procesos de reforma. mediante un liderazgo jerárquico. Según la versión instrumental de la jerarquía. la individualización y la identidad común. ser sensible a las tradiciones y proteger la trayectoria histórica. que en el caso WOG se trata de obtener que las organizaciones gubernamentales trabajen juntas. por un lado. El equilibrio de la fragmentación y la integración. así como la presión del mercado y la cohesión cultural son un gran reto en las reformas del sector público. En esa lógica. Por otro lado. Y una línea horizontal que buscaría que diferentes departamentos centrales especializados trabajasen juntos. Y aunque las decisiones tomadas bajo esta perspectiva podrían ser demasiado ambiguas.

La estructura no es suficiente para alcanzar los objetivos. si son compatibles o hay conflictos o tensiones típicos. Y esto puede ser visto como el intento de modificar dos características típicas de la NGP. los procesos y actitudes deben ser abordados. la colaboración. mencionada al inicio del documento. es que está menos preocupada en los cambios estructurales y más en el cambio evolutivo como resultado de la elección política racional. el liderazgo compartido es fundamental para el éxito de las iniciativas WOG. Halligan (2005) dice que . la participación organizada de participantes. sino que se pone mayor énfasis en la cuestión cultural. de un espíritu único en el sector público. La segunda etapa de reformas se caracteriza entonces. y que ya se ha formalizado. porque las reformas no son solamente instrumentales. Una característica de la segunda etapa de reformas. Los líderes políticos pueden combinar el fortalecimiento del centro con la coordinación horizontal. la mejora y desarrollo personal de los funcionarios. trabajo en equipo.manipulación de símbolos encaminados hacia la modificación de las actitudes de los miembros de la organización. Por otro lado. de diseño estructural y compatibilidad cultural. la descentralización y la fragmentación. por la construcción de un sentido fuerte y unificado de valores. el cambio cultural es necesario. es una medida que juega un papel importante para las buenas prácticas y el establecimiento de normas. Cuestionamientos centrales son cómo hacer que las diferentes medidas WOG encajen entre si. Es necesario restablecer la ética común y la cultura de la cohesión en el sector público para enfrentar la cada vez mayor corrupción de la lealtad y la desconfianza que son cada vez mayores. la confianza. si se pueden ver como una estrategia en general o como más independientes y ligeramente acopladas. Son pues la construcción de códigos de valores de conducta. la coordinación horizontal se entiende como parte de la estrategia de coordinación jerárquica que utiliza instrumentos verticales y horizontales. la colaboración público-privado se ha convertido en una moda y un lema dominante en el discurso acerca del WOG. son también sobre la promoción de los símbolos y las modas de la reforma. La dinámica y los posibles efectos de las medidas del WOG. Bajo ese esquema. En el enfoque WOG. La perspectiva de los mitos observa a las reformas y sus conceptos principales en términos de mitos. las condiciones previas para lograr trabajar en conjunto Bajo esa línea. La tensión puede surgir entre la colaboración horizontal y la rendición de cuentas vertical. la gestión basada en valores. Uno de los ejemplos más concretos sobre un mito es el del gobierno basado en el valor que se ha propagado como una moda. Las normas también juegan un papel importante en el éxito de las iniciativas WOG ya que estas pueden influir en la práctica profesional en el aparato público. de cambios culturales. el éxito depende no solo de la cuestión de la estructura. símbolos y modas.

Por otro lado. Pero la implementación de estas medidas WOG no ha roto del todo con la NGP. y un Gobierno más estratégico se presenta como una respuesta a la descentralización (Peters. en Australia. la recentralización de WOG pude ser vista como una condición previa para el trabajo en conjunto del gobierno. tanto vertical como horizontalmente. Primero porque permite mayor y mejor control. Regulación.esta segunda ola de reformas. Esto puede generar tensión por ejemplo en el momento de la recentralización y la coordinación horizontal. han dejado de lado la cooperación en todos los sectores. auditoria al desempeño. La coordinación y la coherencia se buscan en la política pública. La anterior especialización horizontal de la NGP es contrarrestada por programas y proyectos intersectoriales. 2005). en esta segunda ola de reformas. segundo. se han orientado a la dimensión vertical de la administración pública. y también en cuanto a la rendición de cuentas intersectorial. y las reformas administrativas en el sector central en este aspecto. como una reacción a la pilarización del sector público típico de la NGO. por medidas como la reafirmación del centro y la re regulación (Christensen y Legreid. Otra cuestión fundamental es cómo combinar y equilibrar los esfuerzos de reestructuración cultural y los de colaboración. rendimiento y Gobierno en Conjunto. Por lo que la coordinación horizontal en el . Incluye sobre todo el incremento de la capacidad central política y administrativa. de forma más centralizada pero sin ningún cambio fundamental. porque se incrementa la posibilidad de controlar las unidades intersectoriales. y por las redes de colaboración entre las instituciones y funciones que pueden aumentar la coordinación general del sistema. la coordinación intersectorial puede ser demasiado amplia e integrar agencias que de inicio deben estar separadas. Por otro lado. así como hacer compleja la prestación de servicios y la toma de decisiones. la colaboración y los organismos especializados. El incremento de la especialización y la verticalidad como medidas de la NGP ha sido contrarrestada. sino que ha intentado hacerlas compatibles con la misma. y las tradiciones culturales en las organizaciones y en los distintos sectores pueden socavar los cambios estructurales. Esto se debe a la fragmentación. el desconocimiento sobre los efectos de la misma puede hacer que falle tal medida. el seguimiento y el control. 2006). planificación y capacidad en la implementación de las medidas verticalmente. Algunas de las tensiones que pueden generarse son en la intensidad de la colaboración. lo que estamos viendo es un nuevo equilibrio o ajuste del modelo de NGP básico. la socavación del control político y los problemas de coordinación y capacidad de las primeras reformas de la NGP. El enfoque WOG se considera más apropiado que la especialización de funciones. Aunque la reestructuración pueda ser necesaria. así como la creación de más instrumentos y organismos reguladores. Las medidas de reforma como la gestión del rendimiento. combina la recentralización y la coordinación horizontal.

para reconstruir la capacidad del gobierno central. WOG necesita esfuerzos cooperativos y no puede ser impuesta con facilidad de arriba hacia abajo. Conclusión. Nuevas capacidades. Una lección que debe rescatarse es que una talla no sirve para todos. Existe tensión entre las iniciativas WOG y los sistemas de gestión del rendimiento. El deseo de coordinar es mayor que el deseo de ser coordinado. Entre mayor autonomía. La implementación de los instrumentos WOG solo deberá realizarse después de un análisis y estimación de costos (Juilliet y Bakvis. Otra lección es que la política de alto nivel y los cambios en la organización del gobierno central no son necesariamente las herramientas de reforma más importantes para promover las iniciativas WOG. el gobierno central se caracteriza por tener serios problemas de coordinación entre distintos sectores y agencias. una respuesta es que precisamente las iniciativas WOG surgen como respuesta a esos problemas de control generadas por la primera generación de reformas de la NGP. por ejemplo la cooperación en algunas áreas de política. fragmentando horizontalmente las áreas políticas. Una tercera lección s que la construcción de un sistema WOG es un proyecto de largo plazo que requiere de largo tiempo para ponerlo en práctica. La gestión del desempeño ha motivad a las personas y las organizaciones a cumplir sus objetivos de rendimiento propios y ha habido una tendencia hacia la fragmentación de las formas de organización. se han dirigido especialmente a la coordinación vertical que a la coordinación horizontal o gobierno de conjunto. contratos. y generando así problemas de coordinación intersectorial. regulación a la gestión financiera. Una de las iniciativas WOG es desarrollar un solo objetivo para las organizaciones como un reto para la coordinación vertical y horizontal. El enfoque WOG también plantea cuestiones como la rendición de cuentas vertical y horizontal. gestión del diálogo. son intersectoriales y no se resuelven aisladamente por una agencia pública especializada. . Lo que provoca la necesidad de iniciativas WOG. 1975). Las reformas en términos de gestión del rendimiento. 2004). La mayor autonomía e independencia de las organizaciones gubernamentales puede traer serios problemas de coordinación (Mayntz y Scharpf. Una respuesta a esto es poner mayor énfasis en los objetivos colectivos del gobierno.nivel central se ha vuelto más difícil. El enfoque de Gobierno de Conjunto (WOG) ha planteado serios cuestionamientos al rendimiento del sector público. Problemas como la pobreza y el medio ambiente. En suma. Los ejecutivos se concentran en sus propios sectores. Que las iniciativas o el enfoque WOG no son una panacea que resolverá todos los problemas. Pero WOG tiene como objetivo promover la cooperación en redes y la colaboración entre las organizaciones Los enfoques JUG y WOG son vistos como buenos aun con la división del trabajo y la especialización modernos que imposibilitan su implementación. ha habido mayor control a través de la gestión del desempeño.

La cuestión fundamental es si WOG será un movimiento de reforma o fuerte o se desvanecerá y será sustituido por las nuevas iniciativas de reforma. poder. . relaciones y confianza son tareas fundamentales que necesitan mucha paciencia. legitimidad. rendición de cuentas.cambios en cultura organizacional.