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CONTROLE SOCIAL, FINANCIAMENTO DA EDUCAO E GESTO DEMOCRTICA DO ENSINO PBLICO: ASPECTOS EM DISCUSSO Marcos Edgar Bassi FEUSP/FAPESP carolbas@terra.com.

.br Rubens Barbosa de Camargo FEUSP rubensbc@usp.br


Resumo: O trabalho examina conceitos, legislaes e prticas do controle social exercido pelo Conselho de Acompanhamento e Controle Social (CACS) do Fundef; discute aspectos do controle social no financiamento da educao; analisa orientaes do Tribunal de Contas/SP para a atuao do CACS; avalia a prtica de controle social exercida pelo CACS no municpio de Suzano entre 1998 e 2006 e, por fim, analisa as novas atribuies do CACS estabelecidas pelo Fundeb, a partir de 2007, como perspectiva para o estabelecimento de uma gesto democrtica do ensino pblico. Palavras-chave: controle social; financiamento da educao; gesto democrtica.

INTRODUO

O problema de pesquisa deste trabalho procurou compreender e discutir concepes e prticas de controle social do financiamento da educao, no mbito de atuao municipal do Conselho de Acompanhamento e Controle Social (CACS) do Fundef. O trabalho examina na produo terica conceitos acerca do controle social, tendo em conta alguns levantamentos, argumentos e anlises sobre o assunto. Por meio de uma pesquisa documental examina as relaes institucionais propostas aos CACS, sejam aquelas determinadas pela legislao mais ampla, sejam as oriundas do TCE/SP, aferindo suas repercusses. Com base em levantamento emprico avalia as dificuldades e os avanos na prtica de controle social exercida pelo CACS no municpio de Suzano entre 1998 e 2006, utilizando-se dos recursos da pesquisa de campo e documental sobre a sua atuao, como um estudo de caso. Por fim, diante dos aspectos inicialmente abordados, analisa projetivamente as novas atribuies do CACS estabelecidas pelo Fundeb (EC 53/06 e a lei 11.494/07), como suporte para o estabelecimento de uma gesto democrtica do ensino pblico. O trabalho tambm reflete as experincias dos autores como pesquisadores do financiamento da educao, como ocupantes de cargos diretivos de gestes pblicas municipais no setor educacional e como conselheiros de CACS.

I- CONCEITOS TERICOS E LEGAIS DE CONTROLE SOCIAL I.1 - Conceito polissmico: alcance restrito ou ampliado de controle social

O conceito de controle social sobre os recursos financeiros aplicados na educao foi introduzido com o Fundef, em 1996, por meio da Emenda Constitucional n 14, regulamentada pela Lei 9.424/96. A definio de controle social, porm, no unvoca, constitui antes um conceito polissmico. Ao buscar a definio conceitual de controle social, Duarte (2006) nota uma inverso no significado original do conceito.
De conceito descritivo do processo de influncia e domnio coletivo (Estado) sobre o individual (grupos sociais), transforma-se em conceito operacional para designar o processo e os mecanismos de controle da sociedade sobre o Estado. Nesse sentido, controle social passou a designar formas de exerccio de poder por atores, os mais diversos presentes na sociedade civil, a fim de deliberar sobre aplicao de recursos e a obrigao de faz-lo por parte das autoridades pblicas. (DUARTE, 2006, pp. 8-9, grifos nossos).

Tal conceito se torna mais complexo e multifacetado, admitindo um carter mais amplo ou restrito, ao se pensar as diferentes formas concretas que adquire a relao entre os prprios mecanismos de controle e o Estado. Uma forma ampliada de se perceber esta dimenso poderia ser exemplificada pela ao das Agncias Nacionais Setoriais que, segundo o governo federal,
so consideradas rgos da administrao pblica indireta, responsveis pela prestao de servios essenciais populao. Alm das agncias reguladoras, fazem parte da estrutura do Governo Federal as de desenvolvimento regionais e de pesquisa. As agncias reguladoras foram criadas para fiscalizar a prestao de servios pblicos praticados pela iniciativa privada (energia eltrica, telefonia, combustvel, assistncia sade). Alm de controlar a qualidade na prestao do servio, estabelecem, tambm, regras estveis para o setor, dando segurana aos investidores. (Brasil, http://www.brasil.gov.br/governo_federal/estrutura/agencias/intro_agen. Acesso em 10/04/07).

Nesta condio, devem ser consideradas as mltiplas implicaes entre os interesses privados em relao aos interesses pblicos. Por exemplo, a indicao de determinados membros para compor a Agncia, pode configurar um espao normativo nem sempre disposto a zelar pelo bom oferecimento destes servios, visando o atendimento adequado do cidado. Marisa Duarte destaca que o controle social pode assumir uma conotao mais restritiva, identificado com a idia de fiscalizao das organizaes pblicas e privadas em que o cidado atua apenas no acompanhamento e na superviso da aplicao dos recursos. (DUARTE, 2006, p. 9). Ela identifica este tipo de controle social com aquele introduzido pelo Fundef. Ressalva, entretanto, que o seu enquadramento no campo restrito da fiscalizao esvazia o alcance de conceito operacional, pois no acompanhado da funo deliberativa sobre a aplicao dos recursos. No obstante, ao ressaltar as dificuldades de operacionalizao do controle social, que atribui ao desinteresse do Estado na sua promoo, salienta que a

engenharia operacional que o desenhou pode impulsionar uma cultura de controle social. (DUARTE, 2006, p. 13). Maria da Glria Gohn (2003) discute a questo do controle social a partir de concepes que disputam, de um lado, o carter consultivo e, de outro, o deliberativo que os conselhos gestores de polticas pblicas devem assumir no controle e na fiscalizao do Estado. Mas, ao reafirmar o carter deliberativo, reconhece a realidade local contraditria em que os conselhos esto inseridos.
Nos municpios sem tradio organizativo-associativa, os conselhos tm sido apenas uma realidade jurdico-formal, e muitas vezes um instrumento a mais nas mos dos prefeitos e das elites, falando em nome da comunidade, como seus representantes oficiais, no atendendo minimamente aos objetivos de se tornarem mecanismos de controle e fiscalizao. (GOHN, 2003, pp. 88-9).

Desse modo, o carter formalmente deliberativo no impede que os conselhos sejam esvaziados da potencial capacidade de controle social pelo interesse da elite poltica no exerccio do poder, o que, na prtica, os torna, quando muito, meros rgos consultivos. Contudo, Gohn relaciona alguns aspectos necessrios para o fortalecimento dessas instncias para que possam interferir na poltica pblica:
a representatividade qualitativa dos diferentes segmentos sociais, territoriais e de foras polticas organizados em sua composio; o percentual quantitativo, em termos de paridade, entre membros do governo e membros da sociedade civil organizada que o compe; o problema da capacidade dos conselheiros mormente os advindos da sociedade civil; o acesso s informaes (e sua decodificao) tornando pblicas as aes dos conselhos; a fiscalizao e controle sobre os prprios atos dos conselheiros; o poder e os mecanismos de aplicabilidade das decises do conselho pelo Executivo e outros etc.. (GOHN, 2003, p. 91).

A autora destaca a questo da capacitao dos conselheiros da sociedade civil que os qualifique para uma participao na gesto e elaborao das polticas pblicas, uma vez que preciso capacitao ampla que possibilite a todos os membros do conselho uma viso geral da poltica e da administrao. (GOHN, 2003, p. 92). Tal abordagem remete questo da qualificao tcnica e poltica das lideranas e dos atores populares para a formulao e anlise das polticas pblicas, bem como para a melhor avaliao dos interesses e estratgias de negociao em jogo nos Conselhos. Nesse mbito, Carvalho destaca que
A capacitao tcnica e poltica de lideranas sociais para ocupar espaos de proposio e negociao de polticas tem sido assumida pelos prprios conselhos e movimentos, em parceria com ONGs e universidades, e o grande desafio do momento atual, provocando

a realizao de inmeros cursos, oficinas e seminrios de capacitao para conselheiros. (1998, p. 18).

Tais aspectos evidenciam a complexidade e diversidade multifacetada sobre a questo conceitual acerca do controle social, que envolvem o campo de aes atribudas ao CACS do Fundef.

I.2- Atribuies legais dos CACS do Fundef A responsabilidade pelo controle social sobre os recursos financeiros do Fundef redistribudos s Prefeituras e aos Estados passou a ser uma das atribuies de Conselhos de Acompanhamento e Controle Social, junto com a incumbncia de supervisionar o Censo Escolar do MEC em cada esfera administrativa de modo a assegurar a fidedignidade das informaes sobre as matrculas na rede local. Para esta formalizao normativa foi definida uma composio mnima destes CACS em nvel federal, estadual e municipal que contava com representantes dos poderes executivos, de rgos de categorias profissionais, de Conselhos de Educao (onde houver), de trabalhadores das escolas pblicas de ensino fundamental (docentes, diretores, funcionrios tcnico-administrativos ou de apoio) e de pais de alunos de escolas pblicas de ensino fundamental, dependendo da legislao editada em cada esfera administrativa. Para cumprir estas atribuies, a legislao determinou que as administraes pblicas deveriam deixar permanentemente disposio dos CACS os registros contbeis e os demonstrativos da execuo dos recursos do Fundef. Assim, os CACS exerceriam sua ao fiscalizadora a posteriori verificando se o Poder Executivo teria cumprido o prescrito em lei, no substituindo as formas de controle (Controle Externo e Controle Interno) estabelecidas constitucionalmente (BRASIL, 1988, art. 70 a 75). A partir de 2004, nova legislao federal tambm incumbiu o CACS do acompanhamento da aplicao de recursos transferidos pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) por meio de trs programas: o Programa de Complementao ao Atendimento Educacional Especializado s Pessoas Portadoras de Deficincia (PAED); o Programa Nacional de Transporte Escolar (PNATE) e o Programa de Apoio ao Atendimento Educao de Jovens e Adultos (PEJA/Fazendo Escola). Cabia ao CACS emitir pareceres conclusivos sobre a sua anlise das prestaes de contas de cada programa. No caso especfico do PAED, antes da anlise e da emisso o CACS realizava a apreciao prvia de um Plano de Aplicao elaborado pela instituio que recebia os recursos. Desse modo, e apenas neste Programa, o Conselho do Fundef tinha ampliado o

alcance da sua funo fiscalizadora e da perspectiva decisria. Tal aspecto decisrio permitia associar um carter deliberativo ao CACS em relao aos respectivos programas. As penalidades previstas nas Resolues do FNDE sobre estes programas diante de pareceres desfavorveis emitidos pelo CACS, cujos aspectos da deciso no eram regularizados em um prazo pr-definido, poderiam levar at ao bloqueio (PNATE e PEJA/Fazendo Escola) e suspenso (PAED) dos repasses financeiros. A legislao que atribuiu funo fiscalizadora ao CACS no lhe conferiu, contudo, qualquer poder decisrio sobre os recursos do Fundef semelhante ao observado nas regras estabelecidas pelo FNDE. No obstante, esse aspecto decisrio pode ser encontrado em normas e instrues especficas editadas pelos Tribunais de Contas. No prximo item examinaremos este carter no caso do Estado de So Paulo.

I.3- O TCE de So Paulo: normas que ampliaram o poder decisrio do CACS Em conformidade com a legislao do Fundef e com a Constituio Estadual (Art. 256), a qual determina que as Prefeituras e o Governo Estadual prestem contas trimestralmente da aplicao de recursos no ensino (SO PAULO, s.d.), o Tribunal de Contas do Estado de So Paulo (TCE/SP) exige que, entre os documentos comprobatrios, encontrese o parecer do CACS sobre o Fundef (TRIBUNAL, 2004a, p. 47). Os documentos municipais devem seguir ao TCE/SP assinados pelo Prefeito, Secretrio de Educao, Contador da Prefeitura e membros do Conselho de Educao. No fica evidente, porm, se se trata do Conselho do Fundef ou do Conselho Municipal de Educao. De qualquer forma, ao solicitar as assinaturas desses representantes legais, a inteno da norma parece querer induzir que tambm os conselheiros, exeram algum tipo de controle ou verificao sobre as informaes prestadas. Do ponto de vista formal, a emisso de parecer pelo CACS, sobre as contas do Fundef, prestadas pelas administraes pblicas, assim como as assinaturas nos demonstrativos conferiam um aspecto decisrio complementar ao seu papel fiscalizador. Este carter, que pode ser considerado de deliberao sobre o uso dos recursos, parece escapar interpretao de Marisa Duarte (2006) focalizada na estrita funo fiscalizadora atribuda ao Conselho. Segundo as orientaes do prprio TCE/SP, a no aprovao das prestaes de contas pelo Conselho sobre a aplicao dos recursos do Fundef pelas administraes pblicas, comprovada pelo Tribunal de Contas e mantida a rejeio em julgamento pelo Poder

Legislativo estadual (Assemblia Legislativa) e municipal (Cmara dos Vereadores), poderia resultar em diferentes graus de penalidades (TRIBUNAL, 2004b, pp. 36-7). Embora tais medidas que conferiam um carter decisrio ao CACS estivessem previstas em lei, grande parte dos processos efetivados em diferentes esferas administrativas gerou crticas quanto possibilidade de efetivo controle social. Tais crticas se manifestaram em relao ao prprio conceito de controle social; existncia (ou no) de participao popular nos Conselhos; eficincia e eficcia de sua atuao e aos aspectos meramente formais do cumprimento da legislao vigente, como veremos a seguir. II - DILEMAS, CONTRADIES E DESAFIOS DO CONTROLE SOCIAL NA EDUCAO Diversos estudos tm ressaltado os dilemas e contradies revelados pelo CACS ao constatarem a ineficcia e as limitaes que se apresentam no exerccio da sua estrita funo fiscalizadora, caracterstica do tipo do controle social a ele atribudo. Por outro lado, tambm destacam a importncia e os desafios da introduo do controle social para uma efetiva democratizao do Estado brasileiro e a ampliao da participao popular e desenvolvimento da cidadania. (ARELARO, 2003; ARAGO, 2003; GEMAQUE, 2004; CARVALHO, 1998; OLIVEIRA, 2001; OLIVEIRA, 2003; DAVIES, s.d.). Marcos Mendes classificou de incua e ineficaz a atuao do CACS. Segundo o autor, esse foi o principal fator associado s irregularidades na gesto dos recursos do Fundef, identificadas em auditorias da Controladoria Geral da Unio (CGU) em nmero significativo de municpios. As irregularidades encontradas decorriam da baixa qualidade do controle gerencial, de indcios de desvio de finalidade e de fraudes em processo licitatrios, por conta do no funcionamento regular do CACS, de sua no constituio ou, ainda, da interferncia do prefeito na escolha dos seus membros. (MENDES, 2004, pp. 16-9). No obstante, as denncias de fraude e de m gesto no uso dos recursos do Fundef, em sua maioria, segundo o Deputado Federal Carlos Abicalil (PT), Presidente da Comisso de Educao e Cultura, foram apresentadas por iniciativa dos precrios CACS em funcionamento. (XIMENES, 2004). Tais iniciativas indicam a importncia de se aprimorar seu arranjo institucional para que se assegure o maior alcance e autonomia de suas atribuies. Romualdo Portela de Oliveira (2003), por seu lado, salienta que essa distorcida prtica, acobertada pelo suposto papel fiscalizador, impossibilita a ampliao do poder de

controle da populao sobre o funcionamento do Estado. Para ele, os conselhos na rea educacional so meramente burocrticos e acabam legitimando decises j tomadas na esfera do Executivo.
[Eles] no se destinam, desde a sua concepo, a ampliar o poder da populao sobre o funcionamento do Estado, mas, se cumprirem adequadamente com suas funes, garantir a adequao dos procedimentos adotados pelo Poder Pblico ao estabelecido em lei. [As] suas atividades, na maioria dos casos, [so] marcadamente burocrticas e legitimadoras de decises j tomadas na esfera do executivo. (OLIVEIRA, 2003, pp. 103-4).

Aprofundando a crtica, o autor refuta a tese de que a municipalizao do ensino possibilitaria maior controle social sobre as polticas educacionais, dada a proximidade entre os usurios dos servios educacionais e os gestores e decisores encarregados da mesma. (p. 103). Para ele, no a alterao da esfera de governo, mas a existncia de organismos de gesto representativos e com poder de deciso que podem implicar a real democratizao da gesto educacional. Oliveira destaca ainda a experincia de implantao dos Conselhos Regionais dos Conselhos de Escola (CRECEs) na gesto Luisa Erundina (PT), na Prefeitura de So Paulo (1989-1992), como alternativa no sentido de conferir algum poder decisrio participao popular. Para cumprir um efetivo controle social democrtico do Estado, o Conselho deve ser constitudo com representao lastreada na sociedade civil organizada e assumir a gesto e a deliberao sobre o destino das verbas da educao. (OLIVEIRA, 2003, p. 104). Pedro Jacobi chama a ateno para o fato de que a ineficcia na utilizao dos recursos nos nveis subnacionais de poder se deve a um padro altamente heterogneo de descentralizao. Desse padro advm iniciativas de gesto que oscilam entre [as] que inovam na lgica da gesto com participao e as que mantm as frmulas tradicionais de clientelismo e patrimonialismo (2000, pp. 17-8). Esse ponto de vista atenua a crtica que, de certa forma, generaliza a ineficcia do tipo de controle social exercido pelo CACS. O argumento de Jacobi reconhece que as iniciativas de democratizao e de participao popular so promissoras, acrescentando, porm que tal possibilidade est sujeita vontade poltica do governante (p. 26). Estamos de acordo com esta perspectiva de que, no atual contexto, a implantao de medidas e organismos com estas caractersticas depende da vontade poltica de gestores pblicos comprometidos com a democratizao do Estado e a participao popular na gesto das polticas pblicas. Porm, a alternncia do jogo democrtico pode tambm fazer retroceder tais iniciativas, quando governos sucessores tm vontade poltica avessa participao popular e democratizao do Estado e a sociedade civil encontra-se fragilizada.

Assim, mesmo as iniciativas de gesto participativa e de empowerment popular podero viver retrocessos. Foi exatamente o que ocorreu na Prefeitura do Municpio de So Paulo sob as gestes de Paulo Maluf e Celso Pitta, que sucederam a de Luisa Erundina. O exerccio mais efetivo do controle social e das polticas participativas ganha maior nitidez quando visto pelo ngulo do empowerment. Marcus Andr Melo o define como
o processo de fortalecimento dos recursos e capacidades das comunidades pobres homens e mulheres de forma a dot-los de condies de participar ativamente do processo decisrio e de implementao de polticas pblicas, e de responsabilizar as instituies e atores envolvidos por essas decises, tornando-as mais transparentes e efetivas (s.d., p. 2).

Para o autor, as polticas de participao popular assim constitudas valorizam a condio de agente dos indivduos, ao prover-lhes as condies de acesso aos processos decisrios e de capacidade de influncia sobre a ao administrativa dos governos. As aes e polticas ou estratgias de empowerment devem enfrentar problemas da ao coletiva e do controle social, os quais dificultam a relao dos cidados com a burocracia pblica e com os governantes (s.d., pp. 5-7). A discusso at agora realizada, embora no esgote o assunto, caracteriza a complexidade do tema Controle Social. No se acredita simplesmente que o seu exerccio, mesmo combinado com algum grau de poder decisrio do CACS, esteja sustentado em normas editadas pelos Tribunais de Contas. A norma do TCE paulista, por exemplo, de exigncia de emisso de pareceres pelos Conselhos, no altera as fragilidades mencionadas, na verdade refora a formalidade burocrtica. No se acredita, tambm, que a mera divulgao de dados e atas na mdia eletrnica, conforme defende Marisa Duarte (2006), possa resolver esse assunto. Em vrios casos, o uso da mdia eletrnica como estratgia de publicizao das decises de conselhos ou de instncias coletivas serve para opacizar ainda mais as informaes disponveis. A atuao eficaz dos Conselhos depende de fatores muito mais amplos que devem responder complexidade do tema. Os autores deste artigo entendem que, tendo como pressuposto a efetivao do princpio da gesto democrtica do ensino pblico, torna-se bastante promissora a participao popular sustentada em uma perspectiva de cidadania ativa para superar parte dos dilemas e contradies no controle social da educao, ou seja, sob um ambiente de gesto democrtica no setor pblico, o CACS pode incorporar a participao popular e promover um maior controle social, ainda que limitadamente. A vontade poltica de incluir a participao popular nos processos decisrios da gesto pblica municipal, qualificada pelo princpio da gesto democrtica no ensino pblico e propiciando estratgias

de empowerment dos representantes da comunidade escolar, pode engendrar uma combinao virtuosa para a democratizao da gesto e controle social do Estado. o que pretendemos demonstrar, a seguir, com o relato do CACS do municpio de Suzano/SP.

III - CONSIDERAES SOBRE O CACS DO FUNDEF: O CASO DO MUNICPIO DE SUZANO/SP A discusso conceitual acima ressoa na experincia de gesto da poltica pblica educacional no mbito municipal, vivenciada pelos autores na Prefeitura de Suzano, Estado de So Paulo, em 2005 e 2006. A mudana do contexto poltico partidrio na gesto desse municpio, em 2005, trouxe a possibilidade de desenhar e implementar experincias inovadoras na gesto da poltica educacional, uma vez que o novo governo municipal foi eleito por se comprometer com a conduo da administrao pblica de acordo com orientaes democrticas e com a participao popular, em lugar da forma tradicional que, desde muitos anos, mantinha-se no poder administrativo da cidade. Nesta seo, descrevemos alguns procedimentos da prtica do CACS ao longo de sua vigncia que indicam diferentes posturas no exerccio do controle social. III.1 Poltica para a implementao da gesto democrtica nos Conselhos de Educao A Secretaria Municipal de Educao de Suzano (SME), para o perodo de 2005 a 2008, estabeleceu 5 prioridades para a execuo de sua poltica educacional: (a) democratizao do acesso e da permanncia na escola; (b) democratizao da gesto; (c) busca da melhoria da qualidade do ensino; (d) educao inclusiva e (e) educao de jovens e adultos. Cada uma destas prioridades implicou grande variedade de planos e aes para a sua real execuo no mbito municipal, porm a descrio pormenorizada desta execuo ultrapassa os limites deste texto. Focalizando a Democratizao da Gesto, para a implantao dessa prioridade uma das primeiras aes da SME foi recompor o CACS e Conselho de Alimentao Escolar (CAE), cujos mandatos se encerraram na gesto anterior e no havia membros nomeados como conselheiros, alm de oferecer suporte ao Conselho Municipal de Educao (CME), que se encontrava em pleno mandato. Na recomposio, o objetivo da SME foi superar certas prticas formais que tratavam tais Conselhos Institucionais apenas como instncias

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burocrticas, passveis de serem manipuladas pelos chefes do Poder Executivo e, assim, dotlos de alguma autonomia frente ao governo municipal. Por conta das leis municipais que estabeleceram os diferentes Conselhos Institucionais de Educao e pelas orientaes emanadas pelo Gabinete de SME, para a representao dos diferentes segmentos sociais nos diferentes Conselhos foram convocadas assemblias, via comunicados s escolas da rede e edital publicado em jornal local, para que pais ou responsveis pelos alunos pudessem eleger, de uma forma um pouco mais democrtica, seus representantes. Os rgos de classe representativos de categorias profissionais, sediados na cidade, tais como a Seccional da OAB, o Sindicato dos Servidores Pblicos Municipais e a sub-sede do Sindicato dos Professores do Ensino Oficial do Estado de So Paulo (APEOESP), foram convidados para indicar representantes. A iniciativa posterior da prpria APEOESP de no mais participar do processo fez com que a indicao do representante dos professores passasse a ocorrer por meio de assemblia da categoria estimulada pela SME. A SME tambm decidiu que os seus representantes nesses Conselhos no disputariam a Presidncia. Desse modo, foram eleitos os representantes dos pais dos alunos para a presidncia do CACS e do CAE e uma professora para a do CME. Nas primeiras reunies cada Conselheiro recebeu uma apostila contendo a legislao federal e municipal sobre educao, alm de outras informaes, manuais e textos sobre a sua atuao especfica. Nas unidades escolares foram implantados Conselhos Escolares, de carter deliberativo, regidos por legislao municipal especfica, aprovada em meados de 2005. Com as eleies de conselheiros, ocorrida em setembro, no apenas foram estabelecidas relaes mais democrticas nas unidades escolares, mas tambm se procurou traduzir, na prtica, a vontade poltica de se avanar um primeiro passo na proposta de enfrentar, de forma sustentvel, o problema da representao e da legitimidade do segmento dos pais ou responsveis dos alunos e dos prprios alunos nos Conselhos Institucionais, a partir dos Conselhos Escolares. Nesse sentido, foi proposta uma estrutura de conselhos que interligava os Conselhos Escolares aos Conselhos Institucionais. Entre uns e outros se iniciou a constituio de trs Conselhos Regionais de Conselhos de Escolas (CRECEs), compostos por representantes dos Conselhos Escolares de trs regies da cidade (Norte, Centro e Sul) e, a partir de representaes destes, se instalaria o Conselho Municipal de Conselhos de Escolas (COMUCE). Dessa instncia, segundo a proposta original de estrutura de conselhos da educao deveriam ser eleitos os representantes para os Conselhos Institucionais. A Figura 1 representa a estrutura de conselhos de educao do municpio de Suzano/SP.

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FIGURA 1 Estrutura de Conselhos da Educao de Suzano/SP

CAE
Conselho de Alimentao Escolar

CME
Conselho Municipal de Educao

CACS
Conselho de Acompanhamento e Controle social do

Fundef

COMUCE
Conselho Municipal dos Conselhos Escolares

CRECE Palmeiras

CRECE Bela Vista

CRECE Centro

Conselhos Escolares

Conselhos Escolares

Conselhos Escolares

Conselhos Escolares

Conselhos Escolares

Conselhos Escolares

III.2 Diferentes prticas de controle social no CACS do Fundef de Suzano No caso especfico da atuao CACS de Suzano, esta nova postura, orientada em princpios da gesto democrtica, contrastou com a praticada na gesto poltica do governo anterior. Os pareceres elaborados pelo CACS ao longo da vigncia do Fundef revelam essas duas posturas no j restrito papel de controle social a ele atribudo. Desde sua implantao, em 1998, at o final de 2004, prevaleceu uma atitude que cumpriu uma mera rotina burocrtico-formal em correspondncia exigncia legal. A partir de 2005 e at meados de 2006, o CACS passou a registrar uma prtica mais autnoma e crtica, refletindo as diretrizes educacionais mais democrticas adotadas pela nova gesto frente da Secretaria da Educao, em correspondncia, por seu lado, aos princpios assumidos pelo novo governo municipal, eleito em 2004. Desse modo, os indicadores da rotina burocrtico-formal ou de prticas mais democrticas no funcionamento do CACS refletem, em ltima instncia, o padro de diretrizes polticas assumidas pela gesto democrtica da educao, em sintonia com a gesto governamental frente das prefeituras municipais.

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No primeiro e mais longo perodo, os pareceres condizem com o mero cumprimento burocrtico e formal da exigncia legal1. Neste perodo de 7 anos, o CACS emitiu mais de 26 pareceres. A mera rotina burocrtica encontra-se registrada em todos os pareceres emitidos at 2004. O indcio mais evidente desta postura encontra-se na redao idntica do texto de todos eles, enviados com a prestao de contas ao TCE/SP, a despeito das mudanas na composio dos seus membros, nos sucessivos mandatos, do perodo. O texto cpia fiel de um modelo de parecer sugerido ao Conselho pela CONAM - Consultoria em Administrao Municipal2. Curiosamente, o mesmo modelo serviu de referncia para parecer elaborado pelo CACS da Prefeitura Municipal de Itaquaquecetuba, um municpio limtrofe Suzano. Nesses pareceres no h qualquer meno a eventuais irregularidades cometidas pela Prefeitura, insuficincia de documentos ou quaisquer outras informaes eventualmente no obtidas. Todos so favorveis prestao de contas e repetem ipses litteris que as demonstraes contbeis analticas e sintticas representam adequadamente, em todos os aspectos relevantes, a obedincia queles preceitos da Lei do Fundo [trecho omitido em alguns pareceres], como tambm da Lei Federal n 9.394, de 22/12/96, que estabeleceu as diretrizes e bases da Educao Nacional. (SUZANO, 1998 a 2004). Tais pareceres, na sua maioria, foram elaborados, assinados e enviados junto com toda a documentao comprobatria dos gastos com o ensino em conformidade com as datas e procedimentos formais, sempre no ltimo dia til do ms subseqente ao do fechamento do trimestre. Contudo, na prtica, esse o prazo em que a contabilidade da Prefeitura elabora os demonstrativos, no havendo tempo hbil at o dia do envio da documentao comprobatria para que os conselheiros dispusessem de acesso a todos os documentos, pudessem examinar os registros de despesa em um tempo adequado e realizar eventuais diligncias in loco. Assim, pode-se inferir um procedimento artificial no texto idntico de todos os pareceres apesar do cumprimento da formalidade legal. Uma postura mais ativa e autnoma passou a se refletir no contedo dos pareceres e documentos produzidos pelo CACS em 2005 e 2006. A recomposio do CACS em bases mais democrticas correspondentes postura da gesto poltica ento eleita para o governo municipal foi determinante para essa outra atitude. De modo geral, o CACS passou a ser mais exigente e crtico na anlise das prestaes de contas no novo contexto poltico local. Paulatinamente, os conselheiros passaram requerer e a acessar, alm da folha de pagamentos de professores e funcionrios lotados no ensino fundamental, todos os outros documentos contbeis e de compras relativos s despesas com recursos do Fundef, organizados e arquivados pela Secretaria de Administrao e pela

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contabilidade da Secretaria de Planejamento e Gesto Oramentria. Esse acesso no ocorreu sem dificuldades das informaes tanto dos conselheiros em entender a linguagem e a complexidade dos e conflitos no relacionamento entre ambos, mesmo sob um governo registros contbeis pblicos quanto do prprio setor contbil em se abrir para a transparncia comprometido com a transparncia e democratizao. Ainda assim, a gesto municipal permanece com zonas obscuras e resistentes publicizao em funo da sua tradicional forma de gesto3. A composio e atuao de uma equipe na SME foi um dos pr-requisitos fundamentais para a concretizao da prioridade da democratizao da gesto com vistas a induo participao dos usurios, no s no CACS, mas em todos os conselhos da educao. Esse pr-requisito contribuiu para assegurar a autonomia e atividade dos Conselhos Institucionais e a criao de Conselhos Escolares, dos CRECEs e do COMUCE, com maior transparncia de informaes (muitas delas centralizadas em outros rgos da Prefeitura), bem como a administrao dos conflitos que, j se esperava, emergiriam da maior participao da populao nos antigos e novos espaos compartilhados da gesto pblica educacional. Um segundo pr-requisito importante, j mencionado, foi mudana na forma de indicao de representantes para o CACS, assim como para os outros Conselhos Institucionais. Outro pr-requisito importante foi a oferta de cursos de capacitao aos Conselheiros. Alguns representantes do CACS puderam participar de um programa de formao em assuntos relacionados ao financiamento da educao e ao oramento pblico desenvolvido e oferecido pela Faculdade de Educao da USP (CEPPPE, 2004), alm das discusses realizadas com o material entregue inicialmente. A conjuno dessas pr-condies fez com que, desde o incio de 2005, o CACS alcanasse alguma autonomia no exerccio de suas atribuies e no uso do seu poder decisrio, quando da elaborao de pareceres sobre as prestaes de contas da SME para a Prefeitura Municipal de Suzano, como parte da documentao a ser enviada ao TCE/SP. No o caso de examinar aqui o mrito no uso desse poder, mas o fato que o contedo dos pareceres passou a conter muitas ressalvas e pormenores das anlises realizadas, a ponto dos pareceres do primeiro e do segundo trimestres de 2006, rejeitarem a prestao de contas, relacionando os motivos de tal deciso, muitos deles em razo da morosidade do governo municipal em atender as solicitaes de informaes e de esclarecer a aplicao dos recursos financeiros da educao. Alm disso, desde o incio de seu primeiro mandato neste perodo os conselheiros se recusaram a apor suas assinaturas nos demonstrativos trimestrais enviados ao

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TCE/SP, justificando sua deciso no fato de no realizarem, a tempo, uma anlise mais pormenorizada e nem receber informaes sobre a totalidade dos recursos aplicados na educao municipal. Com base nesta experincia, acreditamos que a constituio dos Conselhos, em geral, e do CACS, em particular, com caractersticas mais democrticas, ao lado de condies que assegurem a sua autonomia, uma medida que contribui para a prtica de um papel mais efetivo da participao popular e de maior alcance no controle social do Estado.

IV- DO FUNDEF AO FUNDEB: ALTERAES NOS MECANISMOS FORMAIS DE CONTROLE SOCIAL No se pode desconsiderar, contudo, que, mesmo apresentando deficincias, a criao do CACS como espao pblico de participao popular (onde houve) para a fiscalizao dos recursos financeiros aplicados na manuteno e desenvolvimento do ensino, pode representar uma conquista democrtica, ainda insuficiente, mas que deve ser aprimorada. Um Conselho organizado de modo autnomo, constitudo democraticamente, com representao de movimentos sociais, que fiscalize todos os recursos da educao, que possa ter um carter propositivo ou gestor e sustentado pela administrao pblica pode vir a ter condies de exercer um efetivo e ativo controle social. Parece ser este o sentido da maior parte das modificaes determinadas pela legislao do Fundeb. Do ponto de vista legal, o papel dos CACS, formal e juridicamente, parece ter ficado mais relevante, podendo se tornar mais eficaz. A ttulo de comparao, durante a vigncia das novas regras do financiamento da educao sob o Fundeb, ser submetida ao acompanhamento e ao controle social do conjunto dos CACS uma importncia superior submetida pelo Fundef (R$ 31,2 milhes, em 2005) que dever atingir, segundo o MEC, algo previsto em torno de R$ 55 bilhes anuais, a partir de 2009. Para tentar conferir um pouco mais de eficcia ao seu papel de controle, acompanhamento e fiscalizao, a legislao federal regulamentadora do Fundeb (Lei 11.494/07) introduziu dispositivos que no constavam na do Fundef e que concedem maior poder decisrio e maior autonomia e independncia aos CACS em relao administrao pblica. Quanto ao aspecto decisrio, a legislao tornou necessria, em todo o territrio nacional, a apresentao de pareceres do CACS sobre as prestaes de contas realizadas pelo Poder Executivo. Tais pareceres instruiro os documentos de prestao de contas a serem

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enviadas aos Tribunais de Contas competentes. No Fundef, a emisso de pareceres no se encontrava regulamentada em lei e dependia de normatizao editada pelos Tribunais de Contas. A legislao do Fundeb assegura aos CACS, alm da permanente disponibilizao dos registros contbeis e demonstrativos gerenciais j previstos anteriormente, a possibilidade de convocao do Secretrio da Educao ou do servidor equivalente para prestar esclarecimentos. Os conselheiros podem tambm solicitar cpias dos documentos referentes aos processos de compras, como as licitaes e os registros de empenho, liquidao e pagamento, das folhas de pagamentos dos profissionais da educao e dos convnios realizados com as instituies filantrpicas que oferecem servios educacionais ao Poder Executivo. A legislao tambm dispe, diferentemente das orientaes legais do Fundef, que os conselheiros podem (e devem) realizar vistorias e inspetorias nos locais que utilizam recursos provenientes do Fundeb. Outro dispositivo, restrito ao mbito municipal e pouco evidente para a elevao do poder decisrio, mas com implicaes para o empowerment dos Conselhos e para a ampliao do alcance do controle social sobre as vrias faces da poltica educacional, a possibilidade de integrao do CACS ao Conselho Municipal de Educao, como uma Cmara voltada anlise do financiamento da educao bsica local. Por fim, o poder decisrio tambm ressaltado pela atribuio conferida ao CACS de supervisionar a elaborao da proposta oramentria (alm do Censo Escolar), o que o aproxima do planejamento da poltica educacional e pode conferir uma maior sentido efetivo ao exerccio do controle social a cargo dos conselheiros. Vrias medidas relativas aos critrios de composio, ao processo eletivo dos conselheiros, aos impedimentos e salvaguardas de atuao, parecem possibilitar uma atuao um pouco mais autnoma e independente aos Conselhos do Fundeb diante dos governos. Assim, o nmero de representantes nos trs nveis de governo foi ampliado. Em todos eles, no mnimo (dependendo das legislaes locais) os pais passaram a ter dois representantes e os estudantes, que no tinham nenhuma cadeira no Fundef, tero direito a dois representantes. Contudo, no nvel federal o Conselho do Fundeb contar com pelo menos 6 membros do governo federal em um total de 14 membros, o que mostra a representao exagerada deste segmento e no nvel estadual tambm haver um nmero maior de representantes do Poder Executivo (sero no mnimo 3), porm mais equilibrada diante dos outros segmentos. No nvel municipal, ao contrrio, alm da maior presena de pais e de estudantes, os diretores e professores contam, no mnimo (dependendo das legislaes locais), um representante cada, quando antes dispunham de apenas um assento. Nesse nvel ainda permanece uma

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representao, onde houver, do Conselho Municipal de Educao, acrescida agora de uma representao do Conselho Tutelar local. Adicionalmente, a legislao tenta assegurar processos eletivos independentes aos vrios segmentos representados: os pais de alunos e os estudantes devem ser indicados em processo eletivo organizado pelos respectivos pares, sendo um deles indicado por entidade estudantil representativa; os professores e os servidores devem ser indicados pelas entidades sindicais das categorias. Diferente da legislao do Fundef, aos representantes eleitos e indicados a legislao do Fundeb oferece algumas salvaguardas para uma atuao autnoma durante o mandato, como a vedao de faltas injustificadas aos estudantes e de exonerao, demisso, afastamentos ou faltas injustificadas aos diretores, professores e servidores. A perspectiva de maior autonomia dos CACS do Fundeb parece tambm se revelar na legislao regulamentadora que enumerou vrios tipos de impedimentos. Para a composio dos Conselhos, os parentes e cnjuges, at terceiro grau do Chefe do Executivo, dos Ministros e dos Secretrios Estaduais e Municipais; funcionrios que trabalhem na tesouraria ou na contabilidade e sejam responsveis pelo controle interno; e tambm pais de alunos que ocupem cargos de livre nomeao e exonerao no podero compor o CACS. Outro impedimento importante que o representante do governo gestor dos recursos no pode mais ocupar a presidncia dos CACS do Fundeb. Esta ltima prtica em particular, generalizada pelo Brasil, funcionou como um inibidor decisivo da atuao dos Conselhos do Fundef. importante destacar que muitas das medidas e alteraes introduzidas na legislao federal para o melhor exerccio do controle social sobre os recursos do Fundeb j haviam sido propostas ainda na vigncia do Fundef seja em estudos sobre o tema, seja pelos movimentos sindicais ou entidades participantes em CACS, seja por parlamentares ligados ao setor da educao, seja pelos prprios conselheiros dos CACS do Fundef. CONSIDERAES FINAIS Neste artigo foi investigado o conceito polissmico do controle social que parte de uma definio do controle do Estado sobre a sociedade para uma situao invertida em que prevalece, num sentido mais contemporneo, o controle da sociedade sobre o Estado. Porm, para a realizao do exerccio do controle social nessas condies so necessrias iniciativas e aes organizadas e qualificadas construdas no tensionamento dos interesses em jogo no campo poltico da sociedade e do Estado.

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Para se efetivar a participao popular e caracterizar um controle social eficaz sobre o Estado, prticas que constituam o empowerment de atores sociais, ao agregar condicionantes como a ampliao e institucionalizao de instncias de participao popular; a oferta de cursos de capacitao e formao dos usurios da educao; a transparncia (com o uso dos recursos tecnolgicos de divulgao, ainda que insuficientes, pois facilmente moldveis a prevalecentes posturas conservadores) e a permanente disponibilizao de informaes necessrias ao controle social do estado brasileiro parecem depender, decisivamente, da vontade poltica e do compromisso dos gestores pblicos concretizados em medidas que se sustentem pelo princpio da gesto democrtica no ensino pblico. O mbito da administrao pblica brasileira, de modo geral, est demarcado por posturas autoritrias e refratrias participao popular na co-gesto das polticas pblicas, at mesmo em relao mera fiscalizao. Nesses mbitos, as modificaes introduzidas pelo Fundeb correm o risco de terem sua perspectiva de controle social do Estado seno anuladas, no mnimo atenuadas e absorvidas segundo interesses polticos predominantes de caractersticas conservadoras e tradicionais. Entendemos, nestas circunstncias, onde, de modo geral, tambm est ausente uma sociedade civil organizada, com entidades sindicais, movimentos sociais e organizaes no governamentais atuantes, a efetividade dos novos mecanismos favorveis ao aumento do controle social, semelhantes aos introduzidos pelo Fundeb, somente podem progredir nas esferas em que a ao governamental assumir polticas assentadas na gesto democrtica. BIBLIOGRAFIA ARAGO, Jos Wellington M. de. O Fundef: controle social e gesto democrtica. Um balano crtico. In: Gesto em Ao. Salvador: UFBA; ISP, vol. 6, n. 2, jul./dez. 2003. ARELARO, Lisete Regina Gomes. Os fundos pblicos no financiamento da educao. O custo Fundeb: justia social, equvoco poltico ou estratgia neoliberal? Livre Docncia. Faculdade de Educao da USP, 2004. BRASIL. Constituio Federal de 1988. __________. Emenda Constitucional n 14, de 12/09/96 (a). __________. Emenda Constitucional n 53, de 19/12/06. __________. Medida Provisria n 339, de 28/12/06. __________. Lei n 9.394, de 20/12/96 (b). __________. Lei n 9424, de 24/12/96 (c). __________. Lei n 11.494, de 20/07/07. CARVALHO, Maria do Carmo A. A. Participao social no Brasil hoje, 1998. Obtido na http://www.polis.org.br/publicacoes/papers/19982.html . Acesso em 24/05/04. CEPPPE (Centro de Estudos e Pesquisas em Polticas Pblicas de Educao). Formao inicial e continuada de Pesquisadores, Conselheiros e Tcnicos na rea de

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Financiamento da Educao e seus mecanismos de Controle Social nos Municpios de Campinas, Rio Claro, So Carlos e So Paulo. FEUSP, 2004. DAVIES, Nicholas. Conselhos do Fundef a participao impotente, (s.d.). Disponvel em http://www.redefinanciamento.ufpr.br/nicolas14.pdf . Acesso em 15/05/07. DUARTE, Marisa R.T. O conceito de controle social e a vinculao de recursos educao. Trabalho apresentado na 29 Reunio Anual da ANPED. Caxambu, 2006. Disponvel em http://www.anped.org.br/reunioes/29ra/trabalhos/trabalho/GT05-2087--Int.pdf . Acesso em 10/04/07. GEMAQUE, Rosana M. O. Financiamento da Educao o Fundef na educao no Estado do Par feitos e fetiches (Tese de Doutorado), FEUSP, 2004. GOHN, Maria da Glria. Conselhos gestores e participao sociopoltica. 2 ed. So Paulo: Cortez, 2003. JACOBI, Pedro. Educao, ampliao da cidadania e participao Educ. Pesqui., So Paulo, v. 26, n. 2, 2000. Disponvel em: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S151797022000000200002&lng=pt&nrm=iso . Acesso em 06/03/07. MELO, Marcus Andr. Empowerment e Governana no Brasil: Questes conceituais e anlise preliminar de experincias selecionadas. Background paper - World Bank Brazilian Office. (s.d.). MENDES, Marcos. Anlise das irregularidades ma administrao municipal do FUNDEF: Constataes do programa de fiscalizao a partir de sorteios pblicos da Controladoria-Geral da Unio. Disponvel no endereo eletrnico www.transparencia.org.br . Acessado em novembro de 2006. __________. Descentralizao da educao fundamental: avaliao de resultados do Fundef. Obtido na http://www.braudel.org.br/marcosm.htm . Acessado em 08/11/04, (s/d). OLIVEIRA, Romualdo Portela de. A municipalizao cumpriu suas promessas de democratizao da gesto educacional? Um balano crtico. In: Gesto em Ao. Salvador: UFBA; ISP, vol. 6, n. 2, jul./dez. 2003. OLIVEIRA, Rosenanda Marta de. Participao popular e polticas pblicas: os conselhos municipais de educao e de acompanhamento e controle social do fundef na regio de Campinas. Trabalho de Concluso de Curso (TCC), Faculdade de Educao da UNICAMP, Campinas, 2001. SO PAULO. Constituio do Estado de So Paulo. Imprensa Oficial, s.d. SO PAULO (Governo do Estado). SEE. Plano Estadual de Educao Documento preliminar, 2003, mimeo. SUZANO (Prefeitura). Parecer do Conselho Municipal de Acompanhamento e Controle Social do Fundef (1998 a 2006). TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO. Aplicao de recursos no Ensino. Instruo n 1/97, aprovadas pela Resoluo n 12/97. Imprensa Oficial. __________. Aplicao de recursos no Ensino Manual Bsico 2004. So Paulo: Imprensa Oficial, 2004a. __________. Guia de orientao aos membros do Conselho do Fundef. So Paulo: Imprensa Oficial, 2004b. XIMENES, Lgia. Recurso pblico, controle democrtico. Revista Educao. So Paulo, edio n 86 (Entrevista com o Deputado Federal Carlos Abicalil, PT-MT), 2004.

FIGURA 1 Estrutura de Conselhos da Educao de Suzano/SP

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CAE
Conselho de Alimentao Escolar

CME
Conselho Municipal de Educao

CACS
Conselho de Acompanhamento e Controle social do

Fundef

COMUCE
Conselho Municipal dos Conselhos Escolares

CRECE Palmeiras

CRECE Bela Vista

CRECE Centro

Conselhos Escolares

Conselhos Escolares

Conselhos Escolares

Conselhos Escolares

Conselhos Escolares

Conselhos Escolares

1 O restante dos documentos produzidos ou disponveis nos arquivos do CACS no perodo no oferece informaes mais esclarecedoras. O Livro Ata do CACS no foi encontrado. Sequer possvel afirmar que os pareceres eram elaborados em reunies especficas do CACS. A entrega dos pareceres nas datas estipuladas pelo TCE-SP sugere que as assinaturas eram colhidas para cumprir a norma e os prazos, revelia de uma anlise apropriada das prestaes de contas. 2 Empresa especializada na manuteno e fornecimento de processos de gesto oramentria e contbil para administraes municipais no Estado de So Paulo. 3 A atuao de uma equipe sensvel e estimuladora da participao popular na SME acirrou certas contradies entre os setores da Prefeitura que realizam atividades-fim e possuem contato intensivo com a populao como sade, educao e assistncia social, e aqueles setores caracterizados como atividades-meio, em geral mais burocratizados, voltados quase que unicamente para o fluxo interno dos processos administrativos e legais.