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"EL LADRILLO"

BASES DE LA POLlTICA ECONQMICA DEL


GOBIERNO MILITAR CIIILENO
CI CenITo de ESlUdios PllbJicos
Monsc:i\or S{uero San1 115
Santiago de Chile
El CEP agradece a Sergio de Castro 'J a Juan Carlos Mfnde1
su cobbol11ciR en b edicin de este libro.
Las fOlOgnlfiu interiores corresponden al documento que recibi la
Armad; de Chile.
Inscripcin 82.838
ISBN: 9567015.07-1
Publicado en Samiago de Chile
Pnmera edICIn. JunIo 1992
Segunda cdicin. oclUbre 1992
Derhos resc:nados
1.000 ejemplare$
Prohibida loda reproduccin IOtal o p3fcial sin la debida autorizacin.
e.\cepto p3.nl CllU o comentarIos.
PRODUCCION DE LA EDICION
David Pam. A.
D I S E . ~ O DE PORTADA
Roorigo Re)e! A
FOTQGRAFI\ S INTERIORES
Iv!n PelTOwils<:h N.
Impreso en
AlfabetD Impresores.
Lira 140. Santiago.
"EL LADRILLO"
BASES DE LA POLITICA ECONOMICA
DEL GOBIERNO MILITAR CHILENO
PROLOGO
SERGIO DE CASTRO
CENTRO DE ESTUDIOS PUBLICaS
Prlogo
En 1956 se fi nn un convenio en
Ire la Pontilicia Universidad Catlica de Santiago de Chile y
la Universidad de Chicago por el cual un grupo de alumnos
seleccionados tanto de la Universidad Catlica como de la de
Chi le iran becados a la Universidad de Chicago para reali zar
estudios de posgrado en Economa. El objetivo era dotar a la
Universidad Catlica de un grupo inicial de por lo menos
cuatro profesores de jornada completa que tuvieran un riguro-
so entrenamiento en Ciencias Econmicas. As fue como a
partir de octubre de 1958 se produjo una profunda tra nsfor-
macin en la enseanza en la Universidad Catlica. Producto
del prestigio acadmico alcanzado fue que en 1967 y 1968 se
organi zara un curso de Economa especial mente di seado
para empresarios. Este curso se dict en las oficinas de la
Sociedad de Foment o Fabri l y a l concurrieron los empresa-
rios ms represent at ivos e import antes del pas. La conviven-
cia entre acadmicos y empresari os fue recprocamente enri-
quecedora y prOdujo como resuhado el que stos propusieran
a un grupo de nueSlra Escuela de Economa su participacin
en la elaboracin de un programa econmico para el candida-
10 seor Jorge Alessandri Rodrguez.
7
EL LADRILLO
Corra el ao 1969 y la ci udada na vo lcaba.
justificadamente. sus preocupaciones a la eleccin presiden-
cial que se efectuaa en 1970. Los candidatos a ocupar la
ms alta Magistratura Nacional estaban ya definidos: don
Salvador Allende. don Radomiro Tomi c y don Jorge
Alessandri eran las alternativas. Un grupo de profesionales
inici la elaboracin de un programa econmico y social para
ser presentado al ent onces candidato don Jorge Alessandri.
En tomo al Centro de Estudios Socio-Econmicos (CESEC).
dirigido por Emilio Sanfuentes Vergara, se iniciaron la elabo-
racin del programa y los estudios de respaldo de ste. Encar-
gado de la coordinacin y direccin de los profesionales de-
dicados a es ta labor Sergio de Cas tro. Pablo
Baraona y Emilio San fuentes. Se cre un departamento de
estudios al cual se integraron Sergio de la Cuadra, Adelio
Pi pi no y Juan Carlos Mndez en el sector econmico. y Jos
Garrido y Armando Dussaillant en el sector agrcola. En ms
de una oportunidad particip activamente en la di scusin de
documentos Manuel Cruzat. Las orientaciones fundamentales
del programa alternativo. presentado a don Jorge Alessandri
eran la apertura de nuestra economa. la eliminacin de prc-
ti cas monopli cas. la liberacin del sistema de precios. la
modificacin del sistema tributario por uno ms neutral, efi -
ciente y equitativo. la creaci n y formacin de un mercado de
capitales. la generacin de un nuevo sistema previsional, la
normalizacin de la acti vidad agrcola nacional. destrozada
por la Reforma Agrari a, y la proteccin de los derechos de
propiedad. Numerosos estudios vieron la luz en el entrepiso
de Bandera 347 (oficinas de CESEC) y fueron mecanografia-
dos pacientement e por nuestras secretarias Ana Mara
Fuenzalida Moellinghoff y Consuelo Montero. En los meses
de abri l a j unio de 1970 me correspondi presentar el progra-
ma socioecon6mico ante los principales asesores del candida-
to don Jorge Alessandri. El grupo empresari al que diriga la
8
EL L,\DRILLQ
campaa de Alessandri declaraba eSlar de acuerdo con el pro-
grama elaborado, pero estimaba que las reformas deban ser
mucho ms graduales. Nuest ro pensamiento era que la
gradu ali dad llevara al fracaso de l programa y al
desisti miento de su aplicacin. Presentadas las di screpancias
al propio candidato, ste declar que ell as eran ms bien
semnticas y que era indispensable que lodos sigui ramos
colaborando con su campaa. Cunto del programa fue aceptado
por el seor Alessandri no lo podriamos precisar con claridad.
El 4 de septiembre de 1970 fue elegido con la pri mera
mayoria relativa don Salvador Allende Gossens y el 4 de
noviembre del mismo ao don Eduardo Frei Montalva, en el
Congreso Nacional. le haca entrega del mando de la nacin.
Mucha agua pas bajo el puent e en los mi l das del rgi-
men manisla. Quizs ~ e m a s i a d a agua torrentosa que produjo
profundas tri zaduras en los cauces de la convivencia nacional.
Aquel grupo que en 1969 haba elaborado. con fe y esperanza, un
programa socioeconmico volvi a las aulas universitarias, prin-
cipalmente a la Escuela de Economa de la Uni versidad Catlica.
Sin embargo, tres aos despus el persistente deseo de
un Chi le mejor impuls a un grupo de acadmicos a imentar
la elaboracin de un programa de desarrollo econmico.
Nuest ro norte fue entregar recomendaciones con el propsito
de ayudar a sacar al pas de la postracin econmica en que
se haba sumido: de la desesperanza y de la pobreza genera-
li zadas en que nos estaba envolviendo y encarcelando el rgi-
men de la Unidad Popular! Nuevamente Emilio Sanfuentes
Vergara nos hizo ver la necesidad de reedilar los anlis is del
ao 1969 a la luz de tantos acontecimientos ocurridos y vivi-
dos en los aos inmediatamente posteriores. Inicialmente tra-
zaron las lneas generales Emilio Sanfuentes, Sergio de Cas-
tro, Pablo Baraona, Manuel Cruzat y Sergio Undurraga. Era
obvio que la tarea era inmensa y superaba con creces a eSle
pequeo grupo. A inicios de \973 decidimos ampliar el grupo
9
EL LADRILLO
de participantes y as enlraron, como miembros permanentes
de los temas de discusiones, Juan Braun, Rodrigo Muji ca.
Alvaro Bardn. Juan Carlos Mndez. Juan Vi llarz, Jos Luis
Zavala y Andrs Sanfuentes. A partir de marzo de 1973. las
reuni ones fueron, por lo general , una vez a la semana en
horari o vespertino. Lugar: Suecia 286. A medida que lranscu-
rra el tiempo aument la periodicidad y tambin se incorpor
ms gente al anlisis. la discusin y elaboracin de documen-
tos, Se integraron Jos Luis Federici. Ernesto Sil va. Enrique
Tassara y Julio Vildsola, quienes asistan espordicamente y
en virtud de los temas que se les encomendaba analizar para
ser discutidos en las reuniones ampl iadas.
No fueron pocas las oportunidades en que Jaime Guzmn
Errzuriz particip de estas reuni ones. enri quecindolas con su
natural simpata y genial inteligencia, .
En fonna coetnea a la elaboracin de este programa
de desarrollo econmico -ttulo que linalmente recibi el
documento-- en la calle Nataniel Cox. a la entrada de sta y
al lado del Cine Cont inent aL Sergio Undurraga realizaba con
Arsenio Mal ina, Jorge Cheyre, Gerardo Zegers de Landa y
Ramiro Urenda los estudios de la "coyuntura econmica",
Estos eran entregados no slo a los miembros de las reunio-
nes de Suecia 286. sino tambin llegaron a manos de muchos
parlamentarios de la oposicin. Fueron stos la base de lo que
posterionnente fue la Exposicin de la Hacienda Pblica de
octubre de 1973. cfectuada por el primer Ministro de Hacien-
da del rgimen militar. Cont raalmirante don Lorenzo
Gotuzzo. En dicha olicina de la calle Nataniel Cox se me-
canograli totalmente el Programa de Desarrollo Econmico
(conocido por algunos chilenos como "EI Ladrillo") y fue
doa Ana Mara Fuenzalida quien. nuevamente, se sum a
nuestros esfuerzos,
No fueron pocas las di scusiones que tuvieron detenni-
nadas temas antes de ir a parar a la mquina de escri bir. En
10
EL LADRILLO
efecto: la propiedad de la tierra, la propiedad de los bancos,
la propiedad de las empresas del Arca Social. la propiedad de
la minera fueron temas ampliamente debatidos y ello se re-
neja en el documento mismo. Todos nosotros, estando con-
vencidos de los beneficios de la libertad econmica, haba-
mos sido bombardeados por aos de estat ismo y habamos
experimentado. en mayor o menor medida, dependiendo del
grado de entendimiento y conviccin personal, una cierta ero-
sin intelectual y poltica. La realidad social y econmica de
los aos de Gobierno de la Unidad Popular era tan absoluta-
mente catastrfica que en ms de algunas discusiones. sobre
los temas mencionados. se privilegi tener un acercamiento
acordado y oport uno sobre ciert os puntos en lugar de tener
dil aciones y gamas de alternativas que lo nico que hubiesen
provocado habra sido. desconcierto y desorientacin. Sin per-
juicio de ello. los principios jams fueron transados.
Como se podr concluir de la lectura del documento. algu-
nas materias tales como el programa de Obras Pblicas. Vivien-
da y Mineria estn ausentes. Ello se debe a que el 1I de septiem-
bre de 1973 los documentos sealados. en su primer borrndor.
quedaron en el escritori o de la mquina de escribir y en el carro
mismo de sta. Cabe sealar que slo uno de los miembros del
grupo acadmico. sin que el resto lo supiramos o siquiera sospe-
chramos. tena contacto con los altos mandos de la Annada
Nacional. Grande fue pues nuestra sorpresa cuando constatamos
que la Junta de Gobierno posea nuestro documento y lo contem-
plaba como de posible aplicacin.
El primer efccto dcl Programa de Desarrollo Econmi-
co fue la migracin. de casi todos sus autores, desde los
claustros univers itari os al rido y difcil. pero espiri tualmcnte
grati fican te. campo del servicio pblico.
El propsito de dar a conocer cn forma pblica este
documento -que en los das inmediatamente siguientes al I I
de septi embre slo fue dado a conocer a las principales auto-
11
EL LADRILLO
ridades del nuevo Gobierno--- es para sealar que las ideas
tienen fuerza; que estas ideas deben debatirse y convencer al
ms aho ni vel; que la fuerza de estas ideas es en gran medida
la fuerza que hoy impulsa el desarrollo del pas; que el desa-
rrollo del pas es una tarea de todos nosotros, y que el com-
promiso genuino con estos ideales libertarios es lo ni co que
permite pasar el umbral de la ilusin a la concrecin. Muchos
se extraan y se preguntan cmo fue posible que el Gobierno
de las Fuerzas Armadas aplicara un programa libertari o tan
ajeno a los conceptos de extrema centralizacin con que stas
operan. Nuestra respuesta es que ello se debi a la vi sin de
que hicieron gala los Comandantes en Jefe de cada una de las
Instituciones Armadas. El caos sembrado por el gobierno
marxi sta de Allende, que solamente aceler los cambios
socializantes graduales que se fueron introduciendo en Chile
ininterrumpidamente desde mediados de la dcada de los 30,
hizo fcil la tarea de convencerlos de que los modelos socia-
listas siempre conducirlan al fracaso. El modelo de una eco-
noma social de mercado propuesto para reemplazar lo exis-
tente tena coherencia lgica y ofreca una posibilidad de salir
del subdesarrollo. Adoptado el modelo y enfrentado a las
dificultades inevitables que surgen en toda organizacin so-
cial y econmica, no cabe duda que el mrito de haber mante-
nido el rumbo sin perder el objeti vo verdadero y final corres-
ponde enteramente al entonces Presidente de la Repblica.
Los frutos cosechados por el pas. de Jos ideales Ii benarios
que persigui ;'EI Ladrillo", son, en gran medida, obra del rgi-
men militar. En especial del ex Presidente de la Repblica don
Augusto Pinochet y de los Miembros de la Honorable Junta de
Gobierno. Nosotros fuimos sus colaboradores.
Sergio de Castro Spkula
Mayo de /992
12
Indice
PRESENTACION
lNTRODUCCION
Captul o 1
DIAGNOSTICO
A.
B.
c.
Problemas fundamentales de la econona
Efectos princi pales de los problemas
descri tos
Objeti vos del programa
Captulo 11
POLITI CAS ECONOM1CAS
ESPECIFICADAS
A.
B.
C.
D.
E.
F.
G.
H.
Poltica de descentralizacin
Poltica de comercio exterior
Poltic<! de precios
Poltica monetari a y seal
Polti ca tributari a
Poltica de mercado de capitales
Polticas de previsin y seguridad social
Poltica de redistribucin del ingreso
15
19
27
39
52
55
57
73
87
91
103
108
11 8
137
Polticas especfi cas
lo El mejor funcionamiento del mercado 139
2. Di spar distribucin del capital humano 139
3. Mejorar la eficiencia y amplitud en
algunos servicios especficos de
consumo colectivo 141
4. Auxilio de cesanta 141
5. Subsidios directos en dinero 142
6. Sistema tributario 143
1. Aspectos econmico-sociales de la
poltica educacional 145
lo Importancia econmica de la
educacin 145
2. Gratuidad de la enseanza superior 146
3. Descentralizacin de la educacin 148
4. Educacin laboral 149
J. Poltica de inversiones extranjeras 151
K. Poltica para el rea social 160
L. Pollica agrari a 171
lo Causas de estancamiento 172
2. Soluciones para el problema agrario 174
3. Estructura productiva del sector 175
4. Mercado de tierras 178
5. Poltica de regado y de recursos
naturales 179
6. Racionalizacin del sector pblico
agrcola 180
7. Investigacin agropecuaria y
educacin rural 181
M. Poltica Industrial 183
Presentacin*
El presente informe es el resulta-
do de largos estudios realizados por un grupo de destacados
economistas de elevado nivel acadmico. cuyo objeto fue de-
finir un conjunto de polticas coherentes e interrelacionadas
que pennitieran resolver la aguda crisis econmica que vive
el pas. a la vez que proponer los elementos bsicos de una
poltica econmica global que hiciera posible un acelerado
desarrollo econmico.
El grupo inici sus actividades de manera totalmente
informal. con el objeto de intercambiar opiniones entre profe-
sionales de un mismo nivel acadmico acerca de los graves
resultados que podan preverse de la nefasta poltica econ-
mica iniciada po r e l Gobierno de la Unidad Popular;
paulatinamente. se hi zo evidente que los element os bsicos
de diagnsti co eran comunes y que nos caba, como proresio-
nales y como ciudadanos, la ineludi ble responsabilidad de
Esta pesen13dn rue anadida al dCKumento oJiginal en las Oliein.u de Planifi-
cacin Nacional (ODEPLAN), la tercera semana de septiemblt de 1913. ODEPLAN
distlibuy c:erca de 200 ejemplares numerados.
15
entregar nuestro aporte intelectual a los esfuerzos por recons-
truir el pas y liberarlo del caos en que se encuentra.
El enfoque bsico fue el de considerar con criterio emi-
nentemente tcni co las alternativas de solucin, haciendo
abstraccin de las restricciones polticas que pudieran existir
en el momento de iniciar una poltica econmica como la
di seada. Este enfoque faci litaba la formulaci n de un diag-
nstico pragmtico y, al mismo tiempo, haca posible realizar
una sntesis clara de los aspectos econmicos fundamentales
que debera considerar cualquier poltica general de Gobierno, la
que suele verse oscurecida por consideraciones de corto plazo
que acompaan generalmente a las decisiones polticas.
Los miembros del grupo son economistas profesiona-
les, la mayora son o han sido profesores univers itarios. Su
experiencia pasada es muy variada, ya que algunos estn rela-
cionados a la actividad privada. otros a la docencia y a la
investigacin y muchos han ocupado posiciones tcnicas en
la administracin pljblica o empresas del Estado. Aunque al-
gunos pertenecen a partidos polti cos, la mayora es
independiente, pero todos se agrupan en el sector democrti-
co y no marxista del pas.
El informe, tal como se entrega en la actualidad. es un
resumen y sntesis de numerosos trabajos que fueron anali za-
dos y discutidos en pequeos seminarios privados y reflejan
un acuerdo general sobre cada maleria, aun cuando en asun-
lOS de detalle subsisten di screpancias mnimas. La idea
cenlral del informe es plantear una frmula coherenle e inte-
grada de cmo lograr una economa descent ralizada que
pennita utilizar los recursos con que cuent a el pas a su mxi-
mo nivel de eficiencia, para alcanzar as tasas aceleradas de
desarrollo que permitan. no slo elevar la condicin media de
vida de los chilenos. sino tambin erradicar del pas las con-
diciones de extrema miseria en que vive un sector importante
de la poblacin.
16
EL LADRILLO
Es importante destacar la coherencia de las polticas
esbozadas, ya que en el pasado las polticas econmicas apli-
cadas no tuvieron el xito esperado debido a la existencia de
elementos contradictorios en ellas y/o a la ausencia de una
clara visin de conjunto. que relacionara los esfuertos reali-
zados en distintas reas y sostuviera la mantencin de ciertas
polticas fu ndament ales cuyos resultados no se logran en el
corto plazo.
Creemos que el presente estudio logra los objetivos de
coherencia y complement acin de los di stintos aspectos de
una poltica econmica general. y ofrece soluciones realistas
a los problemas fundamen tales del desarrollo econmico na-
cional. Es por ello que, una aplicacin parcial del modelo
propuesto, puede conducir a crear graves di storsiones y a
anular, incluso, los objet ivos bsicos que se persiguen.
Confi amos en que el esfuerzo realizado. que se com-
plementa con varios estudios anexos, servir a quienes tienen
responsabilidades directas en la conduccin de los destinos
del pas. como un documento de ori entacin y anlisi s que
pueda integrarse a fonnulac iones an ms globales para la
conduccin polt ica de Chile.
Nota : Por ser sta una versin preliminar. en el
presente trabajo no se han incluido las polticas
de Vivienda y Urbanismo. Obras Pblicas y
Transpone. las que sern incorporadas en un do-
cumento de cilrcter definitivo.
17
Introduccin
El objetivo del presente trabajo es
el de prcscnlar un anlisis coherente, que describa las polti -
cas econmicas especficas que Chile debe adoptar para
superar la aguda cri sis que enfrenta. tanto en el plano econ-
mico como en el poltico y social.
La actual si tuacin se ha ido incubando desde largo
tiempo y ha hecho crisis slo porque se han extremado las
erradas polti cas econmicas bajo las cuales ha fu ncionado
nuestro pas a part ir de la cri sis del ao 30. Dichas polticas
han inhibido el ritmo del desarrollo de nuestra economa.
condenando a los gru pos ms desvali dos de la poblacin a un
exiguo creci miento en su nivel de vida. ya que dicho creci-
miento. al no poder ser alimentado por una alta tasa de
desarrollo del ingreso nacional. deba. por fuerza. basarse en
una redistribucin del ingreso que encontraba las naturales
resistencias de los gru pos altos y medios.
Por estas razones. el proyecto que se presenta a c o n t i ~
nuncin incluye medi das que garantizan que en el menor
plazo posible se alcancen altas y sostenidas tasas de desarro-
ll o econ mi co, ni ca forma real ista de a fronta r e l
mejoramiento social y humano que todos ansiamos para
19
EL LADRILLO
nuestro pas y en especial para sus ci udadanos ms despose-
dos.
Para elegir y recomendar las polticas econmicas m,s
adecuadas para el Chile de hoy. es preciso realizar previamente.
un diagnstico de las causas que nos han llevado a la actual
postracin econmica en que estamos. Es indudable que estas
causas estn ntimamente relacionadas con profundas razones
polticas y sociales. que inciden considerablemente en la eleccin
de alternativas de poltica econmica. En el presente estudio no
se aborda el problema poltico y social. por cuanto l requiere un
tratamiento especial, en el que es necesario ahondar sobre las
caractersticas histri cas del desarrollo general del pas en los
ltimos treinta aos.
Sin embargo, es posible aislar, en lo sustantivo. las
causas econmicas de la act ual crisis y a ello se encaminan
[os esfuerzos de este trabajo. No se desconoce la interaccin
existente entre los problemas sociales. econmicos y polti-
cos. por el contrario. el presente anlisis slo enfatiza la
importancia que tiene para el pas el contar con una economa
sana y de rpido crecimient o. En efecto. un somero anlis is
de los cambios sociales ocurridos en el ltimo cuarto de siglo
muest ra que los indicadores sociales experimentan cambios
apreciables. As. ha existi do un importante aumento de la
relacin entre poblacin urbana y rural. los sistemas educa-
cionales han tenido una rpida expansin. y se han realizado
apreciables avances en salud pbli ca. Las organizaciones so-
ciales de base se han ampliado considerablemente. tal es el
caso de [os si ndicatos, juntas de vecinos. centros de padres y
apoderados. etc., que imp lican una fuerte tendencia
participativa en distintos aspectos de la vida social. En el
plano poltico se observa un notable aumento del nmero de
electores, y las tendencias a[ pl uripartidismo personalista se
han debilitado. dando paso a un esquema en que el grueso del
electorado se agrupa en cuat ro partidos polticos importantes.
20
EL LADRILLO
Tambin en este perodo ocurre un extraordinario desa-
rrollo de los medi os de comunicacin, lo que j unto a la
desaparicin del analfabetismo y al aumento de la participa-
cin social y poltica, definen una sociedad altamente
interrelacionada y en sostenido proceso de modernizacin.
Si n embargo. el desarrollo econmico de este perodo
es lento, y el cambio en las aspi raciones de todos los sectores
que genera el desarrollo cultural, social y poltico no encuen-
tra los medios econmicos suficientes para sati sfacerlos.
Es indudable que de haber existido un crecimiento eco-
nmico acelerado, el aumento de la poblacin urbana no
habra llevado a acumular miles de fami lias en poblaciones
marginales; las mayores expectati vas y necesidades que ge-
nera el desarrollo cultural habran tenido su contrapartida en
posibilidades de trabajo bien remunerado; el desarrollo sindi-
cal habra podido encuadrarse en un marco de creciente
productividad sin generar presiones innacionarias y las pre-
siones de mayor gasto pblico. que suelen acompaar a los
fuertes aumentos del contingente electoral. habran podido
canalizarse sin afeclar propensiones al ahorro o generar fuer-
tes dficit fi scales de carcter innacionario.
A este efecto cabe sealar que el producto nacional
chileno era de P 6.586 millones (medidos en escudos de
1965) en el ao 40. Si Chile hubiera crecido desde entonces
hasta 1970, a una tasa de 8% anual. su producto nacional para
1970 habra sido de E
O
66.272 millones (tambin medidos en
escudos de 1965). en vez de los E
O
22.060 mi llones que al-
canz en realidad. Podra alguien afirmar que un Chile, con
tres veces el ingreso de 1970 habra presentado en ese ao los
mismos problemas polti cos y sociales?1. Sin duda que no.
, Si en vez de 8% la lasa hubiera sido de 9'l-. el produc1o nxional en 1970
habrla alcanzado a EO 88.171 millones. con un 10% de crecimiento. habra al
canzado. en cambio. a EO 114.918 millones. ESlas cifras indican el valor que
21
EL LADRILLO
Aun manteniendo las diferencias relativas en la distribucin
del ingreso, tal crecimiento habra permiti do que el obrero y
empleado promedio recibiera un salari o o sueldo tres veces
superior, en trminos reales. al que recibi efecti vamente en
1970.
Es indudable que en la actualidad el deficiente desarro-
llo econmico de las ltimas dcadas no slo ha acumulado
un sinnmero de tensiones y frustraciones. sino tambin ha
autoal imentado el creci miento de tendencias polticas e ideo-
lgicas que alejan al pas de una posibilidad concreta de
resolver sus problemas de manera eficiente, dentro de un es-
quema de legitimidad y respeto mutuo ent re los chilenos. La
cri sis social, poltica y econmica es evidente y no requiere
un anlis is ms detallado.
El esquema de polticas econmi cas que se propone en
este informe supone un cambio radical en la situacin presen-
te y est concebido en trmi nos de la existencia de un
Gobierno de conciliacin nacional, posedo de gran prestigio
por su objet ividad e imparcialidad y premunido. por ende. de
una aut ori dad generalmente aceptada. Ser tarea fundamental
del Gobierno el promover un nuevo consenso que permita
aunar la capacidad de trabajo, ahorro y creatividad de todos
los chi lenos y adems. que posibilite la creacin de un marco
estable de instituciones y polti cas que garanticen la perma-
nencia y eficacia del sistema.
El conj unto de polticas propuestas constituye un todo
armnico y no es aplicable por parcialidades; por el contrario,
la apl icacin parcial o li mitada de l podra dar origen a un
sinnmero de efectos no deseados. que no han sido anali za-
el tiempo ticne par.l los paises. en especial los subdesarrollados. y lo trgico que es el
que lo pierdan improductivamcntc. Bastaran 10 J ~ O S de tr.lbajo annnico. bajo po1ftkas
econmicas r.lcionales que pcnnitier.ln alcanzar una tasa de cm.-imiento anual de 7% -
lo que peectamente es alcanzable pJr.l Chile- pJr.l duplicar el producto nacional.
22
EL L ADRILLO
dos en este trabajo. La coherencia y unidad de los distintos
aspectos de la poltica econmica son un requi sito bsico de
cualquier programa de accin y no est de ms recordar que
en muchas ocasiones la aplicacin limitada o parcial de pol-
ticas, fue el elemento determinante de su fracaso total.
Debemos enfati zar que la poltica monetaria no es indepen-
diente de la poltica fiscal; que [a poltica cambiari a y de
comercio externo, est indisolublemente ligada a la poltica
interna de precios; que la asignacin eficiente de recursos
requiere de una concordancia entre las polticas monetarias.
de mercado de capitales, de precios, de tributacin y de co-
mercio externo, etc. En suma. es necesario que la totalidad de
los elementos de un programa estn debidamente armoniza-
dos, sean compati bl es y no generen cont radi cciones o
establezcan objetivos amagnicos.
A pesar de las dificul tades que plantea esta larea, he-
mos abordado los temas bsicos para establecer una polt ica
conducente al desarrollo econmico acelerado de Chile, cons-
cientes de que ellas se refieren casi exclusivamente a la
solucin de los problemas econmicos fundamentales, y de
que OIros aspectos de una poltica global no estn aqu consi-
derados y debern ser compatibil izados con posteri oridad.
Nos ani ma en este esfuerzo, la conciencia profesional de que
es posible para el pas rectificar los errores del pasado y abrir
caminos a una nueva etapa de la historia nacional ms prs-
pera y ms j usta. Estamos conscientes del enorme potencial
econmico que puede ser actualizado si se toman las medidas
adecuadas para ello; sabemos de los import antes recursos na-
turales y humanos que pueden movilizarse para esta tarea y
creemos que el pas est cansado de imposturas. en que tras la
apariencia de la solucin fci l slo se encuentra la hipoteca
del futuro nacional. Por l timo, hemos considerado la expe-
riencia de ot ras naciones. con gran di ferencia en sus
estructuras sociales. polticas, culturales y humanas, y que sin
23
El. LADRIl.l.O
embargo. han tenido xito en su tarea de desarrollo econmi-
co. Valgan a este efecto los ejemplos de Alemania. Japn,
Dinamarca, Espaa, Nueva Zelandia. BmsiL etc.
Se inicia este trabajo con un Diagnstico de la Econo-
ma Chilena, que se complementa con las medidas
correctivas especficas para los sectores ms importantes y se
contina con un esquema para la coordinacin que requi ere la
implementacin racional de esas medidas.
24
Captulo l
Diagnstico
A. PROBLEMAS FUNDAME1\'TALES
DE LA E C O N O ~ H A
L os problemas ms sobresalientes
de la economa chi lena durante los ltimos 30-40 aos. han
sido los siguient es:
l. Baja tasa de creci miento:
2. ESlatismo exagerado;
3. Escasez de empleos productivos:
4. Innacin;
5. Atraso agrcola;
6. Existencia de condiciones de extrema pobreza en
importantes sectores de la poblacin.
Estos problemas a su vez provocan efectos no desea-
bles como:
l . Mala asignacin de los recursos producti vos:
2. Limitado desarrollo del sector externo;
3. Baja tasa de crecimiento de los recursos productivos;
27
EL LADRtLLO
4. Accin indebida de grupos poderosos;
5. Dficit fiscales;
6. Cambio frecuente de polticas econmicas:
7. Mal uso del poder poltico:
8. Dficit de abasteci miento alimenticio.
Es evidente que tanto los problemas definidos como
sus efectos estn ntimamente relacionados entre s y son a su
vez causa y efecto los unos de los otros. Las separaciones y
di stinciones enumeradas son tiles como esquema de anlisis
y facilitan una discusin ordenada de estos temas.
l . B AJA y FLUcrUANTE TASA DE DESARROLLO ECONMtCO
En efecto. desde que existen datos oficiales sobre el
producto nacional bruto ( 1940). es impos ible encont rar pero-
dos que excedan de tres aos en que el producto haya crecido
a tasas satisfactorias, si n que sean seguidos por perodos en
que las tasas han bajado a niveles irri sorios e, incluso, negati-
vos, dando a menudo como resultado un descenso en el
producto per d pita. Creemos que este rendi miento verdade-
ramente desalentador de nuestra econooa explica en gran
parte por qu la ciudadana ha deambulado a lo ancho del
espectro poltico en los ltimos 30 aos, en bsqueda de su-
cesivas panaceas que generen un desarrollo ms rpido y
sostenido de nuestra economa. Esta ansiedad por obtener un
desarrollo econmico ms rpido y el fracaso de los sucesi-
vos programas intent ados para generarlo. han abonado el
camino para el triunfo de la demagogia marxista que se pre-
sent con el halo de un esquema no probado y que prometa
el mejoramiento sustancial del nivel de vida de la inmensa
mayora de los chilenos, sin sacrificar si no que a los ms
ricos. Segn este esquema, bastaba con expropiar los grandes
28
EL LADRILLO
monopolios y lmifundios y asignar Sll S excedentes a la inver-
sin social y a la redistribucin de ingresos, para obtener un
desarrollo econmico acelerado en un ambiente de estabili-
dad de precios (fin de la inflacin) y de just icia en la
distribucin del ingreso. Menos de tres aos han bastado para
demost rar el fracaso rotundo, y cada vez ms evidente, de la
receta marxista; ello abre un ancho cauce de rectificacin real
y profunda y crea las condiciones necesarias para adoptar las
medidas de poltica econmica que, estimul ando el trabajo y
el esfuerzo de nuestros recursos humanos. nos pongan en la
verdadera senda del progreso social, cultural y econmico.
2. EsTATISMO EXAGERADO
Otra caractersti ca, en gran parte asociada a la pri mera,
ha sido un estatismo creciente y asfi xiante que con verdadera
miopa ha ido creando el crculo vicioso del estagnamiento-
estatismo. En efecto, desde fines de la dcada de los aos 30.
Chile ha ido acentuando una lnea de intervencionismo estatal
con el que ha pretendido solucionar sus crisis de crecimiento.
La caracterstica central de las tendencias estatsticas
ha sido la de crear un enonne poder discrecional en las insti-
tuciones fiscales, semi fiscales y aut nomas, que les permi te
interferir sin contrapeso en la acti vidad econmica. Este po-
der di screcional, en ciertos aspectos casi autnomo y sin
mayor posibilidad de ser li mitado por otros organi smos pbli-
cos. ha quedado en clara evidencia en el curso de los ltimos
aos, en que se ha utilizado el sinnmero de mecanismos y
recursos que posee el Poder Ejecutivo. para realizar polticas
o imponer criteri os en fonna totalmente ajena al propsito
que IlIvieron los legisladores al otorgar nuevas atribuciones al
Ejecutivo o a tas reparticiones que de l dependen. Pero no
basta sealar esta tendencia y las posibilidades que crea para
29
EL LADRILLO
el uso abusivo del poder, es necesario destacar que ell a cons-
tituye un punto de partida para que los distintos grupos
sociales o de presin se organicen y traten de util izar los
recursos del Estado en su directo beneficio. La excesiva
politizacin de nuest ra sociedad est ligada a esta tendencia,
ya que la accin del Estado ha ido paulatinamente abarcando
todos los ni veles de la vida nacional.
Las tendencias estatistas se manifiestan en diversas
formas, siendo las ms importantes:
La intervencin di recta del Estado para manipular las
variables econmicas;
El desarrollo de una frondosa burocracia;
La propensin de crear actividades estatales paralelas a
la actividad privada en [os sectores productivos o de
servIcIos;
Las nacionali zaciones y el estatismo progresivo de la
economa;
El desarrollo de sistemas de planificacin, que planifi-
can slo en forma parciaL pero que buscan un control
directo de variadas actividades;
El aumento de la inversin estatal en reas de reducida
rent abilidad social:
La politizacin de las instituciones pbli cas.
Todas estas manifestaciones estn relacionadas entre s
y van configurando un marco insti tucional extremadamente
anrquico. que envuelve y limita las posibilidades de desarro-
llo que no estn amparadas por el poder del Estado.
La intervencin del Estado para manipular las varia-
bles econmicas es caracterstica en medidas como: el control
de precios. la determinacin de la tasa de inters, la fijacin
del tipo de cambio, etc.
Es tas intervenciones, la mayor parte de ellas
indiscri minadas, introducen graves di storsiones en e[ sistema
30
EL LADRILLO
econmico; es as, por ejemplo, como la fijacin del precio a
cienos productos, como los ali mentos para que stos sean
"baralos" y estn al alcance de toda la poblacin, al poco
tiempo provoca un deteri oro en su produccin, lo quc reduce
la disponi bi lidad real de al imentos, o la fijacin de la tasa de
inters a un nivel ani fi cial para abaratar el crdito trae como
resultado una di smi nucin del ahorro, o el control del tipo de
cambio termi na por a fectar negativamente al sec tor
exponador. En general, estas polticas se reali zan en forma
aislada y sin tomar en cuenta sus consecuencias sobre el resto
de la economa.
Un argumento general que se uti liza en favor de la
irreslricta intervencin del Estado, es la necesidad de planifi-
car el conjunto de actividades del pas. Coincidi mos con esta
necesidad. Pero es necesario aclarar que la planificacin debe
reali zarse teniendo objetivos y metas claras de crecimiento, y
que en la consecucin de sus fines. pueden utilizarse me-
canismos indirectos e incentivos con el objeto de ori entar el
uso de los recursos productivos. En Chile la planificacin ha
sido una palabra carente de contenido o precisin que se ha
utilizado pam establecer mecanismos de control. cuyo ni co
objetivo es el control por el control y no una orientacin
eficiente en el uso de los recursos productivos.
En fonna paralela. la presin con que cI Estado realice
directamente algunas actividades, ha terminado en una proli-
feracin de organi smos, empresas y servicios, de escasa
productividad y eficiencia. en su mayora sujetos a un frondo-
so burocrat ismo y ais lados de cualquier mecan ismo de
control interno o externo. As. por ejemplo, importantes em-
presas estatales carecen de un balance que permita a la
ciudadana formarse una idea clara de los costos y beneficios
que dichas actividades represent an para la comunidad.
El aumento de la inversin pblica en actividades de
escasa productividad es otro fenmeno altamente desarrolla-
31
EL LADRILLO
do; sin embargo, estos niveles de inversin deben ser rinan-
ciados ya sea eon tributos, ya sea con inflacin: en ambos
casos el efecto ha sido una tasa decreciente del ahorro priva-
do, lo que crea un crculo vicioso, porque se crea con ello la
justiricacin para una inversin estatal adicional.
Finalmente. la excesiva burocratizacin y poli tizacin
de las instit uciones, no slo resta ericiencia a todo el sistema,
sino que constituye una pesada carga para la colectividad.
Uno de los aspecto ms perniciosos de la tendencia
estatista ha sido la frmula de creci miento ensayada: "protec-
cioni smo industrial excesivo para inducir la sustitucin de
importaciones" que ha tenido el efecto contrario al persegui-
do. ya que ha resultado en una concentracin de nuest ros
recursos productivos en el servicio de restringidos mercados
inlernos. que por su propia pequeez estn condenados a una
lenta tasa de desarrollo. Vctima de este grotesco desarrollo,
inducido artificialmente. ha sido el resto de la economa y
muy particularmente los sectores producti vos de bienes de
exportacin. entre los que destacan la minera como factor
efectivo y la agricultura como factor de enonne potencial,
pero realmente frustrado.
Este exceso de control estatal sobre la economa ha
hecho que el xito de las actividades productivas emprendi -
das dependa mucho ms del padrinazgo poltico -que
concede exenciones tributarias o arancelarias, que otorga o
ni ega precios rentables, que permite o prohbe la importacin
de sustitutos. que aprueba o no prstamos internos y/o exter-
nos. etc.- que de la verdadera rentabilidad social de dichas
actividades y de la capacidad tcnica y empresarial de quie-
nes en ellas trabajan. De este modo. los empresari os buscan
ms el acercamiento a los polticos y a los personeros de
Gobierno - Ministros, Subsecretarios, Jefes de DIRINCO,
President e del Banco Central. del Banco del Estado, Presi-
dente de CORFO, etc.- que a los tcnicos y profesionales o
32
EL LADRILLO
a los obreros y empleados que labomn en las empresas y que
podran aumentar la productividad real de los procesos pro-
ductivos. Es ms rcil obtener una rentabilidad financiera
cobrando un alto precio permitido por un elevado arancel,
que una rentabilidad real basada en un precio bajo, al alcance
de las grandes masas, permitido por rebajas de COSIOS obteni-
das con mejoras reales de producti vi dad. Estas pollicas de
proteccionismo han sido, adems. las principales res ponsa-
bles de que la estructura productiva interna se caracteri ce por
un grado importante de acti vidades monopl icas.
El actual Gobierno. al exacerbar las medidas de
estatizacin. ha contribuido a esclarecer estos hechos ante la
opinin pblica. y ello racilitar la adopcin de polticas eco-
nmicas racionales de descentrJli zacin y de transrormacin
del pas a una economa moderna de mercado. si n las cuales
es ilusorio pretender la reconstruccin de Chile y su lanza-
miento por la senda del desarrollo econmi co y social
acelerado y sostenido.
Las anteriores consideraciones sobre el estati smo no
deben llevar a la errada conclusin de que el Estado debe
marginarse totalmente de cualquier accin en el campo eco-
nmico: muy por el contrari o. estimamos que compete al
Estado la direccin superior de todo el sistema econmico. la
fi jacin de metas globales. la determinacin del marco
in sti tucion al. e l estab lecimient o de mecani smos de
planeamiento y control, el desarrollo de la inrraestructura y
de aquellas actividades en que el beneficio social sea mayor
que el beneficio privado. etc.
Entendemos la poltica econmica como una runcin
acti va del Gobierno. Pero al igual que en la direccin de una
empresa. el directorio y la gerencia ejecut iva no estn dedica-
dos e ejecutar operaciones de detalle. sino a establecer
pautas. determinar metas, coordinar recursos y a controlar por
la va de excepcin. esto es, a dedicar esruerzos a aquellos
33
EL LADRILLO
aspectos en que el plan se ha desviado y no se cumple; as
tambin, la participacin estatal debe ser centralizada y ope-
rar por la va de la excepcin. En esta forma el enorme
potencial de recursos que maneja el Gobierno puede ser utili -
zado con gran eficiencia y los mecanismos de planificacin
adquiri r su verdadera relevancia.
3. EsCASEZ DE EMPLEOS PRODUCTIVOS
Caracterstica importante en el desarrollo econmico
chileno ha sido la dificultad de la economa para proveer de
trabajo productivo y estable al total de la fuerza de trabajo del
pas y muy especialmente a los jvenes que se incorporan
anualmente a dicho contingente. Innecesario parece enfati zar
el grave efecto social que tiene para el pas la frustracin de
su juvenlUd, que se siente rechazada en sus afanes creativos y
de aporte al bien comn.
La solucin integral de este problema debe venir por
tres vas complementarias. La primera. a travs de un cambio
cuantitativo y cualitativo en el proceso educacionaL la segun-
da. a travs de la obtencin de una alta tasa de desarrollo
econmico que aumente por s sola la demanda por trabajo, y
la tercera, a travs de polticas econmicas que rebajen el alto
costo del trabajo en Chi le. El costo del factor trabajo no se
traduce en un salario equivalente debido a la incidencia del
sistema previsional, la legis lacin sobre inmovilidad y otras
normas legales o institucionales vigentes. En este sentido,
cabe destacar que una evaluacin de los beneficios del siste-
ma previsional. en relacin a sus costos, muestra que los
pri meros son considerablemente inferiores a los lti mos, y
que de manera indirecta pueden ser considerados como un
impuesto al uso de mano de obra. Por otra pane, la polti ca
de mantener subvaluada la paridad cambiaria, abarata en for-
34
EL LADRI LLO
ma relmiva el uso de maquinaria incentivando la sustit ucin
de mano de obra, lo que tambin afecta la ofert a de trabajo.
En este sentido es impresci ndible reformar las leyes de segu-
ro social, de previsin, la inamovilidad, comercio exterior,
etc.
4. INFLACIN
La in nacin ha sido, si n duda, una de las caractersti-
cas ms dominantes de nuestra economa en los ltimos 40
aos. Ella ha sido, fundamentalmente. fruto del vano intento
de mejorar el nivel de vida de los grupos ms desvalidos
frente a un desarrollo econmico dbil y espordico. Ante el
crecimiento econmico exiguo, la redi stribucin del ingreso
slo es posible desmejorando a los grupos intermedios; este
hecho frena, lgicamente, el grado de redistribucin facti ble.
El resultado fi nal conocido desde hace tiempo y muy acen-
tuado por el Gobierno de la Unidad Popular, es que se
produce frus tracin de expectativas tanto en los grupos favo-
recidos ---que j uzgan insuficiente su mejora- como en los
grupos intermedios que se ven perjudicados o que, en el me-
jor de los casos, ven obstruidas sus posibilidades de progreso.
La pugna social as generada induce polticas inflacionarias,
porque los grupos polti cos, en especial los que en el momen-
to estn en la oposicin, pretenden hacer creer a la ciudadana
que se puede repartir ms del 100% del ingreso nacional en
forma pcnnanente y as, dar ms a todos sin quitarl e si no que
a los muy ricos. De esta manera, se han ido desarrollando dos
hechos cuyos resultados son funestos tanto desde el punto de
vista econmico como desde el punto de vista poltico y so-
cial. Uno, y quizs el ms grave, es la acentuacin de la idea
de que la pobreza puede derrotarse sin que sea necesario
trabajar ms esforzadamente. El obrero o empleado que pien-
35
EL L,\DRILLO
sa que su pobreza, por ser inj usta, debe ser resuelta por el
Gobierno a travs de una redistribucin del ingreso y no, por
lo menos en grado importante, a travs de su propio esfuerzo
y tesn, ser una persona ms que reste al pas su verdadero
potencial creador. Por cierto que pensamos que el Estado
debe intervenir para suplement ar el ingreso de aquellos cuya
producti vidad sea baj a -por falt a de oportunidades e d u c a ~
cionales o por incapacidades de cualquier tipo- pero
exigiendo siempre el mximo esfuerzo productivo posible a
todos los ciudadanos. El otro hecho es la exacerbacin de las
tens iones sociales en el seno de las empresas debido a la
cada temporal en el poder adquisitivo de los salarios, situa-
cin que no siempre puede ser remediada de inmediato dadas
las restricciones ex temas a la empresa. impuestas general-
mente a travs de controles discriminatorios de precios. Estos
problemas son hbilmente aprovechados por quienes predi-
can la lucha de clases, lo que genera encono y odio entre los
chilenos y que impide la coordinacin y la suma de fuerzas
productivas, sin las cuales es ilusorio alcanzar un alto rit mo
de desarrollo econmico.
5. ATRASO AGRCOLA
Otra caractestica de la economa chilena ha sido la
estagnacin de la produccin agropecuaria, que ha tenido
como resultado que numerosos productos agcolas tengan
actualmente un volumen de produccin menor-a pesar del
crecimiento de la poblacin- que el que tenan en 1936.
Esto ha conducido a una creciente dependencia del extranjero
para la obtencin de los alimentos bsicos, lo que se demues-
tm muy claramente a travs del aumento verdaderamente
increble en las importaciones de alimentos, que han pasado
de un promedio de lOO millones de dlares, en el pcodo de
36
EL LADRILLO
1965- 1970, a ms de 450 millones en 1972 y a una cifra que
se estima ser cercana a los 600 millones en 1973.
2
Este fen6meno pesa extraordinari amente en nuestra
Balanza de Pagos, limitando, a su vez, las posi bilidades de
importar bienes de capital. materias primas y tecnologa con
los cuales aumentar la inversi6n que es el verdadero malar
del desarrollo econ6mico.
6. EXTREMA POBREZA EN IMPOJUANTES SECTORES
DE LA POBU\CIN
La extrema pobreza en ciert os grupos relativamente
importantes de la ciudadana ha sido tambi n una constante a
travs del tiempo. Es menester reconocer que muchos Go-
biernos en el pasado, y ciertamente el actua l. han tratado de
remediar o de paliar esta situaci6n. Nos parece que las herra-
mientas empleadas -polti cas salariales. polticas de precios
controlados. asignaciones fami liares, subs idios de cesanta,
etc.- no han sido las ms adecuadas para llegar a los secto-
res que realmente se desea beneficiar. Por esta raz6n, el costo
social de los programas ha sido relativamente alto, sobre todo
en el actual Gobierno, si n que los resultados alcancen a justi -
fi carl o. Un caso pattico de los errores que se cometen en
este sentido ha sido la polti ca de alintentos baratos. de la
cual se benefician ri cos y pobres: pero el costo de ello ha
recado en buena parte sobre los campesinos y pequeos agri-
c ultores. Entre stos hay muchos que es tn tambi n
clasi fi cados denlfo del sector de pobreza extre ma. As, la
poltica seguida, viste a un santo para desvestir a otro y ade-
ms, no se hace con cargo al sector de altos ingresos, sino
Podra llegar fcilmenle a los 700 millones de dlares ~ i se pretendiera manle-
ner el m i ~ m o nivd de abaslCCimienlo que en 1972.
37
EL LADRILLO
que, en buena medida, es financiada por grupos de bajo y
mediano ingreso. Por otra parte, se desincentiva la produc-
c in, y los subsidios al cons umo hacen atractivo e l
acaparamiento, ya que es altamente previsible que dicha pol-
tica no podr mant enerse, en tanto que las bajas de
produccin crean un rpido desabastecimiento.
Es necesari o establecer una polt ica efect iva para
erradicar la extrema pobreza, la que debe ori entarse a favore-
cer directamente a qui enes se desee beneficiar.
38
B. EFECTOS PRINCIPALES DE LOS
PROBLEMAS DESCRITOS
Los efectos de los problemas de la
economa chilena son muchos y complejos: creemos n c c e s a ~
rio elegi r y analizar los ms importantes que son los
sigui cnlcs:
l. MALA ASIGNACiN DE LOS RECURSOS PRODUCTIVOS
Los recursos productivos han sido asignados en forma
errada por las deficiencias de las polticas cambi aria, arance-
laria, tributaria, y de precios. principalmente.
La polti ca cambia r a se ha destacado por la
subvaluaci 6n secular de las monedas extranjeras, lo que ori -
gina un dficit de Balanza de Pagos que, con excepciones
poco frecuentes, se ha transformado ya en algo tradicional.
Estos dfi cit crnicos de Balanza de Pagos han generado una
poltica arancelaria diseada a poner coto a las importaciones
para eliminar la prdida de reservas. Pero eSlos altos arance-
les han servido, primordialmente, para encarecer o impedir
las importaciones de artculos que a los gobiernos en general
no les importa alcancen alias precios. Este lipa de bienes son,
generalmente, los que se pueden describir como sunluarios y
prescindibles. De eSla manera, los bajos tipos de cambio
39
EL LADRILLO
subsidian la imponacin de bienes esenciales -especialmen-
te alimentos- y los altos aranceles gravan a los bienes
prescindi bles y sunl uarios. El resultado sobre la asignacin
de recursos es deplorable, pues stos tienden a rehuir la pro-
duccin de bienes esenciales y a concent rarse en la
produccin de bienes prescindibles y suntuarios que, por defi-
nicin, son consumidos por los gmpos de ingresos altos o medios
superi ores y gozan, por ello mismo, de mercados pequeos.
Es por ello que gran pane del desarroll o industrial chi-
leno, basado en la polti ca de sustitucin de imponaciones. se
ha concentrado en industrias que por tener mercados peque-
os no pueden haeer uso de la tecnologa moderna que
permitira. a travs de las economas de escala, rebajar los
costos de produccin a ni veles mundiales competitivos. Este
hecho tambin explica por qu la economa chilena es cada
vez ms incapaz de producir los bienes de primera necesidad
que consume. (La imponacin de alimentos, como ya se se-
al, lleg a 450 millones de dlares en 1972 y puede
ascender a 700 millones de dlares en 1973 si se pretendiera
mantener el mismo ni vel de abastecimiento que en 1972.) A
los bajos tipos de cambio imperantes resulta "ms barato'
imponar los bienes en cuestin que produci rl os internamente.
Junto con las polticas arancelaria y cambiari a descri-
tas. ha fu ncionado, con mayor O menor estri ctez. una poltica
de control de precios que ha exacerbado los nocivos efectos
que sobre la asignacin de recursos han tenido las dos pri me-
ras polticas mencionadas. Esto. porque son los productos de
primera necesidad los que con mayor rigor sufren el cont rol
de sus precios: los bienes sunt uarios. en cambio, son general-
mente dejados fuera de los controles de precios, pues ningn
gobierno se siente obligado a proteger a los consumidores de
ms altos ingresos.
El resultado final ha sido que. tratando de no derrochar
las escasas di visas existentes. el pas ha tenninado derrochan-
40
El... LADRII...I...O
do sus recursos, al producir bienes importables con un costo
varias veces superior el necesari o para producir bienes expor-
tables con cuyo valor se podran import ar aquellos bienes en
mayor camidad.
El efecto sobre el desarrollo de la economa ha sido
al tamente perjudicial, pues al encerrar los recursos producli -
vos en nuestras estrechas fron teras econmicas. el pas queda
supeditado a la tasa de crecimiento de sus pequeos merca-
dos internos y, por ende, alejado del enorme desarrollo de los
mercados mundiales y del consigui ente avance de la tecnolo-
ga.
Las polti cas de remuneraciones. pensiones y previsin
social, por otro lado, han contribuido, j unto con la poltica
cambiaria. a distorsionar los precios relativos del trabajo y
del capital. En efecto. los aumentos de remuneraciones ms
all de los aumentos de productividad y el alto costo del
sistema previsional han elevado sustancialmeme el casio del
trabajo como factor producti vo. Como ya se indic, el recar-
go previsional no se traduce en una prestacin de beneficios
equivalente a su elevado costo. y en este semido tiene un
efecto similar al de un impuesto sobre el uso de mano de obra
en la economa.
El bajo tipo de cambio. por otro lado, al pennitir im-
portaciones baratas de bienes de capital, ha di sminuido el
costo del capital como recurso productivo. De esta manera, se
ha ido incentivando la sustitucin de trabajo por capital lo
que ha creado una tendencia secular al desempleo, tendencia
que se ha visto. adems, agravada por el baj o ritmo de creci-
miento de nuest ra economa.
Otro precio import ante en la asignacin de recursos ha
sido tambin adversamente afectado por la polti ca econmi-
ca general del pas. Nos referimos a la tasa de inters, cuyo
ni vel ha permanecido normalmente controlado por debajo del
punto que correspondera para racionar eficientemente los es-
41
EL LADRtLLO
casos crditos disponibles. Incluso, la tasa de inters real ha
llegado a ser negativa (menor que el ri tmo inflacionari o).
Esta situacin es depl orable, pues permi te que cualquier
inversionista pueda cubrir los costos de los intereses, aun
cuando los proyectos de inversin que financia con los crdi-
tos sean de poca o nula rentabilidad real. De ah que la
demanda por crditos exceda a la ofert a y que las amistades y
los empeos polticos sean ms importantes en la obtencin
de un crdito que la rentabi lidad social de los proyectos de
inversin. El resultado final es que el exiguo ahorro generado
en el pas no se as igna necesariamente a los proyectos de
inversin ms rentables como sucedera si los fondos disponi -
bles se disputaran en base a un mayor pago de intereses por
su uso.
Por otra parte, la inversin fisca l. que en la ltima
dcada pas a ser el componente mayoritari o de la inversin
total. no ha sido asignado efi cientemente. En efecto, los gran-
des recursos que acumula el Estado no se han desti nado a
reas de mxi ma productividad econmica y social y, en el
proceso de inversin los costos administrativos ocupan un
alto porcentaje de ellos, todo lo cual redunda en una baj a
producti vidad. El bajo aport e con que la inversin pblica
contribuye al desarrollo econmico, requiere una urgente co-
rreccin de los cri terios de evaluacin y asignacin de estos
recursos, para colocarl os efecti vamente al servicio del creci-
mient o del pas.
La poltica tributari a en general, ms que buscar una
mej or asignacin de recursos producti vos e incentivar la in-
versin, ha estado diri gida a obtener el mxi mo ingreso fiscal
posible. Se ha desperdiciado as. una de las herramientas po-
derosas que poseen los gobiernos para inducir el desarroll o
eC0nmico.
Es fundament al que la tributacin no distorsione el uso
de recursos, ya sea por el establecimiento de impuestos
42
EL LADRILLO
discriminatori os o por el exceso de ';franquicias" tributarias
que se otorga con fi nes especficos. En igual forma, es conve-
niente que el ni vel tributario general no sea exageradamente
elevado como para frustrar las posibilidades de ahorro del
sector privado, ya que ello incide en la formacin de un
crculo vicioso en que debido al bajo potencial de ahorro
privado se procura establecer por la va tributaria un mecani s-
mo de ahorro for.loso a ser uti li zado por el sector pblico;
esto, a su vez, rebaj a el ahorro privado futuro. haciendo nece-
saria una tribUlacin adicional para lograr las metas de
inversin global .
2. LIMITADO DESARROLLO DEL SECfOR EXTERNO
Las erradas polticas cambiari as y arancelarias no slo
han inducido al desarrollo interno de sectores de limitada
productividad, sino que tambin, y en forma muy acent uada,
han li mitado las posibilidades de crecimienlo del sector
exportador.
Las exportaciones chilenas se han basado fundamental-
mente en el comercio de minerales y, dent ro de ellos el
producto ms importante ha sido el cobre. Durante 1972 la
composicin de las exportaciones fue la sigui ente: Minera
87,8% (cobre 78.3%. hierro 5.3%, salitre 2.9%, otros 0.9%);
Agricul tura 2.3%; Induslria 9,9%.
Constituye un fenmeno indiscutible la existencia de
enonnes ventaj as comparativas de parte de nuestro pas en la
produccin de cobre debido a la magnitud y ley de sus yaci-
mientos, lo que se traduce en costos de produccin altamente
competitivos con el resto del mundo. Desgraciadamente esta
ventaj a comparati va de Chile fue transformada en una des-
vent aj a para e l resto de los sectores potencial mente
exportadores, ya que hizo posible la fijacin artificial de los
43
EL LADRILLO
tipos de cambio a ni veles muy inferiores al de un tipo de
cambio real que podra determinarse en forma terica, de
acuerdo a la relacin de costos internos con costos internacio-
nales.
Si la poltica cambiari a hubiera sido reali sta y condu-
cente a un tipo de cambi o de equilibrio, se habra expandido
el sector exportador a una tasa ms acelerada, no slo en
cobre, sino principalmente en el resto de los productos de
origen agrcola e industrial. Esto es importante porque, como
muestran las cifras de exportaciones, la suerte de nuestro co-
mercio exteri or est altamente li gada a lo que ocurra con el
cobre. muy en especial con el precio de este metal que ti ene
fluctuaciones de gran magnitud.
L .. situacin de pas monoexportador crea una econo-
ma altamente dependiente con las consiguientes limitaciones
al desarroll o general. Esto incide no slo en el surgimiento de
problemas ccl icos de escasez de divisas, que justifican polti-
cas de corto plazo para acentuar la sustitucin de impor-
taciones a travs del aument o de tarifas aduaneras, que a su
turno agravan las presiones por una fijacin artificial del tipo
de cambio. si no que tambin provocan dfi cit en la balanza
de pagos que son financiados con crditos, lo que ha ido
elevando la deuda externa y aumentando la dependencia. Los
elevados pagos anuales que deben realizarse por concepto de
intereses y amortizaciones de la deuda se han transformado
en otro elemento de restriccin en el sector externo.
El elevado nivel de la deuda externa, no implica nece-
sari amente que el pas deba dejar de uti !i zar recursos
financieros extranjeros para acelerar su desarrollo. si no que
deben establecerse polticas que permitan un uso ms efi cien-
te de ellos, principalmente para acelerar el desarrollo del
sector export ador y generar as los recursos que permitan una
economa ms divers ificada y menos dependiente de la suerte
de un solo producto de exportacin.
44
EL LADRILLO
Por otra parte, un anlisis de la estructura de las impor-
taciones reve la que "el margen comprimible" o las
posibilidades de disminuir import aciones es extraordinaria-
mente reducido en el corto plazo. En efecto, el grueso de las
importaciones es de origen ali menticio, de combustibles, ma-
teri as primas y repuestos. El monto de bienes de capi tal
importados es apreciable, pero tampoco cabe esperar una dis-
minucin en este rubro que ya muestra un deteri oro en
relacin al pasado y que debera incrementarse en perodos
de crecimiento econmico. Estos hechos revelan la importan-
cia estratgica que tiene el desarrollo acelerado del sector
export ador no tradicional ya que no podr obtenerse un mejo-
ramiento de la balanza de pagos por la va de limitar
importaciones, si n afectar el abastecimiento interno o las po-
sibi li dades de crecimiento. Es evidente que existe una
posibi lidad cierta de aumentar la produccin agrcola y even-
tualmente crear en este sector un excedente exportable: pero
como se indica en la seccin correspondiente, uno de los
factores que ha debi litado a la agricult ura ha sido la polti ca
de precios y tipo de cambio que ha incentivado las importa-
ciones de alimentos.
3. BAJA TASA DE CRECIJo.IlENTO DE LOS RECURSOS PRODUCfIVOS
Los controles sobre el mercado de capitales en general
y sobre la tasa de inters en especial, no han permitido la
creacin de instrumentos que verdaderamente incentiven el
ahorro nacional, que es la fuente de la inversin, ni aun en
perodos en que ha existido confianza y estabilidad en el pas.
Por esta causa, entre otras, los niveles de inversin han sido
pequeos y han ido. cada vez ms. dependiendo del esfuerzo
del Estado. Es interesante sealar que la tasa de invers in en
el Japn es del orden del 30% del Producto Nacional Bruto
45
EL L ADRILLO
en promedio; en Chile, en cambio, ha fl uctuado alrededor del
18% siendo en 1972, por ejemplo, de un 13,7% apenas.
La ausencia de un adecuado mercado de capitales y de
sus vari ados mecanismos e instituciones para canalizar aho-
rros, ha j ustificado una accin directa del Estado para captar
ahorros por la va tributari a y destinarl os en forma directa a la
inversin. Como ya hemos comentado, esta situacin ti ende a
crear un crcul o vicioso en que se afecta negativamente al
ahorro privado y, adems. debido a la baja productividad de
la inversin estatal, el impacto de ella en el crecimiento eco-
nmico ha sido escaso en relacin al monto de recursos
util izados.
El factor humano, sin duda el recurso productivo ms
importante de cualquier pas, progresa en calidad a travs,
fundamentalmente, de los procesos educacionales. Nuestra
educacin general (pri mari a y secundaria), excesivamente
humanista y enciclopdica, conspira contra el necesario pro-
ceso de modernizacin del pas. Engendra. adems, la idea de
la inutil idad de la educacin como instrumento de productivi-
dad. dificultando, con ello, el acceso de la educacin a los
trabajadores que ms la necesitan. Es evidente la necesidad
de reformar la educacin general dndole mayor contenido
prctico y tcnico. Nuestra educacin superior es en general
excelente, pero tiene acceso a ella un porcentaje muy reduci-
do de personas por el alto costo de ella dado el largo perodo
que una persona debe permanecer improductiva para obtener-
la. Este alto costo indirecto se hace ms insoportable para [os
sectores ms pobres de la poblacin. lo que hace urgente un
cambio en los criterios tradicionales, elevando para ello el
costo directo de la educacin y creando un programa de becas
para aquellos sectores que no tengan acceso a la educacin.
El desarrollo tecnolgico es otra faceta en la mejor utiliza-
cin de recursos. Es notorio el bajo ni vel de gasto que se efecta
en Chile con este propsito y. [o que es ms grave, la ausencia de
46
EL LADRILLO
polti cas coherentes en eSle sentido ha llevado a una psima
utilizacin de los fondos pblicos que se destinan a investigacin
y desarrollo tcnico. El caso de los servicios de asistencia tcni ca
e investigacin agrcola es un ejemplo significativo.
En una poltica moderna de desarrollo econmico, el
avance tecnolgico es una poderosa palanca de progreso y la
necesidad de una poltica inteli gente al respecto es un postu
lado evidente. Es por ello tarea urgente la evaluacin de los
actuales programas y su adecuacin a los requerimientos de
la poltica de desarrollo: es importante mejorar los mecani s
mos de coordinacin y di vul gacin de la labor que en eSle
campo desarrollan las uni versidades y por ltimo. sera im
port ante incent ivar la acti vidad que en esta rea puede
realizar el sector pri vado.
4. ACCiN INDEBIDA DE GRUPOS PODEROSOS
El proteccionismo industrial y la interferencia del Go
bierno a travs de controles directos o de la legi slacin
vigente. han conducido. entre otras cosas. a una estructura
poco competiti va de la organizacin econmica. lo que ha
facil itado la formacin de grupos de poder cuya accin rcsul
ta contraria al inters general.
La apertura al comercio eXleri or. el aumento de la
competencia y una decidida poltica antimonopolios son fun-
damentales para evitar o eliminar estas tendencias en el
campo empresarial. Tambin es forzoso reconocer que las
mismas causas que han facilitado una estructura monop6lica
en ciertas rea de la organi zacin econmica, han favorecido
prcticas monoplicas del sector trabajo a travs de la organi -
zacin sindical.
Los sindicatos de las actividades ms importantes y
estratgicas del pas han desarrollado una organizacin tan
47
El. LADRI l.l.O
poderosa que les permite exigir y obtener altos niveles reales
de remuneraciones en desmedro de los consumidores, de los
capitalistas y de otros sectores laborales menos o no organi-
zados. Estas altas remuneraciones limitan el poder de
absorcin de empleo de dichas acti vidades y el excedente
desempleado es empujado a otras actividades donde reciben
menores remuneraciones o quedan simplement e inactivas.
Esta desocupacin estructural es la que crea presiones para
que el Gobierno absorba el desempleo rei nante y al hacerlo,
se producen los conocidos dficit fi scales originando las emi-
siones monetarias de que se nutre el proceso inflacionario
que vivimos desde los aos 30.
S. DFICIT FiSCAl.ES
El lento crecimiento de la economa. moti vado por las
erradas polticas econmicas adoptadas. ha hecho recaer en el
Estado la obligacin de generar pleno empleo y la responsa-
bilidad por mantener, y en lo posi ble elevar. el nivel de
inversiones.
Las presiones polticas y sociales tambin han contri-
buido a la expansin del gasto pblico en la prestacin de
servicios de dist into orden, con especial nfasis en aquellos
de tipo social y asistenciaL En este sentido, cabe destacar. por
una parte. la tendencia patemalista del sistema polti co y, por
otra. la faIt a de organismos o instituciones intermedias que
puedan suplir algunas de las funciones que asume el Estado.
Las presiones por una poltica de pleno empleo se han
ido paulatinamente identificando con una poltica de empleo
directo que genera una frondosa burocracia y mantiene un
b.tjo nivel de productividad. Un easo extremo de esta tenden-
cia se ha desarrollado en los ltimos dos aos, en que el
Estado ha asumido un rol activo en la ejecucin directa de
48
EL LADRILLO
viviendas y obras pblicas. esti mndose que en estos dos sec-
tores hay 70.000 lrabajadores que dependen directamente de
departamentos de ejecucin de las respectivas instit uciones.
Todas estas tendencias se resumen en el hecho de que
los sustanciales aumentos del gasto pblico de los ltimos
decenios se hayan canalizado preferentemente a gastos en
personal, gastos previsionales y transferencias y no a inver-
sin, como habra sido deseable.
Este crecimient o verdaderamente impresionante en los
gastos del Estado, ha generado. a su \' ez. dficit fiscales que
han pasado a ser tradicionales y que contribuyen a aumentar
las presiones inflacionarias existentes.
6. CA/.'lBIQ FRECUENTE DE LAS POLiTICAS
Las polticas econmicas tienen, normalmente, un re-
zago importante -aunque variable- entre la accin y el
resultado apetecido. Esto ha motivado. a menudo. el cambio
de pol t icas acertadas. porque se ha juzgado. precipitadamen-
te, que han fracasado al no producir resultados inmediatos.
Esta actitud es nefasta, por cuanto va creando en el pas una
gran desconfianza hacia la permanencia de cualquier poltica
que se anuncia. con el resul tado de que esto alarga el rezago
propio de cada polt ica y agrava cl problema inicial. Este ha
sido el caso. entre otros. en la poltica cambiaria "realista"
emprendida en algunos perodos y en los numerosos intentos
de estabi lizacin que se han ensayado en el pas. La inestabi-
lidad que este proceder introduce. lesiona la tasa de
crecimient o de la economa.
49
EL LADRILLO
7. MAL USO DEL PODER POLfTICO
El Estado ha llegado a tener tal grado de injerencia en
la vida econmica del pas que puede, por propia decisin,
otorgar el xito o causar el fracaso de cualquier actividad. De
aqu que los empresarios, en general, se hayan coludido con
los grupos polticos dominantes para asegurar la rentabilidad
de sus actividades. Ganan los empresarios en un sentido y
pierden en otro, pues el precio de este beneficio es el creci-
miento del poder del Estado y la consiguiente disminucin de
la iniciativa privada. Las presiones polticas y los intereses
personales suelen, entonces, decidir inmensas invers iones si n
criterios adecuados de rentabilidad. Los empresarios y fun-
cionarios culpables pueden luego presionar para que el
Estado a travs de sus controles (tipo de cambio. aranceles.
precios, impuestos. crditos. etc.) transforme estos monumen-
tos a la inefici encia en empresas rentables financieramente.
El resul tado es el decepcionante ri tmo de creci miento econ-
mico que ha tenido nuestro pas en los ltimos aos.
El excesivo poder el Estado ha quedado en evidencia
en los ltimos dos aos y medio. al demostrarse cmo se
puede usar para aniquilar al adversario polti co y halagar -a
costa de la economa- a la masa ciudadana para adquirir el
poder total y permanente. Creemos que esto realza la necesi -
dad i mprescind ible de reformar nuestra organizacin
econmica, social y poltica de tal modo que la intervencin
del Estado --cuando se j ustifique- no se realice a travs de
autoridades discrecionales sino que indireclamente a travs
de normas claras. conocidas y de aplicabilidad general que
sean, por lo tanto. impersonales. Esto. jUnio con la descent ra-
li zacin del poder econmico y de las decisiones a todo nivel .
permitir establecer un sistema econmico moderno y efi-
ciente que opere a travs de los mercados y la competencia.
50
EL LADRILLO
8. FALTA DE UNA POL!TIC,\ ,\ GRCOLA
El esfuerzo de industri al izacin chileno ha sido reali za-
do, en gran medida. a costa de la agricultura que ha tenido
que proveer al sector industri al de insumas baratos y al pas
de aliment os tambin baratos que permitieran mantener los
salarios industriales a niveles razonables. En efecto, vari os
estudios han demostrado que la inmensa mayora de los pro-
ductos agropecuarios tienen tarifas efectivas negativas de
"proteccin" frente a la agri cultura mundi al: vale decir. los
precios internos son en general inferiores a los de los merca-
dos mundiales, y se mantienen as por una poltica cambiaria
absurda que permite importar dichos productos a precios
subsidiados.
El resultado. en tnninos de desarroll o econmi co, ha
sido de incalculables proyecciones, por cuanto la agricul tura
es. sin duda, el sector con mayor potencial de crecimient o
rpido y elevado que posee Chile. Nos atrevemos a afi rmar
que la agricultura -dada una poltica econmica general ra-
cional que incluya seguridades para la forma de propiedad de
la ti erra que los agri cultores. campesinos y asentados deseen
darse (sea cooperativa, comunitaria. individual o cualquier
otra)- se industrializarla y eSlarla en condiciones de compe-
tir favorablemente con el cobre como fuente productora de
di visas.
51
C. OBJETIVOS DEL PROGRAMA
El programa econmico que propi-
ciamos estar dirigido a obtene r las siguientes metas:
a) Obtener una tasa de desarrollo econmico alta y esta-
ble a travs del tie mpo den tro de un rg imen
ve rdaderamente democrtico que asegure el pleno goce
de los derechos ciudadanos a mayoras y minoras.
b) Tanto o ms importante que el objetivo antes sealado,
pero difcil de alcanzar sin lagror ste, es poder crrudicar
de Chile la extrema pobreza. Este ltimo incluye la nutri-
cin infantil (pre y posnatal) y los ancianos.
e) Garantizar la igualdad de oponunidades especial mente
en la educacin de modo que el acceso a ella dependa
de la capacidad y del potencial creativo de cada indivi-
duo, ms bien que de factores accidentales como la
riqueza y la cultura del medio familiar. En este objeti-
vo se incl uye tambin el acceso a la salud, a la
seguridad social y al empleo; dicho acceso se garanti-
zar primordialmente a travs de la reforma al sistema
prcvisional.
d) Obtener pleno empleo a travs de actividades realmen-
te produc ti vas que contribuyan al desarroll o
econmico nacional.
52
EL LADRILLO
e) Obtener estabilidad en un sentido amplio de la palabra.
Se incluye el nivel de precios y la estabil idad de las
polticas econmicas aplicadas en general.
r) Minimizar la dependencia econmica en todos aquellos
aspectos que tengan incidencia en la independencia po-
lt ica del pas. Es ta independencia ser, sin duda,
corolario del dinamismo que podamos impri mirle al
crecimiento de nuestra economa; el xito en este senti-
do permilia crear reservas de divisas que son una de
las verdaderas medidas de la independencia econmica
de un pas pequeo como el nuestro.
g) Reali zar una efectiva descentral izacin del sistema
econmico. Las caractersticas de la poltica econmica
diseada permi tirn una importante descentralizacin
en el aparato producti vo, haciendo innecesario el enor-
me sis tema de cont roles exis tent e y permitiendo
traspasar a unidades independientes y no estatales parte
importante de las responsabi lidades en la produccin
de bienes y servicios, lo que dinamizar la economa.
Dentro de un contexto general de descentralizacin
cabe tambin considerar la existencia de innumerables servi-
cios e instituciones estmales en las que no existe participacin de
la comunidad.
El proceso de descentrali zacin deber abarcar acti vi-
dades como educacin, sal ud. sistemas as istenciales, etc.,
permitiendo una participacin efectiva de los usuarios lo que
faci lita el control y promueve una mayor eficiencia en estos
sectores.
La poltica de descentralizacin di seminar y reparti r
el poder poltico deri vado del estmi smo pasado; abrir cami-
nos a una efectiva parti c ipac in de la comunidad y
contribuir a igualar las oport unidades y posibi lidades de ac-
53
EL LADRILLO
ceso de los ciudadanos a las diversas actividades de la vida
nacional. Es indudable que un proceso de esta naturaleza de-
ber ser gradual pero no por ello debe posponerse o
retardarse, ya que se hace imprescindible para alejar los peli-
gros del totalitarismo implcito en la estructura econmica y
social existente.
Por ltimo, la descentralizacin har menos conflictiva
la runcin ordenadora del Estado, ya que en la actualidad los
problemas econmicos y sociales enrrentan al ciudadano di-
rectamente con el Estado. sin instancias intermedias, debido a
que este es el gran patrn o empleador y en cada conflicto es
juez y parte a la vez. La descentralizacin posibilitar el rol
arbitral del Estado en los conflictos econmico-sociales, raci-
litar la despolitizacin de numerosas actividades y colocar
los confli ctos ideolgicos y polticos en el plano que les co-
rresponde, evitando su interferencia en la vida cotidiana.
54
Captulo II
Polticas econmicas
especificadas
Para alcanzar los obj etivos descri -
tos es necesari o adoptar las siguientes polticas econmicas
en las reas especficas que se indican.
A. POLITICA DE
DESCENTRALlZACION
En el anlisis de problemas y efectos que haban deter-
minado el lento crecimient o de la economa chilena se
mencionaban con insistencia tas consecuencias negativas de
las erradas polticas de intervencin econmica y el progresi-
vo estatismo o hi pcl1rofia de [a actividad estatal directa en los
ms vari ados rubros de la vida nacional. Factores que. entre
otros, han generado ull a estructura inadecuada de la organi za-
cin econmica y han determinado un uso inefi ciente de los
recursos productivos.
Entre las di stintas causas que haban favorec ido el
auge del eSlalismo, se mencionaron: las presiones polti co-
57
EL LADRILLO
sociales por aumentar el gasto pblico para suplir las defi-
ciencias en empleo o inversin causadas por la baja tasa de
crecimiento; la formacin y mantencin de clientelas polti-
cas subs idiadas con trabajo en instituciones fiscales,
semifiscales y entidades estatales autnomas; la aplicacin
defectuosa de teoras sobre planificacin; el crculo vicioso
de proteccionismo, intervencin. estatismo, etc.
Sin embargo, hay otros element os que no pueden ser
definidos como propios del campo econmico, pero no por
eso pueden dejar de mencionarse. Estos elementos, que son
de tipo cultural y poltico, sern mencionados sucintamente,
pues su correccin ayudara enormemente al desarrollo de
una sociedad modema y progresista. Entre ellos cabe desta-
car:
58
Paternalismo poltico. Las races patemalislas de la so-
ciedad chi lena son muy hondas y tienen su origen en la
tradicin monrquica espaola que traslad a la Colo-
ni a un modelo rgido de estructura social. Este modelo
se fue Iransfonnando con el advenimiento de la Rep-
blica y la sociedad alcanz un grado apreciable de
movilidad. Sin embargo, ha subsistido en muchos as-
pectos la filosofa patemal ista de "dar" y ;'esperar"
beneficios, ms que de "lograr" esos beneficios como
resultado de un proceso de desarrollo.
Esta prctica patemalista tiende a resolver las injusti-
cias o desigualdades sociales a travs de la creacin de
beneficios, sin considerar sus efectos o fact ibilidad
econmica. Los resultados han sido en muchos casos
desastrosos y contrarios al efecto que se persegua. Es
conveniente destacar que desde los ogenes de la Re-
pblica. la preocupacin por los problemas sociales ha
sido caractestica de nuestro sistema y que gracias a
ella, la soc iedad chilena ha evolucionado ace-
EL LADRILLO
leradamente en este campo, Baste recordar que en el
siglo pasado Chi le fue una de las primeras naciones
en el mundo que derog la esclavit ud; que los gobier-
nos de Montt y Bal maceda dieron auge a la educacin
para elevar las condiciones de vida de los sectores po-
pulares; que en el gobi erno de Anuro Alessandri se
ini ci un vasto programa de reforma social para prote-
ger y e levar la cond icin econmica de los
trabajadores y que en perodos ms recientes, las "re-
formas soci ales" han si do el principal tpico de la
actividad poltica,
Desgraciadamente, los legtimos deseos de progreso y
transfonnacin social, al estar implcitamente inspira-
dos en un pensamient o palernalisla han desembocado
en una transferencia de responsabilidades al Estado y
han acent uado la tendencia estatista,
Otro factor, relacionado con el anterior, es la creencia
vastamenle difundida de que la "promulgacin de una
ley resuelve el problema", Este poder mgico que se
at ribuye a la ley tiene variadas consecuencias: por una
pane conduce a una extraordinaria proliferacin de le-
yes que entraban o condicionan numerosas acti vidades
y por otra, hace necesari o la creacin de instrumentos
de control para asegurar el cumplimient o de las leyes.
lo que ali menta la necesidad de una frondosa burocra-
Cia.
Sin embargo, la consecuencia ms grave es que nor-
malmente las leyes no resuelven la totalidad del
problema, lo que crea frustracin y da la idea de la
existencia de un sistema inj usto. Adems, la esperanza
en el resultado mgico de la ley deforma la conciencia
nacional. restando imponancia al esfuer.lO personal o
59
EL LADRILLO
60
colectivo y colocando la responsabilidad en un "en le
superior", que en definitiva es el Estado.
Tambin ha innuido negativamente el supuesto teri-
co, implcito en la mayora de las doctrinas polticas en
boga, de que "el Estado es el gestor del bien comn";
lo que conduce a pensar en forma simplificada que
toda la accin el Estado se identifica con el bien co-
mn y que, a contrario sensus la accin privada no
conduce a ello.
Este concepto extrali mita las funciones generales del
Gobierno, y tiende a justificar el manejo directo de
numerosas actividades de inters general, que podran
satisfacer el bien comn bajo fonnas de organizacin
diferentes a las tpicamente estatales. No se duda de
que es objetivo del Estado el velar por el bien comn;
pero es errneo deducir necesariamente de ello un mo-
delo de actividad estali sta y centrali zado.
Exi sten numerosos ejemplos. tanto nacionales como
extranjeros, que ofrecen distintas alternativas de orga-
nizacin para el logro de objetivos especficos de
inters general, en que la participacin del Estado es
reducida y en que la actividad de instituciones descen-
tralizadas ha demostrado ser eficiente y dinmica. Un
modelo vastamente conocido en Chile es el de las Aso-
ciaciones de Ahorro y Prstamo para la vivienda, que
han tenido un notable impacto en la sol ucin de nues-
tro problema habitacional , a pesar de que ahora su
accin se ha visto entrabada por la accin de organis-
mos estatales. Estas instituciones muestran que la
comunidad puede organizarse a travs de insti tuciones
no estatales para el logro de intereses generales y al-
canzar en ello un alto grado de eficiencia.
EL LADRILLO
Una carac terstica del desarrollo poltico chileno ha
sido la multiplicidad de partidos y movimientos polti -
cos. La existencia de muchas corrient es de opinin
canalizadas en forma independiente, ha dado gran im-
portancia a las luchas ideolgicas y ha obl igado a los
partidos a acentuar sus discrepancias ideolgicas para
diferenciarse de sus competidores, a la vez que ha
incentivado el desarrollo de modelos totalistas que, en
forma terica, se suponen capaces de resolver todos los
problemas nacionales.
La notoria falla de pragmal ismo en el sistema poltico
y el nfasis en la diferenciacin ideolgica han impedi -
do una evaluacin profunda de los problemas reales
del pas, y con ello, se han retrasado las posi bilidades
de progreso efectivo, a la vez que se ha impuesto una
inestabilidad endmica a la aplicacin de polticas eco-
nmicas, ya que slo por excepcin un partido ha
logrado la mayora sufi cient e para gobernar por s solo
y lo comn ha sido la formacin de ali anzas transito-
rias.
La existencia de un sano pragmatismo. en el anlisis y
solucin de los problemas chilenos, habra evitado do-
lorosos y frustrados experi mentos, a la vez que habra
eli minado las tendencias infantilistas de creer que los
grandes problemas nacionales pueden resolverse de la
noche a la maana. sin esfuerzo sostenido y con la sola
aplicacin de recetas fciles y demaggicas.
Dado que la accin del Estado ha sido progres ivamente
mayor, las pugnas ideolgicas o doctrinarias se han
propagado a muchas reas de acti vidad, entor-
pecindolas o li mitndolas, frustrando en esta fonna
enonnes posibi lidades de desarrollo.
61
EL LADRILLO
La correccin de las deficiencias anotadas conduce a
plantear un modelo de desarrollo basado en una economa
descentrali zada, en que las unidades producti vas sean inde-
pendientes y competiti vas para aprovechar al mxi mo las
ventajas que ofrece un sistema de mercado. Adems, se hace
necesari o ampliar las bases y mecanis mos de participacin,
no slo en relacin al proceso de produccin si no tambin en
otras reas, como las relacionadas con el desarrollo social,
cultural y as istencial. En esta forma ser posible superar las
consecuencias negativas del patemalismo, simplificar los sis-
temas legales y rest ringir los probl emas ideolgicos y
doctrinarios al campo que les corresponde.
La polt ica de descentrali zacin supone:
t. El esclareci miento de las fu nciones del Estado.
2. Uti li zacin del mercado para asignar eficientemente
los recursos.
3. Independencia administrat iva de las unidades eco-
nmicas.
4. Desarrollo de organismos intennedios.
5. Efectiva participacin.
6. Simplificacin de los sistemas legales y de control
estatal.
l. EL FSCLAREClMIE/'fIO DE LAS FUNCIONES DEL EsTADO
Las funciones bsicas del Estado moderno en el campo
econmico y social son las de promover las condici ones
esenciales para que la comunidad utilice en fonna eficiente
sus recursos y alcance un alto nivel de vida. Adems, debe
velar por que el proceso de crecimiento conduzca a una di s-
62
EL LADRILLO
tribucin equi tativa del ingreso y a la erradicacin de la ex-
trema pobreza que afecta a sectores import antes de la
poblacin. Tambin deber promover polticas sociales y
educacionales que aseguren la igualdad de oportunidades y la
posibilidad de acceso, a todos los ciudadanos, a las vent ajas
econmicas y culturales de la sociedad moderna.
Dentro del marco de descentralizacin, la accin del
Estado tiende a ser indirecta. Es decir, slo por excepcin los
organismos fiscales realizan la gestin de empresas o servi -
cios. El reconocimiento de las vent ajas del mercado, lleva a
un modelo de planificacin descentralizada que ti ene por ob-
jeto evitar las distorsiones o imperfecciones que se produzcan
en el sistema econmico, siendo esencial que se uti lice el
sistema de precios como indicador de la escasez relativa de
los diversos bienes y recursos.
En el sistema de planificacin descentralizada, la pol-
tica monetaria y riscal permite evitar nuctuaciones
econmicas de importancia que conduzcan a situaciones ge-
neralizadas de crisis y desempleo. El sistema tributario
permite resolver los problemas de economas y deseconomas
externas en que el costo y/o benefici o privado es diferente de
su valor sociaL La accin de los monopolios se resuelve ven-
tajosamente a travs de una poltica de comercio exteri or o
por un adecuado control de precios. Las desigualdades de
ingreso se corrigen por la va tributaria y por gastos
compensatori os del sector pblico. En sntesis, una adecuada
planificacin global y descentralizada debe asegurar el co-
rrecto funcionamiento de los mercados: esto hace necesaria la
intervencin activa del Estado en la economa a travs de
polticas globales para lograr una eficiente asignacin de re-
cursos y una distribucin equitativa del ingreso. Un sistema
de esta naturaleza es absol uta y total mente diferente del mo-
delo capitalista clsico del siglo pasado en que la poltica
econmica se di stingua por su pasividad.
63
EL LADRILLO
Adems debe ser preocupacin del Estado el asegurar
un marco insti tucional estable, con un sistema impersonal y
no di scriminatori o en la toma de decisiones y en la aplicacin
de las normas o cont roles que se establezcan.
Finalmente, debe considerarse que la accin indirecta
del Estado facil ita su rol arbitral en los con nietos econmicos
y sociales ya que las personas no dependen directamente de
l. Tambin facilita un comrol efectivo sobre el sistema e c o ~
nmico, ya que la esencia del cont rol es que sea real izado por
un tercero. La prcti ca ha demostrado que cuando el Estado
gestiona una acti vidad. el nivel de comrol efect ivo dismi nuye
notoriameme, tal es el caso de numerosas empresas estatales
que ya en gobiernos anteri ores tenan atrasados sus balances
en uno O dos aos impos ibi litando cualquier anlisis de su
eficiencia relativa. En este ejemplo, resulta claro que la auto-
ridad encargada de fiscalizar se torna complaciente. ya que el
fiscali zado forma part e del aparato poltico-administrati vo del
Gobierno. El corolari o es que en un sistema centrali zado la
autoridad poltica no controla, porque nadie es eficieme en el
control de s mismo. Adems, las rdenes de la autori dad
admi nistrati va operan a travs de la eli te burocrtica de fun-
cionarios, y de all llegan a las bases con todos los ri esgos e
intereses de dicha burocracia. En un sistema cemrali zado, las
re laciones emre la autoridad poltica y los subalternos son
le ntas y difciles, porque generalmente se trata de relaciones
ent re iguales por pertenecer a la mis ma ideologa o part ido.
Las rdenes del planificador a su "compaero" gerente. no
tienen la fuerza de una medida tomada por la autoridad polti -
ca en un sistema descentral izado, donde el no cumpli miemo
tiene sanciones pecuniari as claras y precisas que generan pr-
didas al afectado.
Por otra part e, el proceso de planificacin en los siste-
mas cent rali zados implica la fijacin de metas a las unidades
productivas, y dada la inefi ciencia o poca relevancia que den-
64
EL LADRILLO
tro del sistema se otorga a los precios, lo comn es establecer
metas en unidades fsicas. Este sistema conduce a su vez a
una serie de ineficiencias, las que normalmente se traducen
en mala calidad de los artculos fabricados: en falla de inters
por incorporar a ellos avances tecnolgicos que beneficien al
consumidor y en la absoluta despreocupacin por los costos.
En otras reas de la produccin. y dada la enorme vari edad de
tipos de un produclO, se suelen establecer medidas de vol u-
men fsico, toneladas o kilos, por ej emplo. creando la
tendencia a utili zar materiales ms pesados en la fabricacin
de productos. El problema que enfrentaron los planificadores
soviticos para establecer un cont rol adecuado en las fbri cas
de lmparas es il ustrativo al respecto. cuando se establecieron
metas de produccin en funcin del volumen. la medida fue:
ki los de lmparas fabricadas anualmente; esto trajo como re-
sultado la aplicacin de aleaciones de plomo en [a fabri cacin
sustituyndose las aleaciones de aluminio que era ms livia-
no; el resultado fue que dismi nuy el nmero de unidades
fabricadas pero el tonelaje de produccin aument . Se corri-
gi el sistema establecindose como medida el nmero de
lmparas fabricadas: como resultado de ello se observ una
tendencia a producir uni dades pequeas y se eliminaron [os
modelos de mayor tamao. lo que se tradujo en un
desequilibrio en los mercados, se acumularon stocks de lm-
paras pequeas y se recibieron reclamos por la escasez de
lmparas grandes.
La eOrla ex periencia chilena muest ra, en algunos
rubros, ej emplos similares: en el caso de la industria textil, se
establecieron metas de produccin en metros o yardas tej idas
y el resullado ha sido una notable baja de cal idad por el
expediente de dismi nuir el nmero de hilos por cm
2
; con lo
que se al tera la trama del tejido. En las industrias de bienes
durables que fabricaban numerosos artculos que van desde
refri geradores, lavadoras, coci nas, hasta estufas y secadores
65
EL LADRILLO
de pelo, se ha empezado a hablar en la propaganda oficial del
nmero de "anefacto" fabricados: en esta forma se ocultan
las bajas de produccin de aquellos productos ms complejos
o de mayor valor. ya que es evidente que con los recursos
destinados a fabricar un refrigerador se pueden fabricar varias
docenas de estufas.
A los problemas de planificacin enunciados se agre-
gan olros, y que se derivan de la necesidad que tienen los
planificadores de consuhar a los ejeculivos de las fbri cas
sobre su propia capacidad de expandir la produccin. Estos,
por naluraleza. son renuentes a establecerse metas difciles de
c umplir , por lo que normalment e es tabl ecen como
prerrequisito para aumentar la produccin el aumento de in-
versiones: llevando en algunas ocasiones a sobrei nvertir en
algunos sectores. y en otros justifica al administrador para
mantener los niveles existentes de produccin.
Por otro lado. el sistema de planificacin descentrali za-
da permite un verdadero control de la economia al concentrar
la atencin en pocas polticas globales que tienen efecto
multiplicador tipo palanca: en cambi o. la accin directa que
implican las polticas centrali zadas obliga a la atencin y co-
ordinacin de cientos y mi les de pequeos y variados
detalles. con lo que la maquinaria del Gobierno necesaria-
mente se agiganta y pierde coherencia y eficacia.
2. UTILIZACIN DEL MERCADO PARA ASIGNAR
EACtE.\'TEME/'.'TE LOS RECURSOS
El problema central de toda economa es utili zar
eficientemente los recursos. por naturaleza escasos. para deri -
var de ellos un mximo de producto que permita sati sfacer
adecuadamente las necesidades crecientes de la poblacin.
66
EL LADRILLO
En las circunstancias actuales la economa chilena tien-
de a un sistema de planificacin central izada, en que las
decisiones de cmo asignar recursos estn cn manOS de la
autoridad gubernalva que controla no slo los mecanismos
indirectos de orientacin econmica. si no que adems. tiende
a monopolizar la gesti n de todas las uni dades de produccin,
distribucin o financiamiento. Los problemas de una econo-
ma central mente planificada san vari ados y mltiples. y no
sern analizados en detalle; baste sealar que. a pesar de los
avances teri cos que la ciencia econmica ha realizado en
modelos de planificacin. estos modelos son de limitada apli -
cacin prctica y que la cantidad de informacin que se
requiere. as como la oportunidad y precisin de ella. impiden
que la utilizacin de estas tcnicas sustituya al mercado en la
compatibi li zacin de nujos de insumos y productos entre las
diversas unidades productivas y entre stas y los consumi dores.
Los resultados del modelo centralizado, tanto en Chile
como en otras naciones, ponen en evidencia sus debilidades.
y debido a la ineficiente uti li zacin de recursos a que condu-
ce, se hace necesario generar altsi mas tasas de ahorro e
inversin para obtener tasas de crecimiento razonables. Esto
impli ca que es necesari o restringir el consumo de la pobla-
cin durante un largo perodo. Por otra parte, en los pases de
economa de mercado ha sido posible obtener altas tasas de
crecimiento a la vez que se ha elevado sustancialmente el
nivel de vida de la comunidad porque hay una mejor uti liza-
cin de los recursos productivos. En las economas de
mcrcado, la existencia de precios libremente determi nados
por la competencia tan 10 de productores como de consumido-
res refleja la escasez relativa de los bi enes, permitiendo
asignar recursos a aquellas reas en que la productividad de
ell os es mayor.
El sistema de mercados implica mecanismos claros,
automti cos e impersonales de premios y castigos. a la vez
67
EL LADRILLO
que proporciona incentivos suficientes que se avienen a una
caracterstica central del ser humano: su capacidad y voluntad
de obtener para l y su famili a un destino mejor. El rol de los
incenti vos econmicos es clave lanto para generar una alta
productividad en el trabajo, como para inducir a una elevada
propensin al ahorro y la inversin que permiten acrecentar
las disponibil idades de bienes futuros. Los problemas de
redistribucin del ingreso que puedan generarse por las di fe-
rencias de producti vidad y de riqueza de distintos indi viduos
se solucionan a travs del Estado con el aparato tri butario,
educacional. previsional y de subsidios directos.
3. INDEPENDE...\'CIA DE LAS
UNIDADES ECONMICAS
En el modelo descentrali zado las unidades econmicas
se gestionan en forma independiente de la autoridad central.
El funcionamiento del mercado, la apert ura al comercio exte-
r ior y el es tablecimiento de polti cas globa les de
ordenamiento de la economa harn posibles un alto dinamis-
mo y un rpido creci miento.
Dado el alto grado de estati zacin existente en la ac-
tualidad. la descentral izacin de las unidades producti vas
plantea complejos problemas de transferencia. Este (ema ser
discutido en detalle en el anlisis del Arca Social. Sin embar-
go. cabe sealar que es posi ble ordenar la economa en
trminos descentralizados, utilizando para ello vari adas for-
mas de organi zacin productiva como empresas privadas,
cooperati vas. empresas de autogestin. empresas de usuarios,
empresas con parti ci pacin. elC .. segn convenga al orden
social y segn sean los intereses y preferencias de sus traba-
jadores y propietarios. Tambin es importante seal ar que,
por razones de inters pblico o por necesidades estratgicas.
68
EL LADRILLO
algunas empresas subsistirn por largo tiempo como empre-
sas del Estado o empresas mixtas; tal es la situacin de
ferrocarri les, Gran Minera del Cobre, ENAP y otras. En es-
tos casos las empresas debern administrarse de acuerdo a las
realidades que impone una economa de mercado y la autori-
dad cenlral deber velar para que se maximice la efi ciencia
en su gestin.
4. DESARROLLO DE ORGANISMOS INTERMEDiOS
Existen numerosas reas de actividad, principalmente
el sector servicios. que nonnalmente no se incluyen en el
anlisis de la pollica econmica tradicional, a pesar que im-
plican enormes transferencias de recursos y gravitan en fonna
sustancial en el bienestar de la poblacin; tal es el caso de la
salud, la previsin social y la educacin.
Las tendencias estatiSlas que han caracterizado a la
economa han facilitado una gran injerencia del Gobierno en
estas acti vidades y por otra parle, dado que los servicios men-
cionados son indi spensables, resulta ms simple establecer
mecanismos de financiamiento tri bUlario u obli gaciones lega-
les equivalentes, lo que ha reafirmado el estatismo en estas
reas.
Sin embargo, es posible administrar en forma descen-
trali zada servicios de esta naturaleza. aun cuando parte
importante de sus costos estn subsidi ados y el subsidio sea
financiado por la va tri bularia. La uni versidad es un ejemplo
en que existe la admini stracin independiente a cargo de la
comunidad universitaria y en que el financiamiento ha sido
en gran parte estatal.
En la educacin media y tcni ca es deseable una mayor
descentralizacin, a la vez que una participacin ms directa
de los padres y apoderados. La creacin de organismos edu-
69
EL LADRILLO
cacionales intermedios ya sea a nivel de comuna como existe
en algunos pases, ya sea a nivel de regiones, posibilita una
mayor descentralizacin y hace posible una participacin ms
directa de la base social en estas actividades. Algunos ejem-
plos en materia de autoconstruccin de escuelas demuestran
las posibilidades latentes y el inters de las comunidades por
participar en ellos.
Alternativas semejantes pueden plantearse en el rea
de la salud y muy especialmente en la previsin, donde existe
amplia experiencia en otras naciones sobre sistemas descen-
tralizados y competitivos que hacen posible un alto grado de
participacin de los usuarios y aseguran servicios eficientes a
costos razonables.
El desarrollo de organismos intermedios no slo des-
carga al Estado de un pesado sistema burocrtico, sino que
tambin permite elevar la eficiencia de los servicios, movi li -
zar las capacidades de los usuarios, ampliar la base de
participacin social en las reas de inters pblico y trasladar
parte importante de los mecanismos de control a la comuni-
dad.
Otra rea que merece un anlis is ms profundo del que
es dable realizar en este estudio, es la que dice relacin con la
descentralizacin geogrfica de la actividad propiamente es-
tatal. Es una constante histrica la crtica al centralismo
radicado en Santi ago versus el abandono ms o menos parcial
de las provincias. Es evidente que dentro de la tendencia
estatista, la lgica propia del proceso tiende a centralizar en
un solo punto la toma de decisiones y ste es, lgicamente, el
punto ms alto de la pirmide organizativa, ya sea el Ministe-
rio o la Jefatura del Servicio, que estn radicados en
Santiago. Por razones de escala no cabe pensar en una des-
centralizacin a nivel de provincias ya que hay algunas de
muy reducida poblacin: lo ms cuerdo parece ser la determi-
nacin de cuatro o cinco sedes regionales de caractersticas
70
EL LADRILLO
homogneas que coordinaran y descentralizaran las tareas del
Gobierno. En algunos servicios esto se ha real izado; lo mis-
mo ocurre con la administracin de la justicia que ti ene
Cortes de Apelaciones regionales y algo si milar se ha aplica-
do a la organizacin de las Fuerzas Armadas.
5. EFECfIVA PARTICIPACiN
Las medidas generales de descentralizacin esbozadas
llevan en forma paralela un aumento sustancial de la partici-
pacin de los diversos grupos sociales en el quehacer
colecti vo de la nacin.
En efecto, la ampli acin de numerosos puntos de ac-
cin y toma de decisiones, fracciona y reparte el poder
trasladndolo desde la cspide hacia la base,
En el rea de produccin la existencia de mltiples
empresas, de caractersticas organizativas diferentes. permite
no slo la competencia y la creacin de nuevas empresas,
sino que tras lada la responsabilidad por el xito o fracaso de
ellas a empresarios, tcnicos y admi nistradores. El desarroll o
de algunas formas especfi cas de empresas como las de usua-
rios, de trabajadores. cooperativas y empresas de
participacin permiten difundir aun ms la estntctura de po-
der trasladndola hasta los mismos trabajadores.
En aquellas reas de inters colectivo o social. la for-
macin de organismos in termed ios que asu man la
responsabilidad de esas funciones har posible tambin una
participacin creciente de la base social.
71
EL LADRILLO
6. SIMPLlRCACIN DE SISTEMAS LEGALES
Y DE CONTROL ESTATAL
Se ha mencionado la proliferacin y leyes y las creen-
cias. casi mgicas, en la eficiencia de la ley para resolver
problemas. La. descentrali zacin econmica y social requiere
de un cuerpo de leyes simples. estables y que estn orientadas
en forma posi tiva, de manera que aquell as materias que no
estn expresamente prohibidas se entiendan como claramente
permitidas, superando el problema de que para iniciar mu-
chas actividades es necesario una ley especial, un decreto o
un reglament o especfico. La fil osofa de descenlrali zacin
supone que es el encauzamient o del es fuerzo colecti vo ms
que la virtud de la ley lo que puede resolver los problemas.
Las transformaciones en esta direccin no se logran de
la noche a la maana: sin embargo, es esencial iniciar un
proceso en este sentido para liberar iniciali vas, readecuar el
uso de recursos y dinamizar la act ualizacin de fuerzas laten-
tes. con el objeto de lograr una alta tasa de crecimiento y un
aumento en los ni veles de ,' ida de cada chileno, especialmen-
te los de los grupos ms desvalidos.
72
B. POLlTICA DE
COMERCIO EXTERIOR
La poltica de comercio exterior
chileno --con muy breves interrupciones- ha sido nefasta
para el pas pues ha limitado seri amente nuestra tasa de creci-
mient o econmico al rest ringi r el acceso de recursos
productivos a los sectores exportadores que son los que ti e-
ncn el ms alto pOlcncial de desarrollo. En efecto, a travs de
los mecani smos descritos en el diagnsti co presentado, vimos
como dicha poltica ha creado fuerl.as arti ficiales que han
favorecido la sustitucin de import aciones. especialmente de
bienes suntuari os o prescindibles al menos. El bajo tipo de
cambio incentiva todo tipo de import aciones: para evitar pro-
blemas de balanza de pagos se crearon aranceles que
limi taban la importacin de bienes suntuari os y prescindibles
y que permitan las importacin de bienes de pri mera necesi-
dad. El resultado ha sido una estructura de precios relativos
internos que desi ncentiva la produccin de bienes de primera
necesidad y al ienta la produccin de bienes sunturarios y
presci ndi bles. En muchos de estos lti mos Chile no posee
ventajas comparativas como para poder produci rl os a precios
competitivos con los mercados mundiales; de aqu que su
produccin sea exclusivamente para los pequeos mercados
internos, incapaces de justi ficar la produccin en gran escala
que es necesari a para hacer vis ible la aplicacin de la tecno-
73
EL LADRILLO
loga moderna que permitira rebaj as sustanciales en los cos-
tos de produccin.
La poltica cambiaria descrita ha desi ncentivado, por
otro lado, a las industrias de cxponacin. ya que el bajo ti po
de cambio rei nante no permite cubrir los costos internos de
produccin a precios competitivos con los mercados mundia-
les. Un sector particularmente arectado por estas erradas
polticas ha sido la agricul tura y su posible industrializacin.
Incluso en el cobre el resultado rue negati vo pues se sum a
ractores polticos que inhibieron el nivel de nuevas inversio-
nes, con lo que Chile perdi panicipacin en el mercado
mundial en los ltimos 20-25 aos.
La polti ca de sustitucin de imponaciones ha tenido
tambin repercusiones negativas en el rubro de las materias
primas (CAP. PETRODOW. ENAP, Qumicas. elc.) puesto
que al encarecerlas. condena a la imposibi lidad de competi r y
exponar a las actividades internas que las utilizan; muchas de
stas seran eficientes a niveles internacionales si pudieran
obtener insumos a precios competitivos.
Por todo lo anotado se comprender que es difcil exa-
gerar el papel que nuestras polticas de comercio exteri or han
jugado en el bajo y rrustrante ritmo de nuestro desarrollo
econmico.
Para dinamizar nuestra economa y transrormarla en un
sistema eficiente que permi ta dar solucin justa y rpida a
nuestros problemas sociales y econmicos. es imprescindible
adoptar las sigui entes decisiones:
l . ELEVAR EL TIPO DE CAMBIO t\ UN NIVEL REAL
Este tipo de cambio, junto con las Olras medidas que se
describen a continuacin, equilibrara la Balanza de Pagos en
74
EL LADRILLO
el mediano plazo y dara un poderoso incentivo a las exporta-
ciones generales y en es pecial a la agri cultura y minera.
2. MANTENER EL TIPO DE CAMBtO EN TRMINOS REALES A
1 l t A V ~ DEL TIEMPO, SALVO QUE H,WA CAMBIOS
EN LAS VARIABLES REALES DE LA ECONOMfA
QUE ACONSEJEN ALTERARLO
La mantencin del tipo de cambi o en tnninos reales
es un requisito indispensable para lograr un traslado impor-
tant e de recursos hacia industrias de exportacin. En
consecuencia, y mientras no se alcance una relativa estabili-
dad de precios, sera indispensable que el Banco Central siga
devaluando en fonna peridica y con la frecuencia necesari a.
para que no haya devaluaciones de mas iado altas o
predecibles que induzcan a la especul acin,
Es aconsejable. desde un punlo de vista prcti co. que el
Banco Central eli mine las fluctuaciones del tipo de cambio
provocadas por si tuaciones de corto plazo. Un tipo de cambio
fluctuante libremente creara incertidumbre, en circunstancias
de que lo que se necesitara sera. precisamente, un alto grado
de certidumbre para atraer inversiones al campo de las expor-
taciones.
Para distinguir entre estas fl uctuaciones de cono plazo
y fl uctuaciones ms permanentes. debidas a cambios en las
vari ables reales de la economa, sera menester fijar una pol-
tica de reservas que fuera indicando la necesidad de devaluar
(estas devaluaciones son adems de las producidas por la
inflacin). Una acumul acin "excesiva" de reservas no lleva-
ra necesari amente a disminuir el tipo de cambio; se preferira
efectuar aj ustes arancelarios que aceleran la llegada a la tarifa
comn o, estando ya en ella, la rebajaran de nivel. De esta
manera se mantendran los incentivos a la inversin en indus-
75
EL LADRILLO
trias de exportacin. Una cada "excesiva" en el ni vel de
reservas llevara a una devaluacin que recobrara el equili -
brio perdido.
Adems de la poltica de reservas el Banco Central
podra crear un mercado de divisas ';a futuro" que indicara lo
que los exportadores, importadores e inversionistas proyectan
como realidad futura. Compras o ventas exces ivas a fut uro
indicaran la necesidad de estudiar las posibi lidades de una
devaluacin o rebaja de aranceles, respecti vamente.
Es fundament al que la poltica cambiaria no se altere y
que se cree conciencia, tanto a nivel de Gobierno como del
grueso pbli co, de la import ancia que tiene la permanencia de
esta poltica: si, por ejemplo. se crean expectativas de que el
tipo de cambio se elevar menos que los precios internos, se
produce un efecto fu nesto en la asignacin de recursos ya que
el riesgo de invert ir en el sector exportador aparece incre-
mentado por la inestabil idad de la poltica cambiari a, 10 que
inevitablemente acarrea una contraccin de las invers iones en
este sector.
3. REBAJAR LOS ARANCELES EN GRADO IMPORTANTE
AL TIEMPO QUE SE ALZA EL TIPO DE CAMBIO
Anunciar con amplia publicidad una poltica de desgra-
vacin arancelaria que, a partir de la rebaja inicial sealada
en el punto anteri or, empezara a operar en forma automtica.
El objetivo es llegar, en el menor plazo posible, a una
tarifa nica de alrededor de 30%. Esta tari fa sena igual tanto
para bi enes finales como para Ill alerias pri mas. Es imponanle
que la tarifa sea igual para todo tipo de bienes pues as la
tarifa efectiva (tarifa que mide la proteccin al valor agrega-
do por los distintos procesos productivos) tambin es igual
para todos los procesos productivos y sta es una condicin
76
EL LADRILLO
importante para la asignacin ptima de los recursos produc-
tivos nacionales.
La desgravacin programada y anunciada permit ir
que las empresas conozcan sus pos ibilidades reales tanto a
corto como a largo plazo y puedan plani ficar su desarroll o en
forma reali sta y eficiente. La tarifa efecti va ideal es de 0%
pues as no se discrimina en favor de ningn tipo de actividad
econmica. Propiciamos una tarifa pareja e igual a un valor
prximo a 30% porque ell o permite algn grado razonable de
proteccin a los sustitutos de importacin y porque bajo el
argumento de la tarifa cientfica, aun bajo distorsiones extre
mas, difcilmente se puede j ustificar una tarifa mayor.
Dicha tarifa permite un tipo de cambio menor que el
que existia sin ella: por esto la tari fa discri mina en contra de
las exportaciones y a favor de los sustitutos de importaciones,
de Illanerd que podra ir acompaada de subsidios a las ex-
portaciones en cuanto el presupuesto fi scal lo permi ta.
Para proteger a la industri a nacional del posible dum-
ping de sus competidores extranjeros, se establecer un valor
mnimo de aforo. En esta forma los productos afectados por
el dumping no podrn entrar al pas en condiciones de anor-
malidad de precios y pagarn tarifas por su valor normal.
El aforo se determinaa de acuerdo a un promedio
mvil de los precios internacionales de los ltimos tres a
cinco aos; en esta forma las rebajas de costo que ocurran por
razones tecnolgi cas sern tomadas en cuenta y no sern con-
fundidas con el dumping.
4. ABOLIR LAS PROHIBICI ONES DE IMPORTACiN,
sustilUyndolas por:
Tarifas de acuerdo con el programa general automtico
anunciado, e
77
EL LADRILLO
Impuesto al consumo para aquellos productos en que
no se desee gastar divisas yen los cuales, por lo mis-
mo, no se deban gastar recursos en producirlos in-
ternamente.
5. CREAR MECANISI\'IOS DE PROMOCIN DE EXPORTACIONES,
tales como:
Subsidios para asesora y costos fijos de comercia-
lizacin en el extranjero. y
Crditos de corto y largo plazo. Estos crditos empeza-
rn a funcionar como resultado de las medidas que se
proponen para crear un eficiente mercado de capitales;
pero sera aconsej able la intervencin del Estado, por
lo menos inicialmente, para acelerar el proceso.
La polt ica de comercio exterior propuesta tendr por
efecto un cambio importante en los precios relati vos internos
que pasarn a reflejar los precios vigentes en los mercados
mundiales. Este cambio de precios relativos es imperativo,
pues slo as Chile podr provocar la reasignacin de recur-
sos internos que necesita para iniciar un proceso sostenido de
rpido desarrollo econmico. Los recursos productivos aban-
donarn las actividades ms inefi cientes y se volcarn hacia
las acti vidades ms eficientes entre las cuales se encontrarn
preferentemente las exportaciones. Este proceso no es, obvia-
mente, de corta duracin y antes de que dicha reasignacin se
cumpl a totalmente habr un perodo de transicin en que se
presentarn dos problemas que habr que solucionar y que
son:
78
In nacin adicional, y
Cierto nivel de desempleo.
EL LADRILLO
El cambio de los precios relativos supone la elevacin
del valor de algunos bienes en relacin a otros. Tericamente.
si existi eran las condiciones para una estabilidad total, las
alzas de algunos precios deberan verse contrarrestadas por
bajas en el valor de otros bienes y en promedio el nivel de
precios no variara. Sin embargo, estas condiciones ideales
difcil mente se dan en la realidad. ya que existe un fenmeno
de innexibil idad a la baja de precios: esto significa que cuan-
do hay disminuciones de demanda, los productores en el
corto plazo tienden ms bien a reduci r su nivel de produccin
que a bajar los precios de sus productos. ya que el valor de
los insumos y el costo de los salari os permanece constante.
Por ello se estima que cuando se producen cambios en los
precios relalivos. esto acarrea en el cort o plazo un aumento
en el nivel general de precios. Dado que, en el momento de
iniciar el presente programa econmico, existirn presiones
innacionarias fuertes que habr que desahogar. el problema
de cambio de precios relativos se reducir mucho ya que se
alcanzar en un ambiente de alza general izada en el valor de
los bienes y servicios, En este caso bastar pues que algunos
precios su ban menos que otros. Este aspecto se tratar ms
detenidamente en el captulo sobre Poltica Monetari a y en el
captulo final que trata sobre la secuencia de las polticas
generales propuestas en el Programa Global.
El desempleo que se genere por la implementacin de
las medidas de comercio exterior propuestas ser un fenme-
no de corto pl azo y menos grave de lo que pareciera a
primen! vista por lo siguiente:
a) Las acti vidades ms perjudicadas dan, globalmente.
menor volumen de empleo que las actividades ms be-
nefi ciadas: en consecuencia. el verdadero problema
que se presentara sera solamenle por la posible falta
de movilidad re lati va de los factores.
79
EL LADRILLO
b) Para que se les creen problemas a las activi dades
ineficientes es necesario que se efecten importaciones
de los bienes que ell as producen. Estas importaciones
sern inicialmente difciles dadas las condiciones ca-
ticas de reservas internacionales con que se iniciar el
nuevo Gobierno: ello dar un perodo de respiro duran-
te el cual se estarn expandiendo y creando nuevas
fuentes de empleo en las actividades beneficiadas. Este
efecto retardatorio vendr del relativamente alto tipo
de cambio "social" inicial y del hecho que los arance-
les no bajarn de golpe; incluso quizs haya que
estudiar medidas iniciales que eviten importaciones
masivas -adems de los impuestos al consumo--- de
artculos prescindibles en que haya g r ~ n demanda insa-
tisfecha o el nimo de crear stocks. Los impuestos al
consumo de ciertos bienes tendern a acelerar el trasla-
do de recursos y a agravar el problema inicial de
desempleo.
c) Las actividades perjudicadas slo necesitaran cubrir
los costos variables (remuneraciones y materi as primas
pri mordialmente) para cont inuar operando: en conse-
cuencia. muchas de ellas podrn segui r funcionando y
desaparecern solamente en forma gradual si son final-
mente incapaces de mejorar su efi ciencia.
d) Es posible -y muy probable- que algunas de las ac-
ti vidades que aparecen como ineficientes. a los precios
vigentes es tn realizando utilidades monoplicas y
que, en consecuencia, puedan rebajar sus precios
sustancialmente renunciando a dichas util idades. En
aquellas en que ste sea el caso, el impacto de las
medidas propuestas se ver aminorado e incluso puede
llegar a desaparecer.
80
EL LADRILLO
e) Las medidas de comcrcio exterior adoptadas harn su-
bi r el precio de los bienes de capital en forma
sustancial lo que significa que el costo de la mano de
obra bajar en trminos relativos. Este efecto se ver
fo n a leci do por la re forma prcv isional, por la
racionalizacin de la ley de inamovi li dad y por el pro-
grama de estabi li zacin que por fuerza tendr que
aClUar sobre los sueldos y salarios en general. El resul-
tado neto ser un aumento de la cantidad de demanda
de trabajo que atenuar la tendencia al desempleo pro-
vocado por las actividades ms ineficientes.
f) La integrnci6n de procesos productivos, el abandono
de ciert as lneas de produccin y la expans in de otras.
pueden permitir reformas tec nolgicas que incorpora-
ran economas de escala hasta ahora inalcan7..ables y
que significaran bajas de costos de cierta magni tud.
Son numerosos los tcnicos. por ejemplo, que aducen
que la CAP es ineficiente porque se ve obli gada a pro-
ducir una gama exageradamente amplia de productos.
Afirman que si se importaran ciertos productos y la
capacidad productiva se concentrara en los restantes.
CAP podra competir internacionalmente. De ser efectivo,
esto scra de extraordinaria importancia pues permitira
obtener una rebaja sustancial en el costo de un insumo tan
importante para otras aclividades, como el acero.
Creemos interesante destacar que el efecto que las me-
di das de comercio exterior propuestas tengan sobre el
bienestar del pas puede ser importante y muy rpido, pues
las actividades que primero y ms se vern afectadas, sern
las muy ineficientes y las muy eficientes.
Las ineficientes se vern afectadas adversament e pero
stas aport an muy poco en tnninos de bienestar: en conse-
81
EL LADRILLO
cuencia, bastarn muy pocas divisas para reemplazar ventajo-
samente su aporte al consumo y/o a la inversin (ello sin
contar con su aporte en recursos liberados). Las actividades
muy eficientes, por mm lado, tienen obviamente gran capaci-
dad para hacer aport es sustanciales al bi enestar de la
poblacin y al expandirse irn absorbiendo recursos
desempleados que hayan sido liberados.
6. REESTUDlAR LOS TRATADOS DE INTEGRACiN REGIONAL
Y MUY EN ESPECIAL EL PACfO ANDINO
La poltica de desgravacin arancelaria y el estableci-
miento de paridades reales ayudar, en una primera etapa, a
que Chile nonnalice sus situacin con los pases de ALALC
y del Pacto Andino. En la actualidad nuestro pas ha debido
recurrir al sistema de clusulas de salvaguardia para impedir
importaciones que se podran realizar debido al bajo tipo de
cambio existente; por [o que en la prctica la aplicacin de
los tratados se encuentra suspendida. Sin embargo, en una
segunda etapa, la existencia de un arancel comn del Area
Andina puede limitar o detener a un nivel no deseado el
proceso de desgravacin arancelaria, ya que la poltica aqu
propuesta es ms acelerada que la que establecen los tratados
correspondientes. En este sentido Chile deber promover una
mayor nexibilidad en la aplicacin de los acuerdos de inte-
gracin y lograr que stos se hagan compatibles con el nivel
interno de tarifas que se desea alcanzar. Por otra part e, es
interesante destacar que la polti ca de comercio exteri or aqu
diseada permitir aprovechar gran parte de las franquicias
otorgadas a Chile y que no se uti li zan debido a la deficiente
poltica cambiaria y arancelaria que se ha aplicado. Adems,
lo que nos parece ms importante. colocar oportunamente al
pas en una situacin verdaderamente competitiva con rela-
82
El LADRilLO
cin al resto del continente, por lo que el proceso de integra-
cin lejos de menoscabar nuestra economa o representar un
ri esgo para nuestra economa, encontrar al pas preparado
para pesar e inOuir en las deci siones del resto de los pases
asociados.
7. DISEAR UNA POLfTICA RACIONAL DE
ENDEUDAMIENTO EXTERNO Y DE INVERSIONES EXTRANJERAS
La renegociacin de la deuda externa realizada por el
actual Gobierno. junto al endeudamiento neto de los aos
1972 y 1973 que emana de los enormes dficit en nuestra
Balanza de Pagos pam esos aos. crear una deli cadsima
situacin de reservas pam el ao 1974 y siguientes. en que
empiezan a vencer dichos compromisos. Esto exigir el dise-
o de una poltica de endeudamiento externo y de inversiones
extranjeras que ayude a resolver el problema financiero de
los aos 74 a 76. sin que ello signifique posponer o abando-
nar un vasto programa de inversiones internas que son
indispensables para la reestructuracin de la economa y para
asegurar una alta tasa de crecimiento desde el primer ao.
Ello hace necesario por una pane renegociar la deuda externa
por varios aos y por otra pane. ncenla la necesidad de
desarrollar rpidamente al sector exponador para proveer al
pas de las divisas necesari as que hagan posible una mayor
tasa de endeudamiento con el exterior.
Sobre estos temas volveremos ms adelante en el cap-
tulo sobre Poltica Monetaria y en el captul o fina l sobre la
secuencia de las polticas propuestas. Cabe s sealar que las
inversiones extranjeras aponan no slo capitales sino que co-
nocimientos y tecnologa; por ello deben ser bienvenidas al
amparo de un estatuto razonable que garantice la soberana
nacional, In efic ie ncia y la equidad respecto dc los
83
EL LADRILLO
inversionistas nacionales que no deben sufrir ninguna di scri -
minacin respecto de los extranjeros.
8. PoLlncAs ESPECfACAS EN TORNO A LOS
MOVIMIE.!'\'TOS DE CAIIITALES
La implantacin de nuevas pollicas de comercio exter-
no y tipo de cambio. no resuelven en el carl a plazo los
problemas relacionados con salidas de capitales nacionales al
exteri or. La dramtica crisis econmica que agita al pas, la
inseguridad reinante y la existencia de un inevitable periodo
de ajuste para la aplicacin de la nueva poltica econmica.
mantendrn durante algn tiempo el inters de ciert os secto-
res por retirar sus capitales del pas; estos probl emas
desaparecern en el medi ano plazo. pero es imponante man-
tener durante algn ti empo controles especiales para evi tar
fugas masivas de capital, no slo por su efecto econmico.
que puede tener ciena imponancia. sino tambin por su im-
pacto moral y sicolgico que puede daar seriamente la
imagen del Gobierno.
Para lograr el objetivo sealado se considera imponan-
te mantener la actividad del Banco Central como regul ador
del mercado de divisas y establecer un rea especial de cam-
bi os para ingresos y egresos de capitales forneos y para
turi smo. En su lnea gruesa los mecanismos utilizados serian
similares a los existentes hasta 1970. En el caso de la venta
de di visas para turi smo se considera conveniente la aplica-
cin de un impuesto equi valente a aquellos que gravan los
consumos suntuarios. En el corto plazo y en tanto persistan
los problemas de comercio exteri or se mantendr un sistema
de cuotas por das de viaje; estas limitaciones debern ser
ms nexibles que las actuales. para eliminar una de las causas
del mercado negro y en la medida que la Balanza de Pagos 10
84
EL LADRILLO
permila se Iran incrementando las facilidades hasta llegar a
un rgi men normal.
Los movi mient os de capitales de largo plazo, sean s-
tos crditos o inversiones permanentes, sern regulados segn
lo expuesto en el punto anterior y debern ser debidamente
declarados e inscritos en el Banco Central para asegurar sus
condiciones de retorno futuro.
La difcil situacin inicial de reservas y el dficit de
arrastre de la Balanza de Pagos harn imprescindible en la
primera etapa un fuerte endeudamiento de corto plazo. utili -
zando para ello los mecanismos de la banca comercial y otros
del mercado internacional de capitales. Es importante que se
adapte la actual estructura bancaria nacional para poder cap-
tar esta clase de recursos. a la vez que se cautelen los riesgos
de un endeudamiento exagerado de corto plazo que puedan
poner en peligro la mantencin de la poltica global de lipa
de cambio y monto de reservas. En el anlisis de la poltica
de mercado de capitales se sugieren algunas medidas concre-
tas al respecto.
En el mediano plazo. logrado el equili brio de la Balan-
za de Pagos. deber plantearse el problema de cmo acelerar
los procesos de integracin con otras naciones y en forma
muy especial la posibilidad de que empresas chilenas formen
subsidiari as en el exteri or que faciliten la complementacin
econmica. sea de procesos o de mercados, con otros pases.
Sugerimos en esta materia un criterio amplio, que faci lite la
formacin de empresas chilenas de carcter internacional. no
slo porque pueden constituir una poderosa herramient a de
penetracin en ciertos mercados, sino porque adems plan-
tean en forma concreta el desafo de elevar el nivel
tecnolgico y admi ni strati vo de la empresa matriz nacional y
cambian el hori zonte econmico de los empresarios chilenos.
Al plantear este lema surge obviamente la pregunta pero si
necesitamos capitales para nuestro propio desarrollo, por qu
85
EL LADRILLO
dar faci lidades para que ste se locali ce en otras naciones? La
respuesta no es tan obvia. pero es reali sta: es posible utili zar
como fuente de financiamient o el mercado internacional de
capitales y recurrir a l directamente o por medio de la banca
nacional. Los hechos han demost rado que muchos de los chi-
lenos que abandonaron el pas despus de 1970, han fonnado
o participado exilOsamente en empresas de otros pases del
eonlinente. Estos chilenos con conocimiento de las caracters-
ti cas de otros pases, de sus mercados y avance tecnolgico,
pueden aportar su vali osa experiencia y sus conexiones a la
formacin o ampliacin de empresas chilenas que tengan su-
cursales en el exterior, ell o permi tir o fac ilitar la expansin
de los mercados de exportacin, har posible la divisin de
los costos de nuevas tecnologas en mercados ms amplios,
permiti r una mayor especializacin de empresas industriales
y ser una poderosa palanca para promover la integracin. Al
mi smo ti empo, colocar a las empresas nacionales en un pla-
no de mayor igua ldad con respecto a las e mpresas
multinacionales de ori gen americano y europeo que estn uti-
li zando las ventajas que ofrecen los procesos de integracin
para expandir sus intereses en el continente.
86
C. POLITICA DE PRECIOS
La importancia de los precios radi-
ca en su papel orientador de los recursos producti vos. De
aqu que la poltica tradicional de controlar los precios ---con
di stintos grados de vigor segn los diferentes gobiemos-
haya tcnido efectos lan perniciosos sobre el pOIcnci al de
nuestra economa para generar un alto grado de bienestar.
Los precios controlados -ayudados por la polti ca cambiaria
y arancelaria ya descrita- han afectado pri mordialmente. y
en forma adversa, tanto a la tasa como al ni vel de desarrollo
de la produccin nacional. Este efecto proviene del hecho que
los precios han llevado a una asignacin de recursos que
signifi ca baja produccin de anculos de primera necesidad
(en especial alimentos), baja acti vidad exportadora y crecien-
te actividad en rubros sustitutivos de importaciones. En otras
palabras. nuestros recursos productivos han sido incentivados
a dedicarse a actividades que gozan de pequesimos (a nivel
internacional) mercados internos y que, en consecuencia, slo
pueden crecer a las bajas tasas que estos mismos mercados
permiten.
La nueva poltica de comercio exterior que propicia-
mos tendr claras y fuertes repercusiones en la poltica de
precios que deber cei rse a los siguientes principios:
87
EL LADRILLO
l. OTORGAR COMPLETA L1BER'fI\D DE PRECIOS EN TODAS
AQUELLAS ACfIVIDADES EN QUE EXISTA UN NIVEL RAZONABLE
DE COMPETENCIA 11\'TERNA y/O EXTERNA
Cabe sealar que, con las medidas de comercio exte-
rior que se adoptarn, sern muchsimas las actividades que
se encontrarn en esta ltima situacin y que, por lo tanto,
podrn gozar de libertad de precios.
La rebaja de tarifas o desgravacin aduanera ser gra-
dual, por lo que algunas actividades seguirn gozando, por
algn ti empo, de un nivel import ante de proteccin y podrn
durante ese perodo explotar su situacin monoplica; en
estos casos se continuar con controles de precio hasta logrm
el ajuste definitivo de las tarifas.
2. EsTABLECER UN CONTROL DE PRECIOS EFICIENTE EN
TODAS AQUELLAS ACfIVIDADES EN QUE EXISTAN MONOPOLIOS
Y OLIGOPOUOS NO Sm.IETIBLES A LA Cm1PETENCIA EXTERNA
Por lo dicho en el N l anterior, las actividades que se
encuentran en esta situacin sern muy pocas y. en conse-
c uencia. el control de prec ios podr ser apli cado
efectivamente. A va de ejemplo podemos nombrar los casos
ms obvios: telfonos. luz, agua, gas. locomocin (servicios
en genera l) y algunas act ividades importantes como CAP,
carbn, ENAP, SOQUI MICH, etc. La inmensa mayora de
los bienes de uso habitual no estaran incluidos dentro del
control de precios mencionado.
En las acti vidades controladas debe esti mularse la efi -
ciencia creando mecanismos que permitan compartir los
aumentos de producti vidad entre los consumi dores y el mo-
nopolio y sus trabajadores. La poltica de asegurar un nivel
"razonable" de utilidades (cost plus) o garamizar un porcen-
88
EL LADRILLO
taje de utilidad fija sobre la inversin o sobre tos costos,
incluida la depreciacin, es inadecuada, pues fomenta la
ineficiencia al garanti zar que los costos de dicha ineficiencia
-mayor nmero de empleados que el necesario, ofi cinas fas-
tuosas, viajes de cj ecuti vos, gastos de representacin
excesivos, remuneraciones excesivas, etc.- se traspasarn
automticamente al consumidor.
Al gunos criterios que pueden utili zarse son el anl isis
de costos de servicios simi lares en otros pases de desarrollo
econmico equivalente; esto podra aplicarse a sectores como
electricidad, telfonos. gas. distribucin de combustibles. etc.
Otra frmula utilizada en algunos pases es utili zar como
punto de part ida el "cost plus" pero imponer ciertos requisi-
tos de aumento de producti vidad a una tasa equi valente a la
del resto de la economa. Esta frmula llevar a un sistema
compartido de rebajas de precios. aumento de salarios y au-
mento de utilidades si las tasas de producti vidad prefijadas se
alcanzan.
Por ltimo, para el caso de ciertos servi cios, principal-
mente los llamados de uti lidad pblica. en el anlis is del rea
social se plantea la posibilidad de constitui r empresas de
usuari os lo que impedi r la ap li cacin de prcti cas
monoplicas.
3. AGIUZAR LA LEY ANTIMONOPOUOS DE MOOO QUE
CUALQUIER ENTENDIMIENTO ENTRE PRODUCroRES P,\RA DISMINUIR
LA Cm,1PETENCIA ENTRE si SEA DRSTICAMENTE SANCIONADO
En la poltica anlimonopolios se debern lomar inicial-
mente medidas drsti cas en algunos casos de monopolios
existentes que carecen de justificacin econmica. realizando
acciones que conduzcan a la scparacin de la cmpresa en
varias unidades competiti vas. Un ejemplo podra encontrarse
89
EL LADRILLO
en las Cerveceras Unidas que es suscepti ble de dividirse en
tres o cuatro empresas; como esta empresa est en el rea
social, la medida podra ser previa a su traspaso al rea priva-
da de acuerdo a los criteri os expuestos en el captulo sobre el
Area Social. En el caso del vidrio, moli nos y fi deos, tambin
debern tomarse medidas para separar los paquetes de accio-
nes en manos de un solo grupo que permite la formacin de
un trust.
Dado que gran parte de estas empresas han sido
estati zadas, la aplicacin de una poltica de esta naturaleza no
encontrara gran resistencia por parte de los dueos del ca-
pi taL
El reali zar estas acciones anti monoplicas en los ini-
cios de la aplicacin de la poltica de precios tiene grandes
ventajas sicolgicas, ya que conslituir una prueba fehaciente
de la voluntad del Gobierno de combatir el monopolio y crea-
ra un precedente que los empresarios debern tomar
seriamente en cuenta antes de pretender limitar la compe-
tencia.
Las medidas propuestas en este campo significan el
abandono de la poltica de precios como una de las herra-
mientas en la poltica de redi stribucin del ingreso. Por esta
razn ser menester crear mecanismos eficientes para lograr
realizar aquella redistri bucin del ingreso que se decida es
j usta y alcanzable y que ponga fin a los casos de extrema
pobreza en Chi le. Sobre este punto volveremos en un captulo
especial.
90
D. POLITICA MONETARIA
y FISCAL
Las polticas monetaria y fiscal, o
de gasto pblico, tienen como objetivos la mantencin de un
nivel de precios relativamente estable dentro de un ambiente
de pleno empico de los recursos productivos nacionales y de
una alta tasa de desarrollo econmico.
l . EsTABILIDAD DE PRECIOS Y PLENO EMPLEO
Para que exista estabilidad de precios en un pas cual-
quiera es necesario que la poltica monetaria sea tal, que
provea la liquidez monetaria necesaria para que se puedan
transar con facilidad los bienes y servicios, producidos en el
pas, a los precios vigentes en el perodo de que se trate.
Si la poltica monetari a es demasiado restrictiva. en-
tonces la cantidad de dinero ser insuficiente para transar los
bienes y servicios que constituyen el Producto Nacional con
lo que se crean deficiencias de demanda que pres ionan a los
precios hacia abajo. Esta situacin, que desali enta la produc-
cin y produce desempleo, se conoce con el nombre de
presin denacionaria.
Si por otro lado, la poltica monetaria es demas iado
expansiva, entonces [a cantidad de dinero ser tan abundante
91
EL L ADRILLO
que sobrar para transar el Producto Nacional a los precios
vigentes. El exceso de demanda, as creado, presionar a los
precios hacia arriba como un medio para absorber el exceso
de liquidez existente. Esta situacin incentiva la produccin y
el empleo ms all de las posibilidades reales de la economa
y produce el co noci do fen meno ll amado presin
inflacionaria.
De lo dicho debe quedar claro que la polti ca monetari a
representa un difcil problema de equi librio ent re dos resulta-
dos inconvenientes: la deflacin y la inflacin. Alcanzar el
justo trmi no medio que pcnnitc el pleno empleo y, simult-
neamente, la estabi li dad de precios, requiere el trabajo
coordinado y atento de expertos que pueden operar bajo crite-
ri os tcnicos y no polticos o ms bien politiqueros.
De lo dicho es claro que un exceso de dinero produce
inflacin y que una falta de dinero produce deflacin. El me-
canismo a travs del cual estos efectos se producen es el del
gasto global de la comunidad. En efecto, si la cantidad de
dinero aumenta. ello permile que la comunidad gaste ms de
lo que produce y como esto es imposible. el resultado es que
los precios suben y esta alza de precios absorbe el mayor
gasto que quiso hacer la comunidad. (El caso opuesto es fcil
imaginarl o, no ser tratado porque no ti ene apli cacin en Chi -
le desde 1930-1935.) Es importante, pues. detemlinar por qu
ti enden a aumentar los gastos globales de la comunidad ms
all del Producto Nacional. Con fines expositivos podemos
afinnar que los que reali zan gastos en un pas son: los consu-
midores (las familias), los inversioni stas (las empresas) y el
Gobierno. Si el gasto sumado de las familias, empresas y
Gobierno es igual al Producto Nacional, entonces no habr
presiones inflacionarias. Pero basta que un grupo desee au-
mentar su participacin en el Producto Nacional, sin que otro
u a Iras la dismi nuyan, para que se creen pres iones
inflacionarias. Es import ante sealar de inmediato que para
92
EL LADRILLO
que estas presiones se exteri oricen, es necesario que aumente
el di nero para que el grupo que quiso aumentar su gasto
pueda hacerlo si n obl igar a otros grupos a disminuir el suyo.
Esto explica por qu en el Diagnstico diji mos que la infla-
cin ha sido ';fruto del vano intento de mejorar el ni vel de
vida de los grupos ms desvalidos frente a un desarrollo eco-
nmico dbil y espordico" que ha llevado a los partidos
polticos a ';hacer creer a la ciudadana que se puede repartir
ms del lO% del ingreso nacional en forma permanente y
as dar ms a todos sin qui tarle sino a los muy ri cos".
Tradicionalmente -y explicablemente tambin- los
grupos que han pretendido aumentar su gasto son:
a) Los grupos afectos a r emuneraciones
Obreros y empleados han presionado por aumentos en
sus ingresos reales ms all de los incrementos en productivi-
dad, en detrimento de las ut ilidades de las empresas y de los
retornos al capital. El xito en este sentido significa un menor
volumen de empleo global ya que al encarecerse el factor
trabajo ste tiende a ser desplazado por el factor capilal a
travs de un uso ms intensivo de maqui naria o de tecnolo-
gas que ahorran trabajo. Sign ifica, adems, un menor
volumen de inversiones porque stas son financiadas con las
utilidades que disminuyen y porque el capital puede emigrar
a otros pases donde reciba mejor trato. Estos importantes
efectos inhibidores al crecimiento econmico -dentro de un
ambiente de por s debi litante del desarrollo por erradas pol-
ti cas econmicas generales- suscitan polticas paliativas por
parte del Gobierno que desembocan en aumentos de la canti -
dad de dinero, que financian los aumentos de remuneraciones
sin que sea necesario dis minuir las utilidades, la inversin y
el empleo. De esta manera se gesta el aumenlO de la cantidad
de dinero que provoca el proceso inflacionari o chileno. Mien-
93
EL LADRILLO
tras ms desmedidas sean las presiones por reaj ustes de re-
muneraciones -espec ialmen te de ciertos grupos
poderosamente organizados- y mientras ms se ceda ante
el los, mayores sern las emis iones de dinero, y por ende las
tasas de infl acin necesarias para mantener el empleo y la
inversin.
b) El Gobierno
Todos los gobiernos han llegado al poder con el com-
promiso de detener la infl acin, pero tambin con el deseo de
efcctuar grandes realizaciones. ESIO ha llevado a un creci-
mient o verdaderamente increble del gasto pblico ms all
de todo posible creci mienlo de los ingresos tribularios fisca-
les que, a pesar de todo, han tcnido tambin un crecimiento
nOlable. De esta fonna se generan los crnicos dficit fi scales
que son financiados a travs de emisiones monetari as que
al imentan el proceso inflacionario que se pretende neutral i-
zar.
Adems, cuando la aceleracin de la inflacin es muy
brusca, como aconteci en el segundo semestre de 1972, se
observa que los gastos tienden a crecer de acuerdo a las lasas
existentes de inflacin, en tanto que los impuestos, por ser
pagados con cierto atraso. crecen a una lasa menor agravando
el problema del dficit y creando presiones inflacionari as adi -
cionales. As, si se deflactan los ingresos y gastos del
Gobierno durante 1972, se concluye que los gastos aumenta-
ron en trminos reales; en cambio los ingresos en trmi nos
reales di smi nuyeron con respecto a 1971.
El pasado Gobierno no escap a este esquema y, en su
afn de alcanzar el poder 100al, emiti dinero sin tasa ni medi -
da. En efecto, cntre abril dc 1972 y abri l de 1973 la cant idad
de di nero ms que se tri plic y con ell o el proceso
inflacionari o apareci francamente desbocado. Un anlisis de
94
EL LADRILLO
esta emisin demuestra que [a mayor part e se debi a [os
dficit que eSlaban arrojando las empresas del rea estalal
(78,2% de la emisin): el dfi ci t fiscal contribuy tambin,
pero en forma ms modesta (43,2%) mientras que el
endeudamiento externo habra pennitido -a travs de las
operaciones de cambio- disminuir la emisin (-21.4%). Este
ltimo hecho es de extraordinaria peligrosidad por cuanto es
imposible pensar que se podra continuar indefinidamente fi-
nanciando con endeudamiento externo nuestros crecientes
dfi cit de Balanza de Pagos. (En 1972 el dfi cit en cuenta
corriente alcanz la cifra record de 644,2 millones de dlares
con un volumen total de exportaciones de 956,2 millones de
dlares.)
La conclusin de todo lo anterior es clara: cualquier
intento de estabi li zacin debe solucionar el dficit fiscal y,
muy en especial debe poner fin a los dficit de las empresas
del rea estatal.
c) Financiamiento de las empresas
En el pasado, cuando gran parte de la acti vidad econ-
mica era privada, las empresas presionaban por aumento de
crdito bancario para financiar el proceso producti vo y luego,
por mot ivos distintos, lo hacen las empresas de la llamada
rea social.
Las razones que aduca la empresa privada para propi -
ciar aumentos de crdito. que a su vez obligaba a aumentar la
cantidad de dinero, eran variadas siendo los ms socorridos la
necesidad de aumentar la inversin y los permanentes proble-
mas de financi amiento que crea un desarrollo econmico
inflacionario debido a las presiones de costo de insumas y
salari os. La verdad es que en torno a los prob lemas
crediticios del sector privado existen hechos ciertos y tam-
bin errores de interpretacin econmica. Debido al control
95
EL LADRILLO
de la tasa de inters y a su fij acin por parte de la autoridad ti
niveles inferi ores a los de la innacin, el obtener crdi to per
se, era un buen negocio lo que incrementaba la demanda de
recursos fi nanciero en los bancos. Por otra parte. exista un
reducido deseo de ahorrar en activos fi nancieros debido a las
bajas tasas de inters existentes, por lo que una parte del
crdito que deba corresponder a ahorro financiero fue des-
apareciendo de la economa y no pudo ser reemplazado por
otro mecanismo que no fuera la creacin de dinero. A lo
anterior se agrega lo considerado en el punto "a", referente a
la necesidad de crear di nero para mantener un gasto global
compatible con los aumentos de salari os si n provocar efectos
econmicos perniciosos.
Un aspecto import ante de la poltica antiinnacionaria
ser la creacin de un mercado de capitales eficientes, que
promueva el ahorro y di smi nuya las presiones crediticias que
obliga a crear dinero al Banco Central, aun cuando el aumen-
to de activos fi nancieros lquidos pueda representar algunos
problemas adicionales al manejo monetari o.
Por otra parte. el dficit del rea social explica. como
hemos indicado, gran parte de los aumentos de la cantidad de
di nero, princi palmente en 1973. Las causas de ese dficit son
variadas siendo las principales la mala administracin. el bajo
nivel de operacin tcnica y la poltica de precios del Gobier-
no. Una poltica tendiente a la estabil izacin debe reducir
total mente el dficit del rea social, incluyendo en ello el
ajuste de precios que permita la nonnalidad fi nanciera de las
empresas.
2. MEDIDAS PARA REDUCIR EL Rm.IO 1l\'FLACIONARtO
De lo dicho ms arri ba nuyen lgicamente las siguien-
tes medidas:
96
El LADRIllO
a) Permitir las alzas de precios que sean necesari as para
eli minar las prdidas de las empresas en general y las
de las empresas del rea estatal en especiaL Esta medi-
da eli minar una causal muy importante de la emis in
monetaria aClllal.
b) Adoptar las medidas de Comercio Exterior ya descri tas
y que rundamentalmente consisten en elevar
sustancialmente el tipo de cambio, iniciar una poltica
de degravacin en las tariras aduaneras y aceptar un
alto grado de libertad de importacin. Estas medidas
conduci rn a un cambio en la estruclllra interna de pre-
cios, la que tender a igualarse a la de los niveles
imperantes en los mercados internacionales, en los
cuales tendrn que competir los productores naciona-
les. Esta competencia ser el mejor resguardo para la
estabilidad interna de precios, una vez que se haya lo-
grado el equi librio financiero entre el gasto global y el
producto interno.
c) Imponer sobriedad en [as remuneraciones, sobre todo
en el sector pblico. Es imperativo establecer una rela-
cin real y directa entre las remuneraciones y la
productividad; estamos convencidos de que sta deja
mucho que desear en el sector pblico y que; en conse-
cuencia, por esta va se puede dismi nuir mucho el
gasto pblico. En el sector privado las remuneraciones
se pactan entre las partes; el Estado debe, empero, de-
jar muy en claro que ser inflexible en la mantencin
de sus polticas de comercio exterior y monetaria y
que, por lo tanto, no vendr en auxilio de las empresas
que se desfinancien por otorgar reajustes excesivos. La
competencia externa obligar, tanto a sindicatos como
a empresarios, a adoptar una actitud muy realista pues
97
EL LADRILLO
98
cualquier equivocacin puede traer la qui ebra de la
empresa al incurrir sta en costos tan altos que le impi-
dan sobrevivir a los precios competitivos internacionales
vigentes.
La poltica global de remuneraciones ha sido y conti-
nuar siendo un problema crtico y de difci l manejo
hasta que se alcance la estabi lidad general de precios.
Para resolver el problema creemos conveniente la for-
macin de una Comisin Nacional de Remuneraciones
de amplia representati vidad, en que participen trabaja-
dores. empresari os y represent antes del Gobierno. Esta
comisin tendr por objetivo sentar las bases de una
poltica de sueldos y salarios en concordancia con la
poltica econmica global y en sus recomendaciones
debern considerarse los logros de la poltica ant iin-
flacionaria y las perspectivas futuras de cambio en el
nivel de precios. Es un hecho que entre los sectores
ms afectados por la inflacin estn aquellos que viven
de un sueldo o salario y que las polticas de reajuste
para recuperar las prdidas provocadas por la inflacin
no logran el efecto deseado, si a su vez, debido al alza
de remuneraciones, se crean nucvas presioncs in-
flacionarias. Un problema tradicional en esta materia
es tomar como base de reaj ustes una ciena fecha fij a,
normal mente al 31 de diciembre o ltimamente al 30
de octubre y aplicar un reaj uste de acuerdo a la infla-
cin ocurrida entre esc perodo y el de reajuste de
sueldos, ya que con este sistema las presiones in-
flacionarias se mantienen. En efecto. el salari o al 31 de
diciembre, suponiendo que se reaj uste anualmente, no
corresponde al salario medio real ganado durante el
ao y es este salario el que debera tratar de mantener-
se para no crear presiones inflacionarias adicionales. Si
EL LADRILLO
se utiliza este himo criteri o, el reaj uste podra ser me
nor que el del alza de precios en doce meses, pero se
eliminaa la presin innacionari a que acarrean los re-
ajustes y en el perodo siguiente la innacin decli naa
notablemente minimizando las prdidas de ingresos
reales del sector trabajo. Creemos que la discusin
abierta y franca de estos problemas con los trabajado
res y empresari os ayudaa a implementar una poltica
razonable, que fuera de efectivo beneficio para los tra-
bajadores.
Adems, el que una Comi sin de Remuneraciones, re-
presentativa de los intereses de todos los sectores.
indicara pautas generales al res pecto, impedia que [os
sindicatos ms poderosos presionen por sus intereses
de grupo en desmedro de [os grupos menos organiza
dos.
d) Reducir e[ gasto fi scal, principalmente en lo que se
refiere a gastos corrientes, compuestos por remunera
ciones, gastos previ sionales y transferencias. Si se
excluyen los gastos prcvisiona[es, el grueso de los gas
tos corrientes corresponde a remuneraciones sean stas
pagadas directamente por el fi sco o por las insti tucio
nes que se benefician con las transferencias o aportes
del Gobierno.
El aumento de los empleados pblicos ha sido impre
sionante en el ltimo perodo y la eficiencia de la labor
que stos desarrollan es altamente discutible; basta se
alar que se han contratado aproxi madamente 40.000
personas en vivienda y 30.000 en obras pbli cas, que
la cantidad de fu ncionarios de CORA. INDAP y Olras
reparticiones es enorme y que la productividad de estos
trabajadores es bajsima. Una reestructuracin de la ad-
99
EL LADRILLO
ministracin pblica debe eliminar estos excesos, into-
lerables por su costo social y dar un mejor empleo a los
recursos humanos y financieros involucrados. Parte de
este problema se podr resolver traspasando a empre-
sas constructoras es pec ializadas los recursos
destinados a vivienda y obras pblicas, lo que crear
una demanda de trabajo igual o superior a la que crea
el Estado. pero con una ganancia enorme en producti -
vidad. La reestructuracin del agro llevar tambin
aparejada una disminucin de las act ividades de
CORA, INDAP, SAG, ECA y otras empresas, que de-
mandan cuantiosos recursos al Erario Nacional.
En lo que constituye el sector pblico tradicional, es
decir, los ministerios, es posible tambin reduci r gastos
importantes en sueldos; para ello deber disearse una
poltica de reduccin de empleados y, a la vez, estable-
cerse compensaciones para aquell os que queden
cesantes. La solucin ms prctica es mantener un sis-
tema de desahucios con un porcentaje decreciente de
sueldos por un perodo razonable. mientras encuentren
un nuevo empleo. En las di sminuci ones de gastos, se
hace necesario reorganizar reparticiones y refundir
otras que implican duplicaciones, con el objeto de que
los servicios que debe realizar el Estado se cumplan
eficientemente.
La potica propuesta no resuelve en el corto plazo el pro-
blema del dficit fi scal, pero en el perodo de uno o dos
aos podr sanearse la situacin financiera del Gobierno y
otorgarse a los funcionarios pblicos que pennanezcall en
sus cargos un mejor nivel de remuneraciones.
e) Aplicar nuevos impuestos en la medida que ello fuera
posible y aumentar la recaudacin de impuestos vi gen-
lOO
EL LADRILLO
tes que se ha deteriorado notablemente por haber bajas
en la produccin y por la aparicin de mercados ne-
gros. Tambin habr un efecto posi tivo en la
tributacin si las empresas del rea social sanean su
sit uacin financiera y pagan los impuestos que deben,
tanto en compraventa como en categoras. Los mayores
ingresos permitirn reducir el dfici t en una primera
instancia y luego obtener fondos para inversin los que
podrn ser utilizados a travs de mecanismos descen-
tra li zados para impulsar el desarrollo econmico.
f) Eliminar los subsidios fiscales con la soJa excepcin de
los programas sociales y de redistribucin de ingresos
de que se habla en los captulos correspondientes.
g) Obtener prstamos externos que permitan disminuir la
cantidad de dinero existente y, por ende. las presiones
inflacionarias existentes. Esto se lograr a travs de los
bienes que se podrn imponar con dichos prstamos-
mejorando una situacin de desabastecimiento que es
grave al inicio del Gobierno- y que se vendern en el
mercado interno. Estas posibi lidades deberan utilizar-
se sobre todo en la primera etapa de implantacin de la
poltica econmica, ya que en el mediano plazo el es-
fuerzo financiero deber ser preferentemente interno.
3. EXPECTATIVAS
Un lugar muy imponante en el xito de una poltica de
estabilizacin lo ocupan las expectativas. Estamos cienos que
en este aspecto el nuevo Gobierno tendr un gran punto de
apoyo, pues despertar confianza en la ciudadana y podr,
por ello, imponer sin grandes dificultades una disciplina sala-
101
EL LADRILLO
rial sin la cual sera difci l lograr detener la inflacin en un
plazo relati vamente corto. Los obreros y empleados estarn
di spuestos a recibir reaj ustes si ti enen expectativas de estabi-
lidad; si piensan que la inflacin ser creciente harn
exigencias mayores para resguardarse de la desvalorizacin
futura de sus remuneraciones.
Por otro lado, los empresari os sern ms renuentes a
otorgar reajustes importantes en las remuneraciones si ti enen
expectativas de estabi lidad de precios pues ello los obligara
a di sminuir sus utilidades cuando no han incurrido en prdi-
das: si creen que habr inflacin creciente preferirn ceder
ante los sindicatos con la esperanza de que la inflacin les
permita cumplir sin sacri fi car sus propios ingresos.
Por estas razones es claro, que si el Gobierno tiene
xito en despertar expectativas favorables. tendr apoyo de
obreros, empleados y empresari os para que los acuerdos sala-
ri ales se alcancen si n huelgas y si n poner en peligro los
planes de estabilizacin.
La importancia de las vari ables sicolgicas o relaciona-
das con las expectativas aconseja aplicar desde el primer
momento la total idad de las polticas descrilas, ya que es en
los inicios de un gobierno cuando la ciudadana est ms
dispuesta a realizar grandes sacri fi cios: es imposible ocultar
el hecho, de que la restauracin de la normalidad econmica
y la creacin de condiciones que permitan un rpido creci-
miento futuro, imponen grandes sacrificios al pas debido a la
magni tud que ha alcanzado la cri sis y al deterioro econmico
en que ti ene al pas el Gobierno de la Unidad Popular. Es
importante que el costo que impondr la rect ificacin se aso-
cie a la polt ica pasada y no a los propsitos y objetivos de la
nueva poltica, ya que ello adems de ser inj usto contri buira
a desprestigiarla. Esto reafirma la conveniencia de aplicar
integralmente la poltica propuesta desde el primer momento.
102
E. POLITICA TRIBUTARIA
Los objetivos rundamentales de la
poltica tributaria son:
a) Contribuir, junIo con la poltica econmica general. a
que se obtenga una asignaci6n de recursos lo ms efi-
ciente posible desde el punto de vista social.
b) Proporcionar los recursos necesarios para cubri r los
gastos fiscales en que se decida incurrir, sin generar
dficit ni supervit que no sean conscientement e bus-
cados para rea li zar polticas anticclicas.
e) Contribuir a una mejor distribucin del ingreso. Por la va
tributaria. en especial por los impuestos progresivos a la
renta de las personas. es posible corregi r en parte las des-
igualdades de ingreso. Sin embargo. las herramientas
tributarias no son las nicas para lograr estos efectos: los
gastos de educacin, salud. ele., contribuyen tambin a
mejorar la distribucin de ingresos y en el caso especfico
del presente estudio se proponen, adems, medidas direc-
tas para auxil iar a los sectores que vivan en condi ciones
de extrema pobreza. El anlisis de las polticas de distribu-
cin de ingreso se harj en un captulo posterior.
En Chile ha primado claramente el objetivo de finan-
ciar e l gasto fisca l de modo que los tributos se j uzgan buenos
103
El LADRilLO
o malos por el Gobierno, segn sea el ni vel de ingresos que
producen. Desgraciadamente, esto resulta en que no se anali -
ce el efecto que los impuestos ti enen en la as ignacin de
nuestros recursos producti vos y en que se aprueben impues-
tos de alto rendimiento pero de psimo resultado en la
asignacin de recursos y, por ende. de un efecto inhibidor en
la tasa de desarrollo de la economa.
Este es el caso, por ejemplo, con el impuesto a la com-
pravent a que al gravar cada transaccin, llega a impuestos
totales muy elevados para aquellos productos finales que ti e-
nen un mayor nmero de etapas independien tes de
produccin. Este efecto - llamado de cascada- hace que sea
rentable inlegrar verticalmente los procesos productivos aun-
que ell o sea ineficiente desde el punlO de vista tcnico y de la
productividad. Desde el punto de vista de eficiencia, es ideal
que los procesos producti vos puedan ser todo lo especi ali za-
dos y es pecfi cos que demande la tecnologa moderna que se
basa en la produccin a gran escala.
Existen numerosos ejemplos en que por ahorrarse el
impuesto a la compraventa, a una empresa le conviene iniciar
un proceso producti vo. aunque su costo de operacin sea su-
perior al de una unidad especializada. pero que resultar
lucrativo en la medida que el mayor costo en que se incurra
sea algo inferi or al impuesto de compraventa. As, al fabri-
cante de conservas puede convenirle instalar una fbri ca de
tarros en vez de destinar esos recursos a crear una nueva lnea
de produccin; al hilandero textil puede convenirle instalar
un proceso de teidos en vez de aumentar su nmero de tela-
res: al industrial metalrgico puede convenirle instalar un
proceso de fundicin que ocupar parcialmente, etc. En esta
forma se generan numerosas ineficiencias y no slo se pier-
den las ventajas de la especial izacin, sino que, adems, se
instalan procesos industriales que rara vez sern utilizados a
plena capacidad y no se destinan suficientes recursos a la
104
EL LADRILLO
produccin de bienes rinales que elevaran el nivel de vida de
la poblacin. Por ltimo. se incentiva arti fi cialmente la fusin
de empresas y se crean las condiciones para la formacin de
grandes conglomerados sectoriales que con el tiempo pueden
llegar a adquirir caractersticas de lipo monoplico.
De esta manera, el impuesto a la compraventa induce
formas de organizar la produccin que son menos eficientes
que las que imperaran si este impueslO no existiera.
Por estas r'tl.zones proponemos cambiar el impuesto a la
compraventa por un impuesto al valor agregado que rinda el
mismo ingreso ri scaL Este impuesto al valor agregado
O.V.A.) no produce lIna asignacin deficiente de los recursos
productivos sino que. por el contrario, incentiva a una efi-
ciente asignacin de [os mis mos. En efecto, los LV.A. que
pagaran los conserveros que fabrican tarros seran equi valen-
tes a los de l conservero que compra tarros ms el
correspondiente I.V.A. del productor de tarros y no habra
razn tributaria para decidirse por la fabricacin directa de un
produclo o proceso intennedio. As. a la larga, las industrias
que se establezcan tendern a su tamao pti mo que es aquel
en que pueden producir a menor costo.
La base impositiva de tal impuesto es igual al valor de
las ventas de un productor menos el valor de lo pagado a
terceros por la compra de materiales o servicios. As definido
el cobro, este impuesto se presta para un excelente control de
las declaraciones a Impuestos Internos pues cada cual tendr
inters en declarar lo comprado a ot ros --que son venias de
esos otros- para di sminuir su propio impuesto. Para evitar
alrasos en el pago de los impuestos se podran real izar cobros
mensuales de acuerdo a pautas establecidas en proporcin a
las ventas y tipos de procesos productivos, con cancelaciones
definitivas trimestral mente. Debe quedar claro que el L V.A.
se reajusta aut omticamente con la inflacin pues depende
del volumen de las ventas. La aplicacin de este impuesto es
105
EL LADRILLO
perfectamente factible como lo demuestra el hecho de que
Francia lo tenga en uso desde 1954 con excelentes resultados.
Tambin rige en la aClUalidad en Blgica y Alemania Occi-
dental lo adopt parcialmente en 1969.
Ot ros impuestos que tienen efectos nocivos sobre la
asignacin de recursos son los que afectan a las importacio-
nes. Estos impuestos, como se explic en el Captulo S, son
de tipo di scriminatorio y han inducido -junto con la errada
poltica cambiaria tradicional- una concentracin de recur-
sos productivos en industrias de bienes suntuarios y
prescindibles que, por gozar de pequeos mercados internos
y no poder exportar estn condenados a un creci miento exi-
guo que explica el desalentador cuadro de desarrollo
econmico que presenta nuestro pas.
El impuesto a la renta presenta tambin numerosos incon-
venientes. Uno de los principales es el de pennitir, por las
exenciones concedidas, que los contribuyentes paguen tasas dife-
remes teniendo iguaJ potencial econmico. Ello se produce
porque algunos pueden presentar sus rentas bajo formas privile-
giadas. Es claro que uno de los objetivos de una modificacin del
impuesto a la renta debe ser el de eliminar el mayor nmero
posible de exenciones y/o tratos discri mi natorios.
Una correcta aplicacin de los impuestos a la renta
constituye uno de los mecani smos que deben uti li zarse para
conseguir una distribucin equitativa del ingreso. Ello hace
imperiosa una decidida fiscal izacin del cumpli miento de las
obligaciones tributarias y el establecimiento de sanciones
drsticas a qui enes evaden este impuesto.
Otro aspecto importante es que la ley tributaria no
incentiva el ahorro y la invers in. Ser menester crear me-
canismos ---como exceptuar los ahorros de la renta imponible
para el global complementario con quizs un tope mxi mo;
como aceptar tasas aceleradas de amortizacin de inversio-
nes, etc.- que induzcan el ahorro de las personas y empresas
106
EL LADRILLO
que permitan elevar sustancialmente y en forma rpida los
deprimidos ni veles de inversin.
En general, la nueva poltica tri butari a deber raciona-
li zar la legislacin existente, dando trmino a numerosas
leyes especiales que implican una discri minacin innecesaria,
aboliendo el sistema de otorgar franqu icias exageradas, supri-
miendo impuestos de escaso rendimiento que implican
engorrosos sistemas admjnislrativos, y eli minando las leyes
que crean tributos especiales para fi nes especficos y de esca-
so inters general.
Para cumpl ir con los ampli os e importantes objetivos
sealados, la poltica tri butaria debe estar coordinada con las
dems polticas generales para cooperar y no interferir con
ellas. Especial importancia debe darse a la relacin con la
poltica de comercio exterior que es clave en la obtencin de
la ilsignacin ptima de nuestros recursos productivos. En
este aspecto deben crearse impuestos al consumo especfico
de ciertos bienes y servicios finales y subsidios al consumo
de otros. para inhibir o incentivar el uso de recursos producti-
vos con objetivos de bien social.
Los impuestos a la herencia deben ser elevados
sustancialmente, pero tomando como base la situacin del
fluj o de ingresos de los favorecidos ms bien que su cambio
patrimonial. De esta forma se le podr exigir a los herederos
una mayor contribucin a travs del tiempo. dando plazos
adecuados para ello y sin obligarlos a liquidar actividades
producti vas que pueden ser altamente eficientes o bienes de
gran valor, que se deprecian al venderl os apresuradamente.
Especial relacin debe tener la poltica tri butaria con
un problema social de enonne import ancia y que es urgente
resolver. Nos referimos a la redistribucin de ingresos y a la
eli minacin de la extrema pobreza en Chile. Este tema es de
tal importancia que a l dedicaremos un captulo especial.
107
F. POLITlCA DE MERCADO
DE CAPITALES
La capacidad generadora de ingreso
en una economa depende de la cantidad y calidad de sus
recursos producti vos y de la eficiencia en el uso de los mis-
mos. Por lo tanto, las lasas de crecimiento experimentadas
por el produclo nacional son explicadas directamente por au-
mcntos en cantidad y mejoras en la cali dad y en el grado de
eficiencia econmica de los recursos usados en los distintos
procesos producli vos.
Uno de los recursos ms importantes en la actividad
econmica de un pas es el capital productivo; as ha quedado
demostrado en diversos estudios reali zados por organi smos
tcni cos como ODEPLAN y los Insti tutos de Economa de
di versas universidades del pas. De acuerdo a estas investiga-
ciones se ha esti mado que entre el 40% al 60% del ingreso
chileno se explica por el aporte del capital productivo y la
tecnologa que implica, a pesar de que en algunas reas su
rendimient o es muy bajo. Por ell o es de suma importancia
destinar esfuerzo a la creacin y buena asignacin del capital,
y es a esto a lo que se dirige una polti ca de Mercado de Ca-
pitales.
La transferencia de recursos financieros, por un ciert o
perodo de tiempo. de unas unidades econmicas (los
ahorrantcs) a orras (los inversioni stas y consumidores), con la
108
EL LADRILLO
obli gacin de la devolucin de stos, ms un cierto premio o
inters, es lo que se denomi na crdito.
Este crdito se canal iza a travs de tres vas: el sistema
bancari o, insti tuciones financieras no pert enecientes al sisle-
ma bancario y mecanismos "contractuales" personales
(especialmente prestamistas que cobran imercses usurarios).
En Chile el crdito bancario se ha comportado de ma-
nera ext raa en relacin 11 la conducta de esta misma vari able
en otros pases semejantes al nuestro. En efecto, desde 1940 a
alrededor de 1966. el crdito bancario, como porcentaje del
producto nacional bruto, permaneci constame en promedio.
y en algunos de estos aos experiment drsti cas reduccio-
nes, especial mente en 1954 y 1955, ao en que la inflacin
alcanz cifras del orden del 80%. Con respecto a la composi-
cin de estos fondos la sit uacin fue an peor, pues debido al
fi nanciamiento inflacionario del dficit fi scal, gran parte de
esos recursos fueron trasladados del sector privado al sector
pblico, de forma tal que el sector privado experiment una
reduccin real en el total del crdito a l asignado. En lo que
dice relacin a In distri bucin del crdito, dent ro del mismo
sector privado. la situacin fue notoriamente ineficiente, pues
mediante polticas econmicas erradas tales como el control
selectivo del crdito y li mitaciones que no permitan
reajustabilidad, slo unos pocos "afortunados" podan conse-
guir el li SO de estos recursos y muchas veces no eran aquell os
que podan hacer un uso ms eficiente de ellos. Algunas de
estas irregularidades se trataron de subsanar en el perodo
gubernament al 1965-1970, y de hecho se obtuvo un aumento
en la cantidad real de crdito total. Otras medidas tales como
el impuesto al crdito y la reaj ustabilidad de las cuentas de
ahorro a plazo ayudaron a implantar un caSIo real positivo del
crdito a los usuari os y permiti otorgar una retribucin real
a quienes deposi taron sus recursos en el sistema bancario.
Pero con respecto a la participacin del sector pri vado en el
109
EL LADRtLLO
total del crdito bancario no se realizaron correcciones pro-
fundas y muchas de las ineficiencias que acompaan un
control selectivo del crdito permanecieron.
Todos los estudios realizados indican que uno de los
problemas ms graves que afect al sistema fi nanciero fue la
fijacin de la tasa de inters, y en especial, el que dicha tasa
fuera normalmente fijada a un valor inferi or al de la inflacin
existente, lo que implicaba que los ahorrantes al deposi tar
fondos en el sistema financiero no slo no ganaban inters,
sino que adems, perdan parte de su capi tal. Este fenmeno
es muy claro en el perodo 1940-1960; slo a partir de la
creacin de mecanismos de ahorro reajustable se establecen
condiciones que incentivan nuevamente al ahorro y que corri-
gen parcialmente este problema. Adems. el bajo costo del
crdito y el subsidio implcito en l, incentiv las demandas
por prstamos aun cuando el destino que stos tuvieran fuera
de reducida rentabilidad.
Por otro lado, el desarrollo de los instrumentos
crediticios disponibles a travs del sistema institucional no
bancario se vio frustrado, es pecialmente por barreras
instit ucionales que impedan la formacin de nuevos y ms
vari ados organis mos financieros, y adems, por el control que
se ejerci sobre la tasa de inters.
Estas razones dieron lugar al nacimiento de mercados
secundarios de crdito, con costos de transaccin bastante
ms elevados que los que existen en mercados especiali zados
en este tipo de transacciones. Esta fue y es la princi pal razn
de la existencia del "prestamista", cuya importancia demos-
trada por un estudio realizado en 1965 es significativa,
especialmente en el sector rural.
De lo anterior se debera desprender que una de las
principales fuentes de crdito es el ahorro nacional, pero las
polticas econmicas seguidas por las autoridades en los lti-
mos 30 aos han conducido a una baja lasa de ahorro y a una
110
EL LADRILLO
canali zacin poco eficiente de ste hacia inversiones produc-
tivas.
Es as como en la dcada 60-70 el ahorro nacional
bruto no alcanz a constit uir el 15% del producto nacional
bruto. Por su parte el sector privado nacional realiz aproxi-
madamente el 55% del lotal de ahorro llevado a cabo en el
pas. el resto provino de los sectores Gobierno y externo.
Obviamente. estas bajas tasas de ahorro son en gran parte
consecuencia de la estrechez y mal funcionamiento del mer-
cado de capitales. especialmente aquella proporcin que se
canaliza va insti tuciones no bancarias.
En un pas con un mercado de capitales desarrollado,
los ahorran tes se ven enfrentados con una amplia gama de
posibilidades donde colocar parte de sus ingresos actuales ti
cambio de un mayor ingreso o patrimonio en el futuro. Por
otro lado. los inversioni stas que pueden llevar adelante pro-
yectos rentables estn di spuestos a entregar parte de sus
ganancias. a cambio de fondos que les pennitan realizar la
inversin. El mercado establecer un precio por el uso de los
fondos (tasa de inters) que forzar a que sean slo las inver-
siones ms rentables las que puedan ll evarse a cabo.
En Chile la alta innacin, acompaada de polticas de
control de la tasa nominal de inters. ha impedido un adecua-
do desarrollo del mercado de capitales.
Los eventuales ahorrantes al no disponer de institucio-
nes especiali zadas que sean capaces de asignar sus fondos a
inversiones rentables o al recibir de stas un retorno exiguo o
negativo (como ha ocurrido muchas veces en Chi le, donde la
nnacin ha superado la tasa nominal de inters) han preferi -
do llevar a cabo inversiones directamente o bien di sminuir
los montos ahorrados.
Las inversiones real izadas directamente por el Plblico
(construccin de viviendas. mejoras y ampliaciones de pe-
queas empresas, viviendas y locales comerciales. cte.) a
111
EL L ADRILLO
pesar de ser muchas veces lo ms conveniente para pequeos
ahorrantes desconectados del mercado de capitales, tienen un
rendimiento social mucho ms bajo que el que se puede obte-
ner en buenas invers iones en el sector industrial o agrcola.
Los problemas existentes pueden ser superados si se
disea una poltica de mercado de capitales que cumpla las
siguient es condiciones.
a) Que el ni vel de ahorro de la comunidad sea el ms alto
posible, y
b) Que dicho nivel de ahorro se distri buya entre las inver-
siones al ternativas disponibles en razn de su mayor
rentabilidad social. Dado que las medidas generales
propuestas sanearn el funcionamiento de nuestra eco-
noma. suponemos que las rentabilidades perceptibles
en el mercado correspondern razonablemente con las
rentabili dades sociales.
Para que esto suceda es necesario que el mercado de
capitales funcione con una organi zacin taL que permita:
112
Reali zar todo tipo de prstamos reaj ustables a mediano
y largo plazo:
Usar tasas de inters reales para los prstamos de corto
plazo (esto significa li bertad en la tasa nominal de int e-
rs) .
Crear nuevas instituciones financ ieras con toda flexibi -
lidad y sin ms trabas que las que i mponen e l
resguardo de los derechos de los usuari os. Las Finan-
cieras de Colombia ofrecen un buen ejemplo. los
Bancos de Inversin y los Bancos de Fomento existen-
tes en otros pases tambin represent an alternativas
EL LADRILLO
interesantes. La difusin de debentures reajustables, de
Bonos de Tesorera reajustables y en general de los va-
ri ados i nst rumentos financ ieros q ue se han de-
sarroll ado en las economas de mercado. son indispen-
sables si se quiere alcanzar un me rcado gi l y
poderoso.
Perfeccionamiento de instituciones existentes: el buen
funcionamient o de las Bolsas de Comercio, la moder-
ni zacin de los bancos comerci ales o hipotecarios, la
eliminacin de numerosas trabas a las Asociaciones de
Ahorro y Prstamo. cte .. son vitales para que el merca-
do de capi tales funcione eficient emente. Es evidente
que las primeras medidas debern tomarse en estas
reas. ya que es ms fci l que las instituciones existen-
tes movilicen rpidamente los recursos disponibles y la
creacin de nuevos mecanismos tomar algn tiempo
antes de que puedan alcanzar ni veles de import ancia.
Reestructurar los mecanismos de control a las institu-
ciones financieras. Es necesario que en el desarrollo
del mercado de capi tales exista alguna institucin que
vele por el debido resguardo de los intereses de los
ahorrantes, estableciendo normas mni mas de opera-
c in, informac in al pbli co y que asegure e l
cumplimiento de la ley. En la actualidad esta responsa-
bilidad est di lui da en numerosas instituciones como la
Superintendencia de Bancos. la Superi ntcndencia de
Sociedades Annimas. el Banco Cent ral. la Caja Cen-
tral y la Comisin Nacional dcl Ahorro.
Seria conveniente agrupar, al menos algunas de las
funciones que cumplen estas instituciones. con el obj e-
10 de lograr una coordinacin en esta rea y evitar la
multipli ridad de normas. a veces contradictori as y
113
EL LADRILLO
114
discriminatorias que existen en la aClUalidad. Las f u n ~
ciones de este organismo central deberan ser limitadas
y con objetos especficos, preferentemente de control
de operaciones, contabilidad y di fusin de informacin
y no de interferencia en el mercado, que condujeran a
la creacin de un nuevo ente burocrtico. que se trans-
formar a la larga en una limitante de los objet ivos que
se desea alcanzar.
Tratamiento tributario al ahorro. El sistema tributario
vigente da igual trato a quien consume la totalidad de
su ingreso que a quien dest ina una part e de l al ahorro
o la invers in. Este tratamiento ha desi ncentivado a los
sectores medios para transfonnarse en poseedores de
capital y contribuir en esta forma al desarroll o econ-
mico: este fen meno a su vez ha favo rec ido la
concentracin de capitales y ha restado estabilidad al
sistema econmico-social. Sera conveniente modificar
las actuales normas tributarias dando trato preferencial
a aquella parte del ingreso que no es consumida y que
se dedica a la inversin. Es evidente que eSIO debe
hacerse dentro de ciertos lmites y con el objeto de
incentivar a los sectores de bajo y mediano ingreso, de
lo contrario se frustaran los propsitos de redistri-
bucin del ingreso que son parte de la poltica
tributaria.
Adaptacin de las instituciones nacionales para captar
ahorro externo. Aun cuando se realicen grandes es fuer-
zos por promover el ahorro interno, el desarroll o
financiero del pas tomar algunos aos en captar los
fondos sufi cientes para un crecimiento econmico
autosostenido. Resulta evident e por lo tanlo. que la
captacin de ahorro externo ser de gran utilidad, en
EL LADRILLO
especial durante los pri meros aos de la nueva poltica.
Una alternativa de captar ahorro forneo es promover
la inversin extranjera (este tema ser tratado en forma
separada y se destina un captulo a ell o). La otra alter-
nativa es promover el uso de crdi to externo que es
una forma, tal vez la menos conflicti va. de atraer capi-
tales ext ranjeros al pas.
En el pasado. el gran volumen de crditos externos se
canaliz directamente al Gobierno o a agencias de gobierno
como CORFO y Banco Central que recibieron el 85% de
estos recursos,' el resto fue el sector pri vado y dentro del
sector pri vado gran parte se canali z a unas pocas empresas
importantes o al financiamiento "atado" a la compra de equi-
pos y maquinaria.
El desarrollo de las instiwciones financieras nacionales
debe contemplar el acceso a los mercados internacionales, no
slo por ser una fuente importante de recursos, sino tambin
para abrir ese mercado a las pequeas y medianas empresas
que estn vi rt ualmente marginadas de l o los compradores
de equipos que podan comprar ms vent ajosa mente si tuvie-
ran alternati vas de financ iamiento "no atado". En este campo
existen numerosos mecanismos que el pas ha utilizado slo
parcialmente. Una serie de alternativas se present an a travs
de las operaciones bancarias sea ut ilizando lneas de crdi to
con bancos corresponsales. sea recibiendo depsitos a la viSla
o a plazo o recolocando crditos directos de instit uciones
extranjeras; una pos ibilidad no utili zada por los bancos chile-
nos es la de colocar certificados de depsito a plazo, con
. De acuerdo a las ltimas cifras ofidalcs el monto adeudado al exterior
ero en 1970 de USS 2.425 millones. de los cuales el 85% era deuda estatal inclu-
yendo la deuda de las empresas del cobrc y el 15 % era deuda del sector privado.
Las cifras aludidas no eonsideron los crditos por utilizar.
115
EL LADRILLO
fecha de vencimiento fijo que son si milares a un bono de
plazo medio. La formacin de Bancos de Fomento y/o Ban-
cos de Inversin podra permi tir la colocacin de bonos o
debenlures emitidos en moneda extranjera en el mercado del
llamado eurodlar y recolocar esos fondos con inversioni stas
del pas.
La colocacin de bonos de la Deuda Pblica y de
debentures de empresas nacionales, emitidos en moneda dura
tambin ofrece un campo interesante en los mercados del
eurodlar.
Finalmenle estn las instituciones internacionales de
crditos como BIRF, BID, ADELA, FML AID, elc. cuyo
potencial crediticio slo est limitado para el pas a la presen-
tacin de proyectos de inters y a una situacin razonable de
Balanza de Pagos y estabilidad econmica interna.
Es necesario que dentro de la poltica de mercado de
capitales se otorgue gran flex ibilidad a las operaciones con el
exteri or. para permitir no slo un acceso fc il y expedito a
mercados financieros que mueven miles de billones de dla-
res, si no que adems como elemento de regulacin de las
tasas internas de inters y para ampl iar la competencia por
oferta de fondos y evitar la eventual formacin de monopo-
lios financ ieros.
Una poltica abierta al exterior en mercado de capitales
supone una poltica de tipo de cambio real para el resto de la
economa y por lo tanto ambas polticas deben estar estrecha-
mente coordi nadas. en especial aquellos aspectos que se
refieren a movimientos de capital de cort o plazo que pueden
crear problemas en la Balanza de Pagos.
Llevando adelante este tipo de proposiciones de carc-
ter general, se permitira a la economa contar con un
mercado de crdito canal izado en parte a travs de insti tucio-
nes financieras no bancari as, con la consiguiente ventaja de
tener una importante va de crdito ms independiente de la
116
EL LADRILLO
poltica monctaria de corto plazo ll evada a cabo por las auto-
ri dades.
Adems, se crearn mecanismos de crdito de mediano
y largo plazo, financ iados con recursos internos, que hoy no
existen para numerosas actividades. Los bancos continuadm
desarrollndose y podrn servir en mej or forma las necesida-
des de crdito de cort o plazo a ta economa.
As, el grado de desarrollo del mercado de capitales
que se lograr ser considerable. ya que a los efectos posi ti -
vos que produciran las medidas antes enunciadas se
aadiran dos fuerzas adicionales.
La pri mera est relacionada con el mayor nivel de in-
greso. La realizacin global del presente programa permiti r
un crecimient o en el nivel de ingreso y se sabe que mientras
mayor sea el ingreso de las unidades famil iares, mayor ser el
porcentaje de este ingreso dedicado al ahorro.
La segunda est relacionada con las expectativas. Las
medidas descritas en el presente programa, al aumentar las
expectati vas de estabilidad econmica, permitirn a las perso-
nas y empresas participar en el mercado de capitales para
trasladar fondos de un perodo a otro. sin riesgo de perder sus
ahorros o no poder cumplir sus obligaciones por expropiacin
de sus activos.
Es as como un mercado de capitales captando ms
recursos y asignndolos productivamcnte en una economa
sana, har posible lograr tasas de creci miento del producto
ms altas y ms estables.
117
G. POLlTICAS DE PREVISION
y SEGURIDAD SOCIAL
Puede sostenerse si n temor a crrar,
que hay conciencia generalizada de que el sistema previsional
est en crisis, de que es injusto, discriminatorio e ineficiente.
Analizaremos en fonna global el lema de la seguridad
social para sealar algunos de sus problemas ms importantes
y proponer criterios generales de solucin alcanzables en el
mediano pl azo. Es impos ible ahondar, con la precisin desea-
da en este problema, por sus mltiples facelas y porque ello
requerira una elaboracin de cifras obtenibles solamente de
fuentes di rectas de Gobierno que, por razones adminislfalivas
de distint o orden no las han puesto al alcance del grueso
pblico. Por esta razn, buena parte de las cifras uti lizadas se
refieren a lo que ocurra hasta 1968.
Las crticas ms cl aras al sistema de seguridad social
se refieren a:
118
l. Alto costo.
2. Discriminacin o injusticias del sistema.
3. Baj a eficiencia, que crea una gran di screpancia en-
tre los fondos aportados y los beneficios recibidos.
EL L,\DRILLO
l. ALTO COSTO
Los recursos financieros de las Cajas de Previsin ll e-
gan a alrededor del 10% del Producto Nacional Bruto. Dicho
porcentaje se eleva al 17% en 1966, si se incluyen las entra-
das de los organi smos auxiliares como las Cajas de
Compensacin y los organismos encargados de la atencin de
la salud. Las ci rras anotadas sobrepasan notori amente las si-
mi lares para la mayora de los pases latinoamericanos como
Argentina (8%), Brasil (6%). Ecuador (4%), y son semejantes
a la de pases desarrollados como Inglaterra y Suecia.
Es int eresante sealar que durante la dcada 1956-
1966, el gasto de las Cajas de Previsin creci a una tasa
medi a de 10,2 % mient ras que en igual perodo el Producto
Nacional Bruto aument a una tasa anual de 5%.
La gravitacin del costo previsional sobre un sueldo
vital, en 1970 se muestra a continuacin:
ESlr/u:lllra de aportes previsiollales del sueldo vifal
a) Sueldo vital base 1.00
b) Sueldo vital lqui do para el EE. 0.85
c) Costo para el empleador (salari o bruto) 1.45
d) Aporte a la previsin c) - b) 0.60
% del sueldo neto percibido en relacin
al COSIO total 58,6%
% del COSlO previsional por unidad de
salari o bruto
41,4%
%
del costo previsional por unidad de
salari o neto
70.6%
En 1968 se estimaba (Superintendencia de Seguridad
Social) que el 63% de los ingresos de seguridad social prove-
119
EL LADRILLO
nan de dichas cotizaciones que eran complementadas con un
34,5% de aportes del Estado (directo e indirecto a travs de
impuestos especficos, como entradas a cines, apuestas mu-
tuas, depsitos bancarios, etc.) y un 2,5% de ingresos propios
de las Cajas.
Ante la magnilUd de estas cifras. conviene sealar que.
en promedio. el Ahorro Nacional Bruto fue para los aos
1965-1970 cercano al 17% del P.N.B. y que esa cifra se ha
reducido al 12% en 1972.
2. E INJUSTICIAS DEL SISTEMA
El desarrollo del sistema previsional chileno se ha he-
cho en base a una legislacin que puede calificarse de
variada, compleja, incoherente, dispersa. elc.
En 1970. los textos legales eran alrededor de 600. com-
prendi endo leyes generales y especiales, Decretos Leyes.
Decretos con Fuerza de Ley. Decretos Supremos. Reglamentos y
Estatutos. Los dictmenes e infoffiles de la Superintendencia de
Seguridad Social, de la Superintendencia de Bancos y de la
Contraloria General de la Repblica son numerosos.
Todo ello se explica porque la legislacin que dio ori -
gen a las instituciones previsionales y consagr beneficios
diferentes para distintos grupos. se ha venido modificando
por la presin de grupos polticos o gremiales, que tendan a
ampli ar el campo de los beneficios)' prestac iones cada vez
con mayor generosidad. incluyendo los benefi cios de otrQS
grupos. sin atender a su estructura j uridica. financiera o admi-
nistrat iva y superponiendo un rgimen con otro, un sistema
con otro. y an ms, incorporando sectores sociales a distin-
tas cajas de previsin.
En la actuali dad. tant o en lo que se refiere a requisitos
exigidos por los diferent es sistemas, como en lo que se refie-
120
EL LADRILLO
re a beneficios y recursos, se advierten la mayor anarqua,
di sparidild e injusticia.
Hay sectores notablemente privilegiados con requisitos
mnimos de afiliacin. con determinacin de beneficios muy
elevados y de gran valor y que se fi nancian con aportes de
todos los dems aportantes y del Fisco. no en razn de un
estado de necesidad. menor vala fsica o prdida de capaci-
dad de trabajo, sino que de una generosidad legislaliva que
les reconoce verdaderos pri vi legios.
Otros sectores vegetan en la mediocridad con requi si-
tos generales bsicos. prestaciones o beneficios moderados.
que se desvalorizan o son notoriamente insuficientes y que
obtienen su financiamiento por un largo y penoso aporte.
Finalmente, los sectores ms dbiles son los que,
paradojalmcnte, deben cumplir los ms rigurosos requisitos
para obtener beneficios mnimos o insignificantes y que en
los estados de necesidad como los de cesanta. no encuentran
la protecci n adecuada, a pesar de que han contribuido pro-
porcionalmente a sus bajos ingresos en forma directa e
indirecta en la ms alta proporcin.
Para ilustrar este aspecto y sin que pretendamos hacer
un anlisi s de todas las contingencias con sus respectivos
requisitos, baste sealar que los obreros, en general, para ob-
tener pensiones deben acredi tar invalidez o 65 aos de edad.
lo que importa una contribucin de aproxi madamente 45 aos
al sistema previsional: los empleados paniculares para jubilar
deben enterar 35 aos de imposiciones: el grueso de la admi-
ni stracin pblica obtiene jubilacin completa con 30 aos de
servicios y puede. junto a otros sectores, obtener pensiones
con 15 aos de servi cios:)' los bancarios requieren slo de 12
aos de servicios y en algunos casos deben acreditar slo 10
aos de servi cios. Las pensiones se calculan, para obreros y
empleados del sector privado, sobre el promedio de las remu-
neraciones de los ltimos aos. y para el sector pblico. sobre
121
EL LADRILLO
los ltimos 3 aos y en casos calificados de altos cargos
admini strati vos o superiores, sobre el ltimo ao o la lti ma
renta.
Los subsidios, as ignaciones familiares e
ciones ti enen tambin notabl es diferencias, pudiendo
destacarse que los menores ingresos corresponden a los
tores ms neces itados y dbiles de la actividad laboral.
La proteccin contra el desempleo es nfima para los
obreros y empleados del sector privado. lo que les ha llevado
a presionar para lograr indemnizaciones por despido o
no de trabajo en convenios colectivos y legislacin especial,
producindose una duplicacin de beneficios indi rectos que
no afronta el problema fundamental del desempleo. sino que
tiende a paliarlo y a favorecer un largo ti empo de cesanta.
Ejemplo tpico es la Ley de Inamovi lidad dictada re-
cientemente y los numerosos conflictos colectivos que se
plantean por las peti ciones de indemnizacin por trmino de
trabajo.
En cambio, en el sector pblico se puede advenir que
existe toda una frondosa legislacin tendiente a dar
dad en las funciones, indemnizacin por trmino del trabajo,
generales y especiales por ciertos grupos y un fondo de des-
ahucio.
Sin ser exhausti vas. las di scriminaciones antes
nadas justifican por s solas una profunda revisin del sistema
vigente. Desgraciadamente. los esfuerzos real izados en los
ltimos aos por corregi r esta situacin han fracasado y slo
se ha conseguido ir paulatinamente elevando los COSIOS, sin
racionalizar el sistema. lo que ha conducido a un progresivo
desfinanciamiento.
122
EL L ADRILLO
3. BNA EFICIENCIA
La eficiencia del sistema previsional debe medirse en
funcin de los recursos uti li zados y de los costos que implica
un determinado sistema de beneficios.
El nivel de efi ciencia global aparece seriamente cues-
tionado si se considera que los recursos utili zados ya habran
sobrepasado al 20% del Producto Nacional Bruto.
Veamos algunos antecedentes que contribuyen a con-
fi nnar estas apreciaciones:
El persona l de e mpleados de las i nstituciones
previsionales se estimaba en 7.000 personas en 1969;
en la misma poca la totalidad de los bancos privados
ocupaba poco ms de 12.000 personas. La compara-
cin con los bancos. que opera n procesos
administrativos mucho ms complejos y que realizan
un nmero infinitamente mayor de operaciones conta-
bles, sugiere que el sistema previsional era altamente
inefi ciente en su operatoria.
En relacin a la medicina social. cabe sealar que ade-
ms del Servicio Nacional de Sal ud y del Servicio
Mdico Naciona[ de Empleados, existen 13 organi s-
mos en el sector pblico y [5 organismos en el sector
pri vado. Estos organismos encargados de la medici na
social ocupaban aproximadamente 35.000 empleados
en 1969.
E[ nlmero de mdicos (aprox. 3.000), enfermeras uni-
versit arias (aprox. 1.000). auxil iares de enfermera
(aprox. 9.000) y camas de hospitalizacin (aprox.
35.000), dejan de manifiesto su insufi ciencia para aten-
der las necesidades de la medicina social y debe
consi derarse, adems, que los servicios y atencin m-
123
EL L ADRILLO
dica estn concentrados en Santiago, Valparaso y
Concepcin.
La mortalidad infantil tiene en Chile una alta tasa que
ha llegado a un promedio de 93 por mil , y que segn
estudios del Dr. Alfredo Leonardo Bravo, en ciertas
regiones ha alcanzado a 390 por mil.
Las cifras sobre atencin mdica y mort alidad infantil
han mejorado en los ltimos aos: pero aun as, subsis-
ten grav simos problemas que es necesario ir
superando paulatinamente.
De los ingresos totales de la Seguridad Social se desti-
na, aproximadamente, un 10% para medicina social.
porcentaje reducido si se considera que del ingreso to-
tal que corresponde al Servicio Nacional de Salud,
organismo que es el que recibe la mayor parte de este
ingreso, un 40% se gasta en admini stracin, si n que
dentro de este porcentaje se incluyan las remuneracio-
nes de mdicos y profesionales. aunque s se
consideran los pagos y subsidios, inspeccin sani taria,
hi giene ambiental. estadsticas y otros.
Los antecedentes expuestos j ustifican claramente el
planteamiento de una nueva poltica de seguridad social que
otorgue proteccin efecti va a los sectores ms desvalidos,
que corrija las des igualdades e injustici as existentes y que
permita utili zar en forma eficiente los enormes recursos que
actual mente se destinan a este objeto.
REFORMA AL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL
Los elementos que componen la seguridad social son:
124
EL LADRILLO
l. Sistema de Salud Pblica
2. As ignacin Fami li ar
3. Sistema de Jubilaciones y Seguros.
Las funcio nes antes sealadas tienen caractersticas
distintas y deben anali zarse en forma separada.
l. SISTBIA DE SALUD PBLICA
En el rea de salud debe propcnderse a una mayor
descentralizacin que permita la participacin y control de la
base social sobre el sistema hospitalario. Existe clara eviden-
cia de que la descentralizacin de buena parte de las
actividades del Servicio Nacional de Salud sera positiva y
contara con el respaldo de la comunidad. Ejemplos como el
Hospital del Trabajador o los hospi tales de las grandes em-
presas mineras muestran que podra mejorarse la atencin y
rebajarse los costos. Las entidades mencionadas han sido
ardientemente defendidas por sus usuarios obreros, los que si
en otros aspectos de la acti vidad del pas propician una fuerte
participacin estatal, cuando de estos casos se trata, prefieren
que la actividad hospitalari a contine ejercindose en forma
descentralizada. pucs ellos han podido comparar las diferen-
cias en la calidad del servicio otorgado por sus hospitales y la
del Servicio Nacional de Salud.
En el rea del financiamient o de la salud deben distin-
guirse dos aspectos: uno. el de utilizar una parte de los
recursos del Estado para subsidiar los gastos de la poblacin
de menor ingreso y otro. el de cobrar efectivamente su costo
a quienes estn en condiciones de financiarl o. Es evidente
que por razones humanitarias y de solidaridad sociaL debe
garanti zarse a los sectores de menor ingreso un servicio ade-
125
EL LADRILLO
cuado, cualqui era sea su posibilidad de financiar los gastos.
Existen variados mecanismos para aplicar esta clase de subsi-
dios.
Por otra parte. los benefi cios de la administracin des-
centralizada se logran. si se ligan claramente los ingresos de
la institucin con la calidad y cantidad de los servicios pres-
tados, por lo que es conveniente que los servicios sean
efectivamente pagados por los usuarios y que exista posibili -
dad de libre opcin entre distintos servicios. Como existen
algunos gastos mdicos de alto valor en que gran parte de la
poblacin debe incurrir alguna vez en su vida, y como los
gastos normales son fci lme nte predecibles. la mayora de los
pases han impulsado sistemas de gastos fij os mensuales, di s-
tribuyendo de esta forma, a travs del tiempo, aquellos gastos
de mayor valor que ocurren espordicamente dentro de lo que
se estima ser el gasto normal de una fami li a en el perodo
anual. El financiamiento se establece como una cuota men-
sual. y cuando la persona debe reali zar algn tipo de gasto
mdico recibe el financiamiento de gran pane de l (rara vez
el reembolso es total para no incentivar el uso innecesari o de
los servicios mdicos) . En teora, el SERMENA debera fun-
cionar en esta forma, pero se ha burocratizado enormemente
y sus fondos se han destinado a otros fines, lo que ha provo-
cado un colapso del sistema.
Creemos posible utilizar un solo tipo de organi smo
descent ralizado para captar los fondos que tengan por destino
el fi nanciamiento de la salud y los otros gastos de la seguri-
dad social. de modo que aseguren una amplia elegibilidad"
de hospi tales y mdicos, y que no se transfonnen en admini s-
tradores de hos pitales cerrados. slo para ciertos grupos.
Estos organismos seran semejantes en su estructura a las
actuales Cajas de Previsin. pero deberan funcionar de ma-
nera totalmente diferente y basarse. exclusivamente, en la
admini stracin eficiente de los fondos de sus imponentes. si n
126
EL L ADRILLO
desarrollar otros objelivos o fi nes que no sean aquellos esti -
pulados contractualmente.
Los subsidios que otorgue el Gobierno a sectores espe-
cficos podran ser dist ri bui dos a travs de estos organismos,
ahorrando a los beneficiados los trmites. a veces engorrosos,
que acompaan a los subsidios. En otros casos. los subsidios
deberan ser cobrados directamente por las instituciones hos-
pitalarias.
En sntes is. deber propenderse a la admi ni stracin
descentralizada de los hospitales. con participacin de los
usuarios y la comuni dad; los servicios sern pagados por los
usuarios, excepto en los casos en que se j ustifique el subsi-
dio. el cual ser pagado por el Estado. El financ iamient o de
los gastos se organi zar de manera de operar con un sistema
de ;'prepago" con cuotas mensuales, lo que permitir el reem-
bolso de una alta proporcin dc los gastos mdicos fami li ares
(70% a 80%).
El Gobierno facilitar la formacin de nuevas entida-
des autnomas que se consti tuyan para prestar servicios
mdicos y abandonar la poltica segui da en los ltimos aos,
de ir centralizando paulatinameme toda la ac tividad mdica
en el S.N.S .. a travs de disposiciones legales quc coartan las
posibilidades de la medicina no eSlatizada.
2. ASIGNACiN FAMILI AR
La as ignacin familiar es una conquista que en buena
parte se torna ilusoria. ya que son los propios beneficiados
los que la pagan: incl uso. aun cuando hay casos en que sta
es financiada por la empresa, ello a la larga significa que s610
cambia la estructura de pagos de los salari os pero su costo
para el beneficiado ti ende a permanecer inalterado. En gene-
ral, las decisiones econmicas de las empresas en el rea de
127
EL LADRILLO
salari os se toman sobre el costo tOlal y no sobre lo que e f e c l i ~
vament e constituye el sueldo neto percibido por el trabajador;
o sea que las empresas que otorgan ciert os beneficios espe-
ciales son indiferentes a entregarlo directament e al trabajador
como salario o en olra forma.
Es por ello que esti mamos que todo el sistema de asig-
naciones fami liares constituye un mecan ismo de redis-
tribucin "entre" los trabajadores y que favorece a aquellos
de menor ingreso y ncleo fa miliar ms amplio.
Si los efectos son realmente stos, parece conveniente
modificar el actual sistema en el siguiente sentido:
a) Establecer un solo valor para la asignacin familiar ,
eliminando la odiosa diferencia entre empleados y
obreros.
b) Establecer topes para el nmero de asignaciones a co-
brar en la medida que aumente el nivel de ingresos, y
elimi narla definitivamente para los estratos medio-alto
y alto.
As por ejemplo, los sueldos y salarios iguales a un
vital recibirn la totalidad de las asignaciones familiares que
les corresponda por su nmero de cargas; entre tres y cinco
vitales se establecera un mximo de 5 asignaciones; entre
ci nco y diez vitales se establecera un mxi mo de 3 asigna-
ciones y por sobre di ez se pagara una; eli minndose
defi nitivamente para el estrato con ms de doce vitales.
Un sistema de esta nat uraleza rebajara considerable-
mente el CaSIO, tanto del porcentaje imponible para este
objeto como el de administracin y asegurara un mecanismo
de redi stri bucin ms eficiente y directo, ya que el nmero de
as ignaciones a pagar se reducira considerablement e.
128
EL LADRI LLO
3. SISTEMAS DE JUBILACIONES Y SEGUROS
El sistema ac tual de j ubi laciones ha hecho cri sis y no
podr seguir subsisti endo sin un creciente aporte fiscal debi-
do a su progresivo des financiamiento. En efecto, un estudio
real izado para el perodo 1956- 1964 muestra que la tasa de
gastos de las Cajas de Previsin se expande al 10,2% anual,
en tanto que la tasa de entradas se expande al 7,7% anual. En
el mismo perodo, las relaciones ent re nmero de asegurados
activos y pasivos se elev sustancialmente en las principales
cajas. El cuadro siguiente establece las relaciones.
Porcelltaje de asegllrados pasivos y activos
Institucin
Servicio Seguro Social
Caja EE. Particul ares
Caja EE. Pblicos
1956
6,7
3,2
15,9
1960
9,3
5.9
13,5
1964
13,9
8,8
27,3
FUru-'TE: Calculado en base a infonnacin de los Boletines de
Estadstica de la Superintendencia de Seguridad Social. Las ci fras son
revisadas peridicamente y estimadas en algunos casos.
En la act ualidad, es ineludible enfrentar el problema de
la previsin en fonna integral. Ello implica establecer un sis-
tema j usto y eficient e, pues si la actual situacin persi ste, ella
gravitar cada vez ms sobre el presupuesto fi scal. restando
recursos para otros objeti vos y agravando los problemas de
equilibrio presupuestario, gran causante de la innacin en
nuestro pas.
La solucin al actual problema no es fc il y debe ser
concebida en etapas: primero, la creacin de un sistema efi -
129
EL LADRILLO
ciente; segundo, el aj uste entre la aplicacin del nuevo siste-
ma y la situacin de los actuales pensionados: y tercero, el
traspaso de los imponentes actuales con varios aos de impo-
siciones al nuevo sistema. lo que plantea la necesidad de
traslado de fondos y reconocimiento de aos de servicio.
Nuevo Sistema Prcvisional
Sobre la base de los puntos mencionados. son aconse-
jables las siguientes medidas:
130
El nuevo sistema previ siona l constar de dos
subsistemas: uno de carcter estatal, financiado por la
va tributaria. que establecera una previsin mnima ( 1
vital o menos) igual para todos los chi lenos que cum
plieran ms de 65 aos y que hubieran trabajado un
nmero mnimo de aos (25 30): y el otro. que sera
en base a un sistema de ahorro que se depositara men-
sualmente en una institucin especial izada, de acuerdo
a un mecanismo contractual de administracin delega-
da de esos fondos. los que podran ser cobrados en
forma de una pensin vitalicia slo cuando se alcance
la edad de retiro. La entidad administradora de estos
ahorros tendra la obli gacin de invenirlos de manera
tal. que asegurara que stos mantendrn su valor real a
travs del ti empo (reaj ustabilidad). y que devengarn
un inters. Estas enlidades. similares a los Fondos de
Pensin y Mutualidad que existen en otros pases. pa-
garn las jubilaciones a sus asociados y cobrarn al
Gobierno la pensin mni ma que corresponder a cada
chileno. de manera de simpli ficar la operatori a fi scal,
abaratar sus costos y dar un mejor servicio a sus aso-
ciados.
EL LADRILLO
Los Cundamentos para establecer una pensin mlnUll<1
garantizada por el Estado y crear un sistema adicional
para obtener una mayor j ubi lacin. se derivan de las
polticas bsicas expuestas en el programa: una. la de
garantizar un ingreso mnimo a todos los chilenos y
otra, la de promover el uso intensivo de mano de obra
no calificada. Con respecto a este ltimo objetivo. re-
sult a evidente que el al to costo del sistema previsional
impulsa a las empresas a utilizar menos mano de obra
ya aumentar las inversiones en mquinas que la susti-
tuyan; ya que en definit iva. las decisiones econmicas
de las empresas se toman en relacin al costo total y no
al ingreso percibido por el trabajador.
El nuevo sistema de previsin se concibe en trminos
de organi zacin semejante al que existe actualmente
para las Asociaciones de Ahorro y Prstamo, esto es,
entidades autnomas, admini stradas por representantes
de los ahorrantes y con una Unidad Central Coordina-
dora que podra, eventual mente, otorgar respaldo y
seguridad financi era al resto de las entidades.
Estas nuevas entidades. que para di Cerenciarl as de las
actuales "cajas" las llamaremos Fondos de Pensin.
tendrn por objeto administrar los ahorros de sus depo-
sitantes, invenirlos en valores reajustables del mercado
de capi tales que se ir creando (ver captulo respecti
va). o en acciones cuya rent abilidad sea equivalente al
retomo de un valor reajustable: los benefi cios que los
Fondos otorguen sern contractuales o no podrn reci
birse si no se cumplen los requisitos mnimos de edad
y nmero de aos trabajados.
Las caractersti cas de los ;'Fondos" sern las siguientes:
131
EL LADRILLO
132
Los beneficios obtenidos son equi valentes al aporte
realizado por cada cual a travs del tiempo. En reali
dad, el sistema consiste en una acumulacin de ahorros
y de sus respectivos int ereses, para que al cabo de "n"
aos el Fondo as reunido se reparta al pensionado.
Este repart o puede ser lotal en un momento dado o
constit uirse en una renta asegurada de por vida al pen
sionado pasando cualquier saldo a sus herederos:
Por ser la renta fi nal funcin del ahorro mensual y del
nmero de aos trabajados. no existe ningn incentivo
para la j ubilacin prematura:
El sistema es contractual y, por lo lanto no se pueden
crear beneficios especficos para personas o grupos si n
que hayan realizado su ahorro previo para financiar el
correspondiente beneficio:
El sistema es abie rto y puede beneficiar a cualquier
persona. El ideal es que existan muchos Fondos inde
pendientes que compitan entre s en el monto de los
beneficios otorgados. logrndose de este modo una ad
ministracin eficiente y de bajo costo. El Estado debe
inlervenir para cautelar los intereses de los pensiona
dos y controlar la accin de los entes admini stradores
de los Fondos. con el fin de evitar estafas y/o actos de
negligencia o excesivos riesgos:
El monto invertido en estos Fondos sera deducible de
la renta imponible y los valores acumulados quedaran
libres de impuestos al ser percibidos por los beneficiari os:
La transferencia de un Fondo a otro es li bre y sin cos
to. excepto el del papeleo normal;
EL LADRILLO
El sistema tendr un seguro de vida o de imposibilidad
fsica que permita a los herederos o al beneficiario im-
posibi litado, percibir la renta que equi valga al ahorro
que hubiera realizado si hubiera continuado imponien-
do hasta la edad de jubilacin;
No sera posible retirar los fondos antes de una edad
mnima o de un nmero mni mo de aos de aporte.
excepto para transferi rlos a otro Fondo.
A travs de los "Fondos" o por subsidiarias de ellos se
podr administrar el sistema "prepagado" de sal ud, los segu-
ros de accidentes del trabajo y los seguros de cesanta.
En cieno sentido, los "Fondos" son semejantes a la
idel original de las Cajas de Previsin y que se desvinu;
porque el sistema se bas en leyes y no en mecanismos con-
tractuales; porque la inflacin destruy las "reservas" con que
deban contar dichas Cajas y adems. por no ser competit i-
vas, la administracin fue deficiente tanto en lo que se refiere
a costos de operacin como a la inversin de los recursos de
[os imponentes. En otro sentido, las entidades propuestas se
asemejan a las cooperativas ya que hay una delegacin direc-
ta de derechos en un directorio representativo de los
asociados, y en su estructura fi nanciera seran semejantes a
las compaas de seguros de vida que existen en numerosos
pases y que tambin deberan crearse como complemento
adicional al sistema de seguridad social.
Es importante destacar que deber otorgarse gran flex i-
bilidad al manejo fi nanciero de los "Fondos", haciendo
posible que stos puedan subcontratar servicios, sean stos de
ti po admini strati vo (procesamient o de datos), sean financie-
ros (administracin delegada de cart eras de inversin o
contratacin de seguros y reseguros), de manera que pueda
lograrse la uti lizacin plima de los recursos de los tmbajadores.
133
EL LADRILLO
Un sistema previsional basado en "Fondos" de ahorro
efectivo de los participantes no slo es una solucin eficiente
al problema previsional. sino que adems crear un mecanis-
mo de acumulacin de riqueza en manos de los trabajadores.
Ellos pasaran a ser, con el ti empo, una de las principales
fuentes de ahorro para fi nanciar inversiones, pudiendo alcan-
zar un papel prominente como poseedores de capital. Si esta
posibi li dad se materializa, podran desaparecer o aminorarse
las tensiones entre el capital y el trabajo, ya que este ltimo
sera a su vez poseedor de imponantcs rccursos de capital.
As. las conocidas polmicas en tomo a la participacin de
los trabajadores en el Producto Nacional se iran transfonnan-
do en algo irrelevante, ya que pane sustancial de la renta del
capilal sera a su vez de los propios trabajadores. Un proceso
de esta nat uraleza, mantenido por un nmero largo de aos,
conducira a una socializacin de la riqueza, sin que por ello
se cayera en fnnul as de socialismo estatista, a la vez que se
podra contar con todas las venlajas que ofrece una economa
descentrali zada y sustentada en mercados competiti vos. Por
ltimo, como se ver ms adelante, la creacin de "Fondos de
Pensin" puede ser un mecanismo ti l para transferir riqueza,
actualmente en manos del Estado, hacia los trabajadores.
El sistema planteado es fci l de iniciar, y supuesta la
existencia de un mercado de capi tales eficiente. debera fun -
cionar correctamente y a baj o costo. Los problemas graves
aparecen cuando se trata de empalmar y compatibili zar la
implantacin de un nuevo sistema con el actual sistema vi-
gente.
Problema de transicin
Es claro que si se implantara una refonna a panir de
enero de 1974, las personas que ent ren a trabajar a panir de
ese perodo se asimilaran a las nuevas normas. Pero qu
134
El LADRILLO
pasa con los que entraron a trabajar hace 10 aos y cmo se
financian las pensiones de los que ya en 1974 estarn jubilados?
Para las personas que se encuentran trabajando. el em-
palme se puede lograr trasladando tos rondas acumulados en
las Cajas de Previsin al nuevo sistema. como stos resulta-
rn insuficientes , porque las cajas estn descapitali zadas. el
Gobierno podra aportar una parte transfiriendo para ello nu-
merosos acti vos de carcter financiero que posee. tales como
valores hipotecarios. acciones y debentures de direrentes so-
ciedades y, eventualmente. emitir bonos de deuda pblica
reajustables y de largo plazo.
El problema ms complejo se plantea con los derechos
de los actuales jubi lados y con el financiamiento de su ingre-
so previsional. Resulta evidente que al modificarse el sistema
y al desaparecer o reestructurarse completamente las act uales
cajas este grupo se vera perjudicado: al mismo ti empo. por
los antecedentes aportados. resulla indudable que el actual
sistema no podr seguir financiando a futuro a sus actuales
jubilados y a los que jubilarn en los prximos aos. por lo
que la refonna previsional es imposlergable.
La solucin que proponemos es traspasar esta carga a
toda la comunidad. utilizando para ell o el sistema tribut ario y
en especial, el impuesto a la renta,
Si bien, esta solucin implica problemas, como el de
que no se rebajara de inmediato el actual volumen de des-
cuentos a los sueldos y salarios. presenta algunas ventajas. ya
que por una parte, la carga sena decreciente en el tiempo en
la medida que los actuales jubilados vayan dejando de existir
y por otra. la mayora de los jubilados reciben pensiones infe-
riores al sueldo vital. por lo que gran parte del costo sera
equivalente al que se estima tendr la pensin bsica garanti-
zada por el Estado. En este sentido, clculos act uaria les
detallados son imprescindibles para determinar la cuanta de
recursos que ser necesari o destinar en esta ctapa.
135
EL LADRILLO
La pol t ica esbozada, si bien tendr pleno impacto,
transcurridos algunos aos mostrar de inmediato importan-
tes benefi cios talcs como menor costo de operacin, mayor
eficiencia en cl li SO de los recursos, mayor participacin, etc.
y mostrar a cada imponente, en rorma anual, cu{tI es el saldo
de sus ahorros y cul es su participacin en la ri queza del
pas, lo que dar mayor estabi lidad a nuestro sistema econ-
mico-social.
136
H. POLlTlCA DE REDISTRIBUCION
DEL INGRESO
A pesar que la informacin disponi-
ble sobre la di stribucin del ingreso en Chile es deficiente e
incompleta, existen antecedentes sufi cientes como para afi r-
mar que hay un porcentaje imponanlc de chilenos que viven
en situacin de pobreza extrema (bajo ingreso, desnutri cin,
retraso mental, anal fabeti smo. marginalidad culturaL desem-
pleo. campament os). Adems, sabemos que la pobreza es
difcilmente identificable en forma clara con sectores econ-
micos O clases sociales especficas, ya que en esta situacin
se encuentran obreros. empleados. rcntistas. pensionados, pe-
queos propictarios (especialmente minifundi stas), pequeos
comerciantes, jubilados, ancianos. mujeres, cesantes. etc.
La heterogeneidad de los pobres hace muy difcil dise-
ar una poltica econmica simple para solucionar el
problema, y que permita llegar con precisin a los que verda-
deramente se desea beneficiar. Un buen ejemplo de ello es el
fracaso de las polticas tradicionales de redi stribucin de in-
greso, basadas en el control poltico de los precios y en [os
reaj ustes de remuneraciones, que han generado como resulta-
do la inflacin y retrocesos a situaciones aun ms injustas
que al inicio de la poltica ya que los sectores ms pobres son
los menos protegidos ante la inflacin. La experiencia del
Gobierno de la Unidad Popular es slo la repeticin de inten-
137
EL LADRILLO
tos anteri ores slo que en trminos mucho ms perjudiciales
para el pas. Tradicionalmente las polticas de otorgar reajus-
tes de remuneraciones financiados con emisin y de aplicar
masivos controles de precios han benefi ciado slo a algunos
grupos de trabajadores pertenecientes a los sindicalos ms
poderosos que no estn precisamente entre los grupos pobres
del pas y han perjudicado a la gran masa de cesantes. traba-
jadores independientes de bajos ingresos y asalariados no
organizados y con e s c a ~ o poder sindical. El control de pre-
cios, aparte de ser difcilmente aplicable por la formacin de
mercados negros, ti ene dectos nocivos sobre el nivel de pro-
duccin y sobre la calidad de los bienes y servi cios
controlados, por lo que tennina perj udicando ms bien quc
beneficiando al pas y a los grupos econmicamente ms des-
validos.
Dentro de la poltica general de redistribucin del in-
greso tiene una import ancia vi tal la erradicacin de la
extrema pobreza, a lo menos en trminos globales. El cumpli-
miento de este objetivo requi ere tener clari dad sobre tres
consideraciones fundamentales:
a) No hay posibilidad de solucionar el problema de la
extrema pobreza sin lograr una rpida y sostenida tasa
de crecimiento econmico.
b) Es muy poco 10 que puede hacerse slo con polticas
redistributivas, pues un mejoramiento de los grupos de
ms bajos ingresos necesariamente tendra que signifi-
car una reduccin de los niveles de vida de la clase
media.
c) Es requi sito indispensable un aumento sustancial dc la
inversin social --concretamente en capital humano-
y la elevacin de la productividad de esa inversin. ya
que es en estc campo (educacin, salud, vivienda. pre-
138
EL LADRILLO
visin, etc.) donde existen las mayores ineficicncias.
burocrmismo y asignaciones improducti vas de recur-
sos.
POLITICAS ESPECIFICAS
l. EL MFJOR FUNCIONAMIEl\'lO DEL MERCAOO
El aument o de la competencia genera dos tipos de
efectos:
Acelera la tasa de crecimiento econmico mediante
una mejor asignacin de recursos, lo que posibi lita una
adecuada redistri bucin del ingreso. y
Eli mina las rentas monopli cas o uti lidades extraordi-
nari as de dos tipos de situaciones:
i) En el caso de las empresas monopli cas. el exceso
de ganancias se transfiere al resto de la comunidad
a travs del cobro de menores precios.
ii ) En el mercado del trabajo la eliminacin de algu-
nas barreras import antes (modificacin de la ley
de inamovilidad y otros impedimentos a la genera-
cin de mayores ocupaciones) permiti ra una
disminucin de muchas des igualdades de ingreso
inj ustifi cadas entre los trabajadores y el aumento
del empleo.
2. DISPAR DISTRIBUCIN DEL CAPITAL HUMANO
Actualmente la fuente ms importante de desigualdad
en la sociedad chilena la constituye la dispar di stribucin de
139
EL LADRILLO
lo que se ha llamado el capi tal humano: nivel de educacin y
cultura, adiest ramient o e integracin social, salud y nutric in
de que di spone cada persona. Existe abundante evidencia em-
prica en esta materia, tanto por estudios reali zados en Chile
como en otros pases. que explican cmo buena parte de las
di ferencias de ingreso existentes se producen por efecto de la
educacin y su consecuente impacto en la producti vidad de
las personas. As, a mayor nmero de aos de escolari dad
corresponde en promedio un mayor ingreso y los grupos de
rent as ms altas se concentran en aquellos que han alcanzado
niveles de alta cali fi cacin tcni ca o acadmica.
Es por esto que la solucin del problema de la extrema
pobreza debe basarse en las inversiones que provean de estos
servicios a los grupos que lienen menos acceso a ell os. Este
esfuerzo signi ficar una profunda modi fi cacin de la organi-
zacin administrativa de aquellos sectores que hoy operan en
forma centrali zada e ineficiente.
140
Descent ral izacin de la gestin de las unidades
operativas (escuelas. hospitales. cajas de previsin,
etc.) de manera que sean operadas y controladas por
sus usuarios y trabajadores.
Cambio de nfasis en la distribucin del gasto en edu-
cacin, como por ejemplo su aument o en parvulari os,
enseanza tcnica y capacitacin del profesorado: re-
duccin del gasto en educacin superi or buscando
principalmente un mayor auto financi amiento; esfuerzo
en la capaci tacin laboral de la mano de obra no espe-
cializada.
Salud: redistribui r el gasto de preferencia hacia los ni -
os, sobre lodo en los programas de nutricin e higiene
infantil.
EL LADRILLO
Vivienda: erradicacin de campamentos y poblaciones
marginales; autoconstruccin. A travs de mecanismos
financieros se continuara el subsidio a \' iviendas
tas y de ciertas especificaciones, as como algunas
instalaciones bsicas que garanticen que sean habitadas
por los verdaderamente pobres. Se prestar cspecial
atencin a la implantacin de un sistema que exija cier-
tos niveles de ahorro previo para perci bir los
beneficios. En el rubro vivienda sc considera tambin
el apoyo a la inrraestructura de servicios bsicos con
que deben contar esas poblaciones: agua, luz y
cios comerciales.
3. MEJORAR LA EACIENCIA y AMPLITUD EN
ALGUNOS SERVICIOS ESPECFICOS DE CONSUMO COLECfIVO
Mejorar la eficiencia y amplitud en algunos servicios
especficos de consumo colectivo tales como. por ejemplo.
justicia, movilizacin colect iva, vigilancia (Carabineros).
parques, campos deportivos y la mantencin de ciertos bene-
ficios gratuitos (aumentos en cobertura) como los desayunos,
almuerzos. tiles y vestuarios escolares.
4. AUXILIO DE CESAt\'TA
Se establecer{\ un sistema de seguro contra el
pIco que operc en rorma rpida y automtica. Ser rinanciado
tanto por el empleador como por el trabajador, aumentando la
proporcin que este ltimo tiene que costear a medida que
crezca el monto de dicho seguro.
En el perodo de transicin, cuando se ponga
mente en marcha la nueva poltica econmica, lo cual
141
EL LADRIL.LO
signi fi cara que tendrn que ocurrir algunos ajustes econmi-
cos importanles, se establecer un benefi cio de cesanta con
carcter de e mergencia y que ser financi ado por el
empleador (Estado, empresas del sector pblico o pri vado) y
que consistira en el pago de un mes de remuneracin por
cada ao de sercicio que tenga el benefi ciado, con un tope en
trminos vitales para el auxi lio. que se reali zar mensuahnen-
te hasta su extincin. Tant o en el perodo de ajuste como
despus. cuando se aplique el sistema de seguros de cesanta. se
propender a establecer nonnas que reduzcan porcentualmente
los pagos a lravs del tiempo. con el objeto de incentivar una
rpida bsqueda de trabajo por parte de los beneficiados.
5. SUBSIDIOS DIREcroS EN DINERO
El sistema ms eli ciente de redistri buir el ingreso en
favor de los ms pobres es el de otorgar subsidios direclos en
dinero por parte del Estado. Esto beneficiaria a toda persona
cuyo nivel personal de ingreso estuviera por debajo de un
cierto mni mo que habra que establecer (entre cero y medio
vi tal mensual. por ejemplo).
El procedimiento reconocera a cada chileno un ingre-
so mnimo personal. cual quiera que fuera su edad. Para
establecer el derecho a percibir un subsidio debern sumarse
los ingresos percibidos por todos los miembros de la famil ia
y di vidirse por el nmero de personas que la componen. Si
esta cifra es menor que el mni mo establecido, tendr derecho
a un subsidio equi valente a la diferencia entre ambas ci fras.
por cada persona que componga la familia. Si el ingreso pro-
medi o por persona es mayor al mnimo establecido. no podr
percibi rsc ningn pago del sistema.
El principal problema que se presenta, apart e de su
financiamient o es el de identificacin de los benefi ciari os.
142
EL LADRILLO
Pensamos que la mejor fonna sera lisa y llanamente conce-
der el beneficio a quienes postulen declarando cumplir los
requisitos mnimos. Por cierto que habr un cierto nivel de
engao. pero es preferible sufri rl o si con ello se garantiza que
los realmente pobres alcanzarn un nivel de vida con un m-
nimo de dignidad
Para mini mi zar el engao se procedera en dos frentes.
El primero. sera el empadronamiento exacto --en una sola
parte. Municipalidades. Comisaras. Retenes. Juzgados. Es-
cuelas. ctc.- de cada beneficiario con sus datos y la
investigacin estadstica al azar y peridica de un cierto n-
mero de beneficiarios a travs de visi tadoras sociales. de
personal especial izado de Carabineros, etc. La sancin por el
engao comprobado tendra que ser ejemplarizadora y apli -
carse efectivamente y con publicidad. El segundo, sera el de
exigi r que los beneficiarios pongan su tiempo libre al servicio
de la comunidad. Al quitarles el tiempo libre (ocio). no se
presentaran a reclamar sus beneficios las personas que pu-
dieran obtener mayores ingresos en otro tipo de trabajo. El
uso del tiempo de los beneficiari os podra organizarse a tra-
vs de las Municipalidades del pas y de los cuarteles de las
Fuerzas Annadas; algunos beneficiarios podran recibir ins-
truccin tcnica especiali z.1da que les permiti era aumentar su
produclividad: otros --especialmente las mujeres- podran
ser destinadas a trabajar en obras de beneficio social y recibir
instruccin sobre economa domstica}' nUlricin infantil y
familiar.
6. SISTEMA TRIBlITARIO
Ser una de las herramient as importantes para impedir
la concentracin excesiva de riqueza y/o ingreso. Para ello se
utilizar un sistema progresivo de impuestos a la renta y los
143
EL LADRILLO
impuestos a la propiedad y a la herencia. Esta poltica no
tendr los efectos deseados y contendr una base de gran
inj ust icia si no se hace un esfuerzo decidido en la labor
fi scalizadora de Impuestos Internos, pam 10 cual es indispen-
sable poner en prctica sanciones ejemplari zadoras para
quienes evaden sus tributos.
Es preciso enfatizar que la nica forma real y verdade-
ra de mejorar los niveles de vida de los pobres es a travs de
la obtencin de una alta y sostenida tasa de desarroll o econ-
mico. En la introduccin de este trabajo hemos sealado ya el
verdadero milagro que se puede obtener si a travs de polti-
cas econmicas racionales se alcanzan tasas de crecimiento
entre 7% y 10%. 10 que es factible para Chile. Si cada 10
aos pudiramos duplicar nuest ro ingreso. el sacrificio nece-
sari o para realizar las inversiones sociales - preferentemente
en capital humano-- que garantizaran la eli mi nacin de la
pobreza en Chile y el acceso masivo a mejores y dignos nive-
les de vida a todos los c iudadanos . ser a nfimo y
prcticamente pasaa desapercibido por los que tienen que
contri buir a l. El crecimient o econmico. adems, har posi-
ble incrementar los ingresos del Gobierno y con ello los
gastos sociales sin provocar dficit fi scales o pres iones
inflacionarias. Es evident e que en la primera etapa o en el
perodo de aj uste ser necesario compat ibilizar cuidadosa-
mente [as necesidades de gasto social con los problemas
presupuestarios del Fisco, lo que obligar a la reduccin de
numerosos gastos superfluos o improductivos con el objeto
de dar priori dad a las medidas fundamentales que aqu se
proponen para erradicar la extrema pobreza. De aqu la
impostergable necesidad de adoptar lo antes posible las medi-
das econmicas que presentamos en este estudio y que harn
posible que el pas alcance rpidamente los niveles de creci-
miento que estn alcanzando otros pases a travs tambin,
del manejo tcnico y no poll ico de sus economas.
144
1. ASPECTOS
ECONOMICO-SOCIALES DE LA
POLlTICA EDUCACIONAL
l. L\I PORTANCIA DE LA EDUCACiN
La polti ca educacional debe estar encaminada a garan-
tizar la igualdad de oportunidades a todos los ciudadanos de
modo que cada cuat pueda desarrollar al mxi mo su pOlencial
humano.
La inteligencia, creatividad, la iniciativa y la capacidad
para el trahajo no se distribuyen de acuerdo a la capacidad
econmica de los hogares: pero desgraciadamente, s se di s-
tribuyen las oport unidades para desarrollar al mxi mo el
potencial innato de cada individuo. Es indudable, y universal-
menl e aceptado, que el Estado debe intervenir para subsanar
esta si tuacin. Un pri mer e importante paso en eSle sentido es
la redi stribucin del ingreso y. denlro de esta redi stribucin,
la erradicacin de la extrema pobreza.
Otro aspecto de innegable y reconocida importancia es
la educacin. La poltica educacional debe garantizar ni veles
mni mos de educacin en rorma gratuita, pues a travs de
ellos se alcanza la formacin bsica ciudadana que permi te la
parti cipacin seria y responsable, en la vida social y poltica
de un pas. El provecho prctico y directo de la escolaridad,
145
EL LADRILLO
excepto el de permitir el acceso a niveles superiores de edu-
cacin, es apreciado como relativamente bajo, de modo que
es necesario garantizar la gratuidad efect iva, pues de lo con-
trario los padres de los nios en edad de educarse en los
sectores de bajo ingreso y menor cultura, tendern a no en-
viar a sus hij os a la escuela. Esta situacin crea un crculo
vicioso en que por la menor cuhura o nivel econmico de los
padres se mantienen las condiciones que perpetan la pobreza
de los hijos. Tambin ayuda en este sentido el programa de
alimentacin en los colegios ----desayunos y almuerzos esco-
lares- y la entrega grat uita de libros y tiles de estudio.
2. GRATUIDAD DE LA ENSE'"lANZA SUPERtOR
Los ni veles superiores de educacin - tcnica y profe-
sional- representan un beneficio directo y notorio para los
que lo obtienen, de modo que no se justifica en absoluto la
gratuidad de este tipo de educacin: de hecho, ni si quiera se
j ustifica el subsidio parci al que hoy reciben pues l accede
principalmente a los grupos de mayor poder econmico. El
cobrar el valor real de la educacin superi or a los educandos
tendra grandes ventajas: entre ell as podemos mencionar:
a) El financiamiento de las universidades y escuelas tc-
nicas o profesionales mejorara sustancialmente, con lo
cual podran aumentar su capacidad y mejorar la cali -
dad de la enseanza impartida.
b) Al vivir cada Institucin Educacional de sus propios
ingresos, se veran obligadas a cuidar la calidad de sus
servicios pues sus educandos elegiran a las mejorcs.
c) Dado el costo de la educacin, los educandos desplega-
ran al mximo su esfuerzo para aprovecharl a; de esta
146
EL LADRILLO
manera dejaran de existi r los alumnos eternos y los
que van a las universidades a ilustrar su holgazanera.
Este sistema de cobrar el valor real de la educacin
superior tendra que ser complement ado con becas y prsta-
mos de largo plazo. Las becas deberan ser para los ms
talentosos habida consideracin de su incapacidad econmi ca.
Las becas y los prstamos permitiran que todo ciuda-
dano eapaz pudiera tener acceso a la educacin superior y
constituiran, con ello. un poderoso instrumento en la igual-
dad de oportunidades que propiciamos. En erecto, un caSIo
que nonnalmente no se considera en la educacin superior es
el ingreso que el educando podra recibir si trabajara y al que
tiene que renunciar si estudia. Este caSIo puede ser particular-
mente elevado para los hogares de ms bajos recursos y
explica por qu. a menudo. indi viduos inteligentes y dotados
no pueden seguir los estudios que desean, pues sus hogares
no pueden presci ndir de los ingresos que ell os pueden aportar
a travs de su trabajo. Las becas y los prstamos antes enun-
ciados deben tomar esto en cuent a e incl uir no slo el cOStO
directo de la educacin -matrculas. libros. locomocin,
etc.- si no que tambin este costo indirecto representado por
la remuneracin potencial del educando.
El pago de tos prstamos debe mantener el valor real
de tos mismos e incluir un inters real que vaya a incrementar
el rondo disponi ble para eSle menester. Los prstamos empe-
zaran a ser cancelados un ao despus de que el educando
egresara y equivaldra a un porcentaje de su remuneracin
que no podra exceder de cierto tope.
En una primera etapa este sistema deber extenderse a
las uni versidades para. posteri ormente. abarcar a la ensean-
za tcni ca. Es pos ible que el cambio resulte extremadamente
brusco para la mentalidad imperante en el pas, por lo cual
podra procederse de inmediato a elevar sustancialmente el
147
EL L ADRILLO
costo de las matrcul as y a otorgar paralelamente un crdi to a
15 20 aos plazo para financiar ese costo. el que sera
servido en forma reaj ustada con los ingresos futuros del pro-
fesional o tcnico benefi ciado. Los prstamos se otorgaran
en forma general para financiar el 70% u 80% del costo di-
recto de educacin y las becas se otorgaran en forma
calificada para los sectores de menor ingreso.
3. DESCE''TRALlZACIN DE LA EDUCACIN
Uno de los sectores ms ineficientes del sector pblico
es el rea de la educacin donde, apart e del ext remo
burocratismo. no existen mecanismos para que el usuario del
servicio (padres y alumnos) pueda cont rolar la calidad y el
lipo de educacin que se est implantando.
Su extrema rigidez impide a las diversas escuelas y
centros de enseanza efectuar los necesari os ajustes para
adecuarse al medio especfico donde se realiza la labor edu-
cacional. Las limitadas experi encias de los ltimos aos. que
han resultado en una mayor participacin de los padres y
profesores en la admini stracin de las escuelas y liceos, han
sido exitosas.
Se estima que la forma ms adecuada de abaratar el
costo y mejorar la cali dad de la educacin es una drsti ca
descentralizacin de la actual estructura, de manera que sea la
comunidad local qui en pase directamente a administrar la
unidad escolar respectiva. En este sentido, la responsabi lidad.
directa de la formacin de los estudiantes estara en manos de
la comunidad escolar a travs de sus diversos estamentos
(profesores, padres de familia, escolares y personal admini s-
trati vo) y las autoridades comunales y "ecinales. quienes
elegirn las autoridades del centro educativo, contrataran el
personal , controlaran la enseanza y adoptaran las decisio-
148
EL LADRI LLO
nes en forma autnoma. El Estado, a travs del Ministerio de
Educacin, slo tendra a su cargo la formulacin de la polti -
ca generaL el conlrol de los requisitos mnimos de promocin
y currculum y la obligacin de financiar el costo mnimo de
cada uno que se estuviere educando: para ello traspasara a
las Munici palidades los fondos respectivos para que estos
centros comunales los administraran. El Estado podra otor-
gar subsidios especiales a determinadas regiones o centros
especficos que por su naturaleza necesitaren de ello para un
servicio adecuado.
4. EDUCACiN LABORAL
Se estimular el rol que las empresas y trabajadores
puedan desarrollar en el campo del perfeccionamiento educa-
cional y el entrenamient o sistemtico. Es evidente la alta
productividad econmica y social que ti ene este tipo de gas-
tos y ya ha habido esfuerzos importantes a travs de INACAP
y DUOC en este sentido
Sin embargo, creemos que en esta rea es posible una
expansin sustancial de la actividad educati va tcnica si se
propende a la creacin de organismos intermedios capacita-
dos para ello. dado que gran parte de las empresas chilenas
son de tamao reducido y la mayora se clasifica entre las que
lienen cien o menos trabajadores. Esto impide que dentro de
la empresa se desarroll e una tarea sistemtica de perfecciona-
miento, por su alto costo y por la ausencia de faci lidades
adecuadas para ello. Sin embargo. si se promoviera, la orga-
nizacin de centros de enseanza de tipo seclorial, en cuya
administracin participaran las empresas y los si ndicatos del
sector. las dificultades existentes podran ser rpidamente
subsanadas. En cuanto al financiami ento de estos centros de
enseanza, bastara con que los aportes de cada empresa pu-
149
EL LADRILLO
dieran ser imputados a gastos corrientes para que se creara un
Oujo imponanl c de ingresos.
La educacin y perfeccionamiento del profesorado de-
biera cons tituir una preocupacin fundamental; en este
sentido sera necesario reforzar la accin del Centro de Per-
feccionamient o del Magisteri o y la investigacin uni versitaria
correspondiente.
150
J. POLlTICA DE
INVERSIONES EXTRANJERAS
El importante rol que desempea la
fonnacin del capital productivo de una economa fue desta-
c a d ~ en el captulo denomi nado polli ca de mercado de
capitales. Este stock de capital con que cuenta el pas cs. en
parte. deuda contrada con extranjeros. y de esta pane ser la
que nos ocuparemos.
El financiamiento externo y el total de la deuda externa
de una economa es cOnlrada bsicamente a travs de tran-
sacciones crediticias con organismos internacionales, con
gobiernos o con personas naturales o jurdicas extranjeras.
Pero en la mayora de los pases. adems de este crdito
externo. se recibe "versi6n extranjera directa. Estos
inversionistas extranjeros movilizan sus recursos de uno a
otro pas en busca de las ms altas tasas de rentabilidad y las
variables que ms inciden en las utilidades de estas empresas
son el nivel de sueldos y salarios. el sistema tributario, el
grado de riesgo e incerti dumbre que imperan en los posibles
pases destinatarios de esta inversin extranjera.
La importancia de algunas de estas variables sobre la
inversin extranjera se demuestra claramente con el ejemplo
opuesto al innujo de capitales extranjeros. es decir con la
fuga masiva de capitales y el atesoramiento en moneda ex-
tranjera que ha sufrido nuestro pas durante estos tres aos de
15 1
EL LADRILLO
gobierno, Pocas dudas caben que ha sido el gran riesgo de
expropiaci6n y en general la ambigedad de "las reglas del jue+
go", los pri ncipales impulsores de este movimiento de recursos al
extranjero, La importancia de esto en la fonnaci6n de capital no
vale la pena ahondarla pues los resultados saltan a la vista,
A su vez, el receplOr de esta inversi6n extranjera rctic+
ne para s los sueldos y salarios, impuestos a las utilidades y
otros gravmenes pagados por estas empresas, y se hace par+
tcipe de nuevos mercados y aportes de tecnologa que
generalmente conl levan beneficios adicionales,
Cmo lograr una mayor captacin de estos recursos en
forma conjunla con una alta rentabilidad para el pas husped
ha sido una preocupacin constant e de regmenes cuya ori en+
taci6n poltico+econmica y social es radicalmente diferente.
Prueba de ello fue la legislacin dictada el 12 de julio de
1967 en Yugos lavia, pas en el cual la propiedad privada es
prcticamente inexistente para nacionales y por lo tanto aun
menos asequible a extranjeros, Sin embargo, a pesar de no
haber cambiado el esprit u del sistema de propiedad del pas,
claramente establecido en su constitucin, cinco fi nnas ex+
tranjeras invini eron dos aos despus de la dic tacin
legi slativa del 12 de juli o de 1967; entre stas, la empresa
Automotri z Fi at A. D. Y la industria metal rgica y elabo+
radora de productos qumicos Vereinigung Volkseigener
Betriebe Lacke und Parben cuya casa matriz se encuentra en
Berln Oriental. Yugoslavia se haba dado cuent a de la nccc+
sidad de este tipo de inversiones elaborando una legis lacin
cl ara al respecto, y la respuesta de los inversionistas extranje+
ros no se hizo esperar.
Por otro lado, Japn, pas con caractersti cas sociales y
econmicas radicalmente distintas al caso anteri or, y con un
historial bastante nutrido de influjos de capitales extranj eros,
puso su voz de alerta en lo que fue conocido como los "diez
mandamientos" de la decisin del 6 de juni o de 1967, dicta-
152
EL LADRILLO
dos por el gabinete de dicho pas. El problema no es lograr
una mayor captacin de capitales extranjcros, sino una pre-
ocupacin por delimitar reas y sectores econmicos en los
cuales se permitira el acceso a inversionistas extranj eros.
delinear polticas de empleo y prohibir ciert a clase de arre-
glos comerciales de las filiales extranj eras establecidas en
Japn con las casas matrices de stas radi cadas en ultramar.
En Rusia, pas lder del mundo socialista. el inters por la
inversin extranjera ha aumenttldo considemblemente. es amplia-
mente conocido el acuerdo con la Fiat en el rea automotriz.
Tambin se estn negociando acuerdos con KennecOIl. empresa
cuprfera americana para la explotacin de yaci mientos de cobre
y con la Gulr Oil y Atlantic Ri chfi eld. gigantes petroleros inter-
nacionales, para explotar en ronna conjunta los yacimientos de
gas petrolfero en Siberia.
En Latinoamrica tambin ha existido gran inters al
respecto, y ste se ha hecho explcito en la Resolucin (deci-
sin) nmero 24 emanada del artcul o 27 que forma parte del
acuerdo subregional andino firmado en Cartagena en 1969.
En captulos anteri ores se ha destacado como pilar fu n-
damental de un desarrollo econmico sostenido al sector
comercio exterior mediante polticas econmicas destinadas a
promover un alt o grado de competencia, a travs de una libe-
ralizacin de este importante sector econmico. Sin embargo.
cuando de inversiones extmnjeras se trata. hay que plantear
explcitament e norlllas generales que pennitan mayores apor-
tes directos de capi tal y tecnologa y a la vez asegurar para
nuestro pas una alta rentabilidad de estas inversiones extran-
jeras.
Una caractestica fundamental y definicional de una
inversin extranjera es el derecho a repat riacin del capital
invertido y de todo o parte de las uti lidades. despus de im-
puestos, generadas por estos recursos. Esto significa que el
pas ha de contar con las divisas necesarias para poder sol-
153
EL LADRILLO
ventar estos pagos. La manera por la cual un pas puede hacer
frente a estos pagos es mediante la adquisicin de nueva deu-
da, dismin uc in de los recursos del Banco Central,
generacin de las divisas requeridas y por ltimo una combi-
nacin cualquiera de estos mtodos. Chile. hoy en da no est
en condiciones de adquirir nueva deuda para efectuar pagos
por concepto de repatriacin de capital y util idades. Basta
deci r que la deuda programada a servir en 1974, 1975 Y 1976
alcanza cifras de alrededor de 400 millones de dlares para
cada uno de esos aos. Por otro lado el Banco Central no
cuent a hoy con reservas necesarias ni para satisfacer los re
querimientos mnimos de importacin, y, por lo tanto, mucho
menos se podr contar con el stock de reservas del Banco
Centra l para hacer frcnte a pagos por concepto de inversiones
extranjeras. Por consiguiente, la nica manera de asegurar la
capacidad de efectuar estos desembolsos es a travs de la
generacin misma de divisas, lo cual se conseguir con las
polticas cambiarias y comercio exterior propueslas en cap-
tulos anteriores. En principio se debera penniti r la inversin
extranjera en cualquier act ividad econmica que no se estime
de importancia estratgica para el pas (como es transporte y
comunicaciones), pues los recursos econmicos se orientarn
automticamente hacia los sectores ms productivos. Sin em-
bargo, esta movilidad requiere de tiempo y es por eso que en
el perodo de transicin al nuevo sistema econmico se debe
ra permitir la inversin extranjera en actividades destinadas
a la exportacin o sustitucin de importaciones, y estas lti
mas sujetas al grado de competencia reinante en el pas, es
deci r, un nivel homogneo de tarifas de un 30%. El trata-
mient o tributario a actividades exportadoras y susti tuidoras
de importaciones sera distinto. Estas ltimas estaran sujetas
a una sobretasa de impuestos sobre las utilidades de un por-
cent aje equivalente a la tarifa afecti va reinante en el pas
(alrededor del 20%), la razn para ello es asegurarse la veni-
154
EL LADRILLO
da de los inversionistas extranjeros ms efi cientes y porque
no est en el espritu del programa hacer part cipe a las indus-
trias extranjeras del grado de proteccin interna, pues, en
ltimo trmino, esto no es ms que una transferencia de re-
cursos real es de los consumi dores nacionales a los
productores de dichas empresas. Si una empresa es de propie-
dad de nacionales y extranjeros, la sobrctasa debe ser aplicada
slo a las utilidades que le corresponden al capital extranjero.
En el caso de empresas extranjeras cuya actividad fun-
damental es la export acin, el tratamiento tributario debe ser
el mismo al cual estn afectas las empresas nacionales y por
lo tanto no estn sujetas a la sobretasa mencionada. Obvia-
mente cualquier industria o empresa que pasa de su etapa de
sustitucin de importaciones a la exportacin tampoco estar
afecta a esta sobretasa.
Exi sten dos actividades que merecen una mencin es-
pecial sobre las cuales hay que deli mitar normas claras de
accin: estas son la Banca y Finanzas pri vadas del pas y las
industrias extractivas de recursos naturales. Con respeclo a la
primera de ellas existe una fuerte razn econmica para im-
pedir la apertura de deps itos nacionales en bancos
extranjeros radicados en el pas. El sector bancario ti ene el
poder de crear dinero a travs del proceso multiplicador de
los depsitos, y en un pas en el cual existir por un ti empo
cierta tasa significativa de inflacin, esto se traduce en un
traspaso directo de recursos desde qui enes poseen deps itos a
quienes son capaces de multiplicarlos, en este caso, los ban-
cos. Un estudio realizado en 1971 demuest ra que es ta
transferencia de recursos puede alcanzar cifras del orden del
1 a 2% del Producto Geogrfico Bruto del pas. Pero, se tiene
una ventaja al tener bancos extranjeros radicados en Chile,
que consiste primordialmente en un acceso ms di recto y
expedito de parte de los nacionales al mercado de capitales
externos; por lo tanto, se debera pennitir la existencia de
155
EL LADRILLO
agencias de bancos extranjeros, los que no recibirn depsi-
tos de personas ni empresas nacionales.
En lo que respecta a las industrias extractivas de recur-
sos naturales. generalmente los pases huspedes parten con
una ventaja que consiste en la posesin de una materia pri ma
esencial, y este es el caso de Chile. Per, Zambia con el
cobre: y de Venezuela y los pases rabes con el petrleo. Sin
embargo. no se debe ejercer una presin indiscriminada de
esta ventaja relativa pues con ello no se consiguen los recur-
sos externos que se desea captar y por otro lado se produce
un fuerte incemivo de parte de los pases desarrollados para
promover la creacin de sustitutos de estos productos. El caso
del salitre. yodo y brax en Chi le representa un ttrico ejem-
plo del mal uso de este tipo de ventajas. Por consiguieme,
para las industrias extractivas de recursos naturales regirn
las mismas normas tribularias a que estarn afectas todas las
dems industrias exportadoras del pas y se exigir una
reinversin mnima del 25% de la amortizacin anual del
capi tal iO\'ertido originalmente. Para estos efectos se conside-
rar como reinversin de estas empresas toda adicin de
capital destinada a la empresa original O a la creacin de
plantas elaboradoras de la maleria prima producida por stas.
El objetivo de este tipo de medidas es promover la
creacin de complejos industriales que permitan que nuestro
pas salga de la postracin monoproductiva en que actual-
mente se encuentra. La reinvers in en la empresa mis ma, en
nuevos yacimientos o en la creacin de plantas procesadoras
de la materia prima estar sujeta a las mismas condiciones
generales. establecidas para la inversin original. Cules de-
ben ser estas condiciones y qu sistema de repatriacin del
capi tal y las utilidades de eSIaS empresas ha de seguirse. es el
punto que se tratar segui damente.
Con objeto de evitar o de no agudizar futuros proble-
mas en la Balanza de Pagos del pas. ha de tenerse, adems
156
EL LADRILLO
del poder de generar divi sas, una programacin nacional de la
repatriacin del capital y utilidades de las inversiones extran-
jeras. Para este efecto, lo ms lgico es considerar a la
inversin extranjera directa como una deuda ms que tiene el
carcter de un prstamo a plazo rij o. Vale decir, la repa-
triacin de capilal ha de efectuarse en forma gradual, de eSIa
manera la repatriacin de capital consistira bsicamente en
lo que se conoce con el nombre de amortizacin en el servi-
cio de la deuda externa. Con el objeto de establecer reglas
precisas respecto al plazo del cual habra de efectuarse la
repatriacin de capitales. se debe considerar como inicio de
tal plazo al momento en el cual dichas empresas extranjeras
entran en produccin: el fin O duracin total de ese plazo
debea ser rijado por un Comit de Inversiones Extranjeras y
por representantes de los invers ionis tas extranjeros. La
rei nversin que pudiesen efectuar dichas empresas estar su-
jeta a la mi sma norma que afecta a la inversin original, y por
consiguiente debe ser considerada como un prstamo adicio-
nal hecho por dichas empresas.
La repalriacin del capilal y utilidades de estas inver-
siones se efectuara esencialmente mediante la venta de
mercado abiert o de acciones de dichas empresas a personas
naturales o jurdicas de nuestro pas. El valor mximo de
acciones por peodo que se transferir a manos nacionales no
podr ser mayor a la amortizacin del capi tal original inveni -
do ms la repalriacin de uti lidades del perodo. y en caso de
ser mayor se descontar directamente del monto originalmen-
te in venido. A su vez, tampoco se les permitir. dentro del
pas, la emisin de debentures (deuda) u otros ttulos de
endeudamiento interno.
La razn que ll eva a este tipo de proposiciones es eli -
minar la posibilidad de que invers ionistas extranjeros tengan
acceso al mercado de capilales nacionales como deudores;
slo tendrn acceso al mercado de capitales en tanto sean
157
EL LADRtLLO
ac reedores, es decir, faci liten crdi to. Otro argument o a favor
de este sistema de repatriacin de capital y uti li dades de estos
inversores, radica en el hecho de que mediante estas reglas se
promueve la partici pacin conj unta en la propiedad de estas
industrias, lo cual tiene una vent aja econmica desde el punto
de vista de nuestro pas. Esta propiedad mi xta, y en el largo
plazo nacional. de chilenos y extranjeros evita en gran medi-
da la sujecin a las polticas t ribut arias. monetarias o
cambiarias que se llevan a efecto en los pases de los cuales
los inversioni stas extranjeros son originarios, y que afectan
significativamente los planes de repatriacin de capital y uti-
lidades y las polticas mismas de reinversin de estas
empresas.
Muchas de estas empresas que se establezcan en nues-
tro pas o que deseen hacerlo, puede que formen parte de un
complejo multinacional o transnacionales, y que por lo tanto,
tengan fuenes incenti vos a integrarse vert ical u horizontal-
mente, con el ni co objeto de aprovechar ventajas tributarias
a travs del traspaso de utilidades de un pas a ot ro mediante
la sobrefacturacin de ciert as maquinarias, materias primas o
artculos diversos que son necesarios para el funcionamiento
de estas empresas en nuestro pas y que son producidas por
una casa matriz radicada en el extranjero. Dado que este es
un problema que siempre va a existir, la regla general ser
cursar todas las importaciones a travs del Gobierno y revisar
peri dicamente el detalle de dichas compras, para un nmero
de empresas sorteadas aleatoriamente. La industria o empresa
que cometa este delito de evasin tributaria debe recibir un
castigo econmico (multa) de modo tal de hacer poco renta-
ble dicho delito.
Es muy comn que ciert as empresas exijan el pago de
derechos de patente, marcas o royalties. Para este efecto se
adoptar la siguiente norma: durante el tiempo en el cual una
empresa tenga el carcter de extranjera no se pagar ninguna
158
EL LADRILLO
patente o royalt y. pues sta est percibiendo dichos derechos
implcitamente en las utilidades quc obtiene cada perodo.
Una vez que dicha empresa se conforme en mixta (chilena-
ext ranjera) o en empresa netamente nacional. tampoco se
deber pagar ningn royalt y o patente pues estos fueron
percibidos durante el tiempo en el cual la empresa fue extran-
jera. Slo se deber pagar derecho a patente o royalty por
compras directas de tecnologa de parte de una empresa
netamente nacional a una persona natural o jurdica extranje-
ra. Dichas compras estarn afectas a la tarifa comn vigente
al momento de la compra (en este caso de 30%).
Finalmente cabe enfatizar que el aporte bsico de una
empresa extranjera al producto geogrfico bruto est dado
por el valor agregado que permanece en nuestro pas. En
otras palabras. sueldos y salarios. imposiciones. impuestos a
las utilidades y otros impuestos en los que participe el capi tal
extranjero. Gran parte de este VD lar agregDdo que pennanece
en el pas consiste en el pago de sueldos y salarios. por consi-
guiente la regla bsica ser no permitir. de parte del
inversionista extranjero. ningn tipo de di scriminacin en
contra de la fuer la laboral de nuestro pas. Cabe deslacar que
las medidas tendentes a remediar el sistema previ sional.
como lo son los fondos de pensin. eliminan casi en su totali-
dad el impuesto implcito al uso del trabaj o que existe bajo el
sistema actual de previ sin. y por lo tanto no existir'J, por este
motivo. ningn incentivo a intensificar el uso de capital en
desmedro de la mano de obra nacional.
159
K. POLITICA PARA EL
AREA SOCIAL
La obtencin de un alto rit mo de
desarrollo econmico. sin el cual existe consenso de que no se
dan las condiciones necesarias para resolver nuestros proble-
mas sociales, exige la const ruccin de un sis tema de
organizacin econmica moderno y eficiente que as igne nues-
tros recursos produclivos de manera tal que stos sean
empleados en las actividades que tengan las ms altas
rentabilidades sociales. El mtodo ms efi ciente para ell o es el
de la planificacin descentralizada, el cual se basa en el funcio-
namiento de mercados impersonal es. no sujetos a la
discrccionalidad burocrtica, pero s regulados por la compe-
tencia y por la existencia de un adecuado conjunto de
incenti vos. sanciones y controles. En este sistema el Estado
vela por la ms amplia libenad e igualdad econmica de los
ciudadanos -asegurando de paso la libertad e igualdad polti-
ca de los mismos- con la ni ca cona pisa del bien comn o
social. En una sociedad as organizada el Estado no necesita
tener la administracin directa de las unidades productoras -
excepto aquellas que sean estratgicas- para, paradojalmente,
tener un grado de control sobre la economa muy superior y
mucho ms eficiente que el alcanzado por los Estados con
planificacin centralizada. Esto se produce porque el Estado
controla las polticas econmicas generales y a travs de ell as
160
EL LADRILLO
imparte las directrices a que deben cei rse las unidades pro-
ductoras en salvaguardia de los intereses del pas, poniendo
as en prctica el conj unto de incentivos, sanciones y controles
aludido. La polti ca cambiaria y arancelaria junto con la mayor
libertad de comercio exteri or abren posibilidades insospecha-
das a los productos nacionales. al mismo tiempo que les
imponen una competencia con el productor extranjero que les
impide ejercer cualquier tipo de explotacin sea empresarial o
sindical. al consumidor nacional ; la ley antimonopolios com-
plement a esta proteccin sancionando a aquellos que a travs
de acuerdos disminuyen la competencia con el nimo de subir
sus precios y explotar a los consumidores: la poltica de pre-
cios libres -excepto para los monopolios no afectos a la
competencia exteri or- permite que los consumidores expre-
sen sus preferencias y otorga indicaciones adecuadas a los
productores para que estos asignen los recursos productivos en
forma eficiente: la poltica de redistribucin de ingresos per-
mite a todos acceder al mercado: la polti ca de mercado de
capitales incentiva el ahorro y asegura que los fondos de
inversin sean bien empleados; la poltica tri butaria promueve
la j usti cia redistributiva del ingreso al gravar progresivamente
las rentas y proveer a los grupos sociales ms desvalidos de
ayuda directa y justa a travs de la poltica de redi stribucin
del ingreso: la poltica monetaria promueve la mantencin del
desarroll o econmico dentro de la estabilidad de precios; los
impuestos al consumo li mitan -en el grado necesario- el
consumo sunt uario o prescindible y aportan fondos al Fisco
para sus gastos de inters general. Las polticas previsional,
educacional , del trabajo, de cesanta, de sanidad. habitacional,
etc. ti enden a asegurar la igualdad de posibilidades y a resguar-
dar los derechos de los grupos ms pobres de la ciudadana.
Es un hecho cada vez ms evidente que la experi enci a
mundial -en particular, la de los pases sociali stas occiden-
tales, inclui do Rusia- indica que la centralizacin econ-
161
EL LADRILLO
mica en el Estado no es una solucin lgica en el moment o
hi strico actuaL
En efecto, las economas modernas presentan una di versi-
dad productiva y una complejidad organizacional tan grande que
el Estado -aun cuando cuente con burcratas idneos en abun-
dancia- es incapaz de admi nistrar la produccin global con la
debida flexibilidad. La imaginacin, la innovacin, el ri esgo y el
esfuer.lo productivo tienden a nivelarse por abajo entre los bur-
cratas que pasan a ser ultrnconservadores para no incurrir en
sanciones o prdidas de posiciones. Los controles estatales sobre
la productividad tienden a ser burlados porque es de inters de
todos los participantes de las unidades productoras -tanto de
trnbajadores como ejecutivos- panicipar en el engao para ase-
gurar el cumpli mi ento del programa cmodo y al alcance de sus
fuer LaS mezquinamente prodigadas. Es por estas razones que la
mayora de los pases de economa centrnlmente planificada han
iniciado un lento pero progresivo proceso de descentrnlizacin,
frenado slo por el temor de las autoridades de perder el poder
poltico total.
Es nuestra fime conviccin que Chile debe organizar
su economa dentro de las lneas esbozadas y que correspon-
den a las de una economa de planificacin descentralizada.
Dent ro de esta filosofa. un aspecto importante dice relacin
con la descentrali zacin de las decis iones de tipo econmico-
productivo. lo que plantea de inmediato el problema de la
llamada Area de Propiedad Social que es en realidad el area
de propiedad estatal. Ella est constit uida por el conj unto de
unidades econmicas de carcter industrial, comercial. mine-
ro, agrcola. financiero y de servicio que hoy en da se
encuentran directamente controladas por el Estado.
Para determinar la forma en que debe procederse a la
descentrali zacin del pas en general y del Arca Estatal en
panicular, es conveniente establecer ciertos criteri os que de-
ben ser respetados y que son:
162
EL LADRILLO
l. PARTICIPACiN
Es un hecho que en Chile, por lo menos desde el Go-
bierno de la Democracia Crisliana, se ha venido despertando
un ansia de participacin a todo nivel y muy especialmente
en las actividades productivas a las que la poblacin destina
por lo menos un tercio de su vida adulta. Proporcin impor-
tante del apoyo obten ido enlre los trabajadores por el
Gobierno de la Unidad Popular se explica. sin duda, por el
hecho de que sus representantes han presentado hbilmente el
proceso de eSlatizacin de la economa como un proceso de
participacin de los trabajadores. Seguramente el aspecto ms
positivo del Gobierno ha sido el de demostrarle al pas el
enorme potencial de energa dinamizadora que existe en esta
ansiedad de participacin que ti enen los trabajadores chi le-
nos:
Creemos que uno de los errores fundamentales de la
Unidad Popular ha sido no aprovechar esta fuerza al tratar,
por dogmati smo ideolgico, de encauzar la participacin por
cauces polticos. As, en vez de una participacin efecti va y
real, han pretendido que ella se realice a travs de direcl ivas
politi zadas bajo el dominio total de los parti dos marxistas.
Estamos convencidos que una participacin verdadera
es necesaria y que se puede constit uir en un poderoso factor
positivo de aumentos de la productividad.
Por otro lado, no vemos cmo de otra manera se po-
drn exigir los sacrificios que ser necesari o reali zar para
aumentar el ahorro y de ah la inversin global del pas sin la
cual no se podr obtener el objetivo de un acelerado desarro-
llo econmi co.
163
EL LADRILLO
2. EHCIENCIA
Este es un cri terio importantsi mo dado el objeti vo
global de un acelerado desarrollo econmico y debiera ser,
por ello, uno de los criterios decisivos. Cualquier frmula de
descentralizacin que atente en contra de la efi ciencia debera
ser rechazada de plano.
Hay muchas rrmulas viables --que presentaremos a
continuacin- para organizar los medios de produccin, lo
imponante es reconocer que la eleccin entre las alternativas
debe ser pragmti ca y no ideolgica y dogmtica: la frmu la
o rrmulas ms eficiente(s) terminar(n) por imponerse, si se
dota al sistema de gran nexibi lidad y se aseguran condiciones
de competencia tant o interna como externa. Por cierto que
"la" o "Ias rrmulas viables" deben tambin cumplir con el
resto de los requisitos que estamos enumerando.
3. DISCIPLINA
Este es un requisito rundamental sin el cual el
110 econmico es imposible. El actual relajo de la disciplina
laboral es. sin duda, una de las principales causas del
bro econ mi co que enfrenta mos. Para lograr la
reimplantacin de la disciplina ser necesario combi nar
biamente la autoridad con la conveniencia individual.
No puede ignorarse que cualquier grupo de personas
que decide realizar una aCli vidad en comn debe organizarse,
lo que significa establecer runciones. procedimientos.
quas y asignar responsabilidades a cada indi viduo. Si no se
establece una organizacin, la actividad que se desea realizar
para alcanzar un objetivo resulta inoperante o implica una
enorme prdida de recursos.
164
EL LADRILLO
Estos principIOs son vlidos para cualqui er organiza-
ClOn sea sta deportiva, poltica o reli giosa y tienen mayor
import ancia cuando la acti vidad a reali zar es econmica.
La subsistencia y xito de una empresa dependen de la
efici encia de su organizacin. lo que implica discipl ina y aca-
tamiento a la aUlOridad de las jerarquas. Los objeti vos de
participacin deben entenderse denl ro del marco y las rest ri c-
ciones que imponen la subsistencia de organi zaciones
efi cientes y requieren por lo tanto de un alto grado de respon-
sabilidad en los participantes.
Teniendo presente los requisitos antes sealados pode-
mos preci sar las alternativas que consideramos ractibles
como rormas de organi zacin para las empresas del Area de
Propiedad Social o Estatal. Estas seran las siguientes:
a) Empresa tradicional, que podra ser de propiedad pri-
vada, mixla o estatal descentralizada. La empresa
tradicional, sea sta sociedad annima, limitada o sim-
pl emente empresa personal. se administrara en las
mismas condiciones actuales y se regira por los siste-
mas legales vigentes en la actualidad.
b) Empresa de participacin, que se caracterizara porque
la gesti n de la empresa estara mayoritariamente en
manos de tos propictarios del capital. ya sean stos de
carcter pri vado o estatal y porque los trabajadores
participaran en la gesti n y/o en las utilidades. Dentro
de esta alternativa cabe la posibilidad de que los traba-
jadores se transrormen en propietari os de parte del
capital ya sea como accionistas directos. ya sea por
intermedio de una sociedad que les permita el cont rol
colectivo de un porcentaje del capit al y como dueos
del capital participaran en las eleccin del di rectorio y
en las utilidades. Esta ltima alternati va ha sido deno-
minada por algunos como "empresa integrada".
165
EL LADRILLO
c) Empresa de autogestin: en esta alternativa la gestin
de la empresa correspondera directamente a los traba-
jadores, quienes colectivamente elegiran al directorio
y al gerente. Determinaran tambin las fonnas de or-
ganizacin y reparticin de las utilidades, las polticas
globales de la empresa, etc.
En la empresa de autogesti n los trabajadores no son
dueos del capital. sino que ste es arrendado o se le
paga un cieno tipo de inters fijo pactado con anterio-
ridad. En la etapa inicial este capital sera de origen
fiscal y luego seria transferido al sistema financiero a
travs de un sistema de financ iamiento de Empresas de
Autogestin si milar al que existe en la actualidad con
las Asociaciones de Ahorro y Prstamo.
d) Empresa de usuari os. que se caracterizara porque la
gestin recaera conjuntamente en los usuarios --que
podran aponar cuotas de capital-o los propietarios
del capital y los trabajadores.
El anlisis de los sistemas propuestos, por requerir una
explicacin ms profunda ha sido estudiado en un anexo es-
pecial dedicado exclusivamente a este tema. En el presente
informe, por estar destinado al anl isis de una poltica global.
se han omi ti do explicaciones ms detalladas a fin de facilitar
la comprens in y sntesis general de las polticas propuestas.
Las empresas actualmente no incluidas en el Area de
Propiedad Social o Estatal, seguiran estructuradas tal como
lo estn hoy. o en la medida que haya acuerdo entre las par-
tes, podran asumir cualquiera de las Olras formas consi-
deradas como factibles. Es fundamental desarrollar un estatu-
to que dictamine sobre las formas de resolver los posibles
connictos de inters de un modo ecunime y dando garantas
de que las transacciones que se pudieran rea li zar para cam-
166
EL LADRILLO
biar de un tipo de empresa a otro sera a valores comerciales
y con pago o indemnizacin al contado, salvo pleno acuerdo
de las partes. Si se dejara operar la libertad de opciones con
un nuevo sistema expropiatorio, sufrira gravemente la inver-
sin y por ende el desarrollo econmico del pas. Adems se
creara una peli grosa inestabilidad en toda [a actividad econ-
mica que fru strara [as posibilidades de crear nuevas
empresas o ampliar [as existentes.
Es tambin fundamental que en [a reestructuracin de [as
fonnas de propiedad y organizacin de [as unidades econmicas
no se produzcan transferencias indebidas de riqueza. por [o que,
en principio. estas transferencias debern ser pagadas ya sea por
efecto de compras de activos (que podran ser a plazo) en el caso
de empresas de panicipacin o por arrendamiento de capital en el
caso de las empresas de autogcstin.
En general, en lo que respecta al Area de Propiedad
Estatal, se pueden distinguir CUalro regmenes de propiedad
posibles: social (empresas de aUlogeslin). estatal, privado y
mixto. Desde el punto de vista de reestructuracin del sistema
lo relevante es distinguir entre la propiedad estatal y el resto
De acuerdo con la fi losofa del programa. el sector
propiamente estatal debe ser muy reducido y debe quedar
circunscrito a aquellas empresas monoplicas que no sea po-
sible controlar va comercio exterior y ot ro mecanismo
eficiente y a aquellas otras de carcter estratgico, tanto por-
que su normal funcionamiento incide en forma importante en
el desarrollo del resto de la economa (por ejemplo, Gran
Minera del Cobre y CAP), como porque sean fundamentales
desde el punto de vista de la seguridad nacional (armamentos,
comunicaciones, etc.).
Ahora bien, para poder analizar con ms precisin la
situacin del Area Estatal es necesario clasificar de alguna
manera los distintos sectores de la actividad econmica all
incluidos. La clasificacin ms pertinente es la siguiente:
167
EL LADRILLO
Agricultura: Este sector producti vo se analiza en pro-
fundidad en un captulo especial de modo que no ser
tratado en ste.
Minera: Cobre, hierro, salitre, carbn y petrleo.
Industrias bsicas: Acero, celulosa, refinera de petr-
leo, petroqumica, transporte areo, cement o.
Banca)' Seguros.
Servicios: Telfonos, gas. agua, distribucin elctrica.
distribucin mayorista, transpone caminero.
Industrias Elaboradoras y Procesadoras: Aqu estaran
inclui das el resto de las empresas controladas por el
Estado.
Sobre la base de las consideraciones anteriores, se
plantea el siguiente esquema de reestructuracin para el Arca
Estatal:
a) Las empresas de la Gran Minera y algunas de las B-
sicas - las que se consideran de carcter estratgico--
continuaran siendo estatales; seran en todo caso des-
centrali zadas y podran transformarse en el futuro en
empresas de partici pacin ylo mixtas.
b) Las empresas de utilidad pblica incluidas en el sector
servicios pasaran a ser empresas de usuari os. Igual
forma asumiran las empresas de distribucin mayori s-
ta que subsistieren.
c) Del reslo de [as empresas del rea, aquellas que debido
a los cambios de precios relati vos y a la mayor compe-
tencia externa pareciera que dejan de ser rentables,
debieran segui r bajo control estalal y posteriormente
ser liquidadas -por va pago de una indemni zacin a
168
EL LADRILLO
sus trabajadorcs- si en definitiva se comprueba la in-
conveniencia de que sigan operando.
d) Las empresas restantes slo podan organizarse en la
forma de empresa de autogesti n o de empresa priva-
da, ya sea tradici onal, de participacin o integrada. En
cada caso el colectivo de trabajadores decidi ra por
mayora la frmula que desea. decis in que tendra que
ser acatada por el Estado.
e) La formac in del Area Social ha dado ori gen a una
vari ada gama de casos distintos. en lo que se refiere a
la propiedad legal de las empresas. Estas situaciones
debern ser resueltas en el proceso de aplicacin de la
poltica de descentralizacin enunciada.
En aquellos casos en que la propiedad es legalmente
del Estado, sea sta total o mayoritaria. no existirn
problemas de importancia que resolver. En los casos en
que subsisten los derechos de propiedad y que corres-
ponden principalmente a las empresas intervenidas y
requi sadas, ser necesari o un acuerdo con los propieta-
ri os ya sea para establecer frmul as de indemnizacin
y compra, ya sea para compati bilizar las aspiraciones a
tos trabajadores con los intereses de los propietarios.
Se estima que en algunos casos no habra inters de los
antiguos dueos por que se les restit uya la propiedad si
son indemnizados, en tales ci rcunstancias el acuerdo
entre el Estado y los trabajadores para decidir el futuro
de la empresa podr ser direclO. En otros casos, el
acuerdo ent re trabajadores y empresarios podra ser di-
recto. si los primeros optan por frmulas de empresas
de participacin o empresas integradas. Empero subsis-
tirn algunos casos en que el acuerdo no ser logrado,
en estos casos lo nico posible es que atendiendo a las
caractersti cas de la empresa, su tamao e importancia
169
EL LADRILLO
en la vida econmica, el Estado decida y si ello dana
los intereses de alguna de las part es sean stos del tra-
bajo o de l capital, el Estado estab lecer las
indemnizaciones correspondientes.
No obstante lo anterior, mientras dure el perodo de
ajuste a que ser someti da la economa como consecuencia de
la implantacin de las polticas aqu propuestas. estas empre
sas sern administradas por un Consejo de Administradores
con participacin de los trabajadores, pero el Gerentc ser un
interventor nombrado por el Estado y tendr derecho a veto
en algunas materias.
Cabe hacer presente que la estructuracin anterior no
implica ninguna definicin y restriccin respecto de la forma
de organizacin de las empresas que hoy no pertenecen al
Area Estatal y de aquellas que, en cualquiera de los sectores
productivos sena lados, se formen en el futuro.
La descentral izacin del Area Social es el tema ms
connictivo de los aqu analizados ya que implica decisiones
polticas de gran trascendencia que escapan al campo pura-
mente econmico. Dentro del contexto del diseno de una
poltica econmica no nos ha parecido conveniente entrar a
un anlisis ms detallado ya que para este efecto se ha reali-
zado un es tudio especial sobre el Area Social y se ha
discutido con mayor detalle la naturaleza y forma de los dis-
ti ntos tipos de empresa. Los li neamientos generales para
establecer una polti ca para el Area Social resumen las con-
clusiones fundament ales de ese estudio.
170
L. POLlTICA AGRARIA
El sector agrcola chileno represen-
ta una ri queza natural de gran potencial productivo. A pesar
de las condiciones naturales del campo y de sus posibilidades
en relacin con los mercados mundiales. Chile ha sido inca-
p a ~ de aprovechar eficient ement e este inmenso potencial de
desarrollo econmi co y social. El costo de este fracaso -y
los beneficios de un eventual xi to- quedan demostrados al
constatar que ms del 30% de la poblacin acti va del pas se
encuentra re lacionada con la agricultura. El estancamiento de
la agricultura ha signifi cado la postergacin de las justas as-
piraciones del progreso social y econmico de un enorme
sector de la poblacin.
Chi le produca en 1936 mayores cantidades en nume-
rosos culti vos que los que produce en la actualidad. Las
consecuencias de este deterioro han si do el incremento inusi
tado de las importaciones de al i mentos e insumos
agropecuarios con su consiguiente y creciente deterioro de la
Balanza de Pagos del pas. En efecto, las importaciones de
al imentos han pasado de un promedio de 100 millones de
dlares en el perodo 1965 1970 a ms de 450 millones de
dlares en 1972 y a una cifra que se estima superar los 600
millones de dlares en 1973 pudiendo ll egar a los 700 millo
nes s i se pretendiera al canzar el mismo ni vel de
abastecimient o que en 1972. Innecesario parece sealar el
171
El. LADRIl.l.O
efecto que esta verdadera sangra -y que es perfectamente
evitable con polticas econmicas racionales- ha tenido y
ti ene sobre nuestras posibilidades para importar bienes de
capital. insumas y tecnologa y por ende sobre nuestras posi-
bilidades de alcanzar un acelerado proceso de desarrollo
econmico.
La cri sis agrcola se ha hecho evidente en los ltimos
aos y existe consenso de que es urgente resolverla con rapi-
dez. La produccin de los principales productos ha cado en
forma dramti ca sometiendo al pas a una dependencia con el
extranjero de carcter jams antes experi mentada. Antes eran
las posibilidades de inversin las que dependan, a menudo.
de decisiones forneas: hoy son las posibilidades de hambre
las que dependen de otras naciones.
l . CAUSAS DEl. ESTANCAMIENTO
Muchas y complejas son las causas del estagnamient o
que sufre nuestra agricultura. Estamos convencidos que la
ms importante, a no dudarl o, ha sido la errada poltica eco-
nmica general del pas. Especficamente nos referimos a las
polticas cambiaria. ara ncelaria y de cont rol de precios inter-
nos que ha tenido que sufrir, casi sin interrupciones. desde
los aos 30. A part ir de dicha poca Chi le adopt una estrate-
gia de desarrollo basada en la promocin arti ficial de la
sustitucin de importaciones. Dicha poltica se bas en un
tipo de cambio muy por debajo de su paridad real. en una
poltica industrial proteccionista a travs de elevados arance-
les para bienes esencial mente sunt uari os y prescindibles y de
bajos aranceles para los insumas industriales (muchos de ori-
gen agropecuari o) y para los alimentos. Esta ltima poltica
pretenda mantener baj o el costo de la vida para que los sala-
ri os industriales no subieran mucho. Por lti mo, se basaba
172
EL LADRILLO
tambin en un control de precios que era especialmente diri-
gido a los bienes de primera necesidad entre los cuales
ocupan lugar preferent e los productos agropecuarios.
El resultado de estas erradas polticas ha sido especial-
ment e gravoso para la agri cult ura pues han causado una
depresin ani fi cia l sobre s us precios tendien do a
desincenti var la invers in que en ella se ha realizado y ale-
jando lalento empresari al de este sector.
En efecto, varios estudi os sobre el grado de proteccin
que las polticas cambiaria. arancelari a y de control de pre-
cios otorgan a las di stimas actividades productivas nacionales
han demostrado que la agri cultura ti ene, en general, tarifas
efectivas negativas. La tarifa efectiva mide el nivel de protec-
cin (o des proteccin) sobre el valor agregado de cualqui er
proceso productivo. Segn dos estudi os realizados en 1968 y
en 1969, las tarifas efectivas para cienos productos agrcolas
eran:
Producto
Trigo
Maz
Papas
Maravilla
Arroz
Raps
Carne de cerdo
Porcent aje
Tarifa efecti va
48%
19%
68%
- 120%
55%
55%
65%
EslOs valores se pueden interpretar como equivalentes
a un impuesto -adicional a los generales que afectan a todo
el pas- que grava las remuneraciones y las utilidades del
sector agrari o y que se cobran por la va indirecta de las
J73
EL LADRILLO
polticas econmicas mencionadas. No es pues de extraarse
que la produccin de eSlos y de muchsimos otros productos
agrcolas haya cado, o no haya crecido de acuerdo con las
necesidades nacionales y con el potencial efectivo de este
sector.
2. SOLUCIONES PARA EL PROBLEMA ,\GIV\RJO
Las soluciones de tipo general ya han sido esbozadas
en los captulos anteriores. La poltica cambiada propiciada
que consiste en elevar el tipo de cambio a su nivel real y
mantenerlo all a travs del mejorar sustan-
cialmente la rentabilidad de la agri cullura y abrir para Chi le
los extensos mercados mundiales que financiarn la rpida
industrializacin del agro y permitirn un desarrollo explosi-
vo de la produccin. Las polticas arancelari as y de precios,
consistentes en la no discriminacin por sectores productivos
y en la plena competencia con li bertad de precios. comple-
mentarn e l efecto benfico del comercio exterior. El
resullado ser un acercamiento importante hacia una asigna-
cin ptima de nuestros recursos productivos con lo que nos
aproximaremos al nivel potencial mxi mo de bienestar.
El desarrollo del mercado de capitales permitir{l a la
agricultura -al igual que al resto de las acti vidades producti-
vas- gozar de un sistema crediticio expedi to y eficiente y de
acuerdo a sus necesidades especficas.
Las soluciones de tipo especfico al sector se refieren a
la estructura productiva del mi smo: a la poltica de regado y
de recursos naturales: a la racionalizacin del sector pblico
agrcola y a la investi gacin agropecuaria y educacin rural.
174
EL LADRILLO
3. EsTRUCruRf\ PRODUCTIVA DEL SECTOR
La estructura del seclor debe ser definida en forma
clara con el objelo de dar seguridad a los actuales propieta-
rios y satisfacer las leglimas aspiraciones de la poblacin
invol ucrada en el proceso de reforma agraria. Es necesario
referirse separadamente 11 cualro grupos importantes:
a) Los minifundislas. que abarcan 190.000 predios y un
10lal de 200.000 hectreas de riego bsico (H.R. B.) que
representan un 9.7% del total de H.R.B. del pas. En
este grupo existen 1.000.000 de personas que viven en
una situacin realmente crtica en cuanto a ingresos.
nivel sanitario. nutricional. educacional. etc.
El problema del minifundio debe ser abordado de for-
ma tal que su reestructuracin permita lograr un
tamao de propiedad eficiente desde un punto de vista
econmico y que permita el uso de tecnologas moder-
nas. Para facilitar la consolidacin necesaria habra que
otorgar crditos de largo plazo y crear un mercado efi -
ciente de tierras agrcolas. Este mercado de licrras y su
funcionamiento sern anal izados ms adelante pues
constituye una medi da bsica y comn a todos los gru-
pos analizados.
Es interesante sealar que un 30% de la poblacin
minifundista estara dispuesta a alejarse de la actividad
agrcola mientras que cerca del 50% desea incrementar
el tamao de su propiedad. Un mercado eficiente de
tierras. con crdilOs a largo plazo -al esti lo de las
Asociaciones de Ahorro y Prstamo- resolvera pues
gran parte del problema ya que el que desea salir de la
actividad le dara un pequeo capital para instalarse.
Incluso se podra suplement ar el precio de venta con
175
EL LADRILLO
un subsidio estUlal para acelerar el proceso de racio-
nalizacin.
b) El sector pri vado, con 44.000 prcdios y 1.076.000
H.R.B. lo que represent a el 51,9% del total de H.R.B.
del pas. La produccin de este sector se ha resent ido,
sin duda, por la incerti dumbre y falta de fl exi bilidad
respecto al mercado de la ti erra. El grupo ms im-
portante es t cons tit ui do por 9.000 predi os con
566.000 H.R.B. Y que ti enen una cabida entre 40 y 80
H.R.B.: ellos son los ms eficientes y productivos del
pas.
c) El sector reformado. con 4.504 predios y 731.8 18
H.R.B. lo que represenla el 35,6% de la superficie total
del pas en cuanto a H.R.B. se refiere.
176
Hasta la fecha hay una aguda ralta de definicin en
relacin a la estructura productiva del sector refonna-
do. De hecho, la mayor parte de la propi edad es estatal.
estando la administracin en manos de una asamblea
de campesinos. pero con alto grado de dependencia de
instituciones estatales como CORA.
La poltica agrari a en este aspecto debe Ul enerse al he-
cho de que el campesino tiene una clara tendencia a la
propiedad privada: razn por la cual algunos de los
actuales esquemas estatales de organizacin han fraca-
sado tan rotundamente.
La Li erra debe ser asignada de preferencia en domi ni o
individual a los campesinos, en dominio exclusivo a
cooperativas o en copropiedad a cooperativas y campe-
sinos, sin perj uicio de otras formas de propiedad, tales
como sociedades agrcolas que los campesinos libre-
mente decidan darse. La estructura que tendrn estas
EL LADRILLO
formas depender de la voluntad de la mayora de los
campesinos y tendra gran nexibilidad.
En aquellos casos en que no sea posible conceder pro-
piedad individual de la tierra por razones de tipo
econmico o tcnico, esto es, ya sea porque las parce-
las no constituyen unidades econmicas fami li ares o
bien porque dadas las caracterst icas del predio se re-
quiere de un manejo intensivo en capital o en tcni cas
altamente especiali7..adas o por vincul acin directa con
procesos industriales. se conceder en propiedad indi-
vidual la casa y el huerto familiar, dejando el resto de
la propiedad para ser trabajada en comn, de acuerdo
con la estructura jurdica de asociacin que se acuerde.
En todo caso estas formas de propiedad tendran abso-
luta li bertad para arrendar, gra var o comprar tierras: de
este modo se lograra un aj ustc de acuerdo a la capaci-
dad cmprcsarial y a los deseos y aspiraciones de cada
campesino. Mientras se forma y organiza el mercado
de la tierra ser conveniente prohi bir las transacciones,
a obj eto de evitar fraudes, al menos en el sector refor-
mado.
En ningn caso exist ira un rea estatal o mixta de
predios productivos en el sector agrcola: el Estado
slo tendra predios dedicados a labores de investiga-
cin y extensin. Adems de las reservas forestales y
parques nacionales existentes.
d) Fundos de ms de 80 H.R.B., de los cuales existen en
la actual idad, menos de 200. Incluyen 60.000 H.R.B. Y
el 2,9% del total del pas. Desde un punto de vista
econmico -yen cuanto sean efi cientes- no hay ra-
zn para expropi arlos; desde un pUnlO de vista poltico,
en cambio. qui zs continen las presiones para incluir-
177
EL LADRILLO
los en el rea reformada. En este llimo caso seguirlan
las normas del sector reformado.
4. MERCADO DE TIERRAS
Es imprescindible. como sealramos anteriormente.
organizar un mercado para la tierra agrcola. A eSle me rcado
concurriran aquellas personas que deseen adquirir predios
rurales o bien venderlos. Para que esto sea posible es necesario:
178
Modificar las disposiciones legales (Ley 16.465) que
prohben la divisin, parcelacin o hijuelacin de lodo
predio rstico de superficie mayor a 80 hectreas. man-
teniendo la limitacin de que las unidades al menos
constit uyan unidades econmicas familiares, de modo
que se asegure un adecuado aprovechamient o de los
recursos del predio.
De este modo se permitira a los empresarios agrcolas
ajustar el tamao de su propiedad a su capacidad indi-
vidual. lo que es muy importante para la eficiencia
econmica. Desde el punto de vista econmico. el
ideal podra ser que no haya lmites de tamao; si n
embargo, por razones sociales y con objeto de lograr
una efecti va descentrali zacin del poder en ciert as zo-
nas rurales y una participacin efectiva de la poblacin
rural. es conveniente definir el tope mximo a la pro-
piedad agrcola de 80 H.R.B .. considerndose para este
efecto conjuntamente las posesiones de la esposa y los
hijos menores.
Crear un sistema de financiamiento a largo plazo. Tal
sistema podra basarse en instituciones descentraliza-
das de tipo similar a las Asociaciones de Ahorro y
EL LADRILLO
Prstamo. Parte de los fondos de operacin proven-
dran de ahorro de los campesinos y parte podra veni r
de un impuesto a la tenencia de la tierra que tendra la
virtud de no slo proveer fondos, si no que tambin la
de incenti var a la productividad y promover la salida
de los empresarios ineficientes. Sera, adems, una he-
rramienta poderosa para inducir a la liquidacin de los
minifundios. Este impuesto sera suslitutivo del im-
puesto a la renta y equi valdra a establecer una rent a
presunta basada en el avalo de los predios.
Modificar y corregir aquellas disposiciones legales que
impiden el desarrollo de una act ividad econmica
nexible en el sector agropecuari o. Como ejemplo pue-
de destacarse la prohi bicin de plantar vias para
vinificacin o la reglamentacin sobre arriendos dc
predios agrcolas y contratos de medie ras.
Dado que el proceso expropiatorio del pas se ha agOla-
do, los predios agrcolas slo podan ser expropiados
por el Estado con pago al contado y anticipado de su
valor. esto con objeto de asegurar e incentivar las in-
versiones.
5. POLTICA DE REGADIo y DE RECURSOS NATURALES
La importancia del regado se hace evidente sealando
que slo el 7% de la superfi cie de uso agropecuario del pas
es regada y que, sin embargo. ella gener en 1965 el 53% del
valor de la produccin agropecuaria.
La superficie arable del pas es del orden de 5.5 millo-
nes de hectreas de las cuales 1,6 millones no requieren
regado artificial. De los 3,9 millones de hectreas restantes
179
EL LADRILLO
se estima que 2.5 millones pueden ser econmi camente
regables: como en la actualidad hay slo 1.277.100 hectreas
regadas, el potencial regable es realmente inmenso y permit i-
ra un incremento sorprendente en la produccin. Para estos
efectos debe haber una institucin con la responsabi li dad to-
tal del estudio, planificacin y ejecucin de las obras de
regado. En la actual idad existen varias reparticiones que tra-
bajan con premisas diferentes y en posiciones muchas veces
abiertamente antagnicas.
Actualmente no existe un precio cobrado por el recurso
productivo agua. Los costos son prcticamente nulos pues se
refieren slo a labores de mantencin de los canales y a la
infraestructura de regado. De determinarse un precio se pro-
ducira de inmediato una reas ignacin del recurso agua de
modo que los propietarios utilizaran slo el agua que econ-
micamente fuera conveniente. Se evitara as la situacin
irracional que existe hoy en predios conti guos, uno tiene dis-
ponibilidad excesiva y el otro un dficit crnico. El sistema
de cobro por el "uso de agua" podra, adems, crear recursos
para financiar los planes nacionales de regado.
6. RACIONALIZACIN DEL SECfOR PBLICO AGRCOLA
Es un hecho que el apamto estatal tiene un presupuesto y
una planta profesional que excede en mucho las necesidades
reales y ptimas de participacin estatal en un sector productivo.
Todo esto agravado por un centralismo excesivo de
tcni cos en Santiago; as. cerca del 50% de los ingenieros
agrnomos, mdicos veterinarios e ingenieros forestales est
en Santiago.
Las propias medidas propuestas para la agricultura ha-
rn innecesarios los grandes equipos tcnicos estatales; ser
menester, por lo tanto. promover el traslado de los tcnicos
180
EL LADRILLO
del sector estatal al sector privado productivo que abarcar,
en realidad. a la totalidad del agro. Durante un breve perodo
de transicin el Estado tendra que seguir pagando los suel-
dos pertinentes quizs en escala decreciente a travs del
tiempo para inducir al traspaso deseado.
7. INVESTIGACIN AGROPECUARIA Y EDUCACIN RURI\L
Uno de los medios ms eficaces para dinamizar la agri-
cullura es el desarrollo y fortalecimiento de la investigacin
agronmica y econmica del sector. Existen evidencias con-
cluyentes de que la inversin en investigacin y educacin
tiene rcntabilidades muy alias. La necesidad de desarrollar
tecnologas que se adecuen a las condiciones locales es ob-
via: no cs posibl e desarrollarse con tecnologa agrcola
importada ya que al menos es preciso adaptar las tccnologas
a las condiciones ecolgicas locales.
En la actualidad existe un sistema de investigacin
agropecuaria dependiente del Estado, de las universidades y
algunas empresas privadas. pero ellos no poseen los medios
para real izar la obra que se requiere. Es preciso dOlar a di-
chos centros de equipos y materiales adecuados al mismo
ti empo que condiciones econmicas y de trabajo que permi -
tan estabili zar los cuadros tcnicos. evitando el xodo de
investigadores a otras actividades o a otros pases.
Existen tambin fallas bsicas en los programas de ex-
tensin agrcola para difundir los avances tecnolgicos. Es
claro que primero debe desarrollarse una poltica educacional
en la poblacin rural para aumentar la productividad y
permeabilidad a las tcni cas modernas por parte de los agri-
cultores y campesinos.
Es nuestra firma conviccin de que la adopcin de las
polticas descritas para la economa en general y para la agri-
181
EL LADRILLO
cultura en especial, transformaran a este sector en una fuente
de exportaciones que podra, en un futuro no lejano, competir
favorablemente con la Gran Minera del Cobre como fuente
de divisas. La gran ventaja sera que ms del 30% de la
poblacin activa se vera directa o imponantemente benefi-
ciada.
182
M. POLlTICA INDUSTRIAL
El sector industrial debe constitui r
li no de los elementos central es dentro de cualquier plan de
desarrollo econmico.
Potencialmente, la industria es uno de los sectores que
puede generar ms empleo con altas remuneraciones y pro-
mover, adems, empleo adicional en el sector servicios. Por
ello, y por la complej idad creciente de los productos que
demandan los consumidores, la industria tiene gran inciden-
cia en el biencslar de cual quier pas.
Es en este sector, por otra parte. donde se manifiesta
con mayor vigor el progreso tecnolgico cuyas innovaciones
son aprovechadas en la constante lucha del ser humano por
mejorar sus niveles de vida aumentando la productividad de
sus recursos producti vos. De eSla forma, surgen tambin de
este sector las necesidades e incent ivos de investigacin y de
fonuacin de especial istas y tcnicos del ms alto nivel.
Notori a es, tambin. su importancia en el desarroll o de
otros seclQres como la agricultura y la minera. En efecto, en
dichos sectores la indust ri alizacin permite la transformacin
de los productos pri marios en otros con mayor valor agrega-
do y calidad abriendo as mejores posibilidades de desarrollo
a travs de la exportacin de productos ms sofisti cados que
generan mayor empleo y, por ende. mayor bienestar al pas.
183
EL LADRI LLO
l . DIAGNSTICO DE LA INDUSTRIA CHILENA
El desarrollo industrial de Chile no ha surgido, desgra-
ciadamente. de una poltica industri al real y acorde con el
objetivo del desarrollo econmico a largo plazo. Ella ha sido
ms bien el subproducto de una seri e de decisiones erradas
orientadas a objetivos de corto plazo, tales como solucionar
problemas de dficit en la Balanza de Pagos, detener la infla-
cin o equilibrar el presupuesto fiscal. El trgico resultado ha
sido, como lo sealamos en captulos anteriores, un desarro-
llo industrial basado en la sustitucin de importaciones
prescindibles o suntuarios incapaces, muchas de ell as, de sub-
sistir sin un exagerado prOleccionismo aduanero, dado que
los pequeos mercados internos no permiten la produccin
masiva de bajo costo y los mercados externos son inaccesi-
bles por la miope poltica de comercio exterior que ha
caracteri zado a la inmensa mayora de nuestros gobernantes.
Es as, como los criteri os utilizados para j ustificar gran parte
de las industrias han sido variados y muchas veces subjelivos,
olvidando consideraciones sobre el impacto econmico a lar-
go plazo de dichas actividades. Esta falta de anlisis de largo
plazo ha permitido j usli ficar proyectos por razones como:
ahorro de di visas, industrias nacientes" j usti ficadas social-
mente o por seguridad nacional: economas ex ternas.
dumping internacional; 'industrializar el pas; estar al da en
el desarrollo tecnolgico, etc. Tambin se ha credo que imi-
tando [as industrias de los pases desarrollados se lograra
dinamizar la economa en forma similar a la de dichos pases.
Desgraciadamentc, muchas decisiones tomadas con estos cri -
teri os han sido causa de aument o de la tasa inflacionaria, de
mayores dficil fiscales y rigidez en el comercio exterior y de
disminucin de la tasa de creci miento del produclo. Es pues
evidente que estas decisiones han implicado un elevado costo
social para la comuni dad. cn benefi cio de los diferentes facto-
184
EL LADRILLO
res productivos que contribuyen a la produccin de estas in-
dustrias. Este costo social se puede medir como la diferencia
entre el costo del bien producido internamente y el precio del
mismo bien importado puesto en nuestro pas.
Al amparo de los criterios ya citados. junto con las activi-
dades industriales tradicionales, han surgido otras como: la
siderurgia, las refineras de petrleo, la industria azucarera, la
lnea blanca, la industria plstica, la electrnica y la automotriz.
la petroqumica y la qumi ca bsica. Dicha eSlructura le otorga a
la industri a chilena las siguientes caractersticas.
a) Aporta un 26% al Producto Nacional. Cifra que puede
cons iderarse alta. si recordamos que en la mayora de
los pases con ingreso per cpita similares al nuestro, el
aporte de este sector al Producto Nacional es menor.
b) Absorbe slo un 20% de la poblacin ocupada, acusan-
do en los ltimos aos un bajo crecimi ento en la
incorporacin de mano de obra.
c) Dentro de la Inversin Geogrfica Bruta en capital fijo.
la inversin en maquinaria y equipo representaba en
1960 el 4 1%, en 1970 el 46% y en 1971 baj al 35%.
Por otra pane, la inversin en maquinaria y equipo.
medida como porcentaje del gasto del P.G.B .. era para
los mi smos aos: 6,3%; 6.8% y 4.8%. Es til recordar
al respecto. que de acuerdo a estudios realizados la tasa
de inversin total en Chile (IGBCF/PGB) -que inclu-
ye tambin la inversin en construccin- era para el
perodo 1964- 1966 de 15,7%. muy inferior al 25% que
mostraban. en promedio, pases que se podan conside-
rar si milares al nuestro.
d) Dentro del comercio exterior, representa el 10% de
nuestras exportaciones, demostrando un escaso dina-
185
El LADRILLO
186
mismo, puesto que su crecimiento ha ido aparejado con
el lent o ritmo de nuestras exportaciones; es as como
en 1945 el rubro industrial representaba tambin el
10% del total de export aciones.
Las causas de este estagnamient o -{) escaso crecI-
miento en relacin a su potencial- debemos buscarlas.
repetimos. en las erradas polticas de sustitucin de
importaciones seguidas por los diferentes gobiernos
desde 1930. En un principio estas medidas se tomaron
para aliviar los efectos inmediatos sobre nuestra Balan-
za de Pagos de la gran depresin de comienzos del 30
(cabe sealar. empero, que fueron medidas generales y
no di scriminatorias entre sectores producti vos, tales
como aumentos generales de tarifas y devaluaciones).
pero posteriormente sirvieron para discriminar entre
los diferentes sectores productivos. alentndose indus-
trias especficas --en desmedro de OIras- a travs del
empleo de tarifas aduaneras. cuotas de importacin.
subvenciones. prstamos. tasas de cambio mltiples.
exenciones y. lgicamente. inversiones estatales direc-
tas. Estas medidas han impedido a la industria nacional
hacer frente a la competencia externa y. menos an,
pensar en una eventual exportacin (nos estamos refi-
ri endo en general, ya que obviamente existen algunas
excepciones por diversos motivos).
La idea que ha servido de base a este tipo de polticas
ha sido la de que el desarrollo es sinnimo de indus-
trializacin }' que ste. a su vez. demanda una activa
participacin estatal en la economa: todo lo cual ha
tratado de llevarse a cabo a cualquier costo (en tnni -
nos de asignacin efici ente de recursos), permitiendo
en consecuencia una vigorosa poltica de proteccin a
la industria y la implementacin por part e del Estado
EL LADRILLO
de proyectos indust ri ales de gran envergadura: CAP,
ENAP, ANSA, petroqumica, etc., sin tomar medidas
de poltica econmica que las hicieran eficientes.
Por ltimo, cabe agregar en relacin a nuestras escasas
export aciones industriales, que stas estn constituidas
en su mayor parte por productos, en los que la materia
prima interna incluida en el producto final tiene una
alta incidencia, vale decir, con escaso valor agregado
en tnninos de mano de obra incorporada al producto.
e) La produccin industrial es en alto grado dependiente
de materi as primas importadas; lo cual contribuye fuer-
temente a la debilidad de nuestra Balanza de Pagos
frente a la crisis de divisas como la que nos afecta en la
actual idad, debido a la inflexibi li dad a la baja de nues-
tras importaciones.
t) Existe una gran di versidad de lneas de produccin in-
dustri ales; ello impide aprovechar las ventajas de la
especializacin en unas pocas lneas y. por ende, obsta-
culi za una apertura ms ampli a hacia el comercio
exterior. (De acuerdo con algunos indicadores Chi le
aparece con una produccin industri al ms
diversificada que la del Reino Unido.) Tambin, dentro
de las empresas se abarca una ampli a gama de produc-
tos, por ejemplo, algunos de la lnea que produce desde
refrigeradores a balones de gas licuado pasando por
estufas y sanitarios. Agrava el problema global de
ineficiencia la integracin vertical artificial que induce
el impuesto de la compravent a.
Todo esto ha permitido el desarrollo de una produccin
de bienes durables altamente protegida, que debido a
sus caSIos no ti ene posibilidades de exportacin (en la
187
EL L ADRILLO
mayora de sus rubros) y cubre, prcti camente, todas
las vari edades: muebles, aspiradoras, mquinas calcu-
ladoras, estufas, radios, tocadiscos, refrigeradores,
lavadoras, aspiradoras, televisores, automviles y ca-
miones; aunque se ha demostrado que se es efi ciente
en algunos como muebles y cocinas.
Es conveniente sealar, para que las caractersticas
descrit as anleriormente no lleven a una conclusin
errada acerca dcl impacto negativo inicial --en trmi-
nos fundament almente de empleo- que sobre la
industria nacional tendra una poltica de comercio ex.-
terior como la que se propone, que los sectores
industri ales que se veran perjudicados por esta nueva
poltica cambiari a, es decir, aquellos con una alta pro-
teccin efectiva, no representan ms all del 28% de la
fuerza de trabajo industrial (59.000 trabajadores) y son,
precisamente, los menos intensivos en el uso de mano
de obra.
g) La produccin de ciertos bienes de capita l, en los cua-
les podramos tener ventajas comparat ivas, no ha
logrado desarrollarse, y su mercado es bastante inciert o
por el momento. La insuficiencia de este tipo de indus-
trias ha impedido el desarrollo de una tecnologa
autctona.
h) Como producto de IOdo lo anterior la industri a chilena
presenta un dbi l y desordenado desarrollo tecnolgi-
co. La tecnologa indust ri al empleada en el pas est
estrechamente ligada a la de pases con niveles de de-
sarroll o muy superiores y, por lo tanto. con sistemas
producti vos intensivos en el uso de capital. lo cual
constituye una de las pri ncipales razones del escaso
creci miento en la ocupacin que present a el sector.
188
EL LADRILLO
i) A todo lo anterior habra que agregar la anarqua labo-
mI y las requisiciones indiscriminadas. element os que
han ve nido a sumarse a la tradicional indefi nicin de
polticas estables en el sector. aument ando la incerti-
dumbre (ri esgo) y la baja en la productividad. lo cual
explica en gran parte la fuerte cada de la inversin
desde 1970.
2. POLTtCA INDUSTRIAL y SUS OBJETIVOS
a) La poltica del sector debe llevar a alcanzar una estruc-
t ura industria l ms e fi cient e y especiali zad:l en
detenninadas reas. Esto ser producto. fundamental-
mente. de las nuevas polticas de comercio exteri or que
proponemos y que llevarn a significati vos aument os
en nuestras exportaciones industriales.
b) Promover fuertemente el desarrollo tecnolgico. a tra-
vs de un esfuerzo por seleccionar las tecnologas ms
adecuadas y as imilarlas en las empresas. Al mis mo
ti empo. acrecent ar la investi gacin acerca de cmo va-
lori zar nuestras producciones b.sicas (agricultura.
cobre. salitre. madera. cte.).
e) Dentro de la reestructumcin del proceso industrial.
deben inclui rse. como objetivos fundamemales la solu-
cin del problema de la desnutricin (rea ali menticia)
y del problema habitacional (i ndust rias de materi ales
de construccin).
d) La poltica industri al debe ser congruente con una pol-
ti ca ocupacional y laboral : rebaja en los costos de la
lilaila de obm y mayor movilidad en el empleo. Deben
t89
EL LADRILLO
racionalizarse los procesos de industrializacin
indiscriminados y propenderse a la creacin de nuevos
rubros de produccin que requieran ms unidad de per-
sonal por unidad de capital. Parte importante de estos
objetivos pueden lograrse a travs de la reforma
previsional, la derogacin de la ley de inamovilidad y
la modernizacin de los sistemas de subsidio de cesan-
ta. (Este tema se trata ampliamente en el captulo H.)
e) Frente a la necesaria anuencia de capitales extranjeros
--en algunos rubros- deben tenerse presente los prin-
cipios de no favorecer al capital extranjero en des-
medro del nacional y de evitar el peligro de la depen-
dencia externa.
f) Redefinicin frente al Arca Andina, teniendo presente:
sus vent ajas, al ampliar nuestros mercados (sobre todo
para las nuevas indust ri as que surgiran de las polticas
de comercio exterior propuestas); sus ri esgos. ante lo
que podra signi ficar una nueva poltica de sustitucin
de importaciones a un mayor ni vel; y sus problemas
dadas las distorsiones en los sistemas de precios de los
pases que conforman esta rea (polti cas cambiarias,
impuestos indirectos, subsidios, etc.).
g) Aumento de la tasa de inversin, implement ada con la
ayuda de un ampli o y efi ciente mercado de capitales, y
orientada al desarrollo de reas que permitan aprove-
char al mxi mo las ventajas comparati vas nat urales,
poniendo nfasis en bienes con elasti cidad ingreso si-
milar o superior a la unidad. Se mantendrn las
ventajas comparativas adquiridas, y las justificadas en
algunos casos por los casIos de transporte (ejemplo,
calzado y vestuari o), y se desarrollarn nuevas ventajas
190
EL LADRILLO
--en una gama restringida de bienes- con miras pre-
ferentemente a las exponaciones de manufacturas.
Las reas donde sera posible alcanzar un elevado gra-
do de eficiencia son: agroindustria (vinos, frutas y
honalizas); productos del mar, produccin y elabora-
cin de productos de cob re y hierro (acero);
explotacin forestal, algunos productos qumicos.
La estrategia debera ser: organizar cadenas de produc-
cin que abarquen, j unto con la elaboracin del
producto final, los principales insumas y los principa-
les equipos (bienes de capi tal ), a modo de
especiali zarse en unos pocos productos; pero al mismo
tiempo, permitiendo el desarrollo de las otras ramas
industriales.
De esta forma, la creacin, pri mero. de un mercado
interno de bienes de capital (no puede pensarse en ex-
ponar a cono plazo). deber ser la platafonna para las
futuras exponaciones de este tipo de bienes. Es necesa-
rio recalcar que esta ltima industria no deber ser
protegida en la forma tradicional , sino que dadas las
polticas de comercio exterior, de precios, previsional y
tri but aria ya delineadas; estar en condiciones de com-
peti r con sus similares extranjeras. porque podr
aprovechar y desarrollar las ventajas comparati vas que
le ofrecen nuestros recursos intemos en la produccin
de determinados bienes. sin la necesidad de barreras
aduaneras, tarifas preferenciales u otro tipo de distor-
siones. que slo han contribuido a una ineficiente asig-
nacin de los recursos en nuestro pas.
Lo anteri ormente descrito es, en cieno modo, la polti-
ca - intencionada o no- segu ida por los pases
nrdicos; Finlandia, por ejemplo, se ha especiali zado
191
EL LADRILLO
en productos derivados de la madera y exporta equipos
para las industrias fores tales; Noruega lo ha hecho con
industrias mart imas y Dinamarca con bienes de capital
para la indust ri a alimentaria. En todos estos pases
existe una estrecha relacin entre el desarrollo de las
exportaciones de bienes de capita l y la estructura pro-
duct iva i nterna q ue ha s ido as i milada con las
disponibilidades de recursos naturales del pas: ell o ha
trado como consecuencia un alto nivel de eficiencia,
una satis factoria posicin competi tiva y. lo que es ms
importante. el liderato tecnolgico en ciertas reas.
h) El iminar las tendencias a una integracin vcrtical por
razones tributarias. El establecimient o de impuesto al
valor agregado en sustitucin al actual sistema de im-
puesto a la compravent a solucionara este problema.
Esta refonna es un requisito bsico para una asigna-
cin ms eficiente de los recursos y permitira ampli ar
la participacin de la pequea y mediana industria en
el mercado total ya que podrn especializarse en cier-
tos procesos muy especficos. y promover. por lo
mismo. una elevacin de los niveles de competencia.
Al mismo tiempo, se eliminara un poderoso alicient e
para la formacin de grandes conglomerados que tien-
den a adquirir caractersticas monoplicas.
i) Los esfuerzos tendent es a la modernizacin de proce-
sos o incorporacin de nuevas tecnologas, deben ser
apoyados por una poltica tributaria consecuente. que
permita la depreciacin acelerada de esta clase de in-
versiones. La tendencia a aceptar tasas rpidas de
amorti zacin se ha ido imponiendo en pases de mayor
desarrollo debido a la rpida obsolescencia que causa
el avance tecnolgico.
192
EL LADRILLO
j) Promover la concentracin de varias fi rmas en una sola
para hacer uso de las economas de escala y poder as
penetrar los mercados externos.
k) Desarrollar nuevas formas de participacin en las em-
presas que lleven a un aumento de la productividad, a
travs de un clima social ms armonioso, eliminacin
de la anarqua laboral y di sminucin de las huelgas y
paros, Todo lo anterior sustentado por un decidido res-
tablecimienlO del principio de autoridad a nivel
nacional.
1) Delimitacin de l marco institucional: fin a las
requisiciones y. dictacin de claras y estables "reglas
del juego", sin di scriminacin entre tipos de empresas,
garantizando la libre competencia y evitando prerroga-
tivas odiosas que slo ayudan a amparar ineficiencias.
El iminacin del Estado Administrador o Empresario en
el Sector, salvo casos estratgicos que deben separarse
del gobierno central, a modo de garantizar una mayor
efi ciencia.
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En mayo de 1973 ... tOllla forma definitiva el programa.
La difie.: ultad del trabajo est en annonizar puntos de vista dife-
rentes. Algunos piensan que las empresas tomadas Il egalmente
por el Gobierno de Allende deben volver a sus dueos y ena-
jenarse en el mercado las adquiridas por aqul mediante expro-
piacin u otro ttulo. Otros estiman que el experimento sociali sta
de All ende da pie para a iro experimento social comunitario quto:
otorgue la propiedad a los trabajadores. En muchos casos se llega
a sol uciones de compromi so. El hecho es que Emili o Sanfuente:-.
resume en cinco pginas el trabajo y se lo da a Kell y. EMe lo pa:-.a
al Comandante Troncoso. A (:Olllar de entonc.:es los marino:-. Vil"
ree.:ibiendo (:asi hoja por hoja el pro!,!rama que pulen rpidamellte
de Castro y Undurraga. El 11 de septiembre de 1973 las folUCo-
piadoras de la Editorial Lord Cochmne. cuyo presidente es
Hernn Cubillos. representante mximo de Agu:-.tn Edwards y
muy relacionado con varios ee.:onomistas del Plan. trabajan sin
pamr imprimiendo ejemplares del extenso documento. familiar-
mente llamado "El Ladrill o". Antes de medioda del min.:oles
12. los Oficiales Generales de las Fuerzas Armadas que ejen.:en
responsabilidades de Gobierno tendrn el Plan encima dto: .. u ..
e:-.critorios .. . "
Arturo FUlltainc A1Junal c
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CENTRO DE ESTumOS rllHUCOS
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