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From the SelectedWorks of Eli Martins Senhoras

January 2010

SENHORAS, Eloi Martins. A construo da Amrica do Sul nas relaes internacionais: Da fragmentao colonial ao espao regional trasnacional da Unio Sul-Americana. SENHORAS, E. M.; CAMARGO, J. F. (orgs). Coleo Relaes Internacionais, vol. 1

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A CONSTRUO DA AMRICA DO SUL NAS RELAES INTERNACIONAIS


Da Fragmentao Colonial ao Espao Regional Transnacional da Unio Sul-Americana

UNIVERSIDADE FEDERAL DE RORAIMA - UFRR Reitor: Roberto Ramos Santos Vice-Reitora: Gioconda Santos Martinez
UNIVERSIDADE FEDERAL DE RORAIMA

EDITORA DA UFRR Diretor da EDUFRR: Manoel Alves Bezerra Jnior CONSELHO EDITORIAL Alexander Sibajev Armando Jos da Silva Dborah de P. A. P. Freitas Fbio L. Wankler Jaci Guilherme Vieira Luiz Otvio Pinheiro da Cunha Nilza Pereira de Arajo Rafael da Silva Oliveira Rosana da Silva Rubens Savaris Leal

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UNIVERSIDADE FEDERAL DE RORAIMA

A CONSTRUO DA AMRICA DO SUL NAS RELAES INTERNACIONAIS


Da Fragmentao Colonial ao Espao Regional Transnacional da Unio Sul-Americana
ELI MARTINS SENHORAS

BOA VISTA/RR 2009

Copyright 2009 Editora da Universidade Federal de Roraima


Todos os direitos reservados. A reproduo no autorizada desta publicao, no todo ou em parte, constitui violao dos direitos autorais (Lei n. 9.610/98) crime estabelecido pelo artigo 184 do Cdigo Penal.

NCLEO AMAZNICO DE PESQUISA EM RELAES INTERNACIONAIS

EXPEDIENTE Organizadores da Coleo Eli Martins Senhoras Julia Camargo Faria Reviso: Ctia Wankler Projeto Grfico, capa e diagramao: Hefrayn Lopes
DADOS INTERNACIONAIS DE CATALOGAO-NA-PUBLICAO (CIP) L732i SENHORAS, Eli Martins. A Construo da Amrica do Sul nas Relaes Internacionais: Da Fragmentao Colonial ao Espao Regional Transnacional da Unio Sul-Americana / Eli Martins Senhoras; Julia Faria Camargo (organizadores). Boa Vista: Editora da UFRR, 2009. 84 p. - (Coleo: Relaes Internacionais; v. 1)

Conselho Editorial Amrico Alves de Lyra Jnior Eli Martins Senhoras Felipe Kern Moreira Julia Camargo Faria Marcelle Ivie da Costa Thiago Gehre Galvo

1 - Relaes Internacionais. 2 - Amrica do Sul. 3 - Mercosul. I - Senhoras, Eli Martins. II Ttulo. III - e-book. ISBN 978-85-60215-44-7 FICHA CATALOGRFICA: BIBLIOTECA CENTRAL DA UFRR CDU - 371.13

A exatido das informaes, conceitos e opinies so de exclusiva responsabilidade do autor.

EDITORIAL O Ncleo Amaznico de Relaes Internacionais (NAPRI) da Universidade Federal de Roraima (UFRR) criou a coleo relaes internacionais" com o objetivo de divulgar livros de carter didtico produzidos por pesquisadores da comunidade cientfica que tenham contribuies na rea internacional. O selo coleo relaes internacionais voltado para o fomento da produo de trabalhos intelectuais que tenham qualidade e relevncia cientfica e didtica para atender aos interesses de ensino, pesquisa e extenso da comunidade acadmica e da sociedade como um todo. As publicaes includas na coleo tm o intuito de trazerem contribuies para o avano da reflexo internacionalista e para a consolidao de uma comunidade cientfica comprometida com a pluralidade do pensamento e com uma crescente institucionalizao da rea de relaes internacionais. Concebida para oferecer um material sem custos aos universitrios e ao pblico interessado, a coleo editada no formato de livros eletrnicos a fim de propiciar a democratizao do conhecimento sobre as relaes internacionais lato sensu por meio do livre acesso e divulgao das obras. Os Organizadores

SUMRIO
Apresentao, 9 1 Introduo, 10 2 - Da unidade diversidade da formao territorial na Amrica do Sul, 14 2.1 - A Colonizao na formao territorial da Amrica do Sul, 19 2.2 As independncias nacionais na formao territorial da Amrica do Sul, 25 3 - A encruzilhada convergente da regionalizao na Amrica do Sul, 33 3.1 - Esquemas dinamizadores da regional transnacionalizao Sul-Americana, 37 3.1.1 - A agenda evolutiva da regionalizao transnacional na Amrica do Sul, 39 3.1.1.1 - O projeto intergovernamental do Mercosul, 45 3.1.1.2 - O projeto supranacional da Comunidade Andina de Naes, 55 3.1.1.3 - Os projetos de convergncia do Mercosul e da Comunidade Andina, 65 4 - Referncias bibliogrficas, 75

APRESENTAO
O estudo sobre a realidade espacial implica reconhecer que h uma multiplicidade de fatores que se inter-relacionam como foras profundas de maneira persistente ao longo do tempo. A partir deste referencial de longa durao, o presente livro desenvolve um estudo sobre a histria da Amrica do Sul com o objetivo de demonstrar que a formao territorial do continente permeada por processos de fragmentao e integrao de maneira reflexiva a trs momentos especficos de sua insero histrica no sistema internacional. Segundo Lafer (2000), a Amrica do Sul em si um processo e produto simultneo de foras profundas de natureza positiva que modelaram de maneira significativa a poltica externa dos Estados que a integram ao longo do tempo, uma vez que existe um conjunto de circunstncias e predicados geogrficos, econmicos, histricos, culturais e ideolgicos que conferem Amrica do Sul interesses e especificidades que a diferenciam de outras regies do mundo. Com esta discusso procura-se a compreenso de que a problematizao do espao sul-americano no atual estgio de integrao da economia-mundo demonstra uma superao do carter dual do territrio presente na unidade do Estado territorial - nacional e internacional - em detrimento de novos espaos cooperativos polticos e econmicos que tendem a quebrar a unidade soberana estatal por meio da categoria escalar hbrida da regionalizao transnacional. 9

1 INTRODUO A dissociao entre representaes dominantes do espao e prticas espaciais tem sido uma caracterstica recorrente de momentos de inflexo que assinala mudanas na periodizao histrica por meio de deslocamentos na configurao territorial do espao poltico. O surgimento da poca moderna trouxe importantes mudanas em relao ao perodo anterior, pois o nascimento do Estado moderno definiu o marco da centralidade territorial e institucional do poder poltico que no momento anterior fora disperso e fragmentado. O papel da territorialidade no sistema de Estados modernos demonstra que a formao scio-espacial dos pases tem sido um meio e produto de uma historicidade relacional engendrada no mbito nacional e internacional. O pacto legitimador do Estado moderno se confirmou na Europa a partir da desarticulao de prticas medievais em detrimento do surgimento de dois vetores fundadores complementares. De um lado, o pacto interno legitimador da centralidade territorial de obedincia civil surgiu com o contrato social negociado junto aos atores subnacionais e com a construo de uma mquina administrativa. De outro lado, o pacto externo legitimador da soberania em relao a outros Estados foi inaugurado no Tratado de Westflia1. (Castro, 2005).
1 A emergncia do princpio da territorialidade moderno originado com o Tratado de Westflia (1648) tem sido o marco basilar dos estudos polticos e geogrficos ao delimitar na esfera da soberania do Estado territorial a conteno entre o espao subnacional e o espao internacional.

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No decurso de meados do sculo XIV a meados do sculo XV, a sociedade feudal sofreu uma sucesso de problemas cuja periodicidade, continuidade e resultados deixaram claro que se tratou de uma crise estrutural. A soluo para o mundo europeu abalado pela crise do feudalismo foi encontrada no campo comercial, por meio da expanso martima, sob a liderana de alguns Estados recm centralizados. Quadro 1 - Unidade e Fragmentao na Amrica
Nos primeiros tempos do descobrimento a Amrica possua uma unidade trazida pelo desconhecimento de sua realidade, enquanto um espao a ser descoberto, onde predominava a imaginao do inexplorado Novo Mundo. A colonizao europia rompeu a unidade ilusria da Amrica do descobrimento de Colombo, fragmentando-a em territrios desconectados entre si, mas articulados pelos pactos coloniais da economia mercantil engendrada pelas monarquias europias. A fragmentao do Continente Americano ampliou-se com os processos de formao dos Estados Nacionais Americanos que foram trazidos pelos movimentos libertadores de independncia nos sculos XVIII e XIX.

Unidade (+)

Amricas do Descobrimento

Amricas da Colonizao

Fragmentao (+++)

Amricas da Independncia

Fonte: Elaborao prpria. Baseada em Magnoli e Arajo (2003).

No estudo da especificade da formao da Amrica do Sul observado que a busca pelo poder dos recentes Estados europeus centralizados, Portugal e Espanha, emergiu alm das fronteiras europias por meio de interesses e conflitos de conquista 11

territorial do Novo Mundo que vieram a presidir a organizao do espao e portanto influenciando definitivamente transformaes em sua formao territorial e poltica a partir de ento. Segundo Ruggie (1993) a dinmica originria do sistema capitalista consolidou a formao de Estados Nacionais territoriais e hoje exarceba novas tendncias que tm mudado a configurao territorial do espao soberano dos Estados Modernos no perodo de integrao da economia-mundo intitulado globalizao. O deslocamento de certas funes estatais tem moldado formas ps-modernas de configurao do espao poltico e econmico indicando mudanas na importncia da territorialidade nas relaes nacionais e internacionais. O declnio do papel do Estado na regulao de atividades econmicas em seus prprios mercados nacionais e o advento de integraes regionais transnacionais engendradas por atores privados de facto e legitimados de jure pelas polticas interestatais tem sido um dos sinais mais evidentes das atuais transformaes. A despeito do surgimento de redes transnacionais materiais e imateriais que recortam globalmente todos os espaos em uma tendncia de desterritorializao dos fluxos, confirmado a interpretao que a economia-mundo tende a ser integrada em um espao unitrio sem territrios, os conceitos de territrio e de Estado territorial mantm as suas funcionalidades ao se observar que a integrao da economia-mundo atual se faz pela construo de um espao que ocupa uma diversidade de territrios ou em outras palavras, pela re-territorializao de novas escalas que vo alm da escala do Estado Territorial. 12

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Os processos de re-territorializao demonstram que o recorte fixo e nico do Estado Moderno que divide o espao poltico e econmico entre as categorias nacional e internacional tende a tomar formas mais complexas com o surgimento de um compartilhamento de governana regional por mltiplos atores e espaos regionais de carter transnacional. A problematizao do espao no atual momento de integrao da economia-mundo demonstra portanto que existe uma superao do carter dual do territrio presente na unidade do Estado territorial - nacional e internacional - em detrimento do surgimento de espaos cooperativos polticos e econmicos que tendem a quebrar a unidade soberana dos Estados sobre o territrio por meio de uma categoria escalar mltipla regionalismo transnacional. As mudanas nas prticas espaciais contemporneas debilitam as estruturas dos Estados Nacionais constitudas a partir de sua fixao no territrio, colocando em questo a capacidade estatal na organizao do espao, enquanto instncia de centralizao do poder e autoridade de um espao territorial que passa a depender de sua capacidade de se adaptar a dinmicas compartilhadas de desterritorializao e reterritorializao junto a outros atores em que se destacam estratgias de integrao regional.

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2 - DA UNIDADE DIVERSIDADE DA FORMAO TERRITORIAL NA AMRICA DO SUL As determinaes histricas da formao Sul-Americana tm uma materialidade e uma representao assentadas no territrio que demonstram que a formao territorial pode ser apreendida como processo histrico no linear concreto, identificado e especfico de valorizao do espao. Por um lado, o espao um dado ou matria prima de possibilidades anteriores a qualquer ao e, portanto, anterior ao prprio conceito de territrio, cuja valorizao do espao torna-se um horizonte terico-abstrato que se desdobra genericamente em alguns arranjos lgico-histricos de: a) apropriao dos meios naturais, b) transformao dos meios naturais, c) reapropriao dos meios j transformados, d) produo do espao stricto sensu, e finalmente, e) apropriao do espao produzido (Moraes, 2002). Por outro lado, o territrio o resultado de um conjunto de aes conduzidas por diferentes atores, sendo um espao onde se projeta trabalho, informao e energia. Toda essa produo sobre o espao revela rel(aes) marcadas pelo poder (Raffestin, 1993). Neste sentido, a formao territorial torna-se um simultaneamente um processo e resultado cumulativo de um movimento de construo emprico e especfico que expressa combates e antagonismos entre interesses e projetos sociais. Valorizao do espao e formao territorial, dois nveis de abordagem de um mesmo 14

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processo. De um lado, as determinaes genricas, fornecendo os macroindicadores que delimitam grandes perodos e iluminando suas lgicas estruturais de funcionamento. De outro, a malha fina do desenrolar das conjunturas, permitindo identificar vontades e posicionamentos individualizados, interesses especficos, enfim, movimentos singulares. Tem-se assim, dois planos de anlise e reflexo, em cuja unio se desenha o projeto de uma Geografia interpretativa, social e histrica (Moraes, 2002: 60). O estudo da formao de qualquer sociedade a partir de seu territrio tem tido uma centralidade reveladora de especificidades e complexidades nos processos e fenmenos presentes na histria territorial segundo diferentes periodizaes e campos de poder. Ao se compreender que o desenvolvimento histrico se realiza na concretude do espao terrestre, toda formao social se mostra tambm territorial, por isso a apreenso da evoluo territorial pode se mostrar como um importante instrumental de anlise histrica na Amrica do Sul. A histria da Amrica do Sul demonstra que a formao territorial do continente reflexiva a trs momentos especficos de sua insero histrica no sistema internacional, marcada por interelaes cumulativas por diferentes campos de poder que tem incio na formao espacial econmica verticalizada e seletiva, recua com a fragmentao da formao espacial poltica, e procura 15

conceber a uma configurao econmica sul-americana por meio de uma integrao infra-estrutural na formao espacial fsica. A primeira especificidade da formao Sul-Americana demonstra que o processo evolutivo de sua territorialidade2 cumulativo e por isso criou um imenso espao geogrfico politicamente ocupado, mas economicamente vazio em sua extenso, que reticularmente ocupado naquelas reas inseridas na dinmica de acumulao do sistema internacional capitalista segundo o padro centro-periferia de apropriao da riqueza ou da mais-valia. Quadro 2 - Formao Espacial Sul-Americana e Insero
Formao Espacial Econmica O primeiro momento de insero da Amrica do Sul no sistema internacional o da formao espacial econmica diante do processo de colonizao europeu esboou os primeiros contornos ao continente com grandes vazios interiores em relao densidade litornea. O segundo momento, marcado pela fragmentao continental perante o surgimento de interesses econmicos diferenciados no surgimento dos Estados Nacionais o perdo da formao espacial poltica. O terceiro momento o perodo de formao da integrao fsica do continente, que se iniciou por meio dos esquemas subregionais como o Mercosul e a Comunidade Andina e prospecta o avano por meio da Integrao da InfraEstrutura Regional da Amrica do Sul nos marcos de uma Unio Sul-Americana de Estados (UNASUL).

Formao Espacial Poltica

Formao Espacial Fsica

Fonte: Elaborao prpria.

A segunda especificidade no espao geogrfico SulAmericano a variedade de estgios regionais de desenvolvimento em cada nao, com fisionomias sociais e caminhos histricos
2 A territorialidade um conceito que rompe com a clssica anlise geogrfica bipolar (homem-meio), pois dinmico e exprime um conjunto de relaes que se originam em um sistema tripartite composto por: sociedadeespao-tempo. A anlise da territorialidade parte da apreenso das relaes reais de poder nos seus contextos scio-histrico e espao temporal (Raffestin, 1993).

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diferentemente construdos e cumulativamente amalgamados, o que confere aos pases a caracterstica de serem unidades nacionais formadas por regies geo-econmicas que se desenvolvem em condies peculiares no esquema centro-periferia intra-nacionalmente. A terceira especificidade da formao do espao SulAmericana registrada pela integrao fsica da infra-estrutura que somente veio a aparecer de forma tardia no continente, aps os processos de consolidao histrica de formao do espao econmico e poltico, em contraposio histria europia, onde se registra que a formao espacial fsica fora anterior ou correlata ao processo de expanso espacial dos sistemas econmicos de troca ou de certa forma complementar e definidora do processo de formao espacial do poder dos Estados Nacionais, como no caso alemo. Se, por um lado, as redes de infra-estrutura integram fisicamente o territrio sul-americano por meio de relaes de interdependncia em que se funda a unidade funcional do meio fsico, por outro lado, surge um processo de fragmentao espacial, onde est um claro campo de foras que organiza verticalmente os espaos locais em funo da dinmica dos centros nacionais e internacionais de gravidade geo-econmica, segundo um esquema centro-periferia. Alm dos determinantes geogrficos naturalmente existentes e a grande extenso territorial, a falta de uma integrao infraestrutural na Amrica do Sul tem sido interpretada por trs fatores construdos e amalgamados historicamente na formao territorial do subcontinente. 17

Em primeiro lugar identifica-se a existncia de um padro autrquico de colonizao que fora cindido entre a Amrica Portuguesa e a Amrica Espanhola, em segundo lugar, registra-se, um padro econmico seletivo que criou grandes vazios e grandes ncleos de explorao e, em terceiro lugar verifica-se uma estrutura poltica de fragmentao do uso do espao, inicialmente na colonizao portuguesa com as sesmarias, mas em especial na colonizao espanhola que criara os Vice-Reinos Espanhis da Amrica. A falta de uma integrao infra-estrutural na Amrica do Sul de fato demonstra que o sonho de Bolvar com uma Amrica Latina unida fora malogrado pelo desmembramento da Gr-Colmbia em trs naes - Venezuela, Colmbia e Equador - em parte devido ausncia de vias de comunicao oriunda da histria de fracionamento espacial dos antigos vice-reinos espanhis da Amrica, embora no seja suficiente para explicar a manuteno da unidade do Brasil aps a sua independncia que fora garantida pela base econmica disseminada do escravismo e pela poltica centralizadora e de continuidade do Imprio. Perante a construo do espao sul-americano e sua insero internacional, a identidade do continente americano e sua formao territorial surgiram relacionalmente com a criao dos processos de colonizao europia do espao do Novo Mundo e tm sido reinventadas desde ento por distintas estratgias na histria contempornea, o que demonstra que a formao territorial do continente marcada por uma histria de diferentes projetos geopolticos e geoeconmicos endgenos e exgenos. 18

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2.1 - A COLONIZAO NA FORMAO TERRITORIAL DA AMRICA DO SUL O Novo Mundo surgiu como uma verticalidade, fruto da inveno, do descobrimento e da colonizao eurocntrica, que se assentou sobre o espao de civilizaes pr-colombianas por meio da fora na apropriao das riquezas naturais e do trabalho humano nativo. A histria da formao territorial desses pases com passado colonial revela uma dimenso espacial significativa oriunda dos processos de colonizao, que em si contm uma relao sociedade-espao muito especfica de conquista territorial verticalizada, indicando a necessidade de se observar as porosidades entre o interno e o externo existentes no territrio sul-americano das colnias. O estudo da formao territorial da Amrica do Sul revela uma especificidade colonial cindida at o sculo XIX que fora palco de intensa influncia das potncias europias responsveis pelo descobrimento e colonizao: Portugal e Espanha. Segundo Moraes (2001), a formao de qualquer territrio contm trs dimenses de construo blica, ideolgica e jurdica que variam conforme as especificidades histricas e as foras presentes. Na formao da Amrica do Sul observa-se que a construo do territrio colonial exacerbou as trs dimenses por meio de um processo de conquista e adeso s metrpoles que se caracterizou por verticalidades, de um lado, comportando a 19

violncia do conquistador e legitimao ideolgica da cristianizao do Novo Mundo, e de outro lado, sendo alvo de disputas jurdicas entre as metrpoles. Essa formao territorial colonial da Amrica do Sul no pode ser interpretada de maneira autctone em detrimento da internalizao de vetores blicos, ideolgicos e jurdicos oriundos dos padres de colonizao externo, predominantemente estatal no caso espanhol e engendrado de forma mista pelo Estado e pela iniciativa privada no caso portugus. Como os Estados de Portugal e Espanha estiveram desde cedo empenhados em atividades exploratrias, comerciais e colonizadoras, seus interesses tornaram-se conflitantes com as grandes navegaes, o que conferiu ao poder espiritual Papal o papel de centro de arbitragem temporal sobre as descobertas e os novos territrios no ultramar atravs de uma srie de bulas e tratados papais. Segundo Ribeiro (1930), o pioneirismo portugus estimulado pela revoluo comercial lanou o reino conquista de territrios que margeavam desde a costa africana at as ndias, fazendo com que vrias bulas pontfices legitimassem o domnio sobre ilhas e portos descobertos e por descobrir na costa da frica e na restante rota para as ndias. A partir da viagem de Colombo, o reino espanhol comeou a recorrer ao papado e dele obteve vrios privilgios, alguns dos quais colidiam com as anteriores concesses aos portugueses. Como a disputa entre os dois reinos poderia trazer dificuldades polticas e problemas militares, o Papa Alexandre IV tentou resolver o problema por meio da bula 20

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Intercoetera (1493), que dividiria o mundo desconhecido atravs de uma linha ou meridiano de plo a plo, a cem lguas das Ilhas dos Aores e Cabo Verde, passando a pertencer os territrios que dessa linha ficasse para o oriente s conquistas de Portugal e para o poente s da Espanha. A demarcao proposta pelo papa espanhol Alexandre IV no foi naturalmente do agrado do Governo de Lisboa, que contra ela protestou devido aos conhecimentos martimos sobre o Atlntico. Celebrou-se, ento, entre os monarcas os monarcar portugus e espanhol, em Tordesilhas, o tratado que estipulou que a linha estabelecida pelo Sumo Pontfice se suporia traada a 370 lguas para o poente das referidas ilhas (Andrade, 1989). O Tratatado de Tordesilhas (1494) atendeu aos interesses das duas metrpoles nos primeiros anos da colonizao do Novo Mundo e tornou-se um marco normativo para a formao territorial das Amricas por quase dois sculos, apesar de ter sido recorrentemente desrespeitado pela dilatao do territrio da Amrica portuguesa. De um lado, observa-se que a conquista territorial da Amrica Espanhola e a sua conseqente formao scio-espacial fora marcada pelos determinismos naturais e pelas estruturas de civilizaes pr-estabelecidas do Imprio Inca, o que influiu decisivamente em um padro de expanso territorial que esteve fixado do lado do Pacfico por meio da centralizao estatal de Vice-Reinados que exploraram as minas de ouro e prata em um sistema de servido indgena abundante em mo-de-obra (Moraes, 2001). 21

Quadro 3 - Fatores de Influncia na Conquista Territorial da Amrica do Sul


O territrio do Imprio Inca que o colonizador espanhol se defrontou j possua uma densidade demogrfica comparvel s reas ocupadas da Europa devido alta solidariedade orgnica que estruturara a especializao econmico-social, redes de estradas e estruturas produtivas pr-estabelecidas de produo e escoamento de riquezas, facilitando assim o contedo exploratrio da colonizao e o seu prprio financiamento. Um quadro diverso Quadro foi encontrado pela colonizao portuguesa nos territrios da Amrica do Sul Demogrfico que contavam com uma baixssima densidade populacional em tribos descentralizadas de solidariedade mecnica, forando que houvesse a estruturao de uma infra-estrutura para a colonizao na ausncia de uma estrutura produtiva e a estruturao de um povoamento forado por meio da transferncia de populaes indgenas e pela aquisio de escravos africanos. Nos territrios conquistados pela Espanha, alm da presena de uma alta concentrao populacional nativa para insero na dinmica de explorao do sistema colonizador, encontravam-se presentes recursos naturais valiosos de fcil explorao, principalmente minerais como ouro e prata, o que estimulou a colonizao devido aos altos retornos trazidos ao empreendimento do Estado Espanhol. Por outro lado, a ausncia de riquezas de fcil explorao nos territrios conquistados por Portugal acabou por desistimular muitos dos colonizadores privados que receberam capitanias hereditrias devido a necessidade de investimentos e o alto risco de retornos, o que acabou por postegar o prprio processo de explorao da colonizao ao longo do vasto territrio.

Recursos Naturais

Fonte: Elaborao prpria. Baseada em Moraes (2001).

De outro lado, conforme Bonavides e Amaral (2002), na ausncia de minas de ouro e prata de fcil explorao ou de estruturas scio-econmicas de elevada concentrao populacional, as primeiras linhas de expanso portuguesa no territrio americano surgiram com o uso da terra em monoculturas canavieiras e da necessidade de ampliao da mo de obra escrava das plantaes de acar no nordeste brasileiro, o que veio a corroborar para a especializao da provncia de So Paulo na captura indgena e pela conseqente interiorizao da ocupao na prpria busca do Eldorado. A sistematizao dessa 22

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expanso humana no interior da Amrica por meio das entradas e bandeiras evoluiu com os primeiros descobrimentos de ouro e diamante, favorecendo a extroverso das fronteiras portuguesas em direo ao hinterland sul-americano. A expanso territorial do Brasil, obedecendo a impulsos do capitalismo mercantil, decorreu de necessidades bsicas do modo de produo que os portugueses implantaram para o colonizar, assentado na explorao extensiva da terra, na monocultura e no trabalho escravo, com vistas ao abastecimento da Europa. Senhores rurais, comerciantes aventureiros ou simples colonos, os bandeirantes, ao dilatarem as lindes do Brasil, serviram como agentes da acumulao original, cujos resultados, porm, emigraram, em grande parte, para Holanda e GrBretanha (Bandeira, 1998: 142). Segundo Cervo e Bueno (2002), as conseqncias polticas destas ondas expansivas de interiorizao do espao americano pelos portugueses e brasileiros se refletiram no Tratado de Madri (1775)3 e no Tratado de Santo Idelfonso (1777) com a legitimao de um territrio brasileiro quatro vezes maior do que possua com o Tratado de Tordesilhas (1504).
3 Portugal e Espanha reconheceram no Tratado de Madri, de um lado, a obsolescncia e o abandono do meridiano de Tordesilhas e de todas as decises anteriores sobre limites, e, de outro, a aceitao do princpio uti possidetis, que beneficiou aos espanhis nos territrios ocupados da sia e aos portugueses nos territrios da Amrica do Sul.

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Se por um lado houve um longo perodo de expanso territorial da Amrica Portuguesa por meio de negociaes jurdicas dos tratados internacionais e pelas expanses de interiorizao da colonizao por meio de bandeiras e entradas e do surto de descoberta de ouro, algumas invases francesas e principalmente holandesas fracionaram temporalmente a soberania metropolitana nos territrios da colnia americana poca da Unio Ibrica. A despeito dos curtos perodos de contestao da soberania territorial da Amrica Portuguesa ao longo do perodo da Unio Ibrica, registra-se que houve uma contnua expanso do territrio brasileiro sob a gide metropolitana at meados do sculo XVII quando os tratados internacionais de Madri e de Santo Idelfonso praticamente definiram as fronteiras atuais do Brasil.4 A histria da formao territorial brasileira tem gratas recordaes da Unio Ibrica pois foi a partir dela que comeou a legalizao da quadruplicao do territrio do Brasil pela penetrao rumo ao Oeste alm dos limites do Tratado de Tordesilhas.5

4 Pendncias fronteirias surgiram entre espanhis e portugueses na Amrica do Sul com o fim da Unio Ibrica, uma vez que os ltimos procuravam manter as reas ocupadas ao longo do domnio espanhol e os primeiros buscavam o reco da expanso portuguesa at a linha do meridiano de Tordesilhas. 5 Com a Unio Ibrica comeou a legalizao da quadruplicao do territrio do Brasil, limitado a um quarto do que viria a ser, estendido pelos bandeirantes paulistas e ibricos, reconhecido no Tratado de 1750, entre Portugal e Espanha, negociado pelo Brasileiro Alexandre de Gusmo. A relativa longa durao da Unio Ibrica 60 anos demonstrou ao Brasil a fragildade da dominao colonial portuguesa. Tanto assim que, logo aps 1640, irrompem as primeiras tentativas de independncia brasileira por um espanhol, Amador Bueno, em So Paulo, e por uma famlia de portugueses, os Beckman, no Maranho, reprimidos pelo poder colonial portugus. As lutas populares contra os holandeses, no sculo XVII, no seguinte voltam-se contra os lusos em inconfidncias de Olinda a Minas Gerais, Rio de Janeiro e Bahia. A situao tornou-se incontrolvel nas rebelies dos princpios do Sculo XIX o auge em Pernambuco, 1817 -, at a inevitvel separao independentista do Brasil, em 1822, contra a reao armada portuguesa em Salvador (Chacon, 2005: 15).

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2.2 AS INDEPENDNCIAS NACIONAIS NA FORMAO TERRITORIAL DA AMRICA DO SUL A partir dos sculos XVIII e XIX ocorreram na Europa grandes mudanas na estrutura econmica, cujo impulso se origina com a liberalizao comercial e com o dinamismo do capitalismo no desenvolvimento industrial e repercute na Amrica do Sul com o aumentando na demanda de matriasprimas e com presses para independncia. A formao territorial do continente americano no perodo de independncia nacional marcada pelas influncias histricas dos diferenciados padres de colonizao especficos, o que veio a corroborar para a fragmentao dos territrios nos processos de formao dos Estados Nacionais Americanos. Como as modalidades divergentes de colonizao historicamente construdas ao longo do tempo dissolveram a unidade americana do Novo Mundo, elas criaram padres ou trajetrias de dependncia que nitidamente influenciaram a formao territorial das Amricas no perodo de Independncia de maneira fragmentada. As mudanas no balano do poder no continente europeu trazidas pela expanso napolenica demonstram que a desestabilizao dos governos de Espanha e Portugal com a Invaso Ibrica tornou-se em um ponto central de mudana nas relaes internacionais entre as metrpoles e suas colnias na Amrica do Sul. Na Espanha Espanhola, alguns lderes regionais se aproveitaram do enfraquecimento do poder real Espanhol, que 25

fora deposto e substitudo pelo representante francs Jos Bonaparte, e intensificaram a luta pela Independncia dos territrios coloniais, o que veio a acontecer at 1825 com a fragmentao da unidade imperial americana em razo do surgimento de uma diversidade de repblicas. Quadro 4 - Diferenciaes na formao territorial do continente americano
A Amrica britnica foi fraturada pela Revoluo Americana em dois Estados de dimenses continentais: Estados Unidos e Canad, que mantiveram sua unidade por meio do esquema poltico federativo de agrupamento dos Estados e Provncias, e da consolidao de um padro econmico de mercado. A unidade territorial da Amrica Portuguesa manteve sua integridade fsica assentando-se em duas pilastras de continuidade em relao ao perodo colonial, por um lado na base poltica do Imprio Brasileiro, e por outro lado, na base econmica da escravido e da oligarquia. Aps as campanhas vitoriosas dos libertadores da Amrica Espanhola na Independncia Colonial, este territrio passou por um processo de fragmentao em vrias repblicas diante da diversidade de interesses oligrquicos herdados pela estrutura colonial anterior de autonomia de vice-reinados. A Amrica Caribenha aprofundou o seu percurso disruptivo de diferentes colonizaes europias assentadas em plantations e na pirataria comercial, originando um caleidoscpio de micro-Estados insulares.

Amrica Britnica

Amrica Portuguesa

Amrica Espanhola

Amrica Caribenha

Fonte: Elaborao prpria. Baseada em Magnoli e Arajo (2003).

Como as oligarquias regionais eram herdeiras

dos

aparelhos administrativos metropolitanos, elas transformaram os territrios dos antigos vice-reinados e capitanias da Amrica Espanhola em Estados Nacionais, em um processo de 26

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fragmentao que se mostrou funcional s estruturas prestabelecidas no perodo colonial. Na Amrica Portuguesa, a transferncia da famlia real e a elevao do Brasil categoria de Reino Unido a Portugal no s manteve a unidade colonial como fortaleceu a poltica imperial de expanso territorial brasileira na Amrica do Sul. Com a Independncia, as antigas colnias espanholas se desmembraram em vrias repblicas e ficaram a temer tanto uma expedio para a reconquista, liderada pela Santa Aliana, como uma expanso brasileira. Isto porque, tendo o Brasil optado pelo sistema monrquico de governo e continuado sob o centro da dinastia de Bragana, parecia aos revolucionrios hispano-americanos que ele poderia se aliar s potncias da Santa Aliana para restaurar o sistema monrquico de governo na Amrica (Andrade, 1989: 21). Segundo Bandeira (1998), se, por um lado, a conformao definitiva e centralizada de quase todos os demais pases da Amrica do Sul ocorreu somente durante a segunda metade do sculo XIX, por outro lado, o Imprio do Brasil quela poca com um Estado amadurecido se posicionava enquanto potncia regional, com um instrumental blico e diplomtico, com experincia internacional. 27

O Estado-Imprio transformou o Brasil em uma nao e lhe atribuiu o manifesto predestino de potncia regional, que se expressava no com a expanso de suas fronteiras, consolidadas j ao tempo da colonizao, mas por meio de uma modernizao via a industrializao e beneficiada das riquezas naturais. A independncia do Estado brasileiro esteve permeada pelos perigos da fragmentao scio-territorial trazida pelos interesses oligrquicos diferenciados que se expressaram por meio de revoltas regionais, tal como registrado na formao das repblicas da Amrica Espanhola, embora a ruptura dos laos colnias tenha tomado um caminho diferenciado que fora marcado pela represso e persuaso de uma monarquia centralizadora que se tornou em instrumento de construo poltica de um Estado Unitrio e de manuteno econmica de base escravagista. Neste sentido, a manuteno da unidade territorial da Amrica Portuguesa pelo Estado Soberano Brasileiro, se do ponto de vista da poltica interna esteve assentada pela represso s revoltas internas e pela persuaso das oligarquias com a manuteno do escravismo e de fundos territoriais6, do ponto de vista da poltica externa esteve permeada pela estabilizao geopoltica dos territrios, que fora alcanada por meio da Guerra do Paraguai, conduziundo o Brasil Meridional estabilidade e suprimindo as possibilidades de formao de um grande Estado Platino, reunindo o Uruguai, o Paraguai e algumas provncias Argentinas.
6 Se refletirmos sobre o que estava ocupado no territrio brasileiro pela economia colonial no momento da independncia, constataremos que era apenas 1/5 do territrio, o resto eram fundos territoriais. Por isso, se por um lado o elemento que levou adoo da monarquia e a no-fragmentao do Brasil foi a manuteno do escravismo, por outro, foi a manuteno da soberania sobre esses fundos territoriais (Moraes, 2001: 112).

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A geopoltica da formao territorial brasileira demonstra que historicamente o pas se posicionou margem dos ideais hispano-americanos, uma vez que durante o sculo XIX, quando os vizinhos hispnicos buscavam, por meio de congressos e conferncias construir um mecanismo de defesa e construo do Estado mais slido e impermevel s influncias norteamericanas tanto quanto a das antigas metrpoles ibricas, o governo imperial sempre se alinhou, compreensivelmente, ao lado dos interesses dos Estados coloniais europeus, privilegiando as relaes transatlnticas s continentais (Meirelles, 2006). Por um lado, as peculiaridades da colonizao portuguesa nas Amricas condicionaram a singularidade da formao do Estado brasileiro, em termos de sua unidade, por meio de um processo de evoluo que envolveu uma crescente centralizao da poltica administrativa nas mos do poder rgio em detrimento da autonomia das autoridades locais, que por vezes, redundaram em inmeros conflitos. Por outro lado, o iderio de manuteno da unidade territorial hispnica conhecido como hispano-americanismo ou integrao bolivariana surgiu com o objetivo de unificar politicamente a Amrica Espanhola independente em uma repblica democrtica organizada em bases federativas, por meio de um modelo poltico similar ao adotado pelos Estados Unidos. A concepo de manuteno da unidade territorial do poder na Amrica Espanhola surgiu como um formato geoestratgico capaz de resistir s presses expansivas dos Estados Unidos e do Imprio Brasileiro e s agresses bilaterais de 29

Espanha e Frana, por isso, o hispano-americanismo assentou no pacto federativo sua fundamentao instrumental para a otimizao das polticas internas e polticas externas, diante dos ganhos trazidos, respectivamente, pela flexibilidade nacional de gesto e pelo emponderamento e solidez da escala internacional frente ingerncia externa. O fracasso deste iderio adveio dos naturais processos de fragmentao territorial, que foram engendrados funcionalmente pelos interesses das estruturas regionais de poder oligrquico pr-estabelecidos no perodo colonial. Ao longo dos anos o projeto bolivariano foi sendo fragmentado pelos interesses das elites criollas e seu contedo esvaziado pela falta de pragmatismo e pela retrica dos congressos e conferncias hispano-americanos que ocorreram aps a libertao colonial da Amrica Espanhola. Se, por um lado, o hispano-americanismo refletia o surgimento dos Estados Nacionais com o fim do pacto colonial na Amrica Espanhola, por outro lado, as elites criollas e os caudilhos regionais que controlovam os governos das capitanias e vicereinados procuraram consolidar os seus poderes, forjando identidades nacionais (Rodriguez, 2007). Do ponto de vista da geopoltica da Amrica Espanhola, os fracassos das iniciativas de integrao regional foram corrodos pelos interesses conflitantes das elites nacionais, que acabaram recortando o territrio nos formatos histricos da colonizao. Do ponto de vista do cenrio geopoltico expansivo da Amrica Britnica e Portuguesa, o ideal hispano-americanista7 30

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Quadro 5 - Etapas de Fragmentao da Integrao Bolivariana


Em 1824 foi convocado um congresso hispanoamericano por Bolvar, ento presidente da GrColmbia, mas somente no ano de 1826 que o 1824 - 1826 evento conteceu no Panam, fracassando com a parca participao de apenas alguns Estados soberanos. Durante 15 anos, o Mxico convocou sucessivas reunies com o objetivo de se converter em liderana 1830 - 1845 da Amrica Espanhola, mas foi abalado pela desastrosa guerra com os Estados Unidos pela secesso do Texas. Os encontros de Lima (1848 e 1864-5) e Santiago (1856) procuraram estabelecer mecanismos de proteo militar a um grupo restrito de pases contra 1848-1865 agresses estrangeiras, embora nunca tenham sido ratificados, diluiram definitivamente a integrao bolivariana.
Fonte: Elaborao prpria. Baseada em Magnoli e Arajo (2003).

esgotou suas foras em definitivo com as novas representaes de poder, que consolidaram respectivamente os discursos, latinoamericano e panamericano. Nas relaes internacionais do continente americano, o discurso geopoltico de integrao espanhola fora substitudo pela geopoltica panamericanista8 dos Estados Unidos, que surgia condio de potncia mundial, pela geopoltica sul-americana9 de expanso do Imprio Brasileiro, e por um discurso latinoamericano10 de influncia francesa em vrios pases. Ao longo do tempo, as influncias de cada um destes diferenciados projetos tornaram-se hegemnicas em algum momento especfico conforme as diferentes conjunturas e negociaes pelas quais o continente americano passou. 31

Primeiramente, as duas bandas da Amrica do Sul apresentaram uma grande semelhana de projetos de explorao como herana da formao de naes a partir de colnias. Posteriormente, o domnio de suas economias por meio do poder hegemnico de empresas estrangeiras tornou-se o grande trao de semelhana durante a pax britannica. Com o fim da pax britannica na Primeira Gerra Mundial, as naes das duas bandas da Amrica do Sul ingressaram no modelo de substituio de importaes em meio a demandas nacionalistas de um discurso latino-americano e o surgimento da pax americana. Ao fim do modelo de substituio de importaes os projetos panamericano e sul-americano se intercruzaram nas negociaes do padro de regionalizao transnacional. Neste percurso histrico, o surgimento dos processos de regionalizao na Amrica do Sul e a prospeco futura de uma integrao profunda subcontinental podem ser analisados coerentemente se forem levados em considerao as formaes territoriais da Amrica Espanhola e da Amrica Portuguesa e as
7xxxO Hispano-Americanismo surgiu como um iderio de manuteno de uma unidade da Amrica Espanhola com o fim da colonizao e surgimento da independncia. 8xxxO Pan-Americanismo projeta a existncia de um hemisfrio americano liderado sob a gide dos Estados Unidos. 9xxxO surgimento de um discurso geopoltico sul-americano tem incio com a expanso do Estado-Nao brasileiro, quando o Estado-Imprio transformou o pas em uma nao e lhe atribuiu o manifesto predestino de potncia regional, que se expressava no com a expanso de suas fronteiras, consolidadas j ao tempo da colonizao, mas atravs de uma modernizao via a industrializao e beneficiada das riquezas naturais. Embora a aspirao de tornar o Brasil em uma potncia com hegemonia regional na Amrica do Sul tenha surgido historicamente com o Estado-Imprio no sculo XIX, ela foi reconfirmada continuamente ao longo de todo o sculo XX, sustentada pela industrializao e pelo seu poderio militar geoestratgico (Miyamoto, 1985). 10xxA ideologia latino-americana surgiu fora do continente americano, na conservadora Frana de Napoleo III, com o objetivo de estabelecer uma fronteira para expansionismo estadunidense frente aos demais pases do continente Americano, por meio da identificao de uma unidade latina, com traos raciais, histricos e culturais e da assistncia a esses povos frente aos Estados Unidos. Aps o fracasso da ajuda francesa no Mxico (1861) e do desastre na Guerra Franco-Prussiana (1870-71), a poltica externa francesa na Amrica Latina acabou, mas a identidade latino-americana persistiu e foi reinventada ao longo do sculo XX, em um primeiro momento, pelos pprios intelectuais latino-americanos com a valorizao indigenista nas dcadas de 1920 e 1930, e em um segundo momento, pela revalorizao poltica e econmica do latino-americanismo para o desenvolvimentismo dos pases por meio da integrao regional na ALALC - Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (Magnoli e Arajo, 2003).

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encruzilhadas dos contextos de presso e negociao entre os discursos panamericano, sul-americano e latino-americano que so recorrentes e transversais. 3 - A ENCRUZILHADA CONVERGENTE DA REGIONALIZAO NA AMRICA DO SUL A fragmentao do continente sul-americano perpetuada at os dias atuais demonstrada pela formao scio-econmica e territorial diferenciada entre a Amrica Espanhola e a Amrica Portuguesa que sempre esteve atrelada por uma insero econmica extrovertida internacionalmente no sistema-mundo pela diviso internacional do trabalho desde os pactos coloniais. O quadro histrico de fragmentao do continente em colnias ou Estados-Naes explica o paradoxo aparente existente nos fluxos comerciais e financeiros entre os pases vizinhos do sub-continente que sempre foram muito pouco significativos frente s relaes extra-continentais, o que determinou um padro cclico influenciado por condicionantes exgenos do subcontinente advindos da economia-mundo e de uma diviso internacional do trabalho. Neste sentido, a vulnerabilidade aos ciclos internacionais de comrcio e de finanas trata-se de uma caracterstica recorrente na formao histrica da Amrica do Sul, devido ao grau de dependncia e insero subordinada no sistema internacional das colnias e dos Estados Nacionais.

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Desde os tempos das independncias polticas no sculo XIX, os pases sul-americanos teriam as dinmicas de suas economias ainda mais aprofundadas e atreladas ao ciclo internacional de comrcio e finanas por meio dos canais de endividamento externo realizados pelas vias privada e pblica. Na Amrica do Sul e em toda Amrica Latina, todos os grandes ciclos de endividamento e colapso financeiro terminaram em episdios de crises cambiais, moratrias e um endividamento ainda maior, devido ao padro de insero internacional, o que conferiu aos pases uma vulnerabilidade elevada aos ciclos financeiros e comerciais internacionais diante das marcantes alternncias entre fases de liquidez abundante com ingresso de capitais e investimentos estrangeiros e as fases de escassez de crdito com sada de recursos (Batista Jr., 2005). Quadro 6 - Ciclos de Endividamento na Amrica do Sul
Ciclos de endividamento ligados s independncias 1820 nacionais e ao surgimento da pax britannica na Amrica Sul 1850 Ciclo de endividamento vinculado liquidez britnica e e aos emprstimos para a construo principalmente de 1860 ferrovias Crise europia e transmisso de efeitos negativos aos 1880s pases latino-americanos por meio de aumento de taxa de juros no endividamento 1920 e 1930 1970 e 1980 Crise internacional vinculada ao colapso dos preos das commodities e Grande Depresso com efeitos na diminuio do crdito internacional Ciclo de endividamento vinculado ao cenrio favorvel reciclagem dos petrodlares e desfavorvel da poltica monetria contracionista dos Estados Unidos. Euforia com os mercados emergentes e reverso da 1990 liquidez internacional para os pases centrais por meio de efeitos manada.

Sculo XIX XIX Sculo

Sculo Sculo XX XX

Fonte: Elaborao prpria. Baseada em Batista Jr. (2005).

Dcadas

Dcadas

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Mas nesta evoluo territorial da Amrica do Sul ao longo do tempo, a agenda de discusses de um processo de integrao sulamericano no se trata de um assunto novo uma vez que so desvelados uma srie de projetos histricos que tm como pano de fundo o condicionamento de influncias externas e as culturas amalgamadas desde a Amrica Espanhola e a Amrica Portuguesa. Os significados poltico e econmico dos projetos de organizao territorial sul-americana sob um mbito unitrio ou transregional ao longo do tempo revelam, portanto, que a despeito da ciso de formaes scio-espaciais no continente h duas caractersticas que conferem Amrica do Sul um fator de integralidade. Em primeiro lugar, observa-se que os pases da Amrica do Sul so um desdobramento histrico da expanso econmica, demogrfica e cultural do universo europeu, iniciado no sculo XVI por padres diferenciados de colonizao ibrica. Em segundo lugar, observa-se que a Amrica do Sul no foi ao longo de sua formao histrica um foco de tenso de centralidade no sistema internacional tal como acontecera em outras regies como a Europa, a sia e o Oriente Mdio. Ao se juntar ambas caractersticas com as devidas ponderaes sobre as diferenas poltica e cultural existentes historicamente no subcontinente percebe-se que h um contexto de semelhanas em que todos os pases da Amrica do Sul esto embebidos e ciclicamente tendem a extroverter processos de aproximao ou distanciamento.

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Sendo os processos de integrao regional trasnacional uma destas tendncias de aproximao na histria da formao territorial sul-americana, com o surgimento de uma srie de impulsos para a formao de esquemas sub-regionais de comrcio em meados do sculo XX no mundo, uma frao do paradoxo entre aproximao e distanciamente na Amrica do Sul fora diminudo com o fim dos governos militares, embora tenha permanecido a diferenciao histrica de extroverso dos pases nas vertentes atlntica, pacfica e caribenha. As discusses de uma integrao transnacional da Amrica do Sul representam dentro dessa histria construda pelos determinismos de extroverso internacional, por um lado, a busca natural de aumento da cooperao econmica e poltica trazida pela situao geogrfica de vizinhana, e por outro lado, a construo de um espao territorial integrado pela concepo desenvolvimentista dos esquemas de regionalizao transnacional implantados no subcontinente. Com a aproximao dos pases aps a crise da dvida no subcontinente, a linha da poltica externa dos pases da Amrica do Sul tem procurado fazer o melhor arranjo poltico e econmico de sua geografia por meio da transformao das clssicas fronteiras de separao em uma nova arquitetura internacional de fronteiras de cooperao que sejam funcionais ao avano do processo de integrao regional transnacional. O empenho em transformar o significado das fronteiras tem como referencial o fato da Amrica do Sul constituir uma unidade infra-estrutural contnua, propiciadora de oportunidades de 36

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cooperao em um contexto do mundo globalizado ps Guerra Fria, no qual os Estados Nacionais atuam simultaneamente por meio de foras centrfugas de multilaterizao e centrpetas de regionalizao. Neste sentido, o aprofundamento da cooperao interestatal por meio de esquemas sub-regionais de integrao transnacional converte-se em um esforo agregado convergente para a construo poltica e econmica de um espao geostratgico unitrio sul-americano que tem como objetivo ampliar a capacidade dos pases da regio no trato aos desafios e oportunidades multilaterais da globalizao. 3.1 - ESQUEMAS DINAMIZADORES DA REGIONAL TRANSNACIONALIZAO SUL-AMERICANA Apesar dos processos de regionalizao transnacional terem progredido rapidamente no sistema internacional e na prpria Amrica do Sul ao longo de duas ondas regionalistas caracterizadas por uma multiplicidade de iniciativas e frentes negociadoras em que os pases estiveram multiparticipando simultaneamente em formatos mais abertos ou fechados, a partir da dcada de 1990 o subsistema sul-americano de relaes internacionais pode ser facilmente dividido em dois espaos transregionais: o Mercado Comum do Sul (Mercosul) e a Comunidade Andina de Naes (CAN). Os pases da Amrica do Sul estiveram durante todas as etapas de evoluo dos processos regionais embebidos pelos 37

esquemas de subregionalizao do Mercosul e da Comunidade Andina, o que conseqentemente desfocou a totalidade da regio enquanto uma integrao sul-americana. As negociaes para a formao de um esquema de integrao raso e assimtrico no continente representaram tambm um marco fundamental para impulsionar o aprofundamento desses dois esquemas regionais mais avanados e funcionais da Amrica Latina, uma vez que a proposta da ALCA, apesar das indefinies estadunidenses ao longo das Cpulas das Amricas, se mostrou como um perigo eminente continuao do Mercosul e da Comunidade, pressionando esses esquemas a sarem de um momento de crise institucional por meio de uma convergncia na Amrica do Sul. Entre as negociaes das Cpulas das Amricas liderada, pelos Estados Unidos para a formao de uma integrao comercial no continente, e o surgimento das Cpulas dos Chefes de Estado da Amrica do Sul, liderada pelo Brasil para a formao de uma integrao sul-americana, os esquemas regionais do Mercosul e da Comunidade Andina tiveram que se posicionar entre uma concepo ampliada de Comunidade Sul-Americana de Naes frente concepo panregional assimtrica da rea de Livre Comrcio das Amricas. A posio brasileira foi decisiva por ter sido este o nico pas na Amrica Latina que resistiu iniciativa assimtrica das negociaes da ALCA e do acordo de livre comrcio entre o Mercosul e a Unio Europia, mantendo firme seus objetivos simultneos regionalistas e multilateralistas na poltica externa, 38

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ao trazer o resgate de uma viso integrada de Amrica do Sul por meio da aproximao entre a Comunidade Andina e o Mercosul e ao assegurar a atuao conjunta dos pases do Mercosul de maneira a no permitir a sua diluio diante das presses externas ao bloco e dos diferentes interesses internos ao bloco, tal como registrado no caso argentino.11 As vantagens comerciais explcitas da convergncia entre o Mercosul e a Comunidade Andina representam apenas uma das partes significativas das negociaes entre ambos os blocos que foi liderada pelo Brasil para fortalecer a posio Sul-Americana frente ao projeto estadunidense de livre comrcio continental. A assimetria de poder na conformao de uma panregio americana conduziu evidenciao de que a convergncia dos esquemas regionais do Mercosul e da Comunidade Andina seria o instrumento mais apropriado para a preservao dos espaos de manobra dos pases sul-americanos para engendrarem o desenvolvimento. 3.1.1 - A AGENDA EVOLUTIVA DA REGIONALIZAO TRANSNACIONAL NA AMRICA DO SUL A despeito de um passado histrico assentado em ideais integracionistas da Amrica Latina, a considerao de que a unidade geopoltica e econmica da Amrica do Sul pudesse ser uma plataforma efetiva para o desenvolvimento dos pases da
11 A ambigidade entre o Mercosul e o alinhamento com os Estados Unidos tem sido uma constante da posio argentina desde o surgimento do Mercosul, com as constantes divergncias com o Brasil em torno dos objetivos do processo de integrao subregional, at a declarada prioridade outorgada pelos governos argentinos a uma relao preferencial com os Estados Unidos e ao seu apoio integrao como um processo continental (Gonzlez, 2003).

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regio desvela uma srie de discursos propositivos de formao de um espao integrado sul-americano que esto embebidos por uma conjugao de mudanas geoestratgicas que impulsionam as condies internas a cada pas e a prpria evoluo dos acontecimentos internacionais. Segundo Giblin (2006), embora a Amrica do Sul tenha sido permeada por uma relativa onda de progresso poltica da esquerda, este fenmeno est longe de ser o resultado do fortalecimento da integrao regional, uma vez que existe pouca proximidade ideolgica entre os governos, tal como se registra na proeminncia da centro-esquerda no Chile e da proposio socialista na Venezuela. Neste cenrio subcontinental com diferenciados discursos, a diplomacia brasileira inserida no Mercosul tem assumido um papel de moderao na regio, trabalhando para manter os vasos comunicantes mediante uma poltica de ampliao aos pases da Amrica do Sul, no caso mais recente, dos pases da Comunidade Andina. O que se procurou no foi s consolidar o Mercosul, mas tambm constituir um 'segundo crculo concntrico' mediante a celebrao de acordos de livre comrcio entre o Mercosul e outros pases sul-americanos. A sinalizao de um duplo sentido. De um lado, indica que o Mercosul no se esgota em si mesmo, constituindo o ncleo de um processo maior de 40

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integrao. De outro, reconhece que a realidade para o Brasil no tanto a Amrica Latina, mas sim, a Amrica do Sul (Batista Jr., 2005: XII). A centralidade da Amrica do Sul no discurso diplomtico brasileiro faz parte de uma estratgia regional no subcontinente que foi colocada em prtica inicialmente pela liderana do Brasil no lanamento em 1992 da Iniciativa Amaznica, ao delimitar a esfera geogrfica da poltica regional diante da excluso dos pases da Amrica Latina. A maturao do discurso sulamericano evoluiu com a proposta ambiciosa de criao de uma rea de Livre Comrcio da Amrica do Sul (ALCSA), mas somente se efetivou com a evoluo do comrcio intra-regional e a consolidao dos esquemas subcontinentais de integrao do Mercosul e da Comunidade Andina. A proposta poltica de criao da ALCSA diluiu-se com o tempo, mas sob a influncia de sua concepo terica uma srie de desdobramentos aconteceu, em um primeiro momento, por meio da efetivao de diversos acordos bilaterais de liberalizao comercial que tenderam ampliar o esquema sub-regional do Mercosul por meio da associao de pases membros, como Chile, Bolvia e Venezuela, e em segundo lugar, por meio da assinatura de um acordo de livre comrcio entre o Mercosul e a Comunidade Andina em 1998 e da sua efetivao por meio de sucessivas Cpulas de Chefes de Estado da Amrica do Sul desde 2000. A experincia histrica da proposta ALCSA demonstra que a sua no efetivao no curto prazo no se tornou em um fracasso 41

no longo prazo, uma vez que a diplomacia brasileira sempre esteve empenhada em reafirmar a liderana brasileira na Amrica do Sul por meio do fortalecimento do regionalismo aberto do Mercosul e da aproximao com a Comunidade Andina e demais parceiros do subcontinente. A projeo regional da Comunidade Andina e do Mercosul no continente convergiu gradualmente em um processo de construo diplomtica com a ambio de conformao de um Espao Sul-Americano, por meio de diferentes discusses. Na histria contempornea latino-americana, a projeo regional de um discurso de integrao com um carter exclusivamente sul-americano iniciou-se no ano de 1992 com a Iniciativa Amaznica, que propunha um acordo de livre comrcio entre os oito pases da regio transnacional amaznica e que, progressivamente, foi amadurecendo em 1993 pela ampla proposta, que no se efetivou, de formao de uma rea de Livre Comrcio da Amrica do Sul (ALCSA), em 2000 pela Iniciativa de Integrao Regional da Infra-estrutura da Amrica do Sul (IIRSA), e finalmente em 2004, pela formao da Comunidade Sul-Americana de Naes (CASA), recentemente renomeada como Unio SulAmericana (UNASUL).
Quadro 7 - Cronologia de negociaes diplomticas do novo regionalismo sul-americano
1991 1992 1993 1995 2000 2002 2004 2005 2006

Fundao do Mercado Comum do Sul (MERCOSUL)

Proposta de criao da Iniciativa Amaznica

Proposta de criao da rea de Livre Comrcio da Amrica do Sul (ALCSA)

Fundao da Comunidade Andina de Naes (CAN)

I Cpula dos Chefes de Estado da Amrica do Sul (Braslia). Surge a IIRSA

II Cpula dos Chefes de Estado da Amrica do Sul (Guayaquil).

III Cpula dos Chefes de Estado da Amrica do Sul (Cusco). Acordo Mercosul-CAN

I Cpula da CASA Comunidade Sul-Americana de Naes (Braslia)

II Cpula da CASA Comunidade Sul-Americana de Naes (Cochabamba)

Fonte: Elaborao prpria.

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O amadurecimento do discurso sul-americano evoluiu com a proposta ambiciosa de criao de uma rea de Livre Comrcio da Amrica do Sul, mas somente se efetivou com a consolidao dos esquemas do Mercosul e da Comunidade Andina e propriamente com o lanamento de um projeto transregional de integrao fsica dos territrios sul-americanos. O que se procurou no foi s consolidar o Mercosul, mas tambm constituir um 'segundo crculo concntrico' mediante a celebrao de acordos de livre comrcio entre o Mercosul e outros pases sul-americanos. A sinalizao de um duplo sentido. De um lado, indica que o Mercosul no se esgota em si mesmo, constituindo o ncleo de um processo maior de integrao. De outro, reconhece que a realidade para o Brasil no tanto a Amrica Latina, mas sim, a Amrica do Sul (Batista Jr., 2005: XII). A evoluo de discusses de integrao da Amrica do Sul tornou o evento das Cpulas dos Chefes de Estado em um frum de efetiva centralidade institucional, que tem, por um lado, aprofundado a integrao no continente por meio do lanamento de uma iniciativa regional de integrao da infra-estrutura fsica (IIRSA) e, por outro lado, convergido os blocos da Comunidade Andina e do Mercosul em um discurso nico sul-americano com o surgimento de uma rea de livre comrcio interblocos e com a criao da Comunidade Sul-Americana de Naes. 43

Por meio desta base fsica de integrao regional dos fluxos, a consolidao dos esquemas sub-regionais de integrao (Mercosul e Comunidade Andina) e do projeto poltico de integrao sul-americano (UNASUL) despontam como geostratgias econmicas de emponderamento nas relaes internacionais por meio da cooperao econmica regional e da projeo internacionalizante de insero nos grandes fluxos de investimentos e de comrcio mundiais. Os processos de integrao dos esquemas sub-regionais do Mercosul e da Comunidade Andina e as negociaes do projeto UNASUL de integrao da Amrica do Sul tendem, por um lado, a interferir nas dinmicas territoriais dos pases membros, ao ampliarem na escala dos mercados para as empresas nacionais e internacionais e ao reorganizarem a diviso regional do trabalho conforme os padres de especializao trazidos pelos fluxos de investimento e comrcio, e por outro lado, a aprofundar o grau de interdependncia entre os pases criando uma srie de sensibilidades e vulnerabilidades diante dos impulsos estmulos regionais ou internacionais. Diante da encruzilhada entre a crise de crescimento dos blocos regionais e o perigo da ALCA absorv-los na Amrica Latina, o Mercosul e a Comunidade iniciam um processo de aproximao institucional atravs de uma srie de Cpulas de Chefes de Estado sul-americanos que colocaram no centro das polticas exteriores a regionalizao integral da Amrica do Sul. A evoluo de discusses de integrao da Amrica do Sul tornou as Cpulas dos Chefes de Estado em um frum de efetiva 44

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centralidade institucional, que tem por um lado aprofundado a integrao no continente por meio do lanamento de uma iniciativa regional de integrao da infra-estrutura fsica (IIRSA), e por outro lado, convergido os blocos da Comunidade Andina e do Mercosul em um discurso nico sul-americano com o surgimento de uma rea de livre comrcio interblocos e com a criao da Comunidade Sul-Americana de Naes. 3.1.1.1 - O PROJETO INTERGOVERNAMENTAL DO MERCOSUL As iniciativas para a integrao efetiva do Mercosul no so novas na histria, uma vez que a proximidade geogrfica e a complementaridade econmica sempre foram estmulos permanentes para um contnuo impulso integrador, apesar da ambivalncia crnica de convivncia que alternava ciclicamente entre situaes de conflito e de cooperao. Anterior efetivao do Mercosul, vrias intenes j haviam sido promovidas ao longo do sculo XX, tais como os esforos do Baro de Rio Branco e de Roque Saenz Pea para a criao do Pacto ABC (Argentina-Brasil-Chile), o acordo Ruiz Guiaz-Osvaldo Aranha, a retomada das idias do ABC com os presidentes Pern e Vargas ou a nova iniciativa integradora dos presidentes Frondizi e Quadros (Cervo e Bueno, 2002). Apesar de serem propostas estimulantes, nenhuma dessas intenes de integrao enumeradas chegaram a se concretizar, algumas vezes devido interferncia estrangeira, outras vezes devido a problemas polticos ou econmicos internos. 45

Mas foi somente nos anos 80, com o fortalecimento e concretizao do processo democrtico na Amrica do Sul e a apario de novas tendncias na economia, que agendas de integrao entre Argentina e Brasil voltam a aparecer, substituindo velhos esquemas de concorrncia e conflito por iniciativas de confiana e cooperao. A partir de 1985, com a posse de Sarney no Brasil, e dada a anterior volta democracia na Argentina, fortaleceu-se a sintonia poltica entre os dois pases, com o restabelecimento da democracia, que foi um fator decisivo no impulso integrao e cooperao. Se na dcada de 80, o ponto definitivo para uma inflexo entre as relaes bilaterais acontece com os presidentes Sarney e Alfonsn, j na dcada de 90, a fora motora de integrao no Mercosul engendrada pelo consolidado eixo Argentina-Brasil, dos presidentes Menm e Fernando Henrique (Hage, 2004). Esse esforo de integrao, que resultou na criao do Mercosul, apontava para a ampliao do seu espao econmico, favorecido pela contigidade geogrfica, ao longo da plataforma continental, cujo eixo Rio de Janeiro-So Paulo-CrdobaRosrio-Buenos Aires constituiria a regio de maior desenvolvimento do subcontinente. Os acordos entre Argentina e Brasil criaram um precedente positivo para a regio, que logo fora capitalizada com a incluso do Uruguai e do Paraguai na conformao de um projeto de integrao mais ambicioso em 1991, o Mercosul. O Mercosul, terceiro maior bloco regional de comrcio no mundo depois da Unio Europia e do NAFTA, representa a 46

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unio de dois projetos simultneos: um poltico, definido pelo compromisso democrtico dos membros participantes, e o outro econmico, focado na liberalizao e na abertura comercial entre os membros regionais e com a economia global. O aparato normativo e institucional consubstanciado no Tratado de Assuno em 1991 e nas decises, resolues e diretrizes tomadas no mbito do Conselho, Grupo e Comisso de Comrcio, respectivamente, conceberam e moldaram o Mercosul como uma experincia de regionalismo aberto (Correa, 2001). Uma caracterstica fundamental desse bloco regional sua natureza centrfuga nos moldes de um regionalismo aberto, uma vez que a dimenso econmica intrabloco, embora crescente e significativa, nunca fora preponderante sobre a dimenso extra-bloco. Entre as negociaes do Tratado de Assuno em 1991 e a inaugurao do Mercosul em janeiro de 1995, o comrcio entre os pases membros cresceu de 8 para 20%, permitindo a consolidao do bloco regional. O acordo de integrao regional foi um processo originado nas esferas diplomticas, mas que sempre teve como motivao bsica sua importncia potencial ou efetivamente econmica. Nesse sentido, o Mercosul constitui-se em um regionalismo aberto de jure e de fato, embora a segunda dimenso tenha prevalecido sobre a primeira, devido ao maior avano econmico vis--vis o desenvolvimento poltico-jurdico. Apesar das crises enfrentadas pelo Mercosul, o bloco representou um esforo importante para compatibilizar a agenda interna e a agenda externa da modernizao, que se fez necessria 47

em funo do esgotamento do modelo do Estado e da economia baseado na substituio de importaes, tornando-se uma plataforma de insero competitiva numa economia mundial que simultaneamente se globaliza e se regionaliza em blocos. Quadro 8 - Hipteses para a Formao do Mercosul
Tipo de hipteses Geopoltica Motivao para a integrao Integrao para reduzir o dilema da segurana subregional Integrao para aumentar a competio econmica externa Os atores das economias domsticas pressionam pela maximizao dos seus ganhos atravs do comrcio As regras da integrao tornam a democracia um pr-requisito para a participao, portanto reduzindo as possibilidades de reverso do regime Membros permanentes e associados do Mercosul Argentina, Brasil e Venezuela Argentina, Brasil e Chile Argentina, Brasil, Bolvia e Chile

Economia Poltica

Orientao Domstica

Institucionalizao da democracia

Argentina, Brasil, Bolvia, Chile, Paraguai e Uruguai

Fonte: Elaborao prpria. Adaptada de Kaltenthaler & Mora (2002).

O histrico do Mercosul demonstra que nele foi adotado um programa linear e muito rpido de liberalizao comercial, que se aperfeioou por meio da liberalizao dos servios de transporte, areo, terrestre e multimodal e pela atualizao das normas sobre o investimento, propriedade intelectual, livre competio e competio desleal. O esquema de integrao do Mercosul constituiu a adoo de uma estratgia de desenvolvimento com o fim de procurar um melhoramento persistente no nvel de vida dos habitantes da sub-regio. 48

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A progressiva abertura e liberalizao das economias do Mercosul, dentro de um contexto de crescente competitividade e

Quadro 9 - Principais objetivos do Mercosul


A promoo de desenvolvimento A facilitao da participao dos equilibrado e harmnico entre os pases membros no processo de pases membros integrao regional O fortalecimento da A diminuio da vulnerabilidade solidariedade sub-regional e a externa e a melhora da posio reduo das diferenas de dos pases membros no contexto desenvolvimento existente entre econmico internacional os pases membros A acelerao do crescimento e a gerao de emprego nos pases membros
Fonte: Elaborao prpria.

instncia decisria se mantm nas mos dos Estados-membros, restringindo a participao dos setores privados apenas s instncias consultivas (Baptista, 1998). Esta medida, se por um lado coloca obstculos participao da sociedade no bloco, por outro lado, assegura a importncia estatal na configurao regional garantindo que os interesses domsticos, e no apenas os de grupos especficos, sejam atendidos. Com o Protocolo de Ouro Preto (1994) o Mercosul ganhou personalidade jurdica de direito internacional passando a ser uma entidade distinta dos pases que o integram, estando, 49

portanto, apto para negociar com terceiros pases, outros blocos ou com organismos internacionais. Apesar de sua natureza distinta, o Mercosul possui uma estrutura orgnica essencialmente intergovernamental, ou seja, so os governos que negociam entre si, atravs de consensos, as decises do bloco. Sob este modelo institucional minimalista assentado sob uma estrutura orgnica intergovernamental, quanto maior o pas, maior o poder de veto sobre as regras do processo, que tendem como resultado a convergir em um baixo denominador comum, refletindo os interesses principalmente do Brasil, que o pas lder enquanto representatividade poltica e econmica. Nesse contexto, a defesa da agregao de componentes de supranacionalidade no Mercosul, pelo Uruguai e o Paraguai, respondem ao interesse de afianar a condio de isonomia jurdica como forma de contrabalanar as assimetrias econmicas em relao aos dois scios maiores, Argentina e o Brasil (Vaz, 2002). Apesar do surgimento do parlamento do Mercosul, as posies brasileira e argentina procuram negociar intergovernamental a tomada de decises de forma assimtrica, sem contudo recorrer instituio supranacional. O contedo asimtrico do bloco pode ser comprovado em estudo de Sabbatini (2001) que comparou os resultados dinmicos de uma insero comercial unilateral e de uma insero preferencial atravs do acordo regional de integrao do Mercosul, concluindo que ele representou para todos os pases membros, mas principalmente para o Brasil, uma estratgia de liberalizao mais adequada para a insero comercial da 50

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Quadro 10 - Pilares de Sustentao do Mercosul


Regime Democrtico Consenso Intergovernabilidade A consagrao do regime democrtico como exigncia primeira para os avanos integracionistas na regio O consenso como procedimento na tomada de decises A intergovernabilidade como forma institucional do bloco, em detrimento da formao de instncias supranacionais O gradualismo no processo de implantao do bloco, com prazos estipulados, objetivos a serem alcanados e etapas a serem percorridas, procedimentos e condies previamente estabelecidas para a conduo do processo - rumo a nveis mais profundos de integrao Ao mesmo tempo em que a flexibilidade aparece de forma tnue diante da rigidez operacional do Mercosul, ela se mostra evidente nas preocupaes dos pases membros especialmente Brasil e Argentina em garantir suas soberanias, recusando, por exemplo a adoo da supranacionalidade como forma institucional

Gradualismo

Flexibilidade

Fonte: Elaborao Prpria. Baseada em Barnab (2003).

estrutura produtiva nacional por dois motivos: Em primeiro lugar, o Mercosul se configurou como um bloco construtivo ao multilateralismo, portanto afeito aos ditames do regionalismo aberto, no prejudicial a terceiros pases; Em segundo lugar, tornou-se um mercado importante para setores industriais mais sofisticados, o que permitiria uma crescente capacitao do conjunto produtivo brasileiro rumo a uma futura liberalizao mais ampla, permitindo, por sua vez, uma insero menos passiva na nova ordem mundial. Analisando as caractersticas do comrcio intra-regional do 51

Mercosul, observa-se que as perspectivas de benefcios e aumento da competitividade so altas. Isso constatado pela pauta de exportao, que consiste basicamente de produtos manufaturados e do comrcio intra-industrial. Conforme demonstrado no caso do Mercosul, o resultado dos efeitos dinmicos do processo de integrao entre pases com grau similar de desenvolvimento potencialmente elevado e extremamente importante para incrementar o grau de competitividade e de desenvolvimento dos pases membros, o que justificou gradual adeso e especial ateno aos perigos de uma integrao assimtrica Norte-Sul como foi a proposta da ALCA. Neste cenrio, com o avano das discusses na agenda la carte da Alca, a consistente estrutura institucional atual do Mercosul e o caminhar constante do bloco rumo a uma integrao cada vez mais profunda - apesar dos percalos enfrentados - tem feito o Mercosul buscar, nos ltimos anos, negociaes com a Unio Europia, com a Amrica Latina, em especial com a ALADI, aproveitando vantagens regionais e consolidando laos polticos e econmicos com os vizinhos do bloco. Segundo Vaz (2002), ao fortalecer a atuao dos Estados Nacionais, o Mercosul se constituiu em uma opo de integrao regional alternativa s exigncias da globalizao neoliberal. Neste sentido ao fazer parte deste bloco regional, o Brasil aumenta seu poder poltico individual para negociar no cenrio internacional de maneira mais ativa ao buscar uma insero internacional menos assimtrica. De fato, a integrao comercial do Mercosul, desde sua 52

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inaugurao tem sido crescente e as caractersticas desse comrcio so de interesse para o desenvolvimento econmico da regio, em particular para o desenvolvimento da competitividade Quadro 11 Aspectos comparativos entre o Mercosul e a Alca
Mercosul Representa um processo real de aproximao de posies entre pases que j partilham de uma histria comum e de relativo sucesso uma deciso fundamentalmente poltica apoiada em decises de carter econmico Emerge como um exerccio de convergncia de interesses entre pases situados, grosso modo, num mesmo patamar de desenvolvimento econmico Pratica um esforo de autoconteno nos litgios internos, utilizando um mecanismo de administrao poltica das controvrsias ligadas ao comrcio recproco
Fonte: Almeida (2001a).

Alca Representa uma hiptese de trabalho e a expresso de um processo negociador de difcil realizao por envolver naes de tradies diversas uma proposta essencialmente econmica que se tenta implantar de forma poltica Tenciona nivelar o terreno assimtrico entre economias e sociedades que ostentam enormes diferenas estruturais entre si um confronto entre uma potncia e outros mais de 30 pases em desenvolvimento Deve ostentar instncias resolutivas dos conflitos comerciais autnomamente e independente dos governos.

de suas exportaes. O Mercosul seria uma experincia de regionalismo na qual as perspectivas econmicas favorveis explicaram a emergncia da cooperao poltica regional, cujo objetivo seria construir um aparato institucional e legal (integrao de jure) para obter uma crescente integrao econmica (integrao de fato). Como as duas dimenses da integrao de jure e de fato no evoluram na mesma intensidade e velocidade no Mercosul, a debilidade do acordo regional no plano poltico-normativo ocasiona severas dificuldades e assimetrias na coordenao das 53

polticas gerais e setoriais, pois fatores que limitam um maior aprofundamento do processo de integrao so de natureza estrutural, baseados em fatores histricos, macroeconmicos e de comportamento regional, tais como baixo crescimento, desequilbrios econmicos e financeiros e baixos investimentos em infra-estrutura. Apesar dos problemas estruturais da integrao regional, o bloco constituiu-se em fator eminentemente positivo para a consolidao de polticas orientadas para a estabilizao macroeconmica, para a busca de competitividade interna e para a introduo de medidas de ajuste fiscal e de regimes regulatrios responsveis e avanados na regio (Almeida, 2001b). No contexto da integrao regional proporcionada pelo Mercosul, os interesses brasileiros tm sido definidos por uma caracterstica dual: ao mesmo tempo em que apontam a necessidade de uma postura ativa, afirmativa na busca de benefcios econmicos, refletem tambm uma postura reativa, defensiva, frente s tendncias e presses internacionais. O Brasil, por estar fortalecido politicamente pela liderana no Mercosul, tem mais poder de ao para negociar individualmente com outros pases e organismos do sistema internacional. Esta atuao mais ativa do pas faz com que algumas decises internacionais atendam interesses nacionais, embora acabe gerando relaes assimtricas dentro do prprio bloco. Assim, os acontecimentos de desestabilizao que atingiram o Mercosul no alteraram substantivamente a percepo de que a opo estratgica pelo fortalecimento do bloco 54

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pode ser a mais adequada opo para o desenvolvimento econmico brasileiro, uma vez que houve um aumento da capacitao poltica do Estado Nacional e um aumento da competitividade da indstria nacional devido capacitao da estrutura empresarial para o crescente acirramento da concorrncia mundial, permitindo assim uma insero ativa para a economia brasileira na nova ordem econmica mundial por meio da adeso simultnea e ativa na globalizao via regionalismo aberto e multilateralismo. 3.1.1.2 - O PROJETO SUPRANACIONAL DA COMUNIDADE ANDINA DE NAES A integrao regional dos pases andinos tem sido uma ambio histrica que esbarrou em inmeros obstculos e interesses desde as independncias nacionais da Amrica no sculo XIX e no fracasso do iderio hispano-americanista de manuteno da unidade da Amrica Espanhola. Apesar das contribuies dos chilenos Juan Martnez de Rosas e Bernardo O'Higgins e dos argentinos Jose de San Martn e o Coronel Monteagudo como libertadores da Amrica, certamente Simon Bolvar tornou-se o mais proeminente defensor da integrao hispano-americanista ao participar intensivamente das principais iniciativas para a formao de uma confederao poltica latino-americana que se opusesse aos latentes perigos de reincorporacao territorial de Estados europeus da Santa Aliana, formao do imprio brasileiro ou expanso da 55

doutrina Monroe pelos Estados Unidos sobre o continente (D'Albuquerque, 1959). No entanto, o acentuado regionalismo das lideranas nacionais conturbou a formao territorial de vrios Estados, resultando em litgios tais como a Guerra do Pacfico, que dificultaram a consolidao das soberanias internas e problematizaram a estabilidade dos regimes polticos, ou resultando em desigualdades sociais e econmicas crescentes e em diferenas no ritmo de desenvolvimento comercial e econmico dos pases. De acordo com Ayerbe (2002), a exacerbao de rivalidades e cicatrizes entre os pases sul-americanos hispnicos corroboraram para minar o ideal hispano-americanista em detrimento da influncia crescente dos Estados Unidos com uma postural hegemnica militar e econmica que acabou por triunfar no sculo XX com o aumento dos fluxos comerciais e com a formao da Organizao dos Estados Americanos (OEA). Segundo Meirelles (2006), no obstante a consolidao da Amrica Latina como rea de influncia estadunidense, o bolivarismo permaneceu vivo no imaginrio polticos de lderes da Amricas Central e do Sul, o que permitiu em alguns momentos do sculo XX surgirem algumas iniciativas de cooperao e integrao com o objetivo de emancipao econmica dos pases, em especial nos pases andinos. Com a difuso da crise estadunidense de 1929 no mundo e o surgimento de um perodo de entreguerra nos dois primeiros quartis do sculo XX possvel encontrar um primeiro ponto de influncia temporal para uma inflexo bolivariana nas relaes dos pases 56

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latino-americanos diante da deteriorao da demanda de produtos primrios e dos termos de intercmbio no incio da dcada de 1960. A realidade do ps-guerra originou na Amrica Latina um movimento de desenvolvimento nacional conhecido como processo de Industrializao por Substituo de Importaes (ISI), que fora catalizado pela expanso dos mercados transregionais entre os pases andinos com o surgimento do Pacto Andino, ao representar uma iniciativa de regionalismo fechado que protegia a produo, mas segundo um padro de liberalizao interno inspirada no processo de integrao europeu e influenciada pelas contradies da integrao da Associao de Livre Comrcio da Amrica Latina e Caribe (ALALC). Sob os marcos retricos da Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC), o Acordo de Cartagena ou Pacto Andino, assinado em 1969, fundamentou o resgate de iderio bolivariano por meio do surgimento de um acordo de integrao sub-regional com o objetivo de fortalecer a industrializao por substituo de importaes (ISI) e consolidar um mercado comum. O processo de integrao andino comeou a adquirir forma em 1966, com a Declarao de Bogot, e em 1969, quando a Bolvia, o Chile, a Colmbia, o Equador e o Peru assinaram o Acordo de Cartagena. A Venezuela foi incorporada ao processo em 1973, e o Chile retirou-se em 1976 (Menezes, 1990). O grupo andino nasceu com objetivos bastante ambiciosos como uma resposta insatisfao dos pases fundadores com relao velocidade do andamento da Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC) e o tratamento dado aos pases menores. 57

Conforme Menezes e Penna Filho (2006), o Pacto Andino surgiu dedicando mais ateno industrializao do que propriamente liberalizao, o que conferiu ao regionalismo a caracterstica fechada segundo alguns objetivos especficos: a) promoo de desenvolvimento equilibrado e harmnico entre os pases membros, b) acelerao do crescimento e a gerao de emprego nos pases membros, c) facilitao da participao dos pases membros no processo de integrao regional, d) diminuio da vulnerabilidade externa e melhoria da posio dos pases membros no contexto econmico internacional, e) fortalecimento da solidariedade sub-regional e a reduo das diferenas de desenvolvimento existente entre os pases membros. As instabilidades do regionalismo fechado representado pelo Pacto Andino podem ser compreendidas atravs do dilema sofrido pelos pases entre a priorizao das polticas nacionais em detrimento dos objetivos de longo prazo visados pela integrao. A sada do Chile do processo de integrao andino e a forte concentrao bilateral dos fluxos comerciais do bloco entre a Venezuela, Colmbia e Peru corroboraram ao longo do tempo na conformao de uma experincia regionalista fechada que muito mais se sustentou pela institucionalizao de um discurso a um avano pragmtico, uma vez que a sobrevalorizao das industrializaes nacionais frente liberalizao comercial do bloco fez com que o avano na integrao fosse lento e permeado por desentendimento entre os pases.

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O Pacto Andino somente foi revitalizado no nicio da dcada de 1990 pelos esforos de Bolvia, Colmbia, Equador, Peru e Venezuela em meio a uma nova onda de regionalismo transnacional, com a formao de uma rea de livre comrcio em outubro de 1992 e com a articulao de uma unio aduaneira imperfeita em 1995, que veio a ser chamada de Comunidade Andina de Naes (CAN). A despeito da ausncia do Chile que esteve negociando esquemas preferenciais com o Mercosul e com a Nafta, a conformao da Comunidade Andina resultou de uma tendncia mundial de proliferao de esquemas de regionalismo aberto, cuja especificidade reside atrelada s condies regionais favorveis reformulao do Pacto Andino, ao se mostrarem funcionais ao consenso neoliberal da regio no nicio da dcada. A reestruturao do regionalismo da Comunidade Andina resultou em um crescente amadurecimento supranacional do bloco por meio de um quadro institucional que se estruturou enquanto sistema andino delimitado por atores e funes que tm por objetivo a construo de mecanismos de efetividade e fortalecimento. O processo de integrao andino caracteriza-se por ter um carter multidimensional ao incorporar pontos que vo alm dos aspectos econmicos e comerciais, tal como a presena de uma poltica externa e uma agenda social comum, a integrao fronteiria, temas em energia, meio ambiente, livre circulao de servios, pessoas e capitais. Desde o seu incio, a Comunidade Andina foi a primeira iniciativa que pleiteou uma integrao mais profunda que o de 59

uma zona de livre comrcio ou de uma unio aduaneira entre pases subdesenvolvidos, pois continha normas para criao de um mercado comum que visava a promoo da industrializao, Quadro 12 - Sistema de Institucionalizao da Comunidade Andina
o rgo supremo que tem por preocupao o desenvolvimento e a eficcia do sistema andino. Ao ser composto pelos presidentes de todos os Estadosmembros, o rgo fixa polticas de integrao da CAN e a competncia para se manifestarem sobre os temas pertinentes. O Conselho Presidencial rene-se anualmente em carter ordinrio, ficando os trabalhos sob a direo de um Presidente eleito por um perodo de um ano para esta funo. O Conselho Andino de Ministros de Relaes Exteriores tem como funes bsicas Conselho internas e externas, o estabelecimento uma poltica externa comum aos EstadosAndino de Ministros de membros e a garantia do cumprimento dos tratados e acordos celebrados dentro Relaes da sub-regio e desta, com outros Estados e organizaes ou blocos regionais de Exteriores direito internacional reconhecido. o rgo executivo mais importante dentro do Sistema Andino, sendo formado por um representante titular e um suplente de cada Estado-membro. As Comisso da decises so tomadas pelo voto majoritrio, com exceo dos projetos de Comunidade desenvolvimento industrial, que devem ser aprovados pelo voto da maioria Andina qualificada dos membros da Comisso. A Comisso se reunie ao menos trs vezes por ano em carter ordinrio e desempenha um papel importante na sistematizao da complexa estrutura normativa da CAN. o rgo de carter administrativo do Sistema Andino que tem sua sede permanente na cidade de Lima. O Secretrio-Geral indicado pelos membros do Secretaria Conselho de Ministros de Relaes Exteriores e representa a prpria imagem da Geral CAN junto s populaes dos seus Estados e por isso tem um poder bastante considervel. O Secretrio-Geral auxiliado por Diretores-Gerais que fazem uma representao geogrfica eqitativa. Teve suas competncias e atuao alterada em maio de 1996, dois meses depois do protocolo de Trujillo, tendo essas alteraes entrado em vigor somente em Tribunal de 2001. Seu atual Estatuto foi aprovado pelo Conselho de Ministros de Relaes Justia Exteriores. Entre as novas funes, est a de conhecer o Recurso por Omisso ou Inatividade, a funo Arbitral e uma jurisdio Trabalhista. o rgo com funes deliberativas do Sistema que Andino que foi criado em 1979. De natureza comunitria, representa os povos dos Estados-membros da Comunidade Andina. Seus representantes tm por funo: a) participar do Parlamento processo normativo, mediante a apresentao de sugestes aos rgos do Andino Sistema, em matrias de interesse comum; b) perseguir a harmonizao das legislaes internas dos Estados-membros; c) cuidar das relaes interparlamentares com terceiros Estados. Tm funo auxiliar no Sistema Andino, ao emitem pareceres em matria de suas competncias a pedido do Conselho Andino de Ministros de Relaes Conselhos Consultivos Exteriores, da Comisso e da Secretaria-Geral. Sua finalidade auxiliar a Empresarial e integrao sub-regional com relao a esses temas especficos. A preocupao Laboral destes rgos consultivos, a de no agravar as disparidades j existentes em termos econmicos e sociais entre os Estados-membros da CAN. o rgo financeiro do Sistema Andino e, como tal, sua funo principal a de Corporao promover o desenvolvimento sustentvel da sub-regio mediante captao e Andina de concesso de fundos. uma instituio criada em 1968 que tem por pases Fomento acionistas membros da CAN e pases no membros, como Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Jamaica, Mxico, Panam, Paraguai, Trinidad y Tobago e Conselho Presidencial Andino

Fonte: Elaborao prpria. Baseada em Meirelles (2006).

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o comrcio entre os pases andinos, e o desenvolvimento social. A despeito das metas no terem sido logradas, o incremento do intercmbio comercial intra-comunitrio foi reconhecidamente um dos elementos mais positivos do processo de integrao da Comunidade Andina e de sua referncia anterior, o Pacto Andino. Nas quase quatro dcadas de aproximao entre os pases andinos em esquemas de regionalismo fechado e aberto que se sucederam no tempo, a integrao regional, embora no tenha atingido seus principais objetivos, foi responsvel pelo aumento de uma srie de indicadores como o PIB em quase 10 vezes, o comrcio extra-comunitrio em 09 vezes, e os fluxos de entrada de investimento direto externo em 25 vezes (Menezes e Penna Filho, 2006). Embora o processo de integrao andino tenha comeado enquanto um projeto poltico que no possua sustentabilidade econmica, nele existiam algumas ferramentas que promoveram o incipiente intercmbio comercial, tal como os programas de liberalizao e de desenvolvimento agropecurio e industrial, a criao de uma instituio financeira prpria, a Corporacin Andina de Fomento (CAF), e a harmonizao gradual de poltica econmicas e sociais da sub-regio sul-americana. Pare entender e avaliar o processo de integrao na fase de Comunidade Andina de Naes (CAN) necessrio contemplar alguns elementos essenciais que o diferenciam de outros acordos de integrao: o trato preferencial, a supranacionalidade e a institucionalidade. Embora o processo de globalizao no seja um processo 61

necessariamente contrrio ao regionalismo transnacional, ele questiona o prprio sentido da integrao e o erosiona no caso da Comunidade Andina diante da sua insero na diviso internacional do trabalho, uma vez que ela tem reduzidos mercados nacionais de consumo devido desigual distribuio de renda e o elevado ndice de pobreza, e possui um concentrado sistema produtivo intensivo em recursos primrios. Diante desse cenrio, os pases andinos, apesar de seus esforos de industrializao e integrao, tm uma pauta de produo que continua dependente do comrcio internacional e, portanto sensvel a um padro de exportao de um reduzido nmero de produtos bsico em cuja a importncia relativa dos Estados Unidos se faz presente, ao ser o principal fluxo de destino, por um lado, e enquanto principal negociador de acordos bilitarais com os pases do bloco, por outro. Perante a dependncia dos pases andinos em relao aos fluxos de comrcio multilateral, em especial dos Estados Unidos, a Comunidade Andina ao longo da dcada de 1990 desenvolvou uma sistemtica negociao interblocos com o Mercosul e com a Unio Europia, atualizando o seu projeto de desenvolvimento para dentro (inward development) a partir dos marcos do novo regionalismo de desenvolvimento comercial para fora (outward development). A despeito das quatro dcadas de consolidao de uma experincia regional transnacional fechada (Pacto Andino) e aberta (Comunidadade Andina), os pases andinos criaram ao

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Quadro 13 - Caractersticas do Sistema Andino de Naes


O objetivo de alcanar um desenvolvimento equilibrado e harmnico no processo de integrao levou criao de um tratado preferencial dentro do prprio Acordo de Cartagena, para a Bolvia e o Equador, pases com menor desenvolvimento relativo aos demais. O tratamento preferencial para os pases se expressa em um Regime Especial que contempla vantagens em diversas reas, tais como os hoje desaparecidos programas industriais, e maiores prazos para a liberao comercial e adoo de uma tarifa externa comum, assim como a aplicao de medidas corretivas ou salvaguardas. Seria interessante mencionar a rea de cooperao financeira, onde os pases se comprometeriam a atuar ante a CAF e outros organismos internacionais para apoiar a Bolvia e o Equador para conseguir o financiamento requerido. assinalado que os pases membros atuariam no caso da CAF para assegurar aos dois pases em questo deveriam receber uma proporo substancialmente superior do que a que resultaria de uma distribuio em funo das entradas de capital. O Tratado de Criao do Tribunal de Justia da Comunidade Andina foi elaborado em 1979 e entrou em vigncia em 1984. Com isso, foram estabelecidas as disposies relativas natureza do ordenamento jurdico andino e do regime de solues de controvrsias. Assim, a supranacionalidade da norma comunitria implica na sua aplicao em todos os pases membros e a primazia deste sobre da lei nacional em caso de conflito. A supranacionalidade permite gerar polticas de longo prazo que permaneam e que no sejam afetadas pelas inevitveis mudanas de orientao dos governos e das presses internas em cada um dos pases. Alm disso, a existncia de um sistema de soluo de controvrsias atravs do Tribunal de Justia da Comunidade Andina, onde podem participar no s os governos, mas tambm as empresas particulares, contribuindo para uma segurana jurdica maior. A integrao andina foi reforada em 1996 com a reforma institucional que introduziu o Protocolo de Trujillo, criando a Comunidade Andina e estabelecendo o Sistema Andino de Integrao, com o objetivo de alcanar uma melhor coordenao entre os diferentes rgos e instituies que envolvem a tomada de decises (Conselho Presidencial, Conselho Andino de Ministros das Relaes Exteriores, Comisso), os Conselhos Consultivos, os Convnios Sociais, o rgo executivo (Secretaria Geral), o Tribunal de Justia, as instituies financeiras (CAF e FLAR), entre outros. Antes de entrar em vigncia essas reformas, as decises eram expedidas unicamente pela Comisso, rgo integrado pelos plenipotencirios dos pases membros, a cargo dos temas de comrcio e investimentos. A partir de 1997, de acordo com o aprofundamento do processo de integrao e a ampliao dos temas vinculados, existem dois rgos com faculdades legislativas: a Comisso e o Conselho de Chanceleres.

Institucionalizao da Comunidade Andina

Fonte: Elaborao prpria. Baseada em dados da Comunidade Andina. Disponvel em <www.comunidadandina.org>. Acesso em 05/03/2009.

longo do tempo uma sofisticada institucionalidade jurdica internacional que no contribuiu para o desenvolvimento nacional, nem sequer fortaleceu o prprio processo de integrao regional, uma vez que no foi consolidada uma viso estratgica de longo prazo que construsse substancialmente um embasamento para a melhora econmica e social. 63

Supranacionalidade

Tratamento Preferencial

A partir deste diagnstico cumulativo, constata-se que a atual crise pela qual passa a Comunidade Andina a mais grave e afeta definitivamente o desenvolvimento futuro do bloco, uma vez que ele tem sido corrodo bilateralmente pelas negociaes dos Estados Unidos tal como registrado nos acordos de livre comrcio firmados com a Colmbia e Peru e unilateralmente com a sada da Venezuela e sua adeso ao Mercosul (Puertas, 2006). No atual cenrio conjuntural, a Comunidade Andina demonstra que os avanos institucionais do bloco regional nos anos 1990 foram rapidamente rebaixados por decises contrrias dos pases scios, indicando a falta de um rumo interdependente de insero dos pases andinos nos prximos anos e a perda de identidade no aprofundamento da integrao. Frente perda do sentido de cooperao e de construo coletiva da Comunidade Andina, cada vez mais os pases andinos procuram no contexto sul-americano ampliado outra opo para uma agenda de integrao estratgica de insero internacional. A exemplo do Chile, Bolvia e Venezuela, o Acordo Mercosul-CAN tornou-se um ponto de referncia para a convergncia de um projeto subcontinental para a construo da Comunidade Sul-Americana de Naes (CASA), recentemente renomeada como Unio Sul-Americana de Naes (UNASUL) por um direcionamento poltico alternativo de alguns paises como Venezuela, Bolvia e Equador frente a dominncia da agenda brasileira.

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3.1.1.3 - OS PROJETOS DE CONVERGNCIA DO MERCOSUL E DA COMUNIDADE ANDINA A criao do Mercado Comum do Cone Sul (Mercosul) e a transformao do Pacto Andino em Comunidade Andina de Naes (CAN) no incio dos anos 1990 respondem em grande medida aos condicionamentos externos caractersticos de uma agenda essencialmente multilateral enquanto uma estratgia de internacionalizao dos pases alternativa aos perigos multilaterais de marginalizao da regio na nova ordem globalizada. Nesse contexto, a instrumentalizao do Mercosul e da CAN como plataformas de internacionalizao das economias nacionais cumpriu as metas iniciais de regionalismo aberto, o que conduziu a uma srie de negociaes entre os blocos regionais a fim de se fortalecerem enquanto uma base nica sul-americana. A convergncia entre o Mercosul e a Comunidade Andina (CAN) responde a uma estratgia de expanso regional que avanou institucionalmente desde os anos 1990 com um ritmo e perfil que inovam em relao aos dos perodos anteriores, uma vez que, por um lado, o eixo principal da integrao sulamericana passou a ser a conciliao das experincias em curso, Mercosul e Comunidade Andina, a aproximao do Chile e a insero da Guiana e do Suriname, e por outro lado, a aproximao destes esquemas regionais tem ilustrado uma opo de integrao pragmtica que associa aos esforos de integrao comercial outras dimenses altamente funcionais como a 65

integrao fsica (Mallmann, 2007). A partir deste quadro referencial, observa-se o reconhecimento do espao sul-americano como uma forma integral de conceber a convergncia final dos esquemas regionais da Comunidade Andina e do Mercosul que incorpora uma viso estratgica conjunta dos pases e que potencia uma melhor insero nas relaes internacionais. A partir de 1992, com a proposio da iniciativa transregional amaznica e o projeto da rea de Livre Comrcio Sul-Americana (ALCSA), a participao brasileira enquanto lder no Mercosul tornou-se decisiva para o lanamento e o amadurecimento da idia de uma integrao que convergisse os esquemas subregionais e que reunisse todos os pases sul-americanos. A despeito das crises que afetaram o subcontinente, os projetos de convergncia entre os Mercosul e a Comunidade Andina se processaram gradualmente em dois mbitos, inicialmente na rea econmica, por meio de uma srie negociaes de livre comrcio interblocos que se efetivaram entre 1998 e 2004 e do surgimento da Iniciativa de Integrao Regional da Infraestrutura da Amrica do Sul em 2000, e posteriomente na rea poltica, por meio das negociaes de surgimento da Comunidade Sul-Americana de Naes (CASA) e da Unio Sul-Americana (UNASUL) oriundas das Cpulas dos Chefes de Estado da Amrica do Sul. A convergncia entre o Mercosul e a Comunidade na Conformao da Comunidade Sul-Americana de Naes (CASA)

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pode ser compreendida no marco do novo regionalismo por estar alm de um marco de inclinaes autrquicas, uma vez que busca termos mais favorveis para a insero internacional da Amrica do Sul enquanto um embrio poltico de coordenao entre os pases do Mercosul e da Comunidade Andina. O processo de integrao da Amrica do Sul est associado a uma construo espacial dupla, por um lado enquanto um fim de desenvolvimento conjunto de Estados, e por outro lado, enquanto um meio de resistncia globalizao ou s panregies assimtricas, como contraespao que reflete prticas espaciais de momentos de mudana geoestratgica hegemnicas (Niemann, 2000). Neste sentido, o projeto de integrao comunitria se implementa de maneira gradual a partir do aproveitamento das estruturas institucionais de organismos regionais prestabelecidos como a ALADI, OTCA e SELA, e a partir da compatibilizao e convergncia de instrumentos econmicos, polticos e jurdicos da Comunidade Andina de Naes (CAN) e do Mercado Comum do Cone Sul (Mercosul). Enquanto contraespaos regional, o processo de integrao da Comunidade Sul-Americana de Naes pode ser interpretado como uma iniciativa de Estados perifricos ou semi-perifricos frente imagem de inevitabilidade de processos de integrao panregional levada a cabo pelo ator hegemnico Estados Unidos, e por isso tal processo busca ir alm de um tratado de livre comrcio, tendo como meta uma real integrao sul-americana, tanto no seu aspecto econmico, quanto nos seus aspectos 67 ou de foras contra-

social e poltico. Em um espao internacional complexo e assimtrico, a capacidade de autonomia para os pases perifricos efetivarem Quadro 14 - Evoluo do Acordo Mercosul-CAN
Em abril de 1998 foi assinado um acordo-marco para a criao de uma rea de livre comrcio entre os dois blocos regionais, lanando as bases para a liberalizao do comrcio inter-regional. Surgiram a partir deste acordomarco as negociaes de dois Acordos de Complementao Econmica junto aos pases da CAN pelo Brasil e pela Argentina. Os esforos para a liberalizao do comrcio entre o Mercosul e a Comunidade Andina foram revigorados em dezembro de 2002 quando o Acordo de Cooperao Econmica n o 56 reiterou o interesse de todos os pasesmembros de cada bloco na liberalizao do comrcio interregional. Em 2003 foi assinado o chamado Acordo Mercosul-CAN envolvendo, de um lado, Mercosul, e de outro Colmbia, Equador e Venezuela, uma vez que a Bolvia j possua um acordo em vigor com o Mercosul e o Peru negociava um acordo em separado com o bloco do Mercosul Em outubro de 2004 foi protocolado junto Aladi o Acordo Mercosul-CAN, ganhando efetividade um conjunto de regras que prev a livre-circulao de mercadorias entre os blocos num prazo mximo de 15 anos, embora para vrios produtos a desgravao tarifria tenha sido imediata.

1998

2002

2003

2004

Fonte: Elaborao prpria. Furlan e Prazeres (2005).

seus planos de desenvolvimento, reside na eficincia deles garantirem seus interesses nos fronts simultneos de negociao do tabuleiro internacional perante as conjunturas internacionais dos ciclos econmicos ou as inflexes estruturais dos ciclos hegemnicos. 68

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Por um lado, a aproximao entre o Mercosul e a Comunidade Andina liderada pelo Brasil12 na conformao do projeto da Comunidade Sul-Americana de Naes pode ser interpretada enquanto um espao de construo geopoltico e Quadro 15 - Argumentos geoestratgicos para construo de um espao Sul-Americano Integrado
O fim das ditaduras militares em vrios pases da Amrica do Sul permitiu a superao de rivalidades geopolticas e de segurana e defesa nacional em funo dos esquemas regionais econmicos de integrao do Mercosul e da Comunidade Andina. Esses esquemas regionais se tornaram simultaneamente em plataformas internacionacionais de comrcio e em plataformas nacionais de legitimao e garantia da democracia. De uma geopoltica conflitiva para a cooperao desenvolvimentista regional, surgiu um cenrio de demanda de ampliao da prpria escala de integrao ao nvel subcontinental, segundo formatos mais profundos e eficientes. Com a proposio de uma integrao rasa em todo o continente pelos Estados Unidos via a criao da rea de Livre Comrcio das Amricas, as unies aduaneiras do Mercosul e da Comunidade Andina, enquanto esquemas de integrao mais profundos, se encontraram em uma situao de eminente perda de suas funcionalidades, uma vez que elas j vinham sendo corrodas pelas crises que afetaram os blocos no final da dcada de 1990. Diante dessas mudanas geoeconmicas regionais e das presses inerentes da globalizao, comearam a surgir discursos para um fortalecimento dos pases sul-americanos em uma escala de integrao subcontinental a fim de enfrentar tais desafios assimtricos.

Mudanas Geopolticas

Mudanas Geo-econmicas

Fonte: Elaborao prpria. Baseada em Gonzlez (2003).

geoeconmico desenvolvimentista e enquanto contraespao regional que responde ao neo-panamericanismo da proposta panregional da ALCA por meio de um resgate de uma idia de integrao neobolivariana. 69

Por outro lado, o projeto visto pela comunidade internacional com ceticismo em relao a sua institucionalizao, principalmente em relao debilidade das bases econmicas comuns dos pases envolvidos e resistncia dos pases envolvidos ao papel hegemnico que o Brasil pode assumir no bloco em razo do porte de sua economia, o que acabou por repercutir na proposio de uma nova agenda institucional oposta s proposies brasileiras, repercutindo assim na prpria mudana de nome do projeto para Unasul13 e o conseqente esfriamento das negociaes. A liderana brasileira pode ser interpretada pelos interesses Quadro 16 - Agenda de Sustentao da Comunidade Sul-Americana de Naes
Aes conjuntas nas reas de segurana, fortalecimento da democracia, polticas culturais conjuntas, cooperao regional em projetos de incluso social e desenvolvimento sustentado. Aes para a consolidao de um espao geoeconmico comercial e financeiro sul-americano alternativo ao projeto da Integrao econmica, ALCA por meio da efetivao do Acordo de Complementao comercial e financeira Econmica no 59 da ALADI, que firmara um acordo de livre comrcio entre o Mercosul e a Comunidade Andina em 2004. Aes conjuntas para a execuo da IIRSA no curto prazo por Desenvolvimento da meio da agenda consensuada e no longo prazo atravs das obras infraestrutura fsica planejadas em 10 eixos de integrao e desenvolvimento. Cooperao poltica, social e cultural
Fonte: Elaborao prpria. Baseada em Gomes (2005).

estratgicos nacionais, uma vez que a intensificao de suas relaes com os pases da Amrica do Sul em um projeto regional torna-se o suporte e catapulta de uma nova insero internacional, realizada por meio de uma economia forte com
12 A centralidade do Brasil na Comunidade Sul-Americana de Naes (CASA) perpassa por trs instncias - o poltico, o fsico e o econmico uma vez que o pas pode ser considerado centro geogrfico da comunidade, por ocupar posio continental e fronteiria maioria dos pases envolvidos no processo, com um carter de elemento interligador dos diversos pases sul-americanos (Oliveira, 2007).

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mltiplos vnculos exteriores. Ainda que a velha geopoltica nacional, que exaltava as pretenses hegemnicas sobre determinadas reas e supostos destinos manifestos com base geogrfica, inspiradora dos governos das ditaduras militares das dcadas de sessenta e setenta tenha sido deslocada com a volta da democracia na dcada de noventa por uma viso regional que facilita a anlise das reas de mtua influncia e das possibilidades de cooperao, as vises tradicionais permanecem vivas no imaginrio coletivo dos povos, das elites e dos quadros mdios administrativos latino-americanos, persistindo as suspeitas e os receios que impedem uma verdadeira integrao regional em funo do desenvolvimento (Gonzlez, 2003: 168). A liderana brasileira nos processos de aprofundamento das integraes regionais na Amrica do Sul por meio de uma srie de discusses originadas nas Cpulas Presidenciais SulAmericanas desde 2000 tem confirmado a inteno de construir uma panregio sul-americana para assegurar uma base mais
13 A proposio de criao do Banco do Sul enquanto uma instituio financeira de crdito e de desenvolvimento regional da Unio Sul-Americana (UNASUL) por parte da Venezuela, Equador e Bolivia na Declarao de Margarita em 2006 introduz a busca pela transio de uma agenda excessivamente influenciada pelo planejamento brasileiro e pela atuao transregional do BNDES no projeto CASA em detrimento de um projeto mais comunitrio e mais independente em relao a organismos multilaterais.

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slida para o seu projeto internacional e para consolidar uma hegemonia regional inexistente. Embora exista uma positiva trajetria recente de convergncia para uma concepo integral ou comunitria da Amrica do Sul, os acordos entre a Comunidade Andina e o Mercosul e os projetos da CASA e da UNASUL muitas vezes esbarram em contenciosos inter-estatais devido a formao de centros aglutinadores no Brasil e mais recentemente na Venezuela. Neste cenrio, a despeito das diferenas entre os projetos da CASA e da UNASUL, ambos so processos seqenciais que contribuem em termos concretos aos acordos que vm sendo celebrados entre os pases sul-americanos, intensificados com o acordo de livre comrcio entre o Mercosul e a Comunidade Andina (2004), com o surgimento do Conselho de Defesa SulAmericano (2008) e com a Agenda Consensuada de Implementao (2005-2010) de diferentes projetos voltados para a integrao da infra-estrutura regional, nos campos dos transportes, das comunicaes e da energia. Como a complexidade da integrao regional sulamericana fruto da crescente interdependncia dos interesses nacionais internos e externos regio, toda ao gera uma reao em cadeia, seja no sentindo de fortalecimento ou de esgaramento do projeto integracionalista, demonstrando as tenses de um projeto construtivista. A regionalizao transnacional enquanto um processo de construo de regies na Amrica do Sul produz tenses interestatais e intra-estatais, uma vez que o poder soberano dos Estados 72

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Nacionais so afetados externamente pelas negociaes diplomticas entre governos e internamente pelas esferas subnacionais, que criam agendas de presso por meios paradiplomticos. Como todo o processo de intergrao regional necessita de uma liderana que seja acordada voluntariamente para o exerccio de uma fora benigna, na Amrica do Sul essa premissa no sendo compartilhada entre todos os pases, acaba refletindo, muitas vezes no fracasso do aprofundamento da regionalizao transnacional, predominando assim o interesse nacional curto prazista. Apesar das rivalidades de poder no sistema de relaes regionais prejudicarem o avano da integrao sul-americana, na medida em que existem pases com diferentes interesses nacionais ou mesmo projetos regionais, existe um ponto de convergncia na contestao da hegemonia americana, o que abre espao para se repensar uma nova geopoltica dos no-alinhados (Giblin, 2006). Dentro desse primeiro cenrio evolutivo e de aprendizado, os acordos de livre comrcio Norte-Sul entraram em compasso de espera, pois refletiram duplamente o amadurecimento sulamericano do bloco regional no posicionamento conjunto frente s assimetrias das negociaes internacionais e a inflexibilidade europia e estadunidense em negociar algumas temticas. Apesar das negociaes Norte-Sul estarem paralisadas momentaneamente, os interesses recprocos persistem setorialmente em cada economia para a assinatura de acordos de livre comrcio, o que demonstra que uma possibilidade de volta de um renovado espao de dilogo, seja em conjuntura mais favorvel 73

por meio da sinalizao de vantagens ou concesses localizadas por uma das partes, seja por meio da presso de grupos de influncia nos meios de comunicao e em certas reas dos governos, o que pode comprometer uma viso positiva da prosperidade da regionalizao sul-americana na curta durao. 4 - REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ALMEIDA, P. R. Mercosul e Alca na Perspectiva Brasileira: Alternativas Excludentes?. O Lugar da Amrica do Sul na Nova Ordem Mundial. So Paulo: Cortez, 2001a. ALMEIDA, P. R. Dez anos de Mercosul: uma viso brasileira. Anurio do programa interdisciplinar globalizao econmica e direitos no Mercosul, 2001b. ANDRADE, M. C. Geopoltica do Brasil. So Paulo: Editora tica, 1989. AYERBE, L. F. Estados Unidos e Amrica Latina: a construo da hegemonia. So Paulo: Editora Unesp, 2002.

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SOBRE O AUTOR
Eli Martins Senhoras professor adjunto do Departamento de Relaes Internacionais (DRI) e pesquisador do Ncleo Amaznico de Pesquisas em Relaes Internacionais (NAPRI) da Universidade Federal de Roraima (UFRR). Graduado em Economia e em Poltica. Especialista ps-graduado em Administrao - Gesto e Estratgia de Empresas. Mestre em Relaes Internacionais e em Geografia - Geoeconomia e Geopoltica. Doutor em Cincias. Foi visiting scholar na Escola Nacional de Administrao Pblica, na University of Texas at Austin, na Universidad de Buenos Aires, na Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Mxico e na National Defense University e visiting researcher na University of British Columbia e na University of California, Los Angeles.

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