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Accin pblica, instituciones y efectividad de los mecanismos de cooperacin en el sistema de gestin del agua de Aguascalientes

Ma. de Lourdes Amaya Ventura*

El artculo propone abordar el anlisis del sistema de gestin del agua en Aguascalientes a partir de dos ejes analticos complementarios: el anlisis de accin pblica y el nuevo institucionalismo econmico. El anlisis de accin pblica representa un enfoque sociolgico que estudia la dinmica que los actores, gubernamentales y no gubernamentales, desarrollan para solucionar un problema. El anlisis institucional permite revisar el marco en el que se desarrolla dicha accin. Estas herramientas tericas se aplican al estudio de la concesin del agua en Aguascalientes, y particularmente a la crisis que present en 1996. El anlisis incluye el cambio en las reglas formales e informales, la aparicin de nuevos actores, los mecanismos de coordinacin y/o cooperacin, los mecanismos de resolucin de conflictos y algunos indicadores de desempeo del servicio. El artculo concluye subrayando algunas lecciones que pueden aportarnos la comprensin del tipo de accin pblica que se gener en torno al sistema de gestin del agua en Aguascalientes. Palabras clave: gestin del agua, gobierno local y municipal, servicios pblicos, administracin pblica. Public Action, Institutions and Effectiveness of Cooperation Mechanisms in Aguascalientes Water Management System This articles proposal is about analyzing the water management system in Aguascalientes using two analytical approaches that complement each other: the public action analysis and the new institutionalism in economics. The public action analysis is a sociological approach that studies the dynamic between governmental and non-governmental actors in problem solving. The institutional analysis allows us to review the framework of that public action. These theoretical tools are applied to the study of water concession in Aguascalientes, par*Ma. de Lourdes Amaya Ventura es profesora-investigadora de la Universidad Autnoma Metropolitana, Unidad Cuajimalpa. Est adscrita al Departamento de Estudios Institucionales de la Divisin de Ciencias Sociales y Humanidades. Pedro Antonio de los Santos 84, Col. San Miguel Chapultepec, 11850, Mxico, D.F. Tel. 52 56 10 28, ext. 216. Correo-e: lamaya@correo.cua.uam.mx. Artculo recibido el 28 de julio de 2008 y aceptado el 10 de septiembre de 2009.

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ticularly the crisis that it experienced in 1996. The analysis involves changes in formal and informal rules, the emerging of new actors, coordination and cooperation mechanisms and some performing indicators of the service. The article concludes emphasizing some lessons that could be learned from the understanding of the nature of the public action generated around the water management system in Aguascalientes. Keywords: water management, local and municipal government, public services, public administration.
INTRODUCCIN

a provisin de servicios urbanos ha sido sealada frecuentemente como el espacio de contacto ms inmediato entre los ciudadanos y el gobierno, ya que la calidad de dichos servicios representa el parmetro ms accesible para que los primeros evalen el desempeo del segundo. En el caso de Mxico, la prestacin de servicios urbanos ha representado un reto creciente para la capacidad de gestin de la administracin pblica. A partir de los aos sesenta, y de manera ms acentuada en las dcadas siguientes, la combinacin de distintos procesos complicara el escenario de provisin de estos servicios. Por un lado, la migracin hacia las ciudades y el crecimiento de la poblacin constituan fenmenos demogrficos que incrementaban la demanda de los mismos; a estos fenmenos se aadiran las crisis econmicas que hacan ms difcil cubrir los costos que representaba su provisin. Por otra parte, los cambios en la dinmica sociopoltica, que se manifestaban en un creciente pluralismo y un mayor inters por participar e involucrarse en los asuntos pblicos, hicieron evidente que el esquema centralizado dentro del cual funcionaba la administracin pblica mexicana ya no era suficiente para enmarcar la gestin de los servicios urbanos. Ante este escenario, se plantea la necesidad de concebir esta ltima en trminos de una construccin colectiva, una cogestin en la que convergeran diversos actores no slo en la definicin del problema sino en la implementacin de soluciones. En ese sentido, el concepto de accin pblica resulta un instrumento til para analizar esta forma de gestin, ya que se refiere a la manera en que se construye una accin colectiva organizada, con la participacin de actores tanto gubernamentales como no gubernamenta38 Gestin y Poltica Pblica
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les. Como lo seala Jean-Claude Thoenig (1998, 42), el anlisis de la accin pblica nos permite explicar por qu, cmo y con qu consecuencias pueden volverse compatibles entre s las lgicas propias de actores autnomos vinculados a la vez por interdependencias. En este ensayo se plantear la pertinencia de adoptar esta perspectiva de los problemas pblicos para el anlisis del servicio de distribucin urbana de agua potable, considerando que la provisin de este servicio es de importancia fundamental tanto para la subsistencia de los individuos como para el desarrollo de las colectividades. Construida a partir de la informacin recabada durante la investigacin desarrollada para una tesis doctoral, la reflexin que aqu se presenta constituye un ejemplo de la aplicacin del enfoque de accin pblica al anlisis concreto de un estudio de caso.1 Desde la perspectiva de la administracin pblica, el manejo adecuado del servicio de agua potable se convierte en factor clave e indicador del grado de capacidad de gestin de los espacios urbanos, ya que plantea desafos que slo pueden resolverse mediante la conformacin de sistemas de gestin coherentes. La disponibilidad de agua potable enfrenta dificultades crecientes derivadas del incremento de la poblacin, particularmente en zonas urbanas;2 pero, adems, el agua se usa y contamina a una velocidad que rebasa la capacidad de extraccin y tratamiento.3 En consecuencia, se genera una fuerte competencia por el recurso entre los diversos usuarios que presentan, como lo refiere Thoenig (1998), lgicas distintas y hasta en competencia, a la vez que se en1 La tesis doctoral a la que se hace referencia (Amaya, 2005) consisti en un anlisis comparativo de dos modelos de gestin: un sistema de gestin intermunicipal (San Luis Potos) y una concesin a empresa privada (Aguascalientes). Ambos sistemas locales de gestin fueron revisados en trminos de la problemtica que enfrentaban para la distribucin del agua, los actores que en ellos participaban y la dinmica en la cual interactuaban, esta ltima ejemplificada a travs del mayor conflicto que haban enfrentado. Para efectos de este artculo, se indicar explcitamente cules son los elementos que se retoman de dicha tesis, cuando no se haga dicho sealamiento esto implicar que se trata de informacin adicional. 2 La Comisin Nacional del Agua (CNA) considera como poblaciones urbanas aquellas con 2 500 habitantes o ms. Segn datos de esta agencia federal, dichas poblaciones alcanzaban la cifra de 80.83 millones de habitantes en 2006, y se estima que llegarn a 84.38 millones en 2010, 91.98 millones en 2020 y 97.61 millones en 2030. Vase CNA (2007). 3 Aunque se han llevado a cabo campaas de concientizacin, tanto en el mbito nacional como local, sobre la necesidad de moderar el uso del agua, la adopcin de una cultura del agua sigue siendo incipiente.

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cuentran vinculados por una situacin de interdependencia al recibir su provisin de una misma fuente en este caso, las cuencas hdricas. A esto hay que aadir que el agua, la materia prima de este servicio pblico, presenta caractersticas peculiares. Recurso natural tradicionalmente abundante, ha sido un factor clave en la evolucin histrica de las sociedades, ya sea como va de comunicacin o como recurso para la supervivencia y el desarrollo de las colectividades humanas. Su reconocimiento como lquido vital, aunado a una tradicional percepcin de abundancia, condujo durante largo tiempo a concebir el acceso a este recurso como un derecho fundamental de todo ser humano. Sin embargo, a finales del siglo xx los cambios en el contexto en torno al agua originaron concepciones diferentes que empezaron a competir con la concepcin del agua como un derecho, buscando insertar en el imaginario social visiones alternativas. Entre los cambios contextuales que influyeron en esta reconceptualizacin del agua se encuentra la ya mencionada dinmica demogrfica, que concentra a la poblacin en zonas urbanas y dificulta la provisin del recurso a igual ritmo con el que crece la demanda del mismo. Otro factor destacable es la difusin del paradigma neoliberal, con su nfasis en los mecanismos del mercado y la reduccin de la intervencin del Estado en la economa. La extensin de este paradigma a los servicios pblicos encontrara en la gestin del agua uno de sus objetos de mayor inters, basndose precisamente en las caractersticas propias del recurso. Un argumento en este sentido subraya que el agua se maneja como una industria en red, caracterstica que permite separar cada una de las etapas del proceso: recoleccin, tratamiento, distribucin. Esta caracterstica ha sido presentada como un elemento positivo en trminos de la ingeniera del proceso y del manejo econmico del recurso, ya que las redes permiten no slo separar cada etapa, sino tambin la generacin de economas de escala. Sin embargo, autores como Mnard (2001) han subrayado que el agua no puede equipararse a cualquier industria de red por varias razones: 1. El agua es un lquido vital que no tiene sustitutos, de ah la necesidad de garantizar a todos los ciudadanos el acceso al recurso. Como lo
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menciona el autor, al agua se aplica claramente la nocin de servicio de inters general, de lo que resulta otra consecuencia importante: su susceptibilidad de convertirse en un tema de debate poltico. 2. En el sector del agua existen costos irrecuperables y que por lo general son muy elevados, esto dificulta el establecimiento del precio justo en el momento de definir una tarifa para el servicio, pues conduce al debate sobre la posibilidad de establecer un precio econmico a una necesidad vital de todo ser humano, como lo es el acceso al agua.4 3. La posibilidad de generar economas de escala tiene tambin un aspecto negativo, ya que, si bien el costo marginal de otorgar el servicio a nuevos clientes es sumamente bajo, este mismo clculo puede conducir a las empresas privadas a interesarse por operar el servicio nicamente en aquellas zonas con una densidad poblacional considerable, descuidando las zonas de urbanizacin reciente. A este respecto, cabe aadir que la posibilidad de generar economas de escala tambin propicia el surgimiento de monopolios naturales, debido a las fuertes inversiones que las empresas privadas llevan a cabo y al conocimiento que desarrollan sobre el funcionamiento de la red. 4. Un ltimo punto son las externalidades negativas ligadas a la provisin del agua, que se relacionan con la salud y el medio ambiente. En primer lugar, un inadecuado manejo del recurso o una calidad deficiente del mismo tiene un impacto directo en la salud de la poblacin que puede ir desde la propagacin de epidemias hasta casos de envenenamiento con aguas txicas.5 En segundo lugar, la construccin
4 Mnard (2001) refiere que los costos fijos de corto plazo en el sector se estiman en 80 por ciento, ya que el servicio requiere fuertes inversiones iniciales. Esto lleva a que los contratos con inversionistas privados sean de larga duracin y que stos puedan chantajear a las autoridades correspondientes con el incremento de tarifas, argumentando la necesidad de recuperar la inversin realizada. 5 En abril de 2008, en Guadalajara, se discuti el caso de un nio presuntamente muerto por envenenamiento al atravesar un ro contaminado por desechos industriales. Estos casos generan controversia, pues por un lado se argumenta que la contaminacin del agua fue causa directa del dao a la salud y se busca establecer

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y el mantenimiento de la infraestructura generan polvo, ruido y alteraciones en la circulacin, afectando otras actividades econmicas. A partir de estos puntos, en particular el primero de ellos, que subraya la provisin del agua como un asunto no slo tcnico o econmico sino sociopoltico, Mnard (2001) afirma que por encima de las caractersticas del agua como bien industrial tienen mayor peso aquellas que hacen del sector un mbito de accin fuertemente politizado, de ah que la manera en que se organice el servicio resulte relevante. Un factor que influye de manera importante en el tipo de dinmicas de interaccin que se generan entre los actores involucrados es el ambiente institucional, que est constituido por el conjunto de reglas formales e informales que enmarcan los intercambios entre los actores (Saleth y Dinar, 2004).6 Esto nos confirma la importancia de la accin colectiva en torno a la provisin del agua, ya que su orientacin hacia dinmicas de cooperacin o conflicto influir en el desempeo del sistema de gestin, el cual requiere de la coordinacin y cooperacin de diversos actores, incluyendo a las empresas privadas que eventualmente participen en el manejo del agua y a los mismos usuarios, cuya colaboracin se vuelve indispensable para la ejecucin efectiva de los programas orientados al cuidado del recurso y el autofinanciamiento del servicio. As, la accin se convierte en una importante categora de anlisis para discutir la gestin del agua. Las motivaciones de esta accin colectiva, sus caractersticas y sus consecuencias en los sistemas de gestin del agua, nos permitirn asociarla con los incentivos necesarios para fomentarla, as como con algunos elementos del contexto que puedan favorecerla u obstaculizarla. Discutir la accin pblica con base en la cual funcionan los sistemas de
responsabilidades; sin embargo, tambin hay argumentos que plantean la dificultad para establecer la relacin directa entre la toxicidad del agua y el fallecimiento de las personas, sealando que estos casos se utilizan con fines de manipulacin de la opinin pblica. 6 Estos autores hacen una distincin entre los trminos de ambiente institucional y arreglo institucional. De acuerdo con dicha distincin, mientras el ambiente institucional se refiere a las reglas que rigen los intercambios, el arreglo institucional concierne a la estructura en la cual stos se producen, lo cual incluye a las organizaciones en las que participan los diferentes actores.

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gestin aporta elementos para el debate sobre las posibilidades de administrar de manera efectiva la problemtica del agua, de ah la importancia de plantear esta reflexin. Proponemos, adems, complementar el anlisis de accin pblica con la utilizacin de herramientas tericas propias del anlisis institucional, ya que la mejor comprensin de la accin y de las instituciones tanto formales como informales que la enmarcan es un paso importante en la definicin de estrategias de accin futura para satisfacer la demanda de este servicio, preservando al mismo tiempo el medio ambiente; esto si partimos del supuesto de que el equilibrio entre ambos objetivos constituye un asunto prioritario para la administracin pblica mexicana. El argumento se presenta en cuatro secciones, primeramente se abordar la accin pblica y el anlisis institucional como marcos adecuados para el anlisis de la construccin local de sistemas de gestin urbana del agua; en segundo lugar, se revisar la experiencia concreta de la gestin del agua en Aguascalientes, retomando algunos elementos desarrollados en nuestra tesis doctoral (Amaya, 2005),7 as como otros textos adicionales; una tercera seccin nos permitir hacer un breve anlisis del caso de Aguascalientes aplicando los dos enfoques descritos. Concluiremos delineando algunas reflexiones finales en torno a este caso, con la intencin de identificar las lecciones que este anlisis nos permite desprender para la gestin de los sistemas locales de distribucin de agua potable. Cabe sealar que el anlisis que aqu se presenta no surge de alguna investigacin de campo especficamente realizada para esta colaboracin, es ms bien la continuacin de las observaciones desprendidas de la investigacin desarrollada para la tesis mencionada. Finalmente, es necesario precisar tambin que no se pretende llegar a generalizaciones aplicables a la implementacin de este servicio en cualquier circunstancia, el objetivo es ms modesto y consiste en subrayar aquellos aspectos de la problemtica del servicio de distribucin urbana del agua
7 Se incluyen en este artculo fragmentos de entrevistas con actores clave realizadas para la investigacin de campo correspondiente a la tesis ya mencionada. Es necesario aclarar que con algunos de ellos se estableci un acuerdo de confidencialidad, por lo cual sus nombres no son citados directamente. No obstante, esta circunstancia no resta validez a la informacin as obtenida, toda vez que el anonimato de los entrevistados no afecta la metodologa de las entrevistas ni el anlisis de sus contenidos.

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que pueden abordarse de manera conjunta por la teora de la accin pblica y el anlisis institucional. Esta discusin resulta pertinente ya que puede tener dos implicaciones, una pragmtica y otra terica: por un lado, nos permitir aportar elementos para una mejor comprensin de la construccin de la accin pblica y de la capacidad para resolver situaciones de conflicto; por otra parte, nos ayudar a identificar puntos en comn en la discusin de campos tericos como la sociologa de la accin pblica y el anlisis institucional en su vertiente econmica.
ACCIN PbLICA y NUEVO INSTITUCIONALISMO ECONMICO: APORTACIONES DE DOS EJES ANALTICOS AL ANLISIS DE LA GESTIN DEL AGUA

En trminos de teora de la administracin pblica, tradicionalmente el concepto de lo pblico nos ha remitido a la idea de lo gubernamental, asociacin de ideas que nos aleja de la concepcin original de esta nocin que tiene que ver ms con lo colectivo, con lo comunitario; de manera similar, en el viejo institucionalismo de ciencia poltica, se enfatizaba la accin gubernamental, identificndola con lo institucional, con las estructuras formales de gobierno (Peters, 2003). Esto puede explicarse a partir de la vinculacin entre lo pblico y el poder, surgida con la formacin del Estado moderno. El Estado, se nos dice, tiene como finalidad preservar el inters pblico y es con esta finalidad que ejerce el poder, monopolizando el uso de la violencia legtima (Weber, 1987). En las sociedades contemporneas, basadas en el Estado de derecho, lo pblico tiene que ver a su vez con la publicidad de las acciones del Estado, es decir, con el libre acceso de los individuos al conocimiento del comportamiento y la toma de decisiones sociales, que tienen que ver con los intereses de toda una colectividad (Garzn, 2003). Esta ltima interpretacin se relaciona con cuestiones de transparencia en dicha toma de decisiones y en la accin orientada al tratamiento de asuntos de inters comn y es una de las concepciones de lo pblico que ms se ha enfatizado recientemente en Mxico.
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Ante la complejidad de los problemas actuales, se vuelve necesario concebir lo pblico en trminos de accin, para lo cual podemos recurrir a todo un cuerpo terico desarrollado en torno al fenmeno de la accin colectiva. El carcter pblico de la accin gubernamental la ha aproximado a la nocin de accin colectiva, al estar orientada al inters de un conjunto social. En ese sentido, la vertiente sociolgica francesa de la accin colectiva ha desembocado en el concepto de accin pblica entendida como la capacidad de definir metas colectivas, de movilizar los recursos necesarios para perseguirlas, de tomar las decisiones que impone su consecucin y de asumir las consecuencias que de ellas resulten (Duran, 1999, 27). Esta concepcin de la accin pblica es heredera de la discusin en torno a la accin organizada desarrollada por Michel Crozier y Erhard Friedberg (1977), quienes abordaron la construccin de rdenes sociales locales que permitieran regular la conducta y compatibilizar las estrategias de mltiples actores.8 Otro antecedente del anlisis de la accin pblica es el concepto referente a los sistemas polticos policntricos (polycentric political systems) planteado por Charles Tiebout y Robert Warren (citados por Ostrom, 2007), que con este trmino denominan la coexistencia de mltiples jurisdicciones polticas en una misma rea metropolitana, y que llegan a constituir centros de toma de decisiones independientes unos de otros, pero que tienen que tomarse en cuenta mutuamente, ya que establecen relaciones competitivas. El concepto de accin pblica es cercano al de sistemas polticos policntricos no slo por el hecho de plantear la existencia de sistemas, en este caso, sistemas de gestin que se originan en la construccin de la accin colectiva; tambin hay una coincidencia en el sentido de que dichos sistemas de gestin son capaces de autorregularse, es decir, se encuentra implcita la idea de autonoma que tambin subyace en los sistemas polticos policntricos. En el debate actual, la existencia de estos centros de decisin mltiples y autnomos se plantea como problemtica ya que, ante la escasez de recur8 Aunque el estudio de estos autores se bas en la observacin de una organizacin industrial, el anlisis estratgico de sistemas que de l derivara tendra importantes resonancias en el debate en torno a la capacidad de los actores de influir en su entorno.

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sos y la interdependencia que los vincula, stos se ven obligados a buscar una solucin conjunta a problemas comunes, es decir, requieren articularse a travs de redes de colaboracin. En lo que se refiere a los actores, la definicin de accin pblica no hace referencia a quin debe ejercerla, sino a la naturaleza de dicha accin, a partir de cuyos rasgos podemos inferir que se trata de una tarea colectiva: la colectividad entera tendra que estar involucrada en cada una de las etapas, desde la definicin del problema hasta el manejo de las consecuencias derivadas de la toma de decisiones encaminada a resolverlo. Evidentemente, tendramos que matizar que al referirnos a una colectividad entera no estamos pensando en absolutamente todos los mbitos de la sociedad, pues eso nos llevara a grados de complejidad difcilmente manejables. El planteamiento se refiere ms bien a la colectividad involucrada directamente en el problema en cuestin y, en ese sentido, es un concepto ms cercano a la nocin de red temtica (issue network), que se refiere ms bien al conjunto de actores que de alguna forma pueden intervenir en el debate sobre la orientacin de una poltica determinada (Cabrero, 2005, 29); no obstante, no se trata de una accin anrquica o carente de control. Si bien en el anlisis de la accin pblica no existe un actor que sea determinante, el Estado, en tanto figura de autoridad y a travs de agencias representativas de los distintos rdenes de gobierno, seguira teniendo un papel importante en la generacin y la coordinacin de esta accin, y un instrumento fundamental para ello seguirn siendo las instituciones. De ah que en el anlisis de accin pblica se plantee que el Estado recupera su centralidad, ya no como figura predominante capaz de imponer su propia lgica para la resolucin de problemas colectivos, pero s en el sentido de ser el responsable de coordinar la adaptacin mutua de los actores para construir la accin pblica, para hacerla posible y eventualmente institucionalizarla (Duran y Thoenig, 1996). As, esta capacidad de definir el marco institucional constituira la nica ventaja del Estado respecto a los otros actores participantes en una arena de poltica pblica; fuera de esta atribucin, que en algunos contextos se sigue considerando como sumamente importante, en trminos de accin y cons46 Gestin y Poltica Pblica
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truccin compartida de soluciones a los diferentes problemas, no habra diferencia entre el Estado y el resto de los actores. Es por ello que en el anlisis de accin pblica se plantea un continuo entre Estado y sociedad (Duran, 1999; Cabrero, 2005), en el que dicha accin ya no es entendida nicamente como una cuestin del gobierno y sus representantes; de ah que el enfoque de accin pblica resulte til para nuestro propsito de integrar a otros actores en el anlisis y discutir la pertinencia y las implicaciones de esta ampliacin de la perspectiva. La accin pblica se desarrolla en un contexto especfico del cual las instituciones forman parte importante, pues constituyen el marco de estructuracin de los distintos intercambios entre los actores.9 Como parte de la discusin sobre la relacin entre individuo y estructura, en el terreno del anlisis institucional, Elinor Ostrom (2007) subraya que ste ha permitido replantear el debate entre Estado y mercado que opona, a su vez, a la ciencia poltica y a la economa. Coincidiendo con Crozier y Friedberg (1977), esta autora plantea que, ms que discutir si la solucin a ciertos problemas sociales reside en la toma de decisiones centralizada por el Estado o en el libre funcionamiento de los mecanismos de mercado, lo que debe analizarse es cmo algunas comunidades logran arreglos institucionales que permiten construir un orden basado en la definicin y el acatamiento comn de un conjunto especfico de reglas, es decir, que permiten construir acuerdos entre las lgicas diversas o contrapuestas anteriormente mencionadas. Aunque plantea el dilema en otros trminos, el trabajo de Elinor Ostrom (2000) en torno a los recursos de uso comn ilustra la manera en que algunas comunidades pequeas pueden construir arreglos institucionales que concilian la visin centrada en el individuo con aquella centrada en la colectividad, llegando a esquemas de autogestin en los que el inters propio de los que negociaron el contrato los conducir a supervisarse mutuamente y a reportar las infracciones observadas, de modo que se hace cumplir el contrato (Ostrom, 2000, 46). Al analizar las condiciones en las cuales las comu9 Aqu nos referimos de nuevo al ambiente institucional, definido en la introduccin de este ensayo, cfr. nota 6.

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nidades pueden llegar a la construccin de este tipo de arreglos, Ostrom (2000) plantea que las reglas que esta comunidad establezca deben ser coherentes con las reglas de provisin locales, es decir, con el ambiente institucional mayor en el cual estas comunidades se insertan. Es en este punto donde el concepto de accin pblica puede sernos til para entender la manera en que se construye un orden en torno al problema pblico de proveer el servicio de distribucin urbana de agua potable. Retomando a Duran (1999), tenemos que un enfoque de accin pblica nos remite a tratar de entender cmo se articulan la naturaleza de los problemas que fundamentan la accin y su marco institucional, a travs de estrategias de actores, cuyos resultados no pueden ser realmente previsibles (Duran, 1999, 33). Este anlisis toma como punto de partida los problemas pblicos y se desarrolla identificando cmo los distintos actores se involucran en su tratamiento, qu recursos movilizan, qu estrategias adoptan, todo ello dentro de un marco institucional especfico que los actores estn en posibilidades de modificar. Esto ltimo es importante toda vez que no partimos de una concepcin rgida de tal marco institucional, constituido por un conjunto de reglas dadas, sino que se concibe como un elemento que a la vez que enmarca la accin de los individuos es construido por ellos (Castoriadis, 1989).10 Para enfatizar las ventajas del enfoque de accin pblica, Cabrero (2005) afirma que:
no se queda en la parcialidad de una visin de lo pblico slo desde lo gubernamental, y a la vez tampoco se queda en la parcialidad de una visin de lo colectivo slo desde la sociedad. Se trata de un enfoque que intenta superar una interpretacin exclusivamente desde la pertenencia institucional de los
10 Esto no quiere decir que la modificacin de las reglas sociales sea una tarea fcil o rpida. En el institucionalismo sociolgico, a travs de autores como Parsons (1990) y Castoriadis (1989), se ha reconocido que las normas sociales evolucionan de manera lenta, ya que se basan en las reglas que ya existen y que son comnmente aceptadas por la sociedad. Desde el punto de vista del nuevo institucionalismo econmico, las reglas que se expresan bajo la forma de incentivos (sanciones o estmulos) son ms fciles de establecer y modificar a travs del instrumento de regulacin correspondiente, ya sea un cdigo, un reglamento o un contrato.

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actores y ms bien busca una interpretacin desde los puntos de encuentro y desencuentro de los mismos (Cabrero, 2005, 11).

En este punto, el enfoque de accin pblica se aproxima a la nocin de gobernanza, trmino originado en el mbito de los negocios y que refiere a la articulacin de los departamentos dentro de grandes empresas con la denominacin de gobernanza corporativa (Massardier, 2003). De ah derivara un uso poltico del trmino en referencia a un sistema democrtico de gestin (Moreau, 2003, 19), un fenmeno social en el cual ciertas estructuras colectivas se organizan dentro de un sistema horizontal para negociar entre s la manera en que atendern un asunto comn o alcanzarn metas compartidas que pueden o no derivar de responsabilidades legales y formalmente prescritas y que no reposan necesariamente en poderes de polica para resolver desafos y alcanzar cumplimientos (Rosenau, 1992, 4). Aunque no cuenta con una definicin unnimemente aceptada en las disciplinas que la han adoptado recientemente, como la ciencia poltica y la administracin pblica, en trminos generales la gobernanza se refiere a la intervencin de todo tipo de actores en la solucin de un problema comn. Otra caracterstica importante de la gobernanza, que a la vez la asocia con el planteamiento de la accin pblica y la distingue del mismo, es sealada por Cabrero al relacionar el concepto con aquellas situaciones de configuracin de la accin pblica en las que se observa una cierta armona entre actores estatales y no estatales y en la que las disfunciones, tensiones y conflictos tienden a ser poco frecuentes (Cabrero, 2001, 5-6). En el caso particular de la gestin del agua, se han sealado como criterios para una buena gobernanza elementos como una participacin pblico-privada transparente, comprometida en lograr un balance entre eficiencia y equidad en la provisin del servicio y que adems muestre una apertura a la sociedad civil, teniendo en cuenta sus demandas y hacindose responsable por las acciones emprendidas (Roche y Feuillette, 2002). Si consideramos que la dinmica surgida de la combinacin de estos elementos adoptar modalidades distintas en cada caso, encontraremos que los ambientes y arreglos institucionales susceptibles de surgir en el contexto de
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la descentralizacin del manejo del agua daran como resultado sistemas de gobernanza igualmente diversos. El anlisis de la construccin y el funcionamiento de estos sistemas es fundamental para una mejor comprensin de cmo se produce en la prctica la distribucin urbana del agua en Mxico. Hemos revisado brevemente tres grandes conceptos: sistemas polticos policntricos, accin pblica y gobernanza. En este punto es relevante sealar que aunque el primer trmino resulta un antecedente pertinente para entender la conformacin de los otros dos, al hacer referencia a la posibilidad de la distribucin de poder en varios centros de toma de decisiones, dado su nfasis en los actores gubernamentales, que actan en contextos metropolitanos, nos resulta un concepto limitado para abordar los sistemas locales de gestin del agua. Nos parece ms pertinente adoptar el concepto de accin pblica en trminos de la accin conjunta de actores en torno a un problema comn. En lo que se refiere al trmino gobernanza, consideramos que se trata de un concepto que implica una idea de orden que no necesariamente est presente en las formas de accin pblica que nos interesa abordar, de ah que de nuevo nos parezca ms pertinente atenernos a este ltimo concepto. En lo que se refiere a las desventajas o limitaciones del enfoque de accin pblica, stas se encuentran estrechamente vinculadas con el origen sociolgico de esta perspectiva. Una dificultad bsica consiste en operacionalizar el concepto, traducirlo en indicadores que nos ayuden a generar parmetros para comparar y eventualmente medir los grados de accin pblica presentes en cada caso, o identificar etapas que nos faciliten el estudio de la construccin de dicha accin pblica. A este propsito, Cabrero (2005) menciona dos dimensiones que ayudaran a superar esta dificultad: la intencionalidad de la accin y las condiciones en las cuales se realiza. En nuestro anlisis consideraremos que la intencionalidad de la accin gubernamental est orientada a la satisfaccin de la demanda del servicio, combinada con la preservacin del medio ambiente; no obstante, considerando que en la prctica las agencias gubernamentales no necesariamente comparten los mismos objetivos, tendra que analizarse qu tipo de incentivos estn presentes para cada orden de gobierno. Igualmente, tendremos que discutir la intenciona50 Gestin y Poltica Pblica
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lidad y las condiciones en las que se produce la accin por parte de los actores no gubernamentales, como son los usuarios y las empresas privadas. Esto ltimo significa que el mismo anlisis arrojara resultados diferentes de acuerdo con los casos en los cuales se aplique, por lo que a travs de este marco analtico se podr captar la diversidad de soluciones locales que se adoptan para enfrentar el mismo problema de la provisin de agua. A partir de ah podremos abordar el punto de la construccin de mecanismos de cooperacin efectivos para la gestin urbana del agua. Cabe mencionar que la principal fortaleza de este marco terico constituye tambin una dificultad para lograr el objetivo de operacionalizacin mencionado anteriormente. El anlisis de accin pblica entremezcla los niveles en los cuales se manifiesta dicha accin, lo cual lo aproxima a la realidad, ya que frecuentemente la lnea divisoria entre un nivel y otro es difusa. Pero esto tambin dificulta el anlisis en ciertos momentos, ya que no deja de ser necesario distinguir los mbitos de accin de los diversos actores. Adems, en el caso al que haremos referencia, tal como sucede en las experiencias citadas por Ostrom (2007), la categora de accin frecuentemente se refiere a actores colectivos, no necesariamente a individuos. La interrogante principal a la que se busca responder gira en torno al impacto real de esta reestructuracin del servicio en la efectividad de la accin pblica que se construye, y valorar dicha efectividad no slo en trminos de la capacidad para resolver el problema de la provisin del servicio, sino tambin en cuanto a la capacidad de solucionar conflictos y lograr estrategias coordinadas por parte de actores con intereses no necesariamente coincidentes, es decir, la capacidad de generar accin pblica. Otro punto importante es que esta poltica descentralizada permiti la aparicin de un nuevo instrumento de gestin en la distribucin urbana del agua: el contrato. Para analizar la relevancia del contrato, es til recurrir a una vertiente del nuevo institucionalismo econmico: la economa de los costos de transaccin, cuyo principal exponente es Williamson (1985). Para este enfoque, el contrato representa un instrumento para reducir dichos costos de transaccin, entendiendo stos como los recursos, no slo econmicos sino de diferente ndole, que invierten los actores al desarrollar relaciones de interVOLUMEN XIX

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cambio entre ellos. Williamson (1985) distingue entre los costos de transaccin que se presentan antes (ex ante) y despus (ex post) de la firma del contrato. Los primeros se refieren a los costos de transaccin involucrados en la elaboracin del contrato, mientras que los segundos representan los vacos que quedan despus de su elaboracin. Mencionamos esto ya que la existencia de estas dos formas de costos de transaccin nos muestra que el proceso de negociacin entre las partes que establecen un contrato no concluye con la firma del mismo, lo cual quedar ilustrado por el caso de Aguascalientes. Otro concepto importante introducido por Williamson (1985) son las salvaguardas del contrato, mecanismos que buscan limitar el comportamiento oportunista de los participantes, ya sea a travs de incentivos de pagos o castigos, la creacin de una agencia de gobierno encargada de la resolucin de conflictos o el establecimiento de intercambios regulares para dar continuidad al proceso y obligar a los actores a considerar los vnculos de interdependencia que los unen y, por lo tanto, la necesidad de cooperar entre s.11 El funcionamiento de dichas salvaguardas es otro de los aspectos que discutiremos a travs del caso que se presenta. Intentaremos establecer si, en el caso de Aguascalientes, efectivamente la reestructuracin del servicio del agua a partir de una poltica descentralizada que hizo posible la privatizacin se cre un contexto ms favorable para la gestin efectiva, en comparacin con el esquema centralizado prevaleciente antes de dicha reestructuracin. Las variables bajo anlisis seran las siguientes: a) los actores gubernamentales, b) los actores no gubernamentales, c) las instancias de coordinacin-cooperacin, d) los mecanismos de resolucin de conflictos y e) los resultados inmediatos obtenidos. Estos seran los parmetros para el anlisis de la gestin local del agua en Aguascalientes y que nos permitiran vislumbrar el sistema de accin que se gener en este caso particular, as como el papel que los incentivos desempean en
11 Aqu se encuentra implcita la idea de los juegos repetidos planteada por la teora de juegos, segn la cual en la medida en que los actores sean conscientes de que reencontrarn a los mismos interlocutores en futuras negociaciones tendern a cooperar entre s.

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su funcionamiento. El ejemplo de Aguascalientes nos permitir ilustrar y caracterizar una situacin en la que se mezclaron los ingredientes ms relevantes derivados de la reforma de la poltica pblica (participacin privada, incremento de tarifas, creacin de un organismo operador municipal). Analizar la manera en que este nuevo sistema de gestin contribuy o no a resolver el problema de provisin nos permitir reflexionar en torno a los esquemas de gobernanza que pudieran generarse para la provisin de estos servicios. Esto ltimo en concordancia con el reto mayor del anlisis de accin pblica planteado por Duran y Thoenig (1996): si el nuevo rol del Estado es institucionalizar la accin colectiva, cmo puede emprenderse esta tarea a partir de escenarios heterogneos de accin? De ah el inters por aportar elementos para analizar los esquemas de gobernanza que se generan en sistemas de accin particulares.
MODIFICACIONES AL AMbIENTE INSTITUCIONAL DE LA GESTIN DEL AGUA EN MXICO: SUS REPERCUSIONES EN EL SISTEMA LOCAL DE GESTIN DE AGUASCALIENTES

La distribucin del agua potable fue uno de los servicios urbanos cuya responsabilidad se transfiri desde la federacin hacia los municipios a travs de la reforma descentralizadora de 1983. La aplicacin de esta reforma por medio de medidas concretas de poltica se llevara a cabo a partir de la dcada de 1990, pues entonces era ms adecuada para el modelo econmico y el proyecto de gobierno del presidente en turno, Carlos Salinas (1988-1994). Entre las modificaciones ms relevantes que se introdujeron se encuentra la apertura del servicio a la participacin de nuevos actores, principalmente la sociedad civil y las empresas privadas. Para ello, la implementacin de esta poltica descentralizadora dio origen a la modificacin del marco institucional formal existente, es decir, tanto del ambiente como del arreglo institucional. El antiguo esquema institucional centralizado, enmarcado en la Ley Federal de Aguas de 1972, fue sustituido por la Ley de Aguas Nacionales, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el primero de diciemVOLUMEN XIX

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bre de 1992. Los cuatro objetivos bsicos planteados por la nueva poltica del agua plasmada en dicha ley eran: la gestin integral del recurso, la autosuficiencia financiera de los sistemas locales de gestin, la garanta de un servicio eficaz y el impulso de la cultura del agua. Esta nueva ley contena un marco legal mucho ms estructurado que el de su predecesora (Ley Federal de Aguas, 1972) y, a travs de este nuevo marco, se crearon diversas agencias a lo largo de los tres rdenes de gobierno. Entre las dependencias creadas a travs de esta modificacin de los arreglos institucionales se encuentran: Nivel federal: la Comisin Nacional del Agua (CNA) Nivel regional: los consejos de cuenca Nivel estatal: las comisiones estatales de agua potable, alcantarillado y saneamiento (CEAPAS) Nivel municipal: los organismos operadores de agua Los consejos de cuenca, basados en el modelo francs de agencias del agua, fueron concebidos como instancias de coordinacin, ya que entre sus funciones se encuentran la difusin de la poltica hdrica, promover la accin de autoridades estatales y municipales y la participacin de los usuarios, as como concertar prioridades con los organismos operadores correspondientes, a fin de contribuir al logro de una gestin integrada del agua.12 En ese sentido, constituan tambin mecanismos de integracin para la sociedad civil, ya que al igual que los organismos operadores, contaban con representantes de diversos sectores sociales. El nuevo marco normativo permita tambin la posibilidad de que se integraran empresas privadas a los sistemas locales de gestin. A partir de la reforma de 1983, los ayuntamientos tienen la posibilidad de retener la gestin del servicio o bien delegarla a una empresa privada a travs de contratos de concesin parcial o total. A este respecto, existen diversas experiencias documentadas, con distintos grados de xito.
12 Para una descripcin detallada de las atribuciones de los consejos de cuenca puede consultarse la Ley de Aguas Nacionales y su reglamento (cna, 2004).

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En Mxico, Aguascalientes representa la primera experiencia de concesin del servicio a una empresa privada de capital mixto (francs y mexicano), lo que signific una importante reestructuracin en el servicio que hasta entonces haba estado exclusivamente en manos gubernamentales y, adems, bajo un esquema centralizado. Para discutir este caso, nos basaremos en la investigacin desarrollada en nuestra tesis doctoral (Amaya, 2005), as como en algunos otros trabajos publicados en torno a la primera concesin del servicio a una empresa privada en nuestro pas. En Aguascalientes el principal reto al que se enfrenta la gestin del agua es la escasez, pues al encontrarse en un terreno semirido prevalece una dependencia cada vez ms marcada de las aguas subterrneas, con elevados costos de extraccin, debido a que la profundidad de los pozos oscila entre 300 y 600 metros (CAASA, 2000). A esta situacin se agregan los problemas que Aguascalientes comparte con otros sistemas de gestin del agua: una creciente demanda del servicio, un alto porcentaje de fugas y tomas clandestinas, una limitada capacidad financiera y un proceso de urbanizacin descontrolado. Ante este panorama y en el contexto de la nueva poltica descentralizadora, Aguascalientes inici la implementacin de un modelo de concesin, primero a travs de la firma de un contrato de servicios con una empresa privada (Servicios de Agua de Aguascalientes, S.A., SAASA), conformada con capital mexicano (a travs del grupo de Ingenieros Civiles Asociados) y francs, este ltimo representado por una empresa con amplia experiencia y tradicin en la gestin urbana del agua, la compaa Gnrale des Eaux. Con el tiempo, este primer contrato de servicios se transformara en un contrato de concesin,13 el cual originara tambin una transformacin de los firmantes: por el lado del gobierno municipal, la Comisin de Agua Potable y Alcantarillado (CAPA), que funga como organismo operador, se transformara en el Consejo Ciudadano de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Aguascalientes (CCAPAMA); por el lado de la empresa pri13 Cabe sealar que en 1993 la figura de la concesin no exista en la legislacin del estado, por lo que la Constitucin local tuvo que ser modificada a fin de hacer posible la firma del contrato de concesin.

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vada, sta cambiara de denominacin, transformndose en Concesionaria de Aguas de Aguascalientes, S.A. (CAASA). El contrato de concesin tena como objeto la prestacin conforme a la ley de los servicios pblicos de agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales y su reuso, incluyendo la facturacin y cobranza, as como la planeacin, el proyecto y la construccin de la infraestructura (Pineda, 1999, 59). Oficialmente, el contrato de concesin que en 1993 se firm con la empresa CAASA es resultado de la bsqueda de nuevas soluciones a la problemtica de sobreexplotacin del agua, que tiene su origen en la aridez del territorio del estado y se vio agravada por manejos deficientes y falta de planificacin. Esto equivale a plantear la concesin como el aprovechamiento de una ventana de oportunidad. De manera extraoficial, mltiples actores involucrados en el servicio tanto en el mbito federal como local sealaron en el curso de nuestra investigacin que la decisin fue resultado de un clculo poltico y de una imposicin desde el centro de una poltica que el gobierno federal estaba interesado en impulsar, eligindose a la ciudad como laboratorio para la aplicacin de un nuevo modelo en la gestin del agua (Amaya, 2005). Tanto el gobierno federal, como el estatal y el municipal, se encontraban en esos momentos en poder del Partido Revolucionario Institucional (PRI), lo cual facilitaba la puesta en marcha de esta medida. Un punto relevante es que nuestros entrevistados, incluyendo a un directivo de la empresa francesa (Gnerale des Eaux) participante en la concesin, coinciden en sealar que el contrato de concesin no se negoci con las autoridades municipales.14 En trminos administrativos, el argumento para justificar la concesin fue la problemtica financiera compartida con la generalidad de los sistemas locales de gestin del recurso. Destaca entonces la aparicin de una empresa privada cuya participacin en la gestin del servicio se concebira en principio como una solucin a este problema, pero cuya presencia representara tambin una fuente de conflicto. Como seala Caldera: el modelo de concesin y sus necesarios instrumentos, es decir, el alza escalonada de tarifas,
14 Es necesario aclarar que el empresario francs no especific con quin se llev a cabo la negociacin, pero s subray el asombro que le caus no tener claro con quin deba negociar.

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[] la micromedicin y los cortes de servicio a los usuarios morosos, haban generado un clima desfavorable en la opinin pblica en Aguascalientes (Caldera, 2006, 3). La crisis econmica de finales de 1994, con amplias repercusiones a nivel nacional, sera el argumento esgrimido por la empresa para buscar un ajuste en el contrato de concesin: Dados los incrementos a nivel de las tasas de inters y de la tasa de inflacin, nos vimos obligados a ajustar nuestro esquema. Disminuimos las tarifas para no cargar todo a los consumidores, por lo que la recuperacin de la inversin sera ms lenta. Eso nos obligaba a alargar la duracin de la concesin de 20 a 30 aos.15 Paralelamente, los usuarios haban manifestado su inconformidad con la aplicacin de nuevas tarifas (Pineda, 1999), por lo que los partidos locales retomaron el tema del agua en las elecciones municipales de 1996, principalmente el Partido Accin Nacional (pan), que con la bandera de la remunicipalizacin del servicio ganara la presidencia municipal (Amaya, 2005). En marzo de 1996, la autoridad municipal encabezada por el nuevo alcalde, Alfredo Reyes, se hace cargo del servicio, lo que provoca una reaccin por parte de la empresa, la cual argument que no existan anomalas en el mismo como para retirar la concesin. El llamado rescate del servicio se convirti en un conflicto abierto entre un actor privado (la empresa) y un poder pblico (el gobierno municipal), lo que constituy una primera prueba para la participacin privada en el sector. La manera en que se resolviera podra sentar un precedente para enfrentar situaciones similares en el futuro. Sin embargo, ni la instancia estatal (Comisin Estatal de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento, CEAPAS) ni la federal (CNA) participaron activamente en la resolucin de este conflicto,16 como tampoco lo hizo el
Entrevista personal con el gerente de CAASA (2000). En ese tiempo corrieron versiones periodsticas de una intervencin por parte del secretario de Gobernacin para poner fin al conflicto. En entrevista personal, realizada aos despus con el entonces presidente municipal Alfredo Reyes, ste comentara que el entonces presidente de la repblica, Ernesto Zedillo, le manifest directamente su preocupacin por la crisis del agua en Aguascalientes. Aunque no hay evidencia de la manera en que estas intervenciones podran haber influido en la resolucin del enfrentamiento, cabe recordar que Mxico funcionaba an dentro de un esquema de marcada centralizacin, por lo que la situacin de los alcaldes y gobernadores de oposicin no era lo suficientemente slida como para asumir una confrontacin directa con el gobierno federal.
15 16

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Consejo Ciudadano municipal (CCAPAMA) a pesar de ser formalmente la instancia encargada de vigilar el adecuado funcionamiento de la concesin. En entrevista personal, el ex presidente municipal que concesion el servicio consider que su sucesor haba cometido un grave error y por eso tuvo que retractarse y comenz una renegociacin [] pero la situacin ya no era igualitaria, la empresa tena una ventaja.17 Efectivamente, la renegociacin del contrato de concesin se tradujo en mayores ventajas para la empresa concesionaria. El contrato original abarcaba funciones de operacin, construccin, mantenimiento, administracin, tarificacin (previa autorizacin de las autoridades municipales) y cobro; los cambios que se introdujeron a partir de la renegociacin incluyen aumento del periodo de la concesin a 30 aos, nueva composicin de la tarifa y renegociacin de la deuda de la concesionaria, traducindose esta ltima en un esquema que signific que los tres rdenes de gobierno cooperaran con la empresa para sanear sus finanzas (Caldera, 2006, 4).18 En los aos inmediatos que siguieron a la reestructuracin del contrato de concesin el arreglo institucional del sector local del agua se modificara, segn Caldera (2006), con la finalidad de compensar la ampliacin de la concesin. Entre los cambios ms relevantes se encuentra el incremento del nmero de representantes ciudadanos en el consejo de administracin de CCAPAMA, as como la transformacin, en el ao 2000, de la Comisin Estatal de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento (CEAPAS) en Instituto del Agua (Inagua). Esta ltima modificacin no se limitaba a un cambio de nombre, sino que ampliaba el mbito de accin del organismo estatal. Comisiones similares, portadoras del mismo nombre, haban sido creadas en distintas entidades federativas, concentrando su accin en el manejo urbano del agua; con su transformacin en Instituto del Agua, la comisin aguascalentense ampliaba su mbito de accin al manejo integral del recurso hdrico en todo el estado. De esta forma, se produjeron cambios tanto en
Entrevista personal con el ex presidente municipal de Aguascalientes, Fernando Gmez, 1999. Como puede apreciarse, esta ltima medida contraviene el objetivo de la poltica descentralizadora de lograr sistemas de gestin autosuficientes, as como el argumento que planteaba la concesin como una solucin a los problemas financieros del servicio.
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CUADRO 1. Modificaciones en el ambiente institucional del

sistema de gestin del agua (Aguascalientes)


Esquema centralizado
Ley Federal de Aguas Ley de Aguas del Estado

Esquema descentralizado (concesin)


Ley de Aguas Nacionales Ley de Aguas del Estado Contrato

Fuente: Elaboracin propia.

CUADRO 2. Modificaciones

en el arreglo institucional del sistema de gestin del agua (Aguascalientes)


Actores
Gubernamentales

Esquema centralizado
Secretara de Estado a cargo del agua (SAHOP, SARH, SEDUE) Juntas federales

Esquema descentralizado (concesin)


CNA, CEAPAS-Inagua

CCAPAMA CAASA

No gubernamentales

Usuarios (sin capacidad efectiva de participacin)

(empresa concesionaria)

Usuarios (representados por CCAPAMA)


CEAPAS

Instancias formales de coordinacin y/o cooperacin

Juntas federales

Consejos de cuenca

Fuente: Elaboracin propia.

el ambiente institucional (cuadro 1) como en el arreglo institucional (cuadro 2) del sistema de gestin del agua en Aguascalientes. En los cuadros 1 y 2 puede apreciarse que el esquema descentralizado resulta ms complejo que el antiguo esquema centralizado, ya que existen ms elementos de regulacin y tambin un mayor nmero de actores que participan en el sistema local de gestin del agua. Evidentemente, esta mayor complejidad no implica necesariamente una mayor eficiencia del sistema de gestin.
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En lo que se refiere a los incentivos para generar la coordinacin y la cooperacin entre estos actores (cuadro 3), en el esquema centralizado el principal instrumento con el que contaba la autoridad gubernamental, bsicamente federal, para hacer cumplir las medidas de poltica planteadas, era el presupuesto que el gobierno federal destinaba al subsector. En el esquema descentralizado, si bien el presupuesto sigue siendo un mecanismo para estimular la cooperacin de los actores gubernamentales locales, en la relacin con la empresa privada se introduce un nuevo instrumento de poltica: el contrato. No obstante, su utilizacin como mecanismo para generar la cooperacin y la coordinacin no fue la adecuada ya que, en vez de ceirse a lo que este instrumento les indicaba, los actores siguieron orientando su accin de acuerdo con las reglas del esquema centralizado. No slo siguieron recurriendo a la autoridad federal en cuanto se present un conflicto, sino que lo hicieron a travs de las vas informales tradicionales, ignorando las nuevas vas institucionales que ya se encontraban a su disposicin. Adems, en lo que se refiere a la actuacin de la empresa concesionaria, el contrato no se utiliz como salvaguarda ante posibles abusos o para evitar un comportamiento oportunista (Williamson, 1985); por el contrario, se adapt a las necesidades de la empresa y se modific para su beneficio. Modificaciones en el esquema de incentivos del sistema de gestin del agua (Aguascalientes)
CUADRO 3.

Incentivos
Mecanismos de coordinacin y/o cooperacin Mecanismos de resolucin de conflictos

Esquema centralizado
Presupuesto

Esquema descentralizado (concesin)


Presupuesto bajo la forma de recursos etiquetados Contrato

Recurrir a una autoridad federal

Sanciones establecidas en el contrato Recurrir a una autoridad federal

Fuente: Elaboracin propia.

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Agregaremos dos ltimos datos a esta dimensin sociopoltica del sistema de gestin del agua en Aguascalientes. En primer lugar, cabe sealar que el tema ha seguido presente en los subsiguientes procesos electorales y que la concesin ha recibido crticas de todos los partidos, incluyendo el PRI, partido al cual perteneca el presidente municipal que otorg la concesin y cuyos diputados han planteado la necesidad de aplicar una auditora a la empresa (Valadez, 2006). ya que aqu consideramos importante destacar el momento del rescate que sigui al primer proceso de eleccin de presidente municipal con la concesin establecida, puede sugerirse como hiptesis que precisamente por esa razn el conflicto alcanz las dimensiones que tuvo, por tratarse del primer proceso poltico-electoral en el marco de un nuevo sistema de gestin. En segundo lugar, no se pone mucho nfasis en el papel de los ciudadanos, ya que en el momento de la concesin y del rescate su participacin fue desarticulada y en los aos posteriores ha sido limitada.19 Finalmente, abordaremos la evolucin de algunos indicadores ya en el periodo de la concesin; para ello, nos basaremos en datos recabados en la investigacin de campo correspondiente a la tesis citada (Amaya, 2005), as como en cifras presentadas por Caldera (2006). Cabe sealar que, en lo referente a cobertura de agua potable y alcantarillado, Aguascalientes ha presentado tradicionalmente un buen desempeo en comparacin con otras entidades federativas.20 Datos del Censo Nacional de Poblacin de 1990 sealan que en ese ao 79.4 por ciento de las viviendas en la entidad contaba con el servicio de agua potable, mientras que 86.1 por ciento estaba conectado a la red de drenaje (Amaya, 2005); aunque para ese mismo

19 Existe un Movimiento ciudadano por el agua que, siendo iniciativa de la cna ha tendido a oficializarse. Sobre el tema del agua tambin se ha manifestado una asociacin civil, creada en 2001, denominada Red Ciudadana Movidos e interesada en diversos temas sociales. 20 En 1990, el promedio nacional de cobertura de la poblacin con servicio de agua potable era de 78.4 por ciento; en ese mismo ao, las nicas entidades que rebasaban 90 por ciento de cobertura eran Aguascalientes, Coahuila, Colima, Distrito Federal, Nuevo Len, Sonora y Tlaxcala. Tambin en 1990, el porcentaje de cobertura de agua potable ms bajo lo presentaban los estados de Oaxaca (57.2%), Tabasco (55.4%) y Guerrero (55.1%).

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CUADRO 4. Eficiencia

fsica del sistema de gestin del agua en Aguascalientes, 1994-2001


1994
Agua producida (miles de m) Agua facturada (miles de m) Agua no contabilizada (%) 77 670

1995
87 986

1996
88 790

1997
88 931

1998
88 931

1999
88 932

2000
88 932

2001
88 931

50 490

57 191

57 221

4 466

44 466

44 466

44 466

44 466

35

35

35.5

50

50

50

50

50

Fuente: Caldera (2006, mimeo.), basado en datos de la CNA: Situacin del subsector agua potable y alcantarillado, 1994-2001.

ao Caldera (2006) menciona cifras de 97.15 por ciento para el primer rubro y 92.89 por ciento para el segundo (datos recabados del Cuaderno Estadstico Municipal de Aguascalientes 2001). Si bien las cifras no coinciden y existe una diferencia importante entre ellas, sobresale el hecho de que los grados de cobertura de ambos rubros eran desde entonces bastante elevados. Quizs an ms significativo es que, segn datos de Caldera (2006), el nivel de cobertura de agua potable se mantuvo estable en los aos inmediatos que siguieron a la concesin; de tal manera que para el ao 2000 se tena una cobertura de 97.86 por ciento. En cuanto al alcantarillado, la cobertura se habra incrementado hasta estabilizarse tambin en 97.32 por ciento para ese mismo ao. Cabe mencionar que, en relacin con la cobertura de agua potable, las cifras proporcionadas por la empresa contrastan todava ms, ya que se seala que pas de 65 por ciento en 1989 a 99 por ciento en el ao 2000 (CAASA, 2000). Un dato significativo que presenta este mismo autor (Caldera, 2006), recuperando cifras de la CNA, se refiere a la eficiencia fsica en el servicio de distribucin de agua potable. Esta forma de eficiencia relaciona la cantidad de agua distribuida con la cantidad de agua contabilizada para su facturacin. La diferencia entre estos dos rubros nos arroja el porcentaje de agua no
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contabilizada, es decir, el agua que el sistema produce y distribuye para su consumo pero que no logra cobrar. Como puede apreciarse en el cuadro 4, que muestra la evolucin de la eficiencia fsica del sistema desde que se inici la concesin, los niveles de eficiencia del sistema de gestin han permanecido estables y se ha perdido 50 por ciento de agua en el momento de la facturacin. La eficiencia fsica es un indicador tambin de eficiencia financiera, ya que el hecho de que no toda el agua producida sea facturada indica que hay un consumo que no se registra y, por lo tanto, que no se cobra. Esta situacin nos ilustra que el objetivo de lograr un sistema financieramente autosuficiente, para lo cual se recurri al modelo de concesin, no se ha alcanzado. Este dato es relevante si tenemos en cuenta que uno de los argumentos fundamentales para abrir el sector a la participacin privada fue precisamente fortalecer la capacidad financiera de los sistemas de gestin del agua, partiendo del supuesto de que el capital privado invertira los recursos suficientes para subsanar, entre otros, los problemas de facturacin inadecuada. No obstante, al no lograrse el objetivo de autosuficiencia financiera, luego de la renegociacin del contrato se llegara a un esquema en el que se inyectaran fondos pblicos provenientes de los tres rdenes de gobierno para complementar los que la empresa aplicaba al sistema de gestin. Es decir, el sistema seguira dependiendo, al menos en cierta medida, del dinero pblico.21 Finalmente, como indicador de desempeo del sistema de gestin, retomaremos algunos datos sobre el nivel de fugas que reporta el servicio, los cuales se presentan en el cuadro 5. Estos datos, proporcionados por la empresa concesionaria en el curso de nuestra investigacin de campo, nos muestran que el nivel de fugas se mantuvo estable durante los cinco aos siguientes al rescate. Aun cuando disminuyeron considerablemente en 1997,

21 En el transcurso de la investigacin de campo desarrollada para nuestra tesis doctoral, diferentes entrevistados confirmaron la adopcin de este modelo, aunque existan versiones distintas respecto a los porcentajes que aporta cada instancia, es decir, tanto los tres rdenes de gobierno como la empresa concesionaria. Para una explicacin ms detallada, vase Amaya (2005).

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CUADRO 5. Nmero

1996-2000
Ao
1996 1997 1998 1999 2000

de fugas por mil tomas de agua en Aguascalientes,


Nmero de fugas
09.25 07.33 10.00 09.66 08.83

Fuente: CAASA, CD-ROM La participacin de la iniciativa privada en Aguascalientes (2000).

se incrementaron de manera significativa en 1998, para despus recuperar el nivel que tenan en el momento de la renegociacin del contrato. A partir de estos datos sobre la influencia de la actividad de la empresa concesionaria en los indicadores de desempeo del servicio discutiremos la efectividad de la accin colectiva generada en torno al sistema local de gestin del agua en Aguascalientes. Antes de abordar la discusin de este punto, desarrollaremos en nuestra ltima seccin algunas reflexiones finales en torno a este caso.
ACCIN PbLICA E INSTITUCIONES EN TORNO A LA GESTIN DEL AGUA: ANLISIS DE LA EXPERIENCIA DE AGUASCALIENTES

Al introducir nuestro marco terico mencionbamos que en el anlisis de la gestin del agua podemos recurrir a dos conceptos cercanos: los sistemas polticos policntricos y la accin pblica. Mencionbamos tambin que una caracterstica comn de estos dos conceptos es la autonoma de los actores. No obstante, debido a que el concepto de sistemas polticos policntricos se enfoca a instancias de toma de decisiones, para el desarrollo de nuestro anlisis nos inclinamos por el concepto ms amplio de accin pblica, que permite involucrar al gobierno y a la sociedad en un continuo orientado a la accin.
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En nuestra descripcin de la gestin del agua, tanto en trminos generales como en el caso especfico de Aguascalientes, pudimos apreciar que est presente la caracterstica de interdependencia de los actores que tambin se subraya en el enfoque de la accin colectiva: los diferentes usuarios del recurso se encuentran vinculados por la necesidad de contar con l en cantidad suficiente para satisfacer sus necesidades. En ese escenario, el Estado cumple con el papel central de propiciar el marco para compatibilizar los intereses y las lgicas divergentes de estos diferentes actores, es decir, propiciar una accin colectiva para resolver un problema de carcter comn: la provisin de agua. En la gestin del agua se refleja la manera en que las instituciones influyen en el comportamiento de los actores y, a la vez, la forma en que stos pueden actuar sobre las instituciones para modificarlas y adaptarlas a los cambios que experimentan los equilibrios que se establecen entre ellos. En ese sentido, se puede considerar la gestin del agua como un ejemplo de la forma en que se construyen espacios de accin pblica local, en los que, dependiendo de cada caso, participarn actores diferentes, con equilibrios de fuerzas cambiantes, que generan arreglos institucionales particulares y sistemas de gobernanza especficos. Como lo subrayamos tambin al presentar nuestro marco terico, en el caso del agua la accin pblica se construye en torno a un recurso vital que, si bien tiene la ventaja de poder manejarse en red, tambin presenta caractersticas que lo hacen susceptible de generar monopolios naturales. Estos rasgos de la gestin del agua se han acentuado ante el reciente panorama que combina dos elementos clave: por un lado, la mayor demanda del recurso y las dificultades para responder a la misma; por otro, la constitucin de un contexto sociopoltico caracterizado por una mayor pluralidad y propicio para el mayor involucramiento de la sociedad en temas que le ataen de manera directa. Dentro de este panorama abordamos el problema, compartido por actores interdependientes, de garantizar la provisin de agua, un problema de accin colectiva ilustrado a travs del caso de Aguascalientes; dicho anlisis se construir a partir de los elementos que nos proporcionan nuestros dos
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ejes analticos: el enfoque de accin pblica y la economa institucional. As pudimos apreciar que, tal como se plantea en el anlisis de accin pblica, en torno al sistema de gestin del agua en Aguascalientes se movilizan actores tanto gubernamentales como no gubernamentales. Este es un primer rasgo que distingue al actual esquema descentralizado del modelo prevaleciente hasta la dcada de 1980, en el que predominaban los actores gubernamentales. A partir de la implementacin del modelo descentralizado, crece el nmero de actores gubernamentales, dada la creacin de instancias nuevas tanto en el mbito federal (CNA) como local (CEAPAS y CAPA-CCAPAMA, en el caso especfico de Aguascalientes); pero tambin, en el mbito no gubernamental destaca la importancia creciente que adquirieron los usuarios y la empresa concesionaria (CAASA), si bien la participacin de los primeros fue desarticulada. Podemos concluir, por lo tanto, que hay una transformacin tanto del ambiente institucional (el marco institucional aplicado al sector del agua, en trminos generales) como del arreglo institucional (la estructuracin local del sector). Pasemos ahora a analizar las condiciones en las que se desarrolla la accin pblica en el sistema local de gestin del agua en Aguascalientes. Como lo establecimos previamente, abordamos este punto a partir de las modificaciones en el ambiente institucional, sintetizadas en el cuadro 1, as como las modificaciones en el arreglo institucional, presentadas en el cuadro 2. A este respecto, lo que se puede apreciar en trminos generales es una mayor complejidad del marco institucional en su conjunto, tanto en lo que se refiere a las normas existentes como en cuanto al nmero de actores participantes. Respecto a los incentivos, abordamos el anlisis a partir de dos elementos: los mecanismos de coordinacin y cooperacin y los mecanismos de resolucin de conflictos. Ms que darse una sustitucin de los mecanismos anteriores por otros nuevos, podemos ver que estos ltimos complementaron a los que funcionaban antes de la implementacin de la poltica descentralizadora. En ese sentido, podemos inferir que la confusin generada en el momento de enfrentar el primer gran conflicto para el nuevo modelo de concesin (el intento de rescate por parte de la presidencia municipal), se explica a partir de la coexistencia de estos mecanismos repre66 Gestin y Poltica Pblica
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sentativos de modelos de gestin diferentes y hasta contrapuestos. Esto genera una accin colectiva conflictiva, de la que la empresa privada podra seguirse beneficiando. Dadas las limitadas capacidades que ha demostrado el organismo municipal (CCAPAMA) en la supervisin del servicio, y las atribuciones que la nueva ley estatal del agua confiere al Inagua, consideramos que este instituto podra ser la instancia generadora de coordinacin en la accin colectiva en el sistema local de gestin de Aguascalientes. El Inagua es, adems, el actor que se encuentra en el centro de las relaciones intergubernamentales entre el gobierno federal y el municipal, por lo que podra constituirse en una instancia de mediacin entre stos. Para valorar el aspecto de la efectividad de la accin pblica, discutiremos su dimensin cualitativa y su dimensin cuantitativa. La dimensin cualitativa se revisar a travs de los elementos ms relevantes del funcionamiento del servicio sobre los que influyeron los cambios en el marco institucional: a) el impacto de los nuevos incentivos en la accin de los participantes en el sistema de gestin; b) la rapidez con que se activaron los mecanismos de resolucin de conflictos; y c) la existencia o no de coordinacin entre las estrategias de los diferentes actores involucrados. La dimensin cuantitativa se discutir a travs de los indicadores de desempeo que se presentaron al final de la descripcin del caso, cuyo anlisis constituye un cuarto inciso: d) en qu medida la accin emprendida contribuy a resolver el problema de provisin del servicio.
La dimensin cualitativa del servicio

Los elementos que ilustran esta dimensin se discutirn a partir de las consecuencias de la primera crisis que enfrent el modelo de concesin, es decir, a partir del frustrado rescate del servicio.

Los nuevos incentivos creados Las modificaciones al sistema de incentivos se sintetizaron en el cuadro 3, separando aquellas que se orientan a la coordinacin-cooperacin entre los actores de las que se enfocan a la resolucin de conflictos. Lo primero
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que podemos apreciar en ambos casos es que los nuevos incentivos no sustituyeron propiamente a los ya existentes, sino que vinieron a agregarse a ellos. As, el presupuesto sigui siendo utilizado como mecanismo para generar la cooperacin entre los diferentes actores, principalmente las instancias gubernamentales. Este mecanismo se vio complementado por el contrato de concesin, instrumento que pretenda regular la cooperacin entre la empresa concesionaria y la autoridad municipal. No obstante, dados los trminos ventajosos para la empresa, que incluy la reestructuracin de dicho contrato, el principal instrumento de coordinacin sigue siendo el presupuesto, es decir, un instrumento que afecta bsicamente a los actores gubernamentales. Si consideramos adems que el presupuesto ha sido tradicionalmente utilizado en Mxico como un instrumento de control, tenemos que en la accin pblica resultante en este sistema local de gestin hay pocos incentivos para la cooperacin o coordinacin de los actores.

Los mecanismos de resolucin de conflictos Una situacin similar se identifica en lo que se refiere a los mecanismos existentes para la resolucin de conflictos. Dentro del esquema centralizado, en un caso de conflicto extremo, las autoridades locales recurran a la orientacin de alguna autoridad federal para resolverlo. bajo la concesin, ya estando en uso el contrato como instrumento de gestin, las sanciones que ste estableciera en caso de incumplimiento por parte de la empresa tendran que representar la primera instancia para dirimir conflictos entre la autoridad local y la empresa concesionaria. No obstante, como se evidenci en el momento del rescate, pareciera que los nuevos mecanismos de resolucin de conflictos no se activaron con la suficiente rapidez, por lo que sta segua producindose en el mbito informal, ya que las instancias de coordinacin-cooperacin provistas por la nueva legislacin no fueron requeridas; as, el contrato fue ignorado como mecanismo de resolucin de conflictos. De hecho, de acuerdo con las entrevistas realizadas durante nuestra investigacin de campo, uno de los argumentos de la empresa para protestar por el rescate fue precisamente sealar que, si la autoridad muni68 Gestin y Poltica Pblica
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cipal haba detectado alguna anomala en el servicio, lo que corresponda era aplicar las sanciones establecidas en el contrato y no tratar de revertir la concesin abruptamente. El intento de rescate de la concesin demostr tambin que la recurrencia a la autoridad federal segua siendo considerada por los actores locales como un mecanismo vlido para la resolucin de conflictos. Al parecer, dicha intervencin fue la que destrab finalmente el conflicto entre la empresa y la presidencia municipal, si bien no se produjo a travs de la agencia federal encargada del agua (cna). Tenemos entonces que la accin pblica en este sistema de gestin local presentaba la coexistencia de mecanismos polticos de resolucin de conflictos con mecanismos de mercado, coexistencia en la que prevalecan los primeros.

Los mecanismos de coordinacin de estrategias Las modificaciones tanto del ambiente como del arreglo institucional que se sintetizan en los cuadros 1 y 2 nos muestran algunos aspectos de los mecanismos de coordinacin de las estrategias de los actores. De esta manera, tenemos que las decisiones fundamentales referentes al funcionamiento del sistema seguan siendo tomadas por el gobierno federal, independientemente de que Aguascalientes haba adoptado un sistema de concesin. Esto nos confirma que el Estado sigue conservando las funciones de coordinar y dirigir la accin pblica. Paralelamente, la descentralizacin del servicio gener la creacin de nuevas instancias formalmente encargadas de la coordinacin de las estrategias de los actores. En el caso de Aguascalientes, estas instancias fueron el Inagua (originalmente denominado CEAPAS) y el Consejo de cuenca. En trminos generales, aunque a los consejos de cuenca se les confiere un papel primordial en el nuevo modelo descentralizado, en la prctica no ha sido muy notoria su intervencin en el funcionamiento y la coordinacin de los diversos sistemas locales de gestin. Esto es lo que nos lleva a afirmar que si algn actor puede generar la coordinacin que el sistema requiere sera el Inagua el que tendra mayores posibilidades de lograrlo. Por lo tanto, aunque hasta el punto en que se desarroll nuestra descripcin del caso la accin pVOLUMEN XIX

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blica careca de una base de coordinacin para las estrategias de los actores, consideramos que existe al menos un actor que podra generar dicha coordinacin en el mediano plazo.
La dimensin cuantitativa del servicio

La dimensin cuantitativa del servicio se comentar al retomar los resultados que se presentaron en cuanto a los indicadores de desempeo del mismo, agrupados en un solo apartado.

Accin pblica efectiva para la provisin del servicio Como se mencionaba al final de la seccin anterior, los indicadores de desempeo del sistema de agua potable de Aguascalientes presentaban ya niveles destacados aun antes de que se concesionara el servicio. Segn los datos de cobertura de la disponibilidad de agua potable y de la red de alcantarillado a los que ya hicimos referencia, la concesin no habra representado una mejora sustancial. Sin embargo, lo que resulta ms relevante es que no se haya mejorado en el indicador de la eficiencia fsica; subrayamos este aspecto porque es una muestra de que no se logr ni mejorar el desempeo ni alcanzar el objetivo primordial de autosuficiencia financiera del sistema. La incursin de una empresa privada como gestora del servicio no mejor la capacidad de cobro del agua distribuida, por lo que el sistema sigui generando prdidas. Esta situacin podra reflejar la incapacidad de la autoridad local, en este caso de la CCAPAMA, para generar un esquema de coordinacin y colaboracin, en el cual los incentivos orientaran efectivamente la gestin de la empresa concesionaria, para crear un sistema ms eficiente. Respecto al objetivo de impulsar una cultura del agua, al parecer no ha habido muchos avances, ya que los niveles de fugas siguen siendo considerables, como se mostr en el cuadro 5. Este dato, adems de ser un indicador de desempeo, se relaciona con la cultura del agua, puesto que cuando se trata de fugas domsticas su reparacin es responsabilidad en primera instancia de los propios usuarios, ya que, aun si son de una dimen70 Gestin y Poltica Pblica
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sin considerable, las autoridades responsables del servicio slo podrn detectarlas y repararlas si los usuarios las reportan.
REFLEXIONES FINALES

A travs del caso presentado ilustramos los cambios institucionales que se han producido en la distribucin urbana del agua a partir de la implementacin de una poltica descentralizada y su concrecin en un modelo de concesin, y nos hemos enfocado en identificar la manera en que dichos cambios modifican la naturaleza de la accin pblica que se construye en torno a la solucin de los problemas de provisin urbana del agua. En esta seccin, analizaremos los aciertos y errores en la gestin del agua que pueden relacionarse con la nueva estructura institucional y sus repercusiones en la accin pblica que se construye en torno a dicho servicio, con la finalidad de discutir en qu medida la nueva institucionalidad construida en este subsector contribuy o no a lograr una accin pblica orientada a la cooperacin en la ciudad de Aguascalientes. Como lo mencionamos al principio de este artculo, consideramos que un aspecto importante concerniente a la gestin del agua es la naturaleza de la accin pblica que se genera a partir de la modificacin tanto del ambiente como del arreglo institucional del sector. Los rasgos de la accin pblica que se produce en cada sistema de gestin local nos ilustran sobre el tipo de orden que los actores logran construir, es decir, el esquema de gobernanza que se genera en torno a la gestin del agua. Estas reflexiones finales nos permitirn identificar algunas lecciones que a este respecto pueden desprenderse del caso de Aguascalientes. Recordemos las dos dimensiones de la accin pblica citadas por Cabrero (2005), es decir, la intencionalidad de la accin y las condiciones en las cuales se realiza. Respecto a la intencionalidad de los actores, los objetivos planteados por la nueva poltica del agua (gestin integral, autosuficiencia financiera, servicio eficaz y cultura del agua) expresan la intencin formal de modificar los principios bsicos del servicio, transformacin que se loVOLUMEN XIX

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grara a travs de los instrumentos de la descentralizacin y la apertura a la participacin privada. No obstante, de acuerdo con la descripcin del caso anteriormente presentada, puede apreciarse que en la prctica la intencin de los actores no es necesariamente acorde con estos objetivos. Al inicio de este trabajo, mencionbamos la importancia de los servicios urbanos como indicador del desempeo de las autoridades locales; sin embargo, al no existir la figura de la reeleccin en Mxico, los presidentes municipales estn ms interesados en capitalizar ciertos temas en el corto plazo y se preocupan menos por dar continuidad a las medidas de poltica. De ah que la politizacin de estos temas resulte altamente perjudicial para lograr una gestin efectiva de dichos servicios, es decir, representa un rasgo del ambiente institucional que obstaculiza la efectividad de la gestin del recurso. As, las acciones de las distintas autoridades gubernamentales, principalmente a nivel federal y a nivel estatal, se orientan a dos objetivos polticos. Por un lado, mantener el control de la toma de decisiones concerniente al servicio; por otro, aprovechar el tema para politizarlo y obtener ventajas en los procesos electorales locales. Estos dos objetivos implcitos de los actores gubernamentales no contribuyen al logro de una gestin integral ni de una autosuficiencia financiera para tener un servicio eficaz, por el contrario, tienden a obstaculizar el logro de estos objetivos. En relacin con la intencionalidad de la empresa, formalmente sta tendra que vincularse con el objetivo de eficacia en el servicio, aunado a la obtencin de un beneficio econmico a partir de la gestin del mismo. Sin embargo, a partir de la evolucin de los acontecimientos es notable que la empresa aprovechara en su beneficio tanto la pugna entre los actores gubernamentales como el desconcierto que produjo el paso de un modelo de gestin a otro, es decir, el cambio institucional. En este sentido, la leccin estribara en la necesidad de encontrar maneras de moderar la politizacin del tema del agua, reconociendo que dada la naturaleza pblica y la importancia cada vez mayor de este servicio el factor poltico no puede eliminarse por completo. Lo importante entonces es establecer mecanismos que moderen dicha politizacin, a fin de que el objetivo de eficiencia logre colocarse en el primer plano.
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En cuanto a los usuarios, hay dos aspectos que es importante subrayar: por un lado, el tema de la participacin de stos en las instancias de toma de decisiones; por el otro, el tema de la cultura del agua para lograr un mejor aprovechamiento del recurso. En lo que se refiere al primer punto, la integracin de los usuarios a las instancias de toma de decisiones en Aguascalientes se ha llevado a cabo bsicamente a travs de la incorporacin de representantes de distintos sectores de la sociedad en el consejo administrativo del organismo municipal, CCAPAMA. Como se seal en la descripcin del caso, aunque esta representatividad parecera haberse incrementado a raz de la renegociacin del contrato de concesin, la capacidad de supervisin de este organismo ha demostrado ser muy limitada. A esto habra que agregar los cuestionamientos a la manera en que dichos representantes llegan al consejo de administracin, que en trminos generales ha sido criticada por reproducir esquemas clientelistas muy arraigados en Mxico. Por lo tanto, la participacin ciudadana estara limitada, sin presentar un cambio significativo. La leccin que se desprende en este sentido reside en la necesidad de disear mecanismos efectivos de participacin para los usuarios, al tiempo que se fortalezcan las instancias locales en sus capacidades de supervisin de la empresa concesionaria. A este respecto, cabe mencionar que en la modificacin de la Ley de Agua del Estado de Aguascalientes del ao 2000 se otorgan al Inagua facultades regulatorias para fungir como rbitro en caso de controversia entre la autoridad concedente y el concesionario, aunque sin atribuciones para revocar concesiones. Es necesario dar un mayor seguimiento a esta modificacin y a la manera en que se han aplicado estas nuevas atribuciones. Pudimos observar que en diferentes etapas el sistema ha presentado equilibrios de fuerzas que favorecen a distintos actores. As, en el momento de firmar la concesin (1993), el actor dominante era el gobierno federal, ya que pudo implementar la gestin de una empresa privada sin tener resistencia por parte de los actores locales. En el momento de la renegociacin del contrato, posterior al intento de rescate del servicio, el actor dominante fue la empresa concesionaria, que logr una reestructuracin del contrato a su favor. Una hiptesis derivada del anlisis aqu desarrollado es que el equiVOLUMEN XIX

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librio de fuerzas posterior tendera a favorecer a la autoridad estatal en materia de agua, es decir, al Inagua, pues como ya lo mencionamos se ubica en un lugar central en el sistema de gestin, adems de haber ampliado sus atribuciones, lo que podra contribuir a convertirlo en actor dominante susceptible de coordinar la cooperacin dentro de dicho sistema. Finalmente, luego de analizar las dimensiones cualitativa y cuantitativa de la accin pblica podemos concluir que la modificacin del ambiente y el arreglo institucionales no han sido suficientes para generar una accin pblica efectiva, debido a que no ha surgido un actor con la suficiente fuerza para implementar los incentivos de manera adecuada. Adems, al coexistir con prcticas del modelo anterior, los nuevos mecanismos institucionales no han podido consolidarse, ya que los actores siguen recurriendo a las prcticas que les son conocidas. Esto gener un contexto propicio para que la empresa privada se limitara a mantener el servicio en los niveles favorables que haba alcanzado, sin tener un impacto real en la eficiencia y la capacidad financiera del sistema de gestin. Como hemos mencionado, un actor que podra ser clave para generar una accin pblica coordinada sera el Inagua, por encontrarse en el centro del sistema y mediar entre los otros dos niveles de gobierno, lo que le permitira mediar tambin entre la autoridad municipal y la empresa concesionaria. Sin embargo, no se vislumbran incentivos importantes para que este actor se incline a la generacin de una mayor cooperacin, por el contrario, mientras los incentivos de los actores gubernamentales sigan orientados a la competencia por el poder, para ninguno de ellos ser prioritario generar una accin pblica efectiva. Habra que preguntarnos si el Estado mexicano, representado por los tres rdenes de gobierno participantes en estos sistemas locales de gestin del agua, tiene realmente la vocacin y la capacidad de convertirse en orientador de la accin pblica, de una accin colectiva orientada a la resolucin de los problemas comunes de la sociedad. G
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