El adelanto de las mujeres a través del trabajo parlamentario: evaluación de las iniciativas de género en la LVII, LVIII y LIX

Legislaturas de la Cámara de Diputados

Cámara de Diputados LX Legislatura

Mesa Directiva Presidenta Dip. María Elena Álvarez Bernal Vicepresidentes Dip. Ruth Zavaleta Delgado Dip. Antonio Ochoa González Secretarios Dip. Antonio Xavier López Adame Dip. Lilia Guadalupe Merodio Reza Dip. Jacinto Gómez Pasillas Dip. Cuauhtémoc Velasco Oliva Comité del CEAMEG Dip. María Soledad Limas Frescas Presidenta Dip. Bertha Yolanda Rodríguez Ramírez Secretarias Integrantes Dip. Aracely Escalante Jasso Dip. Martha Hilda González Calderón Dip. David Lara Compeán Dip. Mercedes Maciel Ortiz Dip. Laura Angélica Rojas Hernández Dip. María Gloria Guadalupe Valenzuela García Dip. Patricia Villanueva Abraján Dip. Daisy Selene Hernández Gaytán Dip. Jaime Espejel Lazcano Secretaría General de la Cámara de Diputados Dr. Guillermo Haro Bélchez Secretaría General Lic. Emilio Suárez Licona Secretaría de Servicios Parlamentarios Dip. Holly Matus Toledo

Dip. María Eugenia Jiménez Valenzuela Dip. Ma. Mercedes Maciel Ortiz Dip. José Gildardo Guerrero Torres Dip. Eduardo De la Torre Jaramillo

Dip. Martha Angélica Tagle Martínez Dip. Manuel Portillo Dieguez Dip. Agustín Leura González Dip. Lizbeth Evelia Medina Rodríguez Dip. Martha Angélica Romo Jiménez Dip. Adriana Rebeca Vieyra Olivares Dip. Maricela Contreras Julián Dip. Rosario Ortíz Magallón Dip. Susana Monreal Ávila

El adelanto de las mujeres a través del trabajo parlamentario: evaluación de las iniciativas de género en la LVII, LVIII y LIX Legislaturas de la Cámara de Diputados
¿Cómo legislar mejor?

Coordinadora Magdalena García Hernández

Magdalena García Hernández María de los Ángeles Corte Ríos Magdalena Huerta García

Colección Género y Derecho / 3 Tomo 1

Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género Dra. Teresa Incháustegui Romero Dirección General Mtra. Tania Reneaum Panszi Dirección de Proyecto 1 Mtra. Ma. de Lourdes García Acevedo Dirección de Proyecto 2 Mtra. Patricia Fernández Ham Dirección de Proyecto 3 Mtro. Sergio Jaime Rochín del Rincón Encargado de la Coordinación Técnica Mtra. Edith Olivares Ferreto Coordinación Editorial Mónica Valdez González Diseño de interiores, corrección de estilo y formación Fernando Moya Olivares Diseño de portada
Colección Genero y Derecho/ 3. Tomo I Junio 2007 Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género H. Congreso de la Unión Cámara de Diputados. LX Legislatura ISBN: 978-607-7919-08-7 Av. Congreso de la Unión No. 66 Col. El Parque. Delegación Venustiano Carranza C.P. 15969, México, D.F. Agradeceremos sus comentarios a la siguiente dirección: ceameg@congreso.gob.mx

Contenido

Presentación Prólogo Introducción I. Marco teórico 1. Las iniciativas 2. Los conceptos básicos A. Las mujeres y el género B. La perspectiva de género C. La institucionalización de la perspectiva de género D. La transversalidad E. Las acciones afirmativas F. La equidad de género G. La igualdad y la equidad jurídica 3. Clasificación de las iniciativas: descripción de los criterios que se usaron para hacer la categorización temática de las iniciativas II. Elementos de análisis 1. Los antecedentes y el contexto A. El comportamiento de las brechas de género en el periodo reciente B. La posición relativa de las brechas de género en México respecto del contexto internacional 2. El análisis de las iniciativas A. Las iniciativas que se están presentando

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B. Comparación con el universo de iniciativas por legislatura C. La experiencia de quienes presentaron las iniciativas: análisis de las entrevistas realizadas a exdiputadas y exdiputados 3. El marco jurídico aplicable III. El proceso de producción legislativa 1. Los sujetos: principios, compromisos y habilidades 2. La técnica legislativa 3. Las etapas legislativas A. Etapa prelegislativa B. Etapa legislativa C. Etapa poslegislativa IV. Conclusiones y propuestas 1. Conclusiones 2. Propuestas Bibliografía Las autoras

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Presentación

La desigualdad entre hombres y mujeres se expresa en los más diversos ámbitos de la vida social. En la arena del derecho, la desigualdad sexual se manifiesta tanto en la procuración como en la impartición de justicia. El derecho, como una institución fundamental de los estados modernos, regula las conductas de hombres y mujeres en estrecha vinculación con otros sistemas normativos. Abordar el derecho desde la perspectiva de género implica el reconocimiento de que a través de él –como constructo teórico y como práctica jurídica– se reproduce y ejerce la desigualdad entre los sexos. Así, el derecho necesita ser reinterpretado desde la perspectiva de los derechos humanos de las mujeres. Los esfuerzos en esta dirección evidencian que las mujeres y los hombres viven y ejercen sus derechos de manera diferenciada, y que los marcos legales y la práctica jurídica lejos de estar exentas de sesgos sexistas, históricamente han perpetuado la dominación masculina tanto por acción como por omisión. Como un aporte para la construcción crítica del derecho, el Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género de la Cámara de Diputados presenta la Colección Género y Derecho, con el fin de prestar en forma objetiva, imparcial y oportuna, los servicios de apoyo técnico, estudios e información analítica y científica sobre equidad de género, para hacer posible la transversalidad de género en las iniciativas y trabajo parlamentario de los diputados y diputadas, así como de las Comisiones de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión.

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En este sentido, los números que integrarán esta colección brindarán herramientas teóricas y metodológicas en el ámbito jurídico, que permitan a los legisladores y legisladoras, así como a los equipos técnicos y al público interesado en la materia, dar seguimiento a la legislación que tutela los derechos de las mujeres para fortalecer los procesos de generación de iniciativas y mecanismos que coadyuven a mejorar la condición y situación de las mujeres mexicanas.

Dra. Teresa Incháustegui Romero Directora General Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género

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Prólogo

El ordenamiento jurídico debe ser el instrumento que posibilite a todas las personas satisfacer sus necesidades fundamentales de justicia, regulando las relaciones entre ellas dentro de la convivencia social, reconociendo y garantizando sus derechos así como determinando las maneras sobre cómo hacerlos exigibles y justiciables. El proceso legislativo existe finalmente en función de la justicia y de la obtención del bien social. Dentro del análisis del orden jurídico, resulta de vital importancia analizar si cumple con la aspiración fundamental de la igualdad de los sexos en el goce de los derechos humanos propios de cada quien. “Esto presupone que los hombres y las mujeres pueden tener, y de hecho así es, distintas necesidades, pero no presupone que debido a esas diferencias, las masculinas deban ser identificadas como las necesidades de los seres humanos y las de las mujeres como las necesidades específicas de las mujeres” (Facio, 1992, p.20).
Si reconocemos que las mujeres y los hombres vivimos en condiciones distintas y desiguales [como ha sido demostrado suficientemente por organismos como Naciones Unidas], es obvio que tendremos necesidades diferentes y por ende, una ley que parte de que somos iguales, que trata a las mujeres como si estuvieran en igualdad de condiciones, no puede menos que tener efectos discriminatorios. Siempre habrá desigualdad cuando dos seres formados de acuerdo a una concepción de género que los hace desiguales, se enfrenten con una legislación “unisex” que se pretende neutral en términos de género (Facio, 1992, p. 58).

A partir de los años setenta se ha incorporado la categoría de género en las ciencias sociales para explicar las diferencias entre hombres y
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mujeres no exclusivamente como condiciones biológicas, sino como diferencias social y culturalmente construidas: “El género no es un concepto aislado sino una perspectiva teórica constituida por un corpus que permite analizar de forma completa y multidisciplinaria la diferencia sexual” (Barquet y Ortiz Ortega, 2006). Las mujeres no “constituyen” un tema. La centralidad de la persona humana, mujer y varón, significa que la realidad social misma está integrada por mujeres y hombres (según las últimas estadísticas, con mayoría numérica de mujeres) y, por lo tanto, todo enfoque, visión, análisis y acción social implica necesariamente a ambos. Debido a lo anterior, no es correcto hablar de las mujeres como un tema, ni referirse a lo social al margen de la consideración de las mujeres y los hombres desde su peculiar especificidad, acción y significado social. Desde esta lógica, todas las leyes tienen implicaciones de género pero no todas tienen perspectiva de género que busque la igualdad entre los hombres y las mujeres, poniendo en entredicho la dimensión de justicia de la norma jurídica. A la perspectiva de género podemos considerarla como una exigencia epistemológica que plantea una nueva manera de conocer la realidad, una revisión de las categorías cognoscitivo-analíticas para aproximarse a la realidad social. De ordinario lo social se analiza desde un fundamento “antropológico universal” y se hace una transpolación de la realidad al margen de un paso intermedio que aporte la comprensión de la persona humana, hombres y mujeres, desde la construcción histórico-cultural de su propia identidad y al margen también de una antropología diferenciada. Con este procedimiento se generan dos grandes problemas. En primer lugar, en aras de la unidad del género humano se omite el análisis de todas las variables culturales y socioeconómicas que generan una asimetría social, en este caso, específicamente entre mujeres y hombres, generando con ello una insuficiencia cognitiva y analítica que imposibilita la objetividad y el realismo dentro del análisis social. En segundo lugar se genera un fenómeno de “invisibilización”, de “transparencia”. Cuando se hace referencia a una persona, en este caso a
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las mujeres, pero se omite la inclusión de la dimensión cultural de su identidad, del código de ética diferenciado que la rige, de la posición fáctica en que se encuentra, lo que se está considerando es a una persona “invisible” o “transparente”, más no a una persona concreta, mucho menos a una persona con una dignidad personal. Cuando se hace referencia a la persona humana, de ordinario se está hablando de mujeres y hombres, en tanto que constituyen los dos modos en que se es persona y, sin embargo, cuando se inicia el análisis de la realidad, esa diferenciación pasa a un segundo plano y la realidad se considera únicamente desde un enfoque masculino, pretendidamente neutro o aparentemente incluyente de mujeres y hombres pero únicamente desde un enfoque sumatorio, es decir, desde una aspecto formalmente igualitario, más no desde una real igualdad/equidad entre varón y mujer:
El principio de igualdad entre los derechos de los hombres y las mujeres es una aspiración para una sociedad justa que beneficia a la sociedad en su conjunto, pues fortalece la democracia y la construcción de una ciudadanía participativa. Sin embargo, en la aplicación de este principio, el referente para esta igualdad es el varón, considerado en su sentido genérico, como el representante de lo humano, es decir, como el modelo que hay que igualarse. Eso presupone que nuestra identidad y necesidades específicas como mujeres están sobreentendidas e implícitas en ese modelo masculino, lo que tiene seria implicación para las mujeres y para el logro de unas relaciones más igualitarias. Al estar subsumida en lo masculino, la situación específica de las mujeres no está explicitada ni es visible, lo que impide su reconocimiento (Jelin, 1996, p. 8).

El enfoque sumatorio, es decir, desde una igualdad formal, exterior, no incide en las causas estructurales de los problemas y sí puede nublar las reales exigencias de justicia dentro de las relaciones sociales. No se trata solamente de resolver el hecho de que en ningún país del mundo las mujeres reciben la misma remuneración ante trabajo igual con los hombres, sino de saber cuál es la causa de dicha diferencia. No se trata
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solamente de resolver que las mujeres en México reciben entre 30 y 40% más de tiempo ante la condena por el delito de homicidio, sino de saber cuál es la causa de dicha acción. Hoy se habla de niñas y niños, mujeres y hombres, y sin embargo las preguntas acerca de la identidad de las mujeres, la diversidad y la diferencia, las necesidades y las especificidades de su condición están invisibilizadas. No se trata de asumir una postura victimista ni de exigencias asistencialistas, el fondo del problema gira en torno a cómo se ha generado la identidad sexual, qué código ético se ha derivado de ella, y qué supone esto en la necesaria referencia a los derechos humanos específicos de las mujeres. A nadie le cabe duda hoy que las mujeres y los hombres tenemos los mismos derechos y, sin embargo, si en esa visión de igualdad de derechos no se contempla la diferente posición cultural y social de la feminidad y la masculinidad, esos derechos “neutros” pueden dar pie a graves injusticias. Es necesario que el trabajo legislativo se sustente en un modelo jurídico de una igualdad también jurídica que se haga cargo de las diferencias y de su concreta relevancia en las relaciones sociales. Distintos especialistas señalan la necesidad de que se inicie el trabajo legislativo desarrollando una conciencia sobre el carácter androcéntrico del sistema jurídico. Pensemos por un momento en una reforma al sistema judicial que no se elabore desde una antropología diferenciada y de una acción social con visión de género. ¿Por qué exigir procedimientos diferenciados para el cateo? ¿Por qué asumir que las posibilidades de recurrir a un abogado son distintas para las mujeres y los hombres? ¿Por qué asumir que los efectos en las familias son distintos si falta la madre o falta el padre por razones de una reclusión o del fenómeno migratorio creciente que divide familias y afecta a enormes contingentes humanos? ¿Cómo abordar seriamente la realidad social desde un análisis carente de un fundamento antropológico diferenciado y sin una perspectiva de la dimensión cultural de la sexualidad y sus consecuencias sociopolíticas y económicas?

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Si no distinguimos la incidencia y efectos de los actos de manera diferenciada, podemos tener una insuficiencia analítica que conduce necesariamente a un error en el conocimiento y análisis de la realidad. Ante la pregunta de si debe el derecho asumir la diferencia de sexo de las personas, así como la construcción social que sobre ella se ha hecho, puede decirse, siguiendo a Ferrajoli, lo siguiente: existen cuatro modelos en torno a la relación entre el derecho y la diferencia entre mujeres y hombres (Ferrajoli, 1999, pp. 73-97). Un primer modelo presenta la indiferencia jurídica en donde las diferencias no se valorizan ni se desvalorizan, no se tutelan ni se reprimen, no se protegen ni se violan, simplemente se ignoran. Bajo este modelo las diferencias se resuelven en la sujeción de hecho de la mujer al poder masculino y en su relegación al papel doméstico “natural” de mujer y de madre. Un segundo modelo plantea la diferenciación jurídica de las diferencias, que se expresa en la valorización de algunas identidades y en la desvalorización de otras y por lo tanto, en la jerarquización de las distintas identidades. Este es un paradigma discriminatorio en donde las diferencias están pensadas y sancionadas como desigualdades, privilegios y discriminaciones. Un tercer modelo consiste en la homologación jurídica de las diferencias, en donde éstas son negadas, devaluadas e ignoradas en nombre de una abstracta afirmación de igualdad. La diferencia femenina no sufre discriminación en el plano jurídico, puesto que en este plano resulta desconocida, ocultada y enmascarada: las mujeres tienen los mismos derechos que los varones en cuanto son consideradas o se fingen que son como los del varón y se asimilan a ellos en los estilos de vida y modelos de comportamiento. Existe un cuarto modelo de configuración jurídica de las diferencias, el de la igual valoración jurídica de las diferencias, basado en el principio normativo de igualdad en los derechos fundamentales – políticos, civiles, de libertad, económicos, sociales, culturales y ambientales– y al mismo tiempo en un sistema de garantías capaces de asegurar su efectividad. En este modelo se garantiza a todos su libre
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afirmación y desarrollo, no abandonando al libre juego de la ley del más fuerte. Por otro lado, asume a todas las personas como dotadas de igual valor, prescribiendo para todas igual respeto y tratamiento. Este modelo no desconoce las diferencias sino que las reconoce y las valoriza como rasgos de identidad de las personas. En este sentido puede enunciarse el principio de la necesidad de una igualdad jurídica que se haga cargo de las diferencias y de su concreta relevancia en las relaciones sociales. Dentro de la función legislativa resulta indispensable la incorporación de la perspectiva de género, en un planteamiento similar al cuarto modelo descrito, como un requisito esencial para la elaboración de leyes justas, incluyentes y respetuosas del marco jurídico de derechos humanos y de la realidad social de la existencia de mujeres y hombres. El proceso de sensibilización y conocimiento de este tema por parte de los legisladores y legisladoras puede llevarse fácilmente a cabo si existe el compromiso por comprender cabalmente la realidad sobre la que se legisla y se tiene un compromiso claro y definitivo por un México más justo y democrático.

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Introducción

El Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género de la Cámara de Diputados (CEAMEG), a partir de su reciente formación y consciente del papel que deberá jugar en el avance de la incorporación de la perspectiva de género en el trabajo legislativo, se propuso realizar este estudio, para apoyar la producción legislativa e incidir en la generación de una cultura del derecho y los derechos con perspectiva de género. Para ello se abocó a revisar, seleccionar, ordenar y clasificar las iniciativas que promueven el avance de los derechos de las mujeres e incorporan la perspectiva de género en las LVII, LVIII y LIX Legislaturas. Dicha información sirvió como insumo para desarrollar el estudio que ahora se presenta. En este estudio se analizan las características del proceso de producción legislativa de 1997 a 2006 con la información proveniente de estas iniciativas. Asimismo, a partir de entrevistas que generosamente fueron atendidas por exlegisladoras y exlegisladores de la LVII, LVIII y LIX Legislaturas, se investigan los contextos de su elaboración, negociación y presentación, con el objetivo de recuperar la experiencia desarrollada y, a partir de ello, determinar las pautas de comportamiento, los instrumentos y las líneas de acción de la producción legislativa con el fin de aportar elementos, para el presente y para el futuro, que permitan colocar en el centro el avance de la incorporación de la perspectiva de género en el trabajo legislativo. En la realización de este estudio se partió de reconocer que el ordenamiento jurídico debe ser el instrumento que, entre otros fines, posibilite a todas las personas, satisfacer sus necesidades fundamentales de justicia regulando las relaciones entre ellas dentro de la convivencia social, reconociendo y garantizando sus derechos así como
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determinando las maneras sobre cómo hacerlos exigibles y justiciables. El proceso legislativo existe finalmente en función del desarrollo de las personas y la comunidad, de la construcción de un adecuado marco de derecho y de la obtención de la justicia social. El proceso de sensibilización y conocimiento del tema de género por parte de los legisladores y legisladoras, debe partir de distinguir entre agregarle a una ley el “componente de mujer” y realmente elaborar una ley con perspectiva de género.
Las segundas implican tomar en cuenta las relaciones de poder entre los sexos, atravesadas por otras variables como la edad, la etnia o la raza, la condición socioeconómica, etc. Implica también tomar en cuenta que vivimos bajo un sistema masculino por lo que todas las leyes, por más generales que se intente o aunque aparentemente no tengan relación alguna con la subordinación de las mujeres, tendrán un efecto en las estructuras de género que mantiene este sistema y, por lo tanto, mejorarán o empeorarán esa subordinación y discriminación (Facio, 1992, p. 62).

Las propuestas de iniciativa de ley con perspectiva de equidad de género deben considerar, conocer y analizar las distintas condiciones, posiciones, necesidades, intereses, acceso y control que tienen de manera diferenciada las mujeres y los hombres frente al objeto de la iniciativa; haber hecho una diferenciación de los sujetos vinculados con la aplicación de la norma, valorando el impacto diferenciado que tiene frente a las mujeres y frente a los hombres; y aportar un criterio de verdadera igualdad entre hombres y mujeres. Las principales preguntas de este estudio fueron: 1. ¿Cuál ha sido el avance en la incorporación de la perspectiva de género y en los derechos de las mujeres en el trabajo legislativo de las LVII, LVIII y LIX Legislaturas en la Cámara de Diputados? 2. ¿Cuáles han sido los principales factores que han contribuido a dicho avance? 3. ¿Cuáles han sido los principales obstáculos que han impedido un mayor avance?
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4. ¿Cuáles son los elementos a considerar para mejorar la producción de iniciativas legislativas con perspectiva de género? El documento contiene cuatro capítulos. En el primero, denominado el “Marco teórico”, se resumen los conceptos fundamentales objeto de este estudio, describiendo lo que son las iniciativas legislativas. Se abordan los principales conceptos y definiciones necesarias para avanzar en la producción legislativa con perspectiva de género. Se introducen algunos aspectos centrales de la discusión sobre el tema de mujeres y derecho. Se concluye con los criterios que utilizó el CEAMEG para hacer la clasificación temática de las iniciativas bajo estudio. En el segundo capítulo, denominado “Elementos de análisis”, se presentan tres asuntos. El primero relativo al contexto en que se inscribe la inequidad de género a lo largo de la historia de la humanidad, los avances paulatinos que se han dado en el país en materia de institucionalización, vinculados a directrices internacionales, resultado de las estrategias desarrolladas por los movimientos feministas y amplios de mujeres. Se presenta el avance en la reducción de los rezagos de género existentes en el país, así como la posición relativa de México en esta tarea en el ámbito mundial y latinoamericano. Se concluye con el rezago que, en materia legislativa, nos señala el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (CEDAW). En el segundo, se realiza un análisis cuantitativo de las iniciativas legislativas sobre el adelanto de las mujeres y la perspectiva de género seleccionadas por el CEAMEG. En este apartado se buscaron respuestas a las interrogantes sobre cuál es la tendencia en el número de iniciativas con perspectiva de género o que buscan el adelanto de las mujeres, que han venido presentando las diputadas y diputados de las Legislaturas bajo estudio, y la relativa a cuál ha sido el comportamiento de los índices de aprobación de estas iniciativas. Este análisis se compara con lo que sucedió con el universo total de iniciativas presentadas, para dilucidar si la tendencia del número de iniciativas bajo estudio difiere de aquélla que se observa en el universo total, y si las tasas de aprobación de las iniciativas difieren considerablemente en uno y otro caso, para
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confirmar o descartar la existencia de un posible sesgo en contra de las iniciativas con perspectiva de género o por el avance de los derechos de las mujeres. Se concluye con los resultados recogidos de un conjunto de entrevistas a exdiputadas y exdiputados involucrados en la elaboración, negociación, presentación, seguimiento y defensa de las iniciativas que atiende el adelanto de las mujeres y la equidad de género, lo que aporta una rica veta cualitativa de retos y propuestas para el trabajo futuro. En el tercer punto se presenta una compilación ordenada del marco jurídico nacional, los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos ratificados por México y, por lo tanto, jurídicamente vinculantes, así como la referencia a las principales Declaraciones y Conferencias internacionales. Dicha enumeración, resumida y clasificada temáticamente, persigue que en la elaboración de leyes referidas a cada tema los diputados y diputadas, así como su cuerpo de asesoría, no omitan la consideración de los ordenamientos jurídicos existentes, ni los compromisos políticos asumidos por el país. En el tercer capítulo, denominado “El proceso de producción legislativa”, se abordan dos asuntos. En el primero se reflexiona sobre los principios, compromisos y habilidades necesarios que los sujetos deben asumir e internalizar en su comportamiento y acción cotidiana para alcanzar la igualdad de género. En el segundo se realiza un breve resumen de los elementos indispensables del proceso de creación de leyes y las variables involucradas en el mismo, denominadas racionalidades, así como las etapas o fases en que se desagrega dicho proceso: prelegislativa, legislativa y poslegislativa. Todo ello con el propósito de aportar elementos para la profesionalización del trabajo parlamentario de las actuales y futuras legisladoras y legisladores, pero también para apoyar procesos de formación y capacitación de todos aquellos mexicanos y mexicanas que aspiren a ser legisladoras y legisladores. En el cuarto capítulo se ofrecen las principales conclusiones y propuestas del estudio; en él se aportan elementos para desarrollar estrategias que permitan impulsar el trabajo legislativo con perspectiva de género en el corto, mediano y largo plazos.
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I. Marco teórico

Construir un marco teórico con el propósito de contribuir al avance de la incorporación de la perspectiva de género en el trabajo legislativo es tarea ardua. En tal caso la pregunta fundamental a responder, retomando a Tamar Pitch (2005), sería si “¿es posible construir un derecho no sexista, pero ‘sexuado’, que tenga en cuenta la diferencia de género, respetándola y valorizándola?” Sirvan estas notas introductorias al tema para resumir los conceptos fundamentales tratados en este escrito, que se refieren a qué son las iniciativas legislativas, cuáles son los principales conceptos y sus definiciones; describir los criterios que utilizó el CEAMEG para la clasificación de iniciativas, y para señalar algunos aspectos centrales de la discusión sobre el tema de mujeres y derecho. Entendido el derecho como la instancia que regula e institucionaliza el orden establecido y que da legitimidad a ese orden, se comprende su importancia fundamental para el logro de la igualdad de derecho entre mujeres y hombres, pero también la igualdad de hecho. En el formalismo del derecho las mujeres aparecen tradicionalmente como sujetos neutros y asexuados, en donde la igualdad en los derechos responde al estándar masculino. Cambiar este enfoque “implica reconocer los límites del derecho como instrumento de lucha contra la injusticia […], implica poner en cuestión la naturaleza misma del sujeto de derecho, y de los derechos, de la relación entre el derecho y la justicia, el significado de derecho y de justicia” (Pitch, 2005).

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1. Las iniciativas Una iniciativa legislativa1 es un documento formal con el que se propone reformar, adicionar o derogar disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o de una ley ordinaria; o bien crear o abrogar algún ordenamiento jurídico, y que en ejercicio del derecho conferido en el artículo 71 constitucional, pueden presentar el Presidente de la República, los diputados y diputadas y senadores y senadoras al Congreso General y las Legislaturas de los estados, y de conformidad con el inciso ñ de la fracción V de la base primera del apartado A del artículo 122 constitucional, puede presentar la Asamblea Legislativa del Distrito Federal en las materias relativas al Distrito Federal. En este estudio la referencia se hace exclusivamente a las iniciativas presentadas por los legisladores y legisladoras de la Cámara de Diputados. Las iniciativas pueden presentarse en las Cámaras del Congreso durante los periodos de sesiones o en la Comisión Permanente durante los recesos, o incluso en periodos extraordinarios si la convocatoria a éstos considera la presentación de alguna o algunas en particular. La Presidencia de la Mesa Directiva las turna a la comisión o comisiones que corresponda para que las dictaminen. Las iniciativas contienen generalmente: título; fundamento jurídico; exposición de motivos; texto del proyecto de ley o decreto que se propone; y nombre y firma del promovente. Ni la Ley Orgánica ni el Reglamento Interior del Congreso General establecen el periodo específico entre la presentación de una iniciativa y su necesaria dictaminación; no obstante, en la Ley Orgánica del Congreso General se hace referencia a que ello existe. “[...] las reglas y procedimientos establecidos para la aprobación de leyes y decretos2 […] cuidar que los dictámenes, propuestas, mociones, comunicados y demás escritos, cumplan con las normas que regulan su formulación y
Artículo 55 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General (RGIC) de los Estados Unidos Mexicanos. Este Reglamento se elaboró el 15 de marzo de 1934 y su última reforma data del 27 de noviembre de 1981. 2 Artículo 66 inciso i de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (LOCG). .
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presentación”.3 Además, ni en esta Ley Orgánica ni en el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos aparece referencia alguna a la perspectiva de género. El dictamen es un documento que emite una comisión o comisiones y que propone una resolución o decisión sobre una o varias iniciativas o proposiciones. Para que exista, se requiere que esté firmado por la mayoría de los miembros de la comisión, que contenga una parte expositiva de las razones en que se funda y que concluya con proposiciones claras y sencillas que puedan ser sometidas a votación (el proyecto de ley, decreto o punto de acuerdo en sí). El dictamen o la determinación propuesta por las comisiones, se presenta al Pleno de la Cámara, el cual lo discutirá y aprobará o rechazará. La formación de las leyes puede comenzarse indistintamente en cualquiera de las dos Cámaras, con excepción de los proyectos que versaren sobre empréstitos, contribuciones o impuestos, o sobre reclutamiento de tropas, todos los cuales deberán discutirse primero en la Cámara de Diputados.4 Todo proyecto de ley cuya resolución no sea exclusiva de una de las dos Cámaras se discutirá sucesivamente en ambas, observándose este reglamento respecto a la forma e intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones.5 Los dictámenes normalmente contienen: introducción (llamada también proemio), en la que se especifica el nombre de la comisión o comisiones encargadas del dictamen y el proyecto de ley o decreto que se propone; antecedentes, constituidos por el relato cronológico de hechos desde la presentación y turno de la iniciativa o proposición correspondiente, para ubicar el asunto en tiempo y espacio; consideraciones, que son los argumentos jurídicos, doctrinales, sociales, políticos, económicos y/o culturales en los que se funda la decisión propuesta por la comisión; puntos resolutivos, los cuales contienen el proyecto de ley, de decreto o punto de acuerdo que la o las comisiones someten a la consideración de la Asamblea; y las firmas de los miembros de la comisión, que expresan el sentido del voto de cada uno de ellos en
Artículo 20 inciso e de la LOCG. 62, RGIC. 5 Artículo 63, RGIC.
3 4 Artículo

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relación con el proyecto en cuestión. Si la mayoría de las firmas son en sentido aprobatorio, el dictamen puede presentarse al Pleno de la Cámara. Cuando una minoría de la comisión disiente del parecer de esa mayoría, tiene derecho a presentar por escrito un documento que se conoce como voto particular y que contiene los elementos básicos del dictamen. Los dictámenes pueden proponer al Pleno de la Cámara la aprobación de una iniciativa o proposición (dictamen positivo) o bien que sea desechada y archivada (dictamen negativo). Por regla general, los dictámenes con proyectos de decreto se votan nominalmente; los negativos y de proposiciones con punto de acuerdo se votan económicamente. Los dictámenes que las comisiones produzcan sobre asuntos que no llegue a conocer la Legislatura que los recibió, quedarán a disposición de la siguiente Legislatura, con el carácter de proyectos.6 La Comisión de Estudios Legislativos,7 conjuntamente con las otras comisiones ordinarias que correspondan, harán el análisis de las iniciativas de leyes o decretos y concurrirá a la formulación de los dictámenes respectivos.8 2. Los conceptos básicos En este apartado se exponen los conceptos relativos a género, perspectiva de género, institucionalización, transversalidad, acciones afirmativas, igualdad y equidad, así como otras categorías importantes de definir por su relación con el trabajo legislativo. Varios de ellos se elaboraron a partir de la revisión de diversas fuentes que se indican en la bibliografía al final del documento. A. Las mujeres y el género Resulta recurrente en diversos medios el referirse indistintamente a asuntos de género y de mujeres como conceptos sinónimos. Este es un
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8 Artículo

Párrafo 4 del artículo 94 del RGIC. Esta Comisión pertenece al Senado de la República. 89 de la LOCG. 24

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asunto importante de reconocer porque los elementos a considerar en el caso de las iniciativas legislativas en favor de los derechos de las mujeres de aquéllas con perspectiva de género no son los mismos, puesto que mujer y género no son asuntos equivalentes; es por ello que existen elementos distintos a ser considerados en uno y otro caso. En el primer caso, las propuestas de iniciativas de ley promotoras de los derechos de las mujeres deben tener como fundamento el marco normativo de los derechos humanos de las mujeres -Constitución, legislación, tratados de derechos humanos y derechos de las mujeres–; desarrollar el derecho consagrado en acciones y medidas concretas que protejan, promuevan y articulen el principio relativo a los derechos humanos de las mujeres; evitar ser regresiva con respecto al contenido de las leyes existentes; y suponer un verdadero avance en la situación de las mujeres. En el segundo caso, las propuestas de iniciativa de ley con perspectiva de equidad de género deben considerar, conocer y analizar las distintas condiciones, posiciones, necesidades, intereses, acceso y control que tienen de manera diferenciada las mujeres y los hombres frente al objeto de la iniciativa; haber hecho una diferenciación de los sujetos vinculados con la aplicación de la norma, valorando el impacto diferenciado que tiene frente a las mujeres y frente a los hombres; y aportar un criterio de igualdad entre hombres y mujeres Género Es una categoría de análisis de la construcción social de las diferencias sexuales en un momento y lugar histórico dado que permite: diferenciar y separar lo biológico, atribuido al sexo, de lo cultural, determinado por el género; reconocer la existencia de relaciones de jerarquía y desigualdad entre hombres y mujeres, expresadas en opresión, injusticia, subordinación y discriminación, mayoritariamente hacia las mujeres; ordenar las estructuras sociales y explicativas de un tipo de desigualdad específica insertas en relaciones sociales organizadas de forma asimétrica; cuestionar saberes tradicionales, la neutralidad del conocimiento y la universalidad de la verdad.
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Es una construcción cultural aprendida a partir de la socialización. Denomina la construcción social de las identidades diferenciadas de mujeres y hombres, refiere el conjunto de características culturales específicas que identifican su comportamiento social y las relaciones entre ellos. Es un término relacional que no es sinónimo del vocablo mujeres u hombres, sino que se refiere a la relación que existe entre ellos y a la manera en que ambos se construyen socialmente. No es un concepto aislado sino una perspectiva teórica constituida por un corpus que busca explicaciones sobre la subordinación de la mujer y analiza de forma completa y multidisciplinaria la diferencia sexual. El siguiente esquema ilustra lo relativo a la categoría de género.
Esquema 1: Descripción de la categoría de género El enfoque Transformar la posición subordinada de las mujeres. El tema central Las relaciones entre los hombres y las mujeres. El problema Las relaciones de poder desiguales que no permiten un desarrollo equitativo y la plena participación de las mujeres. La meta Un desarrollo equitativo y pleno, con la participación de las mujeres y los hombres en la toma de decisiones. La solución Transformar las relaciones desiguales a través del empoderamiento de las mujeres. Las estrategias Identificar y encarar las necesidades e intereses de las mujeres y de los hombres, determinadas por ellos mismos, para mejorar su condición.

El género es una categoría de la teoría de género que aporta una mirada distinta de percibir el mundo. Constituye una propuesta novedosa sobre la construcción de nuestras identidades que implica repensar, desde otro lugar, la masculinidad, la feminidad y las familias. Construye sujetos hombres y mujeres que responden a realidades y tiempos concretos, no como personas abstractas y ahistóricas. Articula la
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filosofía, el derecho, la política, la sociología, las posturas partidistas y las de la sociedad civil. B. La perspectiva de género Es una herramienta de análisis que utiliza la categoría de género para identificar las diferencias entre mujeres y hombres en el uso y utilización del poder, los recursos y los beneficios, además de reconocer, cuestionar y valorar la discriminación, desigualdad y exclusión de las mujeres. Con este marco establece estrategias, programas y acciones de justicia deliberada –leyes, normas jurídicas o programas– orientadas a corregir los desequilibrios y asegurar el acceso equitativo a los recursos y a los servicios, al ejercicio pleno de derechos y a condiciones de oportunidad en el intercambio social, económico y político, que conduzcan a cambios estructurales en las relaciones entre mujeres y hombres con el imperativo de la equidad. El uso de la perspectiva de género significa visibilizar la condición y la posición de las mujeres; advertir la existencia de situaciones de desigualdad entre mujeres y hombres, en perjuicio de las mujeres; analizar que esta desigualdad es resultado de patrones culturales y prácticas institucionales que retroalimentan la postergación de las mujeres; incluir las relaciones entre hombres y mujeres como una expresión de la desigualdad social; y actuar para alcanzar la justicia y la equidad social. La perspectiva de género incorpora al análisis otras categorías como la clase, la etnia y la edad, al pretender abordar la problemática de género en todos sus contextos. Otros conceptos señalados en las definiciones anteriores, y que agregan elementos analíticos, son los relativos a la condición y posición de las mujeres respecto de los hombres, los cuales permiten visibilizar el ejercicio diferenciado de los derechos entre mujeres y hombres. Condición Este término se refiere a las condiciones materiales diferenciadas de mujeres y hombres para acceder, en condiciones adecuadas, a servicios y
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satisfactores como la educación, la salud, el empleo, los ingresos, la formación laboral, la recreación, el ocio, la protección social, la vivienda, la energía eléctrica, el agua potable, la atención sanitaria, el transporte, las comunicaciones y la tecnología. Este concepto contempla el bienestar material de la mujer, ubicando las circunstancias concretas en que se desenvuelve dentro de su medio social, y que tienen que ver, en muchos casos, con los roles y funciones que la sociedad le asigna. Posición El término “posición” tiene en el centro al concepto de poder como un eje vertebral, y se refiere a la situación relativa de las mujeres y los hombres en el control sobre los beneficios, los recursos y las oportunidades, en los ámbitos económico, social y político. En ello, lo que tradicionalmente, y en todos los países sucede en mayor o menor medida, es un déficit hacia las mujeres, lo que se expresa en diferencias salariales, de oportunidades de empleo, de participación política, y de mayor vulnerabilidad ante la pobreza y la violencia. C. La institucionalización de la perspectiva de género Consiste en crear instancias dentro de los aparatos gubernamentales para visibilizar las desigualdades de género y atender la problemática de la población femenina: institutos, oficinas de alto nivel al interior de las secretarías y dependencias públicas y comisiones de equidad de género en los cuerpos legislativos. Estos tres últimos conceptos constituyen los vértices para avanzar en la equidad de género, apoyados con la herramienta denominada perspectiva de género. D. La transversalidad Es un concepto o principio operativo por el que debe hacerse realidad la equidad de género, en el marco de todas las dimensiones humanas y de todos los contextos institucionales públicos y privados. Es una estrategia a mediano y largo plazo para acabar con las barreras estructurales que
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impiden una mejor distribución de los papeles de hombres y mujeres. Implica incluir la perspectiva de género en todas aquellas acciones públicas que se realicen desde todas las estructuras de la institución gubernamental, lo que provoca, sin duda, efectos multiplicadores. Este principio supone que la labor igualitaria no sólo es responsabilidad de los organismos específicos a favor de las mujeres, sino que debe extenderse a todas las instituciones con capacidad de decisión y ejecución de medidas que afectan a toda la sociedad. Ello significa que es tarea de todos y todas y ahí radica su diferencia, pero también su dificultad, ya que la referencia es a las instancias gubernamentales, a las empresas y a las organizaciones políticas y civiles: partidos políticos, sindicatos, organismos civiles, etcétera. Las políticas transversales no reemplazan a las políticas y medidas específicas a favor de las mujeres, sino las complementan y enriquecen al perseguir el mismo objetivo: equidad de género. La transversalidad exige cambios en los procedimientos, supone nuevas formas de hacer política, cambios en la cultura organizativa basada en el intercambio y la cooperación entre instituciones, organizaciones y asociaciones. E. Las acciones afirmativas Medidas específicas de carácter temporal que se ponen en marcha para proporcionar ventajas concretas a poblaciones en situación de desventaja, en este caso las mujeres. F. La equidad de género Principio conforme al cual hombres y mujeres acceden con justicia e igualdad al uso, control y beneficios de los bienes y servicios de la sociedad, incluyendo aquellos socialmente valorados, oportunidades y recompensas con la finalidad de lograr la participación equitativa de las mujeres en la toma de decisiones en todos los ámbitos de la vida social, económica, política, cultural y familiar.

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G. La igualdad y equidad jurídica El concepto de igualdad ha sido pieza clave en la estructura jurídica, en cuyo nombre se han expedido y modificado leyes y códigos bajo la consigna de erradicar la discriminación incorporando de manera formal este principio en los textos legales. La verdadera igualdad conlleva abordar, solucionar y corregir situaciones desequilibradas respecto a los derechos humanos de la mujer. Un trato igualitario a personas que estén en situaciones desiguales sólo perpetúa las desigualdades, impidiendo la erradicación de la injusticia. En este sentido apunta la relativamente nueva vertiente jurídica de “derecho antidiscriminatorio” con origen en el derecho anglosajón, que es aquella rama del ordenamiento jurídico que vela por el respeto al principio de igualdad, a través de un control autónomo y especial del contenido de la norma o su aplicación, procediendo, en caso de estimar discriminatoria una acción u omisión determinada, a adoptar las medidas que sean necesarias para restablecer el principio de igualdad y asegurar así la debida protección al afectado o afectada. Un ejemplo de ello lo constituye la normatividad existente sobre cuotas en el ámbito legislativo, laboral y escolar, entre otros. El derecho, al ser un conjunto de normas y disposiciones que rigen las relaciones sociales, constituye un factor determinante para la igualdad o la desigualdad entre hombres y mujeres. La forma como se incorpora el tema de género en la Constitución propicia el surgimiento de determinadas condiciones jurídicas para su posterior procesamiento en leyes secundarias y reglamentarias, las que, en su turno, configuran el escenario operativo, el de la aplicación, de las acciones sociales en procuración de la igualdad efectiva entre mujeres y hombres. Un cuerpo jurídico que vele por esta igualdad efectiva entre mujeres y hombres es posible cimentarla con solidez en la serie de convenios y tratados internacionales que México ha signado, comprometiéndose en la lucha contra toda forma de discriminación. En este sentido, el artículo 133 constitucional establece claramente que los convenios y tratados
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internacionales firmados por el Presidente y aprobados por el Senado son ley suprema de los Estados Unidos Mexicanos. Al respecto destacan, entre otras, la Convención Interamericana sobre Concesión de los Derechos Políticos a la Mujer; la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, Convención de Belem do Pará y, de manera particular, la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación Contra la Mujer (CEDAW), en cuyo apartado sobre las “Obligaciones de los Estados Partes”, en su artículo 2 establece:
Los Estados Partes condenan la discriminación contra la mujer en todas sus formas, convienen en seguir, por todos los medios apropiados y sin dilaciones, una política encaminada a eliminar la discriminación contra la mujer y, con tal objeto se comprometen a: a) Consagrar, si aún no lo han hecho, en sus constituciones nacionales y en cualquier otra legislación apropiada, el principio de la igualdad y asegurar por ley u otros medios apropiados la realización práctica de ese principio. b) Adoptar medidas adecuadas, legislativas y de otro carácter, con las sanciones correspondientes que prohíban toda discriminación contra la mujer.

El reconocimiento de la igualdad va más allá del terreno económico y político, es un principio básico de los derechos humanos que debe ser garantizado y aplicado a todas las personas sin distinción alguna. La necesaria igualdad, así como el impulso de la cultura de la equidad, deben dejar de considerarse una lucha por intereses y conveniencias puramente feministas; la equivalencia genérica beneficia a las mujeres y a los hombres, y la política de equidad contribuye a la democracia al asumir que el tejido que une la diversidad es el reconocimiento de las semejanzas y la aceptación de las diferencias. El tema de la igualdad y diferencia entre los sexos, y la construcción social que sobre ella se ha hecho, ha sido motivo de una seria discusión por parte de los distintos grupos sociales. Ferrajoli señala que la

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igualdad jurídica se entiende como “la igual titularidad de situaciones jurídicas –desde los derechos humanos fundamentales hasta las prohibiciones penales– provenientes de su atribución, a la clase de sujetos entre los que se predica, en la forma de reglas generales y abstractas”. Ante el planteamiento de la igualdad entre hombres y mujeres se han hecho dos importantes objeciones, claramente señaladas por Ferrajoli. En primer lugar, el reconocimiento de la igualdad como la falsa universalización del sujeto masculino que también en el plano normativo excluye –no contempla, desplaza, ignora– al sujeto femenino discriminándolo en el goce de muchos de los derechos que se dicen universales, y en segundo lugar el reconocimiento de la igualdad basada en el sujeto masculino como parámetro y desde el que se hace una asimilación jurídica de las mujeres a los varones, y por consiguiente, en una ficción de igualdad que deja de hecho sobrevivir a la desigualdad como producto del desconocimiento de la diferencia (Ferrajoli, 1999, p. 77). La problemática en este caso consiste en que la igualdad es entendida no como un valor sino como un hecho, implicando con ello acciones caracterizadas por el hecho de proceder “como si las mujeres no existieran”. Por otro lado, cuando se argumenta desde la equidad se presenta la problemática de reconocer el hecho de que la “equidad consiste en la cualidad de dar a cada uno lo que se merece por sus méritos y condiciones y dentro del campo jurídico, permite que los jueces decidan conforme al criterio que consideran más justo” (Enciclopedia Salvat, 2004, p. 5270). El problema consiste en responder quién va a determinar lo que es de de cada quien a partir de sus méritos y condiciones, específicamente en la determinación de lo propio de las mujeres. Es desde esta “equidad” que se han justificado graves violaciones a los derechos fundamentales de las mujeres. Entendiendo la equidad como un acto segundo que se realiza a partir de un acto primero que consiste en la asignación de lo suyo de alguien que hace una determinada persona o autoridad, resulta fácil comprender que, si lo suyo de las mujeres viene determinado desde la identidad o prototipo masculino, no se tiene la certeza ni moral ni
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jurídica de que la identidad de las mujeres será plena y verdaderamente reconocida. Es frecuente encontrar que la argumentación detrás de las violaciones a los derechos de las mujeres, tiene en común el sustento de la argumentación en la línea de que “es lo que les corresponde”, “es lo que va conforme a su naturaleza”, “es lo propio de las mujeres”, etcétera. Desde esta última problemática, distintas voces se han pronunciado por la conveniencia de optar por la expresión igualdad de género, entendiendo a la igualdad desde su aspecto jurídico, con un sentido más complejo y articulado que posibilite la admisión de las diferencias y de las implicaciones que ellas tienen. El Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, de la CEDAW, en su 36º periodo de sesiones, mediante las observaciones finales para México señala en el no. 18: “El Comité observa con preocupación que, si bien la Convención se refiere al concepto de igualdad, en los planes y programas del Estado Parte se utiliza el término ‘equidad’. También preocupa al Comité que el Estado Parte entienda equidad como un paso preliminar para el logro de la igualdad”. En el no. 19 se señala: “El Comité pide al Estado Parte que tome nota de que los términos ‘equidad’ e ‘igualdad’ transmiten mensajes distintos, y su uso simultáneo puede dar lugar a una confusión conceptual. La Convención tiene por objeto eliminar la discriminación contra la mujer y asegurar la igualdad de hecho y de derecho (en la forma y en el fondo) entre mujeres y hombres. El Comité recomienda al Estado Parte que en sus planes y programas utilice sistemáticamente el término ‘igualdad’.” 3. Clasificación de las iniciativas: descripción de los criterios que se usaron para hacer la categorización temática de las iniciativas En las líneas que siguen se describe el método que utilizó el CEAMEG para la selección y clasificación de las iniciativas de género o de derechos humanos de las mujeres. La clasificación se llevó a cabo, en un primer momento, identificando aquellas que fueron turnadas para su dictamen u opinión a la Comisión de Equidad y Género de la LVII, LVIII y LIX Legislaturas. Se ordenaron
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por diputada o diputado promovente, por partido político que presentó la iniciativa, y por fecha de presentación. Posteriormente las iniciativas fueron ordenadas por índices temáticos: educación, no discriminación, salud, trabajo, seguridad social, pobreza, infancia, participación política, institucionalización de la perspectiva de género y violencia. Esta clasificación fue evolucionando y se modificó tomando en cuenta el Diagnóstico sobre la Situación de los Derechos Humanos en México de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. De esta manera se establecieron ejes temáticos por derechos: • Derecho a la educación • Derecho a la igualdad y a la no discriminación • Derecho a la salud • Derecho a la seguridad social • Derecho a un nivel de vida adecuado • Derecho a una vida libre de violencia • Derechos de la infancia • Promoción de la equidad de género • Derechos humanos laborales • Derechos sexuales y reproductivos • Institucionalización y promoción de la perspectiva de género • Justicia y seguridad pública • Participación política Cabe señalar que, como en toda clasificación, puede ser que con ella no se lograra evitar del todo discriminar algunos temas en beneficio de otros u omitir algunas iniciativas en materia de equidad y género, aún cuando se realizó una búsqueda detallada.

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Conclusiones Todos estos conceptos constituyen un apoyo para la producción legislativa con perspectiva de género, la que dispone de los siguientes vértices para avanzar, ver esquema 2. En todos y cada uno de estos vértices la acción legislativa tiene cabida: en la revisión y perfeccionamiento de los marcos normativos de los institutos de las mujeres; en la revisión y aprobación de las leyes orgánicas de las administraciones públicas federal y estatales y en los estatutos orgánicos de los gobiernos municipales, para proponer oficinas de alto nivel en las entidades públicas correspondientes; en apoyar el mandato de la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres que impulse la transversalización con presupuestos que le den vigencia; en proponer presupuestos etiquetados y finanzas públicas con perspectiva de género que reduzcan las brechas existentes entre mujeres y hombres; y sin duda en el óptimo funcionamiento de las comisiones de equidad de género en las Legislaturas.
Esquema 2. Vértices para avanzar
Institucionalización Institutos, oficinas de alto nivel y comisiones de equidad y género

IGUALDAD DE GÉNERO

Transversalización Sistemas, programas y observatorios de seguimiento de los tres ámbitos de gobierno

Acciones afirmativas Presupuestos, programas y acciones a favor de las mujeres

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II. Elementos de análisis

En este apartado se presentan tres asuntos. El primero relativo al contexto en que se inscribe la inequidad de género a lo largo de la historia de la humanidad, los avances paulatinos que se han dado en el país en materia de institucionalización vinculados a directrices internacionales, resultado de estrategias desarrolladas por los movimientos feministas y amplios de mujeres, el avance en la reducción de los rezagos de género existentes en el país, así como la posición relativa de tales rezagos en el ámbito mundial y latinoamericano, y se concluye con el rezago, que, en materia legislativa, nos señala el Comité de la CEDAW. En el segundo se realizó un análisis cuantitativo de las iniciativas sobre el adelanto de las mujeres y la perspectiva de género seleccionadas por el CEAMEG, el que fue comparado con lo que sucedió con el universo total de iniciativas presentadas y se concluye con los resultados recogidos de un conjunto de entrevistas a exdiputadas y exdiputados involucrados en la elaboración y presentación de estas iniciativas que atienden el adelanto de las mujeres y la equidad de género. En el tercero se presenta una compilación ordenada de acuerdo a cada uno de los ejes temáticos definidos por la selección realizada en el CEAMEG, la que aborda el marco jurídico nacional, los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos ratificados por México y, por lo tanto, jurídicamente vinculantes, así como la referencia a las principales Declaraciones y Conferencias internacionales que, aunque no son instrumentos jurídicamente vinculantes, constituyen expresiones de conducta a seguir frente a los que México tiene un compromiso político.

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1. Los antecedentes y el contexto A lo largo de la historia de la humanidad las mujeres han estado sujetas a injustas desigualdades motivadas por interpretaciones construidas por la sociedad. Diferentes pensadores de gran relevancia e influencia recogieron y trasmitieron en su obra la idea de que la mujer es inferior al hombre, en lo biológico, lo intelectual y lo moral. Estas manifestaciones constituyen piezas importantes de la historia de la misoginia (Bosch, Ferrer y Pili, 1999).9

La mujer es un hombre inferior. Aristóteles, Poética (323 a. de C.) Tal es la estupidez del carácter de la mujer que en todas las cuestiones le incumbe desconfiar de sí misma y obedecer al marido. Confucio (500 a. de C.) De aquellos que nacieron como hombres, todos los que fueron cobardes y malvados fueron transformados, en su segundo nacimiento, en mujeres. Platón, Timeo (360 a. de C.) Existe un principio bueno que creó el orden, la luz y el hombre, y un principio malo que creó el caos, la oscuridad y la mujer. Pitágoras (Siglo VI a. de C.) Las niñas empiezan a hablar y a tenerse en pie antes que los chicos porque los hierbajos siempre crecen más deprisa que los buenos cultivos. Martín Lutero, Conversaciones de sobremesa (1533) Es evidente que todos los desastres, o una enorme proporción de ellos, se deben al carácter disoluto de las mujeres. León Tolstoi, Diario (19-XII-1900) La mujer es la puerta del diablo, senda de la iniquidad, picadura de serpiente. En una palabra, un objeto peligroso. San Jerónimo La mujer aprenda en silencio, con plena sumisión. No consiento que la mujer enseñe ni domine al marido, sino que se mantenga en silencio, pues el primero fue formado Adán, después Eva, que seducida incurrió en la trasgresión. San Pablo, Carta a Timoteo

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Misoginia: son conductas de odio hacia la mujer y se manifiesta en actos violentos y crueles contra ella por el hecho de ser mujer. Cfr.: Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia. 37

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La mujer es un enemigo adulador y secreto. Y si decimos que es más peligrosa que una trampa, no queremos decir una trampa de cazadores sino diabólica [...] Y cuando se dice que su corazón es una red, se está hablando de la malicia insondable que impera en ella [...]. Sprenger y Selectator, frailes dominicos (Malleus Maleficarum) [...] pues la dependencia es el estado natural de las mujeres, y las muchachas se dan cuenta de que están hechas para la obediencia. Jean-Jacques Rousseau, Emilio La diferencia fundamental entre las facultades intelectuales de ambos sexos resulta sobradamente probada por los resultados obtenidos, siempre superiores en los hombres, sea cual sea la dedicación de que se trate, ya se requiera sagacidad, razón e imaginación, o el mero uso de los sentidos y las manos.” Charles Darwin, El origen del hombre y la selección en relación al sexo [...] Y finalmente la mujer: la mitad de la humanidad es débil, está crónicamente enferma, es mudable, tornadiza [...] Nietzsche, La voluntad de poder Retrasada en todos los aspectos, falta de razón y de verdadera moralidad [...], una especie de término medio entre el niño y el hombre que es el verdadero ser humano. Schopenhauer, Sobre las mujeres El fuerte de la mujer no es saber sino sentir. Saber las cosas es tener conceptos y definiciones y esto es obra del varón [...] a través del cual la mujer realiza su genuina colaboración con la historia. José Ortega y Gasset, Estudios sobre el amor

En toda la historia de la humanidad, pero particularmente desde finales del siglo XIX, las mujeres en el mundo iniciaron movimientos para demandar su participación en la sociedad de la que son parte. En el caso de México, la lucha organizada de las mujeres por sus derechos políticos, sociales y culturales acompañaron al movimiento revolucionario de 1910 (PRONAM, 1997, p. 15), ver cuadro 1. En la segunda mitad del siglo XX la búsqueda de las mujeres por la igualdad jurídica, social, económica y familiar, incluyó como espacio estratégico al ámbito internacional, ver cuadro 2. En el ámbito latinoamericano se han celebrado nueve Conferencias en el marco de la Comisión Económica para América Latina y El Caribe

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Cuadro 1. Aspectos destacados del movimiento de mujeres de México en la primera mitad del siglo XX y la legislación derivada Fecha Hecho

Promulgación de la Ley del Divorcio. Antes de esa fecha la separaDiciembre de 1914 / ción legal de los cónyuges no disolvía el vínculo del matrimonio, Venustiano Carran- sólo suspendía algunas de las obligaciones que le eran inherentes. za Cuya convocatoria decía: “[…] es un error social educar a la mujer para una sociedad que ya no existe […], pues la vida activa exige su concurso en la mayoría de las actividades humanas: que para Octubre de 1915. formar generaciones libres y fuertes es necesario que la mujer Primer Congreso obtenga un estado jurídico que la enaltezca y una educación que le Feminista en la permita vivir con independencia eficaz de conseguir estos ideales, Ciudad de Mérida, o sea libertar y educar a la mujer, es concurriendo ella misma con Yucatán. Convocado sus energías e iniciativas a reclamar sus derechos, a señalar la por el gobernador, educación que necesita y a pedir su injerencia en el Estado, para Salvador Alvarado que ella misma se proteja.”

1917

Ley de Relaciones Familiares, según la cual los hombres y las mujeres tienen derecho a considerarse iguales en el seno del hogar. Antes de ella, la mujer era la encargada de cuidar la casa y la prole, quedó, entonces, en condiciones de ejercer la patria potestad de los hijos, de concurrir al sostenimiento de la familia, de administrar los bienes comunes y los suyos propios, y de contratar y obligarse.

Mayo de 1923. Primer Congreso Nacional Feminista

Como consecuencia de ese Congreso Nacional el gobernador de San Luis Potosí, Aureliano Manrique, en julio de ese año expidió un decreto en el que se concedía a las mujeres del estado el derecho a votar y ser elegidas en las elecciones municipales. Meses antes, en Yucatán las mujeres figuraban como candidatas a diputadas al Congreso del Estado y a regidoras del municipio de Mérida. La Legislatura del estado de Chiapas concedió a la mujer, de los 18 años en adelante y en todo el territorio de la entidad, los mismos derechos políticos del hombre.

1925

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Cuadro 1. Aspectos destacados del movimiento de mujeres de México en la primera mitad del siglo XX y la legislación derivada
Termina

Fecha

Hecho Se redactó un nuevo Código Civil que dispuso. “ […] la mujer no queda sometida, por razón de su sexo, a restricción alguna a la adquisición y ejercicio de sus derechos; y que al llegar a la mayoría de edad tiene la libre disposición de su persona y sus bienes, estando capacitada para celebrar toda clase de contratos […]” La mujer pudo, entonces, sin la autorización de su marido, tener un empleo, ejercer una profesión, dedicarse al comercio o la industria, siempre y cuando no descuidara la dirección del hogar. Adquirió también la capacidad legal para ser tutora, fiadora, testigo de testamento, albacea y para ejercer el mandato. Se dispuso, también, que no pierde la patria potestad sobre los hijos de matrimonios anteriores, aún cuando contraiga segundas o posteriores nupcias.

1928, Presidente Plutarco Elías Calles

La Cámara de Diputados aprobó la iniciativa enviada Diciembre de 1946, Presiden- por el presidente, que adicionó el artículo 115 constitute Miguel Alemán cional: “En las elecciones municipales participarán las mujeres en igualdad de condiciones que los varones, con el derecho de votar y ser votadas.” Se publicó en el Diario Oficial el nuevo texto del artículo 34 Constitucional: “Son ciudadanos de la República los varones y las mujeres que, teniendo la calidad de mexicanos, reúnan, además, los siguientes requisitos: haber cumplido dieciocho años, siendo casados, o veintiuno, si no lo son; y tener un modo honesto de vivir.” La adición al artículo 115 fue suprimida, en consecuencia, desde entonces el sufragio femenino no sería privativo de las elecciones municipales.

Octubre de 1953, Presidente Adolfo Ruiz Cortines

Fuente: Elaboración propia con base en PRONAM, Más mujeres al Congreso, Programa Nacional de la Mujer, Alianza para la Igualdad, 1997.

(CEPAL), enfocadas a la integración de las mujeres al desarrollo económico y social de América Latina y El Caribe: La Habana, Cuba, 1977; Macuto, Venezuela, 1979; México, 1983; Guatemala, 1988; Curazao, Antillas Neerlandesas, 1991; Mar de Plata, Argentina, 1994; Santiago de Chile, 1997; Lima, Perú, 2000; México, 2004.

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Cuadro 2. Efecto de las convenciones y conferencias internacionales Fecha 1952 Hecho Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos Políticos de la Mujer de 1952, ratificada por México en 1981. Se estableció el Programa Nacional del Año Internacional de la Mujer, que preparó la participación de México en la Primera Conferencia Mundial sobre la Mujer, que tuvo lugar en el país en 1975. En 1974, entonces, se reforma el artículo cuarto constitucional para establecer la igualdad jurídica de las mujeres y los hombres. Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas y ratificada por México en 1981. Se llevó a cabo la Conferencia Mundial del Decenio de las Naciones Unidas para la Mujer: Igualdad, Desarrollo y Paz, Segunda Conferencia Mundial sobre la Mujer, en Copenhague, Dinamarca. Se creó el Programa Nacional de Integración de la Mujer al Desarrollo dentro del Consejo Nacional de Población. Se instaló la Comisión Nacional de la Mujer, a la que correspondió la preparación de la participación de México en la Tercera Conferencia Mundial para el Examen y la Evaluación de los Logros del Decenio de Naciones Unidas para la Mujer: Igualdad, Desarrollo y Paz, que tuvo lugar en Nairobi, Kenia. Se instaló el Comité Nacional Coordinador, con el propósito de organizar las actividades preparatorias de la participación de México en la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, celebrada en Beijing, China, en septiembre de 1995. Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, "Convención de Belem do Pará", ratificada por México en noviembre de 1998. El Presidente de la República aprobó el Programa Nacional de la Mujer 1995-2000. "Alianza para la Igualdad", en el marco del Plan Nacional de Desarrollo. A este Programa se le dotó de dos órganos autónomos denominados Consejo Consultivo y Consejo Social. El Presidente de la República creó la Comisión Nacional de la Mujer, dependiente de la Secretaría de Gobernación, comisión integrada por dos órganos, un desconcentrado, denominado Coordinación General y un Consejo Intersecretarial. Beijing + 5: XXIII periodo extraordinario de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas "Las Mujeres en el año 2000: Equidad entre los Géneros, Desarrollo y Paz para el Siglo XXI".

1974 y 1975

1979

1980

1985

1993 y 1995

1994

8 de marzo de 1996

1998

2000

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Cuadro 2. Efecto de las convenciones y conferencias internacionales
Termina

Fecha 2000

Hecho Beijing + 5: XXIII periodo extraordinario de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas "Las Mujeres en el año 2000: Equidad entre los Géneros, Desarrollo y Paz para el Siglo XXI". Cumbre del Milenio con metas establecidas para ser alcanzadas a más tardar en las dos primeras décadas del siglo XXI en materia de equidad fueron planteadas como acciones de políticas sectorizadas, es decir no transversales a todos los temas de la agenda. Estas tienen que ver con promover la igualdad de género y el empoderamiento de la mujer, mejorar la salud materna, erradicar la pobreza extrema y el hambre, con el establecimiento de un piso mínimo de igualdad y derechos de las mujeres en condiciones de pobreza y lograr la educación primaria universal. Se publica en el Diario Oficial de la Federación la Ley que crea el Instituto Nacional de las Mujeres. Beijing + 10: Seguimiento de la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer y plena aplicación de la Declaración y la Plataforma de Acción de Beijing y de los resultados del vigésimo tercer período extraordinario de sesiones de la Asamblea General de Naciones Unidas.

2000

Enero de 2001 2005

Fuente: Elaboración propia y con base en Exposición de motivos del Dictamen de la Comisión de Equidad y Genero, con Proyecto de Ley del Instituto Nacional de las Mujeres, 29 de noviembre de 2000.

De estas reuniones internacionales han resultado diversos compromisos, parte de ellos de carácter jurídicamente vinculante y parte compromisos políticos adquiridos a ser cumplidos por los países adherentes. Las mujeres en el país son poco más de 50% de los habitantes del territorio nacional. En el transcurso del siglo XX y los inicios del XXI, no obstante los avances de las mujeres en la posición que ocupan en los ámbitos social y familiar, así como en su condición individual, aún se
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mantienen injustas desigualdades de género que deterioran su nivel y calidad de vida. En ello incide la falta de cultura de equidad de género. Ejemplos de ello lo constituyen el hecho de que el trabajo doméstico de las mujeres sigue sin considerarse en las cuentas nacionales a pesar de su aportación fundamental a la calidad de vida de la población en general, contribución a la que se agrega la aportación proveniente de su creciente participación en la actividad económica, espacio en el que, sin embargo, perciben ingresos y prestaciones inferiores a los hombres, y coberturas limitadas de servicios integrales financieros y no financieros que apoyen sus actividades microempresariales o de sobrevivencia. Para su contratación laboral prevalecen prácticas que las sujetan a pruebas de no embarazo. Son las primeras despedidas cuando se suceden reajustes de personal en las empresas. Son pocas las mujeres que ocupan cargos públicos y privados de alto nivel decisorio. Las cúpulas de los partidos políticos buscan la manera de evadir las cuotas de género en puestos de elección popular. Los recortes presupuestales en gasto social alargan su jornada de trabajo como si ésta pudiese tener una duración ilimitada, tal como sucede con la práctica inexistencia de escuelas de horario prologando; la también inexistente armonización entre jornadas escolares y laborales, así como la absoluta insuficiencia de centros de atención infantil y de casas de reposo para la tercera edad; también, tal como resulta en el sector salud al requerir de las mujeres para atender a sus enfermos hospitalizados o poshospitalizados en periodos recortados, así como a sus enfermos crónicos. Son sujetas de violencia doméstica en magnitudes inaceptables. Sobre el uso del tiempo de las mujeres recaen también los efectos de un desarrollo urbano desordenado y excluyente. Todo ello significa violencia de género a la que están sujetas las mujeres por el sólo hecho de serlo. Resulta preocupante, entonces, que sobre las mujeres recaiga la mayor parte de los efectos negativos de las transiciones demográfica, epidemiológica y urbana, lo que afecta su salud mental y pone en riesgo la sustentabilidad sistémica de la sociedad mexicana. Sin equidad las posibilidades de desarrollo son limitadas, la reproducción social no es sana y las patologías están a la vista con los niveles de violencia y criminalidad existentes en el país.
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Buena parte de estos asuntos conforman la situación actual de las mujeres en gran parte del mundo; aunque sin duda los grados y profundidad difieren, conviene preguntarse y dar algunas respuestas a las siguientes interrogantes: • • ¿Cuáles han sido los avances existentes en el país para cerrar las brechas de género entre mujeres y hombres? ¿Cuál es la posición relativa de México en esta materia en el contexto internacional?

A. El comportamiento de las brechas de género en el periodo reciente El siguiente cuadro proporciona información sistematizada por el Instituto Nacional de las Mujeres sobre las brechas de género en México. Esta información resulta de interés especial al trabajo legislativo y, en particular, a la actividad relativa al presupuesto de egresos de la federación, responsabilidad sustantiva de la Cámara de Diputados, ver cuadro 3.

B. La posición relativa de las brechas de género en México respecto del contexto internacional Para abordar este segundo aspecto en torno al comportamiento de las brechas de género en México, se hará uso de dos fuentes: el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, institución que desde 1999 ha calculado los índices de desarrollo relativo al género y de potenciación de género para un número importante de países en el mundo, incluyendo México; y un estudio reciente sobre las brechas de género en 58 países del mundo, presentado en 2007 en el Foro Mundial de Davos, Suiza.

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Colección Género y Derecho/ 3

Cuadro 3. Brechas de género 2000 Sectores/temas EDUCACIÓN Porcentaje de la población de 6 a 29 años que asiste a la escuela por grupo de edad, nivel educativo y sexo 6-12 primaria 13-15 secundaria 16-19 preparatoria 20-29 universidad Años promedio de escolaridad 93.8 75.4 40.6 11.1 7.1 93.9 77.7 42.3 13.3 7.6 96.1 82.5 47.6 12.8 7.9 96.0 82.4 47.9 14.8 8.3 Aumentó el promedio de escolaridad. Ligera disminución en la brecha de género. Aumenta cobertura de servicios educativos. Disminuyen las brechas de género. M H M 2005 H Comentario

Porcentaje de población de 6 a 14 años que asiste a la escuela, por tamaño de localidad y sexo 1 – 2 499 habitantes 2 500 – 14 999 habitantes 15 000 – 99 999 habitantes 100 000 - más habitantes Porcentaje de población de 15 años y más que es analfabeta, por sexo 86.7 89.3 92.1 94.5 86.1 90.2 92.1 94.5 91.4 93.8 94.9 96.0 91.8 93.8 94.6 95.8 Disminuyó el analfabetismo. Disminuyó la brecha de género. La cobertura de servicios educativos aumentó. Persiste el rezago en localidades menores a 15,000 habitantes. Disminuyeron las brechas de género.

11.3

7.4

9.8

6.8

Porcentaje de deserción escolar por nivel educativo Primaria Secundaria Profesional técnico Bachillerato

2003 M 1.6 5.6 22.8 14.0 H 2.0 9.1 26.6 19.7 Mayor deserción escolar ente la población masculina en todos los niveles.

Fuente: Instituto Nacional de las Mujeres, Evolución de la situación de la mujer 2000-2006, México, 2007. M: mujeres H: hombres

45

Colección Género y Derecho/ 3

Cuadro 3. Brechas de género
Continúa…

2000 Sectores/ Temas M ECONOMÍA Tasa de participación económica por sexo 36.4 76.8 H

2005 Comentario M H

39.5

Aumentó 3% la tasa de participación económica de las muje77.7 res de 2000 a 2005.

Distribución porcentual de la población ocupada por sexo según nivel de ingreso No reciben ingresos 13.4 9.1 13.2 28.1 19.7 14.9 11.7 11.2 20.5 25.7 16.5 14.0 7.7 En 2005, el porcentaje de 11.7 mujeres ocupadas que reciben ingresos por más de 2 SM aumentó con respecto a 2000. 21.1 Sin embargo, más de la mitad de las mujeres ocupadas sigue 20.7 percibiendo menos de 2 SM. 20.3 11.8 Contar con nivel de instrucción profesional superior es un H factor que determina la participación en la actividad econó73.7 mica. En cambio en los hombres no es determinante para 82.2 su participación. 8.5

Hasta 1 Salario Mínimo (SM) 21.4 Más de 1 y hasta 2 SM Más de 2 y hasta 3 SM Más de 3 y hasta 5 SM Más de 5 SM Porcentaje de población ocupada por nivel de instrucción seleccionado y sexo Sin instrucción Profesional superior 29.4 14.7 11.1 7.5

2002 M 27.2 61.3 H 74.5 81.5

2004 M 27.6 63.1

Tasa de participación doméstica por edad y sexo 12 - 19 20 - 29 30 - 39 40 - 49 50 - 59 60 y más 88.7 94.5 98.1 98.2 98.0 93.6 61.4 52.2 53.1 48.1 48.1 53.0 93.4 96.6 98.5 98.7 98.5 92.1 69.6 64.8 Los hombres han incrementa65.0 do su participación en todas las edades. 58.2 55.1 57.3

Fuente: Instituto Nacional de las Mujeres, Evolución de la situación de la mujer 2000-2006, México, 2007. M: mujeres H: hombres.

46

Colección Género y Derecho/ 3

Cuadro 3. Brechas de género
Continúa…

2002 Sectores/ Temas ECONOMÍA Carga global de trabajo de la población económicamente activa según tipo de trabajo, por sexo, 2002 (en horas promedio semanales) Doméstico Extra-doméstico Índice de discriminación salarial por grupos de ocupación principal Artesanas y obreras Trabajadoras domésticas Empleadas en servicios Comerciantes y dependientes Oficinistas Funcionarias públicas y privadas Maestras y afines Técnicos y personal especializado Profesionales Total 2002 Trabajo fuera + trabajo dentro del hogar (considerando a quienes trabajan fuera): Hombres: carga global de 58.5 horas semanales. Mujeres: carga global de 77 horas semanales. M H Comentario

M

H

37.0 40.0

9.5 49.0

2000

2005

-31.8 -9.1 1.2 -30.9 -21.3 -14.3 -16.8 -6.2 -23.4 -14.4

-34.1 12.1 -3.8 -21.3 -16.1 -19.5 -4.4 -0.8 -21.1 -7.4 Este índice mide la magnitud de cambio que debe realizarse en el salario de las mujeres para lograr la equidad salarial.

Fuente: Instituto Nacional de las Mujeres, Evolución de la situación de la mujer 2000-2006, México, 2007. M: mujeres H: hombres. 47

Colección Género y Derecho/ 3

Cuadro 3. Brechas de género
Continúa…

2003 Sectores/ Temas SALUD Tasa de mortalidad infantil por sexo, tasa por 1 000 niños menos de 1 año Tasa de mortalidad materna, tasa por 10 mil nacidos vivos M H

2005 M H Comentario

18.0

22.9

16.5

La mortalidad infantil en descenso. Sin embargo, 21.0 en 2005 es superior a los niveles esperados. La mortalidad materna ha descendido desde el años 2000.

2000 7.3

2005 5.9

Tasa de mortalidad por cán- 2000 cer de mama, tasa por 100 mil mujeres de 25 años y más 14.3

2003 2005 Sigue en ascenso a pesar de los esfuerzos realizados a través de 14.8 15.6 campañas de sensibilización y del incremento en el número de acciones para la detección. 16.5 16.0 Se registró un descenso en el periodo.

Tasa de mortalidad por cáncer cérvico-uterino, tasa por 100 mil mujeres de 25 años y más Exámenes de identificación de cáncer, por tipo de cáncer Mama Cérvico

19.2

2000 3.1 2.3

Para 2003 los exámenes de detección se 2003 habían incrementado en más de 300% con respecto a 2000 9.8 7.5 2005 M 44.9 2.3 1.9 0.7 0.3 H 1.5 1.8 1.5 0.5 0.1 Desproporcionada la tasa de incidencia para las mujeres de casos nuevos de virus de papiloma humano

Tasa de incidencia de casos nuevos de infecciones de transmisión sexual por tipo de infección y sexo, tasa por 100 mil habitantes Virus de papiloma humano Sífilis adquirida Herpes genital Chancro blanco Linfogranuloma venéreo

Fuente: Instituto Nacional de las Mujeres, Evolución de la situación de la mujer 2000-2006, México, 2007. M: mujeres H: hombres.

48

Colección Género y Derecho/ 3

Cuadro 3. Brechas de género
Continúa…

2005 Sectores/ Temas M SALUD Tasa de incidencia e casos nuevos de virus de papiloma humano por grupos de edad y sexo, tasa por 100 mil habitantes 10 a 14 15 a 19 20 a 24 25 a 44 45 a 49 50 a 59 60 a 64 65 y más 2002 Porcentaje de mujeres de 15 años y más en los casos nuevos de sida según año de diagnóstico 13.9 0.6 18.6 62.3 90.0 82.1 47.9 31.5 17.3 0.1 0.7 2.8 2.8 2.3 1.3 1.1 0.7 La tasa de incidencia es mucho más alta para las mujeres en todas las edades que para los hombres. H Comentario

2003 2004 2005 17.5 20.1 20.3 Preocupante la tendencia creciente para las mujeres en los casos nuevos de sida.

Fuente: Instituto Nacional de las Mujeres, Evolución de la situación de la mujer 2000-2006, México, 2007. M: mujeres H: hombres

49

Colección Género y Derecho/ 3

Cuadro 3. Brechas de género
Continúa…

2002 Sectores/ Temas POBREZA Porcentaje de hogares en pobreza alimentaria por sexo del jefe, ciclo de vida de hogar y tamaño de la localidad. (los porcentajes son con respecto al total de hogares por tamaño de la localidad, edad y sexo del jefe, respectivamente. El ciclo de vida de los hogares depende de la edad del jefe Urbano, 15 000 habitantes y más Hogares Formación (15 - 24 años) Expansión (25—44 años) Fisión (46—64 años) Reemplazo (65 años y más) Rurales, menos de 15 000 habitantes Hogares Formación (15 - 24 años) Expansión (25—44 años) Fisión (46—64 años) Reemplazo (65 años y más) 22.8 10.9 23.9 20.7 21.3 30.2 22.6 33.0 29.3 26.6 9.9 4.3 11.5 9.3 9.5 8.1 9.2 9.0 6.3 9.4 Se consideran hogares en pobreza alimentaria en áreas urbanas aquéllos cuyo ingreso total es máximo de 20.9 pesos diarios por persona, y en áreas rurales, de 15.4 pesos M H Comentario

Porcentaje de hogares con agua entu2002 bada dentro de la vivienda por quintil Rural Urbano de ingreso
I II III IV V

7.3 13.3 29.6 43.8 69.6

5.2 72.6 82.1 90.6 97.1

Las mujeres en áreas rurales y en los dos quintiles inferiores de ingreso dedican muchas horas semanales al aseo del hogar al no contar con agua entubada dentro de la vivienda ni con electrodomésticos de apoyo.

Fuente: Instituto Nacional de las Mujeres, Evolución de la situación de la mujer 2000-2006, México, 2007. M: mujeres H: hombres.

50

Colección Género y Derecho/ 3

Cuadro 3. Brechas de género
Continúa…

Sectores/ Temas HOGARES

2000

2005

Comentario

Tasa de jefatura femenina por grupo de edad Hasta 24 25—34 35—44 45– 54 55—59 60 y más 1.9 8.5 16.1 23.5 28.8 37.1 2.3 10.3 17.9 25.1 30.0 39.3 Los hogares con jefatura femenil siguen en aumento. A mayor edad, mayor exposición al riesgo de una ruptura de unión por separación o divorcio, y más aún, de enviudar.

Porcentaje de hogares con contribución femenina de ingreso, por tipo de contribución 2000 Única Principal Secundaria 10.9 12.5 33.9 2005 M Porcentaje de población de 60 años y más, por sexo 8.3 7.1 18.7 16.2 H 2002 10.1 17.0 35.3 2030 M H Estimación para el año 2030: la población de 60 años y más representará más de 15 % del total de la población. Fuertes retos de atención a los sistemas de pensiones, de salud y a las familias, que deben ser atendidos desde el presente.

VIOLENCIA CONTRA LA MUJER Prevalencia de violencia en mujeres de 15 años y más con pareja residente, por tipo de violencia,
ENDIREH

2003 46.6 38.4 29.3 9.3 7.8 En 2003, por primera vez en México, se contó con una estimación de la magnitud del problema de la violencia en la pareja.

Total Emocional Económica Física Sexual

Fuente: Instituto Nacional de las Mujeres, Evolución de la situación de la mujer 2000-2006, México, 2007. M: mujeres H: hombres 51

Colección Género y Derecho/ 3

Cuadro 3. Brechas de género
Continúa…

Sectores/ Temas VIOLENCIA CONTRA LA MUJER Prevalencia de violencia contra la mujer perpetrada por su pareja, según haya vivido la pareja violencia en la infancia, por tipo de violencia Emocional Económica Física Sexual MALTRATO INFANTIL Prevalencia de maltrato infantil emocional perpetrado por ambos padres, por sexo Baja California Sonora Tlaxcala Yucatán 2006 Niñas 60.4 54.7 48.7 59.5 Niños 54.0 51.1 47.1 52.4 2003 Ausente o ligera 32.4 24.8 7.4 6.5

Comentarios

Moderada Las parejas en donde o severa al menos uno de los integrantes sufrió 50.7 maltrato en la niñez o atestiguó violencia 40.4 entre sus padres tienen más alta probabi18.9 lidad de padecer vio14.9 lencia.

La encuesta proporciona información sobre la manera en que los padres educan a sus hijas e hijos, lo que ellos piensan de los castigos severos y del abuso de que son objeto.

Prevalencia de maltrato infantil físico severo perpetrado por ambos padres, por sexo Baja California Sonora Tlaxcala Yucatán 12.3 10.3 14.6 14.6 20.5 20.6 16.3 20.1 Los niños padecen en mayor medida el maltrato físico severo que las niñas

Prevalencia de maltrato infantil por negligencia Baja California Sonora Tlaxcala Yucatán 6.7 3.6 4.0 6.1 8.5 8.2 6.7 9.1 Los niños padecen en mayor medida el maltrato por negligencia que las niñas

Fuente: Instituto Nacional de las Mujeres, Evolución de la situación de la mujer 2000-2006, México, 2007. M: mujeres H: hombres

52

Colección Género y Derecho/ 3

Cuadro 3. Brechas de género
Continúa…

Sectores/ Temas MALTRATO INFANTIL Prevalencia de maltrato infantil por abuso sexual Baja California Sonora Tlaxcala Yucatán 2006 Niñas 2.8 1.9 0.9 3.5 Niños 9.1 5.1 4.0 2.3

Comentarios

Y contrario de los otros tipos de maltrato, en el caso del maltrato por abuso sexual las niñas son víctimas en mayor medida que los niños.

Fuente: Instituto Nacional de las Mujeres, Evolución de la situación de la mujer 2000-2006, México, 2007. M: mujeres H: hombres

Cuadro 3. Brechas de género
Termina

Sectores/ Temas PARTICIPACIÓN POLÍTICA Porcentaje de diputadas y senadoras según legislatura Senadoras Diputadas LVIII LIX 15.6 16.0 LX

Comentario

18.8 17.2 22.6 22.4

Las diputadas y senadoras en la Legislatura LX descendieron ligeramente Ligera disminución de mujeres en las presidencias de las comisiones en la actual legislatura En los últimos 10 años, el porcentaje de mujeres como presidentas municipales no ha sobrepasado 4 por ciento. Aumento en la proporción de mujeres en los cabildos, tanto síndicas como regidoras. Sin embargo, se observan todavía niveles muy bajos en el caso de las síndicas.

Distribución de las presidencias de las comisiones de la Cámara de Diputados, por sexo y legislatura Distribución de las presidencias municipales por sexo del presidente Porcentaje de mujeres en puestos de síndico y regidor Síndicas Regidoras

16.7

16.3

2006 M 3.8 2004 M 8.3 23.2 H 91.7 74.8 H 96.2

2006 M H

10.6 89.4 26.4 73.6

Fuente: Instituto Nacional de las Mujeres, Evolución de la situación de la mujer 2000-2006, México, 2007. M: mujeres H: hombres 53

Colección Género y Derecho/ 3

Los índices de desarrollo relativo al género y de potenciación de género del PNUD Ambos índices son una aproximación a la medición de las desigualdades entre mujeres y hombres; cuanto más se acercan al valor de 1 más igualdad existe. El Índice de desarrollo relativo al género refleja las desigualdades entre mujeres y hombres en las siguientes dimensiones: una vida larga y saludable, medida por la esperanza de vida al nacer; conocimiento, medido por la tasa de alfabetización; nivel de vida digno, medido por los ingresos percibidos estimados de mujeres y hombres (PNUD, 2006), ver gráfica 1. En el caso de este índice de desarrollo relativo al género calculado por el PNUD, México está situado justo en medio de esta muestra de nueve países latinoamericanos. El Índice de potenciación de género refleja la desigualdad de género en tres áreas clave: participación política y poder para tomar decisiones, medido por el porcentaje de hombres y mujeres que ocupan escaños parlamentarios; participación económica y poder para tomar decisiones, medido por dos indicadores: el porcentaje de puestos como legisladores y legisladoras, altas y altos funcionarios y, directivas y directivos ocupados por mujeres y hombres, y el porcentaje de puestos técnicos y profesionales ocupados por hombres y mujeres; y poder sobre los recursos económicos, medido por los ingresos percibidos estimados de mujeres y hombres (PNUD, 2006), ver gráfica 2. En el caso del índice de potenciación de género calculado por el PNUD, México está situado en tercer el lugar de esta muestra de nueve países latinoamericanos, con muestras de mejora paulatina en los datos que ofrecen los informes de PNUD de 2004 a la fecha, los que contienen cifras correspondientes a dos o tres años previos.

54

Colección Género y Derecho/ 3

Gráfica 1. Índice de desarrollo relativo de género
Fuente: Elaboración propia con base en datos de los Informes de Desarrollo Humano 2001, 2002, 2003, 2004, 2005 y 2006, PNUD.
0.7

0.65

0.6

0.55

0.5

0.45

0.4 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Ar ge nt ina P eru

Bra sil Urugua y

Chile Ve ne z ue la

Colombia Mé xic o

Cost a Ric a

Fuente: Elaboración propia con base en datos de los Informes de Desarrollo Humano 2001, 2002, 2003, 2004, 2005 y 2006, PNUD.

Gráfica 2. índice de potenciación de género
0 .9

0 .8 5

0 .8

0 .75

0 .7 2001 Arg ent ina Peru 2002 Bras il Urug uay 2003 Chile Venezuela 2004 2005 Co lo mb ia M éxico 2006 Co s ta Rica

Fuente: Elaboración propia con base en datos de los Informes de Desarrollo Humano 2001, 2002, 2003, 2004, 2005 y 2006, PNUD. 55

Colección Género y Derecho/ 3

El estudio presentado en el Foro Mundial de Davos, Suiza en el año 2007 Este estudio registra que las brechas de género en México son de las más amplias en la región latinoamericana y en el mundo (Zahidi y López, 2007). Sus rezagos se presentan en participación y oportunidades económicas, empleo y salarios; atención educativa; salud y seguridad social; presupuestos etiquetados; participación política; servicios de maternidad y de atención a los y las niñas; acceso a derechos básicos, en particular lo previsto en la legislación para castigar los actos de violencia contra las mujeres. La suma de indicadores de estos ámbitos, más amplios que los que contempla el PNUD, coloca al país en el último lugar de los países latinoamericanos del estudio y en el lugar 52 de 58 países estudiados, ver cuadro 4 y gráficas 3 a la 12.

Gráfica 3. Medición del rezago de género en América Latina (lugar ocupado en el rango de 58 países del mundo)
Costa Rica 60 18
50

México 52
40

Colombia 30
30 20

Br azil 51

10 0

Ur uguay 32

Venezuela 49

Ar gentina 35

Chile 48

P er u 47

Fuente: Elaboración propia con información de Augusto López-Claros y Saadia Zahidi, Women’s Empowerment: Measuring the Global Gender Gap, World Economic Forum, Davos, 2007. 56

Colección Género y Derecho/ 3

Cuadro 4. Lugar ocupado por cada país en la medición del rezago de género en el total y en cada tema de 58 países del mundo.
País Total Participación económica Oportunidades económicas Participación política Atención educativa Salud y bienestar

Costa Rica Colombia Uruguay Argentina Perú Chile Venezuela Brasil México

18* 30 32 35 47 48 49 51 52**

49 41 36*** 55** 50 52 38 46 47

30 38 26* 29* 44 20* 13* / *** 21* 45**

9* / *** 15* 36 26* 38 44 52 57** 41

14* 13* 2* / *** 3* 47** 40 33 27* 44

30*** 52 56 54 31 45 58** 53 51

Fuente: Elaboración propia con información de Augusto López-Claros y Saadia Zahidi, Women’s Empowerment: Measuring the Global Gender Gap, World Economic Forum, Davos, 2007. * Lugar colocado en la primera mitad del rango ** El peor colocado *** El mejor colocado, en América Latina.

Gráfica 4. Medición del rezago de género en México (lugar ocupado en el rango de 58 países en el mundo)
Participación económica 60 50 40 Salud y bienestar 51 30 20 10 0 Oportunidades económicas 45 47

Atención educativa 44

Participación política 41

Fuente: Elaboración propia con información de Augusto López-Claros y Saadia Zahidi, Women’s Empowerment: Measuring the Global Gender Gap, World Economic Forum, Davos, 2007. 57

Colección Género y Derecho/ 3

Gráfica 5. Medición del rezago de género en Costa Rica (lugar ocupado en el rango de 58 países en el mundo)
Participación económica
60 50 40 30

Salud y bienestar

20 10 0

Oportunidades económicas

Atención educativa

Participación política

Fuente: Elaboración propia con información de Augusto López-Claros y Saadia Zahidi, Women’s Empowerment: Measuring the Global Gender Gap, World Economic Forum, Davos, 2007.

Gráfica 6. Medición del rezago de género en Colombia (lugar ocupado en el rango de 58 países en el mundo)
Participación económica

60 50 40 30

Salud y bienestar

20 10 0

Oportunidades económicas

Atención educativa

Participación política

Fuente: Elaboración propia con información de Augusto López-Claros y Saadia Zahidi, Women’s Empowerment: Measuring the Global Gender Gap, World Economic Forum, Davos, 2007.

58

Colección Género y Derecho/ 3

Gráfica 7. Medición del rezago de género en Uruguay (lugar ocupado en el rango de 58 países en el mundo)
Participación económica
60 50 40 30

Salud y bienestar

20 10 0

Oportunidades económicas

Atención educativa

Participación política

Fuente: Elaboración propia con información de Augusto López-Claros y Saadia Zahidi, Women’s Empowerment: Measuring the Global Gender Gap, World Economic Forum, Davos, 2007.

Gráfica 8. Medición del rezago de género en Argentina (lugar ocupado en el rango de 58 países en el mundo)
60 50 40 30

Participación económica

Salud y bienestar

20 10 0

Oportunidades económicas

Atención educativa

Participación política

Fuente: Elaboración propia con información de Augusto López-Claros y Saadia Zahidi, Women’s Empowerment: Measuring the Global Gender Gap, World Economic Forum, Davos, 2007.

59

Colección Género y Derecho/ 3

Gráfica 9. Medición del rezago de género en Perú (lugar ocupado en el rango de 58 países en el mundo)
Participación económica
60 50 40 30

Salud y bienestar

20 10 0

Oportunidades económicas

Atención educativa

Participación política

Fuente: Elaboración propia con información de Augusto López-Claros y Saadia Zahidi, Women’s Empowerment: Measuring the Global Gender Gap, World Economic Forum, Davos, 2007.

Gráfica 10. Medición del rezago de género en Chile (lugar ocupado en el rango de 58 países en el mundo)
Participación económica
60 50 40 30

Salud y bienestar

20 10 0

Oportunidades económicas

Atención educativa

Participación política

Fuente: Elaboración propia con información de Augusto López-Claros y Saadia Zahidi, Women’s Empowerment: Measuring the Global Gender Gap, World Economic Forum, Davos, 2007.

60

Colección Género y Derecho/ 3

Gráfica 11. Medición del rezago de género en Chile (lugar ocupado en el rango de 58 países en el mundo)

Participación económica
60 50 40 30

Salud y bienestar

20 10 0

Oportunidades económicas

Atención educativa

Participación política

Fuente: Elaboración propia con información de Augusto López-Claros y Saadia Zahidi, Women’s Empowerment: Measuring the Global Gender Gap, World Economic Forum, Davos, 2007.

Gráfica 12. Medición del rezago de género en Venezuela (lugar ocupado en el rango de 58 países en el mundo)
Participación económica
60 50 40 30

Salud y bienestar

20 10 0

Oportunidades económicas

Atención educativa

Participación política

Fuente: Elaboración propia con información de Augusto López-Claros y Saadia Zahidi, Women’s Empowerment: Measuring the Global Gender Gap, World Economic Forum, Davos, 2007.

61

Colección Género y Derecho/ 3

Una particularidad adicional en el caso de México y Perú es que el grado de sus rezagos se da en todos los temas medidos en este estudio, situación que no sucede en el resto de los países latinoamericanos, que reportan una posición relativa en la primera mitad de los lugares en uno o varios de ellos. En términos generales, los mayores rezagos en América Latina se dan en participación económica, salud y bienestar. Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer, CEDAW El terreno legislativo complementa esta visión de rezago que requiere atención inmediata. En efecto, el artículo 2 de la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW) señala que los Estados Partes se comprometen a “adaptar todas las medidas adecuadas, incluso de carácter legislativo, para modificar o derogar leyes, reglamentos, usos y prácticas que constituyan discriminación contra la mujer”. En agosto de 2006 en el 36o periodo de sesiones del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer de esta Convención, se emitieron observaciones al estado mexicano en las que estableció que: “Preocupa al Comité las demoras en la aprobación de los proyectos de ley pendientes y las enmiendas de las leyes vigentes que son críticas para lograr el disfrute de los derechos humanos de las mujeres y la eliminación de la discriminación”.10 En consecuencia, el Comité “insta al Estado Parte a que acelere la aprobación de las enmiendas y de los proyectos de ley pendientes dentro de calendarios concretos. El Comité recomienda al Estado Parte que ponga en marcha una estrategia eficaz con prioridades claras para garantizar la continuidad de los esfuerzos destinados a lograr que se respeten los derechos humanos de la mujer”.11 Estas observaciones son de carácter vinculante según los compromisos adquiridos por el Estado mexicano al ratificar la Convención sobre la Eliminación de todas las
Párrafo 12 de las Observaciones finales del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer: México, 25 de agosto de 2006. CEDAW/C/MÉXICO/6. Naciones Unidas. 11 Ídem., párrafo 13.
10

62

Colección Género y Derecho/ 3

formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), e involucran de manera directa las responsabilidades que le toca cumplir a los legisladores y legisladoras que conforman el Congreso de la Unión, pero también a los congresos locales, como a los poderes ejecutivos de los diferentes ámbitos de gobierno. El estado mexicano requiere convertirse en real garante del respeto de los derechos y del cumplimiento de las obligaciones de hombres y mujeres consignados en su ley suprema; le corresponde asegurar la observancia del principio de igualdad jurídica, circunstancia legal que debe trascender a todos y cada uno de los sectores sociales, no sólo para convivir en armonía, sino para lograr un desarrollo económico, social, político, cultural y ambiental equitativo, sustentable e incluyente.

2. El análisis de las iniciativas Desde 1997 ningún partido político tiene mayoría absoluta en la Cámara de Diputados, desde entonces el Congreso de la Unión se ha convertido en un espacio político plural donde el grado de participación política de los diputados y diputadas se ha ampliado de manera considerable. Esto ha incrementado el número de iniciativas de ley que ingresan a las diversas comisiones de la Cámara. Sin embargo, ya sea por razones de la arquitectura organizacional de la misma, y/o por falta de experiencia y profesionalización de los legisladores y legisladoras, es muy elevada la cantidad de estas iniciativas que se pierden antes de ser debatidas, dictaminadas y aún publicadas, afectando la eficiencia del trabajo legislativo en su conjunto. Ésta ha sido también la suerte de la mayor parte de las iniciativas dedicadas a promover los derechos de las mujeres y la equidad entre los géneros que se han elaborado desde la LVII y hasta la LIX Legislaturas, periodo que abarca este estudio. El CEAMEG realizó una compilación y sistematización de iniciativas con perspectiva de género o que buscan el adelanto de las mujeres de la LVII, LVIII y LIX Legislaturas.

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Colección Género y Derecho/ 3

El CEAMEG realizó una compilación y sistematización de iniciativas con perspectiva de género o que buscan el adelanto de las mujeres de la LVII, LVIII y LIX legislaturas. En esta sección se buscará indagar sobre un conjunto de interrogantes cuya respuesta aportará conocimiento que apoye el proceso de producción legislativa a favor de las mujeres. Tales respuestas provendrán de dos fuentes. La primera es el análisis cuantitativo producto de la sistematización de las iniciativas legislativas realizado por el CEAMEG, complementado con la presentación y comparación con lo que sucedió con el universo total de iniciativas. La segunda, de los resultados recogidos de un conjunto de entrevistas a exdiputadas y exdiputados involucrados en la elaboración y presentación de las iniciativas legislativas bajo estudio.

A. Descripción de las iniciativas En este apartado se analizarán las características cuantitativas de las iniciativas seleccionadas por el CEAMEG, es decir, aquéllas con perspectiva de género o que buscan el adelanto de las mujeres, de la LVII, LVIII y LIX Legislaturas. A estas iniciativas en lo sucesivo se hará referencia como iniciativas PGAM. En este apartado se atenderán las siguientes interrogantes: • ¿Cuál es la tendencia en el número de iniciativas legislativas con perspectiva de género o que buscan el adelanto de las mujeres que han venido presentando los diputados y diputadas de esas Legislaturas? • ¿Cuáles son los índices de aprobación de estas iniciativas legislativas? Es decir, ¿qué porcentaje de ellas han sido aprobadas y/o publicadas en el Diario Oficial de la Federación –DOF–?

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Originalmente se había previsto una pregunta relativa al trabajo colectivo derivado de la presentación de iniciativas al pleno de la Cámara; no obstante, en las entrevistas se logró conocer que el protocolo utilizado para la presentación de las mismas no ofrece información al respecto. Sobre la pregunta del trabajo colectivo que se formuló a los entrevistados y entrevistadas, se recibieron respuestas diversas: desde que no existen iniciativas individuales ya que todas requieren de un proceso de negociación y apoyo de varias legisladoras y legisladores; que algunas iniciativas sólo se presentan para que no se diga que no se habló del tema; o que sí la elaboraron y presentaron a título individual. Las iniciativas fueron clasificadas por el CEAMEG en los 13 temas que se presentan en el cuadro 5. En esta selección se advierte un aumento importante en el número de iniciativas con perspectiva de género y adelanto de las mujeres (PGAM) presentadas en estas Legislaturas, al pasar de 25 en la LVII, a 33 en la LVIII y a 92 en la LIX. Los temas más atendidos fueron el laboral, la institucionalización, la violencia, la infancia y la promoción de la equidad de género. Se presentaron pocas en los temas participación política, justicia y seguridad. No obstante, en estos dos últimos temas se lograron aprobar y publicar en el DOF, una iniciativa en cada caso, ambas en la LVIII legislatura. De hecho la iniciativa que logró la modificación del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) en torno a la Ley de Cuotas es considerada por varios entrevistados y entrevistadas como uno de los logros importantes de la LVIII legislatura.

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Las iniciativas aprobadas y publicadas en el DOF en las Legislaturas bajo estudio son las siguientes, ver cuadro 6 y gráfica 13. Utilizando los criterios de clasificación de las iniciativas realizada por el CEAMEG que se presenta en el capítulo anterior (basado en aquellas que fueron turnadas a las Comisiones de Equidad y Género de tres Legislaturas y al diagnóstico sobre la situación de los derechos humanos en México de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos), las iniciativas aprobadas se ubicaron solo en cinco temas de los 13 contemplados.

Cuadro 5. Número de iniciativas por tema y estatus LVII Temas Aprobadas P 1 3 3 2 6 2 1 2 20 1 1 5 0 2 NOP 1 PDOF Total 1 1 0 2 3 3 2 6 2 1 0 1 3 25

Derecho a la educación Derecho a la igualdad y a la no discriminación Derecho a la salud Derecho a la seguridad social Derecho a un nivel de vida adecuado Derecho a una vida libre de violencia Derechos de la infancia Derechos humanos laborales Derechos sexuales y reproductivos Institucionalización de la perspectiva de género Justicia y seguridad pública Participación política Promoción de la equidad de género Total

Fuente: Elaboración propia con la información recopilada por el CEAMEG. P: Pendientes; NO-P: Aprobadas no publicadas; P-DOF: Publicadas en el Diario Oficial de la Federación.

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Cinco correspondieron al tema de institucionalización y promoción de la perspectiva de género (Inmujeres [2: creación del Instituto y modificación de la Ley de Paraestatales], creación de la Comisión Ordinaria de Equidad y Género, Centro de Estudios para el adelanto de las Mujeres de la Cámara de Diputados y Creación de la Comisión Especial de la Niñez, Adolescencia y Familia) y una a cada uno de los siguientes temas: Justicia y seguridad pública (mujeres en reclusión), Participación política (Ley de cuotas), derechos humanos laborales (servicio profesional de carrera), derecho a una vida libre de violencia (Ley de Acceso de las Mujeres a una vida Libre de Violencia).
Cuadro 5. Número de iniciativas por tema y estatus LVIII Aprobadas P 3 2 3 1 2 1 5 2 1 8 28 0 5 3 1 1 NOP PDOF Total 0 3 2 3 1 2 1 5 0 5 2 1 8 33 P 4 1 5 2 1 14 14 1 7 19 1 2 3 88 0 4 2 1 1 LIX Aprobadas NOP PDOF Total 4 1 5 2 1 15 14 16 7 21 1 2 3 92 P 4 5 7 5 5 19 17 26 9 22 2 2 13 136 TOTAL Aprobadas NOP 1 0 0 2 0 0 0 0 0 0 0 1 1 5 PDOF 0 0 0 0 0 1 0 1 0 5 1 1 0 9 Total 5 5 7 7 5 20 17 27 9 27 3 4 14 150

Fuente: Elaboración propia con la información recopilada por el CEAMEG. P: Pendientes; NO-P: Aprobadas no publicadas; P-DOF: Publicadas en el Diario Oficial de la Federación.

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En la LVII Legislatura no se logró la aprobación de ninguna iniciativa PGAM. En la LVIII Legislatura cuatro de las cinco iniciativas aprobadas se presentaron en el primer periodo de sesiones del primer año de la legislatura y la que más tiempo requirió entre su presentación y aprobación fue la reforma al COFIPE para la incorporación de la llamada “Ley de cuotas”.

Cuadro 6. Iniciativas aprobadas y publicadas en el DOF. LVII Legislatura INICIATIVA/ PRESENTADA POR/ FECHA Ley del Instituto Nacional de las Mujeres. Propuesta de la diputada María Elena Chapa Hernández del Partido Revolucionario Institucional el 24 de octubre del 2000. Decreto por el que se reforman y adicionan los artículos 39, numeral 2, y 43, numeral 1, de la Ley Orgánica del Congreso (creación de la comisión de Equidad y Género). Presentada por los coordinadores de los grupos parlamentarios representados en la Cámara de Diputados el 3 de octubre de 2000. Iniciativa de modificaciones al artículo 5º de la Ley Federal de Entidades Paraestatales y en conexión con la creación del Inmujeres. Presentada por la diputada Concepción González Molina del Partido Revolucionario Institucional el 7 de diciembre de 2000. Reforma el Código Penal Federal y la Ley que Establece las Normas Mínimas sobre Readaptación Social de Sentenciados, en materia de delitos contra la salud cometidos por mujeres. Presentada por la diputada Hortensia Aragón Castillo del Partido de la Revolución Democrática el 24 de octubre de 2002. Iniciativa de reformas al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales en materia de equidad de género. Presentada por la diputada Hortensia Aragón Castillo del Partido de la Revolución Democrática el 9 de noviembre de 2000. ESTATUS Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 12 de enero de 2001.

Publicada en el Diario Oficial de la Federación el lunes 9 de octubre de 2000.

Publicada en el Diario Oficial de la Federación el jueves 4 de enero de 2001.

Publicada en el Diario Oficial de la Federación el jueves 12 de junio de 2003.

Publicada en el Diario Oficial de la Federación el lunes 24 de junio de 2002.

Fuente: Elaboración propia con la información recopilada por el CEAMEG. 68

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A las cuatro iniciativas PGAM aprobadas y publicadas de la LIX Legislatura habría que agregar la presentada y aprobada en el Senado de la República correspondiente a la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, la que se ubica en el tema de institucionalización y promoción de la perspectiva de género.

Cuadro 6. Iniciativas aprobadas y publicadas en el DOF. LVII Legislatura CONTENIDO DE LA INICIATIVA Tiene por objeto crear el Instituto Nacional de la Mujer como organismo descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propio, con domicilio en la Ciudad de México. Se crea la Comisión de Equidad de Genero a fin de organizar el trabajo de la Cámara de Diputados y separar las competencias de algunas de las comisiones creadas por la Ley Orgánica del Congreso.

Propone que se le excluya del régimen que establece el citado ordenamiento, a fin de dotar a este organismo descentralizado de una estructura y organización particulares previsto en la ley de su creación.

Con la reforma al artículo 85 del Código Penal Federal se busca incluir a la marginación social como requisito conjunto para la procedencia de la libertad preparatoria en los casos de sentencias para delitos contra la salud. De esta manera se reconoce el complejo problema de las mujeres que participan en delitos contra la salud y se les da la oportunidad de probar su inocencia y atender sus necesidades y las de sus hijos. Se reconoce el derecho de todo ciudadano a la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres para tener acceso a cargos de elección popular.

Fuente: Elaboración propia con la información recopilada por el CEAMEG. 69

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En esta legislatura sólo una iniciativa de las aprobadas se presentó en el primer periodo de sesiones del primer año de la legislatura (la del servicio profesional de carrera, diciembre de 2003), dos se presentaron en 2005 y una más hasta 2006, ver cuadro 7. Las iniciativas publicadas en el DOF en estas tres Legislaturas fueron solamente nueve de las 150 seleccionadas.

Cuadro 7. Iniciativas aprobadas y publicadas en el DOF. LVIII Legislatura

INICIATIVA/ PRESENTADA POR/ FECHA Iniciativa que reforma el numeral 3 del artículo 49 de la Ley Orgánica el Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. Propuesta por la diputada Diva Hadamira Gastélum Bajo del Partido Revolucionario Institucional el 3 de febrero de 2005 Que reforma y adiciona el artículo 39 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. Propuesta por la diputada Angélica de la Peña Gómez del Partido de la Revolución Democrática y suscrita por integrantes de la Comisión Especial de la Niñez, Adolescencia y Familias el 28 de febrero de 2005. Reforma los artículos 2, 14 y 32 y adiciona los artículos 13 y 30 de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, a fin de incorporar el enfoque de género. Propuesta por la diputada Socorro Díaz Palacios del Partido de la Revolución Democrática el 11 de diciembre de 2003. De Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia. Propuesta por las diputadas Diva Hadamira Gastélum Bajo (Partido Revolucionario Institucional), Marcela Lagarde y de los Ríos (Partido de la Revolución Democrática) y Angélica de la Peña Gómez (Partido de la Revolución Democrática) el 2 de febrero de 2006.

TURNADA A /ESTATUS Dictaminada y aprobada por ambas Cámaras del Congreso de la Unión. Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 3 de agosto de 2005.

urnada a la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias. Aprobada. Publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 23 de enero de 2006.

Aprobada en ambas cámaras Publicada en el Diario Oficial de la Federación el lunes 9 de enero de 2006.

Dictaminada y aprobada en la Cámara de Diputados 26 de abril de 2006. Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 1º de febrero de 2007

Fuente: Elaboración propia con la información recopilada por el CEAMEG. 70

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Como se advierte en la siguiente gráfica, cada vez es mayor el porcentaje de estas iniciativas que han quedado pendientes, ver gráfica 14. En la LVII Legislatura 20% de las iniciativas fueron aprobadas [5/25] más no publicadas, mismas que se presentan en el cuadro 8.

Cuadro 7. Iniciativas aprobadas y publicadas en el DOF. LVIII Legislatura

CONTENIDO DE LA INICIATIVA

El objetivo de la iniciativa es crear el Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género.

La iniciativa pretende la creación de la Comisión Especial de la Niñez, Adolescencia y Familias como una Comisión Ordinaria del Congreso de la Unión.

La iniciativa busca fortalecer los principios de igualdad de oportunidades entre los sexos para la selección y promoción de servidores públicos de confianza en su ingreso, desarrollo y permanencia de las tareas de gobierno.

La iniciativa busca que el Estado garantice a las mujeres su derecho a la no violencia, promoviendo la modificación de roles estereotipados en todos los ámbitos de la vida pública y privada.

Fuente: Elaboración propia con la información recopilada por el CEAMEG. 71

Colección Género y Derecho/ 3

Si se revisa la tasa de aprobación legislativa –porcentaje de iniciativas publicadas respecto del total– no se advierte una tendencia favorable: es cero en la LVII Legislatura, 15.2% en la LVIII y 4.3% en la LIX, tal como se observa en la gráfica anterior. Por partido, en la LVIII el Partido Revolucionario Institucional (PRI) alcanzó 20% y el Partido de la Revolución Democrática (PRD) 12.5%, pero en ambos casos cae en la LIX a 3.6 y 6.9% respectivamente. El Partido Acción Nacional (PAN) no logró la aprobación y publicación de ninguna iniciativa en ninguna legislatura. En estas dos últimas Legislaturas el PRI logró la aprobación y publicación de 3 iniciativas, en tanto que el PRD logró cuatro, las diputadas del PRD y PRI lograron la aprobación de una iniciativa, la correspondiente a la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida
Cuadro 8. Iniciativas aprobadas. LVII Legislatura: iniciativas aprobadas pero no publicadas TEMA INICIATIVA/ PRESENTADA POR/ FECHA Iniciativa de reformas a diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Presentada por la Diputada América Soto López del Partido Revolucionario Institucional el 27 de abril de 1998 Iniciativa de reformas y adiciones a los artículos 38, inciso e, 175 numeral 3; 178 numeral 4 y 5; derogación del XXII transitorio Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales en materia de derechos políticos de la Mujer y la no discriminación a la misma. Propuesta por la Diputada Martha Dalia Gastelúm Valenzuela del Partido de la Revolución Democrática el 30 de abril de 1998. Iniciativa que reforma diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos. Propuesta por la Diputada Laura Itzel Castillo Juárez del Partido de la Revolución Democrática el 30 de abril de 1998. Iniciativa que reforma y adiciona a la Ley del Seguro Social. Propuesta por la Diputada María del Socorro Aubry Orozco del Partido de la Revolución Democrática el 5 de noviembre de 1998. Reformas a la Ley del ISSSTE, artículo 24 fracción III, y artículo 75. Propuesta por el Diputado José Luis Sánchez del Partido de la Revolución Democrática el 11 de noviembre de 1998.

Derecho a la educación

Participación política

Institucionalización y promoción de la perspectiva de género

Derecho a la seguridad social

Derecho a la seguridad social

Fuente: Elaboración propia con la información recopilada por el CEAMEG. 72

Colección Género y Derecho/ 3

Libre de Violencia, en tanto que con la presentación de los coordinado res de los grupos parlamentarias se logró la aprobación y publicación de la iniciativa que creó como comisión ordinaria de Equidad y Género, ver gráfica 15. En estas Legislaturas los diputados no lograron la aprobación de sus iniciativas PGAM presentadas, salvo aquella relativa a la creación de la Comisión de Equidad y Género como comisión ordinaria; las restantes ocho iniciativas aprobadas en la LVIII y LIX Legislaturas fueron propuestas por diputadas, ver cuadro 9.

Cuadro 8. Iniciativas aprobadas. LVII Legislatura: iniciativas aprobadas pero no publicadas CONTENIDO DE LA INICIATIVA Esta iniciativa propone modificaciones al lenguaje utilizado por el Código Civil para el Distrito Federal, en materia común y para toda la República en materia federal, la Ley de Educación y la Ley de Notarias del Distrito Federal

Propone que el COFIPE establezca que no se podrá registrar más de 70% de candidatos propietarios de un mismo género, lo que también será aplicado a los suplentes, para ambas fórmulas de elección.

Propone la utilización del lenguaje de género en dicho ordenamiento.

La pensión para las viudas será igual a 100% de la que hubiera correspondido al asegurado.

Se refiere a la igualdad jurídica del varón y la mujer.

Fuente: Elaboración propia con la información recopilada por el CEAMEG. 73

Colección Género y Derecho/ 3

Gráfica 13. Número de iniciativas presentadas por legislatura

-

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

22

24

Derecho a la educación Derecho a la igualdad y a la no discriminación Derecho a la salud Derecho a la seguridad social Derecho a un nivel de vida adecuado LVII LIX LX

Derecho a la una vida libre de violencia Derechos de la infancia Derecho humanos laborales Derechos sexuales y reproductivos Institucionalización de la perspectiva de género Justicia y seguridad pública Participación política Promoción de la equidad de género

Fuente. Elaboración propia con la información recopilada por el CEMAG.

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Colección Género y Derecho/ 3

Gráfica 14. Estatus de las iniciativas. Estructuras porcentuales
100.0 90.0

80.0
80.0 70.0 60.0 50.0 40.0 30.0

84.8

95.7

20.0
20.0 10.0 0.0

15.2 4.3

LVI Pendientes

LVII Aprobadas no publicadas

LIX Publicadas DOF

Fuente. Elaboración propia con la información recopilada por el CEMAG. 25.0

Gráfica 15. Tasa de aprobación legislativa por legislatura y partido
20.0

15.0

10.0

5.0

-

-

LVII

LVIII

LIX

PRI

PAN

PRD

TOTAL

Fuente. Elaboración propia con la información recopilada por el CEMAG. 75

Colección Género y Derecho/ 3

LVII

En este cuadro destacan las cinco iniciativas aprobadas en la legislatura, de las que no existe registro de su publicación.

Entre la LVIII y LIX legislatura el número de iniciativas bajo estudio aumentó casi tres veces –al pasar de 33 a 92 iniciativas presentadas–, no obstante las publicadas en el DOF fueron menos en términos absolutos, al pasar de cinco en la LVIII a cuatro en la LIX legislatura. En los tres partidos principales se advierten varias tendencias importantes a destacar, ver gráfica 16:

En el PRD los diputados varones presentaron iniciativas en las tres Legislaturas en número creciente: dos, seis y 12 respectivamente. Los diputados varones del PAN y del PRI comenzaron a hacerlo a partir de la LVIII Legislatura, cuatro y cuatro el PRI, una y seis el PAN en las sucesivas Legislaturas. En la LIX legislatura las diputadas del PRI presentaron 21 iniciativas PGAM, las del PAN 18 y las del PRD 16. En las tres Legislaturas las diputadas perredistas han venido presentando un número creciente (siete, 10, 16) de iniciativas PGAM. En el caso de las diputadas priístas pasaron de cinco y seis a 21 en la última legislatura, en tanto que las diputadas panistas pasaron de dos y una a 18 en la última legislatura.

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Colección Género y Derecho/ 3

Gráfica 16. Número de iniciativas presentadas por los tres principales partidos por legislatura y sexo

25

20

15

10

5

M H LVII MyH M H LVIII MyH M H LIX MyH

PRI

PAN

PRD

OTROS

TODOS

Fuente: Elaboración propia con la información recopilada por el CEAMEG. M: Mujeres; H: Hombres; C: Colectivas; NA: No aplica; NH: No hubo iniciativas presentadas; ND: No disponible.

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Colección Género y Derecho/ 3

Cuadro 9. Número de iniciativas por partido, sexo y estatus
LVII Estatus M Pendientes PRI PAN PRD PRD-PRI PRI-PRD-PVEM PT PVEM PAS PSN Independiente ND Aprobadas no publicadas PRI PAN PRD Todos Publicadas PRI PAN PRD Todos Total PRI PAN PRD Otros Todos 23 5 2 7 9 2 2 20 6 1 10 3 11 4 1 6 2 1 2 1 1 4 2 1 3 1 4 1 1 3 1 2 4 1 1 1 19 4 2 4 1 H 1 MyH M 16 4 1 8 H 11 4 1 6 MyH 1 LVIII

M: Mujeres; H: Hombres; C: Colectivas; NA: No aplica; NH: No hubo iniciativas presentadas; ND: No disponible. Tasa de aprobación legislativa: porcentaje de iniciativas publicadas respecto del total. 78

Colección Género y Derecho/ 3

Cuadro 9. Número de iniciativas por partido, sexo y estatus
LIX M 58 20 18 14 3 H 26 4 6 12 1 MyH 4 3 M 93 28 21 26 3 H 38 8 7 19 TOTAL MyH 5 3 1 1 TOTAL 136 39 28 46 3 1

3

4

7

4

1

11

1 4 1 3 3 1 1 7 3 2 1 61 21 18 16 6 26 4 6 12 4 5 3 1 1 4 104 32 21 33 3 -

1 1 39 8 7 20 -

2 2 7 3 1 2 2

1 5 1 4 9 3 4 2 150 43 28 54 5 5

M: Mujeres; H: Hombres; C: Colectivas; NA: No aplica; NH: No hubo iniciativas presentadas; ND: No disponible. Tasa de aprobación legislativa: porcentaje de iniciativas publicadas respecto del total. 79

Colección Género y Derecho/ 3

Cuadro 9. Número de iniciativas por partido, sexo y estatus (termina)
LVII Estatus Tasa de aprobación legislativa Total PRI PAN PRD Todos NH 20.0 33.3 20.0 50.0 NH NH M H MyH M LVIII H MyH

NA

NA

NA

NA

100.0

M: Mujeres; H: Hombres; C: Colectivas; NA: No aplica; NH: No hubo iniciativas presentadas; ND: No disponible. Tasa de aprobación legislativa: porcentaje de iniciativas publicadas respecto del total.

En este apartado se concluye que existe una tendencia creciente en la presentación de iniciativas sobre estos temas; son las diputadas las que más iniciativas presentan. En el caso de los legisladores son los perredistas quienes más iniciativas presentan, pero diputados de todas las fracciones parlamentarias han venido presentando un número creciente de iniciativas PGAM. El descenso en la tasa de aprobación legislativa entre la LVIII y la LIX Legislaturas refleja una combinación de factores que serán abordados con amplitud más adelante por las diputadas entrevistadas, siendo los factores más relevantes el apoyo que significa para el trabajo parlamentario la creación de agendas plurales previas disponibles al inicio de la legislatura correspondiente; y el mayor grado de complejidad y alcance de las iniciativas propuestas en la LIX Legislatura tales como la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia y la Creación del Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género de la Cámara de Diputados.

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Colección Género y Derecho/ 3

Cuadro 9. Número de iniciativas por partido, sexo y estatus (termina)
LIX M H MyH M H TOTAL MyH TOTAL

Cuadro 9. Número de iniciativas por partido, sexo y estatus (termina)

4.9 4.8 12.5

-

20.0 NH NH

6.7 9.4 12.1

-

28.6 NH NH

6.0 7.0 7.4

NA

NA

100.0

NA

NA

100.0

40.0

M: Mujeres; H: Hombres; C: Colectivas; NA: No aplica; NH: No hubo iniciativas presentadas; ND: No disponible. Tasa de aprobación legislativa: porcentaje de iniciativas publicadas respecto del total.

B. Comparación con el universo de iniciativas presentadas por legislatura En este apartado se revisarán el total de iniciativas presentadas por los diputados y diputadas en las Legislaturas bajo estudio y se atenderán las siguientes interrogantes: • • ¿La tendencia del número de iniciativas bajo estudio difiere de aquélla que se observa en el universo total? ¿Las tasas de aprobación de las iniciativas legislativas bajo estudio difieren considerablemente de las que se observan en el universo total de iniciativas presentadas por diputados y diputadas de esas Legislaturas y en qué sentido?

La producción legislativa total de diputados y diputadas en las tres Legislaturas analizadas ha tenido un crecimiento vertiginoso. Ello se debe, en gran medida, a que a partir de la LVII Legislatura la composición de la Cámara es de mayoría opositora. A partir de entonces se desata un boom de iniciativas, lo que hasta antes de la LVII no se había presentado: el número de iniciativas producidas fue cinco veces superior

81

Colección Género y Derecho/ 3

en la LIX Legislatura respecto de lo sucedido en la LVII. Este crecimiento fue superior al de las iniciativas PGAM, las que en el mismo periodo se multiplicaron por cuatro, y todavía representan un porcentaje muy bajo del total: 4.7 y 3.5% en la LVII y LIX Legislaturas respectivamente. Estos bajos porcentajes reflejan el largo camino por recorrer para lograr la transversalización de la perspectiva de género en el trabajo legislativo. Ello da cuenta también de los motivos que tiene el Comité de la CEDAW para llamar la atención a México por su lento avance en el ámbito legislativo, ver cuadro 10 y gráfica 17.

Cuadro 10. Porcentaje de iniciativas PGAM del total de iniciativas presentadas por diputados y diputadas De las iniciativas presentadas Legislaturas TOTAL LVII 4.7 LVIII 3.3 LIX 3.5

De las iniciativas aprobadas Legislaturas TOTAL LVII 0.0 LVIII 3.8 LIX 3.3

Fuentes: Elaboración propia con información de la página Web de la Cámara de Diputados y el CEAMEG.

Al igual que sucede en el caso de las iniciativas PGAM, no obstante el acelerado crecimiento en el número de iniciativas totales presentadas, el número de iniciativas aprobadas en la LIX Legislatura es ligeramente inferior que en la legislatura previa. Ello puede ser un síntoma de falta de acuerdos, falta de estrategia, de incentivos, de normatividad para un trabajo más eficiente en las diversas comisiones y de la necesidad de una revisión a fondo de la arquitectura organizacional de la Cámara de Diputados.

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Colección Género y Derecho/ 3

Gráfica 17. Número total de iniciativas aprobadas por legislatura

100 90 80 70 60 50 40 30 20

85

87

21

22

23

25

10
10 0

2 LVII Diputadas

3 LVIII Diputado LIX Diputadas y Diputados

Fuente: Elaboración propia con información de la página Web de la Cámara de Diputados.

En la gráfica y cuadro siguientes se pueden advertir diversos aspectos del comportamiento del universo de las iniciativas, por ejemplo el aumento en la tasa de aprobación legislativa en la LVIII Legislatura, para caer nuevamente en la LIX a niveles muy parecidos a los de la LVII. Por otra parte a partir de la LVIII Legislatura no se advierten tasas de aprobación legislativa diferenciada por sexo, pero sí una mejor tasa cuando las iniciativas son presentadas conjuntamente por diputadas y diputados, ver gráfica 18 y cuadro 11.

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Colección Género y Derecho/ 3

Gráfica 18. Tasa de aprobación legislativa por legislatura y sexo
50.0 45.0 40.0 35.0 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0

46.0

12.2 11.1 8.1 5.6 1.6 4.9

13.0 6.6

4.4 4.5

4.6

Diputadas

Diputados

Diputadas y diputados

TOTAL

Fuente: Elaboración propia con información de la página Web de la Cámara de Diputados.

Esta reducción de la tasa de aprobación legislativa reflejó, en mayor medida, el considerable aumento de la producción de iniciativas, aún cuando también se redujo el número total de iniciativas aprobadas de 130 en la LVIII a 122 en la LIX Legislaturas, en lo que pudieron haber incidido las características del proceso electoral, lo que probablemente desvió la atención de los y las legisladoras en la fase de seguimiento para su aprobación de las iniciativas presentadas. Otro aspecto a destacar es la no constatación de un sesgo discriminatorio en las iniciativas PGAM, pues las tasas de aprobación legislativa se comportaron de manera muy parecida en ambos casos. En conclusión, el crecimiento del número de iniciativas PGAM ha sido inferior al aumento que se observa en el universo total.

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Colección Género y Derecho/ 3

Cuadro 11. Número total de iniciativas presentadas por diputadas y diputados contra número de iniciativas con perspectiva de género Número total de iniciativas presentadas por Diputados y Legislaturas Diputadas LVII Total 532 LVIII 999 LIX 2661 Número total de iniciativas con perspectiva de género LVII 25 LVIII 33 LIX 92

Número de iniciativas publicadas Total 26 130 122

Número de iniciativas publicadas 5 4

Tasa de aprobación legislativa Total 4.9 13.0 4.6 -

Tasa de aprobación legislativa 15.2 4.3

Fuente: Elaboración propia con información de la página Web de la Cámara de Diputados.

Fuente: Elaboración propia con datos del CEAMEG..

Éstas son menos de 5% del total, lo que da cuenta de la precariedad de la transversalización de la perspectiva de género en el trabajo legislativo. Las tasas de aprobación de las iniciativas legislativas bajo estudio pueden ser superiores o inferiores a las del universo total, por lo que no parece existir un sesgo en contra de las mismas y ello más bien puede deberse al perfil de las diputadas y diputados en cada legislatura, el contexto político prevaleciente, así como a las características de los marcos normativos propuestos, mismos que han ido aumentado en complejidad de una a otra legislatura en el caso de las iniciativas PGAM. C. La experiencia de quienes presentaron la iniciativa: reseña de las entrevistas realizadas a exdiputadas y exdiputados Con los resultados de los dos apartados anteriores se elaboraron preguntas que fueron la base de las entrevistas llevadas a cabo. Se realizaron 11 entrevistas a exdiputados y exdiputadas y a una exsenadora involucradas en las iniciativas objeto de este estudio. De los entrevistados y entrevistadas, tres fueron legisladoras panistas, cuatro
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priístas, cuatro perredistas y una independiente. De los exdiputados y exdiputadas entrevistados, dos formaron parte de la LVII Legislatura, cuatro de la LVIII y cinco de la LIX. La senadora entrevistada abarcó el periodo 2000-2006 (LVIII y LIX Legislaturas). Los y las entrevistadas por orden alfabético fueron: Hortensia Aragón Castillo, Martí Batres Guadarrama, María Elena Chapa Hernández, Patricia Espinosa Torres, Carolina O´Farril Tapia, Blanca Amelia Gámez Gutiérrez, Diva Hadamira Gastelum Bajo, Concepción González Molina, Marcela Lagarde y de los Ríos, Angélica de la Peña Gómez, Lucero Saldaña Pérez y Guillermo Tamborell Suárez. Los criterios para seleccionar a los entrevistados y entrevistadas fueron los siguientes: • Aquéllas que presentaron iniciativas que fueron aprobadas. • Aquéllas que presentaron más iniciativas con enfoque de género. • A diputadas feministas. • Aquéllas que presentaron iniciativas en conjunto con otras del mismo partido o de otros, las cuales fueron aprobadas. Cabe mencionar que algunos/as de los/as entrevistados/as no cumplieron necesariamente con estos criterios y sin embargo se decidió entrevistarlos para lograr un balance adecuado entre partidos y Legislaturas. Dentro de las 150 iniciativas de las LVII, LVIII y LIX Legislaturas seleccionadas por el CEAMEG como propuestas con perspectiva de género o que buscan el adelanto de las mujeres, los entrevistados y entrevistadas presentaron un total de 37, de las cuales nueve fueron aprobadas y publicadas en el Diario Oficial de la Federación y una más del Senado, la correspondiente a la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres. Los cuestionarios de las entrevistas si bien tenían un formato similar, fueron diseñados para cada caso, dependiendo de si las iniciativas habían sido presentadas a título individual o colectivo. Hubo ciertas preguntas diseñadas de manera particular para algunas de las
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entrevistadas y entrevistados para profundizar en fenómenos que se observaron en algunos partidos y en Legislaturas específicas. También se dieron casos en los que se añadieron preguntas en el momento de la entrevista para ahondar en algún punto expuesto por la o el entrevistado. La primera parte de las entrevistas se concentró en preguntas sobre las iniciativas presentadas por cada entrevistado y entrevistada. A través de ellas se intentaba comprender su motivación para elaborar las iniciativas PGAM, el apoyo que recibió por parte de su bancada y del líder de su grupo parlamentario; el apoyo de asesores personales y/o de su grupo parlamentario. También se procuraba indagar si en el proceso de elaboración se consultaron actores sociales, expertas y grupos profesionales en el tema y asesores. La segunda parte tenía el objetivo de conocer más sobre el grado de acción colectiva por parte de los diputados y diputadas para presentar iniciativas PGAM. Se les formularon preguntas sobre su proceso para elaborar, acordar y presentar la iniciativa en conjunto y en el caso de las iniciativas presentadas a título personal se buscó indagar las razones de haberlas presentado de esa manera y si se tuvo algún acercamiento con alguna diputada o diputado para intentar un acuerdo para elaborarlas y presentarlas en conjunto. El propósito de la tercera parte de las entrevistas era el de tener mayor claridad sobre cuáles son los factores que incrementan las posibilidades de que una iniciativa PGAM sea aprobada. En específico se quería investigar sobre la estrategia o proceso de negociación y cabildeo de las iniciativas aprobadas bajo el supuesto de que éste es uno de los factores de mayor peso para que las iniciativas sean aprobadas. Además se buscaba detectar si existieron patrones en aquellas iniciativas que fueron aprobadas y en las que no consiguieron ser aprobadas. Cabe aquí destacar que de las 150 iniciativas PGAM presentadas en las tres Legislaturas, estudiadas sólo nueve fueron aprobadas y publicadas en el DOF. Estas iniciativas que lograron ser aprobadas fueron presentadas por legisladoras priístas y perredistas; ninguna panista consiguió que sus iniciativas fueran aprobadas.
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Además se buscaba indagar sobre la existencia de algún acercamiento por parte de aquellos y aquellas diputadas interesadas en la agenda de género para acordar temas o la agenda que impulsarían, si habían acordado alguna estrategia a seguir y, en dicho caso, los logros de esta estrategia. La última parte de la entrevista se enfocó a indagar sobre los mayores avances en la incorporación de la perspectiva de género y el adelanto de las mujeres de las Legislaturas estudiadas, los obstáculos que impidieron que un mayor número de iniciativas PGAM se aprobaran; cuáles, a juicio de los y las entrevistadas, serían los asuntos o temas fundamentales de la agenda de género; y qué hace falta, desde la perspectiva para avanzar en la incorporación de la perspectiva de género y el adelanto de las mujeres, en el trabajo legislativo en nuestro país. A continuación se presenta una reseña de los hallazgos resultado de las entrevistas. Las motivaciones para presentar iniciativas PGAM Al preguntarles sobre su motivación para elaborar y presentar iniciativas PGAM, la respuesta general de las entrevistadas y los entrevistados de los tres principales partidos políticos fue la inquietud y el compromiso personal con estos temas por considerarlos prioritarios para el país y para el movimiento de mujeres. Una exdiputada priísta entrevistada señaló “cuando yo llegué a la Cámara de Diputados tenía muy claro a qué venía […], yo tenía un compromiso muy firme […] con la problemática y las necesidades de las mujeres”. Ocho de las 12 entrevistadas también señalaron que sus propuestas respondían a las iniciativas de diversos grupos plurales de organizaciones de la sociedad civil dentro del movimiento social y el movimiento de mujeres. Una de las entrevistadas perredistas que forman parte del movimiento de mujeres comentó: “el movimiento de mujeres armó una serie de elementos, a quienes venimos de allí nos permitió saber con mucha claridad que si llegas a un Congreso sabes a qué tienes que ir”.

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Algunas de las entrevistadas de los tres partidos añadieron como una motivación adicional el cumplimiento de una agenda en corresponsabilidad con el compromiso mundial y las herramientas internacionales. Otra exdiputada perredista señaló que estos temas formaban parte de la agenda legislativa que inscribió como candidata. Una exdiputada panista añadió que su motivación fue retomar e insistir en algunos temas que se habían presentado en la Asamblea Nacional de Mujeres de 1996 y en la legislatura anterior. La entrevistada explicó: “era uno de los temas de Beijing y que impulsamos en la Asamblea Nacional de Mujeres después en los acuerdos que tuvimos ‘Avanzamos un trecho’ [...] con base en lo que habían presentado [...] me concentré en tomar esos temas”. Las iniciativas PGAM, las agendas de las fracciones parlamentarias y el apoyo del líder de la bancada Cuando se les hizo la pregunta de si estas iniciativas formaban parte de la agenda legislativa de su fracción parlamentaria y si fueron apoyadas por su coordinador hubo divergencias en las respuestas de las entrevistadas del PAN y del PRI. Dos exdiputadas priístas, una panista y la exdiputada independiente contestaron en sentido negativo a la pregunta de si su iniciativa formaba parte de la agenda legislativa de su fracción parlamentaria, mientras que ocho diputadas de los tres principales partidos contestaron en sentido positivo. En el caso de las exdiputadas priístas, aunque señalaron haber posicionado el tema dentro del partido para que las iniciativas formaran parte de la agenda, dos de ellas (la autora de la iniciativa de la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres y la presidenta de la Comisión de Equidad y Género de la LIX Legislatura) destacaron que las iniciativas no respondían necesariamente al tema prioritario de su partido. Una de ellas explicó: “Más bien yo era la agenda legislativa, […] porque si tú revisas en este momento a mi partido en mi legislatura me da pena, porque pareciera que a nadie le importa, lo mismo pasa en todas las Legislaturas”.

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Dos de las exdiputadas priístas mencionaron la indiferencia por parte del líder de la bancada y tres de ellas la falta de interés y de entendimiento de sus compañeros legisladores sobre lo que buscaba la iniciativa. Una de ellas señaló: “Nunca me dijeron que no, pero casi nunca lo miraban. […] ellos escuchan sin escuchar, pero afortunadamente puedo decir que por lo menos dijeron que sí y cuando decían que no, me ocupaba de que dijeran que sí, porque es uno de los problemas que tienen ellos: no entienden de qué se trata y para qué sirve esto”. De las exdiputadas panistas, una de ellas mencionó que los temas en un momento dado estaban en la plataforma de su partido y la respuesta de otra dejó ver que no necesariamente, ya que “muchas veces el coordinador ni está enterado de la iniciativa”. Por otra parte, todas las entrevistadas, y el entrevistado del PRD, indicaron que los temas de las propuestas formaban parte de la agenda de su partido y que estaban contenidas en la agenda legislativa parlamentaria. De igual forma, todas las entrevistadas y el entrevistado de este partido dijeron haber sido apoyadas por el líder de la bancada. Una exdiputada perredista de la LIX Legislatura dijo estar convencida de que lo lograron en gran parte al apoyo personal y al compromiso del líder de su bancada. Otra de las entrevistadas de la LVIII Legislatura de este partido explicó cómo desplegaron un trabajo de convencimiento del grupo parlamentario y discutieron con los compañeros que encabezaban las comisiones a dónde iba la iniciativa. También hubo un acercamiento importante con el presidente de su partido, a quien se le pedía comentar las iniciativas. El entrevistado de esta legislatura, que fue el líder de la bancada de su partido, señaló que se le dio un espacio importante al tema de género en la discusión de la agenda legislativa e incluso se realizó un encuentro interno, propio, nada más sobre el tema de la equidad de género. La entrevistada independiente advirtió que aunque no tenía fracción parlamentaria, sus compañeros, que eran tres hombres, se sumaron de inmediato a todas las iniciativas que presentó al igual que el PVEM, que fue el partido que le prestó el registro para ser diputada federal independiente sin afiliarse.
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Consulta a actores sociales Con respecto a la pregunta de si hubo consulta a actores sociales relevantes en el tema en el proceso de elaboración de las iniciativas, 10 de los y las entrevistadas contestaron en sentido afirmativo y sólo una panista y una priísta dijeron que no. Una exdiputada panista explicó que la consulta social no es algo muy común en la elaboración de iniciativas y que ella no lo había hecho en las suyas, sin embargo reconoció la labor de consulta que se realizó en el proceso de elaboración y aprobación de la Ley General de Acceso de las Mujeres una Vida Libre de Violencia. En otros casos las entrevistadas expresaron que sus iniciativas daban respuesta a demandas de foros en los que habían participado durante o previamente a su cargo. Este fue el caso de una exdiputada panista, una priísta y dos perredistas. Una de ellas destacó la importancia que tuvo el Congreso Nacional de Mujeres donde participaron mujeres de todos los partidos políticos. La entrevistada señaló: “nos llevó a sentirnos a todas comprometidas con los acuerdos de este Congreso de tal forma que una vez en la Cámara se nombró una comisión formal para asistir diputados y diputadas a este Congreso y asistieron también los coordinadores de las fracciones parlamentarias […]. Este espacio llevó a los partidos a adquirir compromisos”. Una exdiputada panista señaló que el haber asistido al Parlamento de Mujeres le dio elementos para la elaboración de sus iniciativas. En algunos casos la consulta fue directa y específica para la elaboración de la iniciativa en cuestión. Dos exdiputadas priístas y dos perredistas afirmaron haber realizado consultas a organizaciones civiles de mujeres de manera plural (algunos ejemplos mencionados fueron: Milenio Feminista, Equidad de Género, Diversa, Consorcio para el Diálogo Parlamentario) y una de ellas dijo haber hecho consulta a organizaciones de derechos humanos de la niñez que fueron convocadas por la comisión que presidía. El entrevistado panista también dijo haber realizado consulta social: “Sí, hubo de todo y desde mi perspectiva todos son relevantes, lo mismo hubo ONGs (sic.) un poco más involucradas en los temas, hubo organismos internacionales inclusive que nos ayudaron, opinaron, como también hubo las opiniones de mis hijas, hubo
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opiniones de mi mujer, de distintas mujeres, inclusive de adultos mayores”. Investigaciones Todos y todas las legisladoras entrevistadas dijeron haber realizado estudios o recogido investigaciones en el proceso de elaboración de las iniciativas, sin embargo las formas y la magnitud de éstas variaron. Dos legisladoras –una panista y otra priísta– dijeron haber llevado a cabo personalmente estudios de los que surgieron las propuestas, una de ellas incluso realizó su tesis de maestría en el tema de su propuesta. La mayoría afirmó haber realizado investigación especializada y jurídica. Algunos ejemplos mencionados fueron la revisión de la legislación mexicana, la internacional, análisis estadístico, poblacional, demográfico, institucional, temático. Sólo una de las entrevistadas del PRD mencionó específicamente la revisión de todos los antecedentes que acompañaban a cada una de las propuestas. De los y las entrevistadas, 11 dijeron haber consultado a expertas o grupos profesionales en los temas; sin embargo, algunas de las entrevistadas dijeron no haber realizado una consulta de expertas temáticas por medio de la cual se les pidiera una asesoría específica. Una de ellas especificó “recogimos, eso sí, resultados de investigaciones de las organizaciones civiles”. Otro y otras entrevistadas especificaron que en algunos casos sí se realizaron estudios y en otros casos no. Una exdiputada perredista y una priístas destacaron la falta de datos e investigaciones sobre estos temas:
Desgraciadamente el país no tiene condiciones formales, oficiales, para saber exactamente cuál es la situación de las mujeres porque no hay estudios, bancos de datos, etc. […]. Sí hay estudios al respecto, pero la Cámara no ha hecho una gran inversión en ese sentido. Yo espero que el Centro de Estudios [para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género] juegue ese papel determinante que nosotros queremos, que sea un órgano especializado que nos acompañe en la elaboración de esos documentos. […] a veces no aterrizamos por no

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tener los datos científicos y de investigación o la gente que conoce más el tema.

Asesores A la pregunta sobre el apoyo de asesores personales y del grupo parlamentario en el proceso de creación de la iniciativa, 10 de los entrevistados y entrevistadas dijeron haber tenido apoyo de algún tipo de asesores. En el PAN está más institucionalizado el apoyo en la elaboración legislativa a través de una fundación. Una exdiputada panista explicó: “me echaban mucho la mano en la Fundación y también mis asistentes, mis asesores personales”. Sin embargo, al parecer la Fundación no siempre otorga su apoyo, como comentó otra exdiputada panista: “muchas veces no recibe uno el apoyo, porque si ellos [los de la Fundación] no están de acuerdo con dicha iniciativa, para temas de género tienen que estar de acuerdo con la postura del PAN, con la plataforma del PAN para que recibas el apoyo”. Ni el PRI y ni el PRD cuentan con esta institucionalización del apoyo de asesores en la producción de iniciativas legislativas. Al parecer cada legislatura va variando la composición de su grupo de asesores aunque existe cierta tendencia a la profesionalización de los asesores en el caso del PRD, que desde la LIX Legislatura comenzó a contratarlos mediante exámenes de oposición, pero sobre todo existe una gran expectativa sobre el papel que jugará en este campo el Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género. Al preguntarle a una exdiputada priísta sobre el apoyo de los asesores de su grupo parlamentario su respuesta fue: “¿Cuáles? Yo creo que en la Cámara el grupo parlamentario del PRI, si tenía asesores, con nosotros, la tropa, casi no veíamos esos asesores”. La respuesta de otra exdiputada priísta fue: “No, yo tuve que construir un equipo […] los asesores que tienen ahí [en la Cámara] no tienen idea de lo que están hablando. Dame un asesor que conozca en la Cámara, en cualquiera de las comisiones, sobre el tema […]. No es la responsabilidad solamente de la Cámara, sino de que los grupos parlamentarios no se ocupan de esto. […] Sigue siendo una cuenta pendiente el tema de los grupos de asesores especializados en el tema”.
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Dos priístas enfatizaron el gran apoyo de asesoría y orientación que obtuvieron de otras mujeres –dentro de su propio partido y dentro del movimiento de mujeres– interesadas en que avanzara la agenda de género. Una de ellas comentó: “la asesoría fue el cobijamiento de las feministas […] la gente de Milenio Feminista y todas ellas […] fue un cobijo y un respaldo para poder avanzar”. Otra senadora priísta contestó que recibió apoyo “sobre todo en la parte jurídica, en cuestión de género pues no, porque no hay tantos asesores en materia de género en el Senado”. Una exdiputada perredista comentó que tenían asesores por áreas: el área económica tenía sus economistas, y el área de política social tenía una diversidad de asesores porque abarcaba desde educación, trabajo, salud, género. La exdiputada explicaba que “teniendo la coordinación del área de política social me facilitaba mucho el trabajo de la diversidad de temas. Y cuando era el tema de educación te metías al tema de educación con perspectiva de género y lo mismo cuando vimos el tema de trabajo”. Varias de las entrevistadas y el entrevistado dijeron haberse apoyado más en asesores personales y gente cercana a ellas que en los asesores de su grupo parlamentario. Proceso de elaboración de iniciativas: las etapas prelegislativa, legislativa y poslegislativa Otro de los objetivos era conocer en la práctica cuál había sido el proceso de elaboración de las iniciativas, y si había alguna metodología más o menos común de las actividades que se llevan a cabo en la fase prelegislativa, legislativa y poslegislativa. Descubrimos que en general cada quien tiene su propia idea del proceso que se tiene que llevar a cabo antes, durante y después del trabajo legislativo, y que no necesariamente hay una forma o una metodología que los diputados y diputadas sigan o piensen que deban seguir en el trabajo legislativo. También se expresó la falta de capacitación que dificulta que los diputados y diputadas aprendan de manera comprehensiva las labores legislativas. Además descubrimos que la idea de separar el trabajo legislativo en tres fases es nueva para algunas de las legisladoras:

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Todavía no se hablaba de este tipo de fases. Era un proceso natural, que a lo mejor por eso ahora tiene ese proceso. Porque para nosotros era decir, bueno yo como diputada cuáles son mis temas de interés y a los que me debo, a los que presento, entonces empezaba yo a abordar, es importante las inquietudes personales y tu experiencia […] te sentabas con los asesores e ibas afinando, todo ese proceso de decir hacia dónde. […] Primero tienes que ver qué hay sobre ese tema […] entonces ya viene toda la parte de consulta, de investigación. Tres años no son suficientes para aprender a ser legisladora, además por más cursos que tomamos de cómo ser diputada y no morir en el intento […] tienes unas lagunas impresionantes. […] Yo creo que más intuición, porque los conocimientos los tienes, no te preparan, te preparan entre comillas –¿les dan talleres antes de entrar, ya siendo electas?– pues yo creo que ha de haber habido algún taller […] y lo poco que te puedan dar te entra por una oreja y te sale por la otra. Realmente es mucho la intuición […] un buen tanto la intuición para poder sacar adelante las cosas, yo no te puedo mentir que era yo la experta en temas legislativos.

Al referirse al proceso general de producción legislativa, una de las entrevistadas comentó: “Es tan doméstico el manejo, que si se lleva bien con el de la comisión y negocias, si tienes una buena aceptación y no te dejas, puedes subir a tribuna, no hay una normatividad tal”. También se expresó que tres años no son suficientes para llevar a cabo todo el ciclo legislativo necesario: “lo primero que tendría que reconocerse es la necesidad de reelección del legislativo, porque tres años no te dan para que des esto, no hay manera, la prelegislativa te la tienes que aventar antes de que seas diputada, como nos tocó a nosotros en este caso”. Además fue señalada la dificultad de preparar de una manera metódica los temas legislativos dada la naturaleza de la Cámara:
Si nos ubicamos en la Cámara de Diputados está sujeta a tantos vaivenes, tantos flujos, a tantos vendavales, que es muy difícil establecer una agenda ordenada. […] Yo hice un tema por coyuntura y se convierte en tema de la agenda […] pasa a ser un tema de la agenda legislativa y ocupa un espacio en la discusión y a veces desplaza otros
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temas, y así con diversas temáticas, en un ambiente de 500 legisladores, diversos grupos parlamentarios (cinco, seis, más a veces), de legisladores independientes incluso, iniciativas del ejecutivo, la agenda del ejecutivo, de presiones de los medios de comunicación que tienen sus propias agendas. Es muy difícil fijar temas en la agenda y prepararlos de una manera metódica, sistemática.

Hubo acuerdo más o menos general de lo que hay que hacer en la etapa prelegislativa:
La fase prelegislativa es definitivamente recabar información, estudios, […] estudios de derecho comparado, […] estadísticas. Cada iniciativa tuvo su propio proceso, obviamente hay un proceso prelegislativo como aquí se menciona, es decir, hay un trabajo de investigación, de revisión de cómo se encuentra la ley, cuál fue el origen de esa ley; es muy importante que a la hora de que uno está presentando una reforma siga el curso de cómo ha ido conformándose ese articulado o esa ley que tú quieres cambiar para ubicar con toda precisión también el tiempo que tiene esa legislación de tal forma que en tu argumentación precises que esa ley ha quedado ciertamente obsoleta; aunque tú lo sepas, tienes que fundamentarlo, definir con toda claridad desde qué tiempo fue, cuáles fueron las circunstancias que originaron esas reformas, esa definición incluso del articulado. La prelegislativa siempre fue movimientos sociales, siempre fue descubrir, analizar […].

También se mencionó la dificultad del seguimiento en la fase poslegislativa y la necesidad de establecer mecanismos claros y responsables del seguimiento:
El seguimiento es muy difícil; creo que la Cámara requiere un equipo especializado que al margen de la tarea de los diputados tenga la facultad para revisar la aplicación de presupuestos, no es una auditoría [...]. El asunto no es que me digan en qué se gastó el dinero, sino que se gastó bien, que está bien comprobado, en qué se aplicó, a donde se destinó el recurso, y eso es algo que sucede en muchísimas partidas. Nosotros lo encontramos en las etiquetadas para mujeres porque fue una tarea que […] nos empeñamos en que tenía que dársele
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seguimiento porque podía quedar como una acción que sobraba, era necesario reclamar su cumplimiento […]. Es muy difícil esta tarea de seguimiento, pero es fundamental hacerla porque no hay garantía de que un presupuesto aprobado sea estrictamente cumplido, no hay ninguna garantía.

A la pregunta de si se contempló la realización de algún diagnóstico sobre las consecuencias de la norma, de ser aprobada, encontramos respuestas varias: nueve de los entrevistados y entrevistadas contestaron en sentido afirmativo y tres en sentido negativo: una exdiputada panista, una priísta y un perredista. Se reconoció que: “Lo primero que tienes siempre ante cualquier iniciativa es el impacto presupuestal”. Varias de las entrevistadas dijeron haber elaborado un diagnóstico sobre las consecuencias en términos de los costos; sin embargo también hubo respuestas en sentido negativo: “No, no nos dio tiempo, hubiéramos debido hacerlo, pero ya no nos dio tiempo. El entrevistado dijo: no, en este caso no. No se presentó un diagnóstico de los costos, más bien calculamos o partimos del hecho de que [la iniciativa en particular] no implicaba costos para el Estado”. Por otra parte, todas los entrevistados y entrevistadas dijeron haber cuidado la armonización jurídica de sus propuestas con los ordenamientos con que se relacionaron. La acción colectiva: el proceso para realizar y acordar una iniciativa en conjunto Todas los entrevistados y entrevistadas dijeron haber tenido algún acercamiento con alguna diputada o diputado para intentar acordar el presentar alguna iniciativa en conjunto. Se destacó también cómo el proceso para realizar y acordar una iniciativa en conjunto es largo y complejo ya que intervienen diversos actores y factores. Una exdiputada priísta comentó:
Primero contabas con la voluntad política de la líder, […] aparte de que ya más o menos tienes acotado todo el articulado, lo tienes que pasar por los jurídicos, para que ellos le den el toque de técnica
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jurídica, […] hay que pasarlo al jurídico para que lo revisen, tú sabes que los jurídicos se tardan ocho meses ó 10 ó un año y todavía no te entregan la iniciativa revisada, mucho antes de que la presentaras. Lo bueno de esta iniciativa es que en esta legislatura ya estaba madura y había sido al mismo tiempo consensada con los partidos, […] revisada por abogados, por el consejo. Había sido observada […] hasta en la mínima coma, detalle y punto, no lo puedes creer pero hasta eso se revisó, comas, […] se les daba a todas, y todas revisaban. Y ahí sí supe lo que eran los consensos […] batallas mucho para consensar […] ya cuando la subes al pleno, es del pleno. Y ahí es otra táctica, otra de abogados, entran los más pesados de las fracciones, entra a negociar mucha más gente de las que presumiblemente sólo era el ámbito de las mujeres.

Bajo la percepción de otra exdiputada priísta:
En temas estratégicos como puede ser lo del Instituto y algunos otros, por lo general cada fracción tiene su posicionamiento y por lo general tiene toda su iniciativa armada y luego ya se da todo el rejuego de cabildeo y de negociación para ver cuáles son los mínimos aceptados por todas como para que avancen, pero me da la impresión de que cuando ya son temas mucho más especializados como puede ser el de planeación […] en este caso a lo mejor toda la parte de los consensos son […] mucho muy complicados.

Una tercera exdiputada priísta explicó cómo en la práctica transitan las iniciativas de manera colectiva:
Mucha gente se suma a propuestas que ni idea tienen, que no las trabajaron, pero en esta negociación política tienes que ceder tu participación en el afán de que transite la iniciativa, porque de la otra manera te la empantanan o en el grupo parlamentario, o en la comisión, o en al momento de la votación […]. Dependiendo de lo difícil que está la iniciativa es como tú vas y le vendes la idea a la otra o a los otros: “fírmame, vas a aparecer, voy a publicar”, y si les conviene continúan y si no se deslindan. Entonces es la dificultad política, no del tema. Por qué la Ley por una Vida Libre de Violencia no pasó,
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porque les hacía ruido el feminicidio, esa es la verdad y prefiero decirla, porque como les conviene políticamente hablando es como transitan las iniciativas de manera colectiva.

Una exdiputada panista explicó cómo sucede el trabajo colectivo en su partido:
Si eran propuestas de iniciativas que cruzaran muchos temas, sobre todo las fuertes, en las previas se presentaban, además de los grupos de trabajo, por eso estábamos divididos en subcoordinaciones, entonces todas las propuestas de los diputados, por ejemplo en el ámbito de cultura, educación e información tenían que verlo conmigo, o sea, hacíamos reuniones de trabajo con los integrantes de la fracción involucrados en esos temas, yo le daba seguimiento porque [era] parte de la información que tenían que tener las coordinaciones, entonces sí es un trabajo colectivo y si no te cuestionaban.

Otra exdiputada panista explicó los acuerdos formales de su partido: “El acuerdo era y es presentarlas [las iniciativas] a nombre propio y también a nombre del grupo, entonces desde esa perspectiva pasa por el consejo y entonces siempre salían las iniciativas […] uno la empuja y desde luego que lleva el aval, el respaldo y el enriquecimiento del grupo parlamentario, así que un día me digas, oye presentaste algo a contrapelo de la opinión del grupo, no, nunca, siempre fui muy institucional”. Una exdiputada perredista aclaró que:
La formalidad en la firma de una iniciativa no tiene en muchos casos que ver con la participación, puede ir firmada por un solo diputado y estar perfectamente acordada con todos los partidos, o puede ir firmada por varios o muchos diputados y no estar acordada por los partidos, es un formalismo la presentación pero no hay una sola iniciativa de ley que pueda pasar en lo individual, no existe. Y las iniciativas de ley que tienen más posibilidad de ser cobijadas son aquéllas en las que inteligentemente, quien las presenta puede incluso ceder en la firma de la iniciativa o en la presentación de la misma a los
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partidos mayoritarios no les gusta, esto es normal, aquí y donde sea, que el mayor número de iniciativas o las mejores iniciativas provengan de los grupos minoritarios […] Cuando te pones en el centro del acuerdo es muy difícil, la mayoría de las iniciativas que me tocó presentar, nunca las pasé por los medios de comunicación antes, muchas veces muchas de ellas ni salían, porque era preferible que salieran los partidos mayoritarios y las hicieran suyas y facilitar la inscripción en las comisiones. No es fácil cuando este tipo de trabajo requiere muchas horas y muchos días y mucho tiempo de acuerdos y consensos, pero la retribución es muy grande cuando encuentras que esas iniciativas salían todas aprobadas por consenso de todos los partidos, todas por consenso.

Por qué presentaron iniciativas a título personal Algunas diputadas nos explicaron que intentaron consensar la iniciativa y sin embargo no lograron acuerdos y por eso acabaron por presentarla a título personal. Con respecto a las iniciativas de modificación de la Ley del Inmujeres en la LIX Legislatura una entrevistada perredista narró:
Nos parecía muy importante que tuviéramos condiciones de sacar adelante esta iniciativa de manera conjunta, [pero] no se pudo lograr; se nos pasaba el tiempo y entonces tuve que presentar mi iniciativa y así posteriormente el PRI quiso presentar la suya por su lado y el PAN por su lado. Parecía que no había condiciones para dirimir una sola opinión, sin embargo, ya el trabajo propiamente de dictamen de la ley ahí dimos un gran debate, entre la comisión dictaminadora que se conformó, para finalmente definir el alcance de la reforma. Entonces a veces hay condiciones de que trabajes conjuntamente pero a veces no hay condiciones de que coincidas y das oportunidad de que cada quien presente su iniciativa desde la visión de su propio grupo, que eso fue lo que pasó con este ejemplo que pongo de reformas a la Ley del Instituto Nacional de las Mujeres: tuve algún acercamiento con alguna diputada o diputado para intentar acordar y presentar algunas. Sí hay iniciativas que incluso intenté sumar, es el caso por ejemplo de las que suscribimos desde la comisión; casi siempre buscaba que pudiéramos presentar las iniciativas como comisión, algunas inclusive siendo iniciativas mías, yo acordaba que las presentaran otras compañeras de
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mi comisión, de tal forma que se expresara también en eso el trabajo colegiado.

En otros casos, el legislador no tuvo algún acercamiento para que sus iniciativas fueran presentadas en conjunto y sin embargo, comenta: “sucedió que al momento de la lectura había legisladores o legisladoras que al terminar alzaban la mano y decían: ’señor presidente, solicito que se agregue mi adhesión a la misma’”. También se presentaron iniciativas para que no se diga que no se tocó el tema: “[...] es que hay iniciativas que se van a morir, que solamente las subes para que no se diga que no se tocó el tema, es la verdad, otras que tú sabes que por la fuerza que tiene tu grupo parlamentario, o que la presidenta de esa comisión te va a echar la mano, o que adentro puedes negociar...”. Cómo se logró la aprobación Al preguntarles a las entrevistadas que lograron que sus iniciativas se aprobaran qué fue lo que a su juicio llevó a que fueran aprobadas, la mayoría respondieron que fue la conformación de consensos: “Consensos, con hombres, con mujeres, con rojos, amarillos, verdes, azules […]. Los consensos, el tema de las mujeres es el tema de la mitad de México, que tengamos derecho a un espacio propio y lo entendieron bien […]. La verdad es que parte del convencimiento se da en las reuniones de discusión”, afirmó una exdiputada priísta. “Una negociación, un cabildeo y un trabajo de lobby con todos los grupos parlamentarios para buscar la voluntad política de todos y sumarlos a estas iniciativas. Más allá de que las leyes sean perfectibles es muy importante tomar en consideración que este tipo de leyes tienen que ser, tenemos que darles, imbuirles todo el ahínco necesario de tal forma que se puedan concretar”, afirmó una exdiputada perredista. Otra exdiputada priísta explicó que “La estrategia fue totalmente política de inclusión, pluralidad, es que en esto las mujeres no avanzamos por consenso, avanzamos cuando vemos una grietita y nos colamos, entonces así es como es el avance”.
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Se hizo evidente la importancia del lobby parlamentario para construir consensos:
El lobby parlamentario es fundamental, no sólo es importante que tú estés convencida de lo que están haciendo, […] es necesario fundamentar las iniciativas que tú propones; también es importantísimo y fundamental que trabajemos con las legisladoras y los legisladores buscando aliadas en todos los grupos parlamentarios, y dar una pelea muy diplomática […] hacer un trabajo de discusión, de debate, que permita ir buscando, construyendo los consensos, buscar este lobby es tan importante que hay que hacerlo para que unamos las voluntades necesarias que se reflejen en la votación, sobre todo cuando estás aspirando a una reforma constitucional. Entonces es un trabajo arduo, un trabajo que requiere mucho convencimiento y sobre todo tener los elementos de fundamentación que te permitan ir remontando todos los cuestionamientos que se puedan dar.

Además se destacó la entrega que debe haber para que una iniciativa se apruebe, la necesidad de darle seguimiento y la importancia de priorizar las iniciativas que se van a impulsar en mayor grado: “El permanente impulso, luego la terquedad, una y otra y seguirla, dónde andan [las iniciativas], por qué están paradas […] debe ser una entrega total para que una iniciativa pueda pasar […] En el tema de mujeres tienes que saber dónde están paradas y por qué están paradas y por supuesto valorar qué importa más que pase […] no te las van a dar todas […] que pase lo que trae más beneficio en el tema de mujer”. También se señaló la importancia de resolver las dudas y convencer a una por una de las legisladoras de la iniciativa para que ellas a su vez puedan defenderla y convencer a otros de la propuesta:” yo sabía que de cada compañera que me decía ‘yo tengo dudas de esto’ era porque venía de las sesiones de su grupo de compañeros que le había dicho esto, esto y esto. Tenías que armarla bien para que ella fuera y contestara y convenciera a los compañeros de su fracción”. Otra entrevistada comentó además la relevancia de convencer a aquéllas que han mostrado un liderazgo y que están comprometidas con los temas de
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mujeres: “si había alguna duda, si tenían alguna inquietud en la Cámara de Diputados, la colegisladora buscaba a otras legisladoras que manejan el tema y comprometidas [con él] de todos los partidos; […] ahí hicimos acuerdos […], porque me decían que no querían, que le estaban dando vuelta, me senté con ellas; a veces tiene uno que doblar, de que si te dejaron plantada, no importa, pero dije con tal de que salga ya, voy”. Se señaló el reto que se presenta ante la distancia que hay entre las dos cámaras y ante el cambio de actores involucrados:
A veces también hay una distancia entre las dos cámaras, no hay una agenda continua, no hay algo desde el principio y luego cambian los actores, si ya habías acordado con alguien, a lo mejor ese alguien ya se fue de candidato a no sé dónde, entonces esa movilización de actores puede entorpecer lo avanzado de las diligencias, […] los nexos de haber tenido compañeras también legisladoras que ya nos conocían, que ya nos identificaban, mucho pesó; es qué imagen traes tú también, quién eres, por qué estás presentando una iniciativa.

Una diputada perredista subrayó la diferencia de los procesos de negociación cuando una iniciativa viene desde el movimiento de mujeres y ha sido pactada con anterioridad por parte de los partidos políticos que cuando no ha sido así: “la ley de cuotas es un asunto que, repito, venía empujado mucho desde los partidos, venía trabajado desde el movimiento de mujeres y había un pacto en torno a ella que era difícil, se pudo haber roto. […] Es un trabajo de años y al cual hay que apostarle”. Otro punto que se destacó fue la importancia de negociar la iniciativa con el coordinador del grupo parlamentario y dar seguimiento en las comisiones a las que es asignada:
Cada vez que presenté una iniciativa primero iba y se lo platicaba a mi coordinador del grupo parlamentario, nunca me dijo que no, luego la negociación para poder subir, porque para poder subir es un problema gordo, por la distribución que este periodo tenía la junta de coordinación, […] era además de hablar con tu coordinador del tema,
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era [hablar] con servicios parlamentarios estar en la idea de darle y darle para poder subir y luego ver a qué comisiones iba e inmediatamente ir a ver cuánta gente tienes ahí, cómo te podían ayudar para poder transitar y luego tener una estrategia muy clara en la votación. Votos en el Senado casi todos por unanimidad. […] la terquedad, una y otra y otra y seguirla, dónde andan, por qué están paradas […]; debe de ser una entrega total para que una iniciativa pueda pasar. […] hay unas que no les interesa las leyes, por ejemplo la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres batallamos mucho en la Cámara porque como estaba propuesta causaba mucho ruido, una por una tuvimos que luchar para que pudiera pasar […] En el tema mujeres tienes que perseguir dónde están paradas y por qué están paradas y por supuesto valorar qué importa más que pase, […] que pase lo que trae más beneficio en el tema de mujer, esas son valoraciones que personalmente las realicé y que me funcionaron.

Otra exdiputada perredista ahondó sobre la importancia de sacar un problema a la luz y demostrar ampliamente la relevancia que tiene para la realidad mexicana, de tal forma que se vuelva irrebatible la necesidad de atenderlo. De esta manera, aseguró, se incrementan las probabilidades de que los actores políticos no deseen pagar el costo de oponerse a la propuesta. La legisladora también explicó su estrategia internacional:
El problema de la violencia contra las mujeres ya es inocultable, hay una realidad social que se impone a cualquier grilla y me parece que lo que logramos demostrar fue que la violencia contra las mujeres es uno de los más graves problemas nacionales y no podían decirnos que no, […] me parece que fundamentar con conocimientos científicos las acciones políticas y legislativas […] permite avanzar y permite que se vuelva muy complicado rebatir datos, informaciones, que además quiero decir no existían pero todo fue elaborado con información oficial. Entonces era irrebatible y luego también por reacción política, por corrección política, muchos gobernadores, muchos diputados no podían aparecer públicamente oponiéndose a fines tan altos, como incluso dijeron algunos, en esta hora, en este momento, en este país. Más que México, el gobierno mexicano tiene varias recomendaciones
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internacionales pendientes para armonizar la legislación, a lo que se comprometió hace años porque ha suscrito convenios, protocolos, los ha ratificado y no ha puesto en práctica esto, y me parece que eso también juega, jugó y lo usamos nosotros, usamos permanentemente las recomendaciones de la CEDAW, se recomendó al gobierno que los aprobara, eso también contó en un grado, aunque no sabría decirte exactamente en qué grado, pero contó, y también el hecho de que la violencia contra las mujeres en México sea uno de los elementos por los que se conoce a nuestro país a nivel internacional, eso a mí me parece grave, delicado […] México es conocido más por los crímenes de Ciudad Juárez que por cualquier otra cosa y eso lo enfrentan los presidentes cada vez que van a reuniones internacionales y no falla el grupo que está allí hablando de los crímenes, exigiendo justicia […]. También hicimos esfuerzos internacionales muy importantes, creamos una red internacional, interparlamentaria, para enfrentar el feminicidio con parlamentarios de varios países, entre ellos Guatemala y España. Entonces allí actuamos como legisladoras a nivel internacional, llevamos un tema a distintos foros, hicimos foros en México, Guatemala y España y estuvimos presentes en reuniones internacionales. […] Otro elemento importante fue que construimos […] el Centro de Estudios Legislativos para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género; esa fue una construcción de este grupo de diputadas que decidimos crear una instancia permanente más allá de quiénes lleguen y quiénes se vayan.

Qué obstaculizó que fueran aprobadas: los retos Se les preguntó a las entrevistadas a qué atribuyeron el hecho de que sus iniciativas no fueran aprobadas y las respuestas giraron alrededor de temas como la falta de tiempo, seguimiento y cabildeo en las comisiones a las que fueron turnadas, por no ser temas prioritarios; el momento coyuntural, las leyes intocables, los golpes bajos, los protagonismos, la arquitectura organizacional de la Cámara y razones políticas: “Me faltó […] haber cabildeado en las comisiones a que fue turnada, definitivamente, porque si no cabildeas, si no estás tú ahí que eres la interesada, a los que les llegan ahí menos les va a interesar, con tantísimas iniciativas que tienen y el rezago que traen, pues menos les va
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a interesar”, dijo una exdiputada panista. Una exdiputada perredista señaló: “yo creo que fundamentalmente nos faltó tiempo, la Cámara de Diputados no trabaja realmente tres años, […] el tiempo legislativo es corto, pero además hay un problema de fondo que el Congreso mexicano tiene que resolver. Nosotros tenemos que garantizar que el trabajo en comisiones sea realmente un trabajo efectivo y eficiente”. El entrevistado perredista dijo: “Yo lo atribuyo al hecho de las convicciones profundamente conservadoras de los legisladores en el fondo y también por razones políticas, a que no se quería darle crédito a la iniciativa de los legisladores o legisladoras del PRD. En el caso del PAN era frecuente que no estuvieran de acuerdo con estas iniciativas, de hecho votaron en contra [de iniciativas semejantes] en la Asamblea Legislativa. En el caso del PRI muchos estaban de acuerdo […] con los temas de fondo, pero políticamente no iban a permitir, o no querían dejar que el PRD se posicionara con un tema. Entonces por razones políticas en muchos casos se dejaron de aprobar iniciativas”. Una exdiputada priísta que presidió la Comisión de Equidad y Género respondió: “A mí me distrajo demasiado lo de la comisión, […] yo pude ver otros asuntos, pero decidí que si mi única neurona se tenía que ubicar la tendría que ubicar en un solo tema, estratégicamente que valiera la pena, como yo le reconozco, el tema de las mujeres”. El exdiputado panista entrevistado atribuyó a la falta de prioridad de los temas de equidad de género y a las “leyes tabúes o intocables” el hecho de que sus iniciativas no hubieran sido aprobadas:
Yo creo que lo que acaba ocurriendo es que lamentablemente los temas de perspectiva de género, los temas vulnerables, siempre son relegados, siempre es más importante el tema económico, siempre es más importante el tema de justicia, de seguridad, y desde esa óptica, lamentablemente, comisiones […] siempre van dejando tienen una gran carga de trabajo y en sus prioridades esto no se cuenta, eso en algunas ocasiones y en otras parecería que se rompen algunos tabúes y ahí hay resistencia por parte de otros grupos parlamentarios, […] ejemplo: [en las] reformas a la Ley Federal del Trabajo […] había la idea por parte del grupo parlamentario que era indispensable en aquel entonces no tocar la Ley Federal del Trabajo, había el tabú de no
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tocarla, de no moverla, […] no quisieron abrir la Ley buscando proteger algunos intereses, por ejemplo de sindicatos, pero pues al mismo tiempo nos perjudicaron enormemente en estos temas de atención a grupos vulnerables de equidad de género.

Una exdiputada perredista explicó que el momento coyuntural del país es otro factor de peso para la aprobación de iniciativas: “más allá de que algunos de los temas pueden resultar más prioritarios que otros, también influye mucho el momento coyuntural del país, influyen mucho también las etapas de definiciones importantes por ejemplo de temas económicos, fiscales, hacendarios, presupuestales, pero también es cómo puedas lograr poner el tema en la agenda, si no por ejemplo estas iniciativas que nosotros impulsamos hubieran corrido la misma suerte que otras iniciativas que a lo mejor pueden ser en la revisión muy pertinentes y que debieron ser tomadas en consideración”. También se les preguntó si hubo alguna diferencia de estrategia o proceso de negociación y cabildeo entre las iniciativas que lograron ser aprobadas y las que no, a lo que una exdiputada perredista contestó en sentido negativo: “No, fueron los temas y las circunstancias, por ejemplo, en el caso de la reforma laboral, y la parte de una confrontación mayor partidista y de fuerzas sociales, económicas y políticas en el país”. Sí a la reelección de legisladores/as Varias entrevistadas hicieron énfasis en los beneficios que traería un sistema que permitiera la reelección de legisladoras y legisladores. Una exdiputada priísta señaló: “A mí me hubiera gustado que hubiésemos aprobado la reelección de legisladores otros tres años […] quienes la hacen muy bien, merecen ser reelegidos. Ya para cuando te entrenan hasta aprendes a debatir argumentos complejos, argumentos simples, fundamentos para que distingas de argumentos, juicios para que los distingas de leyes, de una ley u otra, se da un tiempo. Ahora que ya aprendiste a lo que vas y bueno luego puedes regresar pero ya no llevas la inercia; ya llevas inclusive la inercia en la agenda que se quedó pendiente y qué sigue. Sí, debería haber reelección, a mi juicio sí”. Otra
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exdiputada priísta concordó: “Es muy importante el hecho de que en el futuro se apruebe la reelección. Es una pena, como alguna vez lo dijo Beatriz Paredes, yo no quiero que esa generación de políticos se pierda y nos perdimos toda esa inercia que se había conseguido. Pude haber concretado muchas cosas [...] sin la necesidad de volver a empezar o volver a aprender. Creo que sería sano que aquellos diputados y diputadas que demuestren un trabajo pudieran tener la oportunidad de seguir”. Una exdiputada perredista advirtió: “Creo que el problema de fondo es un asunto estructural y el Congreso necesita una profunda reforma. Yo simpatizo muchísimo conque debiera haber reelección, además 3 años son muy pocos para el trabajo en la Cámara de Diputados”. Una exdiputada panista señaló: “la reelección de legisladores es fundamental, porque cuando entras realmente, aunque uno se prepara, vas buscando, sumas un ciclo, tú entras y te cuesta trabajo buscar, entender y llegar a la capacidad que tienes como legisladora y tus posibilidades, casi todo el primer año se te va en aprender, en ir sondeando, […] yo creo que la reelección de los legisladores es fundamental para que tengan un trabajo con experiencia”. Los golpes bajos y los protagonismos Diversas entrevistadas advirtieron como obstáculos el ambiente pesado y rígido de la Cámara, los golpes bajos, la obstaculización de compañeras, las trampas, las envidias, la cultura política atrasada, las cosas no dichas, el doble discurso. Una exdiputada priísta de la LVIII subrayó:
El ambiente es muy pesado, muy rígido. Con la compañera que yo tenía que haber tenido apoyo priísta, de repente no lo tuve, que fue una lucha en contra de las cuatro, de la mesa directiva, pero no obstante con mucha tolerancia. [...]A veces tiene uno que pasar por alto las opiniones de las compañeras de la misma fracción o de la mesa directiva porque hay muchos obstáculos, nos metíamos el pie para no avanzar, o sea que tenía uno que irse por la libre. [...] Al nivel de grupo de compañeras el eterno de obstaculizar el trabajo legislativo es otra
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de las luchas que tiene uno que vencer [...] Cuando estuvimos en las pláticas para el Instituto Nacional de las Mujeres, las compañeras del PAN casi siempre se levantaban de la mesa y ahí nos dejaban solas [...] Siempre se salían.

Una exdiputada perredista de la LIX legislatura mencionó:
Hubo obstáculos que ponían las propias compañeras que estaban de acuerdo en la agenda de género. Esto hay que decirlo porque si no todo suena muy bonito y no es cierto. Por ejemplo: logré la aprobación del presupuesto para la investigación y varias diputadas priístas obstaculizaron durante cuatro meses el ejercicio del presupuesto ya aprobado por el pleno de la Cámara. [...] Estar en la Cámara es terrible. Es un lugar que tiene una cultura política muy atrasada [...] Ha sido una formación política de la que no se escapa nadie y en la que se dan golpes bajos, trampas, las cosas no dichas, el doble discurso… Todo eso estuvo presente, hasta que afortunadamente logré destrabar eso pero fue un obstáculo bárbaro.

Otra exdiputada priísta de esa legislación afirmó: “yo viví tres años en una agonía. Por un lado alguien que sabía que nada más se dedicaba a criticar y por el otro lado un analfabetismo en el tema que no entendían y a todo decían que no, entonces estaba yo encantada de la vida. La que sabía por que sabía y la que no, no había de donde. Una no porque quien sabe que traes adentro y la otra porque no sabe”. Las dos presidentas de la Comisión de Equidad y Género entrevistadas de la LVIII y la LIX Legislaturas coincidieron en lo difícil de este rol y de lograr consensos: “Como presidenta de la Comisión de Equidad y Género se carga mucho la presión; es una presión muy fuerte... para mi fue un trabajo extenuante que hasta me enfermé, de toda clase de presiones, de trabajo excesivo. [...] desde chiquitas como católicas nos platicaban cómo era el infierno, con trinche, con fuego, con diablo. Pues estuve tres años en el infierno, chicoteando para todos lados, sin conseguir aliados o el que creías tú que era aliado al rato te está dando un palo”. La otra entrevistada señaló: “Cuando fui presidenta
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de la Comisión entendí que no era presidenta, que era nada más coordinadora, que tenía que ponerme de alfombra para que el tema pasara, porque se emberrinchan cada quien en su caso, en lo que piensan, en lo que les ordenan o en el pleito del momento. Dependiendo de lo difícil que está la iniciativa es como tú vas y le vendes la idea a la otra o a los otros: ‘fírmame, vas a aparecer, voy a publicar’. Si les conviene continúan y si no se deslindan. Entonces es la dificultad política, no del tema”. También se señaló como un obstáculo para avanzar la necesidad de los protagonismos donde cada quien presenta su iniciativa sobre un tema por la necesidad de adjudicarse el triunfo, por la necesidad de “maternidades legislativas” aunque la agenda de género no les importe. Una exlegisladora priísta destacó: “A las organizadoras políticas y a las políticas nos encanta ser madres y decir ‘esta ley es mía y yo la propuse’ aunque a veces subas a la tribuna y no tengas la menor idea de que estás leyendo, porque te la dieron tus técnicos abogados”. Otra priísta dijo: “Se maneja el hecho del protagonismo, muchas veces se sube a la tribuna por el protagonismo, quieren figurar, quieren subir, pues sube ¿no? Como que ellos así lo entendían: de qué se trata, de qué es, pues me vale, o sea que si tú quieres subir, pues sube”. La necesidad de revisar la arquitectura organizacional de la Cámara Una exdiputada perredista destacó la necesidad de revisar la arquitectura organizacional de la Cámara: “creo que el problema de fondo es estructural y el Congreso necesita una profunda reforma. […] es necesario que también haya una revisión del número de diputadas y diputados, creo que 500 son muchísimos, las comisiones deberían ser más pequeñas para facilitar más la discusión, el debate, el trabajo y sobre todo hace falta que la Cámara de Diputados funcione como parte del trabajo de apoyo parlamentario en el servicio civil de carrera. Ese es un asunto muy importante. A veces tienes que buscar entre las piedras asesores expertos en el trabajo parlamentario que es muy distinto a otro tipo de trabajo profesional”.

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Además destacó que
Hay un problema de fondo que el Congreso mexicano tiene que resolver. Nosotros tenemos que garantizar que el trabajo en comisiones sea realmente un trabajo efectivo y eficiente, no podemos olvidar que los dictámenes tienen que ser resueltos en trabajo en comisiones. Si las comisiones no se reúnen cotidianamente para resolver cada una de las iniciativas que los distintos legisladores y legisladoras presentan en un tiempo y forma de manera obligada vamos a dejar todas las iniciativas, algunas buenas, en la congeladora. […] Me parece que sí hay una crítica al Congreso de la Unión, en general a las cámaras, al poder legislativo, por su falta de eficiencia en el trabajo […]. Tiene necesariamente que hacerse una revisión de cómo se encuentra la normatividad en la que se fundamenta el trabajo parlamentario y en este sentido yo creo que es importante señalar que el reglamento para el gobierno interior en el Congreso de la Unión es un reglamento que data de decenas de años atrás. Es obsoleto. La Cámara de Diputados ahora tiene una pluralidad en sus grupos parlamentarios, de manera que ningún grupo parlamentario tiene por sí mismo mayoría absoluta y tiene que estar resolviendo los trabajos cotidianos a través de acuerdos parlamentarios definidos por la Junta de Gobierno. Uno observa en el marco jurídico de la Cámara una gran cantidad de acuerdos parlamentarios para definir el funcionamiento de los comités, de las comisiones ordinarias, de las comisiones especiales para los centros de estudio, para los grupos parlamentarios, etc., cuando esto debería estar inscrito en el reglamento. Primero la Ley Orgánica. Me parece que tantas comisiones diluyen el trabajo parlamentario, hay visiones muy arcaicas como algunos trabajos parlamentarios que no tendrían que existir; bueno, cuando menos desde el ámbito parlamentario los legisladores no deberían de estar en cuestiones de gestoría y quejas, debería ser una tarea de la administración de la Cámara. […] falta modernizar la conformación del trabajo legislativo en las comisiones pero sobre todo que las comisiones trabajen. Hay una gran cantidad de iniciativas que se quedan ahí y que no son revisadas por la comisión y no son dictaminadas. Simpatizo mucho con la idea de que más que haber reformado la Constitución para castigar a los diputados que no vayan

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a las sesiones del pleno, más bien debería haberse sancionado de manera muy puntual, inclusive económicamente, a los que faltan en las comisiones. Obligar a las comisiones a que trabajen todas las semanas. No hay argumento que exonere definitivamente de su quehacer, de su responsabilidad, a las comisiones legislativas. […] Creo que el problema de fondo es que nosotros debemos garantizar mayor profesionalización del parlamento en México.

¿Hubo acercamiento y estrategia por parte de los y las interesadas en la agenda de género para acordar temas o la agenda a impulsar? Las entrevistadas de la LVIII contestaron en sentido afirmativo. El exdiputado perredista, quien además era el jefe de la bancada, señaló:
Nosotros planteamos el tema de la agenda de género como uno de los temas de nuestra agenda, como uno de nuestros ejes de la agenda y hubo acercamientos, hubo reuniones que permitieron no muy amplios resultados, como aquél de la reforma electoral, la de las cuotas. Es una reforma limitada, pero sí se tenía como rubro el tema de género, no se profundizó pero estaba en la agenda general […] lo platicábamos en la junta de coordinación política, tuvimos varias reuniones para analizar la agenda, por lo menos al principio se vislumbró una agenda de la legislatura y antes de cada periodo de sesiones se trabajaba una agenda de este tipo.

Por otra parte, la presidenta de la Comisión de Equidad y Género de esa legislatura destacó:
Sí teníamos una agenda común, por supuesto que sí, como grupo parlamentario, que empataba con la del PRD […]. Considero que varios factores contribuyeron para ello: Beatriz Paredes, sin duda, la experiencia de María Elena Chapa […] Quienes conformamos la Comisión de Equidad y Género, las priístas, sí tuvimos varias reuniones y la presión de María Elena y el interés y siempre vamos a revisar la agenda […]. Hortensia era siempre la invitada especial a nuestra comisión. Ella no formaba parte de la Comisión de Equidad y Género pero era nuestra invitada especial […]. Sí hubo acuerdo de qué era lo que teníamos que sacar, sí estaba el Instituto por supuesto,
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como uno de los principales objetivos, las modificaciones al COFIPE, los presupuestos con perspectiva de género que también fue un proceso para poder entender a lo que queríamos llegar.

Cuando se le preguntó expresamente si hubo alguna figura dentro del PAN con quien hubiera habido algún acercamiento, mencionó que sí pero que había sido difícil alcanzar acuerdos. Por otro lado, se destacó la solidaridad que se dio en esta legislatura. Una exdiputada priísta señaló: “Iba a ser muy gozoso para mí empujar a mujeres, habilitar a mujeres, enseñar a mujeres, ser solidaria con muchas mujeres, en una agenda común. […] creo que pude hacerlo de apoyar a muchos priístas, panistas, perredistas y de todos lados a construir, a construir siempre, y eso es algo que todas deben recordar. Todas deben recordar cómo les decía: qué necesitas, en qué te apoyo, abusada con esto, cuida esto”. Hubo respuestas divergentes entre las entrevistadas de la LIX Legislatura, respecto de acordar temas o la agenda que impulsarían: una contestó en sentido negativo mientras que las demás afirmaron que sí hubo algún acercamiento de aquellos y aquellas diputadas interesadas en la agenda de género para acordar temas o la agenda que impulsarían y la estrategia a seguir. Un exdiputada panista de esta legislatura contestó: “Sí, platicamos, al interior de las comisiones muchísimo”. Sin embargo, una exdiputada panista enfatizó: “Desgraciadamente primero cada grupo parlamentario tiene su propia agenda, después cada comisión hace también su propia agenda, pero no hay una agenda común […] entre todas las mujeres, que debería ser bueno. La Comisión de Equidad y Género tiene una agenda y Feminicidio tiene otra, Comisión de Niñez tiene también agenda […], entonces no hay una agenda común. Te voy a ser sincera, ni siquiera hubo alguna vez que nos juntáramos todas las diputadas para ver qué estaba trabajando cada comisión. Siento que se debería hacer, igualmente con el Senado. Ver qué agenda tiene el Senado y qué agenda tenemos nosotras para impulsar las dos, pero no se da”. Una exdiputada perredista respondió en sentido contrario:
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Sí, creo que especialmente las diputadas nos caracterizamos tanto en la LVII legislatura como en la LIX, de la cual formé parte, de buscarnos, ponernos de acuerdo en la agenda, trabajamos juntas la etiquetación de presupuestos. […] hicimos agendas conjuntas con las diputadas. Yo sí reivindico los acuerdos que tuvimos entre nosotras de todos los grupos parlamentarios, no puedo decir con quiénes porque fueron una gran cantidad de compañeras, […] recuerdo una negociación importantísima para constituir el Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres, […] entonces sí nos movimos y con las diputadas y los diputados y cuál fue la estrategia, pues esa, buscar a cada diputado, el presidente de la Comisión de Gobernación, al presidente de la Comisión de Presupuesto, en fin, buscamos, y a veces nos fue bien.

La presidenta de la Comisión de Equidad y Género de esa legislatura destacó también la presencia de una estrategia: “Sí la hubo de manera general, porque cuando las quieren meter a lo técnico hay mucha resistencia y yo las entiendo, no se conoce el tema […] Sí, de manera general, como nosotros priorizamos que el tema era violencia. Había un plan de trabajo semestral que presentábamos y todo circulaba alrededor de esto, claro que el resto de las cosas van y van […] pero el tema era violencia. Nuestra prioridad era el presupuesto y el tema de violencia. Entonces sí hubo una estrategia general, de mínimos, digamos […] y desde que llegamos estaban todas […] de todas las fracciones parlamentarias”. Por qué en la LIX legislatura bajaron las iniciativas aprobadas Al observar el número de iniciativas PGAM que se lograron aprobar de las tres Legislaturas estudiadas, se encontró que la LVIII fue la que comparativamente tuvo la mayor tasa de aprobación, como lo muestra el apartado de análisis de las iniciativas en este mismo capítulo. Las cifras muestran que la LIX tuvo un retroceso en la aprobación de iniciativas PGAM con respecto a la legislatura anterior. Al parecer en la LVIII Legislatura se lograron más acuerdos plurales. Ante este factor, y con la intención de esclarecer los motivos de este fenómeno, se preguntó a una
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exdiputada priísta de la LVIII Legislatura por qué cree que los acuerdos plurales se han ido agotando. Su respuesta fue:
Yo creo que la agenda se volvió rasposa, se bipolarizó, yo creo que era más rica antes o más diversificada y ahora yo la siento muy polarizada en el mosaico mundial, o sea, la derecha contra la izquierda, así la siento, polarizada, temáticamente polarizada. Entonces lo que había podido avanzar en muchos casos se detuvo. Te voy a dar un ejemplo: el genoma humano es el mejor ejemplo que te puedo poner. Yo fui legisladora del 2000-2003 y se quedó la iniciativa lista, consolidada, aprobada en comisiones, de formar un instituto de investigación sobre el genoma; llega la siguiente legislatura 2003-2006 y da un albazo y va para atrás todo lo que había logrado la otra legislatura. Nosotras dejamos iniciativas de ley muy revisadas, muy consensuadas, de por lo menos tres proyectos de las reformas laborales de las mujeres en la Ley Federal del Trabajo. Llega la siguiente legislatura y ¿qué le pasó? Estática, paralizada, 2003 a 2006 cero Ley Federal del Trabajo. Por supuesto, todo lo que se había discutido los tres años anteriores en las mesas sobre los derechos laborales de las mujeres, el cambio de horarios para las madres, todo lo que habíamos metido en las agendas, paralizado. Ahí están dos ejemplos. Entonces, ¿qué ha pasado? Yo creo que se ha polarizado, se ha vuelto dicotómica la asamblea: “o están conmigo o están contra mí”. […] Sería históricamente un serio error si no logramos la tolerancia y la comunicación para lograr una agenda común. Sería de veras un error histórico.

Otra exdiputada perredista de la LVIII legislatura explicó una de las estrategias intrapartidarias que llevaron a cabo las diputadas interesadas en impulsar los temas de mujeres de esa legislatura para lograr acuerdos plurales, así como su percepción de por qué estos acuerdos se han ido agotando: “No todas estábamos metidas en estos temas, éramos unas cuantas, con la obligada solidaridad de las demás, que fue otro de los retos, no perder a una sola y siempre acordar, que no subiera una compañera a descalificar nuestras iniciativas, fuera del partido que fuera. Yo creo que esas fueron reglas que nos ayudaron bastante. Entonces nuestros acuerdos intrapartidos en ese tema evitaron
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siempre que las compañeras subieran a descalificar, cosa que no se dio en la legislatura anterior ni después. Yo creo que esa regla de oro se ha perdido”. Cuando se le preguntó por qué creía que esa regla de oro se había perdido, su respuesta fue:
Yo creo que el movimiento de mujeres bajó la guardia en un momento dado. El movimiento feminista […] siempre había hecho esfuerzos por la construcción de agenda y los compromisos de los candidatos y las candidatas, no sólo al Congreso sino a la presidencia, y se perdió,[...] se convirtieron en eventos muy aislados, no en eventos centrales, y dejaron de ser plurales. La izquierda feminista empezó a realizar sus propios eventos para la agenda, sobre todo porque ya se tenía el ejercicio de un gobierno de derecha muy definido y el avance de un grupo de mujeres de los sectores más conservadores, con todo el apoyo de los gobiernos en algunos estados y del gobierno federal. […] Yo siento que había cierto temor de que la derecha nos ganara los espacios de discusión, avasallara en número en los eventos, y la izquierda fue restringiéndose a la seguridad de sus espacios; mientras la derecha se echaba para adelante, el movimiento feminista de izquierda se atrincheró, cuando antes de que el PAN ganara nosotras éramos las que nos echábamos para adelante y obligábamos a la derecha a negociar temas con nosotros. Nos volvimos más cuidadosas y evitamos la pluralidad como una forma de evitar el avasallamiento.

Por otra parte, cuando se preguntó a la presidenta de la Comisión de Equidad y Género de la LIX Legislatura por qué a su juicio la tasa de aprobación en la LVIII Legislatura fue mayor que en la LIX la entrevistada contestó:
Al tipo de iniciativa. […] Las de la LVIII eran iniciativas de dos rayas, tres líneas, modificaciones y demás, [aunque] no todas, y el grueso de nosotras nos enfocamos mucho en la Ley por una Vida Libre de Violencia; a nosotros nos ocupó mucho tiempo, […] yo creo que es lo pesado del tema que se daba, era redondear, como coronar algo que ya venía dándose de atrás, que nosotros teníamos que consolidar y con el buen sentido de la palabra perfeccionar, iba dando como marco que

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nosotros tuviéramos una producción más concreta, más específica, de una mayor dimensión, porque ahí está. Si tú revisas el cuerpo del presupuesto […] en la LVIII no hubo revisión del texto del presupuesto, nosotros iniciamos, no como iniciativa pero sí como debate y en las negociaciones que hubo, pero creo que es un avance determinante, que nos hace ver con una baja producción porque lo nuestro era de un peso mayor, en el buen sentido de la palabra, yo no desdeño ninguno de los asuntos pero entrarle al cuerpo del decreto del presupuesto y poderlo mantener es un gran trabajo que no se puede medir, porque no aparece quién o qué fue lo que pasó ahí, sino que fue un debate muy intenso para poder cambiar y propuestas no personalizadas, documentos entre comisiones, todo lo firmaba el presidente, pero no se le puede medir a nadie sino que era una negociación que hubo atrás.

La entrevistada añadió:
Nosotros éramos una comisión estratégica y uno de los objetivos que teníamos era visibilizar el tema y dime tú quién tuvo más reuniones, acercamientos con la sociedad civil, todo tipo de actividades, dime tú quién lo tuvo y no es cosa menor. Todo queda en medida, además tú no me estás midiendo lo del presupuesto, son 37 rubros que son leyes completas, porque estás hablando de becas, sistema migratorio, del tema VIH sida […] nuestra comisión no puede estar medida igual que otra comisión porque es estratégica y uno de los asuntos que tenemos es hacer que se vea el tema, que podamos avanzar, que podamos tener contacto con la sociedad civil, con los grupos organizados, con todos los temas indígenas, sexoservidoras, aeromozas, todos, y eso no es fácil. […] El nuestro tiene que ser medido transversalmente, no somos un monotema, como son el resto de las comisiones; el nuestro es toda la vida productiva y ahí incidimos […] Como son grandes cosas, o se tiene un marco jurídico mayor o no nos podemos sentar a hacer una ley para que transite; ese es uno de los temas que nosotros tuvimos.

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Los mayores avances en la incorporación de la perspectiva de género y el adelanto de las mujeres Al preguntarles a los entrevistados y entrevistadas cuál fue a su juicio el mayor avance de su legislatura en la incorporación de la perspectiva de género y el adelanto de las mujeres, las entrevistadas de la LVII mencionaron cómo en esa legislatura se empezó a hablar de temas que no eran cotidianos, como de violencia en la familia, y también se fueron creando bases para presupuestos etiquetados para mujeres, entre otros. El entrevistado y todas las entrevistadas de la LVIII Legislatura contestaron que el mayor avance fueron las modificaciones al COFIPE sobre la llamada “Ley de cuotas”, la Ley del Inmujeres y el avance en presupuestos etiquetados. Sobre los presupuestos etiquetados la presidenta de la Comisión de Equidad y Género de esta legislatura señaló: “muchas cosas, cabe mencionarlo aquí, muchas cosas que los compañeros legisladores no entendieron [...] ellos no sabían por qué hacíamos esas evaluaciones, de cómo se habían gastado el dinero las diferentes secretarías, para ellos era una pérdida de tiempo de andarles siguiendo la pista de que si realmente habían llegado esos presupuestos a las mujeres, a las mujeres ejidatarias, a las mujeres que viven en las comunidades, los programas de PROMUSAG, por citarte algunos; en esa ignorancia de ellos, creo que las mujeres avanzamos, nos conviene que no sepan”. Ante esta argumentación la entrevistadora buscó ahondar preguntando por qué a los diputados les extrañaba que las diputadas de la Comisión de Equidad y Género le dieran seguimiento a los presupuestos etiquetados y que les dijesen que era una pérdida de tiempo, siendo que esa es una de las principales funciones de los diputados. La respuesta de la exdiputada fue:
Por supuesto que sí, y fue otra de las maravillas de nuestra comisión, les pusimos el ejemplo a otras comisiones de lo que tenían que hacer, [...] pero también dejamos el precedente de ese trabajo y fue formidable porque los tres años lo hicimos. Las primeras reuniones en que sentamos a los secretarios o a los directores a hablarles sobre perspectiva de género nos tiraban a locas, “ustedes qué se traen, si

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finalmente los presupuestos tienen que llegar a hombres y a mujeres, aquí no nos vengan a decir solamente para mujeres”. Esa fue la primera reacción o sus palabras en contraposición a lo que nosotros buscábamos, no nos entendíamos, parecía que estábamos hablando en diferente idioma, pero el último año los señores agarraron el hilo. Fue algo mucho muy fructífero, fue de enseñanza recíproca, aprendizaje, porque las diputadas también nos enteramos cómo hacían su trabajo los señores del poder ejecutivo y cuáles eran sus obstáculos y cuáles eran las reglas de operación y cuáles eran los conflictos para que no hicieran llegar esos recursos en el momento adecuado.

Las respuestas generales de las entrevistadas y el entrevistado de la LIX Legislatura a la pregunta sobre los mayores avances en la perspectiva de género y el adelanto de las mujeres fueron: la Ley General de Acceso a las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, la constitución del Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género, los presupuestos etiquetados para mujeres y la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres. ¿Es más difícil que se aprueben iniciativas PGAM? Sólo tres de las entrevistadas consideraron que no resulta más difícil la aprobación de iniciativas legislativas de los derechos de las mujeres y de la perspectiva de género que otro tipo de leyes, todas ellas pertenecientes a la LVIII Legislatura; las y los demás entrevistados advirtieron que es más difícil. El exdiputado del PRD de la LVIII Legislatura advirtió: “Ha sido más difícil, porque el tema de género no se ha considerado como uno de los grandes temas de la agenda nacional, en general los partidos ubican su agenda nacional en los temas de los energéticos, del presupuesto, de los impuestos, temas sobre todo de carácter económico, y no ha habido fuerza suficiente para colocarlo como tema prioritario de la agenda nacional por parte de las diversas fuerzas políticas”. Concordó la exsenadora priísta entrevistada: “La dificultad está en las prioridades y no es prioritario, no lo ven como el tema económico, al que le dan más relevancia”. Añadió además otro obstáculo: “Todavía faltan a las comisiones [a las] que son turnadas, que
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generalmente están conformadas por mujeres. Creo que eran rotativas comisiones como la de equidad, y entonces esto también limitaba a que quien presidía y el perfil de la que presidía y que si convocaba y que si no convocaba. Era empezar nuevamente cada año y si no se tenía la especialización y aparte un asesoramiento de calidad, de nivel, pues bueno entonces los resultados no eran tan favorables”. Además está el obstáculo partidista, como lo indica una exdiputada panista de la LIX legislatura: “Definitivamente sí, lamentablemente primero porque hay muchos prejuicios yo creo que en todos los partidos. Por ejemplo en el PAN hay prejuicio de que si algo presenta el PRD tiene que estar mal, es de izquierda, cómo es posible que se vaya a presentar. Igualmente siento del PRD, si presenta alguien del PAN existen muchos prejuicios. Pero aparte del prejuicio yo creo que la falta de cultura en el tema por parte de los hombres y lamentablemente también por parte de las mujeres”. Según el exdiputado panista de la LIX legislatura, hace falta una valoración y ponderación de estas iniciativas: “Falta que se valoren, falta que se pondere, falta que nos involucremos desde el principio y pongo el ejemplo de lo mal hecho de esta nueva Ley para una Vida Libre de Violencia, está llena de errores, pero […] logró esta minuta y en su momento la iniciativa logró sumar el interés político […]”. La baja representación femenina, el deseo de llevarse los créditos y por tanto la falta de voluntad para consensar una sola iniciativa fueron vistos como otros obstáculos: “También es muy difícil porque son pocas y lamentablemente también dentro de las mujeres se ve el quererse llevar los créditos, entonces muchas veces puede haber dos iniciativas muy parecidas, pero mejor una, presentada por una diputada, otra por el otro y como que no existe […] humildad […] todo el mundo quiere llevarse los créditos y como que ven muchas veces más su interés personal en vez de ver en este caso el interés de las mujeres. Eso lamentablemente también se da”. Sin embargo, tres exdiputadas de la LVIII legislatura, dos priístas y una perredista, no consideraron que fuera más difícil la aprobación de iniciativas PGAM: “Fíjate que no es difícil, porque en mi legislatura pudimos hacer muchas cosas”. Otra opinión fue la siguiente: “Fueron más eficientes [la aprobación] de este tipo [PGAM] que las otras,
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porque traíamos estrategias cruzadas –diputadas cabildeando con diputados de otros partidos–, nos funcionó muy bien”. Los obstáculos que impidieron que un mayor número de iniciativas
PGAM se aprobaran

Con el fin de indagar sobre el obstáculo más importante para que un mayor número de iniciativas PGAM se aprobaran, se presentó a las exlegisladoras y exlegisladores entrevistados una sería de opciones a jerarquizar12 y al analizar las respuestas se encontró que la mayoría consideró que el mayor obstáculo es la falta de una estrategia de negociación con los actores relevantes. Un cálculo ponderado sobre la jerarquización de estas ausencias se presenta en la siguiente gráfica, la que refleja la jerarquización diferenciada de los y las entrevistadas, lo que se resume en lo que respondió una exdiputada: “Todas, absolutamente todas”, ver gráfica 19. Sin embargo, algunas entrevistadas y entrevistados, sobre todo perredistas, consideraron otros como los mayores obstáculos. Una exdiputada perredista expresó que lo que impidió que se pudiera avanzar más en materia de género fue: “Cuando se agudizan las contradicciones en temas medulares de política de los temas nacionales entre los grupos políticos de poder o las fracciones parlamentarias mayoritarias, el acercamiento en los temas menores, el puente para acercarlos tiende a ser más dificultoso y hay que esperar, como buenos navegantes, mejores tiempos”. El exdiputado perredista dijo: “Sobre todo […] es la falta de convicción profunda sobre el tema”. Otra exdiputada perredista enfatizó que el principal obstáculo es la existencia de una alianza de todos para impedir el avance de las mujeres: “Hay una alianza implícita para que las mujeres no avancemos […] lo he estudiado como investigadora pero ahora lo viví y viví como se alían todos para que las mujeres no avancemos; personas de todos los colores que se confrontan por otras cosas fuera de ahí están absolutamente aliados
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Falta de conocimiento de otras iniciativas propuestas sobre el tema; falta de conocimiento del marco jurídico internacional vinculante; falta de técnica legislativa; falta de estrategia de negociación con los actores relevantes; falta de cabildeo; falta de una estrategia integral sobre la agenda a impulsar; otros. 121

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para impedir el avance de las mujeres y sobre todo en un tema como los derechos sexuales y temas como los derechos laborales de las trabajadoras”. Otra exdiputada perredista afirmó: “Creo que el problema de fondo es que nosotros debemos garantizar mayor profesionalización del parlamento en México. Para mí […] ese es el principal obstáculo”. Aunque no se mencionó expresamente como el mayor obstáculo, una exdiputada priísta enfatizó como un obstáculo importante la falta de operadoras políticas.

Gráfica19. El mayor obstáculo para que un mayor número de iniciativas se aprobaran (por orden de importancia)
4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0

Falta de estrategia de negociación con los actores relevantes

Falta de estrategia integral sobre la agenda a impulsar

Falta de cabildeo

Falta de técnica legislativa

Falta de conocimiento de otras iniciativas propuestas sobre el tema 5o

Falta de conocimiento del marco jurídico internacional vinculante 6o

1o

2o

3o

4o

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Temas difíciles Algunas de los entrevistados y entrevistadas mencionaron temas en los que ha sido difícil lograr consensos, pero en los que se tiene que avanzar, sustentar adecuadamente, encontrar argumentos y acuerdos. Un ejemplo fue la Ley Federal del Trabajo. Como se mencionó, el exdiputado panista, al referirse a esta ley, explicó: “Había el tabú de no tocarla, de no moverla. […] no quisieron abrir la Ley buscando proteger algunos intereses, por ejemplo de sindicatos, pero pues al mismo tiempo nos perjudicaron enormemente en estos temas de atención a grupos vulnerables y equidad de género”. Como también ya se señaló, una de las exdiputadas perredistas habló de una alianza de los hombres para que las mujeres no avanzaran, especialmente en los temas laborales y de derechos sexuales. La entrevistada añadió: “hay una discusión brutal sobre los derechos de los trabajadores, pues vamos a ir planteando sobre las trabajadoras con una doble mente misógina de repudio o de rechazo al derecho de las mujeres. También hay mucha ignorancia, hay falta de conocimiento, falta de información”. Refiriéndose a los obstáculos que enfrentan las reformas laborales, la exdiputada perredista añadió “la [Ley] del Trabajo se enfrenta al neoliberalismo con la revisión del desarrollo democrático y social del país, con una economía social frente a una economía neoliberal, pues lo que está haciendo es desregular el trabajo […]”. El tema de los derechos sexuales ha sido sumamente controversial. Una exdiputada perredista subrayó la importancia de la incorporación de estos derechos y sin embargo, las iniciativas no pasaron. La entrevistada explicó:
Ni siquiera se estaban planteando cosas que la gente no está capacitada para entender, derechos que ya funcionan en la sociedad y no fueron reconocidos y las iniciativas […] no pasaron sobre todo porque se trataba de los derechos sexuales y es un crimen porque parte de los problemas de salud en nuestro país tienen que ver con que no hay derechos sexuales plenos […] y está muy ligado al tema de la violencia, entonces sí haría falta que armonizaran la legislación de salud en relación con los derechos sexuales y el derecho a una vida
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libre de violencia, como tendríamos también que modificar la ley de educación, es fundamental. Ahora se abre un periodo […] en que tendríamos que hacer reformas profundas y llevar simplemente la aprobación de estas leyes que están y que no encuentran acompañamiento en el resto de la legislación porque este conjunto de leyes, las que pasaron y las que no, las reformas, implican una reforma del Estado, ya son parte de una Reforma del Estado, en este caso parcial todavía.

Una exdiputada priísta también reconoció la dificultad con la que se enfrentan las iniciativas sobre los temas de salud sexual y reproductiva: “pocas veces tuve problemas en las iniciativas que presenté más que en salud sexual y reproductiva y en el tema de feminicidio, que fue escandaloso el asunto”. Otra exdiputada perredista reconoció también la existencia de temas tabúes, criticó el hecho de que los hombres quieran decidir sobre temas relacionados con las mujeres y reclamó el derecho de las mujeres a discutir y decidir sobre estos temas:
En el caso de los derechos de las mujeres […] hay todavía más temas tabúes, hay ciertos temas en donde encuentras una gran cantidad de consensos, hay otros temas en donde hay un gran antagonismo en los acuerdos, ¿por qué? Yo aquí quiero hacer una observación sobre los derechos de las mujeres […] todos los asuntos, todos los temas jurídicos o de políticas relacionados con las mujeres las definen los señores. Que nos dejen a nosotras decidir, discutir y resolver qué vamos a hacer con nuestro cuerpo, qué vamos a hacer con nuestra salud, es decir, no nos dejan; son los hombres los que deciden. El concepto de “la moral”, entre comillas, y las buenas costumbres, están escritos por los señores. Tú ve el tema que quieras, ahora mismo con el tema del acceso de las mujeres a una vida libre de violencia, pero si salen otros temas como el aborto, como el de la píldora de un día después, los derechos reproductivos, el cáncer de mama, todos esos temas los discuten los señores, los deciden los señores. Que nos dejen a nosotras en todo caso pelearnos, que nos dejen discutir, que nos dejen ponernos de acuerdo, decidir sobre las cosas que son inherentes a nosotras. Yo sí reclamo que los señores ya no deben estar decidiendo

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las cosas que nos competen a las mujeres. Y entonces me parece que es muy importante seguir trabajando.

Otro tema en el que ha sido difícil lograr consensos es el de las reformas al Código Penal. Una exdiputada perredista, refiriéndose a estas reformas, señaló:
Va a ser muy difícil lograr los consensos para su reforma porque se refiere a exonerar a las mujeres que cometen homicidio contra el marido por causa justificada, es decir, es una defensa personal, pero no es en el momento de la agresión sino después de la agresión. Tenemos en los reclusorios a una gran cantidad de mujeres que están por homicidios al cónyuge, a la pareja, y más de la mitad de esos crímenes son producto de una violencia tenaz, terrible, que las lleva a ellas a tomar la decisión en una desesperación casi de sobrevivencia: o eran ellas o el susodicho, y entonces terminan matando al hombre, pero siempre en circunstancias no como lo conocemos en la jurisprudencia mexicana de repeler en el momento mismo de la agresión, es decir, lo que se conoce como la legítima defensa, sino posterior. Yo retomo esto de uno de los penalistas más importantes, vanguardista, alemán, y es una legislación que ya existe en Europa, sobre todo en Alemania, y me parece que es muy importante rescatarla.

La conciliación de la vida familiar con la vida como congresista Respecto a la conciliación de la vida familiar con el ritmo de trabajo en el Congreso los entrevistados y entrevistadas coincidieron en lo demandante de este trabajo y por ende, la falta de tiempo para dedicarlo a la familia. Las exdiputadas priístas dijeron: “me entregué, a mí se me olvidó familia, hermanas, parientes, mi casa, mi patrimonio, todo lo deje en buenas manos, afortunadamente. Fue una entrega total”. Otra exdiputada contestó: “tengo una familia que no vive alrededor de mí, pero me han entendido, soy muy apasionada para las cosas que quiero, a veces rayo en la vehemencia de las cosas”. Y una tercera afirmó: “Sí pagas precios y costos, claro que los pagas, por supuesto que los pagas, sería muy light o muy risueño o de sensiblería pura decir no, porque el
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rol lo cubrí, porque ellos son maduros, no, son procesos en el que tú entiendes que los hijos se fueron desde muy temprana hora, de edad, que son libres y autónomos y dueños de ellos, contigo y sin ti, y son soberanos. Y luego ya cuando los ves y dices, caray, esos hijos son míos, o son hombres, ya ni piden permiso, son dueños de ellos [...] se fueron a tan temprana edad, porque ya saben qué hay que hacer en la vida. Pero, como dice Graciela Hierro, te llevas la mochila de culpa”. El exdiputado perredista dijo: “sí es un alto costo porque obviamente el tiempo que uno dedica a la actividad política es muy superior al que le dedica a la vida familiar”. Modificaciones deseables después de la reflexión Se les preguntó a los y las legisladoras, que al haber pasado un tiempo, y de acuerdo a su experiencia actual, qué cambios o reformas adicionales le harían a las iniciativas que impulsaron y al proceso. O en otras palabras, si tuvieran la oportunidad de hacerlo de nuevo, cómo lo harían. Las respuestas fueron diversas. Hubo diferencias entre las respuestas de aquéllas cuyas leyes o modificaciones tienen algún tiempo de haber entrado en vigor y aquéllas recientemente aprobadas. Las primeras –como las autoras de la Ley del Inmujeres y de las modificaciones al COFIPE sobre las cuotas de género obligatorias– expusieron de manera puntual todas las modificaciones que harían a dichas iniciativas; las respuestas de las segundas variaron. La autora de la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres expresó la necesidad de esperar un tiempo para que se aplique la ley para poderla evaluar y pensar en posibles modificaciones. Una de las autoras de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia señaló: “Voy a decir la verdad [yo no haría] ninguna [modificación a la Ley] porque se nos cae, entre otras cosas porque estamos en un proceso legislativo que no ha terminado. Si ahorita quisiéramos reformar la Ley tendríamos que lograr un acuerdo político sustantivo entre las clases políticas, en la Cámara y el Senado […].” Algunas de las entrevistadas señalaron cómo las reformas nunca quedan como se proponen, ya que en el proceso de negociación van cambiando: “Las iniciativas en primer
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lugar están puestas para que sean discutidas […] Nunca quedan las reformas como las propones, pero es parte de la negociación […] Todas las leyes son perfectibles. […] Las leyes terminan siendo lo que puedes negociar. Yo creo que las leyes sí son perfectibles, pero también estoy convencida que esa búsqueda de perfeccionamiento te lo da, ni más ni menos, la aplicación de la ley, más que el principio académico”, dijo una exdiputada perredista. Una legisladora priísta mencionó: “yo creo que al fin y al cabo debería pesar más que una ley perfecta que esté tan avanzada, el momento político; que pese más lo político y después ya se harán las modificaciones que se necesiten”. Sobre las modificaciones que harían al proceso de elaborar y presentar iniciativas, algunas de las respuestas fueron: “dispararía con precisión y no dispersaría tanto la agenda, porque cuando quieres abarcar tanto, que dices falta tanto por hacer, porque casi todos los rubros tienen que ver con mujeres, entonces te dispersas y te diversificas y pierdes efectividad. Yo qué haría, tendría igual cantidad o más de iniciativas pero con motivos de precisión. Me dedico tres meses a sacarlas y la que sigue en otro campo, en el campo del derecho, en el campo de la educación, el campo de los presupuestos de género, o sea sería más certera y las temáticas como muy concretas, no me distraería”. Otra comentó: “empujaría todo lo que cedimos”. ¿Qué hace falta para avanzar en la incorporación de la perspectiva de género y en el acceso de las mujeres a todos sus derechos en el trabajo legislativo de nuestro país? Esta fue una pregunta crucial en las entrevistas. Las respuestas fueron diversas. Algunos ejemplos son: reelección legislativa; mayor capacitación; un más número de mujeres comprometidas con estos temas y expertas en la materia que lleguen al Congreso; que más organizaciones civiles asuman la causa de los derechos humanos de las mujeres; el darle continuidad al trabajo entre Legislaturas, el compromiso real del Estado con la equidad de género; un proceso acumulativo de reformas; insertar los temas en las prioridades políticas

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y mediáticas; la construcción de acuerdos plurales que nos permitan transitar hacia cambios superiores. Una exdiputada panista de la LIX legislatura contestó que hace falta que haya reelección legislativa para profesionalizar a los legisladores y legisladoras e incentivar la especialización en los temas de mujeres:
Para poder avanzar en cualquier tema, pero sobre todo en el tema de las mujeres, es necesaria la reelección. Creo que no podemos ser eternas “amateurs” que cada tres años aprendemos y ensayamos sobre el destino de las mujeres. Al no haber reelección se pierde una oportunidad para profesionalizar el Poder Legislativo y por tanto se debilita la función legislativa. Generalmente al iniciar una nueva legislatura entran una gran mayoría de novatas que desconocen la función de la legisladora y se necesita un espacio amplio de tiempo para especializarse en un tema. La reelección sería un incentivo para que las legisladoras se especializaran en el tema de las mujeres, se podría además dar seguimiento a la agenda de las mujeres y se podría incidir en el mejor diseño de las leyes que se aprueben en el Congreso. Es una pena que se pierdan la experiencia y conocimientos acumulados. Esto va muy de la mano con […] la necesidad de profesionalizar las estructuras administrativas y el personal de las comisiones ya que esto no tendría sentido sin una legisladora de carrera, toda vez que las legisladoras no tendrían una relación de largo plazo con los primeros, además de que pondría a la diputada en una situación de desventaja si consideramos que el personal del Congreso podría acumular experiencia y conocimientos, no así las diputadas.

El exdiputado panista entrevistado de la LIX legislatura resaltó la importancia de no limitar la perspectiva de género a las mujeres y lo crucial que es insertar estos temas en las prioridades políticas y mediáticas:
Primero y antes que nada [hace falta] que las mujeres se quiten esa bandera de que son las únicas que importan en la perspectiva de género. A mí me parece que cuando encontremos en las mujeres esa generosidad de que compartan que la visión de perspectiva de género
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no nada más se trata de la mujer yo creo que vamos a dar un paso para adelante; pareciera luego que a las mujeres se les olvida que hay niñas, que hay abuelitas […]. Hay que impulsar el empoderamiento de la mujer, estoy totalmente de acuerdo […] Entonces ¿qué se necesita hacer para que particularmente el tema de la mujer avance?, a mí me parece que iría de la mano con los demás grupos vulnerables, me parece que es donde necesitamos, por un lado sensibilizar a todos los legisladores y para lograr esto también habrá que entender este muy perverso juego de las presiones, de las aceptaciones, inclusive la visión electoral […], más bien sería aquí electorera. A mí me parece que un tema muy importante que contribuiría, además de generar una nueva cultura, es la participación de los comunicadores, de los medios de comunicación, en el sentido de dar espacio, dar importancia a estos temas. Me parece que vivimos, lamentablemente, en un círculo vicioso en donde los temas no reciben la importancia y por lo tanto no se les da el espacio y como no tienen los espacios no pueden ser aquilatados y finalmente tampoco reciben importancia y este es un círculo vicioso. Lo primero que yo buscaría es impulsar esos espacios, esas cuestiones, en la opinión pública, y que sea la opinión pública la que demande todos estos temas.

La respuesta de una exdiputada priísta de la LVIII legislatura fue en torno a la necesidad de una mayor capacitación:
Una da por supuesto que siendo mujer te garantiza simpatía con el tema y no es así. Uno da por supuesto que conocen muchas herramientas que para ti son asunto cotidiano y no es así. Y dices bueno, ¿cómo les puedo pedir resultados de una agenda congruente […], si no les di herramientas para ello? Entonces yo diría que aparte de los tres meses para que tomes protesta, de ahí nos fuéramos tendidos todos a capacitar en tal entidad o cada grupo parlamentario, aparte de seguir permanentemente en capacitación ya que estás en ejercicio.

Dos exdiputadas perredistas de la LIX enfatizaron la necesidad de lograr que lleguen mujeres comprometidas con el tema de género al Congreso y al gobierno en general. Una de ellas dijo: “Que lleguen más feministas a
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la Cámara de Diputados y más feministas al Senado, que lleguen más feministas a los gobiernos. En cualquier nivel necesitamos más mujeres y hombres convencidos de los derechos humanos de las mujeres, de que la democracia pasa por algo, si no, no es democracia; que el desarrollo que le urge al país pasa por ahí también, o sea, personas convencidas de eso como una prioridad sí requerimos”. Por otra parte, también señaló la necesidad de que los partidos prioricen estos temas y que más organizaciones civiles asuman la causa: “También requerimos que haya la capacidad de alianzas […], [que] distintos partidos consideren prioritario esto y también requerimos más articulación política. Me parece que los partidos políticos están todos en crisis, todos, y que es un buen momento para que redefinan cosas; las crisis pueden ayudar a redefinir todo, pero si no lo hacen entonces van a seguir dejando como un tema secundario, no prioritario, el avance de las mujeres. Esa es una parte, la otra parte es que nos hace falta que los movimientos, las organizaciones civiles, más organizaciones civiles asuman la causa de los derechos humanos de las mujeres”. La otra entrevistada afirmó: “Necesitamos seguir insistiendo en que haya mujeres doctas, expertas, comprometidas con esta materia que lleguen a todas las cámaras, a todo el trabajo político, a los ámbitos ejecutivos y judiciales, en los organismos autónomos igual, necesitamos estar ahí”. Habló también de precisar conceptos y establecer mecanismos que provoquen un cambio cultural:
Por supuesto también seguir estudiando, seguir dirimiendo con puntualidad qué es la perspectiva de género, porque hay mucha confusión, éste es un trabajo que trastoca las estructuras sociales, todo el mundo dice que es un parteaguas, un cambio cultural. La cultura se determina fundamentalmente por las estructuras sociales, entonces primero hay que trastocar las estructuras sociales para que tú puedas lograr un cambio cultural. No una cosa sin la otra, sino que una es consecuencia de la otra y en el caso del país, es una sociedad patriarcal, es una sociedad machista que tenemos que seguir insistiendo que nuestros mecanismos que se han ido conformando para aplicar aspectos fundamentales dirimidos, aprobados, por
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ejemplo en la Cuarta Conferencia en Beijing; que estos ejes definidos en el Plan de Acción que están efectivamente encaminados a lograr ese cambio estructural realmente se conviertan en políticas.

Además habló del papel del Estado en el compromiso de la equidad de género:
Nosotros necesitamos, sin lugar a dudas, enfatizar con puntualidad que el Estado mexicano tiene el compromiso ineludible para lograr que en el país haya esta transformación y entonces lograremos, realmente, resolver estas condiciones de inequidad que se dan por condición de género, discriminando a las mujeres por ser mujeres. La relación de poder preponderantemente del hombre hacia la mujer está impidiendo este avance del ejercicio pleno de todos sus derechos, y eso no se va a cambiar por la buena voluntad de nadie, sino con una definición del Estado, que trabaje de manera integral, con una visión política y una visión holística y una voluntad política que precisamente se exprese en los cambios [en la manera] de hacer política, en la forma en que se ejercita la política del país. Y el legislativo obviamente que tiene una gran tarea, los partidos políticos tenemos que seguir pugnando porque lleguen mujeres realmente comprometidas con este tema […] o que se metan a otros temas donde a lo mejor es importante, pero luego se olvidan los temas que están en este tipo de comisiones como las de justicia, derechos humanos, equidad de género, etcétera.

Para darle continuidad al trabajo parlamentario, dejando como herencia una especie de libro blanco en el que se dejara constancia de la historia para retomar lo prioritario por los diputados y diputadas de la legislatura siguiente, una exdiputada priísta de la LVIII Legislatura señalo “que se intentó en la legislatura [...] dejar, Mirada de mujer 1 a Mirada de mujer 2, la agenda pendiente, le llamamos, [en donde se] hablaba de que faltaba todo en materia laboral [...]ahí dejamos algo de historia. Sin embargo, ese asunto es cuando ya llegas, pero como que hay ir más atrás, antes de que llegues a la legislatura, para ser candidata, cuando ya ganaste, entras y pasan 3 meses, ahí es el momento de pescar
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la agenda [...]”. Otra exdiputada priísta de la LVIII legislatura comentó: “se podría pensar en libro blanco, en donde las diputadas salientes dejaran constancia de sus pendientes de manera muy resumida y enfatizar la importancia de cada una de ellas, de manera que la historia no fuera de borrón y cuenta nueva, ya después depende de la que llegue y a lo mejor dejar ese libro en manos también de la sociedad civil, sería un instrumento que permitiera esta parte poslegislativa, que da lugar al rendimiento de cuentas, al seguimiento, a las modificaciones adicionales que se requieran después de la primera propuesta por todas estas necesidades de perfectibilidad en la legislación”. Una exdiputada priísta de la LIX Legislatura dijo: “[...] cada quien dice lo que quiere o como algún diputado que dijo que él había presentado como mil y tantas iniciativas, porque sumó [todas] las que subieron [...] antes nadie entraba a las sesiones, en cuanto empezaron a descontar comenzaron a asistir a la sesión, como que lo económico es fundamental, algo debe de haber que pueda corregir esta situación y sobre todo obligar que cada legislatura que llegue revise qué pasó en la anterior...”. El exdiputado perredista enfatizó también el papel del Estado para la protección de las mujeres y la necesidad de un proceso acumulativo de reformas: “El Estado tiene que proteger a las mujeres, ese es un mecanismo que se tiene que analizar [...] en la realidad tenemos que seguir un proceso acumulativo de reformas. […] En la medida en que vayamos tocando todos los temas, todas las ramas del derecho, vamos a encontrar ahí la posibilidad de reformas de género en todas las Legislaturas”. Otra exdiputada expresó que hace falta: “llamar a la construcción de los acuerdos plurales que nos permitan transitar hacia cambios superiores; no te puedes quedar estancada”. En este caso una exdiputada del PAN y otra del PRD se refirieron a la fortaleza que significaron los acuerdos plurales surgidos de la Asamblea Nacional de Mujeres que alimentó a las diputadas de la LVII Legislatura, y el Congreso Nacional de Mujeres cuyos acuerdos apoyaron el trabajo de estas mujeres en la LVIII Legislatura. La exdiputada panista señaló: “Es importante llegar al Congreso con acuerdos plurales entre mujeres y con los grupos de mujeres primero, a esta legislatura le favorecieron mucho
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los acuerdos que logramos en la Asamblea Nacional de Mujeres”. La exdiputada perredista dijo:
Tuve la fortuna de compartir los momentos previos a ocupar el cargo de diputada con el movimiento de mujeres en el país y debo decirle, porque organizamos un congreso feminista con todos los partidos, creo que si no digo que por primera vez, no lo digo por prudencia y humildad pero hay quienes dicen que por primera vez llaman no sólo al PAN sino a la derecha en sus organizaciones vinculadas al Vaticano, a grupos muy de derecha, a discutir temas muy serios, en mesas que fueron muy ricas no sólo en resultados sino en las estrategias que cada grupo desarrolló para poder hacer de este evento algo productivo. Y el transcurso de la construcción de este espacio llevó a los partidos a adquirir compromisos, a no dejar que se retirara el PRI, a no dejar que se retirara el PAN; el no permitir que se retiraran los partidos nos llevó a sentirnos a todas comprometidas con los acuerdos de este congreso, de tal forma que una vez en la Cámara se nombró una comisión formal para asistir diputados y diputadas a ese congreso y asistieron también los coordinadores de las fracciones parlamentarias, que es un hecho histórico, y una vez que se concluyeron estos trabajos, esta comisión de este congreso visitó a los coordinares de las fracciones parlamentarias y les pidió que hicieran sus compromisos de lo que había salido de un evento tan plural.

Ambas también se refirieron a la importancia que tienen los talleres a candidatas: la exdiputada panista comentó: “Otro factor que ayudaría [a hacer avanzar la agenda de género] sería repetir los talleres para candidatas a diputadas que daba Ana Lilia Zepeda, que fue fundamental; son acciones donde confluimos mujeres, no importa si Patricia es del PAN, Beatriz del PRI y están compitiendo, no importa, hagamos una convocatoria donde todas estén, ahí nos acercamos más y se crean lazos de solidaridad que perduran si llegas a ser diputada”. La exdiputada perredista dijo:
Es impresionante la necesidad que tienen las diputadas de saber qué tienen que hacer, porque entran a un nivel en donde señora por aquí,
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señora por acá, pásele por aquí, mire, [...] o sea que te puede arrastrar, y luego qué hago [...] Ana Lilia Zepeda [en los talleres para candidatas] tenía capacidad de convocatoria, pero le faltaba lo fundamental que era esto, le faltaba lo sustantivo: decirles “estas iniciativas ya están, no pierdan el tiempo, pero faltan todas éstas y ustedes lo que tienen que hacer es esto”. [...] cómo aprovechar, cómo ser diputada y no morir en el intento, cómo acordar una ley y no morir en el intento, cómo vas a hacer esos pasos y entonces saber que si lees este libro [el que resultará de este estudio y estas entrevistas] 10 años antes siempre serás exitosa, si lo lees 5 años antes tienes que hacer esto, si lo lees cinco años o cinco meses antes de ser diputada tienes que hacer esto, si lo lees ya siendo diputada haz esto.

Otra diputada priísta comentó:
Qué bueno que ustedes se tomen la molestia de darle un seguimiento al trabajo legislativo, y que estas experiencias no se pierdan, que las nuevas generaciones las lleguen a tomar en cuenta; a veces no oímos, a veces cuando estamos encumbradas no oímos nada, pero ojalá que esto se pudiera distribuir entre los miembros de cada partido político porque sería importantísimo que tanto mujeres que están en el PAN, PRI y el PRD o en cualquier partido político que lo sepan, aunque no lleguen a ser diputadas, las que tengan la dicha o desdicha de ser diputadas, pero que sepan a lo que van. Yo lo he dicho, aquella política mujer que le guste la política y que no sepa sobre perspectiva de género está perdida porque es una forma de ver las cosas, cómo podría explicarme, es como ser analfabeta; si tú quieres estar como mujer en la política y no sabes sobre perspectiva de género, es como si fueras una analfabeta y te vas a tener que dejar llevar por las reglas de ellos, y lo que quieran de ti que lo conozcas, que lo sepas. [...] Debemos de acompañarnos, debemos de impulsarnos.

La agenda sustantiva A la pregunta sobre los temas y enfoques sustantivos para hacer avanzar la agenda de género las respuestas se refirieron a la necesidad de enfoques integrales y aproximaciones jurídicas que consideren lo

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necesario para la exigibilidad de los derechos. Una exdiputada priísta señaló:
Yo manejaría una agenda que conceptualizara de una manera más integral los procesos, la separamos mucho y entonces creo que la pobreza está vinculada a la violencia, que la mortalidad de la salud está vinculada a la pobreza. Yo fusionara áreas más integrales de atención, un poco lo que hizo Marcela Lagarde con esta nueva ley de violencia: se hizo integral, fusionó el ámbito institucional con el ámbito docente, con el ámbito de hostigamiento laboral, con el ámbito de hostigamiento doméstico, o sea fusionó más integrado el proceso y no separarlo tanto en partecitas. Buscaría una agenda que fuera de un solo golpe una ley, pisaría los diversos espacios de contención del problema, o de manejo de problemas, de solución de problemas: ¿cuál es la agenda ahora o es la misma?, ¿sigo repitiendo la agenda de Beijing de hace 12 años o cuál es la agenda mundial?, ¿el mundo sigue igual como para seguir la misma agenda?, estas peor, te vuelves obsoleta. Con la tecnología y con nuestra globalización y con tantas sociedades del conocimiento bueno, las mujeres estamos a menos cero o todavía no apareciendo en el escenario. Tampoco estamos formando mujeres para esas sociedades, tampoco estamos dando calidad de vida, seguimos sin dar calidad de vida, damos mínimos de bienestar, pero no calidad de vida, aunque digamos que hacemos programas de calidad de vida, actualmente es falso.

Por su parte el exdiputado perredista comentó:
Respecto a los temas nuevos, hay varios, en términos de violencia de género, reformas como por ejemplo, la violencia de género se tiene que seguir de oficio porque de otra manera la mujer no puede presentar las denuncias en términos prácticos, porque se enfrenta nuevamente al conflicto en el seno del hogar. Entonces el Estado tiene que proteger a las mujeres; éste es un mecanismo que tiene que analizarse a fondo. Luego tenemos que unificar las acciones en materia de violencia de género; hoy hay sanciones administrativas y hay sanciones penales, y si se presenta en el ámbito de la justicia cívica, la sanción es una, y si se presenta en el ministerio público, la
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sanciona es otra. Otro gran tema es la equidad de género en la administración pública; al interior de la propia administración pública hay una gran desigualdad y ésta se proyecta hacia fuera; ese es otro tema fundamental que me parece que también se tendría que abordar en términos legislativos. Ahora, más allá de las reformas legislativas, me parece que el gran cambio consistente y duradero está en la vida cotidiana, en la cultura que se va generando en la misma sociedad. Sin esa transformación cualquier reforma corre peligro de ser reversible. [...] En la realidad tenemos que seguir un proceso acumulativo de reformas. [...] lo que tenemos que lograr, sobre todo en materia de los llamados DESCA (Derechos económicos, sociales y culturales), son los instrumentos para su exigibilidad, que eso es lo que puede garantizar su concreción; si no, nos quedamos en puras recomendaciones. Esa es la parte en la que debemos profundizar más para su realización, a dónde acudo: tiene que haber tribunales, tiene que haber determinadas instancias, tiene que haber esferas jurídicas que hagan realidad los derechos, su ejercicio. Igual en este caso aquí, como es materia civil es más fácil el tribunal de lo civil que lo hace posible: no me da pensión el excónyuge y acudes al juez, el juez lo cita, le pone una sanción, le pone una obligación, es decir, es más sencillo. Hay otros campos de los derechos sociales, los de los DESCA, que no tienen instancias que hagan posible su concreción en total generalidad; por ejemplo, en materia de derecho a la vivienda, si no se me cumple este derecho constitucional, a dónde acudo. Para el trabajo hay juntas de conciliación, la Procuraduría del Trabajo, hay procedimientos para demanda, [pero] el que no tiene trabajo efectivamente, no tiene los instrumentos.

Otra exdiputada priísta comentó: “Yo siento que el tema de violencia sigue siendo un tema que no hemos podido terminar, porque las leyes que tenemos todavía adolecen de una serie de situaciones que lo importante era que saliéramos, tendríamos que revisar eso y sobre todo el vaivén del presupuesto”.

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3. El marco jurídico aplicable En este punto se presenta una compilación que aborda, en primer lugar, un marco jurídico nacional que integra el ámbito federal desde el cual es posible partir para realizar el análisis y aplicación de los ordenamientos jurídicos pertenecientes a las distintas entidades federativas. En segundo lugar, los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos ratificados por México y, por lo tanto, jurídicamente vinculantes para nuestro país. En tercer lugar, la referencia a las principales Declaraciones y Conferencias internacionales que, aunque no son instrumentos jurídicamente vinculantes para nuestro país, constituyen expresiones de conducta a seguir por parte de los Estados que los suscriben, es decir, que se trata de documentos frente a los cuales México tiene un compromiso político. Esta compilación se hará para cada uno de los ejes temáticos definidos por el CEAMEG, y consiste en una enumeración de los ordenamientos jurídicos y los compromisos políticos del país en cada tema, material que los diputados y diputadas y sus cuerpos de asesores y asesoras deberán considerar en la elaboración de iniciativas legislativas correspondientes a marcos jurídicos diversos.

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Colección Género y Derecho/ 3

Derecho a la educación

Marco Jurídico Nacional

Marco Jurídico Internacional

Compromisos Políticos
• • • • •

• •

• •

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ley General de Educación. Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres. Ley del Instituto Nacional de las Mujeres. Ley de los Derechos de las Personas Adultos Mayores. Ley del Instituto Mexicano de la Juventud. Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación. Ley para la Protección de Niñas, Niños y Adolescentes.

• •

• •

Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales. PIDES. Convención Americana sobre Derechos Humanos. Convención sobre la Eliminación de todas la formas de Discriminación contra las Mujeres. CEDAW. Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Contra la Mujer. “Convención Belem Do Pará”. Convención sobre los Derechos de las Niñas y los Niños. Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. “Protocolo de San Salvador”. Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares. Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales. Convención Interamericana para la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad. Observación General no. 16 del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales. Recomendación de la Comisión Jurídica y Social de la Mujer de Naciones Unidas. 41º periodo.

Declaración Universal de Derechos Humanos. Declaración sobre el Derecho al Desarrollo. Objetivos de Dakar. Declaración del Milenio. Declaración y Programa de Acción de la Conferencia Mundial de Derechos Humanos. Programa de Acción de El Cairo. Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo. Declaración de Copenhague sobre Desarrollo Social. Cumbre Mundial de Desarrollo Social. Declaración y Plataforma de Acción de Beijing. Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer. Declaración. Conferencia Mundial contra El Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las formas conexas de Intolerancia. Declaración Política. Beijing +5, Sesión Especial de la Asamblea General. “Mujer 2000: Igualdad entre Géneros, Desarrollo y Paz para el siglo XXI”.

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Colección Género y Derecho/ 3

Derecho a la igualdad y no discriminación
Marco Jurídico Nacional

Marco Jurídico Internacional

Compromisos Políticos
• • •

• •

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ley del Instituto Nacional de las Mujeres. Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación. Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres. Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia. Ley para la Protección de Niñas, Niños y Adolescentes. Ley General para Personas con Discapacidad.

• •

• • •

• •

Convención Interamericana sobre Concesión de los Derechos Civiles a la Mujer. Convención Interamericana sobre Concesión de los Derechos Políticos a la Mujer. Convenio 100 sobre Igualdad de Remuneración, 1951. Convenio 111 sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1960. Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. CEDAW. Convención Americana sobre Derechos Humanos. “Pacto de San José de Costa Rica”. Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra las Mujeres. Convenio Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migrantes y su Familia. Convenio 183 sobre la Protección de la Maternidad. Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer. “Convención Belem do Pará” Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. “Protocolo de San Salvador”. Convención Interamericana para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad.
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• •

Declaración Universal de Derechos Humanos. Declaración sobre el Derecho al Desarrollo. Declaración sobre la Eliminación de la Violencia Contra la Mujer. Declaración del Milenio. Conferencia Mundial de Derechos Humanos. Declaración Programa de Acción. Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo. Programa de Acción. Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social. Declaración de Copenhague sobre Desarrollo Social. Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer. Declaración Plataforma de Acción. Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las formas conexas de intolerancia. Declaración de Durban. Beijing + 5. Sesión Especial de la Asamblea General titulada: “Mujer 2000: Igualdad entre los Géneros, Desarrollo y Paz para el siglo XXI”.

Colección Género y Derecho/ 3

Derecho a la salud

Marco Jurídico Nacional

Marco Jurídico Internacional

Compromisos Políticos
• •

• •

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ley del Instituto Nacional de las Mujeres. Ley Federal para Prevenir y Erradicar la Discriminación. Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres. Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia. Ley General de Salud.

• •

Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. CEDAW. Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Mujeres. Convenio Internacional sobre la Protección de los derechos de todos los trabajadores migrantes y su familia. Protocolo Adicional de la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. “Protocolo de San Salvador”.

• •

Declaración Universal de Derechos Humanos. Declaración sobre la Eliminación de la Violencia Contra la Mujer. Declaración del Milenio. Conferencia Mundial de Derechos Humanos. Declaración Programa de Acción. Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo. Programa de Acción. Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de intolerancia. Declaración de Durban. Beijing +5. Sesión Especial de la Asamblea General titulada: “Mujer 2000: Igualdad entre los Géneros, Desarrollo y Paz para el siglo XXI”.

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Colección Género y Derecho/ 3

Derecho a la seguridad social

Marco Jurídico Nacional

Marco Jurídico Internacional

Compromisos Políticos

• •

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ley del Instituto Nacional de las Mujeres. Ley Federal para Prevenir y Erradicar la Discriminación. Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres. Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia. Ley General de Salud.

• •

Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. CEDAW. Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales, 1989. Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Mujeres. Convenio Internacional sobre la Protección de los derechos de todos los trabajadores migrantes y su familia. Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”.

Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo. Programa de Acción. Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer. Declaración Plataforma de Acción.

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Colección Género y Derecho/ 3

Derecho a una vida sin violencia

Marco Jurídico Nacional

Marco Jurídico Internacional
• • •

Compromisos Políticos

• •

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ley del Instituto Nacional de las Mujeres. Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación. Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres. Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia. Ley para la Protección de Niñas, Niños y Adolescentes. Ley de Derechos de las Personas Adultas Mayores. Ley General de las Personas con Discapacidad.

• •

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. CEDAW. Convención Americana sobre Derechos Humanos.“Pacto de San José de Costa Rica”. Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Mujeres. Convenio Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migrantes y su Familia. Convención Americana sobre Derechos Humanos. “Pacto de San José de Costa Rica”. Convención de las Nacional Unidas contra la Delincuencia Organizada Trasnacional. Convenio Internacional para la Represión de la Trata de Mujeres y Menores. Convenio 183 sobre la Protección de la Maternidad. Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer “Convención Belem do Pará”. Convención Interamericana para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad.

Declaración sobre la Eliminación de la Violencia Contra la Mujer. Conferencia Mundial de Derechos Humanos. Declaración Programa de Acción. Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo. Programa de Acción. Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer. Declaración Plataforma de Acción. Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de intolerancia. Declaración de Durban. Beijing +5. Sesión Especial de la Asamblea General titulada: “Mujer 2000: Igualdad entre los Géneros, Desarrollo y Paz para el siglo XXI”.

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Colección Género y Derecho/ 3

Derechos de la infancia

Marco Jurídico Nacional

Marco Jurídico Internacional

Compromisos Políticos

• •

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ley del Instituto Nacional de las Mujeres. Ley Federal para Prevenir y Erradicar la Discriminación. Ley para la Protección de Niñas, Niños y Adolescentes.

• •

• •

• •

• •

Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Convenio 89 (revisado) sobre el Trabajo Nocturno (Mujeres) 1948. CEDAW. Convención Americana sobre Derechos Humanos. “Pacto de San José de Costa Rica”. Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales, 1989. Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra las Mujeres. Convención de las Nacional Unidas contra la Delincuencia Organizada Trasnacional. Convenio Internacional para la Represión de la Trata de Mujeres y Menores. Convenio 182 sobre las Peores Formas de Trabajo Infantil 1999. Convenio 183 sobre la Protección de la Maternidad. Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. “Protocolo de San Salvador”.

• •

Declaración sobre la Eliminación de la Violencia Contra la Mujer. Declaración del Milenio. Conferencia Mundial de Derechos Humanos. Declaración Programa de Acción. Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo. Programa de Acción. Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social. Declaración de Copenhague sobre Desarrollo Social. Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer. Declaración Plataforma de Acción. Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de intolerancia. Declaración de Durban. Beijing +5. Sesión Especial de la Asamblea General titulada: “Mujer 2000: Igualdad entre los Géneros, Desarrollo y Paz para el siglo XXI”.

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Colección Género y Derecho/ 3

Derechos humanos laborales
Marco Jurídico Nacional

Marco Jurídico Internacional
• •

Compromisos Políticos
• •

• •

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ley del Instituto Nacional de las Mujeres. Ley Federal del Trabajo. Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación. Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres. Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia.

• •

• • •

• •

Convenio 100 sobre Igualdad de Remuneración, 1951. Convenio 111 sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1960. Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Convenio 89 (revisado) sobre el Trabajo Nocturno (Mujeres) 1948. Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales, 1989. CEDAW. Convención Americana sobre Derechos Humanos. “Pacto de San José de Costa Rica”. Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Mujeres. Convenio 175 sobre el Trabajo a Tiempo Parcial, 1994. (Convenio sobre el trabajo a tiempo parcial que asegura, entre otras medidas, que las trabajadoras a tiempo parcial gocen de la protección de la maternidad en condiciones equivalentes a las trabajadoras de tiempo completo). Convenio 183 sobre la Protección de la Maternidad. Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. “Protocolo de San Salvador”. Convención Interamericana para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad.
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• •

Declaración Universal de Derechos Humanos. Declaración sobre la Eliminación de la Violencia Contra la Mujer. Declaración del Milenio. Conferencia Mundial de Derechos Humanos. Declaración Programa de Acción. Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo. Programa de Acción. Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social. Declaración de Copenhague sobre Desarrollo Social. Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer. Declaración Plataforma de Acción. Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de intolerancia. Declaración de Durban. Beijing +5. Sesión Especial de la Asamblea General titulada “Mujer 2000: Igualdad entre los Géneros, Desarrollo y Paz para el siglo XXI”.

Colección Género y Derecho/ 3

Derechos sexuales y reproductivos
Marco Jurídico Nacional

Marco Jurídico Internacional
• CEDAW. • Protocolo

Compromisos Políticos
• •

• •

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ley del Instituto Nacional de las Mujeres. Ley para la Protección de Niñas, Niños y Adolescentes. Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres. Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia.

Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Mujeres.

Declaración del Milenio. Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo. Programa de Acción. Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer. Declaración Plataforma de Acción. Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las formas conexas de Intolerancia. Declaración de Durban. Beijing +5. Sesión Especial de la Asamblea General titulada: “Mujer 2000: Igualdad entre los Géneros, Desarrollo y Paz para el siglo XXI”.

Institucionalización de la perspectiva de género
Marco Jurídico Nacional

Marco Jurídico Internacional
• CEDAW. • •

Compromisos Políticos Declaración sobre la Eliminación de la Violencia contra la Mujer. Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social. Declaración de Copenhague sobre Desarrollo Social. Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer. Declaración Plataforma de Acción. Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las formas conexas de Intolerancia. Declaración de Durban. Beijing +5. Sesión Especial de la Asamblea General titulada: “Mujer 2000: Igualdad entre los Géneros, Desarrollo y Paz para el siglo XXI”.

• •

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ley del Instituto Nacional de las Mujeres. Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres. Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia.

Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Mujeres. Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer. “Convención Belem do Pará”.

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Colección Género y Derecho/ 3

Justicia y seguridad pública

Marco Jurídico Nacional

Marco Jurídico Internacional

Compromisos Políticos
• •

Constitución Política de os Estados Unidos Mexicanos. Ley del Instituto Nacional de las Mujeres. Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres. Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia.

• •

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. CEDAW. Convención Americana sobre Derechos Humanos. “Pacto de San José de Costa Rica”. Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales, 1989. Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Mujeres. Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, especialmente Mujeres y Niños, que Complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Trasnacional. Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer. “Convención Belem do Pará”.

• •

Declaración Universal de Derechos Humanos. Declaración sobre la Eliminación de la Violencia Contra la Mujer. Declaración del Milenio. Conferencia Mundial de Derechos Humanos. Declaración Programa de Acción. Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo. Programa de Acción. Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social. Declaración de Copenhague sobre Desarrollo Social. Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer. Declaración Plataforma de Acción. Beijing +5. Sesión Especial de la Asamblea General titulada: “Mujer 2000: Igualdad entre los Géneros, Desarrollo y Paz para el siglo XXI”.

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Colección Género y Derecho/ 3

Participación Política

Marco Jurídico Nacional

Marco Jurídico Internacional

Compromisos Políticos

• •

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ley Federal para Prevenir y Erradicar la Discriminación. Ley del Instituto Nacional de las Mujeres. Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres.

• •

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. CEDAW. Convención Americana sobre Derechos Humanos. “Pacto de San José de Costa Rica”. Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Mujeres. Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer. “Convención Belem do Pará”.

Conferencia Mundial de Derechos Humanos. Declaración Programa de Acción. Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo. Programa de Acción. Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social. Declaración de Copenhague sobre Desarrollo Social. Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer. Declaración Plataforma de Acción. Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las formas conexas de Intolerancia. Declaración de Durban. Beijing +5. Sesión Especial de la Asamblea General titulada: “Mujer 2000. Igualdad entre los Géneros, Desarrollo y Paz para el siglo XXI”.

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Colección Género y Derecho/ 3

Promoción de la equidad de género

Marco Jurídico Nacional

Marco Jurídico Internacional
• CEDAW. • • •

Compromisos Políticos Declaración sobre el Derecho al Desarrollo. Declaración sobre la Eliminación de la Violencia Contra la Mujer. Conferencia Mundial de Derechos Humanos. Declaración Programa de Acción. Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo. Programa de Acción. Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social. Declaración de Copenhague sobre Desarrollo Social. Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer. Declaración Plataforma de Acción. Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las formas conexas de Intolerancia. Declaración de Durban. Beijing +5. Sesión Especial de la Asamblea General titulada: “Mujer 2000. Igualdad entre los Géneros, Desarrollo y Paz para el siglo XXI”.

• •

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ley Federal para Prevenir y Erradicar la Discriminación. Ley del Instituto Nacional de las Mujeres. Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres. Ley General de Acceso de las Mujeres a una vida libre de violencia.

Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Mujeres. Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer. “Convención Belem do Pará”.

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Colección Género y Derecho/ 3

III. El proceso de producción legislativa

De acuerdo con expertos en aspectos jurídicos, las principales dificultades en el proceso de producción legislativa que se han manifestado en el país en el periodo reciente, derivan fundamentalmente de dos vertientes, a las que habría que agregar lo expuesto a lo largo de este escrito. Para estos expertos la primera dificultad es resultado de las diferentes plataformas políticas de los actores involucrados, cuyo desarrollo sería un tema en sí mismo. La segunda, producto de un sistema jurídico complejo, con diseños legislativos en donde priva “la vaguedad, la ambigüedad, la redundancia, la contradicción y la inconsistencia” (Rodríguez Mondragón, 2004, p. 143) todo lo contrario a lo que deben ser los esquemas normativos. Lo anterior es resultado, en buena medida, de una mala técnica legislativa y la carencia de una política legislativa. La teoría de la legislación tiene como objeto de estudio al proceso de producción de leyes, y dicho proceso se ha definido como el conjunto de interacciones entre los autores de la norma y las personas a quienes está dirigida la ley; el sistema jurídico del que forma parte la nueva ley; los fines, objetivos y metas que busca el nuevo marco normativo; y los valores con que se justifican tales fines (Rodríguez Mondragón, 2004, p. 146). Estas interacciones involucran posiciones políticas, pero también asuntos estrictamente legislativos. Separar sin dejar de ver la relación entre ambas cuestiones de la actividad legislativa –los problemas políticos de los procesos legislativos– puede contribuir a desatorar nudos del proceso de producción legislativa, pero además, puede ayudar a construir y reconstruir un sistema jurídico más moderno y eficiente.

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Colección Género y Derecho/ 3

El objetivo de este apartado consiste en presentar por una parte los principios, compromisos y habilidades de los sujetos para alcanzar la igualdad de género, y por otra, un breve resumen de los elementos indispensables del proceso de creación de leyes y las variables involucradas en el mismo –las racionalidades–, así como las etapas o fases en que se desagrega dicho proceso: prelegislativa, legislativa y poslegislativa. Los elementos expuestos en este segundo punto fueron recuperados para la elaboración del cuestionario que se utilizó en las entrevistas realizadas.

1. Los sujetos: principios, compromisos y habilidades
No somos sólo por lo que somos sino también por dejar de ser lo que somos Eduardo Galeano

La perspectiva de género constituye una categoría analítica que posibilita alcanzar la igualdad de género como un imperativo ético que apuesta por lo posible dentro de la realidad histórica concreta de nuestro país. A pesar de que se han dado avances importantes en el reconocimiento formal de la igualdad de género, podemos también constatar que éste reconocimiento no se ha traducido en una efectiva vigencia dentro de las prácticas sociales que se llevan a cabo en nuestra sociedad. Desde esta óptica y siguiendo a Ignacio Ellacuría es necesario hacernos cargo de la realidad, cargar con ella y encargarnos de ella. El desafío de la democracia pasa necesariamente por la igualdad de género como cimiento de un orden social justo y equitativo. Incorporar la conciencia de la necesidad de esta igualdad en la labor legislativa, es una exigencia intrínseca en la delicada tarea de construcción del marco jurídico que rige el orden social democrático.

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Colección Género y Derecho/ 3

Tal como ya se ha señalado en este documento, la perspectiva de la igualdad de género no consiste en una consideración sumatoria entre mujeres y hombres, ni tampoco una incorporación de “añadidos” o “agregados ” dentro del trabajo en los diferentes temas sociales, sino que supone orientar el orden jurídico desde unos principios, significaciones y valores distintos. De un modo sencillo podríamos decir que incorporar la perspectiva de la igualdad de género supone mirar, pensar y sentir la realidad “desde otro lugar”. En este sentido, la perspectiva de la igualdad de género orienta el orden jurídico, ejerce una función crítica sobre el orden social existente e implica la existencia de condiciones socio-históricas distintas a las que ofrece el orden social existente para que su cumplimiento se haga efectivo (Sorondo, 1988). Para lograr la incorporación de la perspectiva de la igualdad de género en el trabajo legislativo, es necesario desarrollar tres áreas fundamentales: 1. El área del lenguaje conceptual en donde se establece el marco referencial para comprender y organizar los significados, las actitudes y los valores. Es aquí en donde el desarrollo de un lenguaje preciso, específico y común, posibilita el trabajo efectivo y la unidad en los pensamientos y las convicciones de los legisladores y legisladoras. El lenguaje proporciona un marco para estructurar el pensamiento en torno a la igualdad de género pues cada concepto está integrado por una serie de hechos, relaciones, significados específicos relativos al tema que nos ocupa. 2. El área actitudinal y valórica que no queda reducida a la sensibilización o a la toma de conciencia, ni a un sentimiento positivo frente a la igualdad de género, sino que supone una posición crítica frente a la realidad, asumiendo las contradicciones que los contextos, económicos, sociales y políticos le confieren a la igualdad/desigualdad de género y la consiguiente responsabilidad de transformación social desde y hasta donde la función legislativa lo hace posible.
151

Colección Género y Derecho/ 3

3. El área del comportamiento y las acciones. Ninguna de las áreas mencionadas anteriormente tiene sentido si no se tiene un comportamiento consecuente. No basta tener el lenguaje conceptual ni el aprendizaje actitudinal para considerar que se ha alcanzado la incorporación de la perspectiva de la igualdad de género en la tarea legislativa, sino que es necesario descubrir todos los comportamientos que están en juego, ligando la labor legislativa en sí misma, con la vida institucional en las Cámaras, con la vida institucional en los partidos, con las prácticas sociales vigentes, con la vida cotidiana. Es necesario incorporar estas tres áreas en un todo integral que posibilite a los legisladores y legisladoras incorporar estructuras de conocimiento, análisis y acción que no sólo se dirijan hacia la perspectiva de la igualdad de género, sino fundamentalmente que se elaboren desde y dentro de la perspectiva de la igualdad. 2. La técnica legislativa Utilizando como referente a Minor y Roldan (2006 pp. 83-91) se exponen a continuación los elementos indispensables a considerar en la técnica jurídica. Se persigue contar con un punteo de los criterios indispensables para lograr un alto grado de racionalidad en un proyecto legislativo con visión de género. Estos autores retoman la propuesta de Atienza (1989, pp. 65-73) sobre el proceso de producción de leyes adscrito a una serie de racionalidades que forman parte de la teoría de la legislación. A esta propuesta las autoras de este estudio le hemos hecho agregados y adicionado preguntas que introducen la perspectiva de género. Estos autores señalan, de acuerdo con Manuel Atienza (1989) que la legislación puede ser contemplada desde cinco racionalidades:13
13

Lo que se presenta en letra cursiva en este apartado ha sido tomado tal cual de Minor y Roldán, op. cit. 152

Colección Género y Derecho/ 3

Esquema de racionalidades

: i ca íst aje gü ens R1 lin m ad el z id d e al ión luid on i s n f ci m o Ra ans c tr

Ra c ins iona erc lid R ió ad 2 sis n ar juríd tem mo ic a j nio o fo ur sa rm ídi en al co un :

unR5 a: pres les tic tib ad é suscep a lid es r iona étic Rac de valo ación ic ción e ju stif d

Racionalidades del proceso de producción de leyes

Rac io ade nalida R3 cu d de l ación d progra os d mát e la ic es c pr escr tinatar onduct a: ito e a io n ka s a lo ley

Racionalidad teleológica: logro de los fines sociales perseguidos R4

R1. Racionalidad lingüística Claridad en la elaboración y emisión del contenido de la ley por parte del emisor hacia el receptor (destinatario). Estructuración del proyecto • ¿Utiliza el texto un lenguaje androcéntrico? • ¿El proyecto se estructura con un esquema que permite identificar las partes fundamentales de su contenido con claridad? • ¿Los subconjuntos normativos contenidos en la iniciativa, que se agrupan en títulos, capítulos, etcétera, responden a elementos en común que justifican su agrupación?
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Colección Género y Derecho/ 3

• ¿Los subconjuntos normativos contenidos en la iniciativa son homogéneos en cuanto a su extensión y forma? El título de la ley • ¿El título de la ley que se propone en la iniciativa corresponde a su contenido? • ¿El título de la ley que se propone en la iniciativa es breve, preciso y completo? División temática ¿En la exposición de motivos se recoge de manera breve, precisa y completa su justificación (fundamentación y motivación), se sustenta en un planteamiento de perspectiva de igualdad de género, así como, en su caso, el impacto diferenciado por sexo de la norma que se introduce en el sistema? En el subconjunto normativo que corresponde a las disposiciones preliminares o generales de la iniciativa se precisa: • El objetivo de la finalidad y de la disposición normativa, considerando la perspectiva de la igualdad de género • Los ámbitos de validez, y • Las definiciones, en su caso En el subconjunto normativo relativo a las principales disposiciones, se precisan, en su caso: • Las competencias o los órganos aplicadores de las normas; • Las obligaciones, prohibiciones o permisos de los particulares; • Las sanciones y • Las reglas de supletoriedad En el subconjunto normativo relativo a las disposiciones finales, se contienen normas: • Relativas a la puesta en vigor de la norma;
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Colección Género y Derecho/ 3

• • • •

Que establecen límites eventuales de eficacia de las normas; Las disposiciones de coordinación; Las disposiciones abrogatorias; Las disposiciones propiamente transitorias

División organizativa de la ley • ¿Es equilibrada la división de la ley en los apartados que se proponen? • ¿Es correcta la numeración de los apartados y adecuada su denominación? División organizativa del artículo • ¿Los artículos se dividen adecuadamente en incisos y subincisos de acuerdo con el contenido del artículo? • ¿La división de los artículos en párrafos es justificada? Redacción del proyecto • ¿En el proyecto se evita el uso de términos ambiguos y vagos? • ¿El estilo legislativo es íntegro, unívoco y certero? • ¿Las normas están formuladas en tiempo presente del indicativo? • ¿Los enunciados lingüísticos son breves y simples? • ¿Los enunciados lingüísticos son directos y claros? • ¿La terminología empleada es constante y uniforme? • ¿Son precisas las definiciones y correctos los conceptos jurídicos empleados? • ¿Son útiles (esclarecedoras, necesarias) las referencias empleadas? R2. Racionalidad formal Inserción armoniosa de la ley al sistema jurídico • ¿Es una ordenación coherente? ¿Tiene un sustento normativo en el marco de derecho relativo a los derechos humanos? ¿A los derechos de las mujeres?

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• ¿Se regulan los casos relevantes suficientemente a fin de evitar lagunas? • ¿Presentan antinomias? • ¿Prevé reglas de supletoriedad, si fuera el caso? • ¿Se ha verificado su constitucionalidad? • ¿Se ha considerado el marco jurídico internacional en la materia? • ¿Se han considerado las recomendaciones hechas a México por los distintos organismos internacionales en la materia? • ¿Precisa los aspectos reservados a la ley? • ¿Prevé su desarrollo reglamentario? • ¿Precisa los reenvíos a otras leyes y la remisión a reglamentos, en su caso? • ¿El diseño de las sanciones satisface los estándares de legalidad? • ¿Se precisan las competencias de las autoridades? • ¿Se precisan adecuadamente las derogaciones expresas o tácitas? R3. Racionalidad pragmática Adecuación de la conducta de los destinatarios con lo prescrito en la ley. • ¿Se han hecho estudios empíricos o técnicos sobre la materia de la ley? • ¿Estos estudios se han hecho teniendo como objeto formal y material la perspectiva de género? • ¿Se tienen referencias acerca de la efectividad de otras normas sobre la materia? • Las referencias sobre la efectividad de las normas sobre la materia ¿consideran la perspectiva de género como un criterio de evaluación? • ¿Se tienen estimaciones de los costos que la ley generará a los particulares? • ¿Se tienen estimaciones de cómo afectará diferenciadamente a hombres y a mujeres? • ¿Se cuenta con evaluaciones del impacto regulatorio con perspectiva de género?
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• ¿Se han hecho estudios de efectividad de la norma? ¿Tiene perspectiva de género? • ¿Se ha hecho un estudio de impacto presupuestal con perspectiva de género? • ¿Se han considerado otras soluciones menos costosas? ¿Se incluye un análisis desde la perspectiva de género? R4. Racionalidad teleológica La ley debe alcanzar los fines sociales que se persiguen. • ¿Se han considerado los incentivos y desincentivos adecuados? • La valoración cualitativa con respecto a la norma ¿se hace incluyendo la perspectiva de género? • ¿Se han considerado los diversos intereses involucrados, incluyendo los intereses diferenciados entre mujeres y hombres? • ¿Se han identificado los fines sociales, tales como una mejor distribución de la riqueza, la disminución del desempleo, la promoción de esquemas productivos, el abatimiento de la pobreza, etc.? ¿Se ha hecho desde una perspectiva de género? • ¿Se han considerado mecanismos de seguimiento de los resultados en la aplicación de la ley? ¿Se incluye en el seguimiento la perspectiva de género? • ¿Se prevén los impactos sociales? ¿Se incluye un análisis de los impactos desde el análisis de la perspectiva de género? R5. Racionalidad ética Justificación ética de las conductas prescritas y los fines que las leyes persiguen. • ¿Considera la moral positiva de la comunidad? ¿Responde a la valoración de la igualdad de género? • ¿Considera la aceptación social desde la perspectiva de la igualdad de género? • ¿Considera los impactos redistributivos desde la perspectiva de la igualdad de género?
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• ¿Considera la autonomía de la persona desde un análisis de género? • ¿Considera la dignidad de la persona desde un análisis de género? • ¿Genera algún tipo de resultado que menoscaba o anula el goce o ejercicio por la mujer de sus derechos humanos? Atienza (1989, pp. 69-70) enriquece su propuesta al establecer las tensiones que pueden suceder entre las distintas racionalidades e interferir, por tanto, en la calidad de la producción legislativa. De dichas tensiones se derivan diferentes nociones de racionalidad. Los posibles conflictos más importantes para los propósitos de este estudio son los siguientes: • Una propuesta de ley puede ser absolutamente racional desde el punto de vista lingüístico (R1), pero no desde el punto de vista jurídico-formal (R2). • Cuando las leyes son hechas para no ser cumplidas o no producir los efectos declarados, la racionalidad lingüística (R1) entra en conflicto con las racionalidades pragmática (R3) y teleológica (R4). Ello explica, en gran medida, la ambigüedad, oscuridad e imprecisión (irracionalidad lingüística) de leyes elaboradas con este propósito. • Pude ocurrir que los fines de libertad, igualdad y justicia (R5) entren en pugna con la claridad y precisión (R1). Ello sucede cuando se deja un amplio margen de discrecionalidad a las instituciones responsables en su aplicación, lo que puede dar como resultado un ejercicio inapropiado de la concepción de equidad, al estar formulada en forma lingüística imprecisa. • No existe procedimiento científico para lograr la libertad, la igualdad y la justicia a través de leyes. La racionalidad ética no genera ninguna técnica legislativa como sucede con las otras cuatro racionalidades. Lo conducente en este caso es mostrar los valores y la teoría ética que permite una más adecuada interpretación de estos fines.
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Un aspecto central asociado al lenguaje de los temas de género es el relativo a lo señalado por Tamar Pitch (2005) y que destaca Luigi Ferrajoli en el prólogo del libro de aquélla, quien se pregunta sobre “la idoneidad del derecho como instrumento de solución de los problemas sociales” y acerca de si el “lenguaje de los derechos es eficaz y apropiado en relaciones complejas de tipo afectivo y de confianza, como la que existe entre los cónyuges, o entre los padres y los hijos, o entre médicos y pacientes”. Este aspecto significa una posible y muy probable tensión entre lo lingüístico (R1) y lo jurídico-formal (R2). 3. Las etapas legislativas Las etapas o fases en que se desagrega el proceso de producción legislativa son tres: prelegislativa, legislativa y poslegislativa La incorporación de la perspectiva de igualdad de género dentro de estas distintas fases supone la incorporación de la categoría de género dentro del análisis de la realidad social, además de un trabajo de interrelación de estas etapas. La consideración de la perspectiva de género en cada una de las tres fases legislativas, asegura que su incorporación no sea un “extra” que se agrega a posteriori, una especie de suma políticamente correcta pero realmente ausente en la planeación, redacción, presentación y promulgación de las leyes, sino un elemento indispensable para analizar la realidad social, integrante desde el inicio, de los criterios con los que cuenta el Poder Legislativo para determinar la justicia intrínseca de la norma jurídica como inicio del proceso legislativo. Utilizando como referente a Rodríguez Mondragón (2004) a cuyo planteamiento se incorpora la visión de género, se propone el siguiente modelo sobre los criterios para la elaboración y presentación de iniciativas legislativas a favor de los derechos de las mujeres y con perspectiva de género.

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A. Etapa prelegislativa Esta etapa se inicia con la identificación de necesidades de creación, reforma o adiciones a las normas o instituciones formales. Es la etapa en la que se dota a la norma jurídica de legitimidad y legitimación. Los procesos se refieren a la consulta y negociación entre actores y actoras relevantes con los que se buscan acuerdos que le darán sustento político, factibilidad y eficacia a la propuesta. Los actores y actoras de los acuerdos políticos deben regirse por un marco jurídico de derechos humanos en los que la perspectiva de género tenga una preponderancia significativa. Dentro de un Estado democrático, no debería llevarse a cabo ningún acuerdo político al margen de los derechos humanos jurídicamente vinculantes para México. Dentro de la fase prelegislativa, la perspectiva de género debe formar parte del objeto formal y material del análisis del problema a resolver. Esta incorporación constituye un requisito sine qua non para la justificación ética de la solución legislativa. En este sentido la perspectiva de género forma parte del método científico requerido para el conocimiento objetivo de la realidad a regular. Objetivos de esta etapa • Construcción de consensos sobre lo que se persigue alcanzar con la norma jurídica. Siempre basado en el respeto e incorporación del marco jurídico de derechos humanos. • Construcción de la voluntad política requerida para justificar la intención de crear, modificar o adicionar la norma. • Logro de la adhesión de sus destinatarios, lo que favorece la creación y su posterior acato. En esta etapa se persiguen dos resultados: 1. La elaboración de argumentos y razones político-jurídicas y socioeconómicas que justifiquen la propuesta. 2. La formulación de los fines y valores que le den legitimidad normativa y empírica. Los aspectos a determinar en esta etapa son los siguientes:

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• El planteamiento correcto del problema. Exige la perspectiva de género como una categoría indispensable para el análisis social. • La identificación de los actores relevantes, sus intereses y los aspectos pertinentes a regular. La operación práctica de este punto requiere la ubicación precisa de los actores y actoras relevantes involucrados, disponiendo de un directorio para tal efecto, incluyendo a las organizaciones de mujeres expertas y ocupadas en el manejo del tema bajo consideración. • Conocer y precisar los incentivos y las motivaciones que dan lugar al interés jurídico sobre las conductas a regular o propiciar para avanzar en el acceso de las mujeres a todos sus derechos e incorporar la perspectiva de género en la propuesta legislativa. • La determinación de la importancia y necesidad de la propuesta, los perjuicios que se generan por su ausencia: ¿qué pasa si no se legisla al respecto? • La definición de los objetivos que se persiguen con la ley, la operatividad, consistencia y funcionalidad de los mismos. • La precisión de la materia de ley, con la descripción clara y concisa sobre las conductas y aspectos que se busca regular. En este punto el tema central será el avance en el acceso de las mujeres a sus derechos y a la incorporación de la perspectiva de género en el trabajo legislativo. • La descripción del contexto en que se presenta el problema de discriminación e inequidad que afecta a las mujeres, ya sea en el ámbito político, social, económico o jurídico, o en varios de ellos de forma simultánea. • El análisis de las competencias para actuar y quién o quiénes serán las autoridades responsables de institucionalizar las iniciativas en la materia en los ámbitos federal, estatal y/o municipal. • La precisión de los distintos ámbitos en que se ejecutará la norma jurídica y los procesos a los que se sujetará la autoridad para su ejecución, estableciendo con claridad las responsabilidades

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específicas, lo que favorezca y facilite las coordinaciones interinstitucionales e intersectoriales que se requieran. • La formulación y comparación de diferentes alternativas de institucionalización, lo que significa decidir el tipo de propuesta que se considere más adecuada para la atención del problema desde la posición legislativa: creación, reforma o adiciones a la norma o institución, modificaciones constitucionales, etc. • La elección del diseño institucional y su justificación ética. • La definición de estrategias de negociación con los actores y actoras relevantes que aportan voluntades para la legitimación y conocimiento para la justificación de la propuesta. Como se señaló, en esta etapa se inicia la incorporación de la perspectiva de género, y en ella se garantiza que ésta forme parte del cuerpo y del espíritu de la ley. Con la participación activa de expertos y expertas y grupos profesionales en el tema en esta fase se procede entonces a: • La realización de los estudios diagnósticos sobre las consecuencias de legislar o no hacerlo sobre el tema bajo consideración, etapa en la que resulta central la identificación de las condiciones diferenciadas de hombres y mujeres que la propuesta pretende atender, así como la detección de referentes exitosos en donde éstos se hayan dado. • La elaboración de indicadores que posteriormente permitirán la medición de impactos diferenciados entre hombres y mujeres y, con ello, monitorear y evaluar la efectividad de la propuesta. • La previsión de instituciones, actoras y actores corresponsables de que la propuesta resulte eficiente y eficaz. • La determinación precisa de las atribuciones y responsabilidades de cada institución involucrada en la aplicación de la ley. • Un cálculo aproximado de los recursos humanos, financieros, materiales e informáticos necesarios.

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B. Etapa legislativa En esta etapa continúan los procesos de negociación y discusión pero la actividad relevante es la elaboración formal de la ley, la que requiere de cuestiones lógicas y de técnica legislativa para lograr la corrección jurídico-formal y lingüística del cuerpo normativo, tal como se describió anteriormente. En la fase legislativa se parte del análisis del problema, se determinan los objetivos a conseguir, y se procede a desarrollar el contenido de la ley y a la redacción del texto. Es importante que en el desarrollo del contenido de la ley se tenga la igualdad de género como principio ético rector, a partir de un conocimiento objetivo y preciso sobre la perspectiva de género que tiene la realidad a regular y el impacto de género que puede tener la norma elaborada. El objetivo en esta etapa consiste en la construcción de instituciones jurídicas congruentes y consistentes en lo interno y con el sistema jurídico del que formarán parte. En este caso la labor de armonización de la legislación nacional con el marco internacional suscrito, constituye un aspecto fundamental. Ésta es la etapa en la que cobra especial relevancia la disposición de antecedentes en la materia, incluyendo las disposiciones normativas relacionadas vigentes. En esta etapa Rodríguez Mondragón propone distinguir dos fases: la primera referida a la investigación y descripción de los insumos del trabajo legislativo; la segunda relativa a la creación y justificación institucional. Ambas contienen acciones que se superponen en el tiempo. Para la fase de investigación y descripción se propone lo siguiente: • La compilación y descripción de los antecedentes de la materia a regular. En este punto resulta crucial contar con: • El marco normativo internacional que refuerce la propuesta. De especial importancia son las normas relativas a los derechos humanos dentro de las cuales se determina la exigencia de incorporar la perspectiva de género.
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• •

El marco normativo nacional que dimensione el alcance de la propuesta. De especial importancia son las normas relativas a los derechos humanos, dentro de las cuales se determina la exigencia de incorporar la perspectiva de género. • El marco normativo local y las iniciativas pendientes sobre el tema para aprovechar o desechar procesos y reflexiones previas. El análisis de la coherencia y consistencia interinstitucional, lo que significa conocer los incentivos y reglas formales que existen en las diferentes esferas (constitucional, federal y local) relacionadas con la norma propuesta. La consulta, que incorpora la participación social de los actores relevantes e involucrados con el tema. Para ordenar y aumentar la calidad de la participación de los grupos de interés, ésta debe considerar materiales y mecanismos de información y deliberación en audiencia pública, foros, mesas de trabajo y de opinión (encuestas, que aseguren la participación informada de mujeres y hombres de distintas clases sociales y de distintas condiciones etarias, así como de funcionarios especializados y encargados de la ejecución de la norma bajo propuesta). La motivación y fundamentación legal. La previsión de supuestos conflictivos en su redacción.

Para la fase de creación y justificación se propone: • La redacción del texto legislativo que se crea o modifica, lo que comprende la estructura formal técnico-jurídica; los aspectos del lenguaje legal; la sistematicidad de la norma jurídica (coherencia, completitud e independencia); y aspectos formales de técnica legislativa. • El diseño de procesos para garantizar la ejecución de las normas, con atención a:

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• •

La determinación precisa de las instituciones que se harán cargo del mandato contenido en la iniciativa, precisando, en cada caso, su área de competencia, las características de la coordinación interinstitucional e intersectorial y explicitando la previsión presupuestal para su ejecución. • La adopción de indicadores para medir la eficacia y eficiencia de la propuesta de ley al ser aprobada. • Las garantías de audiencia y legalidad. El análisis detallado del alcance de la propuesta y de sus efectos sobre el diseño institucional preexistente, así como su impacto diferenciado sobre mujeres y hombres; sus efectos sobre la administración pública (federal o local), las organizaciones y grupos de interés; los requerimientos humanos, financieros, materiales, organizativos e informáticos necesarios; y las disponibilidades administrativas necesarias para el inicio y continuación de su ejecución. La elaboración de un análisis costo-beneficio de la propuesta. La realización de un análisis de contexto y coyuntura que aporte conocimiento de las posturas sobre el tema de actores relevantes externos: públicos, sociales y privados; e internos: legisladores y legisladoras de ambas cámaras. Análisis en que se apoye la estrategia de cabildeo y permita que ésta sea eficiente y eficaz. Que en lo interno favorezca la acción colectiva, la negociación y el consenso partidario y en lo externo el acuerdo, la legitimación y el consenso. La elaboración de los documentos introductorios (preámbulo y exposición de motivos) de la disposición normativa, los que se nutrirán de los insumos del diagnóstico realizado en la etapa prelegislativa y reforzado, jurídicamente, en la etapa legislativa. El inicio del proceso legislativo formal, que implica: • Una presentación cuidadosa y oportuna en tribuna.

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Un programa de seguimiento detallado del avance del proceso en la/s comisión/es a que fue turnada la iniciativa. Continuar con una estrategia de negociación y cabildeo con los actores involucrados en su aprobación, comisiones y legisladoras y legisladores de la cámara revisora.

C. Etapa poslegislativa La etapa poslegislativa se orienta, fundamentalmente, a diagnosticar las consecuencias de la norma y a determinar el nivel de eficacia práctica y efectividad de la misma. Es la etapa de seguimiento sobre el cumplimiento de la norma para los que fue sancionada, cuyos resultados den sustento a futuros cambios al sistema jurídico. Para la fase poslegislativa es importante verificar la adecuación de la ley desde las racionalidades de la misma, trazando líneas de seguimiento sistemático de las normas jurídicas en sus dimensiones: lingüística, jurídico-formal, programática, teleológica y ética. Estas racionalidades tienen una dimensión de perspectiva de género que debe ser integrada de manera transversal. • La publicación y la difusión de la norma, actividad importante que favorece la vigencia de la ley como letra viva. • El monitoreo y análisis de los efectos de la aplicación de la norma en la administración pública, sobre los aspectos directamente considerados por la misma y la detección de efectos no previstos en su diseño institucional: • A través de los indicadores elaborados con antelación. • Mediante entrevistas a los encargados de su aplicación y a los receptores de la norma. • La evaluación de la necesidad de rediseño o modificación de la norma. Con lo contenido en el capítulo del proceso de producción legislativa se buscó presentar un breve resumen de los elementos indispensables del
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proceso de creación de leyes y las variables involucradas en el mismo – las racionalidades– así como las etapas o fases en que se desagrega dicho proceso: prelegislativa, legislativa y poslegislativa, elementos que podrán servir de apoyo a la tarea de las legisladoras y legisladores comprometidos con el tema, pero también podrá servir de base para programas de formación y capacitación de aquellas personas, mujeres y hombres, interesadas en formar parte en el futuro de los espacios legislativos locales y federal del país.

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IV. Conclusiones y propuestas

El CEAMEG, tiene como función principal avanzar en la incorporación de la perspectiva de género en el trabajo legislativo. En función de dicha responsabilidad, se propuso realizar este estudio para apoyar la producción legislativa e incidir en la generación de una cultura del derecho y los derechos con perspectiva de género. Como resultado de este trabajo, se lograron conclusiones y propuestas que se presentan a continuación. SÍNTESIS DE CONCLUSIONES • • • Existe un rezago considerable en la transversalización de la perspectiva de género en el trabajo parlamentario. Sólo 5% de las iniciativas totales presentadas por diputadas y diputadas en las Legislaturas bajo estudio eran iniciativas PGAM El número de iniciativas PGAM de la LVII a la LIX legislatura se multiplicaron por cuatro, el crecimiento del total de iniciativas presentadas en este periodo fue aún mayor al aumentar cinco veces. Por lo anterior la presentación de iniciativas PGAM no se debe necesariamente a que los diputados y diputadas cada vez estén más interesados en promover estos temas sino a su tendencia general para producir cada vez un número mayor de iniciativas. Este proceso es el resultado de que los legisladores y legisladoras han preferido, en gran medida, presentar iniciativas a título individual en lugar de construir los acuerdos necesarios para

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• •

presentar iniciativas en conjunto que tengan mayores probabilidades de ser aprobadas. El obstáculo más importante, a juicio de los y las entrevistadas, para que un mayor número de iniciativas PGAM se aprobaran fue la falta de una estrategia de negociación con los actores relevantes. En el estudio se encontraron bajas tasas de aprobación de las iniciativas en general y de las iniciativas PGAM en particular. La similitud en la tasa de aprobación de las iniciativas totales y las iniciativas PGAM nos indica que no existe un sesgo en contra de la aprobación y publicación de las iniciativas PGAM ya que el problema de la ineficiencia e ineficacia en la aprobación de leyes es generalizado, y no es algo que ataña únicamente al tema de género. Sin embargo, la mayoría de los entrevistados y entrevistadas no concuerda con este hallazgo, ya que nueve de 12 entrevistadas y entrevistados consideraron que es más difícil aprobar iniciativas PGAM que otro tipo de iniciativas. Sólo tres exdiputadas de la LVIII legislatura señalaron lo contrario. En estas Legislaturas los diputados no lograron la aprobación de ninguna de sus iniciativas PGAM presentadas, salvo aquella relativa a la creación de la Comisión de Equidad y Género como comisión ordinaria; las restantes ocho iniciativas aprobadas en la LVIII y LIX Legislaturas fueron propuestas por diputadas. Las características del proceso de producción legislativa ha dado lugar a un llamado de atención del Comité de la CEDAW al gobierno mexicano, por su lento avance en el tema. El rezago en la producción de iniciativas PGAM constituye un grave impedimento al avance en la igualdad de género, de tal suerte que acuerdo a estudios recientes México ocupa los últimos lugares en la amplitud de las desigualdades de género en América Latina y en el mundo. Para las entrevistadas de la LVII legislatura los mayores avances en la incorporación de la perspectiva de género y el adelanto de las mujeres de esta legislatura, fueron el empezar a hablar de temas
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que no eran cotidianos, como de violencia en la familia, y también el crear bases para presupuestos etiquetados para mujeres, entre otros. Para todas y todos los entrevistados de la LVIII Legislatura, el mayor avance de su legislatura consistió en las modificaciones al COFIPE sobre la llamada “Ley de cuotas”; otros avances importantes según el y las entrevistadas fueron la Ley del Inmujeres y el avance en presupuestos etiquetados. Para las entrevistadas y el entrevistado de la LIX legislatura los mayores avances fueron: la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, la constitución del Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género, los presupuestos etiquetados para mujeres y la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres. El descenso en la tasa de aprobación legislativa de las iniciativas PGAM entre la LVIII y la LIX Legislaturas refleja una combinación de factores, entre ellos la ausencia o presencia de agendas plurales, las características de los marcos normativos que han venido desarrollando un proceso acumulativo en donde el mayor grado de complejidad y alcance de las iniciativas propuestas en esta legislatura, requiere de mucho más trabajo, energía y negociación. Ante la pregunta sobre qué elementos intervinieron para que las iniciativas se aprobaran, la mayoría respondió que fue la conformación de consensos; de negociación, cabildeo, de hacer un trabajo de discusión, debate, que permitió construir los consensos y un trabajo de lobby con todos los grupos parlamentarios para buscar la voluntad política de todos y sumarlos a estas iniciativas y poder unir las voluntades necesarias para la aprobación de las iniciativas. Un factor estratégico para la aprobación de las iniciativas PGAM, de acuerdo a lo señalado por los entrevistados, lo constituye la presencia o ausencia de procesos de construcción de agendas legislativas elaboradas por el movimiento feminista y amplio de mujeres en ejercicios plurales previos, cuya existencia favorece y fomenta, adi-

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cionalmente, la acción colectiva de legisladoras y legisladores de todos los partidos. Desde la perspectiva de los legisladores y legisladoras entrevistados los principales obstáculos que impidieron el avance de la incorporación de la perspectiva de género en el trabajo parlamentario son: Culturales • La falta de cultura en el tema por parte de los legisladores y legisladoras. • Las convicciones profundamente conservadoras de muchos legisladores y legisladoras. • Los prejuicios partidarios que se traducen en no votar sistemáticamente por lo que otro partido propone. • La visión antropocéntrica en aspectos centrales al diferenciar los temas “medulares”, “importantes”, “estratégicos”, tales como los temas económicos, fiscales, presupuestales, de los temas “menores” referidos al género • La ignorancia, la falta de conocimiento, y la falta de información. • Los golpes bajos y los protagonismos. • El interés personal y la falta de humildad que se expresa en el deseo de llevarse los créditos, actitud que dificulta la negociación de iniciativas que se refieren al mismo tema, lo que se contrapone a las posibilidades de lograr consensos. • La existencia de una alianza implícita para que las mujeres no avancen. Políticas • La falta de agendas plurales elaboradas y promovida por el movimiento feminista y amplio de mujeres. • La fuerza insuficiente de los actores y actoras interesados para colocarlo como tema prioritario de la agenda nacional. • La existencia de temas y leyes intocables o tabúes para no afectar intereses sectoriales, tales como los derechos laborales, los derechos sexuales y reproductivos.
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La falta de operadoras políticas. • La baja representación femenina en el Congreso. Institucionales • La falta de tiempo para el seguimiento y cabildeo, porque tres años no alcanzan, por ello la necesidad de la reelección de los legisladores y legisladoras. • La ineficiencia en el funcionamiento de las comisiones, existen demasiadas, tienen muchos integrantes y en sus reuniones la asistencia es escasa. • El gran número de diputados, lo que dificulta los procesos de acuerdo y negociación. • El cambio de actores y actoras involucradas en los procesos de negociación y cabildeo, al decidirse por buscar una candidatura a un puesto diferente antes de que termine el periodo de la legislatura en cuestión. • La falta de formación y capacitación de los legisladores y legisladoras. • La falta de profesionalización de los equipos de asesores y asesoras. • El largo periodo que requieren los abogados y abogadas de la Cámara que realizan la labor de técnica legislativa. Coyunturales • Los momentos coyunturales del país que inclinan el interés hacia otros temas.

Desde el punto de vista del proceso legislativo, se consideró que los obstáculos para la aprobación de las iniciativas fueron (en orden de importancia): • La falta de una estrategia de negociación con los actores relevantes. • La falta de una estrategia integral sobre la agenda a impulsar. • La falta de conocimientos de otras iniciativas propuestas sobre el tema.

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Que tiende a ser más difícil el acercamiento en los temas “menores” cuando se agudizan las contradicciones en temas medulares de política nacional entre los grupos políticos de poder o las fracciones parlamentarias mayoritarias • La falta de operadoras políticas. • En temas en los que ha sido difícil lograr consensos ha faltado encontrar argumentos y acuerdos para poder avanzar. Entre los elementos que se considera favorecerían la aprobación de las iniciativas se señalaron los siguientes: • Aquellos relacionados con aspectos de Reforma del Estado como la reelección de legisladores y legisladoras, así como el número de ellos. • Asuntos relacionados con la formación y capacitación de los legisladores y legisladoras. • El perfil de los diputados y diputadas. • La cohesión y el trabajo de equipo. • Aspectos de la arquitectura organizacional del Congreso. • El compromiso de actores estratégicos. La reelección legislativa profesionalizaría a los legisladores y legisladoras e incentivaría la especialización en la perspectiva de género. En lo referente al perfil de los diputados y diputadas, es necesario considerar el hecho de que, por un lado, ser mujer no garantiza simpatía con la equidad de género y ser un diputado comprometido con la equidad de género no es suficiente para legislar adecuadamente. Se requiere, por ello, dotarlas y dotarlos de herramientas axiológicas, analíticas y discursivas que les posibiliten realizar un trabajo legislativo con perspectiva de género. En lo referente al proceso integral del trabajo legislativo, en lo general cada quien tiene su propia idea del proceso que se tiene que llevar a cabo antes, durante y después de la presentación de una iniciativa legislativa. No hay una forma o una metodología que los diputados y diputadas sigan o piensen que deban seguir.

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Existe claridad de lo que debería realizarse en la fase prelegislativa, pero con relación a la poslegislativa se mencionó la dificultad del seguimiento al no existir reelección, y la necesidad de establecer mecanismos claros y responsables específicos para ello, con equipos especializado diferentes a los diputados y diputadas que tenga la facultad para revisar la aplicación y resultados en el ejercicio del presupuesto. Las iniciativas presentadas propiamente a título individual tienen dos motivos: • La dificultad de quien la impulsa para lograr adhesiones. • La presentación por razones de cálculo político. Para avanzar en la incorporación de la perspectiva de género y en el acceso de las mujeres a todos sus derechos en el trabajo legislativo, las entrevistadas y entrevistados señalaron adicionalmente la necesidad del compromiso de actores estratégicos como los medios de comunicación masiva, los partidos políticos y en general del Estado.

En este último capítulo se buscará contestar, a manera de resumen, las principales preguntas de este estudio, que fueron: • ¿Cuál ha sido el avance en la incorporación de la perspectiva de género y en los derechos de las mujeres en el trabajo legislativo de las LVII, LVIII y LIX Legislaturas en la Cámara de Diputados? • ¿Cuáles han sido los principales factores que han contribuido a dicho avance? • ¿Cuáles han sido los principales obstáculos que han impedido un mayor avance? • ¿Cuáles son los elementos a considerar para mejorar la producción de iniciativas legislativas con perspectiva de género? Las tres primeras preguntas forman parte de las conclusiones del estudio, en tanto que la cuarta presenta las propuestas para avanzar en la incorporación de la perspectiva de género en el trabajo legislativo.
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1. Conclusiones ¿Cuál ha sido el avance en la incorporación de la perspectiva de género y en los derechos de las mujeres en el trabajo legislativo de las LVII, LVIII y LIX Legislaturas en la Cámara de Diputados? En el estudio se abordó esta pregunta desde una aproximación cuantitativa, desde la percepción de destacados y destacadas diputados y diputadas de las Legislaturas en cuestión y desde las iniciativas que lograron aprobarse y publicarse en el Diario Oficial de la Federación. a. Una primera aproximación cuantitativa Entre la LVIII y LIX legislatura el número de iniciativas bajo estudio aumentó casi 3 veces –al pasar de 33 a 92 iniciativas presentadas–, no obstante las publicadas en el DOF fueron menos en términos absolutos, al pasar de cinco en la LVIII a cuatro en la LIX legislatura. En un esfuerzo por estudiar cuántas de las iniciativas totales presentadas por diputados y diputadas en las Legislaturas bajo estudio eran iniciativas PGAM, se encontró que ello sucedió en solamente 5%. Esto refleja una actividad aún focalizada y, por ende, un rezago considerable en la transversalización de la perspectiva de género en el trabajo parlamentario. Por otro lado, se encontró que el número de iniciativas PGAM de la LVII a la LIX legislatura se multiplicaron por cuatro. Se podría pensar que este crecimiento vertiginoso en el número de iniciativas presentadas sobre estos temas, pudo deberse a un mayor interés de los diputados y diputadas por impulsar la agenda de género y los derechos de las mujeres. Sin embargo, se descubrió, también, que el crecimiento del total de iniciativas presentadas en este periodo fue aún mayor (cinco veces) que el incremento de las iniciativas PGAM. Ante esto, se deduce que al parecer el aumento en la presentación de iniciativas PGAM no se debe necesariamente a que los diputados y diputadas cada vez estén más interesados en promover estos temas sino a su tendencia general a producir cada vez un mayor número de iniciativas. Este fenómeno, a su vez, parece ser el resultado de que los legisladores y
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legisladoras han preferido, en gran medida, presentar iniciativas a título individual en lugar de construir los acuerdos necesarios para presentar iniciativas en conjunto que tengan mayores probabilidades de ser aprobadas. Un indicador que respalda este argumento es el de las bajas tasas de aprobación de las iniciativas en general y las iniciativas PGAM. Las reducidas tasas de aprobación en las Legislaturas estudiadas nos muestran que los diputados y diputadas, las distintas fracciones parlamentarias, y también los grupos de legisladoras y legisladores interesados en la promoción de los diversos temas nacionales, incluyendo los y las interesadas en el avance de la agenda de género, no han sido capaces de construir los consensos necesarios que se traduzcan en un mayor avance en el trabajo legislativo en general y en lo concerniente a la inclusión de la perspectiva de género y los derechos de las mujeres. En las entrevistas realizadas a destacadas y destacados legisladores de las tres Legislaturas estudiadas se constataron estos hallazgos, como lo veremos más adelante en este capitulo, ya que la mayoría de los y las entrevistadas consideraron que el obstáculo más importante para que un mayor número de iniciativas PGAM se aprobaran, fue la falta de una estrategia de negociación con los actores relevantes. Las características del proceso de producción legislativa ha dado lugar a un llamado de atención del Comité de la CEDAW al gobierno mexicano por su lento avance en el tema, lo que contraviene lo dispuesto por la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW) que señala que los Estados Partes se comprometen a “adaptar todas las medidas adecuadas, incluso de carácter legislativo, para modificar o derogar leyes, reglamentos, usos y prácticas que constituyan discriminación contra la mujer”. El rezago en la producción de iniciativas PGAM constituye un grave impedimento al avance en la igualdad de género. Sin presupuestos y marcos normativos adecuados, no se cierran las brechas de género, que colocan a las mujeres en situación de desventaja respecto de los hombres. Tan es así que en el análisis de la situación respecto de las desigualdades de género, se constata el lugar desventajoso que ocupa México en el mundo y en América Latina. En un estudio reciente presentado
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en el Foro Mundial de Davos Suiza en febrero de 2007, que analiza las brechas de género de 58 países, México ocupó el 52 lugar, y el último lugar de los nueve países latinoamericanos considerados en esa muestra. Por otra parte, la similitud en la tasa de aprobación de las iniciativas totales y las iniciativas PGAM nos indica que no existe un sesgo en contra de la aprobación y publicación de las iniciativas PGAM ya que el problema de la ineficiencia e ineficacia en la aprobación de leyes es generalizado, y no es algo que ataña únicamente al tema de género. Sin embargo, la mayoría de los entrevistados y entrevistadas no concuerda con este hallazgo, ya que nueve de 12 entrevistadas y entrevistados consideraron que es más difícil aprobar iniciativas PGAM que otro tipo de iniciativas. Sólo tres exdiputadas de la LVIII legislatura señalaron lo contrario. Otro hallazgo desde una aproximación cuantitativa fue que la LVIII fue, de las tres Legislaturas estudiadas, la que comparativamente tuvo la mayor tasa de aprobación de iniciativas PGAM. Las cifras muestran que la LIX tuvo un retroceso con respecto a la legislatura anterior. Al parecer en la LVIII legislatura se lograron más acuerdos plurales. Ahondaremos más en este punto en el siguiente inciso. Por otro lado, al realizar un comparativo cuantitativo de las tasas de aprobación de iniciativas PGAM de los tres principales partidos en el periodo estudiado, encontramos que el PAN no logró la aprobación y publicación de ninguna iniciativa en ninguna de las tres Legislaturas; el PRI y el PRD alcanzaron 20 y 12.5% en la LVIII Legislatura respectivamente, pero en ambos casos cae en la LIX a 3.6 y 6.9% respectivamente. En estas dos últimas Legislaturas el PRI logró la aprobación y publicación de tres iniciativas, en tanto que el PRD logró cuatro; las diputadas del PRD y PRI lograron la aprobación de una iniciativa, la correspondiente a la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, en tanto que, con la presentación de los coordinadores de los grupos parlamentarias se logró la aprobación y publicación de la iniciativa que creó como comisión ordinaria a la de Equidad y Género. En estas Legislaturas los diputados varones no lograron la aprobación de sus iniciativas PGAM presentadas, salvo aquella relativa a la creación de la Comisión de Equidad y Género como comisión ordinaria; las
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restantes ocho iniciativas aprobadas y publicadas en la LVIII y LIX legislatura fueron propuestas por diputadas. El descenso en la tasa de aprobación legislativa de las iniciativas PGAM entre la LVIII y la LIX Legislaturas refleja una combinación de factores. El primero de ellos fue la presencia de agendas plurales que permitieron a las diputadas de la LVIII Legislatura realizar propuestas inmediatas de iniciativas PGAM al inicio de su puesto de representación. La segunda, a las características de los marcos normativos que han venido desarrollando un proceso acumulativo. En efecto, de acuerdo a lo señalado por las entrevistadas de la LIX Legislatura, el mayor grado de complejidad y alcance de las iniciativas propuestas en esta Legislatura, requiere de mucho más trabajo, energía y negociación; tal fue el caso de la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia y la Creación del Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género, así como el mayor avance en presupuestos etiquetados, aún cuando en este tema la institucionalización de este proceso no logró concretarse, al no ser publicada la iniciativa de modificación de la Ley de Planeación y a la no incidencia de las legisladoras comprometidas con el tema de la igualdad de género en la reciente Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. b. Desde la percepción de los entrevistados y entrevistadas Se llevaron a cabo 11 entrevistas a exdiputados y exdiputadas y a una exsenadora participantes en la elaboración de las iniciativas objeto de este estudio. De los entrevistados y entrevistadas, 10 mujeres y dos hombres, tres fueron legisladoras panistas, cuatro priístas, cuatro perredistas y una independiente. De los exdiputados y exdiputadas entrevistados, dos formaron parte de la LVII Legislatura, cuatro de la LVIII y cinco de la LIX. La senadora entrevistada abarcó el período de 2000-2006 (LVIII y LIX Legislaturas). Desde la perspectiva de las entrevistadas de la LVII Legislatura los mayores avances en la incorporación de la perspectiva de género y el adelanto de las mujeres de esta Legislatura fueron el empezar a hablar
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de temas que no eran cotidianos, como de violencia en la familia, y también el crear bases para presupuestos etiquetados para mujeres, entre otros. Todas y todos los entrevistados de la LVIII Legislatura coincidieron en que el mayor avance de su Legislatura consistió en las modificaciones al COFIPE sobre la llamada “Ley de cuotas”; otros avances importantes según el y las entrevistadas fueron la Ley del Inmujeres y el avance en presupuestos etiquetados. Los principales adelantos de la LIX Legislatura según el y las entrevistadas fueron: la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, la constitución del Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género, los presupuestos etiquetados para mujeres y la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres. c. Las iniciativas que lograron aprobarse y publicarse en el Diario Oficial de la Federación El indicador más claro del avance en la incorporación de la perspectiva de género y los derechos de las mujeres en el trabajo legislativo de las LVII, LVIII y LIX Legislaturas en la Cámara de Diputados está reflejado en aquellas iniciativas que lograron ser aprobadas y publicadas en el DOF. Utilizando los criterios de clasificación de las iniciativas realizada por el CEAMEG (basado en aquéllas que fueron turnadas a las Comisiones de Equidad y Género de las tres Legislaturas y al diagnóstico sobre la situación de los derechos humanos en México de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos), las iniciativas aprobadas se ubicaron sólo en cinco temas de los 13 contemplados. Cinco correspondieron al tema de institucionalización de la perspectiva de género, y una para cada uno de los siguientes temas: justicia y seguridad pública, participación política, derechos humanos laborales, derecho a una vida libre de violencia. En la LVII Legislatura no se logró la aprobación de ninguna iniciativa PGAM. En la LVIII se logró la aprobación de las siguientes iniciativas.

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Institucionalización y promoción de la perspectiva de género • Ley del Instituto Nacional de las Mujeres. Propuesta el 24 de octubre del 2000 y publicada en el DOF el 12 de enero de 2001. Tiene por objeto crear el Instituto Nacional de la Mujer como organismo descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propio, con domicilio en la Ciudad de México. • Decreto por el que se reforman y adicionan los artículos 39, numeral 2, y 43, numeral 1, de la Ley Orgánica del Congreso. Presentada el 3 de octubre de 2000 y publicada en el DOF el 9 de octubre de 2000. Se crea la Comisión de Equidad de Genero a fin de organizar el trabajo de la Cámara de Diputados y separar las competencias de algunas de las comisiones creadas por la Ley Orgánica del Congreso. • Iniciativa de modificaciones al artículo 5 de la Ley Federal de Entidades Paraestatales y en conexión con la creación del Inmujeres. Presentada el 7 de diciembre de 2000 y publicada en el DOF el 4 de enero de 2001. Propone que se le excluya del régimen que establece el citado ordenamiento, a fin de dotar a este organismo descentralizado de una estructura y organización particulares previsto en la ley de su creación. Justicia y seguridad pública • Reforma el Código Penal Federal y la Ley que establece las Normas Mínimas sobre Readaptación Social de Sentenciados, en materia de delitos contra la salud cometidos por mujeres. Presentada el 24 de octubre de 2002 y publicada en el DOF el 12 de junio de 2003. Con la reforma al artículo 85 del Código Penal Federal se busca incluir la marginación social como requisito conjunto para la procedencia de la libertad preparatoria en los casos de sentencias por delitos contra la salud. De esta manera, se reconoce el complejo problema de las mujeres que participan en delitos contra la salud y se les da la oportunidad de probar su inocencia y atender sus necesidades y las de sus hijos.

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Participación política • Iniciativa de reformas al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales en materia de equidad de género. Presentada el 9 de noviembre de 2000 y publicada en el DOF el 24 de junio de 2002. Se reconoce el derecho de todo ciudadano a la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres para tener acceso a cargos de elección popular. En esta Legislatura cuatro de las cinco iniciativas aprobadas se presentaron en el primer periodo de sesiones del primer año y la que más tiempo requirió entre su presentación y aprobación fue la reforma al COFIPE para la incorporación de la llamada “Ley de cuotas”. Las cinco iniciativas de esta Legislatura requirieron, en promedio, seis meses desde su presentación al pleno hasta su publicación. En la LIX se logró la aprobación de las siguientes iniciativas. Institucionalización y promoción de la perspectiva de género • Iniciativa que reforma el numeral 3 del artículo 49 de la Ley Orgánica el Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. Propuesta el 3 de febrero de 2005 y publicada en el DOF el 3 de agosto de 2005. El objetivo de la iniciativa es crear el Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género. • Que reforma y adiciona el artículo 39 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. Propuesta el 28 de febrero de 2005 y publicada en el DOF el 23 de enero de 2006. La iniciativa pretende la creación de la Comisión Especial de la Niñez, Adolescencia y Familias como una Comisión Ordinaria del Congreso de la Unión. Derechos humanos laborales • Reforma los artículos 2, 14 y 32 y adiciona los artículos 13 y 30 de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, a fin de incorporar el enfoque de género. Propuesta el 11 de diciembre de 2003 y publicada en el DOF el 9 de enero de
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2006. La iniciativa busca fortalecer los principios de igualdad de oportunidades entre los géneros para la selección y promoción de servidores públicos de confianza en su ingreso, desarrollo y permanencia de las tareas de Gobierno. Derecho a una vida libre de violencia • De Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia. Propuesta el 2 de febrero de 2006 y publicada en el DOF el 1 de febrero de 2007. La iniciativa busca que el Estado garantice a las mujeres su derecho a la no violencia, promoviendo la modificación de roles estereotipados en todos los ámbitos de la vida pública y privada. A las iniciativas PGAM de la LIX Legislatura habría que agregarse la presentada y aprobada en el Senado de la República correspondiente a la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, la que se ubica en el tema de institucionalización y promoción de la perspectiva de género. En esta Legislatura sólo una iniciativa de las aprobadas se presentó en el primer periodo de sesiones del primer año (diciembre de 2003), dos se presentaron en 2005 y una más hasta 2006. Las cuatro iniciativas de esta Legislatura requirieron, en promedio, 13 meses y medio desde su presentación al pleno hasta su publicación. En ocho de los 13 temas considerados en la clasificación del CEAMEG no se aprobó iniciativa alguna en las Legislaturas estudiadas. Los temas y el número de iniciativas presentadas en cada caso son: derecho a la educación (cinco), derecho a la igualdad y a la no discriminación (cinco), derecho a la salud (siete), derecho a la seguridad social (siete), derecho a un nivel de vida adecuado (cinco), derechos de la infancia (17), Derechos sexuales y reproductivos (nueve), y promoción de la equidad de género (14). La relación entre las aprobadas y pendientes de los temas cuyas iniciativas sí lograron su publicación en el DOF fue: institucionalización de la perspectiva de género (5/27), justicia y seguridad pública (1/3), parti182

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cipación política (1/4), derechos humanos laborales (1/27), derecho a una vida libre de violencia (1/20). Paralelamente a este estudio, las investigadoras e investigadores del CEAMEG están elaborando las glosas sobre cada una de las 150 iniciativas PGAM clasificadas en los temas señalados, ejercicio que busca presentar, de manera más detallada, en qué medida cada una de estas iniciativas contribuyen al adelanto de las mujeres. ¿Cuáles han sido los principales factores que han contribuido a dicho avance? a. Cómo se logró la aprobación Al preguntarles a las entrevistadas que lograron que sus iniciativas se aprobaran qué fue lo que a su juicio llevó a que fueran aprobadas, la mayoría respondieron que fue la conformación de consensos; una negociación, un cabildeo, hacer un trabajo de discusión, de debate, que permitió ir construir los consensos y un trabajo de lobby con todos los grupos parlamentarios para buscar la voluntad política de todos y sumarlos a estas iniciativas, unir las voluntades necesarias lo que se reflejó en la votación. Las iniciativas transitan de manera colectiva cuando mucha gente se suma a propuestas que no conocen, que no trabajaron. Estos legisladores y legisladoras se adhieren dependiendo de su conveniencia política, por tanto es la dificultad política y no del tema lo que, en la inmensa mayoría de los casos, da lugar o no a los consensos. Señalaron que ello es un trabajo arduo que requiere mucho convencimiento y sobre todo tener los elementos de fundamentación que permitan remontar todos los cuestionamientos que se puedan dar. Se señaló la importancia de resolver las dudas y convencer a una por una de las legisladoras de las bondades de la iniciativa para que ellas a su vez puedan defenderla y convencer a otros de la propuesta. Es importante convencer a aquéllas que han mostrado un liderazgo y que están comprometidas con los temas de mujeres. Algunas mencionaron que más allá de que las leyes sean perfectibles es importante tomar en consideración que este tipo de leyes se puedan concretar.
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Los tiempos y la oportunidad para los consensos también son importantes. Cuando se trata de iniciativas estratégicas, por lo general cada fracción tiene su posicionamiento y su iniciativa armada, y es en el trabajo propiamente de dictamen en donde se da el gran debate y se define el alcance de la reforma a través de procesos de negociación para determinar los mínimos aceptados por todos. Con temas más especializados la construcción de consensos es más complicada por ser temas que se dominan menos y por tanto no son parte de agendas plurales, o su planteamiento en éstas es mucho más general. El tener acceso a tribuna constituye otro elemento importante en la presentación de iniciativas, por la distribución de las posibilidades de presentación de iniciativas de cada grupo parlamentario, situación que se agudiza cuando aumenta, de la manera en que lo hizo, el número de iniciativas presentadas. Esta actividad requiere también de concertación y cabildeo. Se destacó la entrega que debe haber para que una iniciativa se apruebe, la necesidad de darle seguimiento y la importancia de priorizar las iniciativas que se van a impulsar en mayor grado, ya que no todas ellas serán aprobadas. b. Las agendas plurales: un factor determinante Un factor estratégico para la aprobación de las iniciativas PGAM, de acuerdo a lo señalado por las exdiputadas entrevistadas, lo constituye la presencia de procesos de construcción de agendas legislativas elaboradas por el movimiento feminista y amplio de mujeres en ejercicios plurales previos, cuya existencia favorece y fomenta, adicionalmente, la acción colectiva de legisladoras y legisladores de todos los partidos. La agenda formulada en el Congreso Nacional de Mujeres del año 2000, que apoyó los trabajos de la LVIII Legislatura, que fue la que registró las más altas tasas de aprobación legislativa de las tres Legislaturas bajo estudio. Estas exlegisladoras dispusieron entonces de las propuestas provenientes de este Congreso lo que les permitió presentar en el primer periodo de sesiones del primer año de la legislatura cuatro de las cinco
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iniciativas PGAM aprobadas y publicadas. Estas exdiputadas, adicionalmente, no tienen la percepción de que resulta más difícil la aprobación este tipo de iniciativas. Con respecto a la agenda plural construida en la Asamblea Nacional de Mujeres de 1996 que apoyó los trabajos de la LVII Legislatura, no obstante, no haber logrado la publicación de iniciativas, para las entrevistadas dicho proceso generó lazos de solidaridad entre las participantes de ese foro, algunas de las cuales se convirtieron en la primera generación de legisladoras post-Beijing que “comenzaron a picar piedra” teniendo como marco el compromiso político del país derivado de su adhesión a la Plataforma de Acción de esta Conferencia. Un papel parecido jugó la primera época del Parlamento de Mujeres de México para esta legislatura, el que después dejó de ser un espacio plural de generación de consensos. Por lo tanto, en este estudio se constata que existe diferencia en los procesos de negociación y cabildeo cuando una iniciativa viene gestada desde el movimiento feminista y amplio de mujeres y ha sido pactada con anterioridad con los partidos políticos, que cuando no ha sido así. La LIX Legislatura no fue cobijada por un proceso como éstos. Tales procesos plurales se reflejan en la experiencia y vivencia de los y las exdiputadas entrevistadas. Las exlegisladoras de la LVIII Legislatura afirmaron que hubo acercamiento y estrategia por parte de los y las interesadas en la agenda de género para acordar temas o la agenda a impulsar, en tanto que en las exdiputadas de la LIX no hubo consenso sobre tal acercamiento y acuerdos. Por su parte, el estudio dejó ver que existe una percepción diferenciada sobre la existencia o no de un mayor grado de dificultad de lograr la aprobación de las iniciativas PGAM, el hecho de que las exdiputadas de la LVIII Legislatura respondieran que no es más difícil, tiene que ver con motivos tales como el cobijamiento de esta agenda plural del Congreso Nacional de Mujeres; pero también, del contexto menos ríspido del país que permitió la utilización de estrategias cruzadas –cuando diputadas de otro partido forman comisiones para convencer a los y las líderes parlamentarios– y las características personales de su quehacer político.
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Un enfoque, señalado por las entrevistadas, sobre la ausencia de acuerdos plurales, que marcó a la LIX Legislatura, hizo referencia a que el movimiento feminista y amplio de mujeres dejó de hacer esfuerzos plurales para la construcción de agenda para lograr los compromisos de los candidatos y las candidatas, no sólo al Congreso sino a la Presidencia y en otros puestos de elección popular. Esos procesos se convirtieron en eventos muy aislados y dejaron de ser plurales. En esta retirada del movimiento feminista seguramente incidió la descomposición que fue sufriendo el Parlamento de Mujeres de México, en donde los sectores más conservadores avasallaron, lo que bipolarizó la agenda e impidió la construcción de acuerdos. Entrevistadas de la LVIII Legislatura señalaron que sería un error, histórico si no se logra la tolerancia y la comunicación para concertar una agenda común, para acordar una agenda plural en la que se involucre y comprometa a los distintos grupos parlamentarios. Afirmaron que se requiere continuar con la construcción sistemática y creciente de acuerdos plurales que permitan transitar hacia cambios superiores con acuerdos que le den cauce, coherencia y estrategia al trabajo legislativo. ¿Cuáles han sido los principales obstáculos que han impedido un mayor avance? a. Qué obstaculiza el avance de la incorporación de la perspectiva de género en el trabajo parlamentario: los retos Los obstáculos, de acuerdo a lo señalado por los y las entrevistadas, abarcan un amplio conjunto de problemáticas que corresponden a diferentes ámbitos. Culturales • La falta de cultura en el tema por parte de los legisladores y legisladoras. • Las convicciones profundamente conservadoras de muchos legisladores y legisladoras. • Los prejuicios partidarios que se traducen en no votar sistemáticamente por lo que otro partido propone.

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• La visión antropocéntrica en aspectos centrales al diferenciar los temas “medulares”, “importantes”, “estratégicos”, tales como los temas económicos, fiscales y presupuestales, de los temas “menores” referidos al género • La ignorancia, la falta de conocimiento y la falta de información. • Los golpes bajos y los protagonismos. • El interés personal y falta de humildad que se expresa en el deseo de llevarse los créditos, actitud que dificulta la negociación de iniciativas que se refieren al mismo tema, lo que se contrapone a las posibilidades de lograr consensos. • La existencia de una alianza implícita para que las mujeres no avancen. Políticas • La falta de agendas plurales elaboradas y promovidas por el movimiento feminista y amplio de mujeres. • La fuerza insuficiente de los y las actoras interesadas para colocarlo como tema prioritario de la agenda nacional. • La existencia de temas y leyes intocables o tabúes para no afectar intereses sectoriales, tales como los derechos laborales y los derechos sexuales y reproductivos. • La falta de operadoras políticas. • La baja representación femenina en el Congreso. Institucionales • La falta de tiempo para el seguimiento y cabildeo, porque tres años no alcanzan y por ello la necesidad de la reelección de los y las legisladoras. • La ineficiencia en el funcionamiento de las comisiones: existen demasiadas, tienen muchos integrantes y la inasistencia en sus reuniones es la pauta. • El gran número de diputados, lo que dificulta los procesos de acuerdo y negociación. • El cambio de actores y actoras involucradas en los procesos de negociación y cabildeo, al decidirse por buscar una candidatura
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a un puesto diferente antes de que termine el periodo de la legislatura en cuestión. • La falta de formación y capacitación de los legisladores y legisladoras. • La falta de profesionalización de los equipos de asesores y asesoras. • El largo periodo que requieren los y las abogadas de la Cámara que realizan la labor de técnica legislativa. Coyunturales • Los momentos coyunturales del país que inclina el interés hacia otros temas. b. El mayor obstáculo en el proceso de producción legislativa que impidió que un mayor número de iniciativas PGAM se aprobaran Con el fin de indagar sobre el obstáculo más importante para que un mayor número de iniciativas PGAM se aprobaran, se presentó a las exlegisladoras y exlegisladores entrevistados una serie de opciones a jerarquizar y al analizar las respuestas se encontró que la mayoría consideró que el mayor obstáculo es la falta de una estrategia de negociación con los actores relevantes; en segundo lugar, la falta de una estrategia integral sobre la agenda a impulsar; y en tercero, la falta de conocimientos de otras iniciativas propuestas sobre el tema. Sin embargo, algunas entrevistadas y entrevistados, sobre todo perredistas, consideraron otros como los mayores obstáculos que impidieron que se pudiera avanzar más en materia de género. Entre éstos se mencionaron que tiende a ser más difícil el acercamiento en los temas menores cuando se agudizan las contradicciones en temas medulares de política de los temas nacionales entre los grupos políticos de poder o las fracciones parlamentarias mayoritarias; la existencia de una alianza implícita de los legisladores varones de todos los partidos para impedir el avance de las mujeres, sobre todo en temas como los derechos sexuales y los derechos laborales de las trabajadoras; la falta de profesionalización del Congreso; la falta de operadoras políticas.

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c. Los golpes bajos y los protagonismos Diversas entrevistadas advirtieron como obstáculos el ambiente pesado y rígido de la Cámara, los golpes bajos, la obstaculización de compañeras, las trampas, las envidias, la cultura política atrasada, las cosas no dichas, el doble discurso. También se señaló como un obstáculo para avanzar la necesidad de los protagonismos, que llevan a que cada quien presente su iniciativa sobre un tema por la necesidad de adjudicarse el triunfo, por la necesidad de “maternidades legislativas” aunque la agenda de género no les importe. 2. Propuestas En esta sección se resumen las propuestas resultado del análisis, investigación, reflexión y entrevistas realizadas por las investigadoras responsables de la elaboración de este documento. A. Propuestas a partir de las entrevistas • La reelección legislativa, profesionalizaría a los legisladores y legisladoras e incentivaría la especialización en los temas de mujeres, con ello se evitaría ser eternas amateurs que cada tres años aprenden y ensayan sobre el destino de las mujeres. Se podría, entonces, dar seguimiento a la agenda de las mujeres y elaborar mejores leyes, lo que estaría acompañado de la profesionalización de las estructuras administrativas y del personal de las comisiones que acompañarían y apoyarían a los legisladores y legisladoras de carrera. • Se requiere diseñar programas de capacitación diversos y flexibles: para diputadas en funciones, para candidatas electas y potenciales que podrán serlo en cinco, 10, 15 años. Programas que sean responsabilidad de los institutos electorales, los partidos políticos, el Congreso, e incorporados en la matrícula educativa. • La capacitación y formación para ser efectivas deben ser previas y no durante el ejercicio de la función legislativa. Para ello deberían etiquetarse recursos a instituciones responsables y a los partidos
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políticos para ser destinados a programas de formación y capacitación de temas legislativos, todos ellos atravesados por la perspectiva de género. Las legisladoras requieren de capacitación especializada en finanzas públicas. Además, para que tal proceso se institucionalice es necesario incorporar la perspectiva de género en marcos normativos estratégicos como son la Ley de Planeación y la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Evitar el uso de lenguaje sexista es importante porque el discurso, incluso el de los y las más convencidas, frecuentemente expresa una visión antropocéntrica en aspectos centrales al diferenciar los temas “medulares”, “importantes”, “estratégicos”, de los temas “menores” referidos al género, los que son desplazados cuando se agudizan las contradicciones entre los actores políticos nacionales. La presencia del estereotipo en el inconsciente, que puede ser colectivo, debe ser enfrentado con reflexiones y prácticas sobre el manejo del leguaje no sexista. Construir argumentos cortos, documentados e impecables sobre la importancia “medular” del tema de género. Para la etapa prelegislativa hubo, incluso, la propuesta de que las iniciativas comenzaran a diseñarse en el marco de la construcción de agenda por parte de grupos plurales, de manera que fuera posible llegar a la Cámara con un trabajo avanzado y cobijado, pero, sobre todo, teniendo muy claras las prioridades. Elevar el nivel del trabajo legislativo postulando a un mayor número de feministas y de mujeres y hombres convencidos de los derechos humanos de las mujeres, así como el acceso de expertas, mujeres doctas, comprometidas con la materia, la inclusión y la democracia. Para la aprobación de las iniciativas se propusieron diferentes estrategias. • Una basada en la generación de consensos. Consensos con todos o con la mayoría de los legisladores y legisladoras, logrados en
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reuniones de discusión y debate, y conversaciones en corto para resolver dudas y convencer a todos y cada uno, en las que se fundamente, argumente y defienda, con un estilo diplomático que atraiga, que enamore. Convencer a aquéllas que han mostrado un liderazgo y que están comprometidas con los temas en cuestión. Armar a los y las aliadas para que se multiplique la defensa, reconocer e incorporar sus propuestas. Se requiere para ello de disponer de los elementos, datos duros, para remontar los cuestionamientos. Otra estrategia, consiste en aprovechar oportunidades a través de visualizar grietas utilizando estrategias políticas de incursión y pluralidad, cuando la indiferencia, el desinterés, el desconocimiento y el distraimiento, se pueden convertir en aliados. Ayuda también el enfatizar, argumentar y difundir la importancia de sacar un problema a la luz y demostrar ampliamente la relevancia que tiene para la realidad mexicana, de forma tal que se vuelva irrebatible la necesidad de atenderlo. Reforzar tal argumentación con los compromisos internacionales signados por el país. La difusión de tales situaciones provoca una exposición no deseada de las altas autoridades del país, cuando asiste a reuniones internacionales. Todo ello incrementa las probabilidades de que los actores políticos no deseen pagar el costo de oponerse a la propuesta. La creación de redes interparlamentarias sobre temas específicos es, finalmente, otra de las estrategias de cohesión y trabajo de equipo que se realiza, en este caso, con el ámbito internacional. Es necesaria una reforma de fondo en los marcos normativos del Congreso. Se deben considerar los siguientes aspectos: el número y características del trabajo de las comisiones; el servicio civil de carrera en el trabajo parlamentario; la modificación de visiones arcaicas de las funciones de los legisladores.

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Se requiere continuar con la construcción sistemática y creciente de acuerdos plurales que permitan transitar hacia cambios superiores con acuerdos que le den cauce, coherencia y estrategia al trabajo legislativo. La agenda sustantiva actual debe manejar una agenda que conceptualice, de una manera integral, los procesos que tradicionalmente han tendido a pulverizarse. La pobreza, la violencia, la salud, la educación están vinculadas. Un referente de ello lo constituye la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia que fusiona lo institucional, lo docente, lo laboral y lo doméstico. Resulta necesario diseñar leyes que atiendan los diversos espacios de contención, manejo y solución del problema. Es necesario continuar con el proceso acumulativo de reformas. Lograr los instrumentos, mecanismos e instituciones para la exigibilidad de los derechos humanos integrales, los civiles, los

B. Propuesta relativa al proceso legislativo • Las dificultades en el proceso de producción legislativa que se han manifestado en el país y a lo largo de este escrito derivan de dos vertientes. La primera, resultado de las diferentes plataformas políticas de los actores involucrados, cuyo desarrollo sería un tema en sí mismo. La segunda, de un sistema jurídico complejo, con diseños legislativos en donde priva “la vaguedad, la ambigüedad, la redundancia, la contradicción y la inconsistencia”, (Rodríguez Mondragón, 2004, p. 143) todo lo contrario a lo que deben ser los esquemas normativos. Lo anterior es producto, en buena medida, de una mala técnica legislativa y la carencia de una política legislativa. Propuesta fundada en el modelo aportado por Rodríguez Mondragón, con adaptación de las investigadoras coautoras de este documento:

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Etapa prelegislativa • Esta etapa se inicia con la identificación de necesidades de creación, reforma o adiciones a las normas o instituciones formales. Es la etapa en la que se dota a la norma jurídica de legitimidad y legitimación. Los procesos se refieren a la consulta y negociación entre actores y actoras relevantes con los que se buscan acuerdos que le darán sustento político, factibilidad y eficacia a la propuesta. Los actores y actoras sujetos de los acuerdos políticos deben regirse por un marco jurídico de derechos humanos en los que la perspectiva de género tenga una preponderancia significativa. Dentro de un Estado democrático, no debería de llevarse a cabo ningún acuerdo político al margen de los derechos humanos jurídicamente vinculantes para México. Dentro de la fase prelegislativa, la perspectiva de género debe formar parte del objeto formal y material del análisis del problema a resolver. Esta incorporación constituye un requisito sine qua non para la justificación ética de la solución legislativa. En este sentido la perspectiva de género forma parte del método científico requerido para el conocimiento objetivo de la realidad a regular. • En esta etapa se inicia la incorporación de la perspectiva de género, y en ella se garantiza que ésta forme parte del cuerpo y del espíritu de la ley. Con la participación activa de los y las expertas y grupos profesionales en el tema en esta fase se procede entonces a: • La realización de los estudios diagnósticos sobre las consecuencias de legislar o no hacerlo sobre el tema bajo consideración, etapa en la que resulta central la identificación de las condiciones diferenciadas de hombres y mujeres que la propuesta pretende atender, así como la detección de referentes exitosos en donde éstos se hayan dado. • La elaboración de indicadores que posteriormente permitirán la medición de impactos diferenciados entre hombres y mujeres y, con ello, monitorear y evaluar la efectividad de la propuesta.

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La previsión de instituciones, actoras y actores corresponsables de que la propuesta resulte eficiente y eficaz. La determinación precisa de las atribuciones y responsabilidades de cada institución involucrada en la aplicación de la ley. Un cálculo aproximado de los recursos humanos, financieros, materiales e informáticos necesarios.

Etapa legislativa • En esta etapa continúan los procesos de negociación y discusión pero la actividad relevante es la elaboración formal de la ley, la que requiere de cuestiones lógicas y de técnica legislativa para lograr la corrección jurídico-formal y lingüística del cuerpo normativo, tal como se describió anteriormente. En la fase legislativa se parte del análisis del problema, se determinan los objetivos a conseguir, y se procede a desarrollar el contenido de la ley y a la redacción del texto. Es importante que en el desarrollo del contenido de la ley se tenga la igualdad de género como principio ético rector, a partir de un conocimiento objetivo y preciso sobre la perspectiva de género que tiene la realidad a regular y el impacto de género que puede tener la norma elaborada. • La compilación y descripción de los antecedentes de la materia a regular. En este punto resulta crucial contar con: • El marco normativo internacional que refuerce la propuesta. De especial importancia son las normas relativas a los derechos humanos dentro de las cuales se determina la exigencia de incorporar la perspectiva de género. • El marco normativo nacional que dimensione el alcance de la propuesta. De especial importancia son las normas relativas a los derechos humanos, dentro de las cuales se determina la exigencia de incorporar la perspectiva de género. • El marco normativo local y las iniciativas pendientes sobre el tema para aprovechar o desechar procesos y reflexiones previas.

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El análisis de la coherencia y consistencia interinstitucional, lo que significa conocer los incentivos y reglas formales que existen en las diferentes esferas (constitucional, federal y local) relacionadas con la norma propuesta. • La consulta, que incorpora la participación social de los actores relevantes e involucrados con el tema. Para ordenar y aumentar la calidad de la participación de los grupos de interés, ésta debe considerar materiales y mecanismos de información y de deliberación en audiencia pública, foros, mesas de trabajo y de opinión (encuestas, que aseguren la participación informada de mujeres y hombres de distintas clases sociales y de distintas condiciones sectarias, así como de funcionarios especializados y encargados de la ejecución de la norma bajo propuesta). • La motivación y fundamentación legal. • La previsión de supuestos conflictivos en su redacción. Para la fase de creación y justificación se propone: • La redacción del texto legislativo que se crea o modifica, lo que comprende la estructura formal técnico-jurídica; los aspectos del lenguaje legal; la sistematicidad de la norma jurídica (coherencia, completitud e independencia); y aspectos formales de técnica legislativa. • El diseño de procesos para garantizar la ejecución de las normas, con atención a: • La determinación precisa de las instituciones que se harán cargo del mandato contenido en la iniciativa, precisando, en cada caso, su área de competencia, las características de la coordinación interinstitucional e intersectorial y explicitando la previsión presupuestal para su ejecución. • La adopción de indicadores para medir la eficacia y eficiencia de la propuesta de ley al ser aprobada. • Las garantías de audiencia y legalidad. •
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El análisis detallado del alcance de la propuesta y de sus efectos sobre el diseño institucional preexistente, así como su impacto diferenciado sobre mujeres y hombres; sus efectos sobre la administración pública (federal o local), las organizaciones y grupos de interés; los requerimientos humanos, financieros, materiales, organizativos e informáticos necesarios; y las disponibilidades administrativas necesarias para el inicio y continuación de su ejecución. La elaboración de un análisis costo-beneficio de la propuesta. La realización de un análisis de contexto y coyuntura que aporte conocimiento de las posturas sobre el tema de actores relevantes externos: públicos, sociales y privados; e internos: legisladores y legisladoras de ambas cámaras. Análisis en que se apoye la estrategia de cabildeo y permita que ésta sea eficiente y eficaz. Que en lo interno favorezca la acción colectiva, la negociación y el consenso partidario y en lo externo el acuerdo, la legitimación y el consenso. La elaboración de los documentos introductorios (preámbulo y exposición de motivos) de la disposición normativa, los que se nutrirán de los insumos del diagnóstico realizado en la etapa prelegislativa y reforzado, jurídicamente, en la etapa legislativa. El inicio del proceso legislativo formal, que implica: • Una presentación cuidadosa y oportuna en tribuna. • Un programa de seguimiento detallado del avance del proceso en la/s comisión/es a que fue turnada la iniciativa. • Continuar con una estrategia de negociación y cabildeo con los actores involucrados en su aprobación, comisiones y legisladoras y legisladores de la cámara revisora.

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Etapa poslegislativa • La etapa poslegislativa se orienta, fundamentalmente, a diagnosticar las consecuencias de la norma y a determinar el nivel de eficacia práctica y efectividad de la misma. Es la etapa de seguimiento sobre el cumplimiento de la norma a los fines para los que fue sancionada, cuyos resultados den sustento a futuros cambios al sistema jurídico. Para la fase poslegislativa es importante verificar la adecuación de la ley desde las racionalidades de la misma, trazando líneas de seguimiento sistemático de las normas jurídicas en sus dimensiones: lingüística, jurídico-formal, programática, teleológica y ética. Estas racionalidades tienen una dimensión de perspectiva de género que debe ser integrada de manera transversal. • La publicación y la difusión de la norma, actividad importante que favorece la vigencia de la ley como letra viva. • El monitoreo y análisis de los efectos de la aplicación de la norma en la administración pública, sobre los aspectos directamente considerados por la misma y la detección de efectos no previstos en su diseño institucional: • A través de los indicadores elaborados con antelación. • Mediante entrevistas a los encargados de su aplicación y a los receptores de la norma. • La evaluación de la necesidad de rediseño o modificación de la norma. Algunos elementos a considerar para mejorar la producción de iniciativas legislativas con perspectiva de género Entre los factores que favorecerían la aprobación de las iniciativas PGAM, los entrevistados y entrevistadas señalaron los relacionados con aspectos de Reforma del Estado como la reelección de los legisladores y legisladoras y el gran número de ellos que dificulta el logro de acuerdos; asuntos relacionados con la formación y capacitación de los y las legisla-

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doras; el perfil de los diputados y diputadas; la cohesión y el trabajo de equipo; aspectos de la arquitectura organizacional del Congreso, y el compromiso de actores estratégicos. a. La reelección de los legisladores y legisladoras Los y las entrevistadas de todos los partidos enfatizaron los beneficios que traería un sistema que permitiera la reelección de legisladoras y legisladores, en tanto que con ello se reconocería el trabajo de los legisladores y legisladoras , pues se tiene que dejar el puesto cuando ya se aprendió, y aún cuando se puede regresar ya se perdió la inercia del trabajo parlamentario. La reelección legislativa profesionalizaría a los legisladores y legisladoras e incentivaría la especialización en los temas de mujeres, se evitaría ser eternas amateurs que cada tres años aprenden y ensayan sobre el destino de las mujeres; se podría, entonces, dar seguimiento a la agenda de las mujeres y elaborar mejores leyes, lo que estaría acompañado de la profesionalización de las estructuras administrativas y del personal de las comisiones que acompañarían y apoyarían a las legisladoras y legisladores de carrera. Adicionalmente señalaron que la agenda pierde continuidad por la diferente duración de los periodos legislativos en el Senado y en la Cámara de Diputados. b. El acceso a saberes y el desarrollo de habilidades: la formación y capacitación de los y las legisladoras La capacitación de los legisladores y legisladoras Los entrevistados y entrevistadas señalaron que la capacitación y formación son prácticamente inexistentes, además no están colocadas en el momento justo. Primero porque tres años no son suficientes ni para aprender a ser legisladora, mucho menos ya siéndolo con una carga de trabajo que al principio no saben discriminar; ni tampoco para darle seguimiento a las tres fases legislativas.

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Segundo porque a los talleres inmediato posteriores a la elección asisten un número insignificante de diputados y diputadas porque acaban de salir de la parafernalia de la campaña y se inicia la fase de empoderamiento personal y de acercamiento e incluso reverencia de grupos y personas cercanas y lejanas. Tercero porque los partidos políticos han desentendido la formación y capacitación de cuadros en general y de programas de formación y capacitación con perspectiva de género en particular. Señalaron, además, la gran responsabilidad de los partidos políticos en la capacitación de los y las legisladoras porque todavía no hay diputados o diputadas que vengan de la ciudadanía, todos llegan por los partidos. Un aspecto sabido y ratificado por las entrevistadas es el hecho de que el ser mujer no garantiza simpatía con el tema; se requiere, por ello, dotarlas de herramientas axiológicas, analíticas y discursivas que les posibiliten realizar un trabajo legislativo con perspectiva de género. En el conocimiento del papel de los y las legisladoras Otro aspecto que señala la necesidad de capacitación lo constituye el hecho de que los diputados, las autoridades hacendarias y, en general las autoridades gubernamentales, se extrañen, cuestionen y consideren una molestia o pérdida de tiempo el seguimiento del ejercicio del gasto del presupuesto federal etiquetado para programas y acciones que favorecen a las mujeres. El Congreso tiene dos atribuciones y responsabilidades fundamentales: legislar y fiscalizar las cuentas públicas, por lo que es importante que legisladoras y legisladores no sólo conozcan el principio –aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación– y el final – fiscalización de la cuenta pública de cada año–, sino también revisen y conozcan del proceso que se da entre estos dos tiempos, lo que permite, por un lado, un acercamiento real a la eficiencia, eficacia, oportunidad y pertinencia del gasto público; y por otro, el necesario rendimiento de cuentas de cara a la sociedad.

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El método de trabajo: las etapas del proceso de producción legislativa En el caso de los métodos de trabajo, en este estudio se descubrió que en general cada quien tiene su propia idea del proceso que se tiene que llevar a cabo antes, durante y después de la presentación de una iniciativa legislativa. No hay una forma o una metodología que los diputados y diputadas sigan o piensen que deban seguir. De hecho algunas de las exlegisladoras se refieren a este proceso como algo natural, intuitivo, “doméstico”. Había claridad de lo que debería realizarse en la fase prelegislativa, pero en relación con la poslegislativa se mencionó la dificultad del seguimiento al no existir reelección, y la necesidad de establecer mecanismos claros y responsables específicos para ello, con equipos especializado diferentes a los diputados que tenga la facultad para revisar el presupuesto, en su ejercicio, aplicación y resultados. Lo anterior referido particularmente al tema de presupuestos etiquetados para mujeres, pero extensivo a todo el universo que significa el presupuesto. Algunas de las entrevistadas recomendaron que en la etapa prelegislativa es posible comenzar a desarrollar la iniciativa en el marco de la construcción de agenda acordada por grupos plurales los que, además, establecen prioridades, de manera que sea posible llegar a la Cámara con un trabajo avanzado, acordado y cobijado, pero, sobre todo, teniendo muy claro por donde empezar. Otro argumento que se expuso como impedimento para establecer una agenda ordenada fue que el contexto y situación nacional o local impacta al trabajo de la Cámara, en donde coexisten actores que representan un gran abanico plural y diverso, de manera que en cualquier momento un tema de coyuntura se convierte en tema de agenda, desplazando a otros. Dicho argumento resulta entendible, sin embargo, la existencia de metodologías de trabajo permitirían enfrentar de mejor manera este aspecto.

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Propuestas adicionales en materia de formación y capacitación para profesionalizar el trabajo legislativo El proceso de formación y capacitación, para ser efectivo, debe ser previo, amplio –parte de la currícula educativa– permanente y pertinente, y no sólo durante el ejercicio de la función legislativa. Para ello deberían etiquetarse recursos a instituciones responsables para ser destinados a programas de formación y capacitación en temas legislativos, todos ellos atravesados por la perspectiva de género. Se requiere diseñar programas de capacitación diversos y flexibles: para diputadas en funciones, para candidatas electas, para candidatas, para precandidatas, para candidatas y candidatos potenciales que podrán serlo en cinco, 10, 15 años. Programas que sean responsabilidad de los institutos electorales, los partidos políticos, el Congreso, e incorporados en la matrícula educativa. Esta formación-capacitación deberá contener lo sustantivo para el trabajo legislativo: el saber legislar con perspectiva de género, el uso de leguaje no sexista; los métodos de producción legislativa; las técnicas de cabildeo; el manejo de las finanzas públicas como tema específico prioritario; y la agenda legislativa pendiente que señale lo fundamental. Este estudio ofrece contenidos necesarios para desarrollar estos procesos de capacitación en temas tales como la historia, los conceptos, los marcos normativos nacionales e internacionales disponibles, los compromisos políticos internacionales asumidos por el país para lograr el avance de la igualdad entre mujeres y hombres, y métodos sobre las etapas del proceso legislativo para desarrollar el trabajo parlamentario con perspectiva de género. Es importante enfatizar los conocimientos para evitar el uso de lenguaje sexista, porque el discurso, incluso de los y las más comprometidas, frecuentemente expresa una visión antropocéntrica en aspectos centrales al diferenciar los temas “medulares”, “importantes”, “estratégicos”, de los temas “menores” referidos al género, los que son desplazados cuando se agudizan las contradicciones entre los actores políticos nacionales. La presencia del estereotipo en el inconsciente, que
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puede ser colectivo, debe ser enfrentado con reflexiones y prácticas sobre el manejo del leguaje no sexista. Para posicionar el tema de género en el nivel equivalente a cualquier tema de interés nacional, es necesario no sólo estar convencidas de ello, sino impedir la traición del lenguaje. En el terreno de lo simbólico esto es muy importante. En este caso se propone el diseño de estrategias y la realización de la incidencia en la currícula educativa para el largo plazo, las campañas para el corto plazo, pero también, y de manera central, ir elaborando un acervo de materiales con argumentos cortos, documentados e impecables sobre la importancia “medular” del tema de género, que considere no sólo la agenda prioritaria del movimiento feminista y amplio de mujeres, sino también los temas sustantivos que atienden todas y cada una de las comisiones ordinarias de la Cámara de Diputados, lo que apoyará la tarea de transversalizar la perspectiva de género y permitirá, además, ser parte de la agenda legislativa prioritaria, cualquiera que ella sea. El seguimiento del ejercicio del gasto del presupuesto federal etiquetado para programas y acciones que favorecen a las mujeres ha ido generando procesos de aprendizaje en las secretarías de Estado y organismos públicos, al interactuar con las mujeres legisladoras. Sin embargo, para que dichos procesos se potencien, las legisladoras requieren de capacitación especializada en finanzas públicas. Además, para que tal proceso se institucionalice es necesario incorporar la perspectiva de género en marcos normativos estratégicos como son la Ley de Planeación y la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Una actividad de capacitación adicional, de acuerdo a lo señalado por las entrevistadas, que cubre propósitos múltiples, consistiría en reeditar los talleres plurales para candidatas a diputadas, como los que organizaban feministas hasta el año 2000. Éstos son indispensables, no sólo por su orientación y contenido formativo, sino también por ser espacios en donde se crean lazos de solidaridad que perduran si se logra la diputación. Con relación a la agenda legislativa que queda pendiente en cada legislatura, varias entrevistadas señalaron que a pesar de existir la posibi202

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lidad de que cada diputada y diputado dejen algo por escrito, lo ideal sería la elaboración de un libro blanco, en donde las diputadas salientes dejaran constancia de sus pendientes de manera muy resumida destacando lo importante, de manera que la historia no fuera de borrón y cuenta nueva Este libro se podría dejar también en manos de la sociedad civil y sería un instrumento que permitiera el proceso poslegislativo, que da lugar al rendimiento de cuentas, al seguimiento a las modificaciones adicionales que se requieran después de la primera propuesta debidas a las necesidades de perfectibilidad en la legislación. De acuerdo a los y las entrevistadas las leyes son lo que se logra negociar. Para su mejora la temporalidad es importante. No es conveniente ni recomendable el pretender hacer modificaciones a marcos normativos nuevos o recientemente modificados, tanto por razones relacionadas con el desgaste en negociaciones recientes que será difícil remontar, y porque es necesario recoger la experiencia en la forma y grado de aplicación de la norma, lo que no sólo requiere tiempo, también estrategias de difusión. Caso contrario es el de las leyes que tienen varios años de promulgadas, que ya pueden ser objeto de evaluación, y, por ende, de modificaciones que refuercen su impacto, corrijan efectos no deseados, e incluso retomen todo o parte de lo desechado en las negociaciones llevadas a cabo para su aprobación. De acuerdo a los y las entrevistadas pesa más el momento político para lograr la promulgación de una ley que la elaboración de una ley perfecta. Después se podrán hacer las modificaciones que se necesiten. Otra modificación sugerida consiste en hacer propuestas de mayor precisión, más certeras y con temáticas muy concretas, pues con agendas dispersas y diversas se pierde efectividad. En esta intención también es recomendable avanzar por partes y destinar toda la energía a cada una y evitar la distracción que significa el tener abiertas varias iniciativas al mismo tiempo. Por lo tanto, para la construcción de la agenda legislativa prioritaria pendiente que será trasmitida a las nuevas legisladoras al cambio de las Legislaturas, se propone un esquema en el que la Comisión de Equidad y Genero sea la responsable de esta actividad estratégica, apoyada por el
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El trabajo de este CEAMEG será enriquecido por los aportes de las organizaciones de mujeres pertenecientes al movimiento feminista y amplio de mujeres dedicadas al seguimiento de estos temas, mismos que se potenciarán si se constituye con estas organizaciones un observatorio ciudadano de género del trabajo parlamentario. Todas estas actividades requerirán de recursos etiquetados provenientes del presupuesto público en cantidades suficientes y oportunas. Finalmente, en este texto se aporta elementos para convertir el proceso de producción legislativa en un trabajo profesional y ordenado que considere desde su concepción la incorporación de la perspectiva de género. En este capítulo se aportan principios para alcanzar la igualdad de género, así como elementos indispensables del proceso de creación de leyes tomando en consideración las racionalidades que lo conforman y las etapas o fases en que se desagrega dicho proceso: prelegislativa, legislativa y poslegislativa. c. El perfil de los diputados y diputadas Las entrevistadas hablaron de la necesidad de elevar el nivel del trabajo legislativo postulando a más feministas y a un mayor número de mujeres y hombres convencidos de los derechos humanos de las mujeres, así como el acceso de expertas, mujeres doctas, comprometidas con la materia, la inclusión y la democracia. Personajes que conozcan, teórica y prácticamente, de la perspectiva de género, la que, de acuerdo a lo señalado en este texto, significa visibilizar la condición y la posición de las mujeres y advertir la existencia de situaciones de desigualdad entre mujeres y hombres, en perjuicio de las mujeres para legislar en consecuencia para alcanzar la justicia y la equidad social. d. La cohesión y el trabajo de equipo La acción colectiva se inicia desde el momento que grupos organizados, en este caso de feministas y/o del movimiento amplio de mujeres, desarrolla propuestas. En el terreno institucional la acción colectiva comienza, de acuerdo a las entrevistadas, cuando se cuenta con la aprobación de el o la líder del
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CEAMEG.

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grupo parlamentario, o de los grupos temáticos en que se organizan los grupos parlamentarios. Atendiendo a aspectos procedimentales de cómo se presentan las iniciativas, la formalidad en la firma de una iniciativa, no tiene en muchos casos que ver con el número de legisladores y legisladoras involucradas. La iniciativa puede ir firmada por un solo diputado y estar perfectamente acordada con todos los partidos, o puede ir firmada por varios o muchos diputados y no estar acordada por los partidos. La presentación en lo individual o colectivo de una iniciativa al pleno es un formalismo, de hecho no existe una sola iniciativa de ley que pueda pasar en lo individual. Las iniciativas presentadas propiamente a título individual tienen fundamentalmente dos motivos: la dificultad de quien la impulsa para lograr adhesiones, lo que de hecho significa que tiene nulas posibilidades de ser aprobada; y para que no se diga que no se tocó el tema, lo cual tiene un sustento de cálculo político. Por lo general la primera fase de cabildeo y negociación se da al interior de cada grupo parlamentario, pero en el caso de las mujeres que impulsan iniciativas PGAM la promoción de un tema puede ser simultaneo en varios partidos. Una estrategia que favorece el impulso de la acción colectiva consiste en la utilización de estrategias cruzadas de cabildeo que consisten en que diputadas de otro partido forman comisiones para convencer a los y las líderes parlamentarias. La gran mayoría de los y las legisladoras no están involucradas con el tema. En el caso de las legisladoras, de hecho, son pocas, y por ello estas pocas deben, además, lograr la solidaridad del resto para evitar las descalificaciones en el trabajo cotidiano y en tribuna, ésta es una regla que ayuda en la construcción de consensos. En cuanto una iniciativa se presenta al pleno la historia comienza. La iniciativa deja de ser de quien la presenta, deja de ser de las mujeres y entran a negociar actores de mayor poder como los y las líderes de las fracciones parlamentarias, e incluso los equipos de expertos de la Cámara en técnica legislativa, en donde existen personajes de gran tradición y reconocimiento. Ello no significa bajar la guardia, sino realizar acciones

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intensas de seguimiento permanente y sistemático, cabildeo y negociación para agilizar el proceso. La conformación del pleno también incide en las características de la acción colectiva. Existe una especie de cuota de aprobación de iniciativas asociada a esa conformación; aquí, y en cualquier parte del mundo, por lo que se recogió en las entrevistas, los partidos mayoritarios no permiten que un mayor número de iniciativas o que las iniciativas mejores provengan de los partidos minoritarios. La estrategia en este caso consiste en ceder la iniciativa, con discreción y generosidad, a los partidos mayoritarios para que la hagan suya, esperando como retribución el placer de conseguir su aprobación. Ponerse en el centro del acuerdo no ayuda, y es contrario a la lógica del trabajo colectivo. Otra estrategia de acción colectiva consiste en intentar presentar las iniciativas como comisión, lo que significa de suyo un avance en el proceso de generación de consensos. Las entrevistadas coincidieron en que debe haber una entrega para que una iniciativa se apruebe. Resulta necesario tener muy claras las prioridades porque no van a aprobar todas, como parte de una lógica de funcionamiento político. Para la aprobación de las iniciativas se propusieron estrategias diferentes. Una basada en la generación de consensos. Consensos con todos o con la mayoría de los y las legisladoras, logrados en reuniones de discusión y debate, y en conversaciones en corto para resolver dudas y convencer a todos y cada uno, en las que se fundamente, argumente y defienda, con un estilo diplomático que atraiga, que enamore. Convencer a aquéllas que han mostrado un liderazgo y que están comprometidas con los temas. Armar a los y las aliadas para que se multiplique la defensa, reconocer e incorporar sus propuestas. Se requiere para ello disponer de elementos, datos duros, para remontar los cuestionamientos. La otra estrategia, consiste en aprovechar oportunidades a través de visualizar grietas y colarse, utilizando estrategias políticas de incursión y pluralidad, cuando la indiferencia, el desinterés, el desconocimiento y el distraimiento, se pueden convertir en aliados.

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Ayuda también el enfatizar, argumentar y difundir la importancia de sacar un problema a la luz y demostrar ampliamente la relevancia que tiene para la realidad mexicana, de forma tal que se vuelva irrebatible la necesidad de atenderlo. Reforzar tal argumentación con los compromisos internacionales signados por el país. La difusión de tales situaciones provoca una exposición no deseada de las altas autoridades del país, cuando asiste a reuniones internacionales. Todo ello incrementa las probabilidades de que los actores políticos no deseen pagar el costo de oponerse a la propuesta. La creación de redes interparlamentarias sobre temas específicos es, finalmente, otra de las estrategias de cohesión y trabajo de equipo que se realiza, en este caso, con el ámbito internacional. e. La arquitectura organizacional del Congreso El reglamento para el gobierno interior en el Congreso data de 1934. Resulta imperiosa su actualización para normar la gran cantidad de acuerdos parlamentarios para definir el funcionamiento de los comités, de las comisiones ordinarias, de las comisiones especiales, para los centros de estudio, para los grupos parlamentarios, etcétera. De acuerdo a las entrevistadas una reforma de fondo en los marcos normativos del Congreso es necesaria; en ésta se deben considerar los siguientes aspectos: el número y características del trabajo de las comisiones; el cambio de actores y actoras involucradas en los procesos de negociación y cabildeo; el servicio civil de carrera en el trabajo parlamentario; la modificación de visiones arcaicas de las funciones de los legisladores. Los y las entrevistadas señalaron que la modernización de las comisiones deberá de considerar: su número, porque tantas comisiones diluyen el trabajo parlamentario; su tamaño, para facilitar la discusión y el debate; su funcionamiento, para garantizar un trabajo efectivo y eficiente en la dictaminación de iniciativas. En este caso la reforma a la Constitución para castigar a los diputados que no van a las sesiones del pleno, debe ser extensiva para los y las que faltan en las reuniones de las comisiones.
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El cambio de actores y actoras involucradas en los procesos de negociación y cabildeo, al decidirse los y las legisladoras en funciones a buscar una candidatura a un puesto diferente, antes de que termine el periodo de la legislatura en cuestión, es un asunto que debe ser normado pues hace perder la continuidad y fuerza al trabajo parlamentario. En el caso del apoyo de asesoría para el trabajo parlamentario el Partido Acción Nacional dispone de un mayor grado de institucionalización en los equipos de asesores, al contar con una fundación dedicada a estos menesteres. Sin embargo, el apoyo de dicha fundación está más limitado al aspecto jurídico, no así a temas de género, cuyos contenidos en la iniciativa deben estar contemplados en la plataforma del PAN para ser objeto de apoyo. El Partido Revolucionario Institucional y el Partido de la Revolución Democrática no cuentan con una institución de esta naturaleza. Al parecer cada legislatura va variando la composición de su grupo de asesores. En el caso del PRD se han desarrollado estrategias que han ido favoreciendo la disposición de asesores y asesoras expertas, tanto porque desde hace poco comenzaron a realizar contrataciones mediante exámenes de oposición, como por su organización por áreas en las que se ha transverzalizado el tema de género. Las entrevistadas señalaron que adicionalmente existe una asesoría importante, y en algunos casos, estratégica, que ha provenido del apoyo y cobijamiento de las mujeres expertas del movimiento feminista. No obstante en este caso señalan también las deficiencias, en algunos casos, de este tipo de apoyo, por su falta de contenido didáctico, metodológico y práctico. Un ejemplo fue la referencia al tema de presupuesto, el que las expertas lo abordan, además, con un enfoque muy general. Los entrevistados y entrevistadas comentaron que el servicio civil de carrera para apoyar el trabajo parlamentario es muy distinto a otro tipo de trabajo profesional y muchas veces es difícil encontrar asesores expertos. En general se señaló como cuenta pendiente el de la disposición de grupos de asesores especializados en el tema. Un tema adicional en este punto lo constituye el largo periodo que en algunos casos requieren los abogados y abogadas, para que le den el toque de la técnica jurídica,

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proceso que puede tardar hasta un año, tiempo que requiere ser acortado. En el tema de la asesoría para el trabajo parlamentario varias exlegisladoras manifestaron las altas expectativas que existen de que el CEAMEG juegue un papel determinante. Dichas expectativas requieren ser evaluadas a la luz de las características de funcionamiento de este Centro y de las necesidades de recursos humanos, financieros y materiales para satisfacer la demanda que enfrenta, pues los requerimientos son tantos y de tal magnitud que pueden convertirse en una presión negativa para el desarrollo del trabajo de este Centro. Finalmente, la modificación de visiones arcaicas es otro asunto señalado por los y las entrevistadas, pues los legisladores no deberían estar en cuestiones de gestoría y quejas, esa debería ser una tarea de la administración de la Cámara. f. El compromiso de actores estratégicos Para avanzar en la incorporación de la perspectiva de género y en el acceso de las mujeres a todos sus derechos en el trabajo legislativo los y las entrevistadas se refirieron a la necesidad del compromiso de actores estratégicos: los medios, los partidos políticos y en general el Estado. Hablaron de la contribución de los medios de comunicación, las y los comunicadores, para generar una nueva cultura de la igualdad y equidad de género; sobre lo que se podrá incidir con normatividad que establezca lineamientos, regule y sancione a los actores de este sector. Manifestaron su preocupación por la falta de interés de los partidos políticos y la necesidad de que prioricen estos temas. Argumentaron cómo la crisis general de los partidos políticos puede ofrecer una oportunidad para que considere al tema como prioritario. Un mecanismo que ayudaría a que los partidos consideren como asunto prioritario a la equidad de género y desarrollen programas de capacitación con perspectiva de género, sería la etiquetación de recursos del Presupuesto de Egresos de la Federación en la partida del Instituto Federal Electoral que se destina a los partidos políticos, cuyo ejercicio sea objeto de seguimiento

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estricto por parte de las Comisiones de Equidad y Género del Congreso de la Unión. Se refirieron, también a la necesidad de un compromiso real del Estado con la equidad de género. Para lo que se requiere una definición del Estado para que trabaje de manera integral, con una visión política y visión holística y una voluntad política que se exprese en los cambios en la manera de hacer política en el país. Ello podrá lograrse al hacer efectiva la adopción y aplicación de la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres en los tres ámbitos de gobierno federal, estatal y municipal, lo que requerirá fundamentalmente de recursos financieros. Un mandato sin recursos no es prioritario. Dichos recursos deberán incluir lo necesario para la instalación y funcionamiento de los observatorios ciudadanos de políticas públicas con enfoque de género en cada uno de esos ámbitos de gobierno. g. La agenda sustantiva: el camino que sigue El proceso acumulativo de reformas es un proceso que se ha venido dando en el transcurso de las iniciativas bajo estudio. Las legisladoras postBeijing de la LVII “picaron piedra”, comenzaron a colocar en la agenda legislativa temas que no eran cotidianos, en la LVIII las reformas fueron de otra envergadura, con cuerpos normativos más amplios, hasta pasar en la LIX legislatura a la elaboración, presentación y aprobación de cuerpos jurídicos integrales y de mayor grado de complejidad y alcance, cuyo diseño puede incluso considerarse como una nueva era en las características de los marcos normativos ideados por las legisladoras feministas pero apoyados por la mayoría de mujeres y hombres legisladores. De acuerdo a lo señalado por algunos de los y las entrevistadas, la agenda sustantiva actual debe ser más integral. Los procesos que tradicionalmente han tendido a pulverizarse, la pobreza, la violencia, la salud y la educación están vinculadas. Un referente de ello lo constituye la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia que fusiona lo institucional, lo docente, lo laboral y lo doméstico. Resulta necesario diseñar leyes que atiendan los diversos espacios de contención,

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manejo y solución de problemas. Es necesario continuar con el proceso acumulativo de reformas. Lograr los instrumentos, mecanismos e instituciones para la exigibilidad de los derechos humanos integrales, los civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y ambientales, para alcanzar su concreción. Tiene que haber tribunales, instancias responsables que hagan efectivo el cumplimiento de la ley, tiene que haber esferas jurídicas que hagan realidad el ejercicio los derechos.

Palabras finales El Congreso es sin duda el poder de la Unión en donde se expresa la diversidad y pluralidad que caracteriza a nuestro país. Es desde ahí donde se puede gestar y acordar el rumbo y el destino de la Nación. Es, por tanto, el espacio idóneo para la construcción de un nuevo derecho que permita transitar hacia la igualdad plena entre mujeres y hombres. Existe un importante marco jurídico sustentante de los derechos de las mujeres y la perspectiva de género, tanto a nivel internacional con instrumentos jurídicos ratificados y jurídicamente vinculantes para México, así como por declaraciones y Conferencias políticamente vinculantes para nuestro país, además de un importante marco jurídico nacional, tanto a nivel federal, como a nivel del Distrito Federal y entidades federativas. Nuestro país, al igual que la mayoría de los países de América Latina, tiene enfrente de sí la urgencia de pasar de la democracia formal a la democracia sustantiva. Nuestra realidad social no admite justificaciones, falsos discursos ni desconocimiento ante los enormes retos, de la más elemental justicia social, que enfrentamos. En un Estado constitucional de derecho no debería caber duda alguna sobre la exigencia ineludible de reconocer, respetar, garantizar y promover los derechos humanos de mujeres y hombres, de todas y todos. Dentro de dicho reconocimiento, respeto, garantía y promoción de los derechos humanos, la perspectiva de género constituye un principio,

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un criterio de juicio y una línea de acción indispensable para el trabajo legislativo sustentado en un marco jurídico no discriminatorio ni excluyente. Sin embargo, es necesario un trabajo serio y responsable por parte de los legisladores y legisladoras, únicos en posibilidad de hacerlo en el terreno legislativo, para llenar de contenido específico y para determinar la exigibilidad, así como la obligatoriedad jurídica de dicha perspectiva. Si no se llena de contenido, no se aplica, no se exige como parte de la labor legislativa, en la práctica, la inexistencia o defectuosa concepción y aplicación de la perspectiva de género hace quedar a ésta como un simple deseo y deja a las mujeres en estado de indefensión violando el marco de derechos humanos exigibles en nuestro país y afectando gravemente la justicia de la sociedad en su conjunto. Si desde el poder legislativo se tiene la responsabilidad de hacer respetar los derechos humanos, es requisito fundamental que desde su misma labor estos mismos derechos sean respetados y eso exige como requisito sine qua non, la incorporación de la perspectiva de género. Tal como se ha mencionado anteriormente, el proceso de sensibilización, conocimiento y compromiso de la perspectiva de género por parte de los legisladores y legisladoras debe partir de distinguir entre agregarle a una ley el “componente de mujer” y realmente conocer qué es la perspectiva de género y tener las herramientas necesarias para poder aplicarla. El CEAMEG fue creado por la LIX Legislatura a iniciativa de la Comisión de Equidad y Género para contribuir a mejorar la condición económica, social y política de las mexicanas e impulsar un mejor equilibrio distributivo de las oportunidades, recursos y poder, entre hombres y mujeres. El presente trabajo fue gestado desde el CEAMEG, con la finalidad de colaborar con las diputadas y diputados de los distintos partidos políticos representados en la Cámara de Diputados, con el fin de facilitarles la tarea de incorporar la perspectiva de género dentro de su labor legislativa, sumando la pluralidad y respetando el común compromiso por el avance de nuestro país.

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Legislar para un verdadero avance en el acceso de las mujeres a todos los derechos de manera plena, requiere hacerlo en todos los temas que afectan la calidad de la vida cotidiana de las mujeres, con enfoques integrales y multidisciplinarios y actitudes comprometidas y generosas.

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ZAHIDI, Saadia y Augusto LÓPEZ-CLAROS, Women’s Empowerment: Measuring the Global Gender Gap, World Economic Forum, Davos, 2007. Marcos normativos Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, 15 de marzo de 1934, (su última reforma data del 27 de noviembre de 1981). Bibliografía utilizada para la definición de conceptos:
ONU Hábitat, http://www.unhabitat-rolac.org/anexo/308200515541170.pdf

INSTITUTO INTERNACIONAL DE INVESTIGACIONES Y CAPACITACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA PROMOCIÓN DE LA MUJER (INSTRAW), glosario de género, en http://www.uninstraw.org/es/index.php? option=content&task=blogcategory&id=153&Itemid=204. Mujeres en Red, palabras y conceptos clave, en http://www.mujeresenred.net/ vocabulario.html Glosario del curso básico sobre el Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos, http://www.iidh.ed.cr/glosario.htm Glosario de términos sobre género y derechos humanos, en http:// www.iidh.ed.cr/comunidades/derechosmujer/docs/dm_documentospub/ glosario_genero.pdf COORDINACIÓN GENERAL DE LA COMISIÓN NACIONAL DE LA MUJER, CONMUJER, México, en http://www.inmujeres.gob.mx/dgpe/observatorio/cafe/ glosario4.html Secretaría de la Mujer, Chile. www.sernam.cl, BARQUET, Mercedes y Adriana ORTIZ-ORTEGA, Avance de la perspectiva de género en las acciones legislativas, Compendio, Santillana, México, 2006.

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Las Autoras

Magdalena García Hernández Casada, con tres hijos. Ingeniera comercial y maestra en Ciencias Económicas. Ha sido servidora pública, funcionaria bancaria, profesora e investigadora universitaria. Ha estado inscrita en el Registro Nacional de Investigadores del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT). Fue Directora de Estudios Económicos de la Universidad Autónoma de Puebla. Fue directora General de Estudios Económicos de Banco Mexicano SOMEX y Directora General de Desarrollo Social del Gobierno del Distrito Federal. Diseño y echó a andar los Observatorios de Violencia Social y de Género de la Secretaría de Desarrollo Social. Fue presidenta de las Puntos Focales de la Red de Mujeres Líderes del Acuerdo de Cooperación Económica Asia Pacífico, APEC. Fue Presidenta del Consejo Consultivo del Instituto Nacional de las Mujeres. Participa activamente en encuentros internacionales como integrante de la Red Nacional Milenio Feminista, de la cual es Coordinadora Nacional. Ha desarrollado trabajo comunitario con mujeres del Movimiento Urbano Popular. Tiene obra publicada en materia económica, estudios legislativos, participación ciudadana y sobre mujeres en los temas económico, político y social. Actualmente es consultora y punto focal de género de Naciones Unidas Hábitat. Es empresaria y Directora General del Bufete de Estudios Interdisciplinarios AC. Magdalena Huerta García Casada, con dos hijos. Licenciada en Ciencia Política por el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM). Fue analista política en el Centro de Asesoría y Análisis Político (CAAP) y asistente de investigación en la Facultad de Ciencia Política del ITAM y en la División de Estudios
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Colección Género y Derecho/ 3

Políticos del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDA). Estudió filosofía oriental en Estados Unidos e India durante cinco años. En los últimos cuatro años se ha dedicado al estudio de la representación política de las mujeres. Recientemente publicó el libro Mujeres legisladoras en México: avances, obstáculos, consecuencias y propuestas, gracias al apoyo del fondo sectorial CONACYT-Inmujeres y a fondos adicionales proporcionados por el ITAM y la Fundación Friedrich Ebert Stiftung. Actualmente es consultora en el Bufete de Estudios Interdisciplinarios AC. María de los Ángeles Corte Ríos Es licenciada en Derecho por la Universidad Iberoamericana en donde se graduó con mención honorífica con la tesis “El derecho humano a la educación”. Es Maestra en Derechos Humanos por la Universidad Iberoamericana. Actualmente cursa la maestría en género y políticas públicas impartida por FLACSO, Argentina. Tiene estudios de filosofía por la Universidad Panamericana., también ha participado en cursos de especialización en el tema “Familia y sociedad” en la Universidad de Navarra, España. Se diplomó en derechos humanos y políticas públicas por el Centro Fray Francisco de Vittoria y en el trabajo humano diplomado impartido por Anton Rauscher. Tiene amplia práctica docente y ha sido profesora invitada en la UNAM, en la Universidad de las Américas, en la Universidad Anáhuac, Universidad Intercontinental, en la Universidad de la Ciudad de México y en la Universidad Estatal de Veracruz. Fue productora y conductora del Proyecto radiofónico “Acciones y reflexiones” radio para los derechos humanos, del Núcleo Radio Mil. Actualmente diseña, produce y conduce el podcast Opciones “Una nueva mirada en el mundo del trabajo” Es fundadora y consejera de la Fundación Economía Solidaria, fue integrante del Consejo Social del Instituto Nacional de las Mujeres

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El adelanto de las mujeres a través del trabajo parlamentario: evaluación de las iniciativas de género en la LVII, LVIII y LIX Legislaturas de la Cámara de Diputados ¿Cómo legislar mejor? Colección Género y Derecho/ 3, tomo I Terminó de imprimirse en la Ciudad de México en junio de 2007 Talleres Gráficos del H. Congreso de la Unión Cámara de Diputados. LX Legislatura Av. Congreso de la Unión No.66 Col. El Parque. Delegación Venustiano Carranza C.P. 15969, México, D.F. La edición consta de 1 000 ejemplares

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