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O DIREITO URBANSTICO E A DISCIPLINA DA PROPRIEDADE

Nathlia Arruda Guimares, Advogada, Mestre em Direito pela UERJ, Doutoranda em Direito pela Faculdade de Direito de Coimbra, Portugal. Texto elaborado em 2003, atualizado em Janeiro de 2004.

1. O Direito Urbanstico. 2. Os Princpios Constitucionais e a autonomia do Direito Urbanstico 3. O objeto do Direito Urbanstico. 4. Natureza Jurdica das normas de Direito Urbanstico. 5. Concluses. 6. Referncias Bibliogrficas.

1.

O Direito Urbanstico

A disciplina urbanstica hoje um dos imperativos mais prementes da civilizao, em face da crescente urbanizao e, especificamente no Brasil, o crescente processo de urbanizao descontrolado. Emprega-se o termo urbanizao para designar o processo pelo qual a populao urbana cresce em proporo superior populao rural. No se trata de mero crescimento das cidades, mas de um fenmeno de concentrao urbana. A urbanizao da humanidade um fenmeno moderno da sociedade industrializada, fruto mesmo da revoluo industrial. Ao nos referirmos cidades logo visualizamos os grandes centros em que se aglomeram fbricas e servios, atividades necessariamente desvinculadas do produto natural da terra, este, ao contrrio, objetivo principal das atividades do campo.

Dra. Nathlia Arruda Guimares Advogada Professora de Direito de Vitria ES Telefone: 27 32226272

A populao urbana no Brasil representa, progressivamente, 32% em 1940, 45% em 1960, 50% em 1970, atingindo 70% em 1980 e 80% em 2000, revelando urbanizao crescente, porm prematura e despreparada. Em verdade, fenmeno urbano, aqui e alhures, constatado como um daqueles em o que preciso disciplinar e conformar para que o homem no se veja engolfado pela civilizao do caos que se avizinha, na viso dos futurlogos e dos filsofos do nosso tempo. O urbanismo , pois, uma cincia que se ocupa do fenmeno urbano, tratando-o a partir de seus preceitos e parmetros. Leopoldo Mazzaroli, na sua obra fundamental, I piani regulatori urbanistici, definiu o urbanismo, do ponto de vista tcnico, como cincia a que se preocupa com a sistematizao e desenvolvimento da cidade buscando determinar a melhor posio das ruas, dos edifcios e obras pblicas, de habitao privada, de modo que a populao possa gozar de uma situao s, cmoda e estimada. Esta concepo restringia-se aos limites da cidade, viso superada a partir da obra de Ebenezer Howard (Garden cities of tomorrow, 1902), em que o urbanismo comea a abranger a cidade e o campo, preocupando-se com algo mais que os aspectos meramente fsicos do territrio. A partir da, o urbanismo deixa de ser mera disciplina da cidade e passa para projetos de estruturao regional e, posteriormente, os planos nacionais de um pas. Tal concepo moderna deve-se ao reconhecimento de que a cidade no entidade com vida autnoma, destacada e isolada no territrio. Em verdade, o urbanismo ultrapassa os limites da cidade para englobar um territrio inteiro, que se influencia mutuamente, devendo, pois, ser estudado de forma sistmica e conjugada. Torna-se, assim, o urbanismo, em razo da escola racionalista ou funcional representada por Le Corbusier, na cincia da organizao do espao, para alm das restritas fronteiras das cidades.

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E conceitua o prprio Le Corbusier: urbanismo es la ordenacin de los lugares y de los locales diversos El que deben abrigar el desarrollo de la vida material, sentimental y espiritual en todas sus manifestaciones, individuales o colectivas. Abarca tanto los aglomeraciones urbanas como los agrupamientos rurales. El urbanismo ya no puede estar sometido exclusivamente a las regras de un esteticismo gratuito. Es, por sua esencia mesma, de ordem funcional has tres funciones funciones fundamentales para cuya realizacin debe velar el rbanismo son: 1a, abitar, 2a, trabajar, 3a, recrearse, seus objetos son: a) la ocupacin del suelo; b) la organizacin de la circulacin; c) la legislacin. Las tres funciones fundamentales arriba indicadas no se vem favorecidas por el estado actual de las aglomeraciones. Deben ser calculadas de nuevo las relaciones entre los diversos lugares dedicados a ellas, de modo que se determine una justa proporcin entre los volmenes edificados y los spacios libres. Se debe reconsiderar el problema de la circulacin del suelo, fruto de las divisiones, de las ventas y de la speculacin, debe ser sustituda por una economia bsica de reagrupamiento capaz de responder a las necessidades presentes, garantirzar a los proprietarios y a la comunidades presentes, garantirzar a los proprietarios y a la comunidade el reparto equitativo de las plusvalas que resulten de los trabajos de inters comn. A inevitvel incidncia das diversas cincias no estudo e disciplina do fenmeno urbano leva a crer que o jurista ou arquiteto sozinhos, no mais resolvem os problemas da cidade, porque convergem, na soluo deles, conhecimentos sociolgicos especializados, geogrficos, estatsticos, de engenharia sanitria, de biologia, de medicina, e sobretudo polticos e econmicos.

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A matria urbanstica , assim, necessariamente interdisciplinar e infinitamente rica em aspectos. Em verdade, como ensina o Prof. Fernando Alves Correia, o conceito de urbanismo uma natureza polissmica, j que comporta uma pluralidade de sentidos Dentre tem . esses sentidos ou acepes, o referido jurista portugus destaca quatro: o urbanismo como facto social, como tcnica, como cincia e como poltica. Seriam estes os sentidos fundamentais do urbanismo que delineiam seu entendimento. , Como fato social o Urbanismo expressa o fenmeno do crescimento da urbisou da cidade. A atrao que as cidades promovem sobre as populaes originariamente rurais e o consequente aumento contnuo da populao nos centros urbanos est na base da urbanizao, conforme conceituamos anteriormente. Discute-se, nesse diapaso, qual seriam os critrios para definir que uma determinada regio detm o ttulo de cidade ou centro urbano. Critrios como o densidade populacional por quilmetro quadrado, ou ainda a forma predominante da atividade econmica, uma vez considerados isoladamente no representam elementos exaustivos do conceito de cidade. As Naes Unidas, bem como inmeros autores que optaram por esse conceito, define populao urbana como a que reside em localidades com pelo menos 2.000 habitantes. Qualquer que seja o critrio, todos levam identificao da cidade, auxiliando na reflexo de seus problemas.

Alm de ser um fato social, o urbanismo uma tcnica de criao, desenvolvimento e reforma das cidades. Urbanismo, nesse caso, sinnimo de tcnica urbanstica. Atualmente, todo projeto de urbanismo exige estudos baseados no trabalho de especialistas das mais diferentes matrias, cada vez mais fragmentadas e mais precisas e

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seu resultado refletir a convergncia de todos esses conhecimentos. Alm de ser uma tcnica o Urbanismo tambm passou a ser apresentado como uma cincia autnoma, surgida na Europa no perodo que medeia entre finais do sculo XIX e a 1 Guerra Mundial. O urbanismo , em suma, elemento de importante transformao das cidades, promovido atravs de atividades prprias, destinadas a aplicar seus princpios e realizar seus fins. A doutrina unnime na afirmao de que esta nova cincia assume uma natureza eminentemente interdisciplinar. Como tcnica e cincia interdisciplinar, o urbanismo correlaciona-se com a cidade industrial, como instrumento de correo dos desequilbrios urbanos, nascidos da urbanizao e agravados com a chamada exploso urbana do nosso tempo. O Direito , tambm, uma das cincias que regula o fenmeno do urbanismo, lanando sobre este seus elementos, conceitos e princpios. A cincia jurdica manifesta-se objetivamente em suas normas, adota os conceitos e as abordagens de outras cincias e cria sobre elas sua prpria concepo, enquadrando o fenmeno urbano com o fim de adequ-lo, transformando-o de forma que atenda aos seus objetivos e aos anseios dos que lhe legitimam. Urbanismo vem de urbs cidade. O conceito de Urbanismo guarda, assim, , independncia e peculiaridade do conceito de Direito Urbanstico. Tratam, em verdade, de duas cincias cujo objeto de estudo o mesmo, porm, avaliado sob ticas peculiares. Ambas se debruam sobre o fenmeno urbano, propriamente sobre a utilizao do espao nos centros urbanizados e rurais.

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Neste contexto, o fenmeno urbano, como objeto de estudo cientfico, leva o pesquisador busca multidisciplinar, para o atendimento da demanda de solues imediatas, exigncia que se observa de forma ainda mais evidente nos pases com baixo ndice de desenvolvimento, como o caso do Brasil. urbanismo apresenta-se, assim, como uma cincia compsita, que vai buscar O conhecimentos a vrias cincias, tais como a geografia, a arquitetura e a tcnica de construo, a estatstica, a cincia econmica, a cincia poltica, a cincia administrativa, a sociologia, a histria, a ecologia humana, e, inclusive, prpria medicina, com o objetivo de possibilitar um desenvolvimento harmonioso e racional dos aglomeramentos humanos. Conceito de Moreira Neto, Diogo de Figueiredo: Direito Urbanstico o conjunto da disciplina jurdica, notadamente de natureza administrativa, incidente sobre os fenmenos do Urbanismo, destinada ao estudo das normas que visem a impor valores convivenciais na ocupao e utilizao dos espaos habitveis.

2.

Os Princpios Constitucionais e a autonomia do Direito Urbanstico

As normas urbansticas, entre ns especialmente, ainda no adquiriram unidade substancial, formando conjunto coerente e sistematizado legislativamente. Encontram-se dispersas em diversas leis e apenas guardam, entre si, conexo puramente material em funo do objeto regulado. Para identific-las, torna-se necessrio estabelecer com preciso qual esse objeto, que vem a ser o prprio objeto do Direito Urbanstico.

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Segundo Jos Afonso da Silva, o Direito Urbanstico (...)conjunto de tcnicas, regras e instrumentos jurdicos, sistemticos e informados por princpio apropriados, que tenha por fim a disciplina do comportamento humano relacionado aos espaos habitveis, ou seja,(...)arte e tcnica social de adequar o espao fsico s necessidades e dignidade da moradia humana. A Constituio Federal do Brasil menciona o Direito Urbanstico no inciso I, do Artigo 24 que trata das competncias concorrentes da Unio, Estados e Distrito Federal o que, para alguns autores, indica a autonomia da matria no contexto da cincia jurdica. A matria de direito urbanstico, longe de se esgotar no art. 24 da Constituio, encontra relevante disposio no art. 182 que trata da poltica de desenvolvimento urbano executada pelo Poder Pblico Municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, com o objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. Nesse contexto, fica evidente que princpio da funo social da propriedade constitui o o ncleo central do Direito Urbanstico . Outros so, ainda, os princpios Constitucionais de conferem ao Direito Urbanstico autonomia e relevncia material. Destacamos o princpio da dignidade da pessoa humana e o princpio da igualdade. O princpio da dignidade da pessoa humana est disciplinado na Constituio Federal de 1988 no Art. 1, inciso III. Tal princpio reveste-se do entendimento atual de que o ser humano dever ser respeitado por se tratar, simplesmente, de um ser humano. de tal relevncia o princpio da Dignidade da Pessoa Humana que na elaborao da nova Carta Constitucional da Unio Europia tal preceito encontra-se frente mesmo do direito vida. No dever garantir-se apenas a vida, mas a vida com dignidade. Considerando o respeito pelas virtudes e qualidades humanas, o Direito Urbanstico,

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uma vez voltado ao desenvolvimento das tcnicas de ordenao dos territrios e utilizao social da propriedade, apresenta-se como cincia das mais relevantes para a concretizao do direito dignidade da pessoa humana. No h dignidade sem moradia, sem condies de habitao, sem instrumentos urbanos que garantam a circulao, o lazer e o trabalho. O Direito Urbanstico fundado, ainda, no princpio da igualdade. O princpio da igualdade do cidado perante a lei, consagrado na Constituio Federal do Brasil no artigo 5, caput. , pois, um direito fundamental do cidado brasileiro. Considerando a vinculao da Administrao Pblica ao princpio da igualdade, esta deve se traduzir na elaborao e aprovao de planos que estabelecem regras respeitantes ocupao, uso e transformao do solo urbano ou rural. A todo cidado deve estar garantido, igualitariamente, o acesso cidade. Mas com a Lei Federal n. 10.257/2001, o Estatuto da cidade que fica definitivamente consolidada a chamada Ordem Urbanstica entendida como conjunto , de normas de direito urbanstico, ramo autnomo na disciplina jurdica. De fato, vislumbramos progressivo incremento das normas que visam ordenar o uso e a propriedade do solo. Tal preocupao, pode ser justificada, no caso do Brasil, pela extremada situao de risco que apresentam as cidades mais populosas do nosso pas. Interessante observarmos, nesse aspecto, a lio de Fernando Garrido Falla, que, avaliando as razes para a numerosa literatura sobre direito urbanstico e regime do solo. Para o referido jurista, a escassez do solo, como a escassez de qualquer recurso natural, justifica a ordenao jurdica do seu uso e consumo. Assim, o planejamento do uso do solo necessrio para conseguir um equilbrio entre a demanda e a oferta.

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A qualidade de vida pode, ainda, efetivamente ver-se deteriorada pela concentrao populacional em determinados lugares. A busca pela qualidade de vida , ento, justificativa para que se ditem medidas limitadoras da densidade mxima de edificaes por rea, volume por superfcie, entre outras. A proteo do meio ambiente, intimamente ligada ao elemento anterior, tambm representa forte argumento para a regulamentao do solo. Desta feita, no s os habitantes atuais, mas para as geraes futuras devem ser, desde j, protegidas de um meio ambiente degradado. No que concerne, ainda, s medidas de aproveitamento e utilizao do solo, estas esto inspiradas na finalidade de combater a especulao e proteger o usurio do solo, uma vez que este se trata de bem primrio para a construo da vida do cidado. As justificativas elencadas, segundo o ensinamento do Professor FALLA, coadunam-se, em nossa avaliao, com os princpios constitucionais do Estado Brasileiro e reafirmam-se na vontade do legislador constituinte. o que se depreende dos artigos 24, que conferiu expressamente Unio competncia legislativa para editar normas de Direito Urbanstico, aos Estados competncia suplementar (2o , art. 24 ) e aos municpios competncia para editar normas de direito urbanstico de interesse local (inciso II, art. 30). Alm disso, cumprir ao Direito Urbanstico, servir definio e implementao da poltica de desenvolvimento urbano a qual tem por finalidade , ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes(art. 182, caput). Desta feita, Direito Urbanstico uma disciplina jurdica que a cada dia ganha foros o de desenvolvimento, justamente porque a cidade, essncia do urbanismo, e onde tal Direito incide, exige diuturnamente a sua participao, quer seja buscando compor litgios, quer seja oferecendo os instrumentos necessrios para que o Poder Pblico e o

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particular possam encontrar formas de convivncia no mbito dos seus interesses. Ressalte-se, nesse diapaso, que no Direito Urbanstico (do latim: urbanus, de urbs, urbis), no se entende a expresso urbano como oposio ao que rural. Ao mecanismo evidentemente dinmico da cidade soma-se a atividade peculiar do campo, integrando-se de modo a se formar uma nica comunidade, que produto natural, de ordem fsica, moral e mental. Em se tratando, ainda, acerca da autonomia do Direito Urbanstico em relao aos demais ramos do Direito, por uma questo epistemolgica. Comungam do entendimento de que o Direito Urbanstico ramo autnomo do Direito vrios dos mais conceituados juristas brasileiros. A posio contrrio, por sua vez, atrai outros tantos juristas da mais alta respeitabilidade. Simpatizamo-nos com a posio de que o Direito Urbanstico ramo autnomo do Direito, uma vez que este possui princpios e disciplina prprios, ampliados com a aprovao do Estatuto da Cidade, apesar de guardar larga identidade com o Direito Administrativo. Dessa forma, (...) no h mais como negar a autonomia acadmica e poltico institucional do Direito Urbanstico, no s pelas referncias explcitas feitas ao ramo do Direito na Constituio Federal de 1988, mas tambm pelo fato de que foram claramente cumpridos todos os critrios tradicionalmente exigidos para o reconhecimento da autonomia de um ramo do Direito: o Direito Urbanstico tem objeto, princpios, institutos e leis prprias. 3. Objeto do Direito Urbanstico

O Direito Urbanstico objetivo (conjunto de normas) tem por objeto regular a atividade urbanstica, disciplinar a ordenao do territrio. Visa precipuamente a ordenao das cidades, como nota Hely Lopes Meirelles, mas os seus preceitos incidem tambm sobre

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as reas rurais, no vasto campo da ecologia e da proteo ambiental, intimamente relacionadas com as condies da vida humana em todos os ncleos populacionais, da cidade e do campo o ramo do Direito que visa a promover o controle jurdico do desenvolvimento urbano, isto , dos vrios processos de uso, ocupao, parcelamento e gesto do solo nas cidades. O Direito Urbanstico como cincia, ramo do direito pblico que tem por objeto expor, interpretar e sistematizar as normas e princpios; vale dizer: estabelecer o conhecimento sistematizado sobre essa realidade jurdica. Para Hely Lopes Meirelles, ainda, manifestam-se dois aspectos do Direito Urbanstico: a) Direito Urbanstico objetivo, que consiste no conjunto de normas jurdicas o reguladoras da atividade do poder pblico destinada a ordenar os espaos habitveis, o que vale dizer: conjunto de normas jurdicas reguladoras da atividade urbanstica; b) o Direito Urbanstico como cincia, que busca o conhecimento sistematizado daquelas normas e princpios regulardores da atividade urbanstica.

4.

Natureza jurdica das normas de Direito Urbanstico

As normas de direito Urbanstico so de natureza pblica, cogentes, fruto do poder de polcia do Estado que intervindo na disciplina das relaes jurdicas estabelece o condicionamento do exerccio do direito de propriedade ao interesse coletivo, uma vez que o delineamento da propriedade atual se d em razo da primazia do interesse pblico em relao ao interesse particular. As imposies urbansticas so preceitos de Ordem Pblica e inserem-se no contexto jurdico como disciplina do contedo do direito de propriedade. Substancialmente, elas

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se justificam pela necessidade de adequar-se o exerccio do direito dominial ao bem-estar social e compatibiliz-lo com a utilidade coletiva. por meio das limitaes e dos atos legislativos que impem o funcionalismo da propriedade que as normas urbansticas se exteriorizam. As limitaes so medidas de interesse pblico, decorrentes de lei genrica e abstrata, que se revestem do poder de imperium estatal e decorrem do poder de polcia inerente Administrao Pblica. As normas que tratam da utilizao da propriedade baseiam-se no poder de polcia do Estado. De certo, o direito de propriedade privada a muito deixou de ser considerada como absoluto, conotao que a caracterizava at as primeiras dcadas do sculo XX. Ampliaram-se as intervenes pblicas e ocorreu a mudana da prpria configurao estrutural do direito de propriedade ante sua funcionalizao social, percebida de modo sensvel em matria urbanstica e agrria. A idia, assim, de propriedade absoluta apresenta-se incompatvel com a organizao scio poltica atual. Diferem, entretanto, as normas delineadoras do direito de propriedade em razo da natureza jurdica. Em atendimento aos critrios da cincia jurdica, estabelecem-se diferenas entre as normas de Direito Pblico e de Direito Privado, na tentativa de sistematizarmos o conhecimento e o objeto de estudo analisado. As normas de direito urbanstico, repita-se, cujo objeto delinear o direito de propriedade, so pblicas porque estabelecidas para conformar o interesse do indivduo e o da coletividade. Ao contrrio, assim, das normas de direito privado que visam estabelecer critrios na

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relao entre os particulares, as normas de direito urbanstico constituem verdadeiras clusulas de um contrato social firmado entre o indivduo e o Estado, titular, este ltimo, de interesses e direitos os quais pretende representar e em razo dos quais lhe so conferidos poderes. Desta feita, a disciplina da propriedade, elementarmente construda pela doutrina civilista, tambm regulada pela disciplina da propriedade urbanstica esta ltima , fundamentada no Estado de Direito interventor. A disciplina da propriedade que se d no Cdigo Civil Brasileiro, delineia o contedo da propriedade interna (usar, gozar e dispor) e seu aspecto externo, no momento em que estabelece os limites no que tange vizinhana e demais relaes jurdicas de carter privado. Na disciplina urbanstica, a propriedade definida e delineada por um corpo descentralizado de Leis e princpios, cujos rgos legiferantes e executores so igualmente descentralizados, a critrio da distribuio de competncias definida pelo Constituinte Brasileiro, para o atendimento ao interesse pblico, conforme exposto nos valores acolhidos na Constituio Federal de 1988. Nesse contexto convencemo-nos da natureza pblica dos diversos instrumentos jurdicos apresentados para a adequao do uso da propriedade, mais propriamente clamada como solo, urbano ou rural, normas que compem a nova Ordem Urbanstica. A razo evidente para a interveno de Ordem Pblica do Direito de Propriedade encontra se na Constituio Federal de 1988, precisamente no Art. 5o , inciso XXIII, que trata do princpio da funo social da propriedade. Para a efetiva realizao da funo social da propriedade, indispensvel a atuao do Poder Municipal que atua com uma funo pblica de destaque. No atual Estado de Direito Social, as decises sobre o urbanismo deixaram mesmo de pertencer aos proprietrios privado e passaram a ser de competncia da Administrao Pblica.

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Cabe ao Municpio a elaborao dos Planos Diretores que definiro, (art. 182, CF/88) em substncia, a utilidade funcional da propriedade, sempre em atendimento ao interesse comum, calcado nos princpios solidrios ditados pela Constituio Federal, em busca da redistribuio das riquezas e minimizao da misria de nosso pas.

5.

Concluses

No que tange matria abordada no presente artigo, conclumos que o Direito Urbanstico ou Direito do Urbanismo disciplina autnoma do Direito, uma vez que tem por objeto um conjunto de normas especficas, voltadas para a realizao e aplicao de princpios norteadores prprios e princpios constitucionais, bem como nomeclatura, objeto e tratamento individualizados. No se trata, dessa feita, de nova matria, mas de matria amadurecida ao longo do despertar legislativo e doutrinrio, bem como de disciplina necessria para o tratamento de fatos sociais irredutveis. O operador do direito est, assim, diante de uma disciplina que rene especialistas de diversas reas da cincia atual, bem como da cincia jurdica. A disciplina do Direito Urbanstico est, outrossim, diretamente ligada ao Direito de Propriedade. O Direito de propriedade, como visto, objeto de proteo e de disputa ao longo da histria do mundo ocidental, passa por momento de coletivizao Isso . significa que seu contedo no mais se justifica pela utilidade que proporciona a um indivduo, o proprietrio, mas a toda a sociedade. No sistema jurdico brasileiro isso est expresso atravs dos princpios da funo social, da dignidade da pessoa humana e da igualdade. Alm de constituir objeto da Repblica Federativa Brasileira a erradicao da pobreza e da marginalizao, alm de reduzir as desigualdades sociais e regionais (art. 3, inciso III).

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6.

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