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Elenaldo Celso TEIXEIRA

RESUMO: A participao poltica, entendida como processo contraditrio, abrange vrias modalidades de ao, desde a eleitoral e partidria a de movimentos sociais, a de controle social, at formas manipuladas ou induzidas por elites dirigentes. Diante disso, busca-se redefinir o conceito em termos de participao cidad em que diferentes atores sociais assumem deveres e responsabilidades polticas, criam e exercitam direitos, inclusive o de controle social do Estado e do mercado. Nessa perspectiva, a participao cidad se efetiva em vrias dimenses: decisria, educativa, integrao, controle social e expressivo-simblica. Nos ltimos anos, as duas ltimas passam a desempenhar um papel estratgico para revitalizao do regime democrtico. A de controle social do Estado atravs da accountability e da responsabilizao dos agentes polticos e econmicos por atos e decises. A dimenso expressivo-simblica, pela construo de espaos pblicos autnomos onde os diferentes atores se manifestam e publicizam seus questionamentos e proposies. A participao cidad, nas suas diferentes dimenses, utilizando mecanismos institucionais, contribui para o fortalecimento da sociedade civil que passa a exercer importante papel na democratizao do Estado e das instituies. PALAVRAS-CHAVE: Participao poltica, participao cidad, controle social, sociedade civil, mecanismos institucionais, cidadania.

Professor da Universidade Federal da Bahia e da Universidade do Estado da Bahia.


CADERNO CRH, Salvador, n. 26/27, p. 179-209, jan./dez. 1997

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AS DIMENSES DA PARTICIPAO CIDAD

INTRODUO

Abraar praas ou rios, ocupar prdios pblicos, fazer peregrinaes ou romarias, debater oramento pblico, acionar a Justia contra desvios de recursos pblicos, reivindicar o atendimento de certas necessidades sociais, exigir cumprimento de certas decises. Estas aes coletivas tm significado poltico? Constituem-se formas de participao poltica? Ou so meras aes comunitrias? Aes desta natureza e de outras formas, cada vez mais inusitadas, tm ocorrido, com maior ou menor intensidade, em vrias partes do mundo. Ao lado disso, a apatia, a indiferena em relao a qualquer questo que no tenha relao com os interesses prprios, seja porque para uns so oferecidas muitas oportunidades de desfrute, para outros, a luta pela sobrevivncia mnima no lhes d energia para sequer pensar em alternativas. A crise do Estado, que no consegue dar resposta s demandas da sociedade, sobretudo dos segmentos mais empobrecidos, conduz ao surgimento de movimentos sociais. Constituem-se como atores sociais e polticos, construindo sua identidade e autonomia com nova maneira de encarar o Estado e de agir coletivamente para expressar suas aspiraes e necessidades. Segmentos sociais se organizam no apenas em torno de necessidades materiais ou de realizao de polticas pblicas que atendam s carncias, mas em busca de seu reconhecimento como sujeito, de construo e efetivao de direitos e de uma cultura poltica de respeito s liberdades, equidade social, transparncia das aes do Estado. Muitas destas aes foram desenvolvidas sob represso e censura ou em regime de liberdades restritas ou mesmo de ditaduras. Constitui-se, assim, uma sociedade civil formada de uma rede de associaes, movimentos, grupos, instituies que, articulada com setores liberais da sociedade poltica, lideranas empresariais, partici-

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pa ativamente no processo de liberalizao, coordenado por lideranas dissidentes dos prprios regimes. Com a institucionalizao de algumas conquistas em termos de direitos e ampliao da participao eleitoral, a constituio de partidos com programas e aes mais consistentes com valores democrticos, muitas das lideranas se incorporam na sociedade poltica e parte das entidades passa a ter uma ao menos independente e tambm menos ofensiva, e, em alguns casos, corporativista. A incapacidade de o Estado atender a uma srie de demandas, a perplexidade dos movimentos em enfrentar a nova situao e criar novas alternativas, levaram a um certo refluxo e indeciso sobre como agir. Da, a tentativa de isolar-se em projetos alternativos, produtivos, sociais, na busca de resolver problemas e carncias de determinados grupos sociais. Segundo DOIMO (1995, p. 202), h no Brasil uma eroso do campo tico-poltico popular, reconhecendo, porm, que nesse processo foram liberadas vrias energias scio-polticas e recursos de poder, capazes de compor novas alternativas de participao. De fato, o que parece ter-se erodido foi um tipo de participao direta e de movimento popular, caracterizadamente urbano, de bairros, reivindicativo e de protesto de massa. H indicaes, no entanto, de experincias novas de ao coletiva, de capacitao e qualificao de militantes, atravs de ONGS, de proposio de polticas pblicas, participao em Conselhos Municipais; h tentativas de controlar a aplicao de recursos pblicos municipais, de propostas de elaborao de oramentos pblicos que visualizam a emergncia de um novo tipo de ao coletiva - ao cidad, na expresso de AUGUSTO FRANCO (1994). Por outro lado, surgem, de forma incipiente, algumas tentativas de articulao entre os diversos movimentos de temticas afins, com criao de redes, fruns e outros espaos de debate pblico, a nvel local, regional, nacional e internacional.
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Estas so algumas referncias empricas que provocam reflexes. As dimenses e o papel da participao dos cidados, a criao de espaos pblicos, a natureza da sociedade civil emergente, sua relao com o Estado e o Sistema Representativo so questes postas em debate. Este texto uma tentativa preliminar de discutir algumas delas. O problema central como conceber a participao poltica de forma a potencializar a ao comunicativa nos espaos pblicos, tendo em vista a democratizao do Estado e da sociedade. Na primeira parte, busca-se entender participao poltica como processo contraditrio, nas suas diversas formas de manifestao, campo de atuao, condies para sua efetivao, construindo o conceito de participao cidad. Na segunda parte do texto, tenta-se mostrar as restries colocadas ao contedo decisrio do processo, visualizando as dificuldades objetivas que esta dimenso apresenta, face complexidade e fragmentao da sociedade. Dentre as dimenses do processo de participao, procura-se acentuar o papel de controle do Estado e da economia, pela sociedade civil, tendo como referncias duas funes bsicas: a prestao de contas dos governantes e conseqente transparncia dos seus atos para avaliao pelos cidados, atravs de mecanismos permanentes e a responsabilizao dos agentes do poder pblico em relao aos aspectos ticos, de oportunidade e eficcia das decises.
PARTICIPAO POLTICA E PARTICIPAO CIDAD

Os diversos tipos de participao

Torna-se necessrio precisar o conceito de participao poltica e, talvez redefini-lo, j que impregnado de contedo ideolgico e utilizado de vrias maneiras, seja para coonestar e legitimar a dominao, atravs de estratgias de manipulao, seja para negar qualquer papel da insCADERNO CRH, Salvador, n. 26/27, p.179-209, jan./dez. 1997

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titucionalidade, numa idealizao da sociedade, na viso da sociedade contra o Estado, que busca uma utopia participacionista que no enxerga problemas ou contradies impostas pelo contexto econmico-social e poltico. Na viso liberal em que, praticamente, ressurge o conceito, pois sua origem remonta plis grega, a participao tem o sentido decisional, restringindo-se ao processo eleitoral. Neste caso, o acesso era limitado aos que tinham patrimnio (voto censitrio). Mais recentemente, porm, vem traduzindo novos contedos e sentidos, s vezes, contraditrios, o que pode levar descaracterizao do fenmeno, tal sua multiplicidade. Com efeito, considera-se participao poltica desde fazer parte em reunies de Partidos, comcios, difuso de informaes at a inscrio em associaes culturais, recreativas, religiosas, ou ainda protestos, marchas, ocupaes de prdios (SANI, 1986, p. 890; COTTA, l979, p. 196). Neste sentido, CHIRINOS (1991, p. 13-17) define seis tipos de participao poltica: eleitoral, envolvendo tambm atividades partidrias; participao dos movimentos sociais, tendo em vista efetivao de direitos; ao comunitria, de carter autogestionrio, auto-ajuda e cooperao voluntria; participao manipulada por governos, visando ao controle e antecipao de demandas populares; participao como controle dos recursos e instituies estatais por parte de organizaes populares; participao nas estruturas governamentais de deciso. Na realidade, so formas diferenciadas de expresso e ao coletiva que podem ter ou no o contedo poltico, dependendo dos objetivos e do contexto em que se realizam. O importante considerar a presena do elemento poltico na relao social, mesmo quando pretende negar o Estado na busca de auto-afirmao coletiva, de autogoverno na tentativa de construir sua identidade como ator poltico e social.

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Disto se depreende que o fenmeno da participao bastante complexo e no pode ser reduzido a um mero ato eleitoral, episdico, individual, atomizado, mesmo que possa ter efeito aparentemente decisrio. um processo contraditrio, o que envolve uma relao multifacetada de poder entre atores diferenciados por suas identidades, interesses, valores que se expressam por vrias formas, conforme suas capacidades e condies objetivas do regime poltico em que esto inseridos. No obstante, necessrio delimit-lo. Para isso, sugere COTTA (1979, p. 196) como critrios o contedo da relao e os fatores intervenientes (autoridade na esfera poltica, clculo e utilidade, na esfera econmica, a sacralidade na religiosa, etc.). Esta distino problemtica, tendo em vista a estreita e recproca imbricao destes fenmenos e, at mesmo, a utilizao dos meios polticos para obter outras formas de participao (econmica, cultural). O critrio de autoridade para delimitar a participao de natureza poltica, questionvel uma vez que nem sempre ela objetiva o seu exerccio atravs da disputa de poder, o que a reduziria participao de carter eleitoral e partidrio. Na caracterizao da participao poltica o elemento poder poltico no se confunde com autoridade, nem com o Estado, mas supe uma relao em que atores, usando recursos que so disponveis no espao pblico, fazem valer seus interesses, aspiraes e valores, construindo suas identidades, afirmando-se como sujeitos de direitos e obrigaes. Nesta perspectiva tenta-se construir o conceito de participao cidad, considerando a especificidade e complexidade do fenmeno, como se manifesta na atualidade, seja em termos de prticas em pases democrticos, seja no debate terico, como alternativas s formas existentes.

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MAURIZIO COTTA (1979, p.198-201), prope quatro distines

que englobam as vrias formas de participao, concebidas ou, de alguma forma exercitadas, em alguns regimes polticos. A primeira, entendida na dicotomia participao indireta (sentido amplo) e participao direta (sentido estrito). A participao indireta abarca todas as manifestaes do cidado no sentido da incorporao ao sistema poltico, desde os atos eleitorais at aes que visam a definir orientaes polticas dos rgos de poder ou de control-los atravs de mecanismos de intermediao. A participao direta envolve a ao direta, sem intermediao, nas vrias instncias de deciso. Esta segunda viso vista como alternativa crise do sistema representativo, principalmente por movimentos de carter comunitarista, de base localista, que investem na virtude cvica dos cidados Minimizam a complexidade e diferenciao da sociedade contempornea e propugnam o autogoverno como soluo para todos os males Ainda que experincias de participao direta sejam importantes do ponto de vista do fortalecimento de identidades e como elementos pedaggicos para criao de alternativas poltico-sociais, no tm condies de se viabilizar de forma permanente e extensiva na sociedade contempornea face heterogeneidade de interesses e complexidade das interaes sociais. Por esta razo, muitos como SARTORI (1994, p. 216), a vem como democracia dos antigos, restrita cidade, com participao intensa dos considerados cidados, com excluso, portanto, de importantes segmentos sociais. Observa-se que muitos dos crticos da participao na teoria poltica, como Sartori, a identificam como direta, intensa e pessoal, no mbito dos pequenos grupos, concebendo-a no s como invivel na atualidade, mas como ameaa ao prprio sistema democrtico, caso fosse possvel generaliz-la.

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A outra dicotomia a que ope participao institucionalizada e a de movimento, ou movimentalista na expresso de DOIMO (1995, p. 59). A distino no se reduz ao aspecto da existncia ou no da regulamentao mas sobretudo porque possuem lgicas diferentes: a lgica consensual solidarstica, dos movimentos, contraposta racional-competitiva, presente nas instituies polticas. Esta distino, apesar de persistir em vrias realidades, perde um pouco sua polaridade, no s porque so criados vrios mecanismos institucionalizados de participao, utilizados pelos movimentos, principalmente, a partir de meados dos anos 80, como pelo fato de que este tipo de participao passa a ser combinado com a da ao direta de presso, mobilizao, protesto. Outrossim, no se pode confundir institucionalizao com formalizao, na medida em que os prprios movimentos buscam tambm estabelecer regras e parmetros para sua ao, assumindo tambm, novas formas de institucionalidade (TELLES, 1994, p. 49; CORAGGIO, 1991, p. 228, FRANCO, 1994, p. 12). Outra distino, apresentada por COTTA, tem importncia especial para anlise que se tenta. Participao orientada deciso e participao orientada expresso; a primeira caracteriza-se pela interveno de forma organizada no processo decisrio e tem sido enfatizada, at pelos seus crticos como elemento fundamental e definidor do conceito. A segunda, voltada para expresso e, ainda que possa apresentar impacto ou influncia no processo decisrio, tem o carter mais simblico, de marcar presena na cena poltica e no muito estudada pela Cincia Poltica. Em termos da amplitude do fenmeno, dois enfoques so apresentados: o micropoltico, com ateno ao ator individual e s condies pessoais ou de ambiente que favorecem ou dificultam a participao, de que se ocupam os estudos de cultura poltica; e o macropoltico, voltado para a dinmica poltica global e a estrutura poltica

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que concorrem para delimitar potencialidades e limites da participao. Estas polaridades esto presentes na discusso terica e nas experincias de participao, com maior ou menor intensidade. No se trata, portanto, de valorizar uma ou outra, mas de consider-las quanto possibilidade de fortalecer e aprofundar a democracia, e aos limites em torn-la efetiva. Independente das formas com que pode revestir, a participao significa fazer parte, tomar parte, ser parte de um ato ou processo, de uma atividade pblica, de aes coletivas A referncia parte implica pensar o todo, a sociedade, o Estado, a relao entre as partes entre si e das partes com o todo. Esse todo no homogneo; as partes tm interesses, aspiraes, valores e recursos de poder diferenciados. Diante disto coloca-se o problema de como atingir interesses gerais, numa sociedade dominada pelo particularismo e fragmentao. Depreende-se, pois, que a participao como processo implica numa relao de poder, no s atravs do Estado que a materializa, mas entre os prprios atores, que exige determinados procedimentos e comportamentos e mesmo, uma partilha, suscitando a questo de saber se esta ao tem o carter meramente comunicativo e consensual, como se enfatiza em relao participao movimentalista ou comunitria, ou se nela est presente tambm uma lgica estratgica. preciso considerar esta dualidade para no se ter uma viso idealista, considerando, como muitos o fazem, a participao com um fim em si mesmo, como um valor, alheia s contradies da sociedade, ou at mesmo, como filosofia de vida (FALS BORDA, s/d, p. 11) Pode-se vislumbrar com HABERMAS (1983, p. 376), a participao poltica como um elemento propulsionante do difcil e incerto caminho da humanidade em direo a sua prpria emancipao.

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As condies para a participao poltica

Entender a participao como processo implica perceber que nele h uma interao contnua entre os diversos atores que so partes, o Estado e outras instituies polticas e a prpria sociedade, como um todo. Estas relaes, complexas e contraditrias, exigem determinadas condies, que no dizem respeito apenas ao Estado, mas tambm aos demais atores e s condies estruturais e de cultura poltica que podem favorec-la ou dificult-la. Referindo-se a esta questo, BORJA (1988, p. 15) afirma a necessidade de uma tripla credibilidade do Estado: democrtico, honesto e eficaz, envolvendo representao em todos os nveis; descentralizao, transparncia nos seus gastos e abertura ao dilogo. Considera o autor que a participao antes um problema do Estado e de seu governo do que da sociedade. Ora, esta posio pode conduzir ao equvoco de considerar a participao como uma concesso do Estado e as condies referidas podem constituir-se inclusive como alvos de luta da participao, como alis tem ocorrido historicamente (ampliao do sufrgio, publicidade das decises, controle dos gastos, etc.). Isto no eqivale a dizer que bastam a disposio e vontade dos indivduos e grupos sociais para que estas condies sejam criadas. A anlise destas condies no pode deixar de considerar o contexto scio-econmico, a natureza do regime e da cultura poltica e o seu desenvolvimento histrico. O sistema participativo delineouse historicamente num regime de democracia competitiva quando, face crise do Estado, surge um movimento participacionista de caractersticas diferentes e alternativas que se desenvolve em novas reas de relaes sociais e em temas fora da problemtica poltica e submetidos a outra lgica. Com o surgimento do chamado Estado do Bem-Estar Social, no bastante a garantia jurdica dos direitos individuais e da competio no mercado. Torna-se necessria a interveno do Estado para equilibrar desajustes provocados pela concentrao do capital (proteCADERNO CRH, Salvador, n. 26/27, p.179-209, jan./dez. 1997

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o aos trabalhadores, consumidores, inquilinos, poltica social). A participao poltica se desloca para os Partidos e grupos de presso, onde os interesses privados se articulam para influenciar as decises do Estado. Os partidos polticos, constituem-se rgos independentes dos eleitores, enquadrando-os e manipulando-os no perodo eleitoral. So estes elementos restritivos que provocam o surgimento de novos tipos de participao mais ampla, de contedo mais contestador das regras estabelecidas. Trata-se, no entanto, no propriamente de condies, porm, de tendncias e caractersticas do processo nos ltimos anos, enfatizando-se a descentralizao e o aspecto alternativo que marcaram a chamada participao movimentalista. Os movimentos surgidos nos ltimos anos pressionam por correo dos mecanismos representativos e se propem criar novas cadeias de participao poltica, inclusive, reivindicando formas de participao direta. H de se considerar portanto, as condies objetivas e subjetivas em que este processo se efetiva. , pois, fundamental a garantia do exerccio de liberdades democrticas (expresso, reunio, associao, imprensa) que mesmo os tericos minimalistas, como Schumpeter e Huntington, consideram essenciais para escolha dos governantes e, com muito mais razo para uma participao mais ampla e ativa. H, portanto, outros elementos imprescindveis para sua implementao.
HABERMAS (1983, p. 386) aponta o elemento de certa autonomia

da esfera poltica em relao ao poder econmico em que o Estado, atravs de suas instituies prprias, inclusive o Parlamento, possa decidir sobre as demandas da sociedade e que outras instituies polticas (Partidos, por exemplo) possam ser permeveis ao debate e deciso destas demandas. Para isso necessrio ter claro qual o papel dos rgos do Estado, cujos agentes so eleitos ou recebem mandatos do eleitorado, e o das instncias de formao da opinio da sociedade civil, assim como o das organizaes econmicas.
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Mecanismos de efetivao da participao

A efetivao da participao depende pois, da existncia de mecanismos prprios, sejam institucionais ou no. Os institucionais podem dar-lhe um carter de permanncia e regularidade, mas tambm, contm o risco de submeter os agentes sociais lgica prpria do poder, racionalidade tcnico-burocrtica. Existem outros mecanismos peculiares aos movimentos sociais que podem garantir sua autonomia e potencializar sua ao frente ao Estado, sociedade poltica, ao mercado. Estes mecanismos, mais flexveis e menos formais, tm sido criados ao longo do tempo em funo de cada situao. Podem constituir-se numa nova institucionalidade, com procedimentos e regras prprias, sempre discutidas, revisadas e renovadas de forma democrtica e a partir da reflexo da ao (TELLES, 1994). Com isso, possvel contornar as demandas fragmentadas e particularistas de determinados grupos sociais. A articulao entre os diversos tipos de mecanismos e canais apresenta-se como conseqncia das experincias do movimento social e, tambm, das mudanas do prprio regime poltico, ainda que esteja presente no processo o fenmeno denominado por LVARO MOISS (1990, p. 17) de esquizofrenia entre o institucional e o social. Neste caso, mecanismos e processos de tomada de decises pblicas no so utilizados pela sociedade civil, seja porque historicamente o seu acesso foi privilgio das elites, seja porque, os setores populares deles descrem, ou temem o envolvimento, a manipulao, a cooptao. A existncia destes canais permite que a participao no se reduza a episdicas mobilizaes que, apesar do seu papel expressivo no processo, poderiam significar mero simbolismo participativo, objeto de manipulao pela mdia e elites populistas, sem nenhum impacto ou influncia nas decises polticas.

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H que se atentar tambm para o carter de eficcia destes mecanismos que no podem substituir mecanismos de representao mas podem ter influncia e poder persuasrio e de controle nas questes fundamentais que interessam sociedade, como as polticas pblicas e a transparncia dos atos e decises do poder pblico. A existncia de uma sociedade civil organizada e autnoma em relao ao Estado e ao mercado constitui elemento importante para efetivao da participao poltica. Isto requer a constituio de espaos pblicos autnomos em que as diversas organizaes sociais e os indivduos possam exercer os direitos de informao, de opinio e possam articular-se numa ao coletiva que questione as decises polticas do Estado e, ao mesmo tempo, possa oferecer fundamentos e alternativas para novas decises e num processo de accountability avaliar os mtodos e resultados. Pesquisas empricas, como a realizada por ALMOND e VERBA (1963) e outras mais recentes, principalmente, na consolidao de regimes em transio (MOISS, 1992, 1994) mostram a importncia da participao na configurao da cultura poltica das ltimas dcadas. Este fenmeno, por eles caracterizado como a exploso da participao, requer mais do que os mecanismos formais de representao para atender s demandas de amplos setores da populao at ento fora do sistema poltico. Exige espaos pblicos, de articulao e consenso dos diversos grupos sociais.
Participao Cidad

Levando em conta estes elementos e, tentando precisar o conceito, entende-se participao cidad como um processo complexo e contraditrio de relao entre sociedade civil, Estado e mercado. Neste processo, os atores redefinem seus papis no fortalecimento da sociedade civil, atravs da atuao organizada dos indivduos, grupos, associaes, tendo em vista, de um lado, a assuno de deveres e resCADERNO CRH, Salvador, n. 26/27, p. 179-209, jan./dez. 1997

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ponsabilidades polticas e, do outro lado, a criao e exerccio de direitos, no controle social do Estado e do Mercado em funo de parmetros definidos e negociados nos espaos pblicos. Concebe-se a sociedade civil como autnoma, porm, em estreita relao com o Estado e mercado e autolimitada, no sentido de que no busca substitu-los em suas funes prprias, e estabelece para si regras e procedimentos que evitem a corporativizao dos interesses e os particularismos. A participao cidad utiliza-se no apenas de mecanismos institucionais j disponveis ou a serem criados, mas os articula com outros mecanismos e canais que se legitimam pelo processo social; no nega o sistema de representao, mas busca aperfeio-lo, exigindo a responsabilizao poltica e jurdica dos mandatrios, o controle social e transparncia das decises (prestao de contas, debate pblico), tornando mais freqentes e eficazes certos instrumentos de participao semidireta (plebiscito, referendo, iniciativa popular de projeto de lei, democratizao dos partidos) A articulao entre os mecanismos representativos, baseados no princpio da maioria, e os de participao, parece constituir-se no grande desafio da teoria poltica contempornea (BOBBIO, HIRST, HABERMAS, TOURAINE). O mbito de abrangncia da participao cidad no se esgota no Estado, procura voltar-se tambm para o mercado, no no sentido de substitu-lo, mas de oferecer-lhe alguns parmetros de atuao, compatveis com os interesses do conjunto da sociedade com uma lgica de desenvolvimento sustentvel. Este deve resultar de um processo de debate pblico e de negociao entre diferentes interesses. Implica em novas formas de propriedade e de gesto dos recursos econmicos j em curso em vrias sociedades, ainda que de forma no generalizada (autogesto, co-gesto, cooperativizao, propriedade pblica no estatal, economia social, etc.) (Ver FRIEDMANN, 1992; CORAGGIO, 1991; WOLF, 1991).
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Nesta perspectiva, a participao cidad diferencia-se da participao social e comunitria, na medida em que no busca realizar funes prprias do Estado como a prestao de servios. No se constitui, outrossim, na mera participao em grupos ou associaes, para defesa de interesses especficos, ou simples expresso de identidades. Embora essencialmente poltica, na medida em que se constitui uma atividade pblica, e de interao com o Estado e outros atores, distingue-se da atividade poltica strictu sensu uma vez que se sustenta na sociedade civil e no se reduz aos mecanismos institucionais. No se confunde tambm, com a expresso participao popular, muito utilizada para apreender a ao desenvolvida pelos movimentos populares, sobretudo os urbanos, nas ltimas dcadas, em grande parte de carter reivindicativo, ou de protestos, s vezes, violentos. Esta viso colocava-se como antiEstado embora tivesse o Estado como alvo de suas reivindicaes, e a poltica concebida como ao apenas no cotidiano, sem nenhuma relao com o institucional. A reflexo terica substituda pela troca de experincias, com a idealizao do saber popular (CORAGGIO, 1991, p. 226). Por outro lado, a expresso foi cunhada com evidente sentido ideolgico, em termos de privilegiar os segmentos sociais mais explorados, principalmente urbanos (trabalhadores, favelados, desempregados), em detrimento de setores sociais de classe mdia, intelectuais, empresrios, tambm dominados, por alguns considerados como oposio liberal, portanto definidos fora do campo popular e que tiveram importante papel nos processos de transio em vrios pases, assim como, na ampliao de vrios direitos e conquistas sociais (DANIEL, 1994, p. 29). Ademais, expresso tem sido usada tambm por governos e organismos internacionais para envolver segmentos dominados da populao em projetos e polticas governamentais, inclusive como estratgia de cobrir insuficincia de recurso (mutires, parcerias) alm de

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objetivos de manipulao ideolgica, pretendendo conferir legitimidade a governos, ou mesmo na estratgia de privatizar certas atribuies at ento conferidas ao Estado. O seu uso pelo Banco Mundial na perspectiva de reduzir custos e dar maior eficcia aos investimentos, a indefinio do termo popular, o carter populista e de massa que se lhe tem atribudo, deturpam pois o sentido que muitos dos atores sociais tem procurado dar expresso, na linha de construir uma cidadania ativa (CUNILL, 1991; DAMME, 1992:17). Desta forma, buscando maior preciso ao conceito, e tentando captar com mais rigor a amplitude da base social com que o fenmeno se manifesta na realidade impe-se, como sugere VERA TELLES (1994, p. 52) requalificar a participao popular nos termos de uma participao cidad que interfere, interage e influencia na construo de um senso de ordem pblica regida pelos critrios da equidade e justia. O conceito de participao cidad tenta contemplar, portanto, dois elementos contraditrios, presentes na atual dinmica poltica: a) o fazer ou tomar parte, por indivduos, grupos, organizaes que expressam interesses, identidades, valores que poderiam situar-se no campo do particular mas significam espao para heterogeneidade, diversidade, pluralidade; b) o elemento cidadania, no sentido cvico cujas dimenses de universalidade, generalidade, igualdade de direitos, responsabilidades e deveres se procura enfatizar. A dimenso cvica vincula-se idia dos deveres e responsabilidades, propenso ao comportamento solidrio, inclusive em relao queles que, pelas condies econmico-sociais, se encontram excludos do exerccio dos direitos, do direito a ter direitos, como afirma ARENDT. Requer tambm uma atitude ativa e prospectiva de construir direitos, usando dos mecanismos antes referidos. Torna-se necessrio afirmar o uso deste conceito para entender o processo social que se est construindo, em que demandas especficas de grupos sociais, expressas e debatidas nos espaos pblicos e no reivindicadas nos gabinetes do poder, podem articular-se com
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reivindicaes coletivas e gerais, combinando-se o uso de mecanismos institucionais com os sociais, inventados no cotidiano das lutas, superando-se a j clssica dicotomia entre representao e participao. A construo do conceito parte de contribuies tericas e anlise de experincias de participao que vem se processando principalmente nos pases latinos (MASSOLO, 1991; BORJA, 1988; CORAGGIO, 1991; CHIRINOS, 1991) e procura responder a uma orientao metodolgica proposta por Habermas, recentemente:
A reconstructive sociology of democracy must therefore choose its basic concepts in such a way, that it can identify particles and fragments of an existing reason already incorporated in political practices, however distorted these may be. (1994, cap. 7:1) AS DIMENSES DO PROCESSO DE PARTICIPAO

A tomada de deciso

Uma questo fundamental que se coloca para a teoria poltica diz respeito a quem e como tomar as decises no Estado, ou seja, refere-se ao sujeito e ao processo decisrio. Quanto ao sujeito, trata-se de definir quem so os autores - elites tecnicamente preparadas e selecionadas via processo eleitoral, ou cidados, de forma direta, ou atravs de mecanismos que permitam sua expresso e deliberao. Quanto ao processo, se a seleo implica na escolha apenas dos decisores, delegando a estes total liberdade de agir ou se mais ampla, envolvendo critrios e elementos de deciso, com os respectivos controles e possibilidades de revis-los, por parte dos cidados. Estes aspectos podero ser analisados a partir das dimenses consideradas pelos diversos autores ao tratar da questo. A dimenso mais discutida quando se trata de participao diz respeito ao seu papel de deciso, seja para neg-lo (elitistas), seja para afirm-lo com

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toda a nfase, como fazem os tericos da chamada democracia participativa (PATEMAN, MACPHERSON) Mesmo os que negam o papel decisrio da participao, por sua inviabilidade nas sociedades modernas complexas, constatam os diversos papis: 1) participao em termos de interesse, ateno, informao e competncia; 2) em apoio voz; 3) tomada de deciso; 4) participao direta. SARTORI (1994, p. 298) no entanto, com base numa anlise de custos e riscos, acentua o papel de deciso apenas nos pequenos grupos em que possvel uma reduo dos riscos, sem agravar os custos A teoria elitista concebe a participao como mtodo de escolher lderes que devem decidir e governar, envolvendo compromissos entre elites e aceitao passiva pela sociedade. Para SCHUMPETER (1942, p. 308) s em comunidades pequenas e primitivas, os indivduos participam de todas os deveres da legislao e da administrao, mesmo assim, assevera: h um reduzido poder de discernir fatos, reduzida preparao para agir sobre eles, um reduzido senso de responsabilidade (325) e em relao s questes nacionais, a ignorncia do cidado e sua falta de discernimento e de interesse para se qualificar o tornam inapto para participar. Em decorrncia disto, o papel do cidado apenas o de escolher lderes em competio, evitando instru-los sobre o que devem fazer, pois a ao poltica tarefa dos lderes e no dos eleitores (367). Trata-se, pois, de uma diviso de trabalho! Segundo ARATO e COHEN (1992, p. 6), o realismo elitista nega o que tem sido colocado como central no conceito de democracia: autodeterminao, participao, igualdade poltica, processo discursivo e formao de vontade, influncia da opinio pblica sobre a tomada de deciso. J DAHL (1971, p. 1-7) apresenta uma viso mais ampla em que a participao vai um pouco alm do voto, embora com ele se relacione: oportunidades de opor-se ao governo, formar organizaes
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polticas, ler e ouvir pontos de vistas diferentes sobre uma mesma questo. Em obra mais recente (1992), DAHL aprofunda esta viso, identificando 5 pontos que operacionalizam procedimentos para alcanar decises que se voltam para o igual interesse de todos: 1) incluso de todos os afetados: 2) igual distribuio de oportunidades de participar no processo poltico: 3) igual direito de votar em decises; 4) igual direito de escolher tpicos e controlar a agenda: 5) situao que permita a todos os participantes desenvolver uma articulada compreenso do assunto necessrio regulao de interesses contestados (HABERMAS, 1992, p. 40). De fato, os elementos acrescentados, como parmetros da avaliao da natureza democrtica de regimes, constituem importantes contribuies para a discusso atual. A Teoria da Democracia Participativa (MACPHERSON, C. PATEMAN) no entanto, destaca o papel ativo do cidado na formao da vontade e da opinio, acentuando outrossim, o papel da educao atravs da experincia poltica. O cidado aprende a tolerar a diversidade, a desenvolver a virtude cvica, a temperar o fundamentalismo e o egosmo. A crtica que se faz a estes tericos a de no oferecerem alternativas s formas de representao hoje existentes, seno, transpondo para o sistema poltico formas experimentadas, a nvel das fbricas, de participao nas decises, no levando em conta a complexidade da sociedade atual e a lgica diferenciada que preside cada estrutura (sociedade, mercado, Estado). Por outro lado, os tericos participacionistas so muito ciosos quanto ao contedo decisrio, estrito, da participao, baseado na igualdade de poder determinar os resultados, considerando como participao parcial outras formas (influncia, pertencimento). Assim, persiste ainda o problema de como se d o processo numa sociedade complexa e diferenciada, sobretudo que arranjos institucionais poCADERNO CRH, Salvador, n. 26/27, p. 179-209, jan./dez. 1997

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dem permitir a generalizao de experincias localizadas de participao direta nas decises. Como suprir as deficincias e superar os obstculos participao nas decises que se tornam cada mais complexas, envolvendo multiplicidade de interesses, incertezas, custos, garantindo conquistas institucionais e polticas j alcanadas Em relao ao processo decisrio, uma das justificativas que os elitistas apresentam para que seja restrito s lideranas da necessidade de competncia e racionalidade, qualidades no atribudas ao cidado comum, conforme afirma SCHUMPETER. De fato, o desenvolvimento tecnolgico tornou mais complexas as questes submetidas deciso, exigindo, assim maior competncia tcnica e, em decorrncia, ampliando o poder dos que detm o conhecimento cientfico. Da, a proposio de DAHL (HABERMAS, 1992, p. 42), da compartimentalizao do conhecimento, com as possibilidades criadas com a telecomunicao e a formao da opinio atravs de assemblias representativamente selecionadas e especialmente informadas. No obstante, independente da importncia de se utilizar tecnologias modernas de informao, h o risco do domnio da tecnocracia. Vale aqui, porm, a observao de SARTORI (1994, p. 165) de que se a informao importante para o conhecimento, este no se reduz ao volume mas exige compreenso dos problemas, reflexo, inter-relaes com outros problemas; este autor, como elitista convicto, conclui ser isto impossvel em decorrncia de maior participao; pelo contrrio, para ele, a participao no se revela um processo de aprendizagem que leve a criao de uma opinio bem informada e inteligente e sua intensidade pode levar ao extremismo e, portanto, runa da democracia. O ceticismo deste autor pode ser contraditado pela anlise de iniciativas de cidados que ocorrem em vrias partes do mundo, nos ltimos anos, que demonstram a competncia poltica de vrios mo-

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vimentos sociais na luta pela democratizao, e na criao de alternativas econmico sociais para solucionar uma srie de problemas. Desta forma, a viabilizao da participao no processo de tomada de deciso apresenta-se problemtica. A primeira questo diz respeito agenda. Mesmo admitindo as possibilidades criadas pela informtica, de consulta direta populao, como definir as questes a serem propostas e quais as condies de os cidados se pronunciarem sobre os contedos, as alternativas polticas que possam ir alm de uma disjuntiva? Como inserir no processo os excludos que no dispem das condies mnimas sequer de sobrevivncia material? Como articular interesses especficos de grupos sociais com os interesses mais gerais da sociedade? Realmente, so problemas a serem enfrentados, buscando-se identificar suas causas e possibilidades criadas pelos prprios movimentos sociais, aproveitando tambm dos recursos de novas tecnologias de informao que precisam ser democratizadas.
A dimenso educativa do processo de participao

Vrias pesquisas empricas (ALMOND e VERBA, EASTON), tm demonstrado como experincias de indivduos e grupos, podem capacit-los para a participao poltica, destacando principalmente, a participao no local de trabalho, em termos de decises no apenas rotineiras e operacionais. No mesmo sentido, HARRY BOYTE (1994, p. 347) mostra como as mulheres organizadas em associaes e grupos comunitrios aprendem uma srie de habilidades de julgamento, prticas de exerccio do poder, negociao e de prestao de contas No entanto, ao supervalorizar as experincias de democracia industrial, como fazem C. PATEMAN e outros, no atentam para dois aspectos fundamentais. Primeiro, que as empresas atuam no mercado capitalista, com uma lgica prpria a de acumulao e, dificilCADERNO CRH, Salvador, n. 26/27, p. 179-209, jan./dez. 1997

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mente, ser permitido aos trabalhadores participar em decises que contrariem esta lgica. Segundo, com a exacerbao da competio das empresas, para manter suas taxas de lucro, vrias estratgias empresariais so utilizadas para buscar a colaborao dos trabalhadores (gesto participativa, gesto de qualidade). O sentido desta participao contraditrio. Se, de um lado, pode oferecer elementos para que os trabalhadores possam perceber os mecanismos da lgica da explorao e assim, motiv-los para uma ao transformadora, por outro lado, pode lev-los a um envolvimento na lgica empresarial, sentido-se, inclusive, valorizados e, em decorrncia, inibi-los a qualquer ao emancipadora, no s na empresa como na sociedade. Assim, ainda que experimentos de participao no local de trabalho possam ter efeitos educativos, no se pode extrapol-los, mecanicamente, para a rea poltica. Em pesquisa realizada em 5 pases, DAHL (1971, p. 301) chega concluso de que experincias de participao em outros setores (famlia, escola, trabalho) no necessariamente influenciam na participao poltica, porm, podem incentivar a disponibilidade do indivduo para exercer um papel poltico ativo. Estes dados devem ser encarados com reservas pois se referem a atitudes de indivduos em conjunturas especficas e em pases com sistemas polticos diferentes, mas indicam que atividades de participao noutros setores podem criar condies para incrementar a ao poltica. Outros espaos pblicos, no entanto, podem ser mais propcios para esta capacitao, desde que haja paralelamente, uma reflexo permanente, crtica e coletiva, das aes desenvolvidas, como tm demonstrado varias iniciativas de fruns, plataformas, redes de organizaes, em vrios pases do mundo. No se pode idealizar, porm, este papel da participao como fazem os comunitaristas, concebendo a participao como prtica que penetra as instituies da sociedade em todos os nveis, tornando-se hbitos, envolvendo carter, costumes e sentimentos de cada

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cidado. De fato, os costumes e prticas sociais podem ser obstculos para uma efetiva participao, mas a educao poltica, por si s, no suficiente para super-los. Na realidade, como afirma AVRITZER (1994, p. 288), os processos de aprendizagem coletiva necessitam estabilizar-se em instituies.
A Participao como Controle Social

A participao um instrumento de controle do Estado pela sociedade, portanto, controle social e poltico. preciso entend-lo no na perspectiva liberal, da chamada liberdade negativa, no sentido de impedir maior ao do Estado, de garantir maior liberdade possvel aos indivduos para que no possam ser molestados. No se trata tambm de perceb-lo em termos de controle da sociedade sobre os indivduos, levando-os ao conformismo e submisso, pela internalizao de valores dominantes, traduzidos em norma, conforme assim o entendem a sociologia e a teoria poltica clssicas. Alguns clssicos, porm, como ROUSSEAU (1983, p. 114) e J. S. MILL (apud PATEMAN, 1992), acentuam este papel sobre os que executam as leis atravs das assemblias peridicas e sobre necessidade de a elite prestar contas maioria. No debate contemporneo, o sentido de controle com base na interveno do Estado, atravs de polticas sociais, afirmado com nfase. Ao mesmo tempo, surge a concepo do controle de grupos e instituies, atravs da presso sobre o Estado na disputa de interesses corporativos, privilegiando assim, aqueles mais favorecidos na estrutura social. Com a emergncia dos Movimentos Sociais, nos anos recentes, o debate se aprofunda, com aes coletivas no apenas em torno de interesses particulares, mas em torno de valores e direitos de segmentos marginalizados, para que sejam respeitados no apenas pelo Estado, mas tambm pelos grupos dominantes.

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O controle social poder ento ser entendido em duas dimenses bsicas. A primeira corresponde ao que atualmente se denomina como accountability, ou seja, a obrigao de os agentes polticos prestarem contas de seus atos e decises e, por conseguinte, o direito de o cidado exigi-lo, de avali-las conforme parmetros estabelecidos socialmente em espaos pblicos prprios. A segunda, conseqente da primeira, consiste na responsabilizao dos agentes polticos pelos atos praticados em nome da sociedade, conforme padres previstos em leis, ou concertados socialmente. Nesta perspectiva, a noo de soberania popular, passa a ter o sentido no apenas de poder eleger mandatrios, mas tambm, de exercer o controle permanente sobre o mandato. H vrios mecanismos para efetivar este controle, desde o mandato imperativo e revogvel, at outros instrumentos que vm sendo recriados como o recall, utilizado em certos nveis de poder nos Estados Unidos. Outros meios tm sido sugeridos por estudiosos ou por experincias concretas em alguns pases: a figura do representante substituvel, vinculado a instrues que recebe da base, como sugere BOBBIO (1986, p. 52),a censura jurdica ou tica, a desconstituio de ato lesivo (COMPARATO, 1993, p. 100). O controle social sobre o Estado um mecanismo de participao dos cidados que, para ser efetivo, deve ter como alvos no apenas os centros perifricos do Estado, mas, sobretudo aqueles que se destinam s decises estratgicas. Principalmente hoje, com a globalizao da economia e o impacto do desenvolvimento tecnolgico sobre os recursos naturais, e as relaes sociais, necessita alargar-se para o sistema econmico. Como afirma INGRAO (1980, p. 146), trata-se de reconhecer um aspecto essencial da democracia de nosso tempo, no s no uso da lei, mas no controle de sua aplicao, de definir as formas possveis de utilizao democrtica de controle. Na mesma direo, PRZEWORSKI (1995, p. 7-10) mostra que s os cidados podem definir
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o papel que desejam para o Estado e criar mecanismos de controles, como conselhos, leis que possam ir alm das eleies e possam incluir a totalidade dos atores envolvidos, no apenas os setores do Executivo, mas tambm, o Legislativo e o Judicirio. O controle do poder no pode se limitar apenas garantia dos direitos, nem a controles internos ou parlamentares, ou mesmo separao dos poderes, como recomenda o dogma liberal. Implica sobretudo na correo dos desvios e na responsabilizao dos agentes. Seu exerccio requer a organizao da sociedade civil, sua estruturao e capacitao para esse fim, de forma permanente, em mltiplos espaos pblicos, antes e durante a implementao das polticas, tendo como parmetros no apenas variveis tcnicas, mas tambm exigncias de equidade social e aspectos normativos. Requer por outro lado, a total transparncia e visibilidade do Estado, como que se pudesse ressuscitar a gora, traduzida hoje em amplos espaos pblicos autnomos. Nesta direo, papel importante podero exercer as associaes voluntrias, organizadas em rede e de forma autnoma e autolimitada.
A dimenso da integrao

Outra funo da participao, discutida desde os clssicos, a da integrao do indivduo na sociedade, no sentido de pertencimento (ROUSSEAU, MILL). No se pode confundi-la com o fenmeno da integrao passiva (COTTA, 1979), ou seja, a submisso a uma srie de vnculos e obrigaes administrativas ao Estado, sem o exerccio de direitos. A participao passa a ser concebida como aquisio e extenso da cidadania ativa, pela incorporao da massa no processo poltico, atravs da ampliao do sufrgio e, mais recentemente, pela construo de novos direitos, e pela luta por superao de vrios tipos de discriminao e desigualdades que impedem a integrao. Tais ele-

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mentos conduzem a um tipo de participao protagonizada pelos movimentos sociais que podem sedimentar um sentimento maior de identidade e de integrao. Este papel encontra dificuldades objetivas em razo das desigualdades econmicas, sociais, culturais, tnicas que podem levar constituio de comunidades fechadas e agressivas na defesa de sua identidade, fragmentao. Com a exacerbao da discriminao e conseqente autodefesa podem chegar ao fundamentalismo. Em razo disto, o objetivo maior passa a ser a incluso dos marginalizados, o que supe mudanas econmicas, institucionais e culturais, em cujo processo a participao destes segmentos coloca-se como vital. A incluso torna-se uma luta por direitos de cidadania, sobretudo por sua efetivao atravs da erradicao da misria. Segundo FRIEDMAN (1992, p. 76), a demanda por uma democracia inclusiva pode ser enfocada em trs lutas interligadas: fortalecimento do sentido e realidade da comunidade poltica; descentralizao do poder; incremento autonomia poltica da comunidade . A proposio deste autor em torno de uma poltica de desenvolvimento alternativo, empowerment, contm elementos de uma ao coletiva, baseada na prpria comunidade, com apoio de organizaes no-governamentais, e no prescinde, contudo, da ao poltica transformadora das instituies, da cultura poltica e da construo de novo tipo de relaes do Estado com a sociedade. Para que haja integrao necessrio que um sujeito, pessoal ou coletivo, possa modificar um conjunto social ou cultural, o que significa que a nfase seja colocada sobre a identidade tanto quanto sobre a participao. preciso pois, combinar o objetivo de integrao com o de identidade (TOURAINE, 1994, p. 209).

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A dimenso expressiva-simblica

Como j se referiu, h um forte componente expressivo nas aes coletivas realizadas pelos atores sociais nos anos recentes, com uma lgica distinta da lgica eleitoral, competitiva, em contraponto a uma lgica de solidariedade e integrao, prpria dos movimentos sociais. O campo de atuao deste tipo de participao no o institucional, embora a ao possa ter desdobramentos e impactos sobre ele, na medida em que as demandas geralmente tm o Estado como alvo. O campo de ao o espao pblico, onde os diversos atores aparecem, se fazem presentes, para serem vistos e ouvidos por todos (ARENDT, 1981, p. 59), se manifestam pela ao, pelo discurso e outras diferentes formas de expresso. Os mecanismos e instrumentos utilizados so diversos; muitos, resultam da criatividade, espontaneidade coletiva (viglias cvicas, atos pblicos, espetculos ldicos); outros, da fora coletiva e da no submisso s regras ou padres estabelecidos (mobilizaes, ocupaes, greves, protesto etc.) Em todos eles est presente o elemento simblico, como expresso de sentimentos, identidades e at demandas especficas dos diversos atores, no como mera encenao e teatralidade, ou com objetivo instrumental e estratgico na viso da chamada poltica simblica (PIZZORNO, 1985; COSTA, 1995), at porque muitas situaes, objeto da ao expressiva j so, por si, dramticas (excluso, opresso, discriminao). Trata-se tambm de aes que, na expresso de PIZZORNO (1985, p. 33-34) poderiam ser consideradas como identificantes no sentido de que visam produzir smbolos que servem aos membros de uma coletividade para reconhecer-se como tais, comunicar sua solidariedade, para o que estabelecem signos e uma linguagem comum; po-

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dem tambm expressar interesses, conflitos e articulaes entre os atores. No se quer dizer com isto que a produo de smbolos se constituiria to s uma estratgia para atrair a mdia, exercitando assim a poltica simblica de criar situaes apenas para que possam tornar-se notcias e, assim, influenciar as decises. Antes de tudo, so atos constituintes de identidade, de construo de espaos de ao comunicativa e de reconhecimento e solidariedade.
CONCLUSO: fortalecimento da sociedade civil

O fenmeno da participao bastante complexo e contraditrio. Sua efetivao depende de condies objetivas decorrentes da estrutura econmico-social e poltica, da cultura poltica que se constri historicamente e de condies subjetivas em termos da organizao e mobilizao da sociedade civil. O conceito de participao cidad procura, assim, responder necessidade de entender o processo emergente nos ltimos anos em vrios pases, de uma sociedade civil plural, que busca criar espaos pblicos em que se expressam interesses, aspiraes, valores, se constrem consensos, definem dissensos, e regulam conflitos. A participao, assim concebida, comporta vrias dimenses, analisadas por vrios tericos e presentes no processo social, enfatizando-se porm, os aspectos expressivos e simblicos importantes no fortalecimento da identidade dos diferentes atores e na sua aprendizagem mtua, e os de controle social do sistema poltico e econmico. Face dominao do Estado por grupos de interesses, a dimenso de controle da participao cidad torna-se estratgica, no sentido de inverter prioridades das polticas pblicas para corrigir desigualdades sociais, superar as excluses. O controle social traduz-se na exigncia de transparncia das decises e atos dos agentes pblicos e

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na conseqente responsabilizao conforme parmetros definidos democraticamente nos espaos pblicos autnomos. Implica construir alternativas, propor polticas a serem operacionalizadas pelo Estado. Em relao ao mercado, a participao cidad atua em direo a um desenvolvimento sustentvel, buscando a concertao de medidas de proteo scio-ambiental e de construo de alternativas de uma economia solidria. Desta forma, implica tambm no exerccio do controle da cidadania sobre as atividades econmicas. Na perspectiva da participao cidad, os diversos interesses da sociedade civil, que fragmentada e heterognea, articulam-se em espaos pblicos, autnomos em relao ao Estado e ao mercado, tematizam as questes de interesse geral, concertam-se proposies e parmetros, negociados com os representantes do Estado. Mantmse a autonomia da sociedade civil que tambm se autolimita, no sentido de que no busca substituir o Estado, ou o mercado, mas exercer controle e o permanente questionamento sobre os atos, polticas e decises. A participao cidad pressupe o uso de mecanismos institucionais e sociais, disponveis ou a serem criados, inclusive os de representao que precisam ser reformulados e aperfeioados. Neste sentido, busca a efetivao dos direitos j consagrados, mas, vai alm, tenta construir novos direitos, fortalecendo a sociedade civil no exerccio de seu papel poltico.
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