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ANLISE DA POLTICA ALIMENTAR

C. Peter Timmer Walter P. Falcon Scott R. Pearson


Publicado para o Banco Mundial The Johns Hopkins University Press Baltimore e Londres June 1983 Traduzido para portugus por Ana Leo e Jorge Leo com o apoio financeiro de Fundao de Rockefeller Agosto 1999

ANLISE DA POLTICA ALIMENTAR


C. Peter Timmer Walter P. Falcon Scott R. Pearson
Publicado para o Banco Mundial The Johns Hopkins University Press Baltimore e Londres June 1983 Traduzido para portugus por Ana Leo e Jorge Leo com o apoio financeiro de Fundao de Rockefeller Agosto 1999

C. Peter Timmer um Professor John D. Black de Agricultura e Comrcio na Harvard University Graduate School of Business Administration; Walter P. Falcon um Professor Helen C. Farnsworth de Poltica Agrcola e director do Instituto de Pesquisa Alimentar, Stanford University e Scott R. Pearson professor e director associado do mesmo instituto. Todos os trs tm sido consultores do Banco Mundial.

Contedo
Prefcio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -vii1. INTRODUO ANLISE DA POLTICA ALIMENTAR . . . . . . . . . -1O Problema Alimentar Global . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -1O Problema Humano da Fome . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -3Poltica Alimentar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -7Porqu Segue uma Abordagem de Poltica Alimentar? . . . . . . . . . . . . -10O Incio da Anlise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -12Nota Bibliogrfica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -14-

2. ANLISE DO CONSUMO ALIMENTAR E DA NUTRIO . . . . . . . -17Compreendendo o Problema da Fome . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -17Padres de Consumo Alimentar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -20A FOLHA DE BALANO ALIMENTAR A FOLHA DE BALANO ALIMENTAR POR GRUPO (CLASSE) DE RENDIMENTO INQURITOS DE NUTRIO

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -20. . . . . -22-

Padres Nutricionais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -24DISPONIBILIDADE ALIMENTAR A NVEL DO AGREGADO FAMILIAR

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -26. . . . . . . . . . . -29-

Consumo Alimentar versus Nutrio como Foco de Anlise . . . . . . . . . -30Anlise do Consumo Alimentar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -32Perspectiva Terica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -32A ESCOLHA DO CONSUMIDOR A RESTRIO DO ORAMENTO MAXIMIZANDO A SATISFAO .

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -32. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -34. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -35IMPLICAES DO MODELO DE ESCOLHA LIVRE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -36ELASTICIDADES DE RENDIMENTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -39ELASTICIDADES DE PREOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -41OS EFEITOS DO RENDIMENTO E DA SUBSTITUIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -42DANDO REALISMO TEORIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -43A EQUAO DE SLUTSKY . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -43TIPOS DE DADOS . . . . . . . . . ENQUADRANDO A QUESTO

Estimando os Parmetros de Consumo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -45. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -45. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -47ANLISE GRFICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -48ANLISE ECONOMTRICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -50-

Directrizes para Resultados Economtricos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -52Utilizando os Parmetros de Consumo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -57Das Funes de Consumo de Bens Ingesto Individual de Nutrientes -58ANLISE DE NUTRIENTES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A DISTRIBUIO DE ALIMENTOS DENTRO DE AGREGADO FAMILIAR INTERVENES NA ALIMENTAO VERSUS NUTRIO . . . INTERVENES DIRECCIONADAS OU NO-DIRECCIONADAS

. . . . . . . . . . -58. . . . . . . . . . -59-

Intervenes Alimentares e da Nutrio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -60. . . . . . . . . . . . . . . . -60. . . . . . . . . . . . . . . . -62-

-ii-

Mecanismos de Direccionamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -63. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -63. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -64. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -64DIRECCIONAMENTO POR SEXO E IDADE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -65PORTADORES INDIRECTOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -65DIRECCIONAMENTO POR BENS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -65TESTE DE MEIOS DIRECCIONAMENTO GEOGRFICO DIRECCIONAMENTO TEMPORAL . .

Ligaes entre as Intervenes Alimentares e da Nutrio . . . . . . . . . . -68Nota Bibliogrfica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -69-

3. ANLISE DOS SISTEMAS DE PRODUO ALIMENTAR . . . . . . . . -73Compreendendo Questes de Produo Alimentar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -74O Peso da Agricultura no Produto Nacional Bruto . . . . . . . . . . . . . . . -75O Nmero de Participantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -75DIMENSO DAS OPERAES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -76DECISORES DESCENTRALIZADOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -76-

Caractersticas das Funes de Produo Agrcola . . . . . . . . . . . . . . . -78SAZONALIDADE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -78PRODUO GEOGRAFICAMENTE DISPERSA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -80RISCO E INCERTEZA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -80FONTES E DINMICA DA MUDANA TCNICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -82-

O Agregado Familiar Agrcola tanto como Produtor como Consumidor -85A Agricultura como uma Reserva de Recursos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -86Anlise da Produo Alimentar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -87Perspectivas Tericas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -87DECISES PRODUTO - PRODUTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -88DECISES FACTOR - FACTOR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -91DECISES FACTOR - PRODUTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -93RELAO PRODUO - PREO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -97-

Estimando a Resposta de Oferta do Agricultor . . . . . . . . . . . . . . . . . . -100QUESTES PARA ESTIMAO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -101UMA SNTESE DA OFERTA PARA OS GROS CEREALFEROS . . . . . . . . . . . . . . . . -104-

Compreendendo os Sistemas Agrcolas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -106Descrevendo o Sector Agrcola . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -106ZONAS AGRO-CLIMTICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -107DADOS DOS SISTEMAS AGRCOLAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -109DISTRIBUIO DO TAMANHO DAS QUINTAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -109DADOS SOBRE PREOS E RENDIMENTOS AGRONMICOS . . . . . . . . . . . . . . . . . -111COMPARAES DE PREOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -112COMPARAES DE RENDIMENTOS AGRONMICOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -112O ENQUADRAMENTO DE LIMITAES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -114-

Modelando a Resposta dos Agricultores com um Quadro de Sistemas Agrcolas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -118ACTIVIDADES AGRCOLAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -119DISPONIBILIDADE DE RECURSOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -121PREOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -121DIRECTRIZES PARA SOLUES DE PROGRAMAO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -123DADOS PARA UM QUADRO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -125-

-iii-

Utilizando um Quadro de Sistemas Agrcolas para a Anlise Poltica -127A UTILIZAO DE INSUMOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -127PADRES DE CULTURAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -128PRODUO PARA COMERCIALIZAR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -128PREOS DE PRODUO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -129PREOS DOS INSUMOS E SUBSDIOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -131MUDANAS TCNICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -132CUSTOS DE PRODUO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -133-

Anlise da Rentabilidade Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -135AJUSTANDO OS PREOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -136COMPARANDO RENTABILIDADE PRIVADA E SOCIAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -137-

Formando uma Estratgia de Produo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -139Melhorando a Rentabilidade Social da Agricultura . . . . . . . . . . . . . . -139AUTO- SUFICINCIA ALIMENTAR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -140RENDIMENTOS RURAIS E VANTAGEM COMPARATIVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -140-

Elementos de uma Estratgia de Produo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -142Notas Bibliogrficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -144-

4. FUNES DE COMERCIALIZAO, MERCADOS E FORMAO DO PREO DOS ALIMENTOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -147Questes da Comercializao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -148Elementos da Eficincia do Mercado e Fracasso do Mercado . . . . . . -149CONCORRNCIA E NMERO DE PARTICIPANTES NO MERCADO . . . . . . . . . . . . . -149TRANSFERNCIA DE PROPRIEDADE E EQUILBRIO PODER DE MERCADO . . . . . . -150EFICINCIA DA FORMAO DE PREOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -151FALHANO DO MERCADO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -152-

Funes de Comercializao e Formao de Preos . . . . . . . . . . . . . -154CUSTOS E PREOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -157A PERSPECTIVA DO MERCADO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -160-

Compreendendo o Sistema de Comercializao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Elementos de um Mercado Competitivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fluxos e Participantes no Mercado: Cadeias de Comercializao . . Custos e Margens de Comercializao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

-161-162-163-164-

MEDIO DOS CUSTOS DE COMERCIALIZAO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -165DADOS SOBRE OS PREOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -167MAPEAMENTO DE ZONAS DE CONCORRNCIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -168-

Tcnicas Analticas para Medir a Eficincia da Comercializao . . . -170ANLISE DOS PREOS SAZONAIS E CUSTOS DE ARMAZENAMENTO . . . . . . . . . -170CORRELAES DE PREOS ENTRE MERCADOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -171ANLISE DAS MARGENS DE COMERCIALIZAO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -175-

Mercados Internacionais de Mercadorias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -177FORMAO DE PREOS INTERNACIONAIS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -178O PREO DE FRONTEIRA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -183-

Mercados Domsticos e Poltica de Preos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -186Anlise da Poltica de Preos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -187POLTICA DE SUBSDIOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -188RESTRIES AO COMRCIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -190EFEITOS DAS POLTICAS DE PREOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -191-

Os Subsdios e o Dilema do Preo dos Alimentos . . . . . . . . . . . . . . . . -194Subsdios aos Custos de Comercializao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -195-iv-

Subsdios aos Consumidores Pobres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -198SISTEMA DUAL DE PREOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -198SENHAS DE RACIONAMENTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -203ALIMENTOS DAS PESSOAS POBRES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -204-

Interveno Governamental e Perspectiva Poltica . . . . . . . . . . . . . . -206EFICINCIA DA COMERCIALIZAO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -206O NVEL DOS PREOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -207-

Notas Bibliogrficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -209-

5. POLTICAS MACROECONMICAS E O SISTEMA ALIMENTAR -212A Macroeconomia e as Macro Polticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Descrevendo as Macroeconomias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Poltica Oramental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Poltica Fiscal e Monetria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -215-217-219-222-

A OFERTA DE MOEDA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -224INFLAO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -224-

Macro Preos e o Sector Alimentar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -225Taxas Cambiais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -227A TAXA CAMBIAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -227TAXAS CAMBIAIS SOBREVALORIZADAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -227DESVALORIZAO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -229-

Taxas de juro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -231MERCADOS DE CAPITAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -231TAXA DE JURO OFICIAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -233TAXAS DE JURO NOMINAIS E REAIS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -234POLTICA FINANCEIRA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -235-

Taxas Salariais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -238A FORMAO DE TAXAS SALARIAIS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -238LEGISLAO SOBRE O SALRIO MNIMO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -239-

Termos de Troca Rurais - Urbanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -243Polticas Macro e o Sector Rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -243EQUILBRIO RURAL-URBANO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -243DISTRIBUIO DE RENDIMENTOS E INVESTIMENTO PRODUTIVO . . . . . . . . . . -245-

Crescimento Rural e Eficincia Econmica de Longo Prazo . . . . . . . -246A Macro Perspectiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -250Notas Bibliogrficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -251-

-v-

6. MACRO POLTICA ALIMENTAR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -254A Perspectiva da Macro Poltica Alimentar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -256O Contexto Internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -257Alteraes Estruturais na Economia Mundial . . . . . . . . . . . . . . . . . . -259OS PREOS DO PETRLEO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -259A ECONOMIA DA CRIAO DE GADO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -260EFEITOS INDIRECTOS SOBRE A PROCURA DE PRODUTOS ALIMENTARES . . . . . -262EFEITOS MACROECONMICOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -262-

Administrando uma Poltica Alimentar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Capacidade Administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Preos dos Produtos Alimentares e Presso dos Consumidores . . . . . Poltica Domstica de Preos dos Produtos Alimentares . . . . . . . . . .

-263-264-265-268-

FLUTUAES NAS CONTAS DE IMPORTAO ALIMENTAR. . . . . . . . . . . . . . . . . -268EXPORTAES AGRCOLAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -270AJUDA ALIMENTAR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -270-

Administrando a Instabilidade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -271RESERVAS DE ESTABILIZAO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -272AUMENTANDO A FLEXIBILIDADE DOMSTICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -273-

Administrao Oramental, Fiscal e Monetria . . . . . . . . . . . . . . . . . -274O TRADE-OFF ENTRE SUBSDIOS E INVESTIMENTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -275UMA PERSPECTIVA DA POLTICA ALIMENTAR SOBRE AS REFORMAS ORAMENTAIS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -276PASSANDO DO CURTO PRAZO PARA O LONGO PRAZO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -277-

Uma Poltica Alimentar Eficaz: Lies e Perspectivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -277As Respostas Ideais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -278A REDISTRIBUIO DOS BENS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -278RPIDO CRESCIMENTO ECONMICO PARA OS POBRES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -279TRANSFERNCIAS DE RENDIMENTO FIXO (LUMP-SUM TRANSFERS). . . . . . . . . . . -280MUDANAS TCNICAS NA PRODUO AGRCOLA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -280-

As No-Solues . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -281ELIMINAR O INTERMEDIRIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -281PROGRAMAS DE CHOQUE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -281SUBSDIOS AOS INSUMOS AGRCOLAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -282FORNECIMENTOS DIRECTOS AOS MAIS POBRES DOS POBRES . . . . . . . . . . . . . . -283PROJECTOS DE INTERVENO NUTRICIONAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -283AJUDA ALIMENTAR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -283-

Elementos de um Poltica Alimentar Vivel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -284EMPREGOS PRODUTIVOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -284INCENTIVOS DE PREOS PARA A PRODUO ALIMENTAR . . . . . . . . . . . . . . . . -285INVESTIMENTO PBLICO NA PRODUTIVIDADE AGRCOLA . . . . . . . . . . . . . . . . -285SUBSDIOS ALIMENTARES DIRECCIONADOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -286UM DEBATE POLTICO CENTRALIZADO NOS PREOS DOS PRODUTOS ALIMENTARES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -287-

Notas Bibliogrficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -287-

ndice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -290-

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Prefcio
A poltica alimentar constituir uma preocupao primordial dos esforos de desenvolvimento econmico durante, pelo menos, as prximas duas dcadas. Os governos tentam enfrentar os seus problemas alimentares e, para tal, necessitam de anlises adequadas e de bons analistas. Este livro tenta mostrar que os problemas alimentares so parte do problema mais vasto do desenvolvimento econmico, e que a sua resoluo uma tarefa complexa, envolvendo uma perspectiva de longo prazo sobre como evoluem os sistemas alimentares nos diferentes contextos polticos. O nosso objectivo o de fornecer ao leitor um tal sentido de observao. O livro apresenta as ferramentas e os enquadramentos analticos para as anlises sectoriais que constituem o fundamento de uma poltica alimentar domstica consistente. Quer a viso do sistema, quer os passos analticos necessrios para o compreender, tm estado a fermentar nas nossas mentes nos ltimos anos, em parte por termos vindo a efectuar uma anlise da poltica alimentar em vrios cenrios, e em parte porque temos vindo a tentar a ensinar uma diversidade de pblicos sobre como o fazer. De facto, e de diversas maneiras, este livro foi o resultado da excitao e da frustrao de ensinar anlise da poltica alimentar a diferentes grupos de estudantes, espalhados volta do mundo. Os estudantes constituram o principal estmulo para escrever este livro, bem como a imagem complexa e diversificada do nosso pblico ideal. Nas nossas aulas sobre anlise da poltica alimentar participaram estudantes com uma grande variedade de antecedentes. Os estudantes de economia, juntamente com os estudantes de reas complementares como a economia agrcola, o desenvolvimento econmico e a histria econmica, interessam-se pela aplicao da teoria e das ferramentas da economia em cenrios do mundo real. A natureza do tpico, os problemas da alimentao e da agricultura, atrai tambm uma diversidade de especialistas, desde profissionais de sade pblica a cientistas polticos, que tomam algumas vertentes da abordagem a estes problemas como relevantes para as suas prprias disciplinas. Funcionrios pblicos de pases em desenvolvimento tm enriquecido as aulas com a sua experincia e viso do problema. O que une todos estes estudantes, bem como algumas pessoas envolvidas no planeamento urbano, em histria da arte e em teologia, o desejo de saber mais acerca dos problemas do mundo, particularmente os problemas fulcrados e urgentes da pobreza e da fome. Depois de ser criada a expectativa de serem abordados problemas com esta magnitude, torna-se difcil estreitar o campo de investigao. So grandes as tentaes e as presses para considerar todos os factores relevantes -- sociolgicos, polticos, antropolgicos, demogrficos, econmicos, histricos, biolgicos e mdicos -- de modo a que nada seja esquecido. particularmente difcil falar sobre a pobreza e a fome sem incluir a mirade de factores polticos que influenciam as escolhas bsicas efectuadas por uma sociedade, que resultam, em muitos pases em desenvolvimento, em vastas classes de pessoas indigentes. Est para alm do alcance deste livro estruturar significativamente as questes polticas da poltica alimentar. Os interesses dos diferentes grupos podem variar desde as vrias faces em competio dentro de um sistema burocrtico at a revolucionrios que tentam derrubar governos. O relembrar aos alunos que um curso sobre anlise da poltica alimentar no um curso sobre revolues, provoca sorrisos conhecedores nos estudantes estrangeiros, uma vez que esto fortemente alertados para o papel crucial da poltica e para as limitaes das mudanas incrementais feitas no sentido da reduo da fome dentro de um contexto particular.
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Os factores polticos, porm, no dominam necessariamente a elaborao de polticas alimentares eficazes. Trs dos pases referidos neste livro, por exemplo, a China, a Indonsia e o Sri Lanka, tm ambientes polticos substancialmente diferentes e, no entanto, cada um deles tem um conjunto de pessoas ligadas ao governo e universidade genuinamente empenhadas na resoluo dos problemas urgentes da fome e da pobreza nas suas sociedades. Praticamente todos os pases tm algumas pessoas com tal empenhamento. Em muitos pases, essas pessoas no formam uma massa crtica nem tm acesso adequado ao poder poltico para poderem ter influncia nas polticas. A confiana necessria para prosseguir com este livro reside nas experincias com estes indivduos empenhados e com estudantes volta do mundo, profundamente preocupados com os problemas alimentares das suas sociedades, que frequentaram as nossas aulas, que comparam os modelos simples com a sua experincia e partem, segundo afirmam, com um melhor conhecimento das foras complexas que influem nos seus prprios pases. Este livro centra-se na anlise, o seu poder e as suas limitaes para melhorar as polticas alimentares. A anlise tem um papel importante na elaborao de polticas, mas no pode resolver todos os problemas que caem dentro da sua viso e alcance. A sua contribuio mais eficaz o processo analtico propriamente dito: a ponderao cuidadosa dos problemas existentes num enquadramento consistente. Foi, ento, com esta abordagem modesta e limitada -- a construo de um enquadramento utilizando as ferramentas da economia e a sua aplicao aos problemas da fome e da pobreza -que, em 1979, nos prontificmos a escrever um livro que mostrasse como analisar as polticas alimentares. A tarefa mais difcil -- que nos avassalou durante trs anos -- foi a de identificar o pblico que pretendamos atingir. Quem este "analista de poltica alimentar" que aparece de modo to proeminente neste livro? Num sentido estrito, o analista de poltica alimentar ser o funcionrio de um ministrio da alimentao, como seja a Agncia Indonsia de Logstica Alimentar (BULOG). Os trs autores deram um curso de formao com a durao de trs semanas ao pessoal do BULOG, a maior parte do qual regressou aos centros provinciais, onde a defesa de um "preo mnimo" junto dos agricultores e de um "preo mximo" junto dos consumidores tem um efeito imediato muito real. Estas pessoas esto envolvidas na gesto quotidiana da poltica alimentar. Os funcionrios do BULOG ligados a centros maiores e capital, contribuem directamente para a elaborao da poltica, uma responsabilidade partilhada com os funcionrios da Agncia Nacional Indonsia do Planeamento, dos ministrios da agricultura e das finanas, e do banco central. Mas, num sentido mais lato, os analistas so todos os nossos estudantes. Entre o nosso pblico contam-se estudantes que, em ltima anlise, se distribuem por todo o mundo entre funcionrios de ministrios de agricultura, agncias de planeamento, agncias de doadores bilaterais, organizaes voluntrias internacionais, fundaes, institutos de investigao, Banco Mundial e Fundo Monetrio Internacional. Em muitos pases, os antigos alunos ensinam em colgios e universidades onde, por seu turno, do formao a funcionrios governamentais e a pessoas com uma diversidade idntica de entidades patronais. Alguns de entre este grupo to diversificado juntam-se a organizaes internacionais que fornecem ajuda com vista ao desenvolvimento, em pases pobres. A diversidade do nosso pblico encorajou-nos a utilizar uma abordagem no convencional (alguns dos nossos colegas poderiam classific-la como esquisita) na redaco deste livro. So apresentadas poucas tcnicas de econometria e no existe virtualmente nenhuma receita a seguir que assegure o sucesso. Em vez disso, o livro apoia-se em modelos simples para
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organizar a complexidade de um sistema alimentar interdependente e para desenvolver um tipo de pensamento acerca da alimentao e da agricultura, bem como da pobreza e fome associadas, que facilitem a resoluo destes problemas. Pelos padres da economia, as tcnicas analticas parecem demasiado simples, mas o livro no destinado formao de especialistas. A finalidade deste livro a de fazer os analistas de polticas alimentares parar e pensar sobre o que de facto orienta o sistema. Encoraja o analista a fazer, de incio, clculos provisrios e grosseiros e, depois, se a anlise parece conduzir a qualquer lado, a continuar a anlise do tpico com tcnicas mais sofisticadas. O livro dever ajudar os analistas destas polticas a saber quando podem ser utilizadas eficazmente as tcnicas de um especialista-- um economista que analise dados sobre formao de preos ou que elabore estudos sobre custo-benefcio, um nutricionista ou um cientista agrcola -- para lidar com os problemas que se apresentem. O tema substantivo deste livro desenvolve-se a partir de quatro linhas independentes de anlise de polticas de desenvolvimento, que constituem abordagens aos problemas da pobreza e da fome: a produo agrcola e o desenvolvimento rural, o consumo de alimentos e a nutrio, a macro poltica e o planeamento, e a vantagem comparativa atravs do comrcio internacional. Ns tentmos incorporar as quatro abordagens num "enquadramento de macro poltica alimentar" que pretende, especificamente, conciliar os intercmbios de curto prazo entre produtores e consumidores com o contexto dos padres eficazes e seguros do comrcio internacional e de um ambiente macro econmico saudvel. Impe-se uma diversidade de agradecimentos. Quatro instituies tiveram um papel importante no fornecimento de recursos para escrever e rever este livro. O Banco Mundial providenciou quer o financiamento, quer o encorajamento substantivo (e desencorajamento quando necessrio) para o livro, embora no seja certo que Graham Donaldson, chefe da Diviso de Economia e Poltica, do Departamento do Desenvolvimento Rural e Agrcola, tenha obtido o que pensava que iria obter quando se efectuaram as primeiras conversaes. O BULOG forneceu-nos o laboratrio para as nossas idias substantivas e abordagens pedaggicas. justo que se afirme que sem as vrias sesses de formao, to generosamente patrocinadas por Generals Bustanil Arifin e por Sukriya Atmadja (respectivamente o presidente e o vice-presidente do BULOG) bem como sem o aconselhamento intelectual e estratgico do falecido Dr. Sidik Moelyono, director do Departamento Tcnico, o livro no se pareceria em nada com aquilo que e, provavelmente, nem sequer existiria. Quer o Instituto de Investigao Alimentar, da Universidade de Stanford, quer a Diviso de Investigao da Harvard Business School, forneceram recursos e, significativamente, tempo aos co-autores, para que pensassem sobre as questes e escrevessem as suas ideias. A nossa dvida intelectual , obviamente, enorme, e as bibliografias anotadas dos captulos contm referncias extensivas a muitas outras pessoas que se revelaram como cruciais no desenvolvimento das ideias expressas. Contramos tambm algumas dvidas intelectuais mais especficas, dado que alguns dos nossos colegas leram e ponderaram sobre os rascunhos, argumentaram e foraram-nos a dar as respostas adequadas. Bruce Johnson, Bill Jones e Tim Josling, de Stanford, desempenharam este papel, tal como o fizeram David Cole, Malcom Gillis, Ray Goldberg, Kathy Hartford, Michael Reich e Rob Schwartz, de Harvard. endereado um agradecimento especial a Nick Eberstadt, que leu rascunhos sucessivos e fez sangrar o seu lpis vermelho sobre cada um deles. Ao Nick, estamos endividados pela nossa compreenso das dificuldades particulares em atingir os muito pobres, quer nas sociedades urbanas, quer nas rurais. O Banco Mundial solicitou um conjunto de anlises externas antes de decidir o destino manuscrito. Aps ponderar os extensos comentrios dos crticos, a sua sabedoria e bom senso
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foram, em ltima anlise, absorvidos, e ns esperamos que todos eles percebam a sua contribuio pessoal, embora annima, para um livro melhorado e mais eficaz. Outras pessoas do Banco Mundial fizeram tambm a sua crtica a tpicos especficos. John Cleave, Jim Goering, Cliff Lewis, Gerald O'Mara e Pasquale Scadizzo, merecem os nossos agradecimentos por terem percorrido um manuscrito de quatro polegadas, durante o seu tempo "livre". Finalmente, o livro , na realidade, o resultado das capacidades de organizao e editoriais de Carol Timmer e da sua habilidade para manobrar 600 pginas de manuscrito, no apenas na sua cabea, mas tambm num computador ultrapassado. tnue a fronteira entre melhorar o modo como uma afirmao substantiva feita e a prpria substncia. Essa fronteira nunca incomodou a Carol: ela atravessou-a simplesmente de um lado para o outro, sua vontade, como se tivesse imunidade diplomtica absoluta. Ela afirma sentir-se desconfortvel em ser designada co-autora, mas ns os trs achamos que a sua presena engrandeceu enormemente a qualidade do livro. C. Peter Timmer Walter P. Falcon Scott R. Pearson Junho de 1983

A ideia de traduzir o livro Anlise de Poltica Alimentar surgiu em consequncia da minha frustrao ao procurar material apropriado em portugus nas reas de anlise de polticas, segurana alimentar, e pobreza, quando supervisava trabalhos de diploma de estudantes na Universidade Eduardo Mondlane em Maputo, Moambique. O Director do nosso projecto, o Professor Dr. Firmino Mucavele, teve a viso da importncia de incorporar o estudo de segurana alimentar e nutrio no programa do curso de economia agrria e de introduzir cursos ps-graduao para os tcnicos que trabalham nos ministrios e em outras organizaes na rea de desenvolvimento. Se por um lado era possvel encontrar livros bsicos de economia e estatstica, no existia material relevante para as nossas reas de interesse, nem mesmo em Portugal ou no Brasil. A escolha deste livro para ser traduzido foi fcil. A Anlise de Poltica Alimentar um texto clssico nessa rea e ainda muito utilizado nas universidades em todo o mundo. As lies sobre o estudo de fome apresentadas neste livro continuam ainda hoje a ser muito relevantes para os estudantes das polticas alimentares. A clareza das explicaes largamente reconhecida, e confirmada pela atribuio do prmio de "Qualidade de Comunicao" da Associao dos Economistas Agrcolas em 1984. O Dr. C. Peter Timmer concedeu generosamente a permisso para a traduo deste livro. A concretizao deste trabalho de traduo foi possvel graas ao apoio da Fundao de Rockefeller que financiou o projecto intitulado "Aumento do Acesso a Literatura de Poltica Alimentar e Pobreza nos Pases Lusfonos Atravs de Traduo de Material Chave de Ingls para Portugus". Esta contribuio tambm cobriu os custos da preparao de artigos mais recentes nas reas de segurana alimentar, nutrio, e pobreza. Agradeo o enorme esforo dos dois tradutores, Ana Leo e seu irmo, Jorge Leo, que s vezes tinham uma misso quase impossvel. Muitas vezes os conceitos econmicos no tm uma traduo directa. Nestes casos, d-se uma explicao curta, seguida pela palavra em ingls em itlico. Roland Brouwer, Rui Benfica, e David Tschirley ajudaram-me na resoluo de questes concernente a terminologia tcnica. A minha organizao, o Instituto Internacional de Pesquisas em Polticas Alimentares (IFPRI) responsvel pela distribuio do livro em Moambique e, nas pessoas de Lucy McCoy e Evelyn Banda, contribuiu muito com preparao das figuras. Jan Low Setembro de 1999

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INTRODUO ANLISE DA POLTICA ALIMENTAR
Qualquer pessoa que se detenha a observar os valores da produo anual de cereais-- arroz, trigo, milho e outros cereais -- e os compare com a populao mundial, far uma descoberta surpreendente. Se os cereais forem convertidos em calorias e protena disponvel per capita numa base diria, o total significativamente maior que a quantidade de nutrientes necessria para a sobrevivncia humana. Mais ainda, durante as ltimas trs dcadas o mundo tem vindo a produzir mais cereais per capita, e no menos. E, no entanto, em todos os anos da histria recente morreram alguns milhes de pessoas devido a causas relacionadas com a fome. Todos os dias, so talvez mil milhes as pessoas que, devido sua condio econmica, so obrigadas a ingerir menos alimentos do que gostariam, enquanto centenas de milhes vem o seu crescimento e a sua actividade fsica limitados pela ingesto insuficiente de alimentos. A justaposio da suficincia global de alimentos e da fome extensiva no mundo coloca uma questo intrigante. Devido importncia da alimentao para o nosso bem-estar fisiolgico e emocional, porque que as sociedades no elaboram mecanismos para distribuir a comida de um modo mais equitativo? Porque que a poltica alimentar tem que ser mais complicada do que um conjunto de acordos internacionais que canalize comida dos pases excedentrios para os deficitrios, e do que programas nacionais que distribuam comida aos mais necessitados? A resposta a estas perguntas exige uma compreenso da natureza das causas da fome. Uma tal compreenso, revela dois problemas diferentes, embora interligados. Um deles, est relacionado com o mercado global de cereais, com o comrcio internacional e com a formao de preos. O segundo problema coloca-se ao nvel humano da deficincia crnica de comida e consequente depreciao da vida das pessoas. O mercado global e os problemas humanos podem aparentar no ter uma ligao forte, mas tais ligaes determinam a natureza das intervenes das polticas alimentares domsticas necessrias para aliviar a fome.

O Problema Alimentar Global


Seja qual for a estimativa razovel da necessidade calrica diria, a produo global tem sido quase sempre superior e, normalmente, significativamente superior. O contraste entre "boas" e "ms" colheitas particularmente revelador. No passado recente, 1972 foi o pior ano, e as ms colheitas de ento contriburam para "a crise alimentar mundial" de 1972 e 1973. As condies climticas adequadas e os grandes incentivos dados aos agricultores para aumentarem a produo de alimentos foram factores que contriburam para tornar 1978 no ano de melhores colheitas da histria, melhor mesmo do que os anos de supercolheitas de 1981 e 1982.
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INTRODUO ANLISE DE POLTICA ALIMENTAR

No entanto, a diferena entre 1972 e 1978 foi inferior a 12%, e apenas no que se refere s necessidades dirias de calorias per capita disponveis a partir dos cereais, sendo este um clculo que no faz ajustamentos considerando os stocks de cereais armazenados e consumidos em 1972 nem considerando os stocks acumulados e no consumidos em 1978, que ficaram disponveis para consumo no futuro. Em relao a uma necessidade energtica arbitrria de 2.500 calorias por dia, a produo de cereais em 1972 foi de 128% das necessidades, enquanto a produo de 1978 foi de 143%. Mesmo descontando os nutrientes disponibilizados a partir de alimentos no essenciais como as leguminosas, o acar, as gorduras e os leos, a carne, os frutos e os legumes, torna-se aparente que qualquer problema alimentar global mascarado, e no revelado, pelas estatsticas da produo global de alimentos. Saber, por exemplo, que nos ltimos anos cerca de 40% da produo global de cereais foi gasta na alimentao de gado, ajuda a compreender estes nmeros intrigantes. Um quadro bem diferente emerge da observao das estatsticas de preos dos alimentos. No espao de uma dcada, os preos do trigo mais do que triplicaram, voltaram a cair para menos de metade do valor mximo alcanado, quase voltaram a atingi-lo outra vez e, devido influncia das boas colheitas nos Estados Unidos e pouca procura no estrangeiro, atingiram novos mnimos. Depois de contabilizar a inflao, os preos do trigo em 1982 foram os mais baixos desde os anos 30. Os mercados mundiais de cereais so extremamente competitivos, e uma vez que em mercados razoavelmente competitivos os preos so a medida da escassez do bem, a enorme inconstncia dos preos dos cereais bsicos nas ltimas dcadas perturbador. Apesar de todos os anos haver alimentos suficientes para fazer face s necessidades humanas, os preos extremamente flutuantes indicam perodos de excesso e de escassez significativa de alimentos para compra no mercado residual internacional de cereais. Para os pases que dependem deste mercado, ainda que em pequena proporo, estas flutuaes extremas de preos nos mercados mundiais so desestabilizadoras e ameaadoras para a sua segurana alimentar domstica. O aspecto talvez mais importante da perspectiva global do problema alimentar no pode ser percebido pelas estatsticas de preos ou de comrcio. A economia alimentar global est, hoje em dia, ntima e provavelmente inextricavelmente interdependente. Os laos entre pases e mercadorias so promovidos pelo comrcio internacional de cereais que so facilmente substituveis quer na origem, quer no consumo -- o milho e o trigo de baixa qualidade, por exemplo -- so igualmente satisfatrios para o gado. O comrcio de insumos para a agricultura, especialmente daqueles baseados no petrleo, como os fertilizantes, o gasleo e os pesticidas, tambm faz a ligao das economias agrcolas e industriais de muitos pases. Espelhando este fluxo fsico, existem uma srie de transaces financeiras internacionais cujas ramificaes influem nas economias nacionais de um modo notavelmente penetrante. O efeito das transaces em moeda estrangeira e as taxas de cmbio em todo o clima macro econmico de um pas condiciona fortemente o conjunto de possibilidades de uma poltica alimentar domstica. A interdependncia global da economia alimentar mundial torna mais difcil a anlise das polticas alimentares. Os mecanismos de reaco num mundo interdependente umas vezes amplificam, outras vezes abafam, o impacto benfico de um estmulo inicial. Mas a interdependncia tem tambm o potencial de repartir os riscos e de estabilizar os custos sociais das flutuaes agrcolas, desde que os pases comercialmente poderosos no tentem descarregar o fardo do ajustamento fora das suas prprias economias nacionais, deixando assim os pases pequenos particularmente vulnerveis instabilidade. A interdependncia
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pode melhorar a especializao internacional e promover a maior produtividade de todos os intervenientes, mas a distribuio de cereais pode ser marcadamente desequilibrada. Os aspectos do mercado global relacionados com o problema mundial da alimentao so, em parte, causados pela interdependncia crescente da economia alimentar mundial durante as ltimas dcadas. A probabilidade de vir a encontrar solues reside no nas tentativas de desmantelar esta nova interdependncia, mas antes na melhor compreenso e utilizao ao nvel nacional do seu potencial positivo.

O Problema Humano da Fome


Em contraste com as flutuaes acentuadas do problema global, o problema humano da fome crnico e demolidor. O nmero de pessoas cuja existncia diria se desenvolve em torno da sua fonte de alimentao seguinte, aumenta de algum modo nos anos de colheitas fracas e diminui nos anos de boas colheitas, embora este nmero seja bastante insensvel aos factores que influenciam a situao global. A grande maioria das vtimas da fome a nvel mundial so os muito pobres, os sem terra, os que pouca terra possuem, os grupos vulnerveis de crianas, as mulheres grvidas e em perodo de aleitamento e os idosos, e a maioria vivem na sia. Embora os problemas da pobreza e da qualidade de vida afectem certamente muitos dos pequenos agricultores, ou os agricultores de semi-subsistncia a nvel mundial, no nas pequenas exploraes agrcolas que se encontram os piores problemas de fome no mundo em desenvolvimento. Mesmo se todos os pequenos agricultores tivessem uma alimentao adequada, o nmero de pessoas com fome no mundo no se alteraria grandemente, no sendo mesmo claro se o processo de elevar os pequenos agricultores a esse nvel iria ajudar ou prejudicar a curto prazo as pessoas com fome. Centralizar o problema da fome na sia, uma questo bvia: mais de metade da populao mundial vive na sia e, relativamente ao rendimento1 mdio da outra metade da populao, incluindo a frica e a Amrica Latina, a maioria destas pessoas muito pobre. Dois teros das pessoas com graves problemas de fome vivem em nove pases, seis dos quais asiticos, estando excludos desta estatstica os 100-200 milhes de chineses, sobre os quais se afirmou recentemente, no terem o suficiente para comer?. S o Zaire e a Etipia, na frica, e o Brasil, na Amrica Latina, tm nmeros (no percentagens) suficientemente grandes de pessoas com fome, que juntamente com a ndia, o Bangladesh, a Indonsia, o Paquisto, as Filipinas e o Camboja perfazem os dois teros de populao com fome a nvel mundial. Em termos relativos, existem outros pases com mais pessoas com fome, como o caso do Haiti e dos pases do Sahel. Ao procurar as causas da fome, tem que se reconhecer que a fome no uma doena, ou um estado biolgico simples, mas sim um problema individual, causado pela ingesto inadequada de alimentos. Visando a poltica alimentar, que se prende com as decises tomadas pelos consumidores e produtores de alimentos, a ingesto inadequada de alimentos definida relativamente percepo individual da quantidade de alimentos necessria para
Neste livro, utiliza-se os seguintes tradues consistentemente: rendimento (income); rendimento familiar ou rendimento do agregado familiar (household income); rendimento agronmico ou produo por hectare (yield, por exemplo em quilogramas por hectare); colheita (harvest); cultura (crop). -31

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manter uma boa sade, promover o crescimento e permitir uma escolha de nveis de actividade fsica, incluindo nveis de trabalho. Entre as crianas demasiado pequenas para tomarem decises sobre a ingesto de alimentos, a fome , obviamente, uma questo mais complicada e tem que ser inserida no contexto geral da tomada de deciso do agregado familiar. Tal como discutida neste livro, a fome engloba todo o leque de condies relacionadas com as deficincias alimentares, desde a fome aguda durante os perodos de crise alimentar, at morbidez e debilidade elevadas, bem como a formas menos graves de deficincias energticas. Sob este ponto de vista, a fome causada pela escolha limitada das quantidades de alimentos bsicos disponveis ao consumidor individual. Resolver o problema da fome implica alargar as possibilidades de escolha, que so funo do rendimento, dos preos dos alimentos, do abastecimento de alimentos e do conhecimento do consumidor. Embora a fome de um indivduo determinado possa ser resolvida com relativa facilidade aumentando directamente o seu rendimento ou a quantidade de alimentos, resolver o problema da fome para um sociedade no seu todo muito mais complicado, uma vez que a abordagem directa demasiado dispendiosa ou demasiado perturbadora para o resto da economia em que esto inseridas as pessoas com fome. O problema mais generalizado da fome est interligado com o conjunto de processos de produo (e de consumo) de produtos agrcolas, de transformao destes produtos em alimentos no sector comercial e da venda aos consumidores para satisfao das necessidades nutritivas, bem como das necessidades estticas e sociais. Estes processos compem o sistema alimentar. Na prtica, o funcionamento deste sistema implica, frequentemente, que muitas pessoas pobres se alimentem inadequadamente, devido rede de ligaes que determina o seu estado de emprego e de rendimento, aos preos que tm que pagar pelos alimentos e outros bens e servios, bem como sua capacidade de manobra em busca de melhores oportunidades. No entanto, este mesmo sistema alimentar proporciona os meios de interveno poltica que podem alcanar os pobres, com a melhoria sustentvel do seu acesso aos alimentos. As intervenes polticas podem influenciar o sistema alimentar ao longo de toda a sua dimenso, desde os meios de produo agrcola aos suplementos nutritivos. As ligaes entre estas componentes do sistema alimentar encontram-se ilustradas na figura 1.1, que distingue as questes dos sectores agrcola, alimentar e nutricional. Esta figura identifica as ligaes primrias que afectam a elaborao de intervenes polticas com a finalidade de reduzir a fome, mantendo uma economia alimentar e agrcola vivel. A compreenso destas ligaes no sistema alimentar, faz com que os analistas de poltica alimentar evitem o isolamento de problemas especficos e aparentemente simples, do contexto em que eles ocorrem. A fome um desses problemas aparentemente simples, uma vez que causada pela ingesto energtica inadequada a partir de alimentos bsicos. Um sistema alimentar que englobe muitas pessoas com fome constitui um falhano, pelo menos numa dimenso. Mas ser um falhano na produo de alimentos suficientes, na produo dos tipos adequados de alimentos, na gerao de rendimentos suficientes para comprar alimentos, ou na educao das

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famlias sobre os alimentos a ingerir? Cada um destes factores pode contribuir para o problema alimentar; o que tem que ser identificado so as causas directas e indirectas da fome. Poucas pessoas passam fome voluntariamente e a maior parte das pessoas sabem o que comer. Estes factos simples centralizam a investigao das causas da fome e conduzem a uma resposta igualmente simples. Na sua maior parte, o problema da fome determinado pela incapacidade de aceder a bens alimentares disponveis localmente, ou aos meios directos de produo alimentar. A ligao entre a pobreza e a fome reflecte o acesso de um indivduo determinado a alimentos, aquilo que A. K. Sen designa por direito de troca (exchange entitlement). Os principais grupos de pessoas com um acesso baixo ou pouco seguro so os muito pobres, os sem terra ou aqueles com pouca terra, os grupos vulnerveis de crianas, as mulheres grvidas e em perodo de aleitamento e os idosos, que perderam o papel produtivo nas suas sociedades. Mesmo em circunstncias normais estes grupos vivem na margem nutricional na qual a ingesto diria de alimentos restringe os nveis de actividade, de crescimento e de resistncia doena. Porm, eles encontram-se tambm sujeitos a uma rpida deteriorao da sua condio econmica, devido perda de duma colheita ou de um emprego, a uma nova criana na famlia, ou aos preos mais elevados dos alimentos nos mercados. Esta vulnerabilidade j extrema para os agregados familiares em regime de subsistncia, que combatem os caprichos das mones, das secas e das pragas. Contudo, a participao nas actividades comerciais do sistema alimentar, quer como comprador ou vendedor de alimentos, quer como trabalhador assalariado, contribui para a incerteza e para a vulnerabilidade uma vez que as foras que regem o mercado esto muito para alm do controle do agregado familiar, tal como o esto os caprichos do tempo e dos gafanhotos. As foras que regem o mercado podem ser favorveis ou desfavorveis. Os mercados podem oferecer novas oportunidades de emprego e rendimentos mais seguros, tal como podem abastecer de alimentos uma rea onde se tenham obtido colheitas fracas. No entanto e alternativamente, a concorrncia do mercado pode provocar a falncia de empregadores locais, eliminando muitos postos de trabalho e o rendimento que eles proporcionam, para alm de que ms colheitas em locais longnquos ou mesmo noutros continentes podem determinar o aumento dos preos locais dos alimentos. As pessoas pobres so particularmente vulnerveis ao infortnio. Embora as ligaes comerciais possam aumentar a diversidade de infortnios que as podem atingir, podem simultaneamente proporcionar a possibilidade de acabarem com a sua pobreza ou de amortecer infortnios locais. As tenses entre estes dois efeitos explicam muito da controvrsia sobre o impacto da penetrao do mercado na economia mundial. Uma poltica alimentar domstica pode proteger as pessoas pobre de empobrecerem ainda mais devido ao mercado, ao mesmo tempo que melhora o seu acesso aos mercados e s oportunidades econmicas geradas pelo comrcio. As ligaes de mercado constituem os elos mais importantes na economia cerealfera mundial (com a sua instabilidade de preos e perodos de abundncia e de escassez) e a gravidade do problema da fome dentro de cada pas. As ligaes de mercado entre estas duas realidades no so directas, uma vez que a maioria dos pases tenta proteger os seus produtores e consumidores de alimentos das vicissitudes dos preos mundiais dos cereais. Embora estas polticas sejam bem sucedidas, o elo entre o preo dos mercados cerealferos mundiais e o preo dos mercados alimentares domsticos sai enfraquecido. No entanto, mesmo nos casos em que os esforos so bem sucedidos, estes requerem grandes recursos administrativos e financeiros --- esses recursos tm um custo de oportunidade em termos de polticas e de
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programas que alternativamente poderiam ter sido direccionados para os problemas domsticos da fome. Mais ainda, muito poucos pases so capazes de isolar completamente os seus preos domsticos dos preos internacionais dos alimentos. Ou as suas economias so demasiado porosas (algum observou, referindo-se linha costeira da Indonsia: Deus fez a Indonsia para o comrcio livre) ou os seus recursos cambiais e oramentais so insuficientes para o isolamento total. Pode um pas ter esperanas de resolver os seus problemas alimentares, enquanto permanecem os problemas globais de escassez peridica e de volatilidade de preos? Ter a poltica econmica domstica o potencial para reduzir a pobreza e a fome, ou ter de ser reformulado o sistema econmico internacional, antes que se possam fazer quaisquer progressos dentro dos pases pobres? O debate destas duas questes importante para os analistas da poltica alimentar, porque os mercados mundiais de cereais so componentes integrantes da economia global. Mais importante ainda, as ligaes entre os problemas domsticos da fome e o problema global da fome, condicionam o leque de escolhas possveis aos polticos nacionais e influenciam a dimenso do problema da fome em si.

Poltica Alimentar
A poltica alimentar engloba os esforos colectivos dos governos para influenciar o ambiente de tomada de decises pelos produtores de alimentos, pelos consumidores e pelos agentes da comercializao alimentar, de forma a alargar os objectivos sociais. Estes objectivos incluem quase sempre a nutrio melhorada dos cidados inadequadamente nutridos e o crescimento mais rpido na produo domstica de alimentos. Muitos pases procuram tambm um maior equilbrio nas oportunidades da gerao de rendimentos e a segurana contra a fome aguda e outros tipos de escassez alimentar. A anlise da poltica alimentar um processo de investigao e de reflexo elaborado para descobrir as complementaridades e os trade-offs2 entre os objectivos diferentes das polticas alimentares, bem como para identificar as iniciativas governamentais no contexto de projectos, programas ou polticas, que melhor podem alcanar estes objectivos. A anlise da poltica alimentar ocupa-se de todas as questes relacionadas com a alimentao, desde o desempenho agrcola, at distribuio da ingesto de nutrientes, bem como com os mecanismos disponveis para tratar destas questes. O preo pago por esta amplitude e alcance de potenciais estratgias polticas, a complexidade da anlise, tal como se demonstra num simples exemplo. Em muitos pases em desenvolvimento, a proteco principal dos consumidores pobres contra os elevados preos dos alimentos provem de uma taxa de cmbio sobrevalorizada, que simultaneamente um factor importante na manuteno da pobreza desses consumidores. As taxas de cmbio sobrevalorizadas travam o crescimento econmico e fazem baixar os incentivos para a produo agrcola; esta combinao reduz a procura de mo-de-obra no especializada. Este papel surpreendentemente duplo de uma varivel nica, aparentemente afastada da realidade da pobreza e da fome, apenas um exemplo das complexidades que alargam a
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NT: este termo no tem traduo em Portugus, de acordo com o Dicionrio de Economia e Gesto da FLEP, 1996. O termo define o conflito entre objectivos polticos, que resulta do facto de um dos objectivos s poder ser alcanado s custas do(s) outro(s). -7-

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anlise da poltica alimentar para alm das fronteiras tradicionais das polticas agrcola e nutricional. Quando bem sucedida, a anlise proporciona valiosos conhecimentos profundos para resolver os problemas alimentares de pases especficos. Contudo e precisamente porque esta anlise complicada, os analistas necessitam de um quadro conceptual que os ajude a organizar a sua investigao e reflexo, que apoie a anlise e que a considere na concepo e na implementao de uma poltica alimentar nacional eficaz. Neste livro, a tarefa de construir uma perspectiva de poltica alimentar separada em trs componentes: um foco analtico no micro comportamento dos agregados familiares consumidores e produtores de alimentos; uma perspectiva comercial sobre o papel dos mercados, quer domsticos, quer internacionais, na ligao do micro sector, com as questes dos seus agregados familiares, ao macro sector, com as suas questes polticas; uma compreenso dos efeitos das polticas macro econmicas no desempenho do sistema alimentar. O fluxo do argumento vai do micro ao macro, passando pelo comrcio, e o livro est estruturado desta forma. O consumo alimentar, a produo de alimentos, a comercializao domstica de alimentos e a formao de preos no cenrio internacional, a macro economia e o sistema alimentar e a macro perspectiva sobre a poltica alimentar, so temas abordados em captulos separados. Os captulos de orientao micro (captulos 2, 3 e 4) analisam e reiteram os modelos econmicos bsicos de consumo e de produo, do ponto de vista da tomada de decises dos consumidores e dos produtores de alimentos, que frequentemente vivem no mesmo agregado familiar. O objectivo perceber porque que estes participantes no sistema alimentar se comportam da maneira como se comportam e como que esse comportamento pode ser alterado. As decises sobre o consumo alimentar so influenciadas pelo rendimento do agregado familiar, pelos preos dos alimentos e de outros bens, bem como por uma srie de factores sociais e individuais, que podem, ou no, ser susceptveis a influncias governamentais. Da mesma forma, os agregados familiares agrcolas distribuem os seus recursos pela produo de alimentos e de culturas comerciais, no contexto do seu prprio conhecimento, do acesso a factores de produo e dos preos de produo, bem como das atitudes sobre os factores que melhor contribuiro para melhorar o bem estar individual ou familiar. Os consumidores e os produtores de alimentos reagem de maneira oposta aos preos dos alimentos. Para os consumidores, os preos elevados dos alimentos restringem a gama de alimentos e de outros bens e servios que eles podem comprar, enquanto que os preos baixos de alimentos permitem uma maior ingesto alimentar, uma maior variedade de alimento e uma dieta de mais qualidade, bem como ocasionalmente uma camisa nova ou um rdio. Os preos dos alimentos so particularmente importantes para os muito pobres, uma vez que eles gastam uma grande parte dos seus rendimentos em alimentos bsicos. Para estes agregados familiares, a sobrevivncia em si pode depender dos baixos preos dos alimentos. Para os agregados familiares rurais que dependem na agricultura, o preo dos alimentos constitui um dos principais factores que determinam os seus rendimentos. Para uma cultura determinada, se os custos dos factores de produo j estiverem pagos e as colheitas j tiverem sido efectuadas, o preo recebido pela produo virtualmente a nica determinante do rendimento agrcola. A longo prazo, os preos das culturas principais so indicativos dos incentivos que o agricultor tem para utilizar factores de produo comprados, nova tecnologia, mo-de-obra familiar e tcnicas de gesto, que por sua vez iro influenciar directamente o nvel da produo. Os preos dos alimentos reflectem a escassez e a abundncia relativas.
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Eles indicam tanto aos governos como aos agricultores o desejo colectivo e a capacidade dos consumidores em proporcionarem incentivos suficientes para manter os fornecimentos alimentares, quer estes provenham da produo domstica, quer sejam importados. O papel duplo do preo dos alimentos, determinando os nveis de consumo alimentar, principalmente entre as pessoas pobres, e a suficincia de fornecimentos alimentares atravs de incentivos aos agricultores, levanta um dilema bvio aos analistas de poltica alimentar. Na realidade, este dilema mais profundo do que aparenta primeira vista. Os rendimentos dos pobres dependem das suas oportunidades de emprego, muitos dos quais so criados por um sector agrcola saudvel e dinmico. Os preos incentivadores para os agricultores so, a longo prazo, importantes para gerar este tipo de dinamismo, bem como os empregos que este dinamismo, por sua vez, gera. S que as pessoas pobres no vivem a longo prazo; se no tm comida a curto prazo, a perspectiva da criao a longo prazo de empregos uma promessa intil. Este dilema do preo dos alimentos um dos principais temas do livro. O foco microanaltico da anlise de poltica alimentar direcciona a sua ateno para o ambiente de tomada de deciso que cria o dilema, bem como para as intervenes potenciais que podem transpor os efeitos a curto e a longo prazo. A nfase comercial reconhece o papel vital desempenhado pela especializao e pelo comrcio, em aumentar a produtividade do mo-de-obra - a nica soluo, a longo prazo, para a pobreza. O comrcio inicia-se no agregado familiar rural que, ainda que dependa fortemente da produo prpria domstica para as necessidades alimentares da famlia, geralmente tambm compra factores de produo, venda excedentes de produo agrcola, para alm de tambm comprar uma srie de artigos para consumo caseiro de vendedores que no pertencem ao agregado familiar. Este tipo de comrcio emite sinais dos preos aos tomadores de decises nas famlias rurais, mas os mercados em que se efectua o comrcio fornecem um cenrio para o estabelecimento do preo em si. Assim, os mercados tm um papel duplo que condiciona significativamente o potencial das polticas governamentais para influenciar o estabelecimento de preos para as trocas de bens alimentares. Num mundo de comrcio livre no haveria necessidade de discutir o estabelecimento dos preos domsticos dos alimentos, separadamente do estabelecimento dos preos internacionais dos alimentos. No entanto, num mundo em que existem barreiras comerciais, os dois preos so bastante diferentes e a discusso analtica do estabelecimento dos preos domsticos, no captulo 4, tem que se estender aos mercados comerciais internacionais. Esta abordagem permite a concepo de uma relao adequada entre os preos domsticos e internacionais e ajuda os analistas a perceberem como que o comrcio internacional de culturas bsicas e comerciais pode ser utilizado para alargar os objectivos das polticas nacionais. Um aspecto do dilema do preo dos alimentos para os decisores das polticas alimentares nacionais o da estreiteza da ligao entre o sistema alimentar dos seus pases e os mercados mundiais. A eficcia econmica e o rpido crescimento potencial gerados por uma economia aberta e por um mercado relativamente livre, proporciona um conjunto de escolhas mais amplo quer para os consumidores actuais, quer para os futuros. Porm, a instabilidade dos mercados mundiais coloca uma ameaa aos consumidores urbanos quando existe escassez de abastecimentos, e pode tornar-se ruinosa para os agricultores nacionais durante os perodos de abundncia. As tendncias futuras dos preos nos mercados de cereais so obscuras, o que parece tornar arriscado o investimento actual na agricultura. Os polticos podem responder atravs do aumento de sua flexibilidade financeira domstica para tratar de as flutuaes de

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preo a curto prazo, e assim como o acompanhamento das tendncias internacionais dos preos num prazo mais longo. As polticas comerciais que separam os preos domsticos dos internacionais, a curto prazo, so implantadas no contexto macroeconmico das taxas de cmbio e das polticas oramentais, o que descrito no captulo 5. O sistema alimentar no seu todo, e no apenas a poltica de preo, tm ambas ligaes com as duas componentes principais da poltica macroeconmica: a macro poltica dos preos, que inclui as taxas de juros e salrios, bem como as taxas de cmbio; a macro poltica mais tradicional, que inclui as polticas fiscal, monetria e oramental. Nenhuma componente da poltica macroeconmica pode ser abordada principalmente em funo das questes de poltica alimentar, porque os interesses da economia no seu todo tm que ser incorporados no estabelecimento da macro poltica. Contudo, os analistas das polticas alimentares podem contribuir eficazmente para o debate da macro poltica, desde que percebam tanto as questes sectoriais, como as suas ligaes importantes s foras macroeconmicas. As ligaes entre as macro polticas e o sistema alimentar manifestam-se nos dois sentidos. A macro poltica e o ambiente macroeconmico exercem uma influncia poderosa sobre o desempenho do sector alimentar e as opes disponveis podem melhor-lo. Mas, na maioria dos pases em desenvolvimento, as foras da direco oposta so igualmente importantes; o desempenho macroeconmico e, particularmente, a estabilidade macroeconmica, dependem significativamente da produo, do consumo e dos preos do sector alimentar. Por esta razo, a poltica dos preos dos alimentos tratada como um elemento importante, quer da poltica comercial, quer da macro poltica dos preos. No captulo 6, a abordagem macroeconmica alargada a um quadro conceptual de economia poltica, para o desenho e a implantao da poltica alimentar. A macro perspectiva particularmente til na compreenso de como que os diversos constrangimentos com que se deparam os decisores das polticas alimentares interagem, de forma a bloquearem as iniciativas polticas orientadas directamente para se alcanarem os objectivos da poltica alimentar. Frequentemente, os objectivos colidem uns com os outros de maneira subtil, complicada, mas, em ltima anlise, poderosa. Tais conflitos esto no cerne do dilema do preo dos alimentos - as consequncias, a curto prazo, dos incentivos aos preos agrcolas no bem estar dos pobres, que tenham, a longo prazo, o potencial de os retirar da sua pobreza. Quer nos pases ricos, quer nos pases pobres, muitas das tenses entre poltica e economia tm origem neste dilema. Resolv-lo, implica a identificao das polticas para o sector alimentar que lidam com o dilema e perceber a capacidade dessas polticas em produzirem efeitos desejveis tanto a curto, como a longo prazo. Porqu Segue uma Abordagem de Poltica Alimentar? A motivao para colocar a anlise da agricultura tradicional ou da poltica nutricional num macro contexto mais alargado, apesar das muitas complicaes com que tal anlise se depara, o falhano das abordagens alternativas em estabelecerem uma forte ligao entre nveis e trocas dos produtos agrcolas disponveis e a reduo da fome. O falhano das polticas governamentais em lidarem de forma mais eficaz com a fome, embora as tendncias mostrem uma maior disponibilidade de alimentos, reflecte a falta de compreenso das causas directas e indirectas da fome e da sua relao com o sistema alimentar de um pas.

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Todos os sistemas alimentares tm uma tarefa semelhante. Ao organizar a produo ou proviso de alimentos, a sua comercializao e o seu consumo pelos cidados de uma sociedade, os sistemas alimentares em todo o mundo acabam por ter muita coisa em comum. As escolhas que uma sociedade enfrenta para organizar estas tarefas so completamente anlogas com as escolhas econmicas mais alargadas, enfrentadas por qualquer sociedade, quer seja capitalista ou socialista: o que produzir, como produzir e para quem produzir. As diferentes sociedades fazem fundamentalmente escolhas diferentes em cada rea e, no entanto, tm sistemas alimentares que so compreensveis no mbito de uma metodologia comum de anlise de poltica alimentar. A macro perspectiva coloca o sistema alimentar directamente no contexto do crescimento econmico e nos esforos de alvio pobreza. Estes esforos envolvem estratgias que visam aumentar a produtividade no sector agrcola, uma vez que nesse sector que se encontra muita da pobreza. Um sector rural saudvel e dinmico essencial para reduzir a fome, mas as polticas que criam um dinamismo rural deste gnero no provm todas dos gabinetes de planeamento agrcola. A maior parte do ambiente econmico necessrio para estimular a distribuio eficaz de recursos, a produtividade do mo-de-obra e mais emprego, criado pelas polticas macroeconmicas. A utilizao de macro polticas para aliviar a pobreza a longo prazo, somente uma parte de uma poltica alimentar eficaz. Alcanar os pobres a curto prazo sempre difcil, devido fraca ligao que estes tm com o sistema alimentar e com o resto da economia. Os consumidores pobres tm dietas diferentes daqueles que se encontram melhor na vida, e as suas fontes de rendimento so geralmente menos seguras. Da mesma forma, os pequenos agricultores muitas vezes no controlam os recursos adequados na forma de terra, gua ou crdito, de maneira a poderem participar plenamente no potencial de uma nova tecnologia agrcola. A tarefa est em encontrar intervenes no micro ambiente, que possam proteger o seu bem estar, enquanto as foras macro reforam as suas ligaes economia, a longo prazo. Uma das funes principais da anlise desagregada do consumo alimentar discutida no captulo 2, encontrar estas ligaes que iro permitir a direco cuidada dos subsdios alimentares aos pobres. Um dos papis principais dos analistas de polticas alimentares conceber uma ponte entre os problemas ao nvel micro e o ambiente macro, que conduza a um crescimento mais rpido. A compreenso do papel do comrcio e dos mercados fornece o suporte para essa ponte, mas o preenchimento da lacuna entre os efeitos a curto e a longo prazo da macro poltica, requer a criao de empregos, estratgias de desenvolvimento rural que alcancem os pequenos produtores, utilizao eficaz da poltica dos preos dos alimentos e subsdios alimentares cuidadosamente direccionados. A maior parte dos pases partem de um ambiente de poltica de preos alimentares que utiliza importaes de alimentos e subsdios oramentais para proteco dos consumidores gerais, enquanto que uma srie de projecto governamentais orientados para a produo tenta aumentar a produo agrcola. Uma das principais lies emergentes da compreenso da complexidade da fome e das suas ligaes ao sistema alimentar, sugere que uma tal poltica de preos / orientao de projectos retrgrada. Os governos podem satisfazer os objectivos da poltica alimentar de um modo mais eficaz recorrendo poltica de preos no para manter baixos os preos ao consumidor, mas sim como parte de um conjunto de incentivos que induzam uma maior produo alimentar por parte dos milhes de pequenos agricultores. Os programas e projectos podem, ento, proporcionar subsdios alimentares direccionados que
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protejam os muito pobres, at que eles possam encontrar emprego e obter rendimentos mais elevados, resultantes do novo ambiente poltico. Inverter a poltica-projecto orientao predominante para lidar com a fome, no significa um novo nfase na produo ignorando os problemas do consumo de alimentos. Uma estratgia deste gnero falharia tanto no campo poltico, como no campo humanitrio. A inverso dos papis das polticas e dos projectos significa que se vai lidar tanto com as questes da produo, como com as do consumo, de modo a criar menos - e no mais problemas de pobreza e de fome para o futuro. O Incio da Anlise O desenvolvimento de uma poltica alimentar nacional eficaz, depende da criao de um ambiente dentro do qual o alvio pobreza seja uma das principais funes da economia. Dentro de um tal ambiente, a compreenso das causas da fome e das suas ligaes ao sistema alimentar fornece um ponto de partida para a concepo de programas e de polticas, que equilibrem os conflitos encontrados universalmente nos objectivos de um governo. Embora as prioridades variem de acordo com o pas e ao longo do tempo, a maior parte das sociedades tem quatro objectivos bsicos para uma poltica alimentar nacional: ! ! ! ! Crescimento eficaz dos sectores alimentar e agrcola; Distribuio melhorada dos rendimentos, principalmente atravs da criao eficaz de emprego; Um estado nutricional satisfatrio para toda a populao, atravs da proviso de um nvel mnimo de subsistncia; Uma segurana alimentar adequada, que possa mitigar o efeito de ms colheitas, catstrofes naturais, ou o abastecimento e preo incertos dos alimentos, a nvel mundial.

Devido sua contribuio directa para a sade e bem estar de uma nao e, implicitamente, para a sua estabilidade poltica, estes quatro objectivos gerais para os sectores alimentar e agrcola, so considerados pela maioria dos polticos, quer nos pases ricos, quer nos pases pobres. O crescimento, o emprego, um nvel de vida minimamente decente e a segurana contra a fome ou a grave escassez de alimentos, englobam quase tudo o que pode ser alcanado por uma poltica alimentar de sucesso. O problema no est na definio dos objectivos, mas sim em como l chegar. Para que os polticos possam influenciar o processo de mudana, tm que compreender os ambientes e o comportamento dos produtores e dos consumidores de alimentos. Esta perspectiva ajuda a identificar os instrumentos polticos que podem alterar a tomada de decises ao nvel do agregado familiar, de modo a que os objectivos da sociedade sejam uma realidade. Algumas partes deste livro so aplicveis a todos os tipos de pases que partilham o globo, mas as preocupaes principais vo para os pases em desenvolvimento. Analistas dos Estados Unidos, do Japo, da Alemanha ou da Hungria, por exemplo, podem achar a discusso relevante para os seus pases, uma vez que o desenvolvimento um processo contnuo e todos os sistemas alimentares tm que resolver alguns problema comuns. Porm, os problemas alimentares so mais urgentes na base do espectro de desenvolvimento, onde a escassez de recursos limita a flexibilidade da reconciliao de interesses dos produtores e dos consumidores.
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A poltica alimentar de um pas desenvolvida a diferentes nveis do governo, e cada um tem perspectivas analticas e interesses diferentes na anlise da poltica alimentar. Partes deste livro tm a inteno de ajudar os polticos a organizar as suas reflexes acerca dos problemas alimentares. Longe de oferecer uma resposta, esta abordagem concentra-se nas questes que tm que figurar na agenda. Um velho refro poltico afirma que quem controla a agenda poltica, controla a prpria poltica. Este livro procura fornecer aos polticos os dados e os argumentos necessrios para ajudar a estabelecer a agenda. Uma vez focado o debate poltico, os analistas podem dar-lhe um novo brilho de um modo genuinamente imparcial e tecnicamente slido. Uma razo fundamental deste livro fornecer o quadro conceptual para a anlise e as tcnicas teis para a efectuar. No entanto, a tcnica analtica til apenas quando aborda as questes relevantes; por isso que aqui a discusso trata simultaneamente da agenda e da anlise. Os trs captulos do livro com orientao micro foram elaborados para ajudar os analistas e, em ltima anlise, os polticos, a compreender as decises dos milhes de indivduos e agregados familiares que compem o sistema alimentar. Os ambientes de tomada de deciso diversificados dos consumidores, dos produtores e dos agentes de comercializao que os ligam, so examinados nos captulos 2, 3 e 4. Cada um destes captulos tem uma estrutura semelhante: a natureza do problema no sector; a compreenso que a teoria econmica oferece sobre o modo como reage quem toma uma deciso, dentro do seu ambiente e a mudanas induzidas por polticas; as fontes de informao e as tcnicas analticas para o desenvolvimento de perspectivas relevantes para as polticas; a natureza de potenciais intervenes polticas que abordem tanto os problemas sectoriais especficos como todo o conjunto de objectivos da poltica alimentar. No captulo 5, os analistas podero obter uma melhor compreenso da importncia de uma abordagem macroeconmica mais ampla anlise da poltica alimentar. Procura-se enriquecer a capacidade do analista para incluir conceitos macroeconmicos particularmente relevantes para a poltica alimentar. Este captulo pode vir tambm a ser til aos macroeconomistas ou analistas de macro poltica que no tenham conhecimentos profundos sobre o papel da alimentao e da agricultura na macroeconomia. Grande parte das macro polticas so elaboradas ignorando as ramificaes possveis para os sistemas alimentares. O captulo 5 d incio ao processo educacional bi-direccional que possa incorporar estas ramificaes no debate poltico. Devido natureza bi-direccional do debate da macro poltica alimentar, partes deste livro, em particular os captulos 4, 5 e 6, so dirigidos a um pblico mais vasto, que excede os analistas e polticos ligados a departamentos relacionados com a alimentao. Muitas das decises importantes referentes poltica alimentar so tomadas no nos ministrios da alimentao ou da agricultura, mas sim nos ministrios das finanas ou do plano, ou no banco central. Estas agncias determinam o ambiente em que opera quem toma decises dentro do sistema alimentar. Estas so tambm as agncias que negoceiam a ajuda condicionada com o Fundo Monetrio Internacional e com o Banco Mundial. As reformas estruturais e financeiras exigidas para uma tal ajuda tm, frequentemente, repercusses severas no bemestar das pessoas pobres, principalmente atravs do seu acesso aos alimentos. Uma das finalidades deste livro a de possibilitar aos polticos superiores que incluam nestas discusses a perspectiva da poltica alimentar. O livro faz duas abordagens temporais. Uma, refere-se ao processo, a longo prazo, de desenvolvimento econmico equitativo e rpido, no seio do qual as necessidades e as
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contribuies dos sistemas alimentares sejam parte integrante. A outra, est mais centrada na gesto quotidiana imediata das polticas e programas alimentares. A anlise da poltica alimentar procura preencher a lacuna entre as duas abordagens temporais, atravs do estabelecimento de programas que consigam suportar as consequncias a curto prazo das polticas, ao mesmo tempo que retm uma viso da transformao econmica consistente a longo prazo. No captulo 6, os analistas encontraro as principais lies do livro sobre programas e os elementos de uma macro poltica alimentar consistente e no seio da qual se consegue trabalhar. Este captulo explica as caractersticas desejveis de vrias solues ideais, tais como a redistribuio da terra, as transferncias globais de rendimento (lump-sum--uma transferncia direita de uma quantidade significativa do dinheiro) e a mudana tcnica neutra que conduza a preos mais baixos para os alimentos. Quando so possveis, estas so as melhores solues. No entanto, geralmente elas no esto disponveis aos analistas da poltica alimentar que, tipicamente, procuram pequenas melhorias num mundo desorganizado. Em alguns ambientes, no h lugar para tais tcnicas marginalistas. Mas, mesmo aps uma revoluo, um pas pobre descobre que continua a ser pobre, e a perspectiva analtica deste livro torna-se, ento, relevante. Algumas solues parecem no funcionar. O seu falhano no um acidente da histria, mas muito pelo contrrio est profundamente enraizado na natureza do problema e dos mecanismos econmicos disponveis para o alterar. Porm, as polticas podem apontar na direco correcta centrando-se na criao de empregos, nos incentivos ao aumento da produo de alimentos e no maior investimento em infra-estruturas agrcolas. A eficcia econmica e o aumento da produtividade so de primordial importncia nos pases pobres. Nestes pases, no h lugar para a m gesto, o desperdcio e a ineficcia resultantes de uma m poltica, se se pretende que as suas economias cresam, amaduream e, em ltima anlise, fornecem um maior leque de opes aos seus cidados. No entanto, as pessoas pobres no podem ser excludas do rendimento econmico actual, se se pretende que elas sobrevivam para vir eventualmente a partilhar o bolo maior. A sua sobrevivncia depende do acesso a quantidades de alimentos para que cresam, vivam e trabalhem. Pelo menos a curto prazo, natural que tal acesso dependa de uma poltica alimentar que elabore e implante subsdios alimentares dirigidos. Com empenhamento poltico, boa anlise e implantao cuidadosa, a poltica alimentar oferece aos pases em desenvolvimento um meio importante de reconciliar a equidade a curto prazo com o crescimento e a eficcia a longo prazo. Tal no constitui, claro est, uma pretenso modesta. A anlise que o torna possvel encontra-se adiante.

Nota Bibliogrfica
A anlise da poltica alimentar parte integrante do debate em evoluo sobre o papel da agricultura no desenvolvimento econmico. ainda importante ler alguns dos pontos de referncia da literatura desse campo: W. Arthur Lewis, Economic Development with Unlimited Supplies of Labor, Manchester School of Economics and Social Studies, Vol. 22 (Maio de 1954), pp. 139 - 91; Carl E. Eicher e Lawrence Witt, Eds., Agriculture in Economic Development (Nova Iorque: McGraw-Hill, 1954); Theodore W. Schultz, Transforming Traditional Agriculture (New Haven, Conn.: Yale University Press, 1964); John W. Mellor, The Economics of Agricultural Development (Ithaca, N.Y.: Cornell University Press, 1966); Herman M. Southworth e Bruce F. Johnston, eds., Agricultural Development and Economic
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Growth (Ithaca, N.Y.: Cornell University Press, 1967); Clifton R.Wharton, Jr., ed., Subsistence Agriculture and Economic Growth (Chicago: Aldine, 1969); Yujiro Hayami e Vernon Ruttan, Agricultural Development: an Internation Perspective (Baltimore, Md.: Johns Hopkins University Press, 1972); Keith Griffin, The Political Economy of Agrarian Change (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1974); Bruce F. Johnston e Peter Kilby, Agriculture and Structural Transformation: Economic Strategies in Late-Developing Countries ( Nova Iorque: Oxford University Press, 1975); Lloyd G. Reynolds, ed., Agriculture in Development Theory (New Haven, Conn.: Yale University Press, 1975); Radha Sinha, Food and Poverty (Nova Iorque: Holmes e Meier, 1976); Michael Lipton, Why Poor People Stay Poor: Urban Bias in World Development (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1977); John W. Mellor, The New Economics of Growth (Ithaca, N.Y.: Cornell University Press, 1976); Theodore W. Schultz, ed., Distortions of Agricultural Incentives (Bloomington: Indiana University Press, 1978). Estes textos transmitem a ideia de que a agricultura nos pases em desenvolvimento mais do que uma fonte de excedentes que estimule a industrializao. A agricultura pode ser uma fonte dinmica de crescimento, mas exige investimento na investigao, em infraestruturas, em capital humano e em incentivos produo, que tenha um papel positivo relativamente populao frequentemente grande e empobrecida desses pases. Na literatura referente ao desenvolvimento agrcola no existe nenhuma tentativa sria de abordagem s consequncias de consumo a curto prazo de uma estratgia de produo com base em incentivos. John R. Tarrant, Food Policies (New York: Wiley, 1980), aborda, de facto, as questes do consumo alimentar, mas no o modo como se relacionam com as estratgias de produo. A perspectiva macro deste livro no tem percursores conhecidos na literatura sobre o desenvolvimento agrcola. Lance Taylor aborda as mesmas questes sob uma perspectiva analtica diferente, construindo macro modelos com sectores alimentares desagregados, tal como em F. Desmond McCarthy e Lance Taylor, Macro Food Policy Planning: A General Equilibrium Model for Pakistan, Review of Economics and Statistics, v ol. 62, no. 1 (1980), pp. 107 - 21. Cinco avaliaes teis e diversificadas do problema da economia alimentar mundial pode ser encontradas em: Radha Sinha, ed., The World Food Problem: Consensus and Conflict (Oxford: Pergamon Press, 1977); Lester R. Brown, Food or Fuel: New Competition for the WorldsCropland, Worldwatch Paper no. 35 (Washington, D. C.: Worldwatch Institute, 1980); D. Gale Johnson, ed., The Politics of Food: Producing and Distributing the Worlds Food Supply (Chicago: Chicago Council of Foreign Relations, 1980); International Food Policy Research Institute, Investment and Input Requirements in Low Income Countries by 1990 (Washington, D. C., 1979); Food and Agriculture Organization of the United Nations, Agriculture to the Year 2000 (Rome, 1979). O tratamento do problema da alimentao mundial e do problema humano da fome influenciado por Shlomo Reutlinger e Marcelo Selowsky, Malnutrition and Poverty: Magnitude and Policy Options, World Bank Occasional Paper no. 23 (Baltimore, Md.: John Hopkins University Press, 1976). As dimenses internacionais so abordadas em D.Gale Johnson, World Food Problems and Prospects (Washington, D.C.: American Enterprise Institute, 1975), e em Gordon O. Nelson e outros, Food Aid and Development (New York: Agriculture Development Council, 1981). Existem dois livros que fornecem assistncia analtica com as tcnicas e a perspectiva aqui oferecida. O primeiro, Edith Stockey e Richard Zeckhauser, A Primer for Policy Analysis
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(New York: Norton, 1978), um guia extremamente til para a utilizao das complicadas metodologias analticas para a elaborao de polticas. Constitui um parceiro adequado do livro Food Policy Analysis. O segundo, Hollis Chenery e outros, Redistribution with Growth (Londres: Oxford University Press, 1974), uma abordagem tecnicamente sofisticada, ao nvel de toda a economia, ao dilema da equidade - eficcia que discutido neste livro sob a perspectiva do sistema alimentar.

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Este captulo tem duas finalidades gerais. A primeira, a de delinear a definio de fome, que relevante em termos polticos; a segunda finalidade a de introduzir as diversas abordagens segundo as quais uma sociedade pode intervir, e intervm, para alterar o nmero de indivduos com fome, bem como a severidade com que as suas vidas so afectadas. Um tema recorrente neste livro o de que as intervenes mais importantes so frequentemente no direccionadas especificamente para a reduo da fome, e algumas que o so no conseguem ter um impacto completamente satisfatrio, quando esto em jogo muitas outras foras negativas. A inteno deste captulo a de melhorar a compreenso do contexto e causas da fome e a de identificar intervenes polticas sustentveis, que se conjuguem no sentido de a eliminar. Para abordar as questes macroeconmicas, este captulo, tal como os captulos 3 e 4, est estruturado de acordo com uma sequncia de questes analticas. Quais so as questes pertinentes? Que princpios ou teoria podem organizar a anlise? Que dados ou tcnicas analticas so exigidas? Como podem ser interpretados os resultados, num contexto poltico? O captulo termina com uma anlise de iniciativas governamentais determinadas, que aumentam a ingesto de alimentos pelos pobres.

Compreendendo o Problema da Fome


Durante os anos setenta, a preocupao com as consequncias, a curto e longo prazo, da fome e da malnutrio, mobilizaram as agncias internacionais de desenvolvimento e muitos governos nacionais, no sentido de prestarem mais ateno e recursos melhoria do estado nutricional das suas populaes. Pases to ricos como os Estados Unidos e a Sucia, e to pobre como o Bangladesh, as Filipinas, o Mxico e o Senegal, desenvolveram planos e intervenes elaborados por nutricionistas e baseados na actual percepo das necessidades nutritivas humanas. A actual ateno prestada ao estado nutricional deve-se, em parte, evidncia cientfica acumulada ao longo das duas ltimas dcadas, que apontam para os altos custos pessoais e sociais da malnutrio, especialmente da ingesto energtica inadequada. No entanto, grande parte desta preocupao actual provem da concreo da fome como uma medida da pobreza e da privao, bem como da forte resposta emocional dos planeadores e dos doadores, quando confrontados com a forte realidade de uma populao esfomeada. Em resumo, a questo da nutrio tem, cada vez mais, vindo a ser utilizada como um estmulo para a mobilizao de esforos de desenvolvimento, que lidem com a pobreza e com as necessidades bsicas dos pobres. Infelizmente e frequentemente, as abordagens utilizadas para melhorar o estado nutricional tm sido simplistas e orientadas para um prazo muito curto - intervenes
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paliativas, pelo que tm feito divergir a ateno e os recursos de estratgias mais alargadas e com mais hipteses de, a longo prazo, trazerem melhorias para o estado nutricional dos pobres. Este livro apresenta um enquadramento para a anlise dos esforos de desenvolvimento de um pas, no contexto dos objectivos nutricionais (e outros). Este captulo identifica as questes a serem respondidas, antes de se poder conceber e implementar um programa sensvel de interveno alimentar e de nutrio. Um programa governamental que lide especificamente e eficazmente com a fome requer a compreenso de (1) quem so as pessoas com fome; (2) como que se altera a ingesto de alimentos, quando se alteram as circunstncias das pessoas; (3) quais so as intervenes do programa que iro fazer aumentar a ingesto de alimentos e (4) como que os programas podem ser ligados s polticas. 1. Quem so os indivduos mais vulnerveis ingesto inadequada de alimentos, onde que eles se localizam geograficamente e em que estaes do ano que aparece a fome? Muita desta informao encontra-se disponvel em inquritos de oramentos dos agregados familiares, em inquritos sobre nutrio, ou mesmo em relatrios dos hospitais e clnicas regionais. Esta informao revela a natureza e a prevalncia da fome, bem como, em certa medida, o significado funcional do problema. Qual a importncia da interveno para o indivduo, para a famlia, para a sociedade? Quase certamente que a evidncia ir sugerir que alguns grupos mais vulnerveis (bebs, crianas e mulheres grvidas ou em perodo de aleitamento) sofrem mais do que homens e mulheres adultas inseridos na fora formal de trabalho. O grau de veracidade desta afirmao ir condicionar fortemente a natureza e o custo de intervenes alternativas. Se existirem recursos alimentares suficientes a nvel do agregado familiar, mas alguns dos membros desse agregado apresentarem uma malnutrio significativa, as estratgias de interveno a serem utilizadas sero muito diferentes daquelas utilizadas no caso em que os agregados familiares pura e simplesmente no tm acesso a alimentos suficientes para preencherem as suas necessidades nutricionais. 2. Como que os pobres alteram os seus padres de consumo alimentar, quando se alteram parmetros bsicos decisivos? A resposta a esta questo requer evidncia descritiva. Esta questo necessita da anlise dessa evidncia, para se poder perceber como que o consumo alimentar se altera quando os rendimentos familiares se alteram; quando os preos dos alimentos se alteram relativamente uns aos outros, ou em relao aos preos de outros bens no-alimentares; ou quando se altera o tamanho do agregado familiar, o local de residncia, a sade, ou a estao do ano. Grande parte deste captulo dedica-se a esta anlise desagregada do consumo alimentar, uma vez que os parmetros dela resultantes so essenciais para aprofundar a anlise da poltica alimentar. A anlise tende a ser complicada, mas existe um potencial significativo para se poderem utilizar e adaptar cuidadosamente parmetros bsicos de consumo alimentar de outras sociedades. Esta anlise provem de dois pressupostos assentes em experincia comparativa. Primeiro, existe uma possibilidade significativa de substituio entre os diferentes alimentos bsicos amdicos (por exemplo, entre o arroz e a mandioca, ou entre o trigo e o milho) das dietas dos pobres, em sociedades onde as disponibilidades do mercado tornam esta substituio de alimentos bsicos exequvel, com ntidas diferenas de preo. Na realidade, nos casos em que essa substituio possvel mas no demonstrada, pode-se argumentar fortemente que os pobres dessa sociedade no sofrem de grave escassez calrica. Outros problemas nutricionais podem ainda ser graves e as crianas mais pequenas podem apresentar dfices energticos, devido ao volume do alimento bsico amdico. No entanto, pouco provvel que a fome
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generalizada seja uma prioridade para intervenes governamentais, se os pobres no consomem alimentos bsicos amdicos ''inferiores", apesar destes estarem disponveis e serem mais baratos. O segundo pressuposto que os consumidores de alimentos so racionais, ou seja, eles ponderam logicamente formas alternativas de melhorarem o seu bem estar e escolhem aquela que necessite de menos recursos. Estudos realizados sobre a tomada de decises e sobre a distribuio do tempo dos adultos dentro dos agregados familiares mostram que os consumidores apresentam uma forte racionalidade na distribuio de recursos escassos, para atingirem os objectivos do agregado familiar. A prova de racionalidade permite a utilizao de poderosos modelos econmicos de tomada de deciso do agregado familiar, quanto s escolhas de consumo alimentar. Este captulo mostra como utilizar (e como no abusar) esses modelos num cenrio de pesquisa restringido pela falta de dados, por instalaes informticas inadequadas e por um tempo limitado de anlise. A expectativa da racionalidade na tomada de deciso do consumidor tambm justifica a procura de algumas regras rudimentares sobre os resultados plausveis da anlise de consumo. 3. Como que um programa governamental intervm nas decises de consumo alimentar, de forma a alterar os resultados nutricionais? Este captulo apresenta os esforos que tm sido tentados em diversos pases: desde as senhas alimentares a lojas de preo justo, desde programas de alimentao infantil fortificao com amino cidos dos cereais bsicos. O leque de intervenes possveis enorme; a sua eficcia tem sido pouco estudada ou percebida. Neste captulo vamos considerar os problemas potenciais e os custos de cada tipo de programa ou poltica. Se vale a pena, ou no, pagar os custos vai depender dos resultados de cada programa numa circunstncia particular. 4. Como se encontram interligados os diferentes programas de consumo e as polticas governamentais? Como que os programas de consumo se ligam ao resto do sector alimentar? A anlise do consumo lida com as ramificaes destes programas na produo alimentar, no sector comercial e mesmo na macroeconomia e no comrcio internacional. Para se abordarem estas quatro questes, tm que se juntar e interpretar dados sobre os tpicos relacionados com os padres de consumo alimentar, com os padres nutricionais e com a segurana alimentar familiar, de forma a obter-se uma base adequada de conhecimentos sobre o problema da fome num pas. A relao entre o consumo alimentar e o resultante estado nutricional no directa. Muitas variveis intervm entre as duas e aparecem oportunidade de interveno ao longo de toda a cadeia de causas. Para os agregados familiares no agrcolas, a cadeia comea com o poder de compra do agregado familiar; os agregados familiares rurais, mesmo aqueles que possuem terras muito pequenas, tm outras opes para assegurarem a sua alimentao. Uma vez percebidas as variaes nos padres de consumo alimentar e as fontes de acesso aos alimentos, comeam a emergir pontos de vulnerabilidade potencial para as pessoas pobres, bem como oportunidades para intervenes governamentais que melhorem e estabilizem a sua ingesto dos alimentos. Uma anlise mais aprofundada pode ento salientar estes pontos e proporcionar perspectivas sobre como direccionar intervenes, de forma a que os subsdios oramentais e os efeitos secundrios no resto do sistema alimentar possam ser minimizados.

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Padres de Consumo Alimentar A recolha de dados sobre consumo alimentar pode ser uma tarefa para toda a vida de um erudito, mas a maioria dos analistas de poltica alimentar tem que pensar em termos de dias ou de semanas. ''Os atalhos" so necessariamente inevitveis e, felizmente, a maioria dos pases tem uma riqueza surpreendente de informao sobre os padres de consumo alimentar, espalhada por diversos ministrios. Os alimentos no so o territrio exclusivo de um sector ou de uma agncia governamental: so importantes para os gabinetes estatsticos, que calculam os ndices do custo de vida; para os gabinetes comerciais, que controlam e regulam o comrcio; para os departamentos agrcolas, que projectam as necessidades alimentares para justificarem os investimentos agrcolas e os programas de intensificao e ainda para os departamentos de sade, que frequentemente estabelecem uma relao entre o tamanho e a caracterstica da sua carteira de doentes com a dieta desses mesmos doentes. Os enfermeiros das clnicas que lidam com crianas doentes sabem, geralmente, bastante sobre os alimentos que as crianas ingerem.
A FOLHA DE BALANO ALIMENTAR.

O ponto de partida geralmente uma folha de balano alimentar que, actualmente, a maioria dos pases publica todos os anos. Na tabela 2-1 apresentamos um exemplo condensado da Indonsia. As publicaes ou ficheiros originais apresentam geralmente um grande detalhe de bens. O balano alimentar o instrumento principal para se mostrarem os nveis mdios de consumo alimentar. Pode tambm ser utilizado para determinar a representatividade dos inquritos baseados na amostragem representativa. Se as ingestes per capita medidas pelo inqurito baseado na amostragem representativa "ampliadas" para os nveis nacionais, multiplicando-as pela populao total, no corresponderem aos dados da folha de balano alimentar porque algo correu mal. No passado, as folhas de balano alimentar tendiam para subvalorizar o nvel mdio de consumo alimentar, devido aos preconceitos contra a medio total da produo alimentar para consumo caseiro, bem como tendncia para tributar os agricultores com base na produo. Porm, devido s fortes presses exercidas recentemente sobre as agncias governamentais para aumentarem a produo domstica de alimentos, deixou de ser claro se todos os desvios das estatsticas sobre produo alimentar so de subvalorizao; podem tambm estar presentes desvios de sobrevalorizao, principalmente nos alimentos cerealferos bsicos, que fornecem o grosso das calorias nos pases em desenvolvimento, uma vez que as autoridades locais tentam mostrar resultados positivos, resultantes dos esforos de desenvolvimento agrcola feitos pelos governo. A folha de balano alimentar da Indonsia um exemplo til, devido complexidade de bens. A verso publicada no boletim oficial de estatsticas apresenta setenta bens e a folha de trabalho contem muitas mais do que estas. E no entanto, catorze bens fornecem 96% do total de calorias consumidas. Os alimentos bsicos amdicos (esses excluem o acar) fornecem 77% e um nico, o arroz (mais farelo de arroz) contribui com 54% da energia na ingesto mdia de alimentos na Indonsia. Este padro bastante tpico dos pases em desenvolvimento, principalmente na sia, sendo trs aspectos importantes. Primeiro, existe um alimento bsico amdico que domina o

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Tabela 2-1. Resumo da Folha de Balano Alimentar, Indonsia, 1976 (milhares de toneladas)
Bem Produo Alteraes nos stocksa Importaes Exportaes Total do fornecimento domstico Raes para animais Uso Domstico Sementes Moagem e Desperdcios processamento Consumo per capita Total Quilogramas Quilocalorias Gramas de consumido por por protena ano diab por dia

Cereais Trigo 964,53 964,53 964,53 Farinha de trigo 694,46 +21,88 1,93 674,51 674,51 5,05 48 1,57 Arroz com casca 23.300,94 10,21 23.311,15 466,23 9,10 21.673,37 932,45 Arroz modo 14.737,89 +183,58 1.290,98 15.845,29 316,91 15.528,38 116,19 1.165 20,37 Farelo de arroz 1.733,87 162,64 1.571,23 840,61 730,62 5,47 41 1,99 Milho descascado 2.572.14 54,38 3,51 2.623,01 52,46 66,35 52,46 2.451,74 18,34 175 4,51 0,56 Milho fresco 299,38 299,38 299,38 2,24 22 Sub total 1.451 29,06 Alimentos Bsicos Amdicos Batata doce 2.381,21 2.381,21 238,12 2.143,09 16,04 42 0,40 Mandioca 2.190,73 239,37 413,06 12.017,04 240,34 421,96 1.201,70 10.153,04 75,97 204 1,46 Tapioca 118,15 118,15 118,15 0,88 9 0,03 0,03 Farinha de Sago 97,30 97,30 97,30 0,73 7 Sub total 262 1,92 Acar Acar refinado 1.318,55 +186,23 201,55 1.333,87 1.333,87 9,98 96 0 Outro 284,00 3,80 169,08 118,72 118,72 0,89 9 0,03 Sub total 105 0,03 Leguminosas, nozes, sementes Amendoim 324,26 6,11 1,57 328,80 30,16 19,73 278,91 2,09 31 1,34 Feijo de soja 521,78 171,75 0,55 692,98 29,48 34,65 628,85 4,70 52 4,52 1.20 Coco fresco 13.974,97 13.974,97 8.669,97 1.397,50 3.907,50 29,24 120 Sub total 203 7,06 Fruta 39 0,48 (Banana) (26) (0,33) Vegetais 10 0,66 Carne 3,38 19 1,22 Ovos 0,84 4 0,26 Leite 2,90 5 0,27 Peixe 8,60 15 2,76 leos e gorduras 4,86 118 0 (leo de Coco) (4,51) (109) 0 Total 2.231 43,72 Vegetal 2.186 39,21 Animal 45 4,51 Nota: A populao a meio do ano era de 133,65 milhes Fonte: Gabinete Central de Estatstica, Statistik Indikator, 1978 / 79, Jacarta, Indonsia a. Quando os stocks aumentam (+), as quantidades disponveis para consumo ficam reduzidas. b. "Quilocaloria" o termo correcto para o que usualmente se chama 'caloria'. Por uma questo de simplicidade, este livro utiliza o termo "caloria" em vez de "quilocaloria" como uma unidade de medida que estipula o valor energtico contido nos alimentos, mas o leitor deve lembrar-se que 1 quilocaloria = 1.000 calorias = 1 Caloria.

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consumo alimentar. Trata-se geralmente de arroz ou de trigo, mas pode tambm ser milho, mandioca ou inhame. Segundo, os outros alimentos bsicos amdicos como grupo, so em mdia bastante importantes. No exemplo da Indonsia, eles perfazem cerca de metade das calorias do alimento bsico amdico preferido isolado. Como no se tratasse de alimentos preferidos, so provavelmente consumidos principalmente pelos pobres, embora a folha de balano alimentar diga nada sobre a distribuio. No entanto, sempre que os alimentos bsicos inferiores perfazem um parte significativa das calorias consumidas numa sociedade, provvel que as diferenas nos padres de consumo alimentar entre os consumidores menos e mais privilegiados sejam acentuadas. Terceiro, apesar do vasto variedade de bens alimentares disponveis na sociedade, somente muito poucos so importantes para a poltica alimentar. A folha de balano alimentar da Indonsia mostra que categorias inteiras de bens alimentares - frutas, vegetais, peixe, carne, leite, ovos e gorduras animais - so virtualmente irrelevantes para a ingesto calrica mdia. De toda a lista, somente as bananas fornecem mais do que 20 calorias dirias per capita. Ainda mais surpreendente o facto de a mesma lista ser quase to irrelevante para a ingesto de protenas, uma vez que todas essas categorias combinadas perfazem menos do que 13% do total de protenas consumidas diariamente. claro que toda a protena animal se encontra nessa lista, mas a Indonsia no diferente dos outros pases em desenvolvimento, ao apresentar a protena animal a contribuir somente com 10% da ingesto protica mdia total. A principal ateno dos analistas de poltica alimentar prestada s culturas alimentares bsicas (principalmente os alimentos bsicos amdicos), tanto para protenas como para calorias. Os projecto de criao de gado para produo de carne, ovos ou leite devem ser justificados principalmente com base na sua contribuio para o rendimento agrcola e no pelo alvio que trazem para os problemas nutricionais. bvio que existem excepes, mas estas devem ser tratadas como excepes, devendo ser especificamente defendidas contra as expectativas normais.
A FOLHA DE BALANO ALIMENTAR POR GRUPO (CLASSE) DE RENDIMENTO.

A informao da folha de balano alimentar identifica as prioridades gerais para a anlise de consumo e a preocupao global da poltica alimentar. A desagregao por grupo de rendimento (que distingue entre os pobres, os mdios, e os ricos) destaca estas prioridades e d uma perspectiva mais clara do problema da fome, principalmente porque os pobres so muito mais sensveis a alteraes nos rendimentos familiares e nos preos do que os outros grupos mais privilegiados da sociedade. O passo seguinte construir o equivalente da folha de balano alimentar, por grupo de rendimento. Os inquritos de oramentos aos agregados familiares so a principal fonte de informao. Nos anos mais recentes, tm utilizado metodologias melhoradas e tcnicas de campo para medir as despesas de forma mais precisa. O relatrio de Thomas Poleman contem uma discusso til sobre os usos e abusos dos inquritos de oramentos aos agregados familiares. A sua importncia especfica para a anlise de poltica alimentar encontra-se aqui resumida. Na realidade e em termos de poltica alimentar, o melhor a fazer com os inquritos de oramentos aos agregados familiares junt-los com os inquritos de nutrio, discutidos mais abaixo. Eles coligem dados detalhados sobre as caractersticas do agregado familiar, sobre o rendimento familiar, sobre as despesas com bens especficos, sobre quantidades consumidas
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e, numa sub-amostragem do inqurito, medies antropomtricas dos membros do agregado familiar. Estas medies antropomtricas (idade, peso, altura e, por vezes, o permetro do brao ou da coxa) podem ser feitas rapidamente e so indicadores razoavelmente precisos dos dfices energticos, tanto a curto como a longo prazo. A recolha destas medies durante o mesmo inqurito dos dados sobre o rendimento familiar e sobre as despesas alimentares, ir estabelecer a ligao entre o nvel de alimentos disponveis para os agregados familiares e o estado nutricional individual relativamente aos padres de crescimento. Se um inqurito oramental recolher somente dados sobre as despesas, torna-se arriscado interpolar a quantidade de bens individuais consumidos pelo agregado familiar durante o perodo do inqurito (geralmente uma semana). Se todos os agregados familiares enfrentassem os mesmos preos para os vrios bens, no haveria problema e as despesas com um determinado bem poderiam ser divididas pelo seu preo mdio, para se calcular a quantidade comprada. Existem no entanto trs factores que intervm num clculo deste gnero: ! Diferenas regionais nos preos. Num pas, os preos nas diferentes regies podem diferir significativamente, principalmente para aqueles bens em que os custos de transporte tendem a perfazer uma grande proporo do valor total, como o caso de muito alimentos bsicos. So, portanto, necessrios os preos regionais especficos do bem. Diferenas sazonais nos preos. Para a maior parte dos bens alimentares, os preos variam ao longo do ano devido sazonalidade da produo e aos custos positivos de armazenagem. Uma vez que a maioria dos inquritos de oramentos aos agregados familiares so realizados ao longo de um perodo extensivo de tempo (frequentemente um ano inteiro), mas cada agregado familiar s inquirido durante um nico dia ou semana desse perodo, so necessrios os preos sazonais dos bens alimentares para se poderem converter, com rigor, os dados da despesa em quantidades. Diferenas de qualidade. Os preos de um bem variam de acordo com a qualidade desse mesmo bem. Embora em princpio, num questionrio sobre despesas alimentares por exemplo, se possa identificar cada variedade e gradao de arroz como sendo um bem separado, este tipo de detalhe no usual, devido ao tempo que levaria o tratamento de cada questionrio, bem como pouca fiabilidade dos dados. O efeito da qualidade mesmo sobre um bem relativamente homogneo, como o trigo ou o arroz, pode ser bastante significativo. Os agregados familiares de um escalo alto de rendimento podem gastar, em mdia por cada caloria de energia alimentar, o dobro do que gastam os agregados familiares do escalo baixo de rendimento, mesmo para os alimentos bsicos amdicos. O efeito da qualidade torna-se ainda mais importante para agrupamentos mais vastos de produtos - cereais, alimentos bsicos amdicos, hidratos de carbono.

Frequentemente so realizados inquritos pontuais para se efectuarem ajustamentos adhoc sobre a qualidade nos inquritos que se referem somente a dados sobre a despesa. Muita da informao pode ser obtida em inquritos deste gnero, desde que se lhe adicionem dados exgenos adequados para a anlise. No entanto, a soluo para estes trs problemas incluir no prprio inqurito original de oramentos, a recolha de dados tanto sobre as despesas alimentares como sobre as quantidades compradas (ou os preos mdio pagos), mais as quantidades e bens produzidos pelo agregado familiar. Uma informao deste gnero permite obter uma imagem muito mais precisa, a partir da distribuio das calorias alimentares por
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produto, do grupo de rendimento, da regio e, por vezes, da estao do ano. Estas imagens desagregadas permitem uma comparao dos padres de consumo alimentar dos pobres com os padres da mdia nacional e com outros grupos de rendimentos. Foi preparado, por J. Priss, F. Sizaret e P. Franois (figura 2-1) a partir de uma reviso dos mapas de balano alimentar de muitos pases, um resumo particularmente ilustrativo da forma como os padres de ingesto de nutrientes se alteram segundo o grupo de rendimento. A figura mostra cerca de 75% do total de calorias, como sendo provenientes de alimentos bsicos amdicos nos grupos mais baixos de rendimento; o nmero para a Indonsia era de 77%. Esta proporo declina rapidamente para somente 30% nos grupos mais altos de rendimento, em que as gorduras alimentares separadas (manteiga e banha) e as gorduras animais no separadas contidas na carne, leite, peixe e ovos a perfazerem mais de metade da diferena. A maior parte do resto vem de ingesto de acar. Algo surpreendentemente, a ingesto total de protenas em termos percentuais das calorias permanece virtualmente constante, com uma substituio ntida da protena animal por protena vegetal. A ingesto protica total aumenta com o rendimento, porque a ingesto calrica total aumenta com o rendimento, pelo menos ao nvel mdio de rendimento. A figura de Priss ainda mais reveladora em termos de bens especficos para pases individuais ou para regies. Os dados do Inqurito Socio-econmico IV da Indonsia 1969 70 podem ser reorganizados neste formato, tal como se mostra na figura 2-2. Os bens que dominam na dieta dos pobres so imediatamente aparentes. Para criarem programas que aumentem a ingesto de energia alimentar e se os custos do programa no forem uma preocupao, os polticos no precisam de saber exactamente o que que os pobre comem, nem o que que eles passam a consumir quando obtm rendimentos mais altos. Os pobres esto perfeitamente dispostos a comerem os alimentos que os ricos comem, desde que estes lhes sejam disponibilizados. O que os analistas aprendem ao estudarem os padres de consumo alimentar so quais os alimentos que os pobres comem, que os ricos no comem. Isto permite que sejam concebidas intervenes direccionadas especificamente para aumentarem a ingesto alimentar dos pobres, e que sero mais eficazes mais energia alimentar consumida pelos pobres por cada dlar gasto no programa - uma vez que os bens intervencionistas so consumidos principalmente pelo grupo alvo. Mais ainda, a anlise identifica o impacto provvel, sobre os pobres (em termos nutricionais), das alteraes nos seus rendimentos familiares ou nos preos dos alimentos que eles consomem. Padres Nutricionais Determinar os padres da fome e da malnutrio numa sociedade uma tarefa bastante diferente da compreenso dos seus padres de consumo alimentar, embora sejam utilizados alguns dos mesmos dados. Todos os indivduos tm algum conhecimento fundamental sobre o consumo alimentar. relativamente fcil interpretar estatsticas sobre as disponibilidades dos diferentes bens, ou conversar com pessoas de diferentes nveis sociais sobre o que comem e sobre a quantidade que comem. A avaliao do estado nutricional, porm, uma tarefa para especialistas familiarizados com o vasto leque de metodologias disponveis, e para aqueles que sabem avaliar a evidncia biomdica em termos de importncia humana. O estado nutricional

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um resultado de um complicado processo biolgico, no qual a ingesto alimentar somente uma de muitas variveis importantes. Uma pessoa com pouco treino pode ser capaz de detectar a malnutrio grave e a fome aguda incipiente, mas a maioria da fome subclnica e das suas consequncias s so detectveis por observadores treinados.
INQURITOS DE NUTRIO.

Os analistas de poltica alimentar no podem esperar realizar inquritos de nutrio que utilizem exames mdicos para determinar o estado nutricional, juntamente com questes sobre o estado socio-econmico. Devem estar preparados para interpretarem as suas constataes e para traduzirem os seus resultados para uma matriz rudimentar, que relacione os problemas nutricionais com as causas fundamentais. Lidar com doenas nutricionais graves tarefa dos hospitais e das clnicas. A anlise da poltica
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alimentar tenta perceber as causas e encontrar intervenes eficazes, umas vezes ao nvel das causas bsicas, outras vezes a nveis mais elevados da cadeia causal onde sejam necessrios paliativos. Se um inqurito nutricional mostrar uma incidncia insignificante de atrofia do crescimento (stunted growth ou desnutrio crnica) e outros problemas de sade, directamente atribuveis ingesto inadequada de alimentos, o analista de poltica alimentar pode dirigir a sua ateno para os outros objectivos do sistema alimentar - crescimento econmico eficaz, uma distribuio mais equitativa dos rendimentos e segurana alimentar. Contudo, muito poucas sociedades cabem correspondente a esta descrio. Mesmo pases to ricos como os Estados Unidos teriam um nmero significativo de pessoas a sofrerem de fome crnica, seno existissem programas especficos, tais como as senhas alimentares, para melhorarem o acesso de pessoas pobres aos alimentos. As sociedades pobres tm, quase inevitavelmente, muitos cidados que sofrem de um leque de privaes ambientais, principalmente de um acesso inadequado aos alimentos. Os inquritos que falham na identificao destas pessoas, podem no ter investigado os locais certos ou as alturas certas. Os analistas de poltica alimentar devem encarar com algum cepticismo os inquritos de nutrio que no mostrem uma malnutrio significativa relacionada com os alimentos (por oposio s doenas nutricionais causadas por escassez de micronutrientes especficos, tais como o ferro ou a vitamina A) a no ser que se encontre j a decorrer algum tipo de programa de interveno alimentar. Alguns programas alimentares podem no ter sido originalmente concebidos para promover objectivos nutricionais, mas eles tm na realidade importantes efeitos nutricionais. O racionamento alimentar no Sri Lanka, mantido principalmente por razes polticas, parece ter sido muito bem sucedido na eliminao das piores manifestaes de uma ingesto inadequada de alimentos. Um inqurito que mostre pouca fome aguda numa sociedade deste gnero, pode no ser surpreendente. Ao interpretarem os inquritos de nutrio, os analistas de poltica alimentar podem formar um conjunto de expectativas, baseadas principalmente no conhecimento dos padres de consumo alimentar desagregado, sobre as causas provveis da fome crnica, do crescimento lento e da pouca sade, medidas pelos inquritos de nutrio. Devido grande variedade de factores importantes que, para alm do consumo alimentar do agregado familiar, influenciam o estado nutricional, estas expectativas podem muito bem estar fora das marcas. A tarefa ento descobrir porque que os padres de consumo alimentar desagregado parecem ser inconsistentes com a informao fornecida pelos inquritos de nutrio, uma vez que a resposta afecta a natureza das intervenes potenciais. Num mundo em que a anlise de custos - benefcios sociais considerada como o paradigma de um governo moderno e eficaz, provvel que a evidncia de malnutrio provoque a resposta e depois? Esta questo tem que ser encarada directamente. Um inqurito nutricional tpico ir registar trs categorias de malnutrio, classificadas segundo a escala de Gomez sobre o peso esperado para a idade. A malnutrio de terceiro grau, a categoria grave, atribuda aos indivduos cujo peso seja inferior a 60% do peso esperado para a sua idade; entre os 60% e os 75% a categoria moderada, ou seja, o segundo grau de malnutrio e o primeiro grau, ou malnutrio ligeira, atribui-se a indivduos entre 75 e 90% do peso esperado, sendo 90 a 110% considerado normal. Estas estatsticas de peso - para - a - idade so utilizadas para interpretar o estado nutricional corrente, enquanto que as estatsticas de altura para - a - idade so consideradas como indicadores de problemas nutricionais mais crnicos.
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As alturas inferiores a 90% dos padres de altura - para - a - idade indicam atrofia relacionada com dfices alimentares de longa durao. A Organizao Mundial de Sade sugere que nos pases em desenvolvimento e entre as crianas com cinco anos de idade, ou menos, cerca de 3% sofrem de malnutrio de terceiro grau, 25% de malnutrio de segundo grau e 40 a 45% de malnutrio ligeira, ou de primeiro grau. Qual o significado funcional de estatsticas deste gnero? Como que os vrios graus de severidade afectam o bem estar dos indivduos? O que a sociedade ganha ao reduzir a fome? Quais so os benefcios sociais que correspondem aos custos governamentais de programas que faam passar crianas do terceiro grau para o segundo grau de malnutrio, do segundo para o primeiro e do primeiro para o normal? Infelizmente no existem respostas claras a estas questes. Alguns casos sugerem que os custos sociais so enormes e que os efeitos da malnutrio se estendem a vrias geraes no futuro, embora outros casos indiquem que virtualmente todos os impactos, mesmo os de malnutrio grave, podem ser rpida e permanentemente reversveis, excepto a estatura do corpo. Numa sociedade muito populosa e pobre, com muitas exigncias aos escassos recursos governamentais, esta incerteza sobre a significncia funcional da malnutrio tende a imobilizar tentativas cuidadas para abordar a questo custos - benefcios. As receitas marginais do governo so canalizadas, por defeito, para os projectos com benefcios mais aparentes e mais calculvel. A significncia da atrofia de crescimento e de m sade para o indivduo, devido a malnutrio, ainda assim mais fcil de documentar. Na maioria das sociedades, os indivduos pequenos encontram-se em desvantagem competitiva com os indivduos maiores. A gravidade da malnutrio encontra-se tambm fortemente correlacionada com a dimenso e com a gravidade das doenas - infeces do aparelho respiratrio superior, infeces gastrointestinais, sarampo e muitas outras. Enquanto que doenas como estas so apenas um mal estar para pessoas bem nutridas, podem ser fatais para pessoas malnutridas. A sociedade corre obviamente algum risco nestas estatsticas. Os custos para tratar problemas de sade deste gnero podem aumentar rapidamente, se se considerar seriamente uma abordagem curativa. A capacidade de trabalho e a produtividade de indivduos com atrofias de altura graves e subnutridos so limitadas. A principal questo social, sendo tambm a que tem evidncia menos satisfatria, talvez a potencial diminuio mental de geraes de cidados, devido malnutrio significativa durante os seus primeiros anos de formao. A evidncia cientfica provavelmente nunca ser suficientemente explcita, de forma a permitir ao analista oramental fazer uma escolha ntida entre a construo de uma fbrica de ao, a implementao de um programa alimentar infantil, ou a manuteno de um sistema de dois nveis de preo para o trigo. Desenvolver o empenho para implementar intervenes de consumo alimentar apenas, parcialmente, da responsabilidade do analista de poltica alimentar. No entanto, se um governo mostra alguma vontade em examinar intervenes alternativas concebidas para reduzir a fome, o analista de poltica alimentar pode aceitar um vasto leque de responsabilidade para demonstrar o grau de eficcia das diferentes intervenes e os custos associados a cada uma delas. Anlises deste gnero pode ser convincentes; num nmero surpreendente de circunstncias elas falam por si mesmas. A anlise de poltica alimentar no pode criar o ambiente para uma aco governamental eficaz contra a fome, mas, dentro de um ambiente estabelecido, ele pode mobilizar o esforo de uma forma eficaz.
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O consumo alimentar pode ser melhorado de duas maneiras. A primeira aumentar os rendimentos ou os recursos do agregado familiar, de forma a que o mecanismo corrente de acesso aos alimentos possa ser utilizado mais eficazmente. A mudana dos rendimentos fundamentalmente uma tarefa das polticas de preos e de rendimentos. A segunda maneira alterar os mecanismos em si. Em contraste com os agregados familiares urbanos, que tm poucas opes para alm de comprarem os seus alimentos, a maioria dos agregados familiares rurais tm algum potencial, e por vezes um potencial mesmo bastante grande, para melhorarem a quantidade e a qualidade do consumo alimentar. As famlias rurais podem adoptar padres diferentes de cultura, que proporcionem uma diversidade de nutrientes e uma maior estabilidade das colheitas de ms para ms e de ano para ano. Para os aldees e para os trabalhadores sem terra com um pequeno terreiro habitacional, que tm que comprar a maioria dos seus alimentos bsicos, uma horta caseira pode proporcionar uma importante margem nutricional. Se forem geridos adequadamente, mesmo 100 metros quadrados de horta intensamente cultivados num cenrio tropical, pode proporcionar a uma famlia de quatro membros todas as suas vitaminas e minerais, um tero das suas protenas e 10 a 20% das suas calorias. Rendimentos agronmicos deste gnero requerem bastante percia, factores de produo adequados de mo-de-obra, de gua, de sementes e de fertilizantes, bem como um ambiente aldeo conducente. As famlias no podem sobreviver com 100 metros quadrados de terra, mas para uma famlia que seja capaz de comprar somente 75% das suas necessidades alimentares bsicas e que tenha pouco rendimento familiar disponvel para diversidade ou para bens no-comestveis, uma horta bem cuidada pode significar a diferena entre a fome crnica, a atrofia do crescimento e uma vida infeliz, e uma vida comparativamente mais segura e de um bem estar modesto. Para alm das hortas caseiras, os pequenos agricultores tm diversas opes para diversificar os seus padres de cultura, de forma a melhorarem a qualidade e a segurana do fornecimento alimentar dos seus agregados familiares. Geralmente, os agregados familiares rurais utilizam a sua terra sabiamente, em relao s suas oportunidades e necessidades. No entanto, os investigadores agrcolas nem sempre desenvolveram novas tecnologias biolgicas, que correspondam ao leque completo das necessidades dos agricultores (incluindo necessidades nutricionais). Um grande nfase posto na pesquisa para melhorar cereais bsicos, teve resultados impressionantes. As novas variedades de alto rendimento agronmico aumentaram significativamente a rentabilidade relativa da cultura de cereais em regime de monocultura, principalmente quando se encontram disponveis pacotes de programas de fertilizantes e de outros factores de produo com crdito subsidiado. Perante esta mudana tcnica, a maioria dos agricultores seria imprudente se adoptasse mltiplas culturas e rotao de culturas de uma larga variedade de culturas alimentares, que proporcionariam um espectro equilibrado de nutrientes e uma distribuio sazonal mais igualvel. Com algum redireccionamento, os pesquisadores poderiam transformar um sistema agrcola deste gnero, num objectivo das suas pesquisas. Tornar sistemas deste gnero economicamente competitivos com a monocultura dos cereais poderia originar dividendos nutricionais significativos. Os aspectos sazonais da disponibilidade de alimentos tambm merece ateno. Observaes nos meses anteriores colheita em frica, sugeriram que os adultos toleravam as deficincias alimentares e a resultante perda de peso, sem efeitos indevidos na produtividade. A evidncia actual, recolhida no Bangladesh, sugere que os efeitos sazonais so mais subtis. A taxa de enfermidade entre as crianas pequenas tende a ser
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DISPONIBILIDADE ALIMENTAR A NVEL DO AGREGADO FAMILIAR.

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significativamente mais elevada durante a "estao curta" que antecede a colheita e as taxas de mortalidade dessas doenas tambm aumentam. A fome sazonal manifesta-se mais em taxas mais elevadas de mortalidade infantil do que na fome dos adultos. A estabilizao da disponibilidade sazonal dos cereais em gro, ou mesmo de culturas substitutas de tubrculos, ir ter efeitos significativos no bem estar nutricional, principalmente das crianas, para alm dos efeitos dos excedentes de consumo, normalmente utilizados para justificar esquemas de estabilizao de preos. Consumo Alimentar versus Nutrio como Foco de Anlise A poltica alimentar utiliza o consumo alimentar do agregado familiar como a varivel principal para melhorar o estado nutricional dos indivduos dentro do agregado familiar. Esta perspectiva poltica baseia-se na diviso hierrquica da malnutrio em dois estdios amplos e que se sobrepem. No primeiro estdio, todo o agregado familiar sofre com a ingesto inadequada de alimentos, embora a distribuio do dfice energtico entre os indivduos da famlia possa ser bastante desigual. No segundo estdio, os dfices calricos ao nvel do agregado familiar foram eliminados, mas os desequilbrios de nutrientes, tais como deficincias em vitaminas e em minerais, permanecem e os grupos vulnerveis dentro do agregado familiar podem no estar ainda a receber alimentos adequados para preencherem as suas necessidades especficas de nutrientes durante a gravidez, a lactao, ou o crescimento. Ambos os tipos de agregados familiares podem ser seriamente afectados por doenas endmicas e parasitrias, bem como por ambientes deficientes de sade pblica, principalmente no que diz respeita gua e ao saneamento. natural que as estratgias para melhorar o estado nutricional sejam diversificadas, dependendo do facto de um agregado familiar ser classificado principalmente como estdio um ou estdio dois. Os agregados familiares do estdio um, aqueles que sofrem dfices energticos significativos, geralmente respondem de alguma forma aos esforos concebidos para melhorar a eficcia da ligao entre a disponibilidade de alimentos ao nvel do agregado familiar e o resultante estado nutricional de cada um dos membros da famlia - problemas associados com os agregados familiares no estdio dois. No entanto, o problema fundamental do nvel de recursos alimentares dominar tais ambientes. As variveis que intervm entre o consumo alimentar e o estado nutricional so to importantes como para os agregados familiares no estdio dois, mas no provvel que as intervenes para melhorar o abastecimento de gua, o saneamento e a sade sejam eficazes na melhoria do estado nutricional, at que seja abordada a questo bsica da suficincia calrica. A situao para as famlias no estdio dois bem distinta (embora os dois estdios constituam claramente pontos ao longo de um espectro contnuo). Havendo suficincia de alimentos dentro do agregado familiar, que v de encontro s necessidades energticas dirias de todos os elementos da famlia, o aspecto nutricional altera-se para uma complexidade de variveis sinrgicas, que condicionam simultaneamente o bem estar nutricional de cada indivduo. Estas variveis constituem aquilo que hoje em dia comumente designado por "pacote das necessidades bsicas": abastecimento de gua potvel e abundante, eliminao de lixo e instalaes adequadas de saneamento, espao habitacional suficiente para fornecer proteco ao clima local, instalaes locais de cuidados de sade para tratar infeces e prestar servios de parto, juntamente com materiais e informao sobre planeamento familiar, e servios de
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educao concebidos para que se atinja uma alfabetizao funcional. A relao global entre o pacote de necessidades bsicas e a melhoria do estado nutricional bvia, embora as relaes reais sejam muito complexas quando se trata de quantificar as variveis e de determinar os efeitos com preciso. Entre as ligaes mais bvias destas variveis contam-se: a relao entre a dimenso das infeces gastrointestinais e a eficincia com a qual os alimentos so digeridos e disponibilizados ao organismo para trabalho e para crescimento; a ligao entre a gua e os padres sanitrios e a dimenso das referidas infeces gastrointestinais; o papel da alfabetizao funcional em o grau de conhecimento das mes dos requisitos alimentares dos seus filhos quando doentes e quando saudveis; o papel global da acessibilidade a servios clnicos na manuteno do nvel de sade da comunidade. Melhorar qualquer um destes factores dentro de um agregado familiar permitiria um nvel nutricional mais elevado para qualquer nvel de disponibilidade alimentar. Fornecendo um pacote de servios deste gnero, melhoraria sem dvida a ligao entre a disponibilidade de alimentos e o estado nutricional. O efeito total de um pacote seria provavelmente maior do que a soma das contribuies individuais. Mas no se sabe at que ponto estas afirmaes so vlidas, nem se conhece as suas dimenses quantitativas. Existe apenas um vago sentido de quais poderiam ser os "trade-offs" (vantagens versus desvantagens) dentro de um pacote. O debate sobre um pacote de necessidades bsicas produtivo quando centrado no papel dos pobres numa economia -- porque que os pobre permanecem pobres--, para utilizar uma frase de Michael Lipton. Por esta razo, natural que os analistas de poltica alimentar achem mais produtivo lidar com o estdio um do problema da malnutrio, do que com o problema do estdio dois que varia mais entre os agregados familiares. Os programas de educao nutricional podero ser teis no estdio dois, desde que, ao nvel do agregado familiar, hajam quantidades adequadas de alimentos disponveis. Os programas para melhorar o conhecimento das mes sobre nutrio - que alimentos comprar, como prepar-los de modo a reterem o mximo valor nutritivo, como alimentar uma criana doente, a eficcia do aleitamento - tm quase certamente uma compensao elevada, em algumas aldeias. A situao semelhante aos programas de extenso agrcola, que se deparam com uma grande variao nas tcnicas dos agricultores para produzirem culturas. Em ambos os casos o programa tem que ter alguma informao relevante a promover. Os especialistas em desenvolvimento aprenderam, atravs de algumas experincias dolorosas, que os "maus" agricultores frequentemente se comportam bastante racionalmente em funo do seu prprio ambiente e que muitos hbitos alimentares, aparentemente irracionais, mostraram ter alguma sabedoria semelhante por trs deles. Outras formas podem certamente ser melhores, mas perceber porque que uma me tem um determinado comportamento, to importante como perceber porque que um agricultor aplica somente metade da quantidade recomendada de fertilizante. A anlise de poltica alimentar sobre as questes de nutrio e de consumo pode ser encarada como uma tarefa para estabelecer prioridades. Em particular, os dados descritivos da folha de balano alimentar e dos inquritos dos oramentos aos agregados familiares, quando relacionados com os dados disponveis dos inquritos de nutrio, indicaro se os problemas de nutrio so principalmente de estdio um (dfice energtico crnico ao nvel do agregado familiar) ou de estdio dois (desequilbrio de nutrientes ou m distribuio dentro do agregado familiar). A perspectiva de poltica alimentar, aqui apresentada, elaborada principalmente para ambientes de estdio um. Quando os problemas de nutrio de um pas
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so principalmente do tipo do estdio dois, a tarefa nutricional pode ser desempenhada pelos especialistas de sade pblica e de educao. At l, muito dos esforos desses especialistas sero ineficazes. Consequentemente, o foco analtico da maior parte deste captulo a compreenso dos padres de consumo alimentar como principal ligao entre os problemas nutricionais (e as intervenes para os resolver) e a macro poltica alimentar.

Anlise do Consumo Alimentar


Para o analista de poltica alimentar, a anlise dos dados do consumo alimentar serve duas funes especficas. Em primeiro lugar, a anlise fornece os parmetros para compreender os ajustamentos de consumo na macroeconomia alimentar. O que acontece procura total de cereais quando baixam os preos ou aumentam os rendimentos? Se a disponibilidade se altera, o que acontecer aos preos? Em segundo lugar, a anlise ajuda a determinar o impacto nutricional provvel de alteraes nas circunstncias econmicas dos pobres. O que acontece ao cabaz do consumo dos pobres quando os seus rendimentos familiares se alteram e quando flutuam os preos dos bens que eles consomem? Perspectiva Terica A investigao emprica dos dados sobre o consumo alimentar do algumas respostas a estas perguntas. A teoria econmica pode ser de grande ajuda na investigao emprica, estabelecendo um enquadramento racional de tomada de deciso, no seio do qual se possa organizar o leque de opes potenciais de consumo, bem como fornecer alguns pressupostos simples e plausveis sobre aquilo que constitui o comportamento racional. Tanto o enquadramento como os pressupostos so sujeitos a verificao atravs do desempenho prtico. Durante os ltimos cinquenta anos, o enquadramento tem resistido notavelmente bem exposio ao mundo real, e os pressupostos bsicos sobre a racionalidade e a importncia dos preos e dos rendimentos tm sido repetidamente confirmados.
A ESCOLHA DO CONSUMIDOR.

O consumidor dirige-se ao mercado com um poder de compra determinado e alguma ordem de preferncia pelas diversas mercadorias. Frequentemente, existe disponvel nos mercados uma gama vasta e confusa de bens -- mercadorias diversas, de qualidade e em quantidades variadas. O enquadramento aqui apresentado da tomada de deciso do consumidor relaciona as escolhas possveis com as escolhas desejadas. Tipicamente, um pacote nico de bens adquiridos maximiza a satisfao do consumidor. Este enquadramento pode ser ilustrado pelas opes disponveis ao consumidor entre dois grandes grupos de mercadorias como sejam, por exemplo, os bens "alimentares" e os "no alimentares". A figura 2.3 mostra as quantidades crescentes de bens alimentares disponveis ao longo do eixo vertical, e as quantidades crescentes de bens no alimentares ao longo do eixo horizontal. O ponto A representa um pacote determinado de bens alimentares e no alimentares, as quantidades FA e NFA, respectivamente. O ponto B representa um pacote diferente de bens alimentares e no alimentares, com maior quantidade de cada tipo. A teoria do consumidor assume que o consumidor racional escolher sempre o pacote B em preferncia do A se for dada uma escolha livre, sem restries, pois melhor ter mais bens para consumir
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do que menos. Em qualquer linha de declive constante que passe pela origem, como por exemplo a linha OAB, os pontos mais afastados da origem so sempre preferidos em relao aos pontos mais prximos dela. E o que se passa em relao a uma escolha entre B e B? No existe uma resposta no ambgua a esta pergunta. S o consumidor individual poder decidir qual dos dois pacotes o preferido. O pacote B tem mais bens alimentares que B, mas o pacote B tem mais bens no alimentares. Dentro de um intervalo razovel e para pequenas mudanas, a teoria do consumidor assume que uma pequena quantidade de bens no alimentares pode substituir uma pequena perda de bens alimentares e, ainda assim, deixar o consumidor igualmente satisfeito. Assim, a "curva de indiferena" a tracejado que une os pontos B, B, B, B . . ., mostra combinaes de bens alimentares e no alimentares que o consumidor acha igualmente satisfatrias em relao ao ponto de partida B.

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A forma particular desta curva reflecte a dificuldade crescente de substituir um tipo de bens pelo outro, uma dificuldade que aumenta quando se retira mais e mais do primeiro tipo de bens. Assim, uma unidade de um bem no alimentar substituir uma unidade de um bem alimentar (de B para B), mas so necessrias duas unidades de um bem no alimentar para que o consumidor esteja disposto a abdicar de uma segunda unidade de um bem alimentar (de B para B). So necessrias quatro unidades de um bem no alimentar para se retirar uma unidade de um bem alimentar adicional (de B para B). Tal taxa decrescente de substituio de bens muito caracterstica da maior parte das circunstncias de consumo, e muito importante quando o enquadramento terico combina a possibilidade de escolhas com as escolhas desejadas.
A RESTRIO DO ORAMENTO.

As escolhas desejadas so indicadas pelo posicionamento e pela forma das curvas de indiferena. Em princpio, existe uma curva de indiferena para todas as combinaes possveis de bens. As escolhas possveis para o consumidor so determinadas pelo seu rendimento financeiro --a linha do oramento -- e pelos preos dos bens disponveis para compra. Se o consumidor gasta toda a sua renda rendimento disponvel em bens alimentares e no alimentares, uma suposio razovel se as poupanas fizerem parte dos no alimentares, ento a linha CD (a linha do oramento), que passa pelo ponto A reflecte duas restries distintas que afectam o consumidor: o rendimento disponvel total a ser gasto e os preos relativos dos bens que podem ser adquiridos. Se o consumidor gasta toda o seu rendimento em alimentos, pode ser adquirida uma quantidade OC, mas no bens no alimentares. Igualmente, se toda o rendimento for gasto em bens no alimentares, pode ser adquirida uma quantidade OD, mas no bens alimentares. A linha recta CD reflecte todas as combinaes lineares de bens alimentares e no alimentares, tendo como extremos a quantidade OC de bens alimentares e a quantidade OD de bens no alimentares. O ponto A constitui uma das combinaes possveis para o consumidor, cujo poder de compra global reflectido por CD. Assim, a linha CD constitui a fronteira exterior das escolhas possveis para este consumidor em particular, face aos preos relativos dos bens alimentares e no alimentares. Os pontos abaixo de CD no utilizam todo o rendimento disponvel. Uma suposio implcita a de que ao nvel dos agregados familiares no existem economias de escala no consumo de bens, o que provavelmente razovel para o consumo de bens alimentares em agregados familiares pobres. Se o preo relativo dos alimentos se altera, alteram-se tambm as escolhas possveis do consumidor. Por exemplo, se o rendimento do consumidor se mantiver constante quando os preos dos alimentos duplicam, o conjunto de escolhas possveis fica restringido a CD, em vez de CD. Com os preos dos alimentos duplicados, a mesma quantia determinada de dinheiro poder ser utilizada para comprar apenas metade dos alimentos, OC em vez de OC. Para qualquer quantidade adquirida de bens no alimentares, estaro disponveis apenas metade dos alimentos. Apenas os consumidores que adquiram exclusivamente bens no alimentares tero uma gama de escolhas disponveis idntica do perodo anterior ao aumento de preo. Todos os consumidores que adquiram alguns alimentos encontraro as suas compras potenciais limitadas pelo aumento dos preos. Neste resultado, no est envolvida nenhuma teoria econmica. Como a maior parte dos consumidores sabe, uma questo de simples aritmtica.

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MAXIMIZANDO A SATISFAO.

A contribuio da teoria econmica reside na explicao de como as escolhas desejadas (curvas de indiferena) se conciliam com as escolhas disponveis (linhas de oramento), atravs da tomada de deciso racional. A figura 2.4 ilustra o enquadramento no mesmo contexto que a discusso anterior. Neste exemplo, o consumidor tem um rendimento igual a CD, reflectindo o preo relativo inicial dos bens alimentares e no alimentares. As preferncias do consumidor so reveladas pela forma da curva de indiferena I, ao longo da qual igualmente satisfatria qualquer combinao de bens alimentares e no alimentares. Ao procurar maximizar o grau de satisfao decorrente do consumo de bens alimentares e no alimentares dentro da limitao CD do oramento, o consumidor procurar a curva de indiferena o mais alto possvel. A mxima satisfao possvel para este consumidor representada pelo ponto de tangncia, identificado na figura 2.4 no ponto A. Ao escolher adquirir e consumir uma quantidade FA de bens alimentares e uma quantidade NFA de bens no alimentares, o consumidor alcana a curva de indiferena I. Com a linha de oramento CD no pode ser atingida uma curva de indiferena mais elevada. Qualquer curva de indiferena oferece menor satisfao ao consumidor. A teoria sugere que quando a renda CD, o consumidor opta por consumir FA de bens alimentares e NFA de bens no alimentares, e que os preos relativos se reflectem em OC/OD, a negativa do declive da linha de oramento.

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Tal constitui um resultado poderoso. "Explica" cada aquisio de um bem como sendo uma funo do rendimento do consumidor, dos preos dos bens e da preferncia individual. A particularidade das preferncias individuais constitui uma componente crtica da teoria do consumo. Cada consumidor, mesmo tendo rendimento idntico e deparando com os mesmos preos de outro, pode a ter um cabaz de compras de bens alimentares e no alimentares nico. Esta diversidade esperada pela teoria econmica, e no inconsistente com ela. O analista da poltica alimentar deve esperar uma grande diversidade em como diferentes indivduos respondero a mudanas nas variveis -- rendimentos e preos -- que orientam o enquadramento da teoria do consumo. Em particular, os consumidores pobres tm um comportamento tpico diferente (mas ainda assim racional) daqueles com rendimentos mdios e elevados, no que se refere ao consumo de bens alimentares quando variam os preos e os rendimentos. A justificao para a desagregao da anlise do consumo alimentar apoia-se nesta realidade -- uma realidade inteiramente consistente com a teoria econmica do consumidor. A liberdade de escolha de um consumidor face a um constrangimento oramental um dos diversos modos pelos quais os bens so distribudos entre os consumidores. A orientao de mercado implcita em tal modelo de escolha do consumidor tem duas implicaes polticas extremamente importantes, mesmo antes que o modelo seja utilizado para compreender o comportamento do consumidor quando os preos e os rendimentos variam. Em primeiro lugar, este modelo de equilbrio entre as linhas de oramento e as curvas de indiferena implica que todos os consumidores (que consomem de facto ambos os tipos de bens) tm a mesma taxa de substituio de bens. Embora cada curva de indiferena seja nica para cada indivduo, sendo o mesmo tambm verdade para os nveis de rendimento, todos os consumidores se deparam com os mesmos preos relativos e, por isso, as suas linhas de oramento tm o mesmo declive. No equilbrio, quando os consumidores acabaram de alcanar as suas curvas de indiferena mais elevadas e quando as linhas de oramento e as curvas de indiferena so tangentes (tocando-se, de modo que os declives so iguais), todos os consumidores tm a mesma taxa de substituio de bens. A taxa a mesma, tal como o o preo relativo dos dois bens. Para pequenas mudanas, um bem substitudo por outro mesma taxa fsica que os seus preos relativos de quantidades fsicas. Para substituies maiores, importante o grau de curvatura da curva de indiferena. Se, por exemplo, for colocada a questo sobre at que ponto uma tonelada de farinha de trigo substituir uma tonelada existente de arroz a ser consumido, os preos relativos no mercado fornecem o ponto de partida adequado para a anlise (apesar do facto de uma tonelada de arroz e uma tonelada de farinha de trigo serem grosseiramente equivalentes em termos nutricionais). A segunda implicao importante do modelo de escolha livre do comportamento do consumidor as implicaes da escolha individual no bem-estar por oposio ao racionamento. Proporcionar a cada cidado uma parte igual ou "justa" do produto econmico de uma sociedade , certamente, uma maneira legtima de dividir o bolo, uma deciso fundamental que todas as sociedades tm que fazer. A figura 2.5 ilustra uma sociedade que proporciona aos seus dois cidados partes iguais de bens alimentares e no alimentares, designados por A e B. Assim, o cidado A recebe um pacote com FA de alimentos e NFA de bens no alimentares, e o cidado B recebe exactamente o mesmo pacote, FB e N FB.
-36IMPLICAES DO MODELO DE ESCOLHA LIVRE.

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Se os dois cidados tiverem gostos e preferncias idnticos, ficaro satisfeitos com as suas partes, uma vez que ambos estariam na mesma curva de indiferena que passa por A,B. Imagine-se, como a figura 2.5 ilustra de modo exagerado, que A e B tm gostos e preferncias significativamente diferentes, o que reflectido pelas suas curvas de indiferena, I A e IB. Ambas as curvas de indiferena tm que passar pelo cabaz de bens A,B, pois esse ponto indica a razo ou dotao inicial dos consumidores. Se no for permitida a troca entre consumidores, A e B esto limitados a IA e IB, respectivamente. No entanto, o cidado A pode dar-se conta que o cidado B est farto de tanta quantidade de bens alimentares na sua parte e anseia por mais bens no alimentares. O cidado A acha, para sua satisfao, que acolheria com agrado mais bens alimentares e que desfazer-se de alguns bens no-alimentares constituiria uma inconvenincia menor. Se conseguirem acordar numa taxa, A e B descobriram que ambos estariam melhor se trocassem parte dos seus pacotes, com A a ceder bens no alimentares e B a receb-los em troca de bens alimentares. Numa situao bilateral como esta so possveis muitas taxas de troca, dependendo se o melhor regateador for A ou B, mas a linha CD reflecte uma taxa de troca plausvel que divide o ganho da troca de modo aproximadamente igual. Ao longo desta linha de troca, o cidado A cede uma quantidade de alimento igual a (NFA - NFA) ao cidado B, que assim ganha (NFB - NFB). As duas quantidades tm que ser iguais. Por seu lado, o cidado B cede (FB - FB) ao A, cujo consumo de alimento incrementa na mesma quantidade (FA - FA). O facto notvel que, aps esta troca, tanto o cidado A como o B se encontram em curvas de indiferena mais elevadas, IA e IB, respectivamente, do que seria possvel consumindo directamente os pacotes de bens racionados A,B. A possibilidade de troca coloca ambos os consumidores em melhor posio. Num mundo de racionamento, a linha de troca tem que ser descoberta ou negociada entre cada dois consumidores. Embora morosa e provavelmente ineficaz, os muitos exemplos de tais trocas em locais onde utilizado o racionamento sugerem que vale a pena recorrer a ela. Existe alguma maneira mais fcil e eficaz de realizar as trocas? Um mercado f-lo automaticamente. A linha CD no mais do que a razo de preos entre os bens alimentares e os no alimentares -- uma razo de preos qual todos os consumidores podem efectuar trocas de modo a optimizar a sua satisfao pessoal a partir de um dote inicial de bens ou de um rendimento. Um sistema de livre escolha em mercados abertos permite aos consumidores capturarem com as trocas todos os ganhos de bem-estar possveis. O paradigma do mercado amplamente utilizado, mesmo naquelas sociedades que defendem outras formas. Quando um governo suprime activamente o mercado aberto, os mercados negros tendem a aparecer medida que os consumidores tentam melhorar as suas posies trocando bens subrepticiamente. Porque que o racionamento continua a ser uma interveno governamental to popular? A resposta reside no nos ganhos ou perdas provenientes do comrcio ou da sua ausncia, mas sim na transferncia de poder de compra real para os consumidores, distribuindo a quantidade limitada de um bem importante de um modo equitativo ou justo. Se em vez de um racionamento individual fossem utilizados os preos altos de mercado para distribuir um tal bem escasso, as pessoas pobres, com baixo poder de compra, ver-se-iam impossibilitadas de o adquirir em quantidade adequada. Os cereais bsicos constituem um desses bens em diversas sociedades pobres. Frequentemente, os governos no dispem de mecanismos eficazes para garantir que as pessoas pobres recebam quantidades adequadas de alimento, que no seja a distribuio fsica
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numa base igualitria. Permitir o comrcio livre de tais cereais racionados, continuaria a garantir os ganhos provenientes da troca ilustrados na figura 2.5. Poderia, no entanto, por em perigo os mecanismos do governo de distribuio ou de controle dos mercados de cereais, e poderia tentar as famlias pobres a vender os cereais que "deveriam" consumir por motivos nutricionais. A execuo de esquemas de racionamento de alimentos obviamente difcil, mas estes no devem ser postos de lado simplesmente porque a teoria econmica os classifica de "ineficazes". Se tais esquemas constituem um dos poucos mecanismos de que um governo dispe para executar a distribuio de rendimentos ou os objectivos nutricionais, os seus custos e benefcios tm que ser analisados cuidadosamente, com ateno particular sobre quem beneficiar de facto e sobre o impacto a longo prazo no resto do sistema alimentar e na macroeconomia. A anlise dos custos e benefcios das intervenes sobre o consumo alimentar requer uma compreenso bastante detalhada dos parmetros do consumo alimentar. A teoria econmica ajuda a condicionar as expectativas sobre se tais parmetros de alterao no consumo de bens sero positivos ou negativos quando os preos e os rendimentos variam, mas a teoria de pouca ajuda na previso das magnitudes quantitativas das reaces dos consumidores. Esta a tarefa da anlise emprica. Se os resultados de tal anlise so ou no sensatos, pode ser avaliado relativamente s expectativas tericas e s experincias comparativas. A pesquisa emprica fornece os parmetros do mundo real para a anlise mais alargada da poltica alimentar. Quais so as expectativas tericas? H duas mudanas importantes e que podem ser analisadas sequencialmente. Em primeiro lugar, a figura 2.6 mostra o que acontece quando o rendimento do consumidor aumentado de CD para CD, um aumento neutro de 50 por cento no rendimento monetrio. A grandeza do aumento do rendimento pode ser determinada pela comparao entre OC com OC ou entre OD com OD. Uma vez que a disponibilidade de bens alimentares e no alimentares so 50 por cento mais elevadas do que a disponibilidade inicial, o poder de compra do consumidor, ou rendimento, 50 por cento maior. A gama alargada de compra potencial de bens reflectida numa curva de indiferena mais elevada do que I. ainda possvel, claro est, escolher um cabaz de bens alimentares e no alimentares sobre I, mas um tal pacote j no constitui a melhor escolha possvel. Tal como indica a figura 2.6, o novo equilbrio onde I tangente a CD, em A. Nesta ilustrao particular, o novo cabaz de bens contm tanto mais bens alimentares como no alimentares. Tal no constitui um resultado necessrio. Alguns bens -- bens "inferiores", como a batata e a mandioca -- tornam-se menos desejveis com rendimentos mais elevados, e as curvas de indiferena podem ser facilmente desenhadas para o reflectir. Unindo os pontos da escolha do consumidor entre bens alimentares e no alimentares em nveis de rendimento crescentes, possvel construir uma "via de expanso do rendimento" semelhante que mostrada na figura 2.6. Neste caso, a compra de bens alimentares aumenta rapidamente nos baixos nveis de rendimento, mas nivela-se nos nveis de rendimento mais elevados, reflectindo, assim, a menor proporo do rendimento gasta em bens alimentares nos nveis de rendimento mais elevados -- um fenmeno geralmente caracterizado como o lei de Engel. O grau relativo do aumento no consumo de bens alimentares, comparado com os aumentos de rendimento, frequentemente quantificado como uma elasticidade de rendimento
ELASTICIDADES DE RENDIMENTO.

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para os bens alimentares. Neste exemplo, um aumento de 50 por cento no rendimento gerou um aumento de 20 por cento no consumo de bens alimentares (OFA/OFA = 1,2), pelo que a elasticidade do rendimento (aproximadamente, devido ao grande tamanho de mudana) de 0,4 (20 por cento dividido por 50 por cento). As teorias do consumo indicam duas propriedades importantes das elasticidades do rendimento. Em primeiro lugar, porque as elasticidades derivam da via de expanso do rendimento, podem ser nicas para cada consumidor individual e, em particular, provvel que variem sistematicamente com o rendimento do consumidor. Em segundo lugar, cada via de expanso do rendimento traada para um conjunto determinado de preos relativos, que mantido neste exemplo mostrando os aumentos de rendimento. Se esses preos tambm variarem, a via de expanso do rendimento pode tambm variar. A lio a retirar a de que provvel que as elasticidades do rendimento no sejam constantes, quer de um consumidor para outro, quer de um ambiente de preos para outro. Ao tentar compreender como se ajustam as economias no seu todo s novas poltica, taxas de cmbio ou mudanas de preos , por vezes, conveniente utilizar uma elasticidade de rendimento nica para a procura de bens alimentares para um consumidor mdio ou representativo. Porm, dentro do parmetro agregado foi includa uma grande diversidade, diversidade essa que poder ser importante para avaliar a convenincia e a confiana de um resultado previsto.
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A teoria econmica fornece tambm expectativas acerca do impacto nos consumidores e nas suas escolhas de bens quando os preos variam e o rendimento permanece constante. A figura 2.3 mostrou que um aumento no preo dos bens alimentares deixa os consumidores com possibilidades de consumo reduzidas. A figura 2.7 mostra como os consumidores se adaptam s possibilidades reduzidas de consumo quando os preos aumentam. O ponto de partida o bem conhecido rendimento CD do consumidor que permite alcanar uma curva de indiferena I com um cabaz de bens A, contendo FA de bens alimentares. Neste mundo de dois bens, os resultados em relao aos bens no alimentares so imediatos e no so analisados separadamente. Se o preo do alimento duplica, permanecendo constantes quer o preo dos bens no alimentares, quer o rendimento monetrio, a nova restrio de oramento CD, que mostra as possibilidades de consumo mais reduzidas para o consumidor -- OC metade de OC. Como reagir o consumidor ao novo preo do alimento, mais elevado? O processo analtico da escolha o mesmo que determinou a escolha inicial de A. O consumidor procurar uma combinao de bens alimentares e no alimentares que lhe proporcione uma curva de indiferena o mais elevada possvel, sujeita nova restrio do poder de compra CD. Na ilustrao, isto alcanado com A, onde I tangente a CD. Devido ao preo mais

ELASTICIDADES DE PREOS.

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elevado dos bens alimentares, o consumo alimentar reduzido de FA para FA. Nesta ilustrao em particular, a duplicao do preo dos alimentos reduz a sua aquisio para menos de metade do valor original.
OS EFEITOS DO RENDIMENTO E DA SUBSTITUIO. A causa do declnio da compra de alimentos pode ser encontrada em dois factores distintos. Em primeiro lugar, os preos mais elevados fazem diminuir o poder de compra real se o rendimento em dinheiro se mantiver constante. Este declnio do rendimento real far baixar o consumo da maior parte das mercadorias, com excepo dos bens inferiores. Em segundo lugar, mesmo que o consumidor fosse compensado pela reduo do seu rendimento real determinada pelo preo mais elevado dos bens alimentares, a mudana do preo relativo continuaria a determinar que a maioria dos consumidores alterassem a composio do seu cabaz de bens em desfavor do bem que tenha ficado relativamente mais caro. Ambos os efeitos do rendimento e da substituio esto ilustrados na figura 2.7. Quando o preo do alimento mudou a linha de oramento do consumidor de CD para CD, o ajustamento do consumo total foi de A, em I, para A, em I. Suponhamos que o consumidor tenha recebido um pequeno suplemento para o seu rendimento (o governo garantiu um aumento dos salrios quando aumentou o preo dos alimentos, por exemplo) que seja suficiente para que o consumidor atinja a antiga curva de indiferena I, mas a partir da nova relao de preos relativos. Este novo rendimento mostrado por CD, que paralelo a CD mas tangente a I, em A. Com CD, o consumidor no fica em pior posio do que estava antes da mudana de preos, porque a curva de indiferena original, I, continua disponvel. No entanto, o consumidor no compra o cabaz de bens original, reflectido pelo declive de CD. De facto, o preo mais elevado dos bens alimentares leva a que o consumidor substitua alimentos por bens no alimentares ao longo da curva de indiferena I, at que seja atingido um novo equilbrio em A. Quer dizer, aps uma compensao devida ao aumento dos preos dos bens alimentares que deixe o consumidor to bem quanto estava no incio, a compra de alimentos diminuiu de FA para FA. Este ajustamento compensado de preos conhecido como efeito de substituio puro, e tem sempre o sinal contrrio mudana de preos se as curvas de indiferena tiverem a sua forma normal. A teoria econmica pode "provar" isto, mas a prova baseada em pressupostos plausveis referidos acima, amplamente demonstrados ao longo de anos de experincia emprica. A maior parte das vezes, as mudanas de preos no so compensadas nem pelo governo nem por ningum. Em tais casos, o "efeito do rendimento" da mudana de preos tem que ser tambm somado ao efeito negativo de substituio, para que seja visvel a alterao do consumo total que reflectida no comportamento do consumidor propriamente dito. Na figura 2.7, o efeito do rendimento mostrado pela variao de A para A, um decrscimo adicional na compra de alimentos, FA para FA. Para os bens normais, o efeito do rendimento refora o efeito negativo de substituio, medida que o decrscimo do rendimento real conduz a uma reduo no consumo. Os bens inferiores -- bens como a batata, a mandioca, a farinha integral de trigo ou a farinha de milho consumidos principalmente pelos pobres -- constituem a excepo. Para estes bens, o efeito do rendimento funciona na direco oposta do efeito de substituio, porque rendimentos reais mais baixos determinados pelos preos mais elevados levam a um aumento de consumo de bens inferiores. logicamente possvel que um tal efeito de rendimento oposto seja superior ao efeito de substituio, se o bem inferior captar uma grande

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proporo do rendimento do consumidor, como acontecia com as batatas na Irlanda do sculo XIX. Nessa altura, Parson Giffen pensou estava perante um paradoxo: os consumidores pobres foram forados a comprar mais batata quando o seu preo aumentou porque o efeito do rendimento era muito poderoso. Compreender a lgica do paradoxo de Giffen uma boa medida da capacidade de perceber a teoria econmica do comportamento do consumidor. No entanto, nunca foram retiradas de exemplos do mundo real evidncias estatsticas satisfatrias para o paradoxo. Na ausncia de outros factores no includos na teoria bsica aqui explicada, justifica-se que os analistas da poltica alimentar esperem que os consumidores reajam ao aumento de preos com a reduo do consumo, e vice-versa.
DANDO REALISMO TEORIA.

Alguns desses outros factores podem ser importantes a curto prazo. Em particular, a mudana de expectativas pode perturbar o modelo terico. Se o preo do acar aumentar, muitos consumidores apressam-se a comprar mais, e no menos, pois temem preos ainda mais elevados no futuro. Tal aambarcamento por antecipao determina, normalmente, que o preo esperado aumente de facto. As expectativas satisfazem-se a si prprias. Este comportamento no invalida a teoria econmica. Apenas refora aos analistas a necessidade de utilizarem as variveis de deciso do modo como so percebidas realmente; neste caso, o preo esperado em vez do preo de mercado corrente. As expectativas e o aambarcamento antecipatrio so extremamente importantes para a poltica alimentar. Uma pequena escassez em termos relativos, de 3 a 5 por cento do consumo normal, leva frequentemente compra por pnico e os preos aumentam vrias centenas por cento. Prevenir tal escassez , obviamente, a melhor estratgia de poltica alimentar mas, no o conseguindo, evitar a compra por pnico pode ter um enorme efeito de bem-estar para os consumidores pobres que adquirem muito do seu alimento em mercados abertos. Os esquemas de racionamento ou a injeco de cereais no mercado podem ser medidas bastante eficazes a curto prazo para evitar a compra por pnico. Os efeitos da qualidade podem tambm levar a uma aparente rejeio da relao normalmente negativa entre as quantidades compradas e o preo. Se os consumidores avaliam a qualidade do produto pelo seu preo (mas sem qualquer diferena "real" de qualidade que justifique o preo mais elevado), o preo mais elevado pode muito bem levar a um aumento de consumo. Quando se faz a anlise dos dados de consumo alimentar ao nvel do agregado familiar recolhidos por inquritos de seces transversais, muito importante compreender o papel potencial do efeito da qualidade. O papel das variaes da qualidade por grupo (classe) de rendimento no consumo alimentar frequentemente crtico para compreender o verdadeiro impacto dos diferenciais do rendimento e de preo na ingesto real de nutrientes, por contraste com o valor monetrio dos alimentos consumidos.
A EQUAO DE SLUTSKY.

A perspectiva terica do consumo alimentar convenientemente resumida pela equao de Slutsky, que relaciona a variao total no consumo de um bem com a variao de preo de qualquer bem, incluindo, mas no restringindo ao bem cuja variao est a ser observada. O consumo de substitutos aumenta quando o preo de um bem aumenta; o consumo de complementos diminuir. O consumo de arroz varia quando variam os preos do arroz (relativamente a todos os outros preos), mas pode tambm variar quando variam os preos da farinha de trigo ou de mandioca. De facto, na perspectiva da equao de Slutsky, qualquer variao de preos, mesmo das pilhas, pode afectar o consumo de arroz.
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Empiricamente, claro, este efeito de preos cruzados poder ser demasiadamente pequeno para ser quantificado, porque os efeitos esto inundados de erros nos dados. Ao longo do tempo, porm, o impacto cumulativo de alguns efeitos de preos cruzados pode ser bastante significativo. As ligaes de preos cruzados entre bens sugeridas pela teoria do consumidor constituem um elemento importante na compreenso de como o sistema alimentar se adapta, quer a foras exgenas, quer a alteraes polticas. A verso da elasticidade da equao de Slutsky mostrada abaixo apropriada para interpretao e utilizao, onde as elasticidades de pequenas variaes se referem a variaes nas percentagens relativas. eij = ij - j i em que: eij = elasticidade da procura global do bem i quando o preo do bem j varia ij = a elasticidade de substituio pura para o bem i quando o preo do bem j varia i = a elasticidade do rendimento para o bem i j = a proporo de oramento do bem j na despesa total do consumidor em todos os bens Normalmente, esta equao discutida num contexto emprico para o mesmo consumidor representativo da sociedade ilustrada na figura 2.7, que representa graficamente as mesmas variaes. A teoria econmica requer que cada consumidor tenha potencialmente uma nica equao de Slutsky. j bem reconhecido que i e j (elasticidade do rendimento e proporo do oramento) tendem a variar sistematicamente por classe de rendimento. A maioria dos consumidores de rendimento baixo utilizam uma grande parte do seu oramento em alimento (60 a 80 por cento no incomum). Eles compram tambm significativamente mais alimento quando os rendimentos aumentam. As elasticidades do rendimento para alimento dos consumidores de rendimento muito baixo aproxima-se por vezes de um. Estes factores por si s j sugerem que eij, a elasticidade da procura global, tender tambm a variar sistematicamente com a classe de rendimento, com a probabilidade de os consumidores com rendimento baixo fazerem ajustes maiores (em termos absolutos) na compra de bens do que os consumidores em melhor situao. Provas adicionais, a serem discutidas abaixo, sugerem que ij, a elasticidade de substituio pura, varia tambm com a classe de rendimento. Os efeitos combinados proporcionam aos analistas de poltica alimentar uma perspectiva importante. provvel que os consumidores com rendimento baixo sejam muito mais sensveis no ajustamento das quantidades de alimento que consomem s variaes de preo, do que quer o consumidor representativo da sociedade, que reflecte dados mdios, quer os grupos com rendimentos mais elevados. necessria a anlise emprica para determinar quo mais sensveis o so, mas o enquadramento terico fornece um conjunto importante de expectativas acerca dos padres que os dados empricos deveriam revelar. Estimando os Parmetros de Consumo

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O impacto quantitativo das variaes de produo e dos cenrios de marketing, macro e internacional, no preo dos alimentos (e na ingesto de energia pelos alimentos em vrios grupos de populao), s pode ser especificado com segurana se estiverem disponveis os parmetros empricos do consumo alimentar para a sociedade em questo. Tais parmetros, sob a forma de elasticidades de rendimento, elasticidades de preo prprio e elasticidades de preos cruzados, so necessrios ao nvel macro para fazer a ligao entre o consumo agregado de alimento e os nveis de produo, as importaes de alimento e as exportaes de alimento. Se, por exemplo, os rendimentos per capita forem projectados para aumentarem em 4 por cento e a produo domstica de cereais aumentar apenas em 2 por cento, quantas toneladas de cereais tero que ser importadas para manter os preos estveis? Se as importaes no aumentarem, quanto aumentaro os preos dos cereais? Para responder a estas questes so necessrias as elasticidades agregadas de rendimento e de preos. Ao nvel micro, os parmetros de consumo so utilizados para determinar as implicaes das variaes de preos e rendimentos no estado de nutrio, particularmente entre os pobres. Desta vez, os parmetros devem reflectir o comportamento especfico do grupo alvo. Os pobres so muito flexveis nas suas decises de compra de alimento quando o seu ambiente econmico se altera. Para saber como poder ser afectado o seu estado de nutrio pelo aumento do preo dos cereais calculado no exemplo agregado que acabou de ser discutido, o analista necessita estimar as elasticidades desagregadas de rendimento e de preos. Estes parmetros so ainda necessrios para a elaborao de projectos, para melhorar a eficincia com que os subsdios destinados atingem de facto a populao que se pretende. Os bens com elasticidades agregadas de rendimento elevadas, por exemplo, no constituem veculos eficientes para a subsidiarizao, pois os agregados familiares com rendimentos mais elevados consomem-nos mais, recebendo assim uma parte maior do subsdio do que os agregados familiares de rendimento mais baixo. Finalmente, natural que os parmetros de curto e de longo prazo sejam significativamente diferentes. Os consumidores necessitam de algum tempo para se adaptarem, e os parmetros estimados a partir de dados que reflictam a adaptao plena s variaes de preos e de rendimentos sero maiores que a adaptao real que provvel que acontea no curto prazo. Os tipos de dados disponveis e os parmetros determinados que se procuram, determinam a abordagem utilizada para estimar esses mesmos parmetros. Existem muitos textos que fornecem detalhes passo a passo para anlise, quer de sries temporais, quer de seces transversais, e tais detalhes no aqui lugar. Mas de utilidade saber como enquadrar a questo, como organizar os dados e como interpretar os resultados estatsticos. Estes pontos so aqui abrangidos. Os exemplos especficos de anlises podem ser muito teis como casos estudo a seguir do princpio ao fim, e existem muitos referidos na bibliografia anotada deste captulo. Os dados da folha do balano alimentar e do consumo alimentar desagregado ao nvel familiar do a indicao de que bens so suficientemente importantes para justificar uma anlise de consumo detalhada. Os primrios alimentos bsicos amdicos so sempre importantes. Eles fornecem o grosso das calorias e da protena, especialmente aos pobres. A escolha de outros alimentos a incluir na anlise depende da natureza dos problemas de nutrio, dos padres existentes de produo e de comercializao, e de quo acentuadamente os padres de consumo variam com a classe de rendimento.
-45TIPOS DE DADOS.

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A tabela 2.2 mostra as fontes habituais de informao e dados para a obteno de parmetros de consumo. A tabela mostra que os dados agregados nacionais sobre consumo, produo, comercializao e preos, quase nunca constituem fontes adequadas para a estimao de parmetros de consumo ao nvel micro, isto , as elasticidades de consumo para grupos de rendimento especficos. A razo bastante bvia. A informao sobre que famlia individual consome qual bem perde-se na agregao. Sem esta informao, a estimao impossvel. Normalmente, s os dados de oramento ao agregado familiar que retenham as caractersticas especficas da famlia so adequados para a estimao e, mesmo assim, so-no principalmente para parmetros de longo prazo. Estes parmetros de longo prazo captam o processo de adaptao plena variao de rendimento ou de preo. Tipicamente, assume-se um perodo de cinco a dez anos como o necessrio para que ocorra a adaptao plena dos consumidores. Mesmo para os parmetros macro de consumo -- aqueles que reflectem a resposta agregada global de todos os consumidores a uma variao do rendimento per capita mdio ou dos preos -- os dados sobre o oramento ao agregado familiar so normalmente necessrios para determinar coeficientes de ajuste a longo prazo. Os parmetros de curto prazo so tipicamente estimados directamente a partir dos dados agregados. Contudo, muitas influncias confusas condicionam a utilidade dos dados agregados para uma anlise de consumo sensata. Normalmente, est disponvel apenas um ponto por ano, sendo necessrios 15 ou 20 anos de dados para uma estimao estatstica de confiana. Com a alterao nos gostos, nas expectativas, na estrutura da economia ou mesmo nos protocolos de tratamento estatstico, estas longas sries temporais de dados sobre o consumo na maioria dos pases em desenvolvimento so, justificativamente, encaradas com cepticismo. A informao til, e mesmo, por vezes, os parmetros estimados com confiana, pode ser colhida destes dados. O analista descobrir, porm, que esse processo de recolha muito trabalhoso e no mecanizado com sucesso. Tabela 2.2 Utilidade de Diversas Fontes de Dados para a Obteno de Parmetros de Consumo
Parmetros de Consumo Fonte de dados ou de informao Micro Curto prazo Dados nacionais de produo, consumo, comercializao e preos Dados de inqurito de oramento familiar Fontes de marketing e de comercializao de alimentos Comparaes internacionais N S S S/N Longo prazo N U N S Macro Curto prazo U S S S Longo prazo S U S S

U = fonte Usual S = fonte Secundria N = No provvel que venha a ser uma fonte til Infelizmente, no existem boas fontes de informao ou de dados para obter parmetros de micro consumo a curto prazo. Os micro parmetros estimados a partir de dados de seces transversais tendem a reflectir os processos de ajustamento a longo prazo. No possvel a estimao directa de coeficientes a curto prazo, a menos que se encontre disponvel um painel
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de dados -- estatsticas de consumo recolhidas nos mesmos agregados familiares a intervalos regulares, frequentemente cada trimestre correspondentes a um perodo de tempo razoavelmente longo. A recolha de painis de dados extremamente dispendiosa, e estes so particularmente difceis de recolher junto dos muito pobres, que tendem a ter locais de residncia pouco fixos e a ser analfabetos, e, frequentemente, no querem cooperar com os investigadores que se imiscuem nas suas vidas e no oferecem nada em retorno. Existem poucas fontes de paneis de dados para os pases em desenvolvimento. Os micro parmetros a curto prazo tm que, por necessidade, ser construdos a partir de diversas fontes. A tcnica e a intuio do investigador, adquiridas por experincia com a estimao estatstica formal a partir de uma diversidade de fontes de dados e atravs de muitas discusses com pessoas conhecedoras do ramo do marketing alimentar, so essenciais para que se obtenham os resultados adequados. Claramente, o que adequado depende da perspectiva do observador. A teoria e as comparaes internacionais fornecem, partida, as directrizes; o teste final o grau de confiana que se pode ter nas previses.

Os nmeros transformam-se em dados apenas depois de ser organizados de um modo coerente para anlise, e as questes colocadas ditam sempre a tcnica analtica. A anlise do consumo alimentar procura, principalmente, explicar os padres de aquisio e ingesto de alimento, bem como as foras que fazem variar esses padres. A anlise estatstica no revela estas importantes ligaes causais; a causalidade inferida pelo analista, com base no enquadramento analtico subjacente da teoria do consumidor. Num contexto poltico, de pouca ajuda fazer meramente a estimao das correlaes significativas entre as variveis. Devido complexidade das estruturas econmicas bsicas, muitas das correlaes entre variveis so produzidas indirectamente. O conhecimento da estrutura e dos mecanismos causais indirectos ajuda a prever com preciso os efeitos das alteraes de poltica. Para compreender o consumo alimentar, alguns mecanismos causais so bvios e directos (por exemplo, rendimentos mais elevados permitem mais compras de alimento). Outros, podem ser bastante subtis e indirectos. Rendimentos mais elevados em famlias de rendimento mdio e alto, por exemplo, podem fazer aumentar a procura de produtos animais e, em ltima anlise, reduzir a ingesto de alimento nos pobres. O grande factor de converso entre cereais e carne, juntamente com elevadas elasticidades de rendimento de procura de carne em famlias de rendimento mdio e elevado, significa que as sociedades com distribuies de rendimento altamente desiguais (muito viciadas pelos mais ricos) tm potencial para o rpido aumento da procura de cereais. De facto, uma via de distribuio muito desigual de aumento do rendimento pode aumentar a procura de cereais mais rapidamente do que o aumento do rendimento dirigido aos pobres, mesmo com as suas elasticidades de rendimento elevadas para os cereais bsicos. Tais mecanismos indirectos e circundantes indicam a complexidade da maior parte dos sistemas alimentares. O enquadramento de anlise ao nvel micro proporcionado pela teoria do consumo familiar. Que factores considerar o comprador de alimento durante o processo de deciso de compra? A lista dos factores fornece o ponto de partida para a lista das variveis que tm que ser organizadas para que prossiga a anlise. O rendimento familiar e os diversos preos dos alimentos so os primeiros itens da lista mas, quando esto a ser utilizados dados ao nvel do agregado familiar, muitas outras variveis podem tambm ser importantes, tais como o
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ENQUADRANDO A QUESTO.

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tamanho e a composio da famlia, o local e a estao do ano. O nvel de educao, a ocupao e a exposio a modos de vida fora da aldeia tradicional, podem constituir outros factores que influenciam a deciso. Muitos destes factores no tm, obviamente, significado poltico. Sob a presso de obter resultados, o analista pode ser tentado a ignor-los. Contudo, a sua incluso ajuda a reduzir os erros (os vcios ou bias) introduzidos nos coeficientes estimados das variveis politicamente mais directamente relevantes. Para fins de poltica, os coeficientes de preos podem ser os parmetros que se procuram num caso determinado, mas continuar a ser necessrio compreender at que ponto os coeficientes de preos reflectem factores sazonais ou locais em vez de uma resposta a curto prazo a variaes quotidianas dos preos de mercado. Quanto mais cuidadosamente for especificada a relao antes da estimao, mais provvel que fornea os desejados parmetros de variao. A organizao grfica dos dados , frequentemente, um exerccio esclarecedor. Embora as duas dimenses de uma folha de papel no possam revelar as relaes subtis entre muitas variveis, a apresentao grfica dos dados fora o analista a decidir quais variveis a relacionar com outras. Frequentemente, de grande utilidade especificar a forma de relao -- linear, logartmica, ou mais complexa. As tcnicas estatsticas complexas ultrapassam muitas vezes a modesta informao disponvel nos grupos de dados tpicos nos pases em desenvolvimento. por vezes mais fcil extrair com tcnicas grficas simples a informao contida, e no mais do que essa, num conjunto de dados, do que com computadores. A figura 2.8 ilustra a utilidade da anlise de grficos. O consumo per capita de arroz na Java rural em cada trimestre de 1976 projectado graficamente com o rendimento per capita da famlia consumidora. Os eixos tm uma escala logartmica, para que o declive da relao entre o arroz consumido e o rendimento per capita possa ser lido directamente em termos de elasticidade. Em qualquer ponto, o declive da linha a elasticidade de rendimento da procura de arroz, isto , o incremento percentual da procura de arroz para um aumento de rendimento de um por cento, em qualquer nvel de rendimento. Os dados do inqurito sobre oramento familiar mostrados na figura 2.8 foram recolhidos durante o ano de 1976, e forma recolhidos separadamente para cada quatro meses, de Janeiro a Abril, de Maio a Agosto e de Setembro a Dezembro. Se houvesse dados mensais, poderia ter sido feita uma diviso algo mais precisa em colheita, pr-colheita e perodos de cultivo, mas a diviso efectuada reflecte o movimento sazonal uniforme dos preos do arroz. Da figura 2.8, saltam aos olhos do analista dois padres. Em primeiro lugar, a relao de elasticidade entre o rendimento e o consumo de arroz no constante. Seria difcil ou , falando mais frontalmente, simplesmente errado, ajustar uma linha recta nica aos pontos do grfico. A curvatura da relao bastante regular e forte. Qual a forma funcional que melhor se ajusta aos dados, uma questo de estimao estatstica e um pouco de tentativa e erro, mas
ANLISE GRFICA.

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uma funo logartmica-linear com uma elasticidade de rendimento constante seria desapropriada. A simples observao da figura 2.8 mostra que a elasticidade de rendimento para o arroz prxima de um para os agregados familiares de baixo rendimento. equivalente a zero ou mesmo ligeiramente negativa para os agregados familiares de rendimento muito elevado. Como j conhecido que o arroz tem um papel predominante no consumo calrico global na Indonsia, este padro tanto plausvel como indicador de padres mais amplos de ingesto de nutrientes (embora seja natural que os agregados familiares com baixos rendimentos consumam tambm quantidades substanciais de outros alimentos bsicos amdicos, mais baratos comparativamente ao arroz). O segundo padro evidente variao uniforme de toda a relao de consumo rendimento-arroz de perodo para perodo. A relao grfica global bastante suave porque feita a mdia dos dados de muitos agregados familiares, de modo a obter "mdias de clula" para cada classe de rendimento. Em alguns casos, foi calculada a mdia de mais de mil agregados familiares para obter um nico ponto. Mdias assim tendem a originar relaes grficas muito suaves. A deslocamento (shift) uniforme da relao, porm, um assunto completamente diferente. possvel ficar pela explicao bvia segundo a qual existe uma variao sazonal no consumo de arroz para cada classe de rendimento, mas uma explicao
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mais satisfatria sugere que os movimentos sazonais nos preos do arroz determinam alteraes no consumo. Pode ser calculada uma elasticidade da procura muito aproximativa para o arroz a partir da figura 2.8, medindo as alteraes relativas dos meses em que o preo baixo (Maio a Agosto) at aos meses em que o preo elevado (Setembro a Dezembro), e comparando esta variao no consumo com os movimentos relativos dos preos do arroz propriamente ditos. Dado que os preos do arroz variam em cerca de 10 por cento e que o consumo varia em cerca de 6 por cento no sentido oposto, indicada uma elasticidade global de preos aproximativa de !0,6. Atravs da anlise por computador, este nmero pode ser grandemente refinado e especificado por classe de rendimento, mas a anlise grfica preliminar produziu j os principais resultados necessrios para a compreenso da dinmica do consumo de arroz. Naturalmente, o mundo no sempre to ordenado como a figura 2.8 pode sugerir, e so necessrias tcnicas analticas mais subtis. A anlise grfica pode, porm, orientar a busca dos procedimentos analticos apropriados.
ANLISE ECONOMTRICA.

Finalmente na anlise do consumo, torna-se inevitvel o recurso econometria. A discusso das tcnicas economtricas foi aqui adiada apenas com o intuito de bloquear o instinto de passar directamente dos nmeros para a impresso de computador. Tm que ser feitos todos os passos anteriores, de modo a que o analista se sinta bastante vontade com o modo como foram recolhidos os dados de consumo, bem como com o seu aspecto em diversos grficos bidimensionais plausveis. A anlise estatstica formal pode ser extraordinariamente poderosa no refinamento das expectativas criadas nos estgios iniciais, bem como na revelao de padres e relaes subtis, invisveis nos dados brutos. Embora tanto os dados agregados de sries temporais como os dados especficos de seces transversais ao nvel do agregado familiar sejam gerados pelas mesmas decises dentro do agregado familiar, a anlise economtrica dos dois tipos de dados bem diferente. Em primeiro lugar, o nmero de observaes e, consequentemente, os graus de liberdade da anlise, , normalmente, muito grande nas fontes de dados de seces transversais (se estiverem a ser utilizados dados brutos dos agregados familiares em vez de mdias de clulas), e altamente limitado para a maior parte das sries temporais (se forem utilizados dados anuais). A anlise de sries temporais normalmente considerada bastante proveitosa se origina estimativas de coeficientes de preos e rendimentos razoavelmente slidas, com ateno dada s principais alteraes estruturais durante o perodo de observao. Os rendimentos e o tempo esto normalmente to fortemente correlacionados que no possvel determinar coeficientes separados, e necessria uma grande dose de f para atribuir todas as variaes relacionadas com o tempo a causalidades de rendimento. Mas, atribuir tudo ao tempo uma expresso profunda de ignorncia dos mecanismos causais em questo. Os dados de seces transversais, particularmente na sua forma bruta, so muito mais ricos em informao que os dados das sries temporais, mas no referem especificamente como um agregado familiar altera as suas decises de consumo quando os preos e os rendimentos variam. Por definio, o inqurito de seco transversal recolhe dados de agregados familiares diferentes, que tm rendimentos diferentes e que por vezes se deparam com preos diferentes, devido a diferenas temporais, espaciais ou de qualidade. Estes agregados familiares diferem ainda de muitos outros modos subtis. A prtica comum, a de interpretar os coeficientes de rendimentos e de preos estimados a partir de dados de seces transversais como sendo parmetros de ajustamento a longo prazo que reflectem o ajustamento
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de todas as variveis que determinam as diferenas dos agregados familiares, incluindo os nveis de educao e as expectativas tradicionais acerca do que constitui um comportamento normal do consumidor. Tanto as evidncias psicolgicas como a teoria econmica sugerem que os ajustamentos so normalmente muito mais flexveis medida que a tomada de deciso se adapta gradualmente ao novo ambiente de rendimento e ou preo. Consequentemente, espera-se que os parmetros de consumo de seces transversais para bens individuais sejam significativamente maiores, em termos absolutos, do que as respostas a curto prazo reveladas pelas decises efectivas de compra. (O comportamento do consumo total e das poupanas a curto prazo e longo prazo uma histria separada e diferente.) O cuidado na especificao das equaes do consumo um passo essencial na estimao de parmetros adequados (assumido que partida existe informao apropriada nos dados). A especificao --determinar quais as variveis e que tipo de funo corresponder melhor regresso estimada-- uma arte. Como toda a arte, podem ser ensinados alguns elementos de tcnica e a competncia vem da prtica como aprendiz. Tal como para outras actividades, a habilidade e a criatividade podem ser inatas. Existem algumas directrizes que podem ajudar no incio: ! Valores reais ou deflacionados. importante a consistncia no que se refere utilizao de valores absolutos, valores deflacionados ou valores relativos de rendimentos e de preos. Durante um perodo de tempo longo em cenrios inflacionrios, os efeitos subtis da variao dos preos relativos podem perder-se na torrente de aumento dos preos em geral. Por vezes, a deflao dos preos e dos rendimentos atravs de ndices do custo de vida pode funcionar, mas uma tal deflao aumenta frequentemente os erros devido s peculiaridades das ponderaes utilizadas e dos bens abrangidos pelo ndice. Tipo de funo. A teoria econmica proporciona as directrizes gerais quanto s formas de funo razoveis para a anlise do consumo, mas pouco revela sobre qual a melhor forma de regresso para a anlise dos dados de consumo alimentar. Para a finalidade de anlise da poltica alimentar, o critrio mais importante para escolher entre as formas de funo que fazem sentido e so estveis ao longo do tempo o melhor ajustamento (goodness-of-fit), especialmente no domnio dos consumidores de baixo rendimento. Outras consideraes abrangem a facilidade de efectuar a estimao e a interpretao, bem como o potencial para especificar um tipo de regresso global com coeficientes especficos das classes de rendimento. Testes de significncia. Num determinado conjunto de dados, para compreender os padres de varincia essencial a experimentao pela incluso e excluso de variveis e pela utilizao de diferentes tipos de funo. Mas mesmo a experimentao mais modesta, utilizando um conjunto nico de dados para a varivel dependente, apela para a questo de todos os testes estatsticos normais de significncia. Consequentemente, a especificao para a primeira tentativa no deve ser encarada como sendo meramente uma de muitas especificaes plausveis. Deve ser dada antecipadamente uma ateno cuidadosa forma e ao contedo da equao com maior possibilidade de originar resultados significativos e plausveis. Os testes estatsticos de significncia para esta primeira regresso e os coeficientes que esta contm podem ser levados muito a srio. Todas as outras variaes oferecem perspectivas adicionais, e frequentemente til observar o padro de variao da significncia (indicada). Contudo, os primeiros resultados devem ser considerados como padro de comparao. A preocupao purista
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pode ser ignorada se, a priori, no existirem razes para preferir uma especificao a outra, mas continua a ser importante pensar primeiro cuidadosamente acerca das especificaes. Interpretao dos resultados. Se a especificao a componente artstica da anlise do consumo, a interpretao dos resultados parece muitas vezes apelar magia. Por vezes, coeficientes aparentemente no plausveis continuam a ser estatisticamente significativos apesar de esforos cuidadosos de nova especificao. Frequentemente, os analistas executam grandes contores para explicar tais resultados. A tentativa importante, pois s atravs dos esforos para explicar resultados estranhos pode o analista vir finalmente a compreender os padres de varincia dos dados. Em ltima instncia, pode ser legtimo por as mos no ar e dizer " de loucos", mas no antes que tenha sido desenvolvido um esforo genuno para encontrar uma explicao plausvel para o resultado. O analista testa a explicao possvel tentando uma especificao diferente, que deve originar uma variao nos resultados previsvel.

A interpretao no sempre difcil. De facto, com tcnica e sorte, a especificao original de uma relao funcional, antes que sejam introduzidas complicaes de maior e desagregaes, ser totalmente directa e bastante simples. Aparecero coeficientes de preo negativos e coeficientes de rendimento positivos, todos dentro de uma gama plausvel. Este o ponto de partida. Uma regra bsica da pesquisa emprica a de aumentar a complexidade da anlise at que os resultados comecem a perder significncia estatstica e que os dados no mantm j a subtileza e a desagregao da especificao. Neste ponto, em que toda a anlise comea a rebentar pelas costuras mas os padres continuam a ser aparentes, a arte e a magia coalescem. Directrizes para Resultados Economtricos Que aspecto devem ter os resultados empricos? Existem algumas regularidades empricas que orientem o analista? Felizmente, a histria da anlise do consumo alimentar enorme, estendendo-se j para alm de um sculo. Tm sido suficientemente observadas diversas regularidades para poderem ser classificadas como o equivalente econmico das leis. A lei de Engel afirma que a proporo do rendimento de uma famlia que devotado ao alimento declina medida que o rendimento familiar aumenta. Atribuda frequentemente "capacidade limitada do estmago humano", a lei de Engel no se refere, na realidade, quantidade de alimento ingerido mas sim s despesas, que continuam a aumentar muito para alm ponto em que a ingesto de calorias estabilizou. Uma interpretao comum desta lei a de que a elasticidade de rendimento da procura de alimento menor que um. Embora tal parea uma verdade universal para todas as elasticidades de rendimento agregadas para sociedades inteiras, os consumidores individuais com rendimento baixo podem, de facto, ter elasticidades de rendimento para alimento de um ou superiores. Em mdia, a lei de Engel talvez a relao emprica melhor estabelecida de toda a economia. No constitui, porm, um guia obrigatrio para o comportamento da famlia individual em agregados familiares com baixo rendimento. A lei de Bennet afirma que "a razo de alimentos bsicos amdicos" declina medida que aumenta o rendimento familiar. A proporo de calorias que um indivduo retira dos alimentos bsicos amdicos (principalmente cereais e tubrculos) -- a razo de alimentos
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bsicos amdicos --declina com o aumento do rendimento medida que o consumidor diversifica o cabaz de consumo de alimento de modo a incluir calorias de preos mais elevados. A ilustrao de Periss (figura 2.1) mostrou esta diversificao atravs da classificao dos nutrientes. A figura 2.2 mostrou que antes que se observe qualquer tendncia de reduo da importncia relativa dos alimentos bsicos amdicos na dieta total, ocorre uma substituio considervel dentro desta categoria alimentos. A lei de Bennet est bem documentada para variaes ao longo do tempo nas dietas nacionais medida que o rendimento aumenta, bem como para comparaes entre pases, de dietas em diferentes nveis de rendimento. Tal como para a lei de Engel, a relao no constitui um guia de confiana para o comportamento da famlia individual. Especialmente no caso de comparaes internacionais, ambas as relaes so condicionadas por outros factores, particularmente pelos preos dos alimentos bsicos em relao aos preos dos bens industrial e de consumo no-industrial (mas no-alimentar). Um corolrio lgico da lei de Engel o de que natural que a elasticidade de rendimento da procura de alimento -- em mdia, menor que para uma sociedade -- seja relativamente grande para os consumidores de baixo rendimento e que decline at nveis muito baixos para os consumidores de rendimentos maiores. A lei de Bennet sugere que um tal padro ser mais acentuado para os alimentos bsicos amdicos, por duas razes. Em primeiro lugar, a lei de Bennet refere-se a fontes de calorias, cuja ingesto limitada pela fisiologia humana (para nveis de actividade determinados e peso estvel). Em segundo lugar, a lei de Bennet reflecte o desejo aparentemente universal de variedade na dieta, bem como de protena de elevada qualidade e de acar refinado. A figura 2.9 ilustra estas relaes atravs da simples mas til distino entre quantidade de alimento e qualidade de alimento. Embora a qualidade do alimento seja, na melhor das hipteses, uma expresso vaga, os economistas podem ser muito precisos acerca da sua definio no seguinte contexto: a qualidade do alimento medida pelo preo mdio pago pelas calorias. Assim, pode compreender-se que a lei de Engel se refere a padres observados de despesas alimentares relativamente ao rendimento, enquanto a lei de Bennet se refere a quantidades de alimento (ou, mais especificamente, a fontes de calorias alimentares) relativamente ao rendimento. A relao habitual entre as duas -- a de que a qualidade mdia das calorias dos alimentos, medida pelos preos, aumenta com o rendimento -- deve provavelmente ser designada por lei de Houthakker. Uma forte evidncia emprica demonstra que os consumidores respondem a variaes de preo dos bens com o ajustamento apropriado, isto , uma relao inversa entre compra e consumo de bens. Abstraindo das expectativas, do comportamento especulativo e do efeito elitista dos preos mais elevados, que podem influenciar claramente qualquer teste emprico especfico relao entre o preo do bem e a quantidade consumida, a natureza negativa da elasticidade do preo prprio est quase to firmemente estabelecida como a lei de Engel. O declive negativo da curva da procura deveria, provavelmente, ser designada por lei de Slutsky, em honra ao terico russo que primeiro mostrou como decompor a relao da curva de procura observada nas suas componentes de substituio e de rendimento.

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Grande parte da validade emprica da lei de Slutsky deriva do termo do rendimento na equao de Slutsky indicada anteriormente. As regularidades empricas que orientam este termo de rendimento, que o negativo do produto entre a elasticidade do rendimento e a proporo do oramento, deriva principalmente da lei de Engel. Pelo menos no caso das sociedades de baixo rendimento, a proporo do oramento devotada aos bens alimentares bsicos tem a probabilidade de ser grande e a elasticidade do rendimento de ser significativamente maior que zero. Consequentemente, a componente do rendimento da equao de Slutsky por si s leva, normalmente, a elasticidades de preos observadas negativas. Dado que o termo de substituio pura sempre negativo (mas de grandeza desconhecida, quer da teoria, quer de qualquer relao emprica conhecida), a lei de Slutsky quase sempre apenas vlida num mundo esttico. Tal como as elasticidades do rendimento, as elasticidades dos preos variam com o rendimento. Mas muito mais difcil relacionar a variao da elasticidade de preo com as variaes nas classes de rendimento do que encontrar a relao semelhante para a elasticidade do rendimento. Uma vez mais, a equao de Slutsky proporciona o
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enquadramento conveniente para a criao de expectativas empricas acerca de como as elasticidades dos preos para os alimentos bsicos variam com os rendimentos. Em primeiro lugar, o termo do rendimento da equao de Slutsky claramente funo da classe de rendimento, por variantes s leis de Engel e de Bennett. A proporo do oramento domstico direccionada para o alimento diminui quando aumenta o rendimento (lei de Engel), e a elasticidade do rendimento tambm diminui (leis de Bennett e de Engel combinadas). Mesmo que o termo da substituio pura seja constante para todas as classes de rendimento, a elasticidade de preos global para os bens alimentares bsicos deveria ser maior, em termos absolutos, para os agregados familiares pobres duma sociedade do que para aqueles em melhor situao. Um agregado familiar que gaste 85 por cento do seu oramento em alimentos, com uma elasticidade de rendimento para alimento de 0,8, teria uma elasticidade de preo prprio da procura de alimento de !0,68, mesmo que o efeito de substituio seja zero. Uma famlia que gaste apenas 25 por cento do seu rendimento em alimentos, com uma elasticidade de rendimento de 0,1, teria uma elasticidade de preo de apenas !0,025 (ignorando, uma vez mais, o efeito de substituio). O efeito de substituio pura depende tambm do rendimento. A experincia emprica preliminar em diversos pases relaciona a variao da grandeza absoluta da elasticidade de substituio pura por classe de rendimento com a taxa de variao das elasticidades de rendimento. Embora a teoria econmica parea no fornecer absolutamente nenhuma luz a esta relao, a elasticidade de substituio pura de cada bem tende a diminuir em valor absoluto quando aumenta o rendimento, a uma taxa de aproximadamente igual a metade da taxa de declnio das elasticidades de rendimento. Ser prematuro designar isto por "lei", mas a relao oferece um mecanismo, atravs do qual os parmetros da procura agregada estimados a partir de sries temporais ou a partira da combinao de dados de seces transversais / sries temporais podem ser modificados para serem especficos de cada classe de rendimento. Para este clculo, so necessrias as elasticidades por classe de rendimento e por bem. Frequentemente, estas podem ser estimadas atravs de dados de seces transversais, utilizando funes de procura logartmica quadrtica ou semi-logartmica. Vejamos um exemplo simples. Suponhamos que a elasticidade de preo da procura de arroz, o alimento bsico essencial, estimada a partir de dados de sries temporais em !0,40, um valor razovel para um alimento bsico numa sociedade pobre, com uma economia alimentar de vrios alimentos bsicos. A tabela 2.3 mostram os dados e passos necessrios para calcular a elasticidade de preo prprio para o arroz, para trs grupos de rendimento desta sociedade -- baixo, mdio e elevado. A elasticidade de rendimento estimada a partir da funo quadrtica do logaritmo e, assim, o termo de substituio pura torna-se uma funo decrescente (em valores absolutos) do logaritmo do rendimento per capita, considerado como sendo $100, $300 e $600, para cada classe de rendimento, respectivamente. Os resultados so bastante dramticos. Embora a elasticidade de preo global para a procura de arroz, ta como estimada a partir das sries temporais de dados para a sociedade, seja de apenas !0,40, a elasticidade de preo para o grupo de rendimento baixo de !0,99, mais do dobro. A elasticidade de preo para o grupo de rendimento elevado de apenas !0,10. Os passos para o clculo destas elasticidades so longos, algo complicados, e apoiam-se numa mistura de regularidades tericas e empricas. Contudo, os resultados so Tabela 2.3 O Calculo de Elasticidade de Preo por Classe (Grupo) de Rendimento
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Classe de rendimento

Rendimento anual per capita (dlares) 100 300

Proporo do oramento para o arroz 0,60 0,40

Elasticidade de rendimento para o arroza 0,96 0,52 0,24

Elasticidade de substituio purab !0,41 !0,19 !0,05

Elasticidade de preos totalc !0,99 !0,40 !0,10

Baixo Mdio

Alto 600 0,20 a. Calculado a partir da seguinte funo de Engel: Logaritmo do consumo de arroz Elasticidade de rendimento do arroz

= 2,80 log Y ! 0,20 (log Y)2 = 2,80 ! 0,40 (log Y)

b. Calculado a partir da equao de Slutsky e da relao "Curvatura de Timmer", do modo seguinte: Substituio pura mdia = _ = = ()() + e (0,52) (0,40) ! 0,40 = !0,19

A relao da 'Curvatura de Timmer' : Termo de substituio pura especfico por classe de rendimento, Y = Intercepo (I) + metade do coeficiente da elasticidade de rendimento vezes o logaritmo do rendimento. Y = ! 1,33 + 0,20 (log Y). O termo de interseco (! 1,33) foi calculado a partir da relao mdia ! 0,19 = I + (0,20) (5,70), onde 5,70 = log 300. c. Calculado utilizando a equao de Slutsky bsica, para cada classe de rendimento.

plausveis, so suficientemente diferentes da mdia global para que meream o esforo, e fornecem um atalho conveniente para a anlise do consumo, cara e morosa, necessria para estimar os parmetros directamente. Sempre que possvel, deve ser efectuada a anlise de consumo completa, de modo a refinar os parmetros e a fornecer uma melhor perspectiva das "regularidades empricas" utilizadas para criar os resultados da tabela 2.3. Porm, natural que uma tal anlise no esteja no topo da lista de prioridades dos analistas de poltica alimentar. Eles sero forados a utilizar, a ajustar e a interpolar a partir de outros estudos e cenrios. As regras e as directrizes aqui discutidas tm a inteno de tornar o processo adhoc to fcil e bem sucedido quanto possvel. Ao mesmo tempo, devero ser reconhecidos os limites do que estes parmetros estimados e utilizados podem dizer ao analista. Na melhor das hipteses, eles captam as reaces dos consumidores que participam nos mercados, tm rendimentos mensurveis e habitam em domiclio fixo, onde os entrevistadores dos departamentos estatsticos os podem encontrar. Os parmetros no captam, nem se sabe muito sobre, o comportamento de consumo dos muito pobres --os indigentes que subsistem abaixo do nvel de segurana relativo da mera pobreza. No est claro se as intervenes polticas podem atingir estas pessoas, pela mesma razo que o no podem os entrevistadores. A sua esperana reside numa economia dinmica que crie empregos para trabalhadores no especializados, e na compaixo da sua sociedade pelos verdadeiramente desafortunados.

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Utilizando os Parmetros de Consumo


Os analistas de poltica alimentar concentram uma grande parte da sua ateno analtica nos padres de consumo alimentar devido relao entre a quantidade de alimento consumido e a fome. Os parmetros de procura do mercado para os alimentos bsicos, que so um dos primeiros resultados da anlise da poltica alimentar, so utilizados para responder a diversas questes importantes. Quando o PNB (produto nacional bruto) per capita aumenta, quanto ser provvel que aumente a procura de arroz no mercado? Qual ser o efeito na procura de trigo no mercado? Como variar a procura de mandioca, milho ou carne? Quantos animais so alimentados a cereais e qual ser o efeito da maior procura de carne na procura dos cereais? Qual a sensibilidade da procura no mercado aos preos relativos e absolutos? Se os preos de todos os cereais aumentarem relativamente aos preos dos bens no-alimentares, quanto cair a procura? Se o preo do arroz aumentar, o consumo de trigo aumenta enquanto decresce o consumo de arroz? muito importante responder a estas questes, pois as resultantes elasticidades de rendimento, de preo prprio e de preos cruzados, fornecem as ligaes necessrias entre a poltica de preos macro e o desempenho macroeconmico, por um lado, e o consumo alimentar e, atravs do sector da comercializao alimentar, os incentivos produo agrcola, por outro. A estimao, com alguma confiana real, destes parmetros agregados para a procura raras vezes fcil. Quando a produo domstica de cereais constitui uma parte significativa do consumo total, os dados de sries temporais so frequentemente escassos e de preciso duvidosa. A anlise de regresso mecanizada quase nunca resulta em parmetros plausveis. Frequentemente, o melhor modo de proceder atravs de uma combinao de juzos intuitivos, conversas com os comerciantes, evidncias de inquritos domsticos, anlises estatsticas e grficas dos dados simples, e a familiaridade com parmetros semelhantes em outros pases. O segundo passo da anlise do consumo alimentar desagrega o primeiro passo. A motivao para este passo bastante diferente da necessidade de conhecer os parmetros agregados da procura de mercado para compreender as ligaes ao nvel macro do sector alimentar. A compreenso do consumo desagregado necessria para seguir os efeitos das vrias polticas de preos e de rendimento na ingesto de alimento pelos pobres. Para a elaborao de programas que direccionam os subsdios eficazmente, essencial o conhecimento de como diferem os parmetros de consumo dos pobres dos daqueles provenientes de agregados familiares com rendimentos mdios e elevados. O ponto de partida consiste em descobrir que comem realmente os pobres. Toda a gente sabe que eles comem menos do que os ricos. Porm, virtualmente em todas as sociedades, a composio dos alimentos que os pobres comem tambm significativamente diferente das dietas dos consumidores com rendimentos mdios e ricos. Este ponto pode normalmente ser demonstrado e adequadamente quantificado atravs da elaborao das folhas de balanos alimentares separadas para trs ou quatro classes de rendimento duma sociedade e da comparao destes com a folha de balano alimentar agregado publicado pelo governo. A informao necessria est normalmente disponvel a partir de inquritos sobre as despesas aos agregados familiares.

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Os analistas de poltica alimentar devem ir to longe quanto isto na compreenso dos padres de consumo alimentar desagregados. de importncia crtica conhecer os bens e as quantidades correctamente. Se ou no possvel desagregar os parmetros de procura por classe de rendimento, depender da disponibilidade de dados, de computadores e de capacidade analtica. Os resultados de algumas anlises como estas que tm sido efectuadas, so tanto satisfatrios quanto excitantes. Os juzos intuitivos a priori de que os pobres, nas suas decises de consumo alimentar, responde de modo mais significativo aos sinais econmicos --quer de rendimento, quer de preo --tm sido grandemente provados na anlise. O objectivo ltimo da anlise do consumo alimentar o de melhorar o potencial e a eficcia das intervenes dos governos para aumentar a ingesto de alimentos bsicos entre os muito pobres. Estas intervenes tm dois efeitos: a ingesto de alimentos alterada entre a populao alvo; ramificaes secundrias e, geralmente, no intencionais na produo e comercializao dos alimentos, e mesmo no resto da economia. Os subsdios alimentares generalizados atravs de preos baixos do alimento, por exemplo, tm efeitos potencialmente negativos na produo alimentar. Os mecanismos segundo os quais so normalmente implantados os subsdios e as polticas de preo dos alimentos tm um impacto enorme no sector da comercializao alimentar. Uma taxa de cmbio sobrevalorizada que seja mantida parcialmente para congelar os preos dos alimentos pode ramificaes muito alargadas no crescimento econmico global. De igual modo, as polticas e as intervenes no resto da economia, incluindo, mas no limitadas, ao sistema alimentar, tm frequentemente consequncias no desejadas no consumo alimentar entre os pobres. Os parmetros desagregados do consumo alimentar permitem que a anlise preveja, mesmo que grosseiramente, qual a importncia que este impacto pode ter. Das Funes de Consumo de Bens Ingesto Individual de Nutrientes As funes de consumo de bens, mesmo as estimadas para classes de rendimento especficas, tm duas limitaes importantes. Primeiramente, devido a que virtualmente todos os dados sobre o consumo so recolhidos ao nvel do agregado familiar, poucas funes tratam da questo da distribuio do alimento dentro do prprio agregado, apesar da dimenso maior dos problemas de malnutrio entre as crianas muito novas e as mulheres em perodos de gravidez e aleitamento. Em segundo lugar, informao sobre alimentos consumidos no o mesmo que informao sobre nutrientes consumidos. O organismo utiliza nutrientes para obter energia para o trabalho e para o crescimento e materiais em bruto para um metabolismo saudvel e para o desenvolvimento do corpo. Os bens alimentares individuais possuem uma diversidade de nutrientes e, muitas vezes, a anlise de nutrientes constitui um passo adicional proveitoso para a anlise do consumo.
ANLISE DE NUTRIENTES. O estado de nutrio depende fortemente da ingesto de nutrientes. Embora os nutrientes venham dos alimentos, o organismo relativamente indiferente s fonte de nutrientes especficos, sejam eles calorias, aminocidos, vitaminas ou minerais. A cenoura e a papaia fornecem vitamina A; o olho dificilmente distingue a diferena, ao nvel da qumica do sangue. A anlise de bens individuais extremamente importante para a compreenso da tomada de deciso do consumidor, pois as pessoas compram comida e no nutrientes. A maior parte dos alimentos, contudo, contm muitos nutrientes diferentes, e nem todos os nutrientes importantes so integralmente fornecidos por uma quantidade normal de um tipo particular de

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alimento. Assim, existe uma importante distino entre a anlise de bens alimentares e a anlise de nutrientes, e para complementar os resultados do bem individual necessria alguma compreenso sobre as variaes globais na ingesto de nutrientes. A anlise separada de nutrientes individuais (tais como as calorias, as protenas, o ferro, o clcio e a vitamina A) pode ser efectuada como se estes fossem bens. A partir da informao de cientistas de nutricionistas e de dietistas, a quantidade de alimento ingerida pode ser convertida em nutrientes disponveis de facto ao organismo. Tm sido efectuadas poucas anlises de consumo deste tipo, especialmente para as classes de rendimento desagregadas, e todas se tm concentrado sobre os efeitos do rendimento. Com excepo de estudos efectuados nos Estados Unidos (por Anne Thompson), na Indonsia (por C. Peter Timmer e Harold Alderman) e no Bangladesh (por Mark Pitt), no tm sido estimados directamente os efeitos dos preos nos nutrientes bsicos por classe de rendimento. Per Pinstrup-Andersen e outros geraram estes parmetros para os agregados urbanos de Cali, na Colmbia, recorrendo a uma modelao mista emprica e terica. O conhecimento sobre os parmetros desagregados de consumo de bens est a ser agora acumulado, e o conhecimento dos efeitos globais dos nutrientes est bem atrasado mesmo em relao a este nvel modesto. O impacto da variao de rendimento na ingesto de nutrientes pode tambm ser reforado a partir das funes de bens individuais se tiverem sido analisados bens suficientes. Uma compreenso razoavelmente satisfatria da ingesto de protenas e de calorias, os nutrientes importantes para a anlise da poltica alimentar, pode normalmente ser gerada a partir de meia dzia de bens. O mesmo j no se aplica aos micronutrientes (vitaminas, minerais e oligoelementos) porque estes tendem a ser fornecidos por alimentos secundrios, que no necessitam de ser consumidos em grandes quantidades para que forneam quantidades significativas de um micronutriente em particular. Uma quantidade muito pequena de leo de palma vermelha, por exemplo, pode fornecer uma quantidade de vitamina A suficiente para vrios meses. Os efeitos dos preos na ingesto global de protenas e de calorias no pode ser facilmente agregado a partir de funes de bens individuais. Os efeitos de preo-cruzado tm tendncia a restringir significativamente os ajustamentos globais de protenas e calorias a uma variao no preo de um nico bem. Dado que muito difcil estimar com confiana estes efeitos de preo cruzado quando variam simultaneamente os preos de diversos bens, a previso de uma variao em calorias ou em protenas torna-se muito imprecisa. Podem ser obtidos resultados muito mais satisfatrios estimando directamente como varia a ingesto de calorias ou de protenas em funo de um preo ponderado das calorias ou das protenas. As grandes variaes nos padres de consumo criam dificuldades na escolha da ponderao adequada para os preos, mas o problema no tem significado para variaes relativamente pequenas.
A DISTRIBUIO DE ALIMENTOS DENTRO DE AGREGADO FAMILIAR.

Toda a anlise do consumo alimentar e de nutrientes discutida at aqui tem sido efectuada ao nvel do agregado familiar. No entanto, os dados dos inquritos sobre nutrio identificam, normalmente, alguns grupos vulnerveis em agregados familiares com baixo rendimento. Os recm-nascidos, as crianas menores de cinco anos e as mulheres grvidas ou em perodo de aleitamento, sofre de fome e de malnutrio muito mais frequente e severamente do que a populao como um todo. Os idosos so muitas vezes severamente afectados. Como pode ser determinada a distribuio de alimento dentro da famlia?
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Apesar da importncia das questes, no existem respostas. Mesmo os dados descritivos disponveis sobre consumo alimentar por classe de rendimento dos agregados poucas vezes contm informao precisa sobre a distribuio dentro da famlia. Por vezes, com dados sobre o tamanho do agregado familiar e a sua composio por idades, sexo e ocupao, possvel estimar grosseiramente a distribuio de alimento pelos membros da famlia, bem como os parmetros de variao a longo prazo na ingesto de comida por membros individuais da famlia, em resposta variao de preos ou de rendimento. Dado que os coeficientes de variao a curto prazo no foram nunca estimados com sucesso, s a percepo antropolgica pode ajudar a resolver este problema. Devido a estes problemas analticos e a falta dos dados, a anlise da poltica alimentar concentra-se ao nvel do agregado familiar, em vez de se concentrar sobre os seus elementos. As intervenes sobre a nutrio tentam, muitas vezes, direccionar os seus insumos (inputs)com maior preciso, mas as intervenes sobre o consumo tratam normalmente o agregado familiar como sendo a unidade bsica de tomada de deciso. Intervenes Alimentares e da Nutrio As intervenes alimentares e da nutrio podem ser efectuadas segundo uma vasta gama de categorias e de abordagens. Uma taxa de cmbio sobrevalorizada para um pas importador de alimentos, por exemplo, subsidia consideravelmente todos os consumidores de alimento da sociedade. Dada a tendncia existente entre muitos pases pobres e deficitrios em alimento para sobrevalorizar as taxas de cmbio, a interveno sobre o consumo alimentar mais comum e, provavelmente, mais importante em termos de impacto agregado sobre a ingesto de energia pelos alimentos , precisamente, via este preo macro, a taxa de cmbio de moeda estrangeira. Esta a interveno sobre o consumo alimentar mais alargada e menos direccionada. No extremo oposto do espectro est a hiperalimentao por administrao intravenosa. Os doentes nos hospitais podem ser mantidos vivos, e mesmo saudveis, durante meses ou anos, apesar de os seus aparelhos digestivos serem totalmente contornados. Todos os nutrientes exigidos para a manuteno e o crescimento podem ser fornecidos directamente corrente sangunea, sem ingesto ou digesto prvias. Tal constitui certamente o mximo das intervenes sobre a nutrio direccionadas. A tabela 2.4 tenta fragmentar este amplo espectro de intervenes potenciais numa matriz de categorias de 2 por 2: intervenes ao nvel do alimento contra o da nutrio, e intervenes direccionadas contra no-direccionadas. Ambas as distines so, no melhor dos casos, difusas, mas mostram as extremidades dos espectros ao longo de duas dimenses importantes. A matriz oferece o ponto de partida do esforo para compreender as intervenes de um pas ao nvel da alimentao e da nutrio, existentes ou potenciais.
INTERVENES NA ALIMENTAO VERSUS NUTRIO.

A primeira distino importante entre intervenes ao nvel da alimentao e intervenes ao nvel da nutrio. Muitas das pessoas que fazem o planeamento da nutrio consideram todas as intervenes que podem, em ltima anlise, ter impacto no estado nutricional como sendo intervenes na nutrio, mas aqui foi adoptada uma viso muito mais estreita. Os projectos de interveno

Tabela 2.4. Categorias das Intervenes Alimentares e da Nutrio


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Alimentos Senhas de racionamento acompanhadas de teste de meios Lojas subsidiadas acompanhadas por teste de meios e direccionamento geogrfico ou de bens Programas de racionamento direccionados Programas de alimentao suplementar para mulheres, crianas ou outros grupos vulnerveis Subsdio de preo para bens alimentares inferiores Programas de comida por trabalho Directo (programa) Esquemas gerais de racionamento de comida Lojas subsidiadas para bens alimentares de primeira necessidade sem restries de acesso Indirecto (polticas) Taxa de cmbio sobrevalorizada para as importaes de alimento Poltica ou subsdio geral de preos dos alimentos Subsdios para os insumos da produo alimentar (fertilizantes, gua, crdito, sementes, maquinaria)

Nutrio Clnicas de sade materno-infantil com teste de meios ou direccionamento geogrfico Educao sobre nutrio direccionada Direccionamento aos alimentos de desmame Suplementos de vitaminas e minerais para populaes deficitrias Enfermarias de malnutrio nos hospitais, para casos severos

Direccionado

Nodireccionado

Educao sobre nutrio na rdio e na televiso, e atravs de outros meios de comunicao de massas Esquemas de fortificao geral (sal iodado, por exemplo) Polticas bsicas de encorajamento da amamentao e de desencorajamento do leite em p Intervenes em sade pblica (gua, saneamento, vacinao)

na nutrio, tal como discutidos aqui, so, especificamente, aqueles limitados a actividades que atingem objectivos nutricionais, sem utilizarem a variao da ingesto de alimentos bsicos como causa primria da variao nutricional. A educao nutricional, o desenvolvimento de alimentos de desmame ricos em calorias, o fortalecimento ou os suplementos vitamnicos e minerais, o encorajamento para que se proceda a aleitamento e as medidas de sade pblica, podem ter um grande impacto no estado nutricional sem que haja alteraes significativas no consumo de alimentos bsicos. A outra categoria principal, as intervenes sobre a alimentao, abrange as possibilidades de melhoria da distribuio da ingesto de alimentos bsicos, reduzindo assim a extenso e a severidade da fome crnica. Esta categoria de intervenes constitui a principal preocupao da anlise da poltica alimentar, no porque as intervenes sobre a nutrio no sejam importantes, mas sim porque estas podem ter muito maior eficcia e eficincia em reas onde tenha sido eliminado o dfice significativo de energia alimentar. Esta opinio controversa, particularmente quando as intervenes em larga escala ao nvel da alimentao so confrontadas com as intervenes em larga escala ao nvel da sade pblica que tentam melhorar o estado nutricional atravs do impacto sinrgico da gua potvel, de infra-estruturas de saneamento bsico adequadas, e do simples tratamento de infeces e de doenas gastrointestinais. Seja este debate resolvido como for em qualquer cenrio emprico, deve ser bem esclarecido do que que este debate no trata. No contexto de um dfice de energia alimentar
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alargado, as intervenes ao nvel da nutrio num sentido estrito -- educao nutricional, enfermeiras de malnutrio nos hospitais, fortalecimento alimentar, ou mesmo a alimentao infantil ou os programas de alimentao escolar -- no tm sido bem sucedidas na melhoria do estado nutricional dos beneficirios. Projectos ao nvel da nutrio de mbito to restrito quanto estes, normalmente s conseguem ser eficazes quando a ingesto de alimentos ao nvel do agregado familiar superior a um limite para alm do qual todos os elementos do agregado tm acesso a uma quantidades de protenas e de calorias suficiente para o crescimento e para a manuteno do organismo.
INTERVENES DIRECCIONADAS OU NO-DIRECCIONADAS.

A segunda distino principal entre intervenes direccionadas e no-direccionadas. O direccionamento conduz os benefcios at um grupo especfico de beneficirios. Se uma interveno efectuada de modo a que virtualmente todos os benefcios sejam largamente distribudos entre toda a populao, o programa no-direccionado. Dado que o direccionamento no uma condio de tudo ou nada, a inteno do programa tem que ser claramente diferenciada da distribuio de facto dos seus benefcios. Por uma lado, por exemplo, um programa de senhas de racionamento pode ter a inteno de ser altamente direccionado devido a um "teste" de rendimentos reportados que permita a participao, mas se no forem utilizados dados independentes para verificar o rendimento declarado pelas pessoas, o programa pode vir a ser, de facto, relativamente nodireccionado. Por outro lado, uma loja no centro de uma rea muito pobre de uma cidade que venda alimentos subsidiados poder ser de livre acesso a todos os consumidores mas, devido sua localizao direccionada (e talvez a restries na quantidade que pode ser comprada de uma vez, no permitindo, por exemplo, a compra por atacado), o subsdio alimentar vai na sua quase totalidade para os agregados familiares deficitrios em alimento. O direccionamento pode ser julgado apenas pelos resultados e no pela inteno. A anlise do consumo desagregado de alimentos proporciona uma compreenso descritiva e analtica dos padres de consumo alimentar dos pobres, necessria para prever resultados de facto. Conhecer o que comem os pobres e porqu e como variam esses padres quando varia o ambiente externo, revela-se essencial para a elaborao de intervenes ao nvel da alimentao que direccionam de facto e em inteno. Dado que a maior parte das intervenes ao nvel da alimentao toma a forma de subsdios implcitos ou explcitos, quer alterando o preo com que se depara o consumidor, quer transferindo o rendimento real, bvia a necessidade de ter as elasticidades desagregadas de preos e de rendimentos para os alimentos bsicos mais importantes. Porque que o direccionamento um assunto to importante? Porqu no utilizar instrumentos relativamente simples do comrcio internacional, tais como os subsdios importao, para proporcionar alimentos mais baratos a toda a populao? Embora sejam bastantes eficazes quando implantados em larga escala e com vigor, como no caso do Egipto e do Sri Lanka at 1979, subsdios alargados como estes so extremamente dispendiosos e podem ter um enorme efeito dissuasor no sector agrcola. Dirigir os subsdios ao consumidor apenas para os agregados familiares com maior necessidade proporciona a maior parte do ganho nutricional dos subsdios mais alargados, sem o enorme fardo fiscal ou os desincentivos produo. As intervenes ao nvel do consumo alimentar podem ser direccionadas numa diversidade de modos, mas todos exigem um conhecimento substancial dos padres de consumo dos pobres, tanto descritivo (incluindo quem so os pobres e onde esto localizados)
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como analtico (como que os pobres iro alterar os seus padres de consumo alimentar quando variam os seus rendimentos ou os preos). Mecanismos de Direccionamento O direccionamento refere-se simplesmente a oferecer mais alimento ao grupo identificado e no a outros. O sucesso de qualquer mecanismo de direccionamento depende na limitao de perdas de benefcios do programa a favor de famlias no includas. Tais fugas tendem a ser funo da dimenso dos benefcios do programa. Os benefcios pequenos do pouco incentivo a fraudes ou a uma participao contrria inteno ou aos regulamentos do programa. No entanto, os benefcios pequenos pouco contribuem para aliviar a fome, que requer a transferncia de recursos adequados para gerar um aumento significativo na ingesto de alimentos. Os programas que oferecem benefcios relativamente grandes a famlias alvo -aquelas com dfices energticos -- tendem a deparar-se com grandes fugas (com base nos esforos histricos de dirigir os subsdios alimentares, algumas pessoas diriam mesmo hemorragias). Para que as intervenes ambiciosas ao nvel da alimentao sejam bem sucedidas, tem que se verificar um de dois factos: ou o programa se torna mais caro e o fardo fiscal maior, ou os mecanismos de direccionamento tm que ser mais cuidadosamente elaborados e implantados.
TESTE DE MEIOS.

O direccionamento um conceito complicado para a elaborao de programas. O mecanismo mais bvio para direccionar as intervenes ao nvel alimentar para os mais pobres o de realizar um teste de meios, ou seja, haver um rendimento limite acima do qual os indivduos ou as famlias no se podem candidatar ao programa. Por planeamento, um teste de meios pode ser graduado, com os benefcios a decrescer com o aumento do rendimento, de modo a que a taxa implcita ou o acrscimo de rendimento no seja to elevado que crie um forte desincentivo ao trabalho. No entanto, os testes de meios so de administrao dispendiosa e tm tendncia a ser maculados pela fraude e pelo abuso, devido incapacidade burocrtica de acompanhar de perto o rendimento de todos os beneficirios. Alm disso, embora os efeitos de desincentivo ao trabalho de tais programas de subsdios nas famlias beneficirias possam ser minimizados e tornados graduais, no podem ser totalmente eliminados. Os testes de meios so relativamente bem sucedidos nos pases industrializados, com registos fiscais de rendimento extensos e informao sobre segurana social informatizada. Em sociedades com informao contabilstica acerca dos seus indivduos mesmo extensa, o historia da implantao burocrtica dos testes de meios bastante desolador. A limitao dos subsdios dos programas alimentares a famlias de baixo rendimento por via de funcionrios pblicos a aprovarem ou no as candidaturas com base na informao sobre rendimento declarada por cada famlia pode, em princpio, baixar os custos dos subsdios alimentares relativamente aos custos de subsdios gerais. Mas pouco provvel que uma abordagem burocrtica como esta ao direccionamento das intervenes sobre a alimentao reduza suficientemente os custos para que o fardo fiscal seja suportvel sem um grande financiamento externo. Alm da questo dos elevados custos do direccionamento burocrtico, os testes de meios deixam muitas vezes de for a os mais necessitados, que no querem ou so incapazes de encarar um funcionrio governamental para um tal procedimento. necessrio investigar outras formas de direccionamento.
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Para alm dos testes de meios relacionados com o rendimento, os mecanismos de direccionamento dos diversos programas referidos na tabela 2.4 so identificados pelo estudo dos resultados da anlise do consumo alimentar de um pas. O objectivo o de encontrar mecanismos eficazes de direccionamento que possam alargar o leque de possveis intervenes a outras dimenses polticas. Alguns destes mecanismos so bastante bvios, outros tm desenvolvimentos surpreendentes. Alm do direccionamento com base no rendimento por um teste de meios burocrtico directo, a partir da tabela 2.4 podem ser consideradas cinco outras formas de direccionar com maior preciso aos beneficirios as intervenes ao nvel da alimentao: geograficamente, temporalmente, por sexo e idade, por portadores indirectos ("roundabout" carrier) e direccionamento a bens.
DIRECCIONAMENTO GEOGRFICO.

O direccionamento geogrfico requer uma identificao bastante precisa das reas urbanas e rurais que tm uma proporo uniformemente elevada de pessoas pobres afectadas pela ingesto insuficiente de energia alimentar. As lojas governamentais subsidiadas localizadas no centro de tais reas e que vendem alimentos a retalho altamente subsidiados -- at, por exemplo, cinco quilos de farinha de trigo ou de arroz -- constituem, por vezes, um mecanismo eficaz de direccionar o subsdio alimentar para os pobres.
DIRECCIONAMENTO TEMPORAL.

O direccionamento temporal menos bem reconhecido mas feito com bastante frequncia. Se os preos elevados dos alimentos imediatamente antes de uma colheita principal provoca fome, o governo pode desencorajar o pico sazonal de preos atravs de injeces de alimentos no mercado e, assim, reduzir o dfice energtico e baixar a morbidez e a mortalidade sazonais. Estes direccionamentos sazonais dos subsdios alimentao, porm, no se apresentam num sentido lato sem custos, porque o sector privado da comercializao desistir de fazer o transporte e a comercializao se no forem proporcionadas as margens de preo adequadas para gerar os lucros habituais. Um governo que decrete preos uniformes ao longo de todo o ano acaba por ser ele prprio, normalmente, a lidar com todo o excedente comercializado, em vez de lidar apenas com uma pequena margem suficiente para desencorajar os preos elevados. Os benefcios de um poltica to drstica quanto esta podem ser positivos, mas apenas se o governo estiver inteiramente preparado para esta nova tarefa, tiver a capacidade financeira para a desempenhar e gerir a comercializao to eficientemente como o faz o sector privado. Com o direccionamento temporal de alimentos bem sucedido, os ganhos significativos para o bem-estar provenientes da melhoria da distribuio sazonal do consumo alimentar tm componentes econmicas e nutricionais. Com curvas de procura realistas para os consumidores de baixo rendimento, pode demonstrar-se que a estabilizao dos preos aumenta os excedentes do consumidor, que so a medida econmica do bem-estar do consumidor. Os ganhos na sade e de produtividade que emergem de um estado de nutrio melhorado podem ser adicionados aos ganhos econmicos, dando assim um novo mpeto aos esforos polticos de eliminao de flutuaes sazonais acentuadas na disponibilidade e nos preos dos alimentos bsicos. Por outro lado, a armazenagem de cereais cara e a gesto de tais stocks como parte de uma poltica de estabilizao de preos uma tarefa complicada. Os captulos 4 e 6 voltaro a abordar estes assuntos.

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DIRECCIONAMENTO POR SEXO E IDADE.

O direccionamento por sexo e idade possvel porque muitos dos problemas srios de fome e de malnutrio, resultantes da ingesto insuficiente de alimentos ao nvel familiar, esto concentrados nas crianas menores de cinco anos e nas mulheres grvidas ou em perodo de aleitamento. Os programas que direccionam alimentos a estes grupos podem ter uma grande eficincia no que se refere ao impacto nutricional por cada dlar de subsdio do programa. Mas encontrar os mecanismos que faam o direccionamento especificamente aos grupos vulnerveis j muito complicado. Oferecer a uma criana, por exemplo, uma refeio nutritiva na escola ou no centro de dia parecer, sem dvida, constituir um direccionamento muito preciso. No entanto, se a criana recebe 800 calorias a mais com o almoo escolar, mas 200 calorias a menos em casa ao pequeno almoo e 400 calorias a menos ao jantar porque os pais sabem que a criana foi bem alimentada na escola, trs quartos do alimento forma desviados do beneficirio alvo. As evidncias disponveis, especialmente as revistas por James Austin e Marian Zeitlin, sugerem que os desvios indirectos so ubquos, e que os direccionamentos por sexo e idade tendem a traduzir-se em suplementos de rendimento para toda a famlia. Tais suplementos no so necessariamente maus, claro est, mas o impacto na nutrio dos grupos alvo bastante diludo se o programa no oferecer recursos alimentares suficientes para toda a famlia. Se isto for feito, contudo, o programa j no um programa direccionado por idades mas sim por portador indirecto, que utiliza um elemento vulnervel da famlia como veculo para atingir toda a famlia. Alguns dos critrios do direccionamento tm que continuar a identificar a criana ou a me com necessidade, de modo que se mantenham os requisitos do direccionamento.
PORTADORES INDIRECTOS. Os portadores indirectos transferem por vezes recursos considerveis para as famlias pobres. Determinar esses portadores implica conhecer como os pobres gastam o seu dinheiro e identificar um bem ou servio que possa ser subsidiado especificamente para os pobres. Em 1981, o subsdio ao querosene na Indonsia, por exemplo, deu s famlias do tero inferior da distribuio de rendimentos o equivalente a cerca de 40 quilos de arroz por ano. O subsdio ao querosene originou distores srias na economia, mas o exemplo sugere que os subsdios alimentares no constituem o nico modo possvel de aumentar o consumo alimentar. O subsdio dos passes de transporte pblico, da gua ou da educao podem ter consequncias idnticas no consumo alimentar. A anlise desagregada do consumo ajuda a determinar se tero realmente esse efeito e se tm sido reveladas novas oportunidades polticas e para programas. DIRECCIONAMENTO POR BENS.

O direccionamento por bens pode ser utilizado para concentrar e reforar o direccionamento geogrfico ou por sexo e idade, por exemplo, mas tem tambm um potencial considervel como mecanismo de direccionamento directo. Para o direccionamento por bens, essencial o conhecimento dos padres de consumo alimentar e de todo o sistema alimentar. Se um alimento consumido principalmente pelos pobres, esse bem pode ser utilizado como veculo eficaz para um subsdio destinado a aumentar a ingesto de alimento entre a populao deficitria. A figura 2.10 mostra os padres de consumo tpicos em funo do rendimento. Na figura, so mostradas trs fontes de calorias (arroz, mandioca seca e "outros") e o seu consumo relativamente ao rendimento, juntamente com a ingesto total de calorias em funo do
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rendimento. C* indica a ingesto recomendada de calorias para o consumidor representativo, e Y* indica o nvel de rendimento ao qual essa ingesto de calorias normalmente efectuada. O arroz e a mandioca seca so usados, por convenincia, como designaes genricas; os bens poderiam ser trigo e mexoeira, ou mesmo farinha branca e farinha escura. De facto, um dos desafios da abordagem ao direccionamento por bens o de criar novos bens alimentares com as caractersticas desejadas para levar eficientemente os subsdios alimentares at aos pobres. A partir da figura 2.10 pode ser observado que subsidiar o arroz no um mecanismo muito eficiente para direccionar os subsdios para os pobres. O arroz tem uma elasticidade de rendimento elevada, e o seu consumo aumenta acentuadamente com o rendimento. Consequentemente, na ausncia de outros mecanismos de direccionamento, a maior parte do subsdio acumula-se nos grupos de rendimento mais elevado. Mas o consumo da mandioca seca tem um comportamento bem diferente, crescendo com o rendimento entre os muito pobres, tornando-se um bem marcadamente inferior, com elasticidades de rendimento negativas para classes de rendimento em ambos os lados de Y*. Em ltima anlise, a mandioca seca transforma-se num factor negligencivel na ingesto de calorias para os agregados familiares de rendimento mdio ou elevado. As linhas a tracejado indicam o resultado plausvel de um grande subsdio mandioca seca para consumo em agregados familiares no-produtores (os efeitos so mais complicados no caso dos agregados familiares produtores e consumidores, e a implantao de um subsdio de preo a um bem que afecte apenas consumidores requer uma ateno cuidadosa aos assuntos de comercializao discutidos no captulo 4). Com um subsdio assim, o consumo de mandioca seca aumenta bastante acentuadamente entre os muito pobres, tendo um aumento relativamente pequeno entre aqueles com rendimentos superiores Y*, at ao ponto em que o subsdio de preo no tem nenhum impacto nos agregados familiares de rendimento mais elevado. Depois, parte do efeito do rendimento do subsdio utilizado para aumentar o consumo de arroz, um alimento superior para os agregados familiares de baixo rendimento. Uma vez que este efeito do rendimento depende da quantidade de mandioca no oramento total do agregado, decresce muito acentuadamente medida que se atinge Y*. Este efeito de rendimento pode ser compensado ou mesmo tornado negativo por um efeito de preo cruzado significativo entre o arroz e a mandioca. No existe virtualmente nenhuma evidncia emprica por classes de rendimento para tal efeito de preo cruzado entre alimentos bsicos amdicos. Na Indonsia, o consumo de mandioca parece diminuir quando diminuem os preos do arroz, e aumentar quando os preos do arroz sobem. Isto reflecte uma substituio normal. Porm, as estimativas estatsticas actuais no mostram um impacto significativo no consumo de arroz quando os preos da mandioca variam, talvez porque a proporo do oramento para a mandioca pequena mesmo entre os agregados familiares pobres. A figura 2.10 mostra o consumo de arroz como sendo complementar do consumo de mandioca como fonte bsica de calorias devido a um efeito de rendimento positivo.

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O efeito combinado do aumento de consumo de mandioca seca e de arroz na ingesto total de calorias, apresenta-se como uma mudana dramtica na relao calorias-rendimento a favor das pessoas abaixo de C*. Este , claro est, um exemplo tipificado, elaborado precisamente para salientar este ponto, mas os padres de consumo mostrados no so atpicos. O potencial para utilizar bens auto-direccionantes justifica a anlise bastante intensiva dos padres de consumo alimentar em busca de bens que tenham um comportamento idntico ao da mandioca. De facto, a figura 2.10 mostra tambm qual o aspecto que poder ter um bem "ideal". a imagem da curva de calorias-rendimento "reflectida" a partir de C*. Se houvesse disponvel um tal bem (ou pudesse ser inventado pelos tcnicos de alimentao) e fosse distribudo gratuitamente a qualquer consumidor que o quisesse, o dfice calrico seria inteiramente eliminado com preciso. Tal preciso no possvel no mundo real, mas o conceito de um veculo eficiente para os subsdios alimentares s pessoas pobres bastante razovel. As papas consistente de mandioca seca com algum leo vegetal (para densidade calrica), uma pequena quantidade de leo de soja ou de amendoim (para protenas) e pimentos vermelhos (para que as galinhas no a comessem) poderia, de facto, melhorar a ingesto de protenas-calorias mais eficientemente e de um modo mais barato do que qualquer outra alternativa existente. importante evitar que as galinhas (bem como os porcos, as vacas, as cabras e os animais de estimao) comam os alimentos subsidiados. A maior parte dos alimentos inferiores, tais como o milho, o sorgo ou a mexoeira, so alimentos de alta qualidade para os animais. Nos pases pobres, normal alimentar os animais domsticos com poucos cereais (ou tubrculos, excepto aos porcos, na China), por serem muito caros. Subsidiar esses cereais, pode transferir com bastante rapidez os subsdios para uma indstria pecuria base de cereais, distribuindo os benefcios por classe de rendimento de um modo exactamente oposto inteno do esquema inicial de direccionamento. O po que carregado em camies para alimentar galinhas nos arredores do Cairo indica que o problema potencial pode vir a ser bem real. As pessoas que lidam com o direccionamento por bens devem olhar em duas direces diferentes: aos padres de consumo dos pobres; aos padres de alimentao de gado e ao potencial de um desvio dos alimentos inferiores subsidiados. Para que o direccionamento por bens seja eficaz so essenciais meios para atingir um grupo sem beneficiar o outro. A Tabela 2.4 proporciona os tipos de intervenes disponveis para este mbito. Ligaes entre as Intervenes Alimentares e da Nutrio As ligaes entre os programas complicam a elaborao e a realizao das intervenes alimentares e da nutrio. Vrios factores existem que aumentam ou diminuem a eficincia e a eficcia de uma interveno nica quando so introduzidos outros simultaneamente ou sequencialmente. A integrao da elaborao conceptual das intervenes alimentares e da nutrio render, provavelmente, dividendos mais elevados, atravs da maior custoefectividade de programas individuais e de maiores possibilidades de sentir e aproveitar as sinergias dos programas. O leque das possveis intervenes alimentares e da nutrio extremamente vasto, desde as importaes subsidiadas de alimentos at s enfermarias para a malnutrio em hospitais. Uma das principais tarefas da anlise da poltica alimentar a de identificar todas as intervenes que esto a funcionar actualmente, consideradas como tal ou no, e a de quantificar, por muito grosseiramente que seja, o seu impacto real nos dfices energticos.
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Com a compreenso adquirida pela anlise do consumo e das elasticidades de rendimento e de preos resultantes, o analista ficar em posio de identificar os mecanismos de direccionamento propostos que no iro actuar efectivamente, bem como de sugerir outros que funcionem melhor. A maior parte do desempenho melhorado emergir da interseco entre o direccionamento, por regio geogrfica em determinadas alturas do ano, por exemplo, e os bens especficos consumidos principalmente pelos pobres. Pode tambm esperar-se uma sinergia considervel de programas que intersectam. As clnicas de sade materno-infantil que fornecem alimentos bsicos, informao sobre controle da natalidade e os meios adequados para tal, podem aumentar a eficcia dos trs programas. A integrao da prestao de servios assim diversos, porm, no isenta de custos. A complexidade da gesto e da organizao de programas integrados como estes aumentam, pois muitas das tarefas tm que ser efectuadas simultaneamente e eficientemente. O talento para gesto e organizao no um bem gratuito. Os custos verdadeiros e a capacidade real de prestar servios atravs de tais esquemas integrados, devem ser considerados relativamente ao ganho sinrgico potencial da integrao. Este captulo tentou demonstrar, tanto descritiva como analiticamente, como pode ser compreendido o sector do consumo alimentar de uma economia sob a perspectiva da poltica pblica dirigida reduo dos dfices calricos. As polticas pblicas que acabam por conseguir atingir esse resultado no estaro, com quase toda a certeza, confinadas a estreitas intervenes sectoriais elaboradas para distribuir mais alimentos pelas pessoas com fome. mais provvel que a fome seja eliminada por um esforo coordenado envolvendo diversos sectores e uma diversidade de polticas com objectivos e efeitos parcialmente conflituosos. A anlise da poltica alimentar identifica estas relaes e procura os modos de reduzir os conflitos e de melhorar os efeitos nutricionais. A compreenso dos padres de consumo alimentar o primeiro passo de tal anlise.

Nota Bibliogrfica
No existe nenhuma fonte nica, nem mesmo nenhum conjunto de fontes de materiais, que fornea a perspectiva sobre o consumo alimentar e a nutrio aqui apresentada. Este captulo desvia-se consideravelmente de muita da literatura sobre planeamento da nutrio na sua preocupao por alavancas polticas, por oposio a elementos de programa. radicalmente diferente de muita da literatura econmica sobre o consumo na sua falta de preocupao em estimar sistemas de equaes e na sua insistncia de antiqurio na inspeco meticulosa dos dados, especificao cuidadosa e preocupao pela questo que inicialmente colocada. Consequentemente, a literatura aqui apresentada ajudar a preencher as falhas e lacunas da perspectiva apresentada neste captulo, mas nenhum dos trabalhos expande o tema. De facto, algumas das fontes apresentadas contradizem mesmo o que aqui foi afirmado. O leitor est avisado partida! A perspectiva da tomada de deciso ao nvel do agregado familiar usada ao longo deste captulo justifica a sua lgica pela "nova economia do agregado familiar", que convenientemente resumida em Robert T. Michael e Gary Becker, "On the New Theory of Consumer Behaviour", Swedish Journal of Economics, vol. 75, no. 4 (1973), pp. 378- 96. O modelo clssico do comportamento do consumidor utilizado para explicar a perspectiva da equao de Slutsky sobre o impacto das variaes de preos explicado intuitivamente em Robert Dorfman, The Price System (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1964), e em Louis
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Philips, Applied Consumption Analysis (Nova Iorque: North Holland / American Elsevier, 1974) est contida a explanao matemtica completa num contexto economtrico. No volume bsico de Frederick V. Waugh, Demand and Price Analysis, Technical Bulletin no. 1316 (Washington, D.C.: Economic Research Service, U.S. Department of Agriculture, 1964) so apresentadas muitas tcnicas grficas teis. A melhor reviso de tcnicas para analisar os dados de seces transversais est em W. J. Thomas, ed., The Demand for Food (Manchester, Inglaterra: Manchester University Press, 1972). A perspectiva sobre a anlise desagregada do consumo alimentar est ligada a um artigo inicial de Per Pinstrup-Andersen e outros, "The Impact of Increasing Food Supply on Human Nutrition: Implications for Commodity Priorities in Agricultural Research and Policy", American Journal of Agricultural Economics, vol. 58, no.2 (Maio de 1976), que recorreu a uma metodologia de Ragner Frisch, que exige a separao de bens na funo de utilidade. A preocupao com natureza restrita de uma abordagem segundo "sistemas" de bens, conduziu a sries de artigos e de teses que utilizaram tcnicas de estimao directas em conjuntos de bases de dados muito vastos. O trabalho pode ser seguido sequencialmente nas fontes seguintes: C. Peter Timmer, "Food Prices and Food Policy Analysis: Issues and Methodology" (Boston, Mass.: Harvard Business School, 1979; processado); C. Peter Timmer e Harold Alderman, 'Estimating Consumption Parameters for Food Policy Analysis', American Journal of Agricultural Economics, vol. 61, no. 5 (Dezembro de 1979), pp. 982 - 87; Anne Thomson, "Nutrio, Procura de Alimento e Poltica", tese de Doutoramento, Food Research Institute, Stanford University, 1979; Prasarn Trairatvorakul, "Food Demand and the Structure of [the] Thai System", tese de D. B.A., Harvard Business School, 1981; Cheryl Williamson Gray, Food Consumption Parameters for Brazil and Their Application to Food Policy, IFPRI Research Report no. 32 (Washington D.C.: International Food Policy Research Institute, Setembro de 1982). As tentativas para unir-se as abordagens desagregada e de "sistema" tm sido recentemente bem sucedidas, particularmente em Mark M. Pitt, "Food Preferences and Nutrition in Rural Bangladesh", Review of Economics and Statistics, vol. 64, no.1 (Fevereiro de 1983), pp. 105-14; John Strauss, "Determinants of Food Consumption in Rural Sierra Leone: Application of the Quadratic Expenditure System to the Consumption-Leisure Component of a Household-Firm Model", Journal of Development Economics, vol. 11, no. 3 (Dezembro de 1982), pp. 327-53. As possveis relaes entre variaes das elasticidades de rendimento e as elasticidades de preo de substituio pura para alimentos bsicos medida que variam as classes de rendimento, so exploradas em C. Peter Timmer, "Is There "Curvature" in the Slutsky Matrix?", Review of Economics and Statistics, vol. 62, no. 3 (Agosto de 1981), pp. 395-402. A literatura sobre nutrio demasiadamente extensa para ser aqui resumida. O importante artigo por Thomas T. Poleman, "Quantifying the Nutrition Situation in Developing Countries", Food Research Institute Studies, vol. 18, no. 1, (1981), constitui uma introduo excelente s dificuldades de medir a fome e a malnutrio. O enquadramento para relacionar estatsticas nacionais com o grau de fome desenvolvido por Roger W. Hay, "The Statistics of Hunger", Food Policy, vol. 3, no. 4 (1978), pp. 243-55. O livro clssico que aumentou o estado de alerta das polticas para a nutrio como sendo um assunto para os planeadores do desenvolvimento o de Alan Berg, The Nutrition Factor (Washington D.C.: Brookings Institution, 1973). O pensamento actual sobre a poltica de nutrio reflectido em Alan Berg, Malnourished People: A Policy View (Washington D.C.: Banco Mundial, Junho de 1981).
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Foi recentemente terminado um importante estudo de programas de interveno na nutrio por James E. Austin e os seus colaboradores do Harvard Institute for International Development. A sinopse, editada por James E. Austin e Marian F. Zeitlin, Nutrition Intervention in Developing Countries (Cambridge, Mass.: OG&H Publishers, 1981), resume os sete estudos suplementares publicados por OG&H Publishers em cinco volumes. Estes estudos, de uma diversidade de colaboradores, so os seguintes: vol. 1, Supplemental Feeding; vol. 2, Nutrition Education; vol. 3, Fortification; vol. 4, Formulated Foods; vol. 5, Consumer Price Subsidies; vol. 6, Agricultural Production, Technical Change and Nutritional Goals; vol. 7, Integrated Nutrition and Primary Health Care Programs. Um levantamento por Lance Taylor e Sue Horton, "Food Subsidy Programs: A Survey" (Nova Iorque: Ford Foundation, Dezembro de 1980; processado), proporciona uma reviso meticulosa da economia de subsdios, bem como uma discusso sobre a experincia emprica com os subsdios alimentares em diversos pases. Em Bruce F. Johnston e William C. Clark, Redesigning Rural Development: A Strategic Perspective (Baltimore, Md.: Johns Hopkins University Press, 1982) est contido um argumento persuasivo para a integrao das intervenes sobre nutrio, sade e planeamento familiar. Um livro recente tenta juntar uma vasta gama de assuntos que afectam a elaborao e a implantao dos planos e polticas de nutrio: Nevin S. Scrimshaw e Mitchell B. Wallerstein, eds., Nutrition Policy Implementation: Issues and Experience (Nova Iorque: Plenum Press, 1982). O "Summary Comments", de Sol H. Chafkin, particularmente revelador. A literatura de planeamento da nutrio recebeu mpeto com um artigo de Leonard Joy, "Food and Nutrition Planning", Journal of Agriculture Economics, vol. 24, no. 1 (1973), pp. 165-97. As ligaes agricultura tornam-se bastante aparentes. Nevin S. Scrimshaw e Moises Behar, eds., Nutrition and Agricultural Development (Nova Iorque: Plenum Press, 1976) contm vrios artigos teis relacionados com estas ligaes. Trs artigos em particular oferecem aos analistas de poltica alimentar uma perspectiva til sobre alguns assuntos da biologia humana subjacentes componente da nutrio da poltica alimentar: Joaquin Cravioto e E. R. DeLicardie, "Microenvironment Factors in Severe Protein-Calorie Malnutrition"; Michael C. Latham, 'Nutritional Problems in the Labor Force and Their Relation to Economic Development'; Fernando Mnckenberg, "Definition of the Nutrition Problem-- Poverty and Malnutrition in Mother and Child". A ligao sazonal entre agricultura e malnutrio um dos tpicos explorados em Robert Chambers, Richard Longhurst e Arnold Pacey, eds., Seasonal Dimensions to Rural Poverty (Totowa, N. J.: Allanheld-Osmun, 1981). A ligao mais geral entre malnutrio e crises alimentares revista em A.K.M.A. Chowdhury e Lincoln Chen, "Interaction of Nutrition, Infection and Mortality during Recent Food Crises in Bangladesh", Food Research Institute Studies, vol. 16, no. 2 (1977), pp 47-62. Em dois trabalhos foi tentada a integrao geral da poltica de preos dos alimentos com o consumo alimentar e a nutrio: C. Peter Timmer, "Food Prices and Food Policy Analysis in LCD's", Food Policy, vol. 5, no. 3 (Agosto de 1980), pp. 188-99, e Giorgio Solimano e Lance Taylor, eds., Food Price Policies and Nutrition in Latin America (Tquio: United Nations University Press, 1980). Alm destes, uma srie de Research Reports do IFPRI examinou as consequncias no consumo alimentar da poltica de preos dos alimentos, de distribuio e de racionamento, em diversos pases com srios problemas alimentares. Ver Shubh K. Kumar, Impact of Subsidized Rice on Food Consumption and Nutrition in Kerala, IFPRI Research Report no. 5 (Washington D.C.: International Food Policy Research Institute, Janeiro de 1979); P.S. George, Public Distribution of Foodgrains in Kerala--Income
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Distribution Implications and Effectiveness, IFPRI Research Report no. 7 (Maro de 1979); Raisuddin Ahmed, Foodgrain Supply, Distribution, and Consumption Policies within a Dual Pricing Mechanism: A Case Study of Bangladesh, IFPRI Research Report no. 8 (Maio de 1979); James D. Gavan e Indrani Sri Chandrasekera, The Impact of Public Foodgrain Distribution on Food Consumption and Welfare in Sri Lanka, IFPRI Research Report No. 13 (Dezembro de 1979); Raisuddin Ahmed, Agricultural Price Policies under Complex Socioeconomic and Natural Constraints: The Case of Bangladesh, IFPRI Research Report no. 27 (Outubro de 1981); Grant M. Scobie, Government Policy and Food Imports: The Case of Wheat in Egypt, IFPRI Research Report no. 29 (Dezembro de 1981).

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A agricultura a fonte bsica de alimentos e os agricultores so os produtores de alimentos essenciais. Os agricultores so pessoas com diferenas marcantes, que vo desde os camponeses de quase subsistncia na ndia e na Guatemala, at aos grandes empresrios agrcolas da Califrnia e de So Paulo. Mesmo assim, a agricultura privada uma indstria acentuadamente homognea no gnero de decises que tm que ser tomadas diariamente, bem como no gnero de incertezas que condicionam estas decises. A empresa agrcola que produz gro de soja em So Paulo ou a companhia o rizcola da Califrnia tm mais coisas em comum com a operao camponesa de produo de trigo no Punjabe, do que com a Indstria do Ao nos Estados Unidos, ou com a Volkswagen do Brasil. Numa parte substancial do mundo, as decises agrcolas so tomadas dentro de um ambiente colectivo - desde a Coreia do Norte passando pela China at ao Vietname, e desde a Europa do Leste at Unio Sovitica. Cerca de metade dos agregados familiares agrcolas do mundo fazem talvez parte de uma agricultura colectivizada ou comunal e, mesmo assim, estes ncleos familiares, tal como os seus homlogos privados, tm ainda que tomar muitas decises que no so tomadas pelas autoridades a um nvel mais elevado. Muito do trabalho quotidiano dos agricultores feito por sua prpria iniciativa e os incentivos, que os levam a trabalhar de uma forma oportuna e prudente, influenciam fortemente a qualidade e a quantidade da produo agrcola. Tanto nos sistemas agrcolas privados como nos sistemas agrcolas colectivos, o ambiente de tomada de decises condicionado pelos incentivos de trabalho. impossvel identificar os factores que influenciam a quantidade e a composio da produo agrcola, seno houver uma compreenso do ambiente de tomada de decises do agregado familiar agrcola. Este captulo aborda quatro questes relacionadas com o sistema de produo alimentar. Primeiro, quais so os objectivos do sector em si, em oposio ao objectivo mais vasto de produzir alimentos que satisfaam as necessidades de consumo? A resposta a esta pergunta implica que se compreenda porque que o sector agrcola diferente da indstria do ao ou do transporte e quais as questes sociais e analticas que decorrem destas diferenas importantes. Segundo, como que os agricultores tomam as suas decises? Somente com um enquadramento de tomada de decises que incorpore o leque completo de factores que influenciam os agregados familiares agrcolas, que possvel abordar o comportamento e o desempenho do sector alimentar no seu todo. A maioria dos agregados familiares agrcolas caracteriza-se por decises conjuntas de consumo - produo, mas no num cenrio de subsistncia rigidamente definido. Os agregados familiares agrcolas baseiam as suas decises de consumo e de produo nos preos dos insumos agrcolas; nos preos de produo de culturas comerciais e alimentares; nos preos dos bens de consumo no mercado; nos custos de oportunidade do tempo dos seus membros, quer dos mercados de trabalho fora de machamba, quer na produo agrcola na machamba prpria (incluindo trabalho domstico) e na procura de tempos de lazer. O contexto completo da tomada de decises do agregado
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familiar essencial para se perceber como que a produo alimentar se ir modificar, quando as circunstncias externas se alteram. Terceiro, quais so as intervenes governamentais, possveis de alterarem a tomada de decises do agregado familiar e, assim, de alterarem o desempenho do sector da produo agrcola? Perceber a forma como estas decises iro afectar a tomada de decises mais importante na agricultura do que em qualquer outro sector, porque o governo tem muito poucas intervenes passveis de alterarem directamente a produo alimentar domstica. As empresas agrcolas estatais e as exortaes pblicas para que os agricultores aumentem a produo tm ainda que lidar com a realidade de milhes de decises dirias relacionadas com o plantio, com o tratamento e com o lucro das culturas. Existe um velho ditado que diz que os governos no produzem alimentos; somente os agricultores produzem alimentos. Mas os governos podem importar alimentos, subsidiar fertilizantes, tornar a pesquisa agrcola numa prioridade, ou comprar excedentes alimentares sob a ameaa das armas. Para o melhor ou para o pior, o destino dos agricultores encontra-se ligado s polticas dos governos e o destino dos governos, ou pelo menos o sucesso dos seus planos de produo alimentar, depende da vontade dos agricultores em cooperarem. Quarto, quais so os elementos de uma estratgia de desenvolvimento agrcola bem sucedida? Da vasta variedade de intervenes governamentais possveis, qual a combinao que vai intensificar o cumprimento dos objectivos do sector e, simultaneamente, contribuir para o conjunto mais vasto dos objectivos das polticas alimentares? Esta pergunta levanta questes ligeiramente diferentes das levantadas tradicionalmente na literatura de desenvolvimento agrcola orientado para a produo, porque o analista de polticas alimentares preocupa-se com as consequncias inter- sectoriais e de consumo de uma estratgia de produo, bem como com o seu impacto nos rendimentos agronmicos.

Compreendendo Questes de Produo Alimentar


O que que uma sociedade pretende do seu sector de produo alimentar? A resposta costumava ser alimentos baratos e mo-de-obra barata para incentivar o desenvolvimento industrial, e para facilitar a aquisio de moeda estrangeira, para se poder comprar o capital mecnico que torne possvel esse mesmo desenvolvimento industrial. Contudo, foi adicionada uma srie de complexidades novas. A preocupao com a pobreza rural, a instabilidade dos mercados mundiais e a importncia de um crescimento eficaz da economia rural, bem como da economia industrial, tornam esta pergunta muito mais difcil de responder. Uma lio importante, retirada da experincia de desenvolvimento do perodo ps- guerra, que a agricultura especfica do local. O que se produz bem num local pode no se produzir num outro, ainda que dentro do mesmo pas, devido a um cenrio ecolgico diferente, ou porque os agregados familiares agrcolas enfrentam barreiras diferentes ao tomarem as suas decises. As questes de produo alimentar importantes para o analista poltico comeam pela compreenso porque que a agricultura como um sector to diferente das outras indstrias, e porque que a agricultura em si to heterognea de quinta para quinta e mesmo de campo para campo. Cinco caractersticas separam o sector agrcola dos outros sectores produtivos de uma economia: a sua grande contribuio para o rendimento nacional, o elevado nmero de participantes, as particularidades das funes da produo agrcola, o papel do sector agrcola
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como um reservatrio de recursos e a importncia do consumo domstico da produo. Estas caractersticas so mais evidentes nas sociedades tradicionais e a sua distino tende a desvanecer-se durante o processo de modernizao econmica. Na realidade, a caracterstica da agricultura que talvez seja mais marcante a sua tendncia quase universal para diminuir em importncia, relativamente a outros sectores da economia com crescimento mais rpido. No entanto, existem declnios salutares e declnios insalubres. Uma estratgia de concentrar as actividades no desenvolvimento das reas urbanas que negligencie os investimentos e os incentivos agrcolas, pode induzir um declnio agrcola. O caminho alternativo - rpido crescimento tanto no sector agrcola como no sector industrial - origina uma alterao relativa na importncia do sector agrcola, porque os cidados com rendimentos familiares mais altos consomem relativamente menos produtos agrcolas. A meta desta anlise que aqui fazemos encontrar o caminho que favorea o crescimento da agricultura e da indstria. O Peso da Agricultura no Produto Nacional Bruto Na maioria das sociedades pobres, uma grande parte da actividade econmica proporcionada pela agricultura. O sector agrcola contribui com tanto como 70 por cento do produto nacional nalguns pases que esto a emergir de sculos de organizao econmica tradicional. Em muitos pases em desenvolvimento, metade do produto ainda originado na agricultura. Se tambm contarmos com as indstrias relacionadas, uma vez que estas se desenvolvem rapidamente no decurso da modernizao da prpria agricultura, o peso deste sector agro-comercial mais alargado raramente declina para menos do que um quarto da produo econmica nacional, mesmo em sociedades industriais mais desenvolvidas. S em muito poucas sociedades que os consumidores gastam menos do que um quinto dos seus rendimentos familiares somente em comida. Se adicionarmos ainda outras actividades agrcolas - as indstrias de insumos e a produo de matrias primas industriais - a importncia constante da agricultura bvia. Quando a agricultura contribui com metade ou mais do produto nacional bruto, muito difcil conseguir um crescimento rpido nos rendimentos mdios per capita, a no ser que os rendimentos rurais estejam a crescer. De uma perspectiva macroeconmica, nos pases pobres, aumentos rpidos e eficazes na produo agrcola so essenciais para alcanar as metas globais de crescimento. De uma perspectiva de crescimento, a aritmtica simples torna a agricultura mais importante dos que os outros sectores. O Nmero de Participantes Em muitos pases, 60 a 80 por cento da populao ainda vive em zonas rurais, ganhando a sua vida directa ou indirectamente da agricultura. Em economias industrialmente avanadas, muitas destas pessoas passaram-se para o sector industrial, embora continuem activas em empregos relacionados com a agricultura - produzindo fertilizantes, enlatando tomates, ou repondo produtos nas prateleiras dos supermercados. Mas em quase todos os pases em desenvolvimento a maioria da populao vive no campo. A predominncia esmagadora da populao rural tem trs consequncias importantes para se perceber a tomada de decises agrcolas: a maioria das quintas so pequenas porque o solo arvel tem que ser partilhado por muitas pessoas; milhes de indivduos iro agir de acordo com os seus ambientes particulares
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de tomadas de deciso e grande parte da pobreza mundial e dos seus custos sociais e humanos encontram-se nas zonas rurais. DIMENSO DAS OPERAES. Na maioria dos pases, se o solo arvel disponvel fosse dividido equitativamente pela populao agrcola, a dimenso mdia das quintas daqui resultantes seria pequena, em comparao com os padres dos Estados Unidos ou da Europa. A China, o Bangladesh e Java seriam caracterizados por quintas com menos de um hectare e mesmo as quintas mdias do Japo seriam somente ligeiramente superiores a um hectare. A mdia na ndia seria de cerca de 1 a 2 hectares e na frica e na Amrica Latina as quintas tenderiam a ter menos do que 20 hectares. Nos Estados Unidos o tamanho mdio de uma quinta bastante acima dos 100 hectares e no Reino Unido bastante acima dos 50 hectares. claro que a terra agrcola disponvel geralmente no dividida equitativamente por todos os agricultores potenciais. As condies de posse da terra e a distribuio das terras por tamanho da rea possuda so caractersticas importantes do ambiente de tomada de decises agrcolas de um pas. Embora a distribuio exacta das terras por tamanho de quinta seja um assunto para anlise em cada pas, o seu padro geral importante para se calcular o nvel provvel de pobreza e as consequncias na distribuio de rendimentos causadas por estratgias de crescimento para o sector rural. Um pas que tenha uma distribuio unimodal da dimenso das quintas - um grande nmero de quintas pequenas exploradas por famlias e capazes de suportarem os membros familiares acima do nvel de subsistncia, somente com uma pequena franja de quintas mais pequenas ou maiores fora desta norma modal - tem o potencial para utilizar uma estratgia de desenvolvimento agrcola que reduza a pobreza rural, aumentando simultaneamente a produo alimentar. Pases com uma distribuio bimodal da dimenso das quintas - muitas quintas muito pequenas ocupando uma minoria da terra, com poucas quintas muito grandes, ou propriedades, que ocupam a maior parte do solo arvel e que produzem a maior parte dos excedentes alimentares para os mercados urbanos - enfrenta problemas muito mais difceis para reduzir a pobreza rural, conquanto utilize estratgias tradicionais de desenvolvimento agrcola para o aumento da produo. Este gnero de padro de posse da terra comum na Amrica Latina e uma das razes porque as questes da reforma agrria so muito mais importantes nesta regio do que frica ou na sia. As circunstncias pelas quais os agregados familiares agrcolas tm acesso terra para produzirem culturas tm muitas ramificaes, que vo para alm da insegurana bvia e da capacidade de negociao, geralmente fraca, dos rendeiros e dos arrendatrios. A posse da terra um bem que os agricultores podem utilizar para obterem crdito para insumos, ou para investimentos em capital agrcola. Proporciona incentivos maiores para se fazerem poupanas dos rendimentos familiares. As condies de posse da terra afectam frequentemente a predisposio dos proprietrios para investirem em melhorias no terreno, bem como a predisposio dos arrendatrios para utilizarem insumos que aumentem a produo a nveis socialmente eficientes. A discusso das estratgias de produo alimentar engloba esta questo no contexto dos objectivos mais alargados da poltica alimentar. DECISORES DESCENTRALIZADOS. Produzir alimentos uma tarefa intensiva em decises. Quais as culturas a plantar, quais os insumos a utilizar, quando arar, semear, cultivar, irrigar, colher, qual a quantidade a guardar para consumo domstico, qual a quantidade a vender e qual a quantidade a guardar para vendas mais tardias, so as decises que ocupam a rotina
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diria da maioria dos agricultores. A agricultura verdadeiramente nica pelo facto de, literalmente, milhes de indivduos e de agregados familiares terem que fazer estas decises por si mesmos, ou em consulta com um nmero relativamente pequeno de vizinhos, amigos, ou parceiros. No Brasil, ndia, Indonsia, Nigria e at mesmo na China, influenciar as decises de produo agrcola para aumentar a produo alimentar um processo completamente diferente da mudana de decises sobre a quantidade de ao ou de cimento que se vai produzir. Em qualquer um dos pases - na verdade, na maioria dos pases - basta cerca de uma dzia de indivduos com poder de aco directa, para aumentar a produo de ao em cerca de uns 10 por cento, mais ou menos no espao de um ano. As suas decises so decisivas. Um pequeno grupo semelhante de indivduos no capaz de decidir em lado nenhum, nem mesmo nos pases socialistas, aumentar a produo alimentar em 10 por cento. Mais concretamente, um pequeno grupo de planeadores, ou o presidente e o seu gabinete, podem decidir que querem que a produo alimentar aumente 10 por cento. Eles podem dizer agncia logstica alimentar, ao ministrio da agricultura, aos jornais e aos agentes de extenso agrcola que querem que a produo alimentar aumente em 10 por cento. Mas eles no conseguem por si s aumentar a produo alimentar 10 por cento; eles tm tambm que convencer os milhes de agricultores do seu pas a quererem aumentar a produo alimentar em 10 por cento e de que no seu prprio interesse que devem faz-lo. aqui que est a verdadeira importncia do enorme nmero de decisores agrcolas. So pura e simplesmente demasiados para serem abordados directamente, quer com pedidos de cooperao, quer com poder policial. Os agricultores tm que ver, por eles mesmos, quais os benefcios de maiores rendimentos agronmicos (em quilogramas por hectare); existem demasiadas casos da utilizao das enxadas em lugar de tcnicas mais intensivas ou de uma aplicao tardia de fertilizante danificarem grandes colheitas, mesmo sob a vigilncia de um guardio. A agricultura uma combinao subtil de tcnicas hbeis e de fora bruta. A fora bruta por si s no capaz de alcanar grandes colheitas. provvel que as decises dos agricultores s se alterem quando eles perceberem que os incentivos so favorveis alterao. Tem-se mantido um debate acalorado, e frequentemente intil, sobre os incentivos necessrios para se induzirem mudanas nos agricultores. Os elementos vo desde fitas muito bonitas at ao aumento da conscincia poltica; desde a alfabetizao bsica at disponibilidade de bens de consumo para compra nos mercados rurais. Hoje em dia o debate est praticamente morto, uma vez que a resposta foi em grande parte encontrada: a maioria dos agricultores respondem a oportunidades que melhorem o seu bem estar econmico e material. A evidncia esmagadora que os agricultores fazem clculos econmicos ao ponderarem sobre as suas decises agrcolas. Quando o ambiente econmico se altera, os seus clculos alteram-se nas direces previstas pelos modelos econmicos do comportamento dos produtores. A posse colectiva da terra e de outros utenslios, bem como a deciso colectiva quanto aos padres bsicos da cultivao e dos investimentos, podem alterar severamente a percepo de risco na agricultura. Da mesma forma, a percepo de recompensa pelo trabalho individual e pela iniciativa alterada quando os retornos tambm so partilhados colectivamente. A maioria dos sistemas agrcolas socialistas achou necessrio manter incentivos pessoais ou domstico que liguem os esforos agrcolas s recompensas, para poder produzir eficientemente colheitas agrcolas.
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A tendncia para a racionalidade econmica nas tomadas de deciso do agregado familiar agrcola justifica o uso de modelos econmicos bsicos, que ajudem o analista a avaliar a eficcia das intervenes polticas concebidas para alterarem o ambiente de tomada de decises dos agregados familiares rurais. Da mesma forma que os modelos de tomada de decises dos consumidores quanto aos alimentos ajudam a organizar a pesquisa do analista e a concepo de polticas, tambm os modelos de produo ajudam a organizar a complexidade do ambiente agrcola em diversas questes, que so centrais para a poltica alimentar. Destas questes polticas, algumas so de importncia especial: a eficincia com que os agricultores distribuem os recursos disponveis para produzirem culturas, usos relativos e alternativos destes recursos; a capacidade tcnica dos agricultores para alcanarem a produo mxima a partir de um dado conjunto de insumos; e o impacto das formas alternativas de posse da terra, tanto na distribuio dos recursos como no desempenho tcnico dos agricultores. Cada uma destas questes condiciona o mbito de intervenes governamentais eficazes. Um dos estratagemas niveladores1 polticos mais susceptveis ao controle governamental eficaz a poltica de preos para as culturas alimentares e para os insumos agrcolas. O papel dos preos na influncia do comportamento dos agricultores extremamente importante e depende da eficincia tcnica e da distribuio de recursos dos agricultores, bem como da forma de posse da terra que eles cultivam. Caractersticas das Funes de Produo Agrcola A nica maneira de se ter uma produo combinar os ingredientes necessrios - os insumos ou os factores de produo - em propores adequadas, de forma a que o processo global produza o produto desejado. Uma caracterstica distinta da funo da produo agrcola - a relao tcnica que especifica quanta produo ser produzida a partir de qualquer combinao especfica de insumos - a combinao interligada2 de mo-de-obra e de gesto. Saber quais so os insumos correctos, como os combinar e como orientar o processo a principal funo da gesto. Na agricultura, esta capacidade de gesto encontra-se frequentemente interligada com o prprio poder de mo-de-obra do agregado familiar agrcola, que tambm um ingrediente importante na produo alimentar. Vrias outras caractersticas contribuem para o carcter nico das funes de produo agrcola. As mais importantes so a sazonalidade, a disperso geogrfica, o risco e a incerteza e as origens de mudanas tcnicas. SAZONALIDADE. Nenhuma regio agrcola do Mundo tem um clima absolutamente constante ao longo de todo o ano. O inverno e o vero criam duas estaes agrcolas distintas nas zonas temperadas. Estaes seca e das chuvas e as mones criam condies em que apropriado o plantio, em que a colheita difcil, ou em que algumas culturas simplesmente no se desenvolvem. As variaes climticas fazem com que a produo agrcola siga padres sazonais distintos, mesmo na maioria das reas tropicais, mas a sazonalidade no um

NT: levers no original, que literalmente significa alavanca ou mecanismo que ajude a nivelar. Figurativamente pode ser traduzido por estratagema, pelo se optou na traduo pelo termo estratagema nivelador.
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NT: joint combination no original, que literalmente se traduz por combinao conjunta. Por ser uma redundncia em Portugus, optou-se pelo termo combinao interligada.
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obstculo fixo e rgido. O arroz pode crescer na estao seca desde que haja gua para irrigao e os tomates podem crescer na Sibria em Janeiro, sob a luz artificial de uma estufa quente. A sazonalidade importante para os agricultores porque geralmente mais barato deixar a Me Natureza fornecer muitos dos insumos essenciais para a produo agrcola - energia solar, gua, dixido de carbono, controle da temperatura e nutrientes essenciais existentes nos solos naturais. Mas nem sempre econmico deixar a natureza ditar o ambiente agrcola. Uma das tarefas principais da poltica governamental investir em intervenes socialmente rentveis, tais como irrigao e drenagem, que aumentem o controle dos agricultores sobre as culturas que podem ser praticadas em determinadas regies e estaes. A sazonalidade tambm tende a colocar um alto nfase3 no desempenho atempado de tarefas agrcolas crticas, tais como a lavoura, o plantio, o cultivo e a colheita. Embora a mode-obra disponvel possa parecer mais do que adequada para o nmero de trabalhador-dias4 necessrios por hectare ao longo de todo o ano para todas as culturas a serem praticadas, podem ocorrer "engarrafamentos" significativos de mo-de-obra, se certas tarefas tiverem que ser realizadas muito rapidamente em alturas especficas, de forma a assegurar o mximo rendimento agronmico. Engarrafamentos deste gnero induzem frequentemente os agricultores individuais a mecanizarem certas tarefas especficas - lavoura ou colheita mesmo quando existe muito desemprego rural ao longo do ano. Alm disso, um tractor que se paga a si mesmo ao fazer a lavoura atempadamente, tem um custo marginal de operao muito baixo para realizar tambm outras tarefas, pelo que a deslocao de mo-de-obra pode ser muito mais alargada do que a deslocao sugerida somente pela remoo do "engarrafamento" da lavoura. So aparentes trs lies. Primeiro, os aspectos sazonais da produo agrcola colocam frequentemente obstculos ao rendimento agronmico alto devido aos "engarrafamentos" de insumos. A mo-de-obra na maior parte das vezes o factor de obstculo, embora os fertilizantes, as sementes, o crdito ou a gua de irrigao tambm tenham que estar disponveis em alturas especficas. Quando o fertilizante chega aos armazns da aldeia um ms depois da altura indicada para a sua aplicao, o mesmo que no ter chegado nunca. Frequentemente, as autoridades governamentais responsveis pela gesto da distribuio dos insumos agrcolas no tm noo, ou so insensveis, extrema importncia da disponibilizao atempada dos insumos. Os fornecedores cujos rendimentos familiares dependem do fornecimento apropriado dos insumos aos agricultores, onde e quando necessrios, esto muito mais receptivos s alteraes no clima, aos padres de culturas e s novas tecnologias, do que as agncias governamentais que tentam distribuir os insumos disponveis de um sector industrial planeado. A agricultura moderna que utiliza insumos industriais como base para altos rendimentos agronmicos uma empresa dinmica, muito diferente das fbricas; necessita de mercados funcionais de insumos e de colheitas para que a produo no sector possa crescer rpida e eficazmente.

NT: to place high premiums no original, cuja traduo literal a colocar altos prmios. Optou-se por uma traduo mais livre, que faz mais sentido em portugus sem retirar o sentido da frase original.
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man-days no original.
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Segundo, a eliminao dos "engarrafamentos" sazonais na produo origina muitas vezes retornos econmicos privados muito altos. Quando estes retornos privados so gerados, pelo menos parcialmente, por rendimentos agronmicos mais altos e mais estveis dos produtos agrcolas, provvel que a sociedade tambm beneficie deles. Mas se estes ganhos privados provierem da deslocao de mo-de-obra contratada que tem poucas alternativas de trabalho, os ganhos sociais podem ser pequenos ou mesmo negativos. A terceira lio a importncia de encarar a produo agrcola num contexto sazonal. A maior parte dos dados agrcolas so publicados numa base anual e existe uma tendncia inevitvel para pensar sobre o sector com base nos mesmos critrios utilizados para avaliar o desempenho anual da indstria do ao ou da indstria txtil de algodo. Uma abordagem anual deste gnero, caracterstica dos planos quinquenais, esconde dois papis importantes para a anlise e interveno governamentais - o fornecimento apropriado de insumos quando e onde eles forem necessrios e a anlise completa do impacto social dos investimentos privados para reduzir os "engarrafamentos" sazonais na produo agrcola. PRODUO GEOGRAFICAMENTE DISPERSA. A agricultura o nico sector importante que utiliza a superfcie terrestre como um insumo essencial para a sua funo de produo. Tal como a sazonalidade, este uso disseminado da terra deve-se generosidade da natureza. simplesmente mais barato deixar as quintas capturarem a energia solar grtis e a chuva, do que empilhar uma centena de campos hidropnicos uns em cima dos outros e fornecer luz, nutrientes e gua a partir de fontes industriais. Esta vasta disperso geogrfica da produo agrcola tem uma consequncia econmica importante. O transporte torna-se essencial para que a produo deixe a quinta para ser consumida por outros, ou para que os insumos, tais como as sementes modernas, os fertilizantes, os pesticidas ou a maquinaria, sejam utilizados na quinta para aumentar a produo. Combinadas, a sazonalidade e a disperso geogrfica criam a necessidade de um sistema de mercado que possa armazenar o produto de um curto perodo de colheita para um perodo muito maior de consumo e que possa movimentar a produo da quinta onde foi produzida para os muitos lares onde vai ser consumida. Ambas as funes requerem que a mercadoria passe para outras mos e que a sua posse seja trocada. Esta transaco s se verifica quando ambas as partes esto de acordo com os termos de troca, isto , o preo para a mercadoria no ponto de venda. Nas economias socialistas, os termos de troca so normalmente estabelecidos pelo estado, mas todos os outros servios de comercializao tm ainda que ser prestados para que os alimentos produzidos pelos agricultores possam ser comidos pelos consumidores. O papel do mercado na formao do preo e no fornecimento de alimentos aos consumidores vai ser o assunto do prximo captulo. RISCO E INCERTEZA. Os agricultores de todo o mundo conversam principalmente sobre dois tpicos: o tempo e os preos. Estas duas variveis regem as recompensas de um ano inteiro de esforos na agricultura. Uma mono que falha, uma cheia ou uma tempestade de granizo podem completamente destruir a colheita. Uma colheita enorme pode causar grandes perdas se os preos descerem muito. Nenhuma outra indstria depende tanto dos caprichos da natureza e dos mercados volteis como a agricultura. Os agricultores que repetidamente tomam boas decises em resposta s rpidas alteraes no seu ambiente econmico, tendem a sobreviver e a crescer. Aqueles que o no fazem, falham frequentemente e mudam-se para zonas urbanas em busca de trabalho, ou tornam-se em trabalhadores empobrecidos sem terra,
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dependentes da economia rural para os seus rendimentos familiares e para o seu acesso a alimentos. As agriculturas de gesto socialista, ao partilharem os riscos, podem amortecer muito do choque no bem estar dos indivduos, mas uma tomada rpida e eficaz de deciso continua a ser a chave para uma eficincia dinmica nos sistemas agrcolas. O facto de o tempo ser incerto, faz com que os agricultores se comportem de uma forma diferente da que teriam, se soubessem sempre qual era o tempo que iria fazer. Geralmente, esta incerteza geral faz com que os agricultores escolham culturas que resistam a tempos extremos, principalmente culturas que so mais tolerantes s variaes climticas, bem como nveis mais baixos de insumos do que seria ptimo num mundo previsvel, devido ao risco de perderem completamente o seu investimento. Estas reaces individuais dos agricultores incerteza trespassa para a arena da preocupao poltica, dado que a mistura resultante de culturas e a produo agregada podem vir a ser muito insatisfatrias para alcanar as metas governamentais. Igualmente importante, as reaces dos agricultores s variaes climticas tm consequncias para a produo agregada. Uma mono que se inicie tarde pode fazer com que se plante mexoeira em vez de trigo, chuvas abundantes podem permitir uma segunda ou terceira produo de arroz e altas temperaturas e humidade podem trazer pragas e doenas que forcem os agricultores a alterar a rotao de culturas. Conforme cada agricultor reage, os ajustes podem trespassar para os mercados de mo-de-obra rural e causar escassezas graves se o plantio tem que ser feito subitamente quando o tempo se altera, ou a colheita tem que ser feita antecipadamente antes de uma cheia. Uma estao seca particularmente seca pode fazer com que no se plante e colha uma segunda colheita, eliminando um fonte importante, talvez mesmo crtica, de rendimento salarial para muitos trabalhadores rurais. A colheita reduzida pode no ser a consequncia mais importante de uma falha deste gnero de colheitas; a falta de oportunidades de ganhar rendimento pode resultar em fome aguda. A um nvel agregado, as variaes induzidas pelo clima na produo de culturas bsicas so frequentemente 5 por cento acima ou abaixo do normal. Em pases to pequenos que os padres errticos do tempo afectam todas as regies agrcolas simultaneamente, como na frica do Sahel e na Amrica Central, foram registadas variaes de mais de 20 por cento de um ano para o outro. Como a procura de alimentos tende a ser muito inelstica a curto prazo (porque as pessoas transferem outras despesas oramentais para manterem nveis adequados de ingesto alimentar), mesmo pequenas variaes na produo de alimentos bsicos podem causar grandes flutuaes nos preos de mercado, a no ser que os governos tenham reservas substanciais de estabilizao (buffer stocks) para estabilizar os preos, ou que consigam organizar importaes adicionais atempadamente. Nas economias socialistas, a disponibilidade de alimentos do sistema de racionamento pode ser severamente reduzida se uma cultura falhou e se os planeadores no anteciparam a necessidade de fornecimentos adicionais de fontes alternativas. Alm disso, as flutuaes na produo agregada so ampliadas ao nvel dos mercados (produtos disponveis para consumo de agregados familiares no agrcolas) porque o consumo do agregado familiar agrcola tende a variar um pouco menos do que a produo. Consequentemente, a disponibilidade dos produtos alimentares nos mercados varia consideravelmente mais do que a produo, em economias onde uma poro significativa da produo alimentar consumida directamente pelo agregado familiar agrcola. Nos anos de mau tempo, as redes comerciais declinam proporcionalmente mais do que a produo. Da mesma maneira, nos anos bons o aumento percentual nos mercados geralmente
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substancialmente maior do que o aumento percentual na produo. Estas flutuaes amplas aumentam simplesmente a dificuldade do governo em estabilizar os preos domsticos dos alimentos e em fornecer as zonas urbanas. Compreende-se certamente a tendncia para utilizar as importaes alimentares para estes fins, mas este facto frequentemente discrimina contra os produtores de alimentos. A incerteza dos preos tambm aumenta a dificuldade do agricultor em decidir quais as culturas que vai praticar e a quantidade de insumos que vai utilizar. Contrariamente aos poucos fabricantes de indstrias de grande escala, os agricultores so incapazes de estabelecerem os seus preos de produo e depois ajustarem os nveis de produo e de stock de forma a corresponderem s metas de preo. Contrariamente aos consumidores, que sabem com alguma certeza o preo que tm que pagar por uma certa quantidade e qualidade de uma mercadoria na altura em que a compram, os agricultores tm que tomar decises importantes de compra de insumos, muito antes de saberem quais os preos que a sua produo resultante lhes vai trazer. Na altura em que muitas decises agrcolas chave tm que ser feitas - a distribuio de terra pelas vrias culturas, aplicaes de fertilizantes, contratao de mo-deobra para a monda - o agricultor s consegue ter uma estimativa dos preos para a sua produo. Reduzir as incertezas do tempo e dos preos uma tarefa importante para as intervenes de poltica alimentar. As barragens e os canais de drenagem podem reduzir o impacto das variaes de precipitao, o seguro agrcola pode proporcionar um fundo garantido de rendimento familiar mesmo se forem destrudos grandes investimentos e a pesquisa de variedades de plantas mais adaptveis, mas ainda de alto rendimento agronmico, pode reduzir os riscos de novas tecnologias. Da mesma forma, um governo pode reduzir a incerteza de preos prestando melhor informao de previso de preos, utilizando uma poltica de importao e de exportao que proporcione uma faixa de preos dentro da qual se possam formar os preos domsticos, ou implementando uma poltica mais agressiva de preos mnimos e mximos atravs de um programa governamental de reservas de estabilizao. Mas estes esforos para estabilizar os preos tm que ser visveis nas operaes comerciais e no somente em comunicados imprensa e em aces legislativas. A maioria dos agricultores aprendeu com amargas experincias que a simples afirmao das intenes do governo para estabilizar preos - mesmo quando o exijam por lei - so ineficazes. FONTES E DINMICA DA MUDANA TCNICA. A mudana tcnica a fonte da maior parte do crescimento da produtividade a longo prazo, uma vez que o investimento contnuo em tecnologias tradicionais rapidamente se depara com um rendimento marginal baixo. A maioria dos agricultores so experimentadores e curiosos5 inveterados, sempre procura de uma forma ligeiramente melhor de fazer as coisas, quer se trate de um espaamento diferente das sementes, quer se trate de uma forma modificada de arado. S na dcada de 1920 surgiu a maioria das inovaes agrcolas na Europa e nos Estados Unidos, que foram gradualmente difundidas boca a boca e atravs de institutos agrcolas. Este tipo de inovao no trabalho agrcola continua, mas a revoluo cientfica na agricultura tornou o processo de inovao

NT: tinkerers no original, cuja traduo literal funileiro. Coloquialmente significa tambm uma pessoa que, embora sem grande formao tcnica, capaz de fazer reparaes e/ou trabalhos mecnicos manuais. Optou-se por uma traduo mais literal e coloquial, por falta de termo adequado em Portugus.
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tcnica muito mais intensivo em termos de conhecimento e de capital. Mesmo nos Estados Unidos somente alguns agricultores tm os recursos para realizar pesquisa agrcola significativa e a maioria da pesquisa agora realizada por centros de pesquisa agrcola financiados publicamente e por uma meia dzia de grandes empreendimentos agro- industriais, principalmente envolvidos no desenvolvimento de tecnologia de sementes hbridas, tecnologia qumica (herbicidas e insecticidas) e maquinaria agrcola. A pequena escala da maioria das quintas e os recursos financeiros limitados significam que os agricultores s realizam pesquisa agrcola de pouca importncia. A mudan tcnica na agricultura partilha muitas das caractersticas da mudan tcnica nos outros sectores, principalmente a tendncia dos inventores individuais de serem incapazes de capturar os benefcios econmicos totais das suas invenes. Do ponto de vista do inventor privado os retornos econmicos da inovao so pequenos, a no ser que a nova tecnologia agrcola possa ter a sua venda restringida pelo seu inventor ou licenas aprovadas. Mas os retornos sociais da inovao podem vir a ser muito grandes. Tanto a simples escala de investimento necessrio para a pesquisa agrcola moderna, como a incapacidade das empresas privadas de pesquisa em reterem o retorno completo das suas invenes, significam que as agncias pblicas deveriam ter um papel de liderana no financiamento e na realizao da pesquisa agrcola. A difuso de novas tecnologias tambm uma questo de preocupao poltica, principalmente porque nem todos os agregados familiares agrcolas tm igualdade de acesso quer ao conhecimento necessrio para utilizar a nova tecnologia, quer aos recursos agrcolas e financeiros necessrios para a tornar produtiva nas suas prprias quintas. Os programas de crdito concebidos para melhorar o acesso dos agricultores, principalmente dos pequenos agricultores, aos insumos modernos so uma componente essencial dos prprios programas de insumos. Alguns insumos so aglomerados e no podem ser utilizados eficazmente nem em quintas de dimenso mdia em muitas partes do mundo. Furos de tubos de grande escala e tractores podem contribuir significativamente para uma maior produtividade mesmo em quintas pequenas, desde que se disponha de disposies institucionais que separem a posse dos bens, dos fluxos de servio que este tipo de insumos pode prestar. Este papel pblico pode ser sobre- estimado; a evidncia sugere que as inovaes verdadeiramente rentveis se espalham rapidamente, faa o governo o que fizer. Frequentemente, sempre que exista um esprito empresarial e um ambiente econmico permissivo, as disposies de arrendamento e os servios de aluguer de tractores emergem espontaneamente. Mas a natureza especfica da localizao de muitas das novas tecnologias agrcolas, principalmente da tecnologia de sementes, significa que grandes reas de um pas podem ser ignoradas pelo processo de difuso, a no ser que os trabalhadores governamentais de pesquisa e de extenso sejam activamente envolvidos nos testes no terreno e na avaliao de novas tecnologias. Adaptar uma tecnologia agrcola geral a uma estirpe especfica de sementes, ou uma tcnica que se adeqe a ambientes agrcolas individuais, uma das responsabilidades principais das estaes locais de pesquisa e de extenso. Uma preocupao poltica importante o impacto das mudanas tcnicas no emprego agrcola e na distribuio rural dos rendimentos familiares. A evidncia histrica mostra uma enorme variao nos impactos das inovaes, tanto a curto como a longo prazos. As questes no podem ser abordadas satisfatoriamente olhando somente para uma quinta individual. Como as inovaes agrcolas tendem a ser incorporadas nos insumos que tm que ser
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fornecidos atravs dos mercados, tm efeitos complicados em toda a economia rural e, eventualmente, tambm na economia urbana. A maioria das mudanas tcnicas altera os processos biolgicos das plantas e dos animais para aumentar o rendimento agronmico, ou melhoram a eficincia das funes mecnicas necessrias para orientar esses processos biolgicos. A agricultura primitiva utiliza materiais e processos biolgicos naturais em combinao com a mo-de-obra e gesto humanas, para praticar uma cultura alimentar, ou para criar gado. A agricultura moderna utiliza o conhecimento cientfico para modificar os materiais biolgicos de forma a que cada planta e animal seja mais produtivo, substituindo cada vez mais a mo-de-obra humana por maquinaria. As inovaes qumico-biolgicas, tais como as sementes hbridas, fertilizantes e pesticidas tendem a aumentar os rendimentos agronmicos e a poupar terra. A tecnologia mecnica tambm pode ter um efeito rentvel quando permite que solos pesados sejam cultivados, ou que a gua seja bombeada para terrenos secos, embora a maioria da tecnologia mecnica seja concebida para tornar o trabalho agrcola menos pesado fisicamente e para poupar na mo-de-obra necessria para gerir uma unidade de produo. Yujiro Hayami e Vernon Ruttan provaram que as inovaes qumico-biolgicas tendem a ser descobertas e introduzidas em sociedades com terra escassa e ricas em mo-de-obra, tais como o Japo e a Europa Ocidental, enquanto que as inovaes mecnicas foram desenvolvidas e utilizadas em sociedades ricas em terra e escassas em mo-de-obra, tais como os Estados Unidos, Canad e Austrlia. Uma inovao induzida deste gnero sugere que cada sociedade desenvolve uma tecnologia agrcola adequada aos seus recursos e s suas necessidades agrcolas. Se uma inovao deste gnero, especfica da sociedade, vai ou no continuar a produzir resultados apropriados no contexto de um sistema agrcola internacional muito mais interdependente uma das principais questes para o resto deste sculo. Como a maior parte da nova tecnologia agrcola se encontra incorporada num insumo fsico - um saco de fertilizante, uma nova variedade de sementes, um tractor ou uma bomba de irrigao - s pode ser eficaz no campo de um agricultor se se fizer uma compra (ou uma disposio de arrendamento). Deste simples facto decorrem diversas consequncias. Para os pequenos agricultores poderem participar nas mudanas tcnicas, tm que ser capazes no s de utilizar o insumo nas suas quintas (as ceifeiras debulhadoras, por exemplo, geralmente so demasiado grandes), mas tambm de comprarem o insumo que comporta a nova tecnologia. Se uma embalagem de um novo fertilizante de sementes tem uma taxa de retorno de 200 por cento, ento um emprstimo feito junto de um prestamista da aldeia a 10 por cento ao ms pode ser rentvel. Mas para que os benefcios totais da nova tecnologia alcancem os pequenos agricultores, pode ser essencial que exista um programa de crdito acessvel aos agregados familiares agrcolas que detenham somente meio hectare, ou menos. Igualmente importante, dado que a nova tecnologia est incorporada nos insumos, um sistema de comercializao e de distribuio, que ser essencial para que tanto os agricultores socialistas como os capitalistas sejam capazes de comprar os insumos. Muitas sociedades agrcolas tradicionais tm um longo historia de uma comercializao de pequena escala de excedentes de produo para as zonas urbanas em troca de bens de consumo, tais como tecido, querosene, ou tachos e panelas, necessrios aos agregados familiares agrcolas. No existe nenhuma experincia semelhante com movimentos de grande escala de insumos, tais como fertilizantes ou sementes modernas, para estes mesmos agregados familiares agrcolas dispersos. A natureza incorporada da tecnologia agrcola significa que os agricultores no
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podem ser somente informados sobre ela. O sistema de mercado tem tambm que fornecer os insumos quando necessrios. Para se alcanarem os benefcios mximos da inovao so frequentemente necessrios investimentos complementares de capital fixo. Geralmente este investimento toma a forma de um melhor controle da gua, de nivelamento do terreno e de drenagem. Um controle melhorado da preparao do terreno para sementeira pode por vezes necessitar de um tractor com utenslios modernos. As ceifeiras debulhadoras ou debulhadeiras podem ser necessrias para tcnicas mais rpidas e mais sensveis de colheita, de forma a evitar quebras e outras perdas da colheita. Variedades de cereais de maturao mais rpida encontram-se prontas para colheita por vezes ainda durante a estao das chuvas, em que a secagem solar difcil ou mesmo impossvel. Nestes casos so essenciais secadoras mecnicas e capacidade adicional de armazenamento. O Agregado Familiar Agrcola tanto como Produtor como Consumidor Os agregados familiares agrcolas verdadeiramente de subsistncia produzem para as suas prprias necessidades de consumo e no usam o mercado nem para comprar, nem para vender. Para agregados familiares deste gnero os avisos de preos no so somente irrelevantes, eles so inexistentes. No mundo de hoje existem muito poucos agregados familiares deste gnero, no porque as famlias agrcolas no consomem os produtos das suas quintas, mas sim porque a maioria das famlias agrcolas agora compram e vendem insumos e produtos nos mercados rurais. Conhecem e reagem aos preos do mercado tomando uma larga variedade de decises domsticas. Mas a maioria dos agregados familiares agrcolas ainda retm alguma ou a maior parte, da produo das suas quintas para consumo domstico, o que mais uma caracterstica distinta do sector agrcola. Muito poucos operrios de uma fbrica de ao ou mesmo de uma fbrica txtil levam os seus produtos para casa para consumo domstico. A necessidade de tomar decises ligadas produo e ao consumo dentro de um nico agregado familiar obviamente que complica a vida do agregado familiar agrcola, uma vez que o valor do tempo adicional gasto a preparar comida ou a tratar das crianas tem que ser comparado com a produtividade de uma hora adicional de monda do arroz, de recolha dos patos ou de trabalho na horta da casa. A oportunidade de passar algum desse tempo a trabalhar em troca de dinheiro na quinta de um vizinho, ou num mercado de mo-de-obra rural assalariada, coloca um limite mais baixo no valor do tempo gasto em tarefas agrcolas domsticas e, por ltimo, o valor do lazer coloca um limite na disponibilidade para trabalhar, principalmente em tarefas de baixa produtividade. Mas para os agregados familiares que dispem de terra inadequada para praticar culturas excedentrias para venda e com oportunidades limitadas de emprego fora, o valor marginal do tempo de lazer pode na verdade ser baixo e, possivelmente, perto de zero. Mesmo incrementos mnimos na produo podem ser valiosos para os agregados familiares muito pobres. A importncia da tomada conjunta de decises agrcolas domsticas tambm levanta questes complexas para os analistas, que procuram formas de organizarem os dados e as questes de pesquisa em enquadramentos gerveis e compreensveis para anlise. Estas questes complexas tornaram-se recentemente no ponto central de um interesse renovado nos modelos de economias domsticas. A um nvel, a nova economia de agregado familiar proporciona um conhecimento profundo sobre a tomada conjunta de decises sobre a produo alimentar, consumo alimentar, investimento em capital humano e mesmo sobre a fertilidade
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e outros factores demogrficos. Ao mostrar que todas estas decises se encontram relacionadas umas com as outras e com o ambiente econmico circundante do agregado familiar, os modelos de economia de agregado familiar proporcionam aos analistas uma compreenso conceptual das vidas complicadas da populao rural. Contudo, ao nvel da especificao emprica total, os modelos de economia de agregado familiar no foram at agora capazes de proporcionarem mais do que um palpite da significncia quantitativa das relaes internas de tomadas de deciso. Esta falha existe parcialmente porque so difceis de obter dados precisos sobre a distribuio real do tempo dentro dos agregados familiares, tal como difcil determinar a distribuio de alimentos entre os membros da famlia sem ter o observador a influenciar a prpria distribuio. Mais importante, calcular o custo de oportunidade real do tempo conceptualmente e empiricamente difcil, porque o verdadeiro valor est na mente do decisor. Saber se a possibilidade de entrar no mercado de mo-de-obra assalariada influencia ou no o tempo que uma me passa a criar os seus filhos, ou o tempo que os membros da famlia passam nos campos e nas hortas, crtico para se utilizarem modelos de economia de agregado familiar. Mas este conhecimento pode no ser possvel. Esta questo do custo de oportunidade real do tempo aparece diversas vezes neste captulo, por causa do papel importante da mo-de-obra domstica na produo agrcola; um factor importante para se perceber como que os agregados familiares agrcolas respondem aos incentivos econmicos e, quando respondem, quais so os seus custos de produo. A Agricultura como uma Reserva de Recursos Muita da literatura inicial sobre o desenvolvimento agrcola baseava-se em estratgias que viam a indstria moderna como sendo o motor principal do processo de crescimento econmico. Neste contexto, a agricultura tinha um papel relativamente passivo como sendo uma reserva de recursos a que se recorria de acordo com as necessidades industriais. Virtualmente todos os modelos iniciais identificaram a agricultura como o sector tradicional que albergava excedentes de mo-de-obra, que poderiam ser deslocados para empregos industriais de alta produtividade com salrios reais constantes, conforme o investimento de capital ia criando a procura dos seus servios. Modelos histricos e mais sofisticados viram a agricultura como fornecedora de excedentes alimentares para os trabalhadores urbanos, de capitais prprios a serem bombeados6 para o investimento industrial e como um excedente de dispndio que permitia compras de produtos do sector industrial. Os modelos de economia aberta tambm se centralizaram no papel da agricultura no processo de aquisio de moeda estrangeira, de forma a que o sector moderno pudesse importar activo de capital7. Estas imagens de excedentes agrcolas a serem utilizados pelo sector industrial so difceis de ultrapassar. Num cenrio dinmico, em que o prprio sector agrcola est a participar num crescimento rpido e eficiente, muitas das transferncias so possveis e desejveis. Mas no contexto de uma agricultura esttica e tradicional, estes modelos de explorao levam a uma
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NT: siphoned into no original, cuja traduo literal extrair com um sifo.

NT: capital goods no original traduz-se por activo de capital, ou seja, bens imobilizados do activo que podem ser utilizados como factores de produo mais avanados. Fonte: Dicionrio de Economia e Gesto da FLEP
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estagnao tanto agrcola como industrial. Arthur Lewis argumentou que as revolues agrcola e industrial andam sempre a par. Nesta perspectiva, a agricultura desempenha um papel nico ao fornecer recursos para o desenvolvimento econmico. Uma economia rural slida cria empregos produtivos para uma grande populao, que de outra forma iria procurar empregos em cidades sobrepovoadas, ao mesmo tempo que proporciona oportunidades para investir em novas tecnologias, com alguns dos retornos mais elevados em qualquer sector.

Anlise da Produo Alimentar


Devido extraordinria diversidade da agricultura e heterogeneidade de decises necessrias diariamente em cada quinta e em todo o sistema de comercializao, o sector nico entre as principais actividades produtivas. Esta diversidade coloca um enorme nfase8 na tomada descentralizada de decises. As agncias de planeamento so simplesmente incapazes de tomarem rpida e eficientemente as decises necessrias. As tentativas feitas para assim o fazerem sufocaram a produtividade agrcola em certos pases, principalmente nas economias socialistas, que tentaram incorporar os seus sectores agrcolas num enquadramento de planeamento central. Tal como j se referiu anteriormente, a posse colectiva e a tomada colectiva de decises proporcionam ganhos importantes nalgumas reas da vida rural, principalmente na reduo do risco dos agregados familiares individuais e numa distribuio mais equitativa dos bens e dos rendimentos familiares. No entanto, tanto no sistema socialista como no sistema de mercado, muitas decises que afectam as produes agrcolas e a produtividade dos insumos tm que ser tomadas no local, todos os dias e pelos indivduos que, na realidade, fazem o trabalho. As presses e os incentivos que estes agricultores enfrentam para tomarem decises eficazes variam largamente, de acordo com o tipo de estrutura econmica e social e das polticas agrcolas em vigor. Devido a esta vasta variao importante que os analistas e que os polticos percebam como que provvel que a tomada de decises seja feita ao nvel da quinta num determinado contexto, e como que elas mudaro quando a estrutura e as polticas se alterarem. Esta seco explica a natureza das decises de produo que tm que ser tomadas e as escolhas dos indivduos no sector agrcola, quando trabalham para melhorarem os seus retornos pessoais e domsticos provenientes da agricultura. Perspectivas Tericas Com uma compreenso das caractersticas que tornam a agricultura num sector nico, os analistas esto prontos a abordarem as decises bsicas de produo, que os agricultores tm que tomar para poderem funcionar eficientemente todos os anos: quais as culturas a praticar, qual a combinao de insumos a usar para as produzir e qual a produo total a atingir. Estas decises encontram-se relacionadas umas com as outras num enquadramento de tomada de decises econmicas, que proporciona uma lgica para a reaco dos agricultores a incentivos alterados. Esta seco centraliza-se em cada uma das decises individualmente e depois

NT: places a heavy premium no original, cuja traduo literal coloca um prmio pesado. Optou-se por uma traduo mais livre, que faz mais sentido em portugus sem retirar o sentido da frase original.
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combina as trs para relacionar as decises de produo com as mudanas nos preos de produtos agrcolas (ou de insumos), de forma a construir uma curva da oferta. A curva da oferta um instrumento conceptual e emprico muito conveniente, que resume uma grande quantidade de tomadas complicadas de decises dos produtores num simples diagrama bidimensional. Em combinao com a curva da procura do consumidor para o mesmo produto, a curva da oferta um instrumento essencial para os economistas compreenderem a formao de preos nas economias de mercado, um dos tpicos tratados no captulo 4. DECISES PRODUTO - PRODUTO. Os agricultores tm que decidir quais os produtos que vo produzir, a partir de um leque frequentemente vasto de culturas possveis. Com a excepo das culturas arvenses perenes e dos sistemas pastorais de gado, estas escolhas sobre quais os produtos a produzir -- frequentemente chamadas decises produto-produto -- tm que ser feitas pelos agricultores anualmente e, por vezes, mesmo mensalmente. Para poderem fazer estas escolhas de uma forma racional, os agricultores tm que avaliar o custo de oportunidade de praticarem mais uma cultura em detrimento de uma outra cultura. As possibilidades de produo disponveis a um agricultor encontram-se espelhadas graficamente na figura 3-1. Desenha-se uma curva de possibilidade de produo, LGFA, para mostrar as vrias combinaes das duas culturas que so tecnicamente possveis de serem

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praticadas por um agregado familiar agrcola, utilizando os seus recursos disponveis numa determinada parcela de terra, numa nica estao. Neste exemplo, um agricultor podia escolher cultivar somente feijo (OA quilos) e nenhum milho. No outro extremo, a escolha seria cultivar somente milho (OL quilos) e nenhum feijo. O ponto F representa a deciso do agricultor em cultivar um pouco de cada uma das culturas, OD quilos de feijo e OE quilos de milho. Um agricultor racional e versado escolheria somente pontos que estivessem realmente na curva de possibilidade de produo. Um ponto como o ponto K, que se encontra no lado de dentro da curva, representa um nvel de produo substancialmente inferior ao nvel que os recursos agrcolas disponveis poderiam produzir. No entanto, no fora do comum ver um agricultor a funcionar num ponto interior, tal como o ponto K. As razes podem incluir mau tempo ou uma praga infestante, falta de conhecimento sobre as tcnicas apropriadas de produo, ou uma nova tcnica experimental que falhou. Compreender porque que alguns agricultores no se encontram no limite da produo um passo para determinar as barreiras na expanso da produo. As possibilidades de produo so mostradas mais como uma curva do que como uma linha recta, porque os recursos do agregado familiar agrcola no conseguem produzir milho e feijo igualmente bem. Se as duas culturas fossem substitutas perfeitas, ento a curva de possibilidades de produo seria uma linha recta. Quanto maior for a curvatura mais difcil substituir uma cultura por outra. Quase todas as culturas so at um certo grau substituveis por outras, desde que se faam investimentos adequados para proporcionar um ambiente agrcola apropriado. Se tais investimentos devem ou no ser feitos para uma determinada cultura uma questo crtica para a poltica agrcola. Se a auto-suficincia em milho um objectivo importante, ento possvel arrancar rvores da borracha ou arbustos de ch e plantar milho. A deciso para se proceder assim somente parcialmente agronmica. Incentivos polticos e econmicos so frequentemente os factores determinantes. Um agricultor representado na figura 3-1 que queira aumentar a produo de milho, do ponto F para o ponto G, ou seja, em C, tem que desistir de B unidades de feijo. Este custo de oportunidade mostrado pelo declive da curva de possibilidades de produo. Tal como desenhado na figura, este declive medido em unidades fsicas (tais como sacos, bushels9, ou quilos). Mas os agricultores querem saber os valores relativos do que eles ganham e perdem e no os pesos. Para esta comparao, eles precisam de saber os preos unitrios para a produo. Se a deciso do agricultor em cultivar mais milho e menos feijo resulta ou no em maiores rendimentos familiares, s pode ser determinado comparando o valor da produo de feijo a que se renunciou (B @ PB) com a receita adicional esperado por se cultivar mais milho (C @ PC), em que PB e PC representam os preos de venda do feijo e do milho, respectivamente. Se o ganho exceder a perda (se PC @ C > PB @ B), o agricultor vai achar o ponto G mais rentvel. A combinao da produo de milho e de feijo que maximiza a receita uma tangente linha mais alta possvel de isoreceitas. Esta linha mostrada como MN na figura 3-1 e

Bushel uma medida de capacidade para cereais, fruta, lquidos, etc, equivalente a 36,348 litros e que no tem traduo em Portugus.
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representa o valor da produo de milho e de feijo (PB @ B + PC 10 @ C). Ao longo desta linha de isoreceita a receita total constante. O agricultor prefere linhas mais altas a linhas mais baixas de isoreceitas, mas fica igualmente contente com qualquer posio ao longo de uma linha particular (na ausncia de custos variveis diferenciados e assumindo os mesmos riscos para cada cultura). O declive desta linha de isoreceita !PB / PC e representa a taxa pela qual o milho pode ser trocado por feijo no mercado. Esta propriedade idntica relao de preos que enfrentam os consumidores com um dado rendimento, ou oramento, ou "restrio oramentria". De facto, para o ambiente simples de tomada de decises ilustrado aqui, a linha MN o limite oramental do agregado familiar agrcola, bem como a sua possibilidade mxima de receitas. Quando esta linha de isoreceita e o limite de possibilidades de produo so tangentes, tal como em G, os declives de ambas as curvas so iguais. O limite de possibilidades de produo representa a troca fsica entre milho e feijo, ou C/ B, e a linha de isoreceita representa a troca monetria, ou !PB / PC. Estes dois quocientes tm que ser iguais quando as duas linhas so tangentes. Neste ponto, ponto G na figura 3-1, a receita da produo perdida igual receita ganha, porque PC @ C = PB @ B. O custo marginal igual receita marginal, o critrio padro econmico para maximizao de lucros. A igualdade dos dois declives tambm tem implicaes no bem estar dos consumidores. Se o agregado familiar agrcola tivesse que escolher entre milho e feijo para o seu consumo domstico, a curva de indiferena mais alta que poderia atingir seria tangente a MN, o seu limite de rendimentos. Assim, a taxa de substituio de produtos na tomada de decises do consumidor exactamente a mesma que a taxa de substituio na produo (se ignorarmos os custos de comercializao). Nenhuma re-afectao de recursos11 na produo ou no consumo pode melhorar este resultado, sem baixar a produo ou o bem estar em qualquer outra parte da economia. A um resultado deste gnero chama-se um ptimo de Pareto. Os preos relativos so obviamente um factor importante na determinao de decises importantes tanto dos consumidores, como dos produtores. Uma vez que a poltica governamental frequentemente utiliza controles de importao ou de exportao para alterar os preos relativos das mercadorias, bem como a poltica de taxa cambial para alterar o nvel dos preos, aparente que as decises tomadas ao nvel da quinta sobre quais as culturas a

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NT: no original em vez de PC est BC. Penso que se trata de um erro tipogrfico, pois a varivel BC no se encontra na figura nem na frmula nela inscrita. O Dicionrio de Economia e Gesto da FLEP (1996) traduz resource allocation como "distribuio de recursos". Contudo, o verbo distribuir no consegue capturar o significado completo do verbo allocate em ingls. Segundo o Dicionrio de Webster (Novo Internacional, terceira edio) "distribute" definido por "dividir entre vrios ou muitos" enquanto "al locate" definido por "distribuir ou dividir segundo a contribuio relativa a um objectivo, seja de uma maneira igual, proporcional, ou calculada judiciosamente. O uso do termo "allocation" vem da teoria de distribuio na disciplina de economia. A Enciclopdia de Economia (Douglas Greenwald's Encyclopedia of Economics (1982, p. 254)) diz: "A teoria de distribuio baseada na ideia de que a allocation efectiva de recursos atinge-se atravs do funcionamento do sistema de preos no qual os recursos so transferidos das actividades menos rentveis para as actividades mais rentveis e dos usos menos importantes para os usos mais importantes." As universidades em Portugal utilizam o termo "afectao de recursos" para significar resource allocation. O uso do termo "alocao de recursos" esta a aumentar devido predominncia do ingls nos estudos econmicos, mas alocao ainda no aparece nos dicionrios de portugus. Por conseguinte, decidiu-se utilizar o termo "afectao de recursos".
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praticar podem ser directamente influenciadas por intervenes governamentais indirectas deste gnero. Os agentes de extenso podem estar a aconselhar os agricultores a praticarem mais milho, mas se a poltica de preos do governo favorecer o feijo, muitos agricultores vo ignorar o conselho. DECISES FACTOR - FACTOR. Quando o agricultor j decidiu quais as culturas que vai praticar, a deciso seguinte vai ser como as praticar. At um certo ponto significativo, os agricultores podem utilizar combinaes diferentes de factores de produo, ou insumos, para praticarem uma determinada cultura. Quando os insumos so mo-de-obra e capital, estas decises factor -factor tm consequncias importantes no emprego e na distribuio de rendimentos familiares nas zonas rurais. O ponto at ao qual a mo-de-obra e o capital se podem substituir uma ao outro no processo de produo agrcola, encontra-se representado graficamente na figura 3-2.

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A linha curva DGBA representa todas as combinaes diferentes de mo-de-obra e de capital que podem ser utilizadas para produzirem, por exemplo, 100 quilos de produo. O ponto A seria uma tcnica relativamente intensiva de capital. O ponto D iria utilizar mais mo-de-obra para produzir a mesma quantidade de produo. Teoricamente possvel um nmero infinito de combinaes de insumos na isoquanta de 100 quilos, que mostra quantidades iguais de produo. No entanto, na prtica, provvel que s sejam importantes para o agricultor um nmero limitado de combinaes. A figura 3-2 ilustra quatro tcnicas alternativas: mo-de-obra manual (por exemplo, com enxadas) (ponto D), bois (ponto G), um pequeno tractor (ponto B) e grande equipamento mecanizado (ponto A). A isoquanta que liga estes pontos retrata as alternativas tcnicas possveis para produzir 100 quilos de arroz. A combinao apropriada de mo-de-obra e de capital determinada pelos preos dos insumos. Um agricultor que cultive com mo-de-obra humano e que contemple a possibilidade de utilizar bois, quer saber quanta mo-de-obra humano poupada e quanto tempo que os bois vo ser necessrios. Esquematicamente, isto mostrado como um movimento ao longo da isoquanta do ponto D para o ponto G, para representar uma alterao na combinao de insumos, em que L menos mo-de-obra e C mais capital. Se a mode-obra e o capital estivessem valorizados de forma a que o custo da mo-de-obra prescindida fosse maior do que o custo do capital adicional utilizado, ou seja, se L @ PL > C @ PC , em que PL e PC representam respectivamente os preos da mo-de-obra e do capital, o agricultor iria achar que a mudana para uma combinao mais intensiva de capital era rentvel. Se se conhecerem os preos dos dois insumos, possvel construir uma linha de isocusto que liga pontos de custos iguais. A linha representa as vrias combinaes possveis de mode-obra e de capital, que tm os mesmos custos. Tal como o declive da linha de isoreceita, o declive de uma linha de isocusto o negativo do quociente de preos dos dois insumos. Na figura 3-2, onde a linha de isocusto tangente isoquanta de 100 quilos, no ponto G, o agricultor determinou a combinao de menor custo de mo-de-obra e de capital para produzir 100 quilos. Em qualquer outro ponto da mesma isoquanta vai ser mais caro produzir a mesma quantidade. Quando o custo marginal iguala a receitas marginal (L @ PL = C @ PC), um agricultor est a utilizar a combinao de insumos de menor custo, para produzir um dado nvel de produo. Para produzir mais, o agricultor teria que utilizar mais capital, mais mo-de-obra, ou ambos. Cada nvel de produo tem a sua prpria isoquanta, representadas na figura 3-2 pelas isoquantas legendadas com 200 quilos e com 250 quilos. Mostra-se uma linha de isocusto, a tracejado, paralela primeira (o quociente de preos de mo-de-obra e de capital o mesmo) e tangente isoquanta de 200 quilos. O ponto de tangncia em GN representa a combinao de menor custo de mo-de-obra e de capital para produzir 200 quilos de produo. Neste exemplo, um agricultor que utilize a combinao de menor custo para produzir 200 quilos, iria empregar relativamente mais unidades de capital do que de mo-de-obra, para aumentar a produo de 100 quilos para 200 quilos. Os agricultores tomam decises sobre as suas tcnicas de produo - as suas escolhas factor - factor - de acordo com as relaes de preos que prevalecem para os factores, relativos sua produtividade. Se estas escolhas so ou no apropriadas num sentido social mais vasto, depende do facto dos preos e da tecnologia disponvel que influenciaram a deciso, reflectirem ou no os custos totais para a sociedade das tcnicas escolhidas. Se o capital for subsidiado, quer directa ou indirectamente, mais provvel que os agricultores escolham
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tcnicas que utilizam mais capital, do que utilizariam se o capital no fosse subsidiado. Se a poltica de trabalho tenta aumentar os salrios, vo ser contratados menos trabalhadores. Os preos reais para os factores de produo encarados pelos decisores rurais - salrios, custo do capital e equipamento importado - so significativamente influenciados pela macro poltica. Esta poltica frequentemente feita por oficiais governamentais que tm pouco conhecimento sobre se as decises rurais resultantes produzem ou no escolhas tecnolgicas apropriadas ou inapropriadas na agricultura. Em muitos pases em desenvolvimento a macro poltica concebida para manter o capital barato de forma a favorecer o investimento, para aumentar os salrios de forma a aumentar os rendimentos dos trabalhadores e para proporcionar subsdios directos ou indirectos capital-intensiva maquinaria importada, tais como tractores ou ceifeiras debulhadoras, para aumentar a produtividade na agricultura. No entanto, se existir muita mo-de-obra no especializada tanto nas zonas rurais como nas zonas urbanas, estas polticas tm frequentemente o efeito oposto ao desejado. O nmero de empregos criados por cada dlar de capital investido baixo, os salrios fora do sector formal de grande escala so reduzidos e a agricultura mecanizada existe lado a lado com o desemprego rural e com extrema pobreza. Os incentivos econmicos determinados pela macro poltica influenciam milhares de decises sobre como plantar, cultivar e colher as culturas. Estas decises, por sua vez, influenciam a quantidade de trabalhadores que conseguem encontrar empregos produtivos directamente. A amplitude do poder de compra rural, largamente uma funo dos preos agrcolas e da escolha da tecnologia na produo e no processamento agrcolas, determina os efeitos indirectos e secundrios do emprego. Juntos, os efeitos directos e indirectos no emprego reflectem o dinamismo da economia rural, bem como a amplitude com que so partilhados os benefcios do crescimento. DECISES FACTOR - PRODUTO. O desempenho agrcola est ligado poltica macroeconmica, no s atravs das decises ao nvel da quinta sobre quais as culturas a praticar e sobre como as praticar, mas tambm atravs da resposta global da produo agrcola total ao ambiente econmico, que determina a rentabilidade de esforos agrcolas mais intensivos. Os polticos preocupam-se com o resultado das decises dos agricultores, porque eles determinam o nvel de fornecimento de cereais alimentares, a disponibilidade de ganhos de moeda estrangeira a partir do sector agrcola e os rendimentos nas zonas rurais. Para perceber como que estas decises so tomadas e como que elas afectam variveis to importantes do foro poltico, uma funo de produo que relacione os insumos com a produo, um instrumento conceptual muito conveniente. Vrias relaes tcnicas, os preos dos insumos e o preo de produo que o agricultor espera, so aspectos considerados para se decidir quo intensivamente se vo utilizar os factores para produzir resultados -- a deciso factor-produto. A funo de produo a relao tcnica bsica utilizada para analisar estas questes e encontra-se ilustrada pela curva GEMH da figura 3-3. Esta funo simplificada de um factor mostra a colheita de arroz por hectare que se pode esperar a partir da aplicao de quantidades diferentes de fertilizante. Esta funo assume que outros factores de produo (tais como a terra) so fixos e que todos os aumentos na produo se devem ao fertilizante, a varivel de insumo mostrada no eixo horizontal. A figura est desenhada para mostrar retornos marginais declinantes, isto , cada unidade adicional de fertilizante resulta num mais pequeno incremento da produo. Seno se aplicasse nenhum fertilizante, seria obtida uma colheita de OG. A colheita fsica mxima de
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OD seria obtida com a aplicao OB de fertilizante. Conversas informais tidas no campo com agregados familiares agrcolas e com trabalhadores de pesquisa agrcola podem dar ao analista um conhecimento sobre quais poderiam ser estes valores. A curva GEMH mostra a taxa pela qual o fertilizante pode ser convertido em arroz a nveis variveis do insumo de fertilizante. Esta converso a natureza da relao de troca entre o arroz e o fertilizante. A troca pode tambm ser feita na outra direco, do arroz para o fertilizante. Quando os agricultores levam arroz para o mercado e voltam com fertilizante, eles esto a realizar uma troca de mercado, ainda que para convenincia utilizem dinheiro como um intermedirio. A taxa pela qual os agricultores podem trocar arroz por fertilizante tambm est mostrada na figura 3-3, como a linha OP. Ela reflecte o quociente do preo do fertilizante para o preo do arroz. Quando os preos do fertilizante aumentam, a linha torna-se

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mais inclinada verticalmente, reflectindo o facto de que necessrio mais arroz para comprar uma unidade de fertilizante. Inversamente, se os preos do arroz aumentam, a linha torna-se mais aplanada, uma vez que cada saco de arroz compra mais fertilizante. Para a maioria dos agricultores a linha do preo mais ou menos direita. Excepto para os descontos de quantidade para compras grandes e dos prmios de preo para compras muito pequenas, os preos do arroz e do fertilizante so pouco afectados pelas decises individuais dos agricultores. Como os preos so aproximadamente os mesmos qualquer que seja o nvel de utilizao, tambm se pode pensar na linha OP como uma curva do custo total neste exemplo, dado que o fertilizante o nico insumo. (A generalizao a muitos insumos proporciona conhecimentos semelhantes, mas com uma matemtica mais complicada). Aqui os custos so medidos nas mesmas unidades que a produo e assim, qualquer excesso de produo sobre os custos de insumo para um dado nvel de utilizao de insumo significa que o agricultor est a ganhar um lucro. Quando a curva de custo se encontra acima da funo de produo, os rendimentos lquidos so negativos e ocorrem perdas. Num mundo sem riscos em que os agricultores maximizem lucros, a figura 3-3 pode ser utilizada para determinar quanto fertilizante que o agricultor deve utilizar e quanta produo resultaria da. O lucro mximo ocorre quando a distncia entre os custos de produo e os custos dos insumos for a maior. Este ponto pode encontrar-se desviando para cima e de forma paralela a linha de preos OP at que ela seja tangente funo de produo. A linha tracejada mostra este ponto de tangncia no ponto E, onde a produo total de arroz OC e o uso de fertilizante OA. Uma quantidade de arroz igual a AQ tem que ser trocada pelo fertilizante utilizado (OA), deixando assim uma quantidade de arroz igual a QE para reembolsar a mode-obra do agricultor e o uso da terra. AQ mais QE perfazem OC, que a produo total. Claro que o grau de risco enfrentado pelos agricultores varia enormemente - sistemas agrcolas colectivos amparam frequentemente os indivduos contra os riscos, enquanto que os sistemas de mercado expem os pequenos agricultores a riscos substanciais, que afectam a sua utilizao de insumos. Alm disso, a pura maximizao do lucro um caso extremo de comportamento racional, pouco provvel no mundo complicado em que os agregados familiares agrcolas tomam decises. Mas uma formulao alternativa do enquadramento de tomada de decises de maximizao de lucros, pode ilustrar como que os agricultores podem ajustar o seu uso de fertilizantes e as decises de produo, para responder a pontos de partida no apropriados, ou a mudanas nos preos ou na tecnologia: o agricultor tenta simplesmente mover-se numa direco que aumente a receita lquida. Comparando a receita adicional que qualquer aumento na colheita traz, com o custo do fertilizante adicional necessrio para produzir essa quantidade de produo, o agricultor pode decidir se o fertilizante adicional ou no rentvel. Se o custo marginal do fertilizante for menor do que a receita marginal (se F @ Pf < R @ Pr) o fertilizante adicional rentvel. O agricultor vai continuar a utilizar fertilizante at ao ponto em que o declive da funo de produo iguale o declive do quociente do preo do fertilizante para o preo do arroz (R / F = Pf / Pr), que alcanado em E na figura 3-3. Este o mesmo ponto encontrado maximizando os lucros numa nica deciso em que se tenha toda a informao12, mas desta vez o agricultor chega a E atravs de um mtodo mais plausvel de prova incremental e de erro. Quando os agricultores comparam os custos

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NT: all-knowing decision no original.


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adicionais com os benefcios adicionais esperados, uma forma natural e racional de fazer escolhas, o seu comportamento aproxima-se do comportamento previsto por estes modelos econmicos simples. Consequentemente, reflectir com este modelo bsico de funo da produo sobre a forma como os agricultores respondem alterao de circunstncias econmicas ou tcnicas, provvel que proporcione aos analistas um conhecimento considervel sobre o que vai na realidade acontecer. A figura 3-4 mostra como este enquadramento pode ajudar a perceber as reaces provveis dos agricultores a mudanas significativas na tecnologia fundamental disponvel para a produo do arroz. O desenvolvimento de variedades modernas de sementes, receptivas a fertilizantes, eleva toda a funo de produo, ao permitir uma maior produo mesmo com a mesma quantidade do insumo fertilizante. Mas tambm aconteceu algo mais nesta mudana, porque mesmo com o mesmo quociente de preo fertilizante-para-arroz uma maior aplicao de fertilizante agora rentvel. O ponto ptimo agora E onde se utilizou o fertilizante OK para produzir OC de arroz.

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O aumento na produo composto por dois efeitos separados da mudana tcnica. Tal como a figura 3-4 mostra, existe um aumento neutro nos rendimentos agronmicos de C a C, mesmo quando o uso de fertilizante se mantm constante no nvel ptimo anterior OA. Este aumento ocorre porque a funo de produo foi elevada de E para E. Segundo, porque devido natureza da mudana tcnica no uso de fertilizante, o insumo ptimo de fertilizante subiu de E para E embora a relao de preo entre o arroz e o fertilizante se mantenha a mesma. O uso de fertilizante aumenta de OA para OK (para os agricultores que o possam comprar) e a produo atinge o seu novo nvel ptimo em OC. Tambm se pode verificar uma deslocao atravs da simples aprendizagem. Conforme vo observando os resultados de outros agricultores com o fertilizante, ou experimentando eles prprios com quantidades pequenas, os agricultores gradualmente elevam a sua funo de produo e a sua procura de fertilizante. A disponibilidade de tecnologias diferentes tambm pode explicar porque que alguns agricultores parecem estar dentro da funo de produo, tal como no ponto J na figura 3-3. Tal como a figura 3-4 indica, estes agricultores podem estar a utilizar as variedades tradicionais de semente, quer por falta de conhecimento, quer por falta de acesso aos insumos apropriados, necessrios para utilizar as variedades modernas eficazmente. RELAO PRODUO - PREO. O segundo factor principal que influencia o ambiente de tomada de decises do agricultor mostrado na figura 3-4 o preo relativo do fertilizante para o arroz, dado que esta relao determina os incentivos econmicos para usar mais fertilizante. Na maioria dos pases estes preos so fortemente influenciados pela poltica governamental. A figura 3-5 ilustra o que acontece quando o preo do arroz aumenta ou o preo do fertilizante baixa (neste mundo bi- dimensional os dois so equivalentes e assim, s o quociente de preos que importante aqui). Conforme for sendo necessrio trocar menos unidades de arroz por uma unidade de fertilizante, o agricultor encorajado a utilizar mais fertilizante para produzir mais arroz. Enquanto o agricultor for capaz de converter uma unidade de fertilizante em arroz suficiente para comprar mais do que essa unidade de fertilizante, faz sentido expandir o uso de fertilizante. Quando uma unidade adicional de fertilizante deixa de produzir arroz para se pagar a si mesmo, o agricultor foi longe demais. O ponto de paragem apropriado onde os quocientes de troca so os mesmos, uma lio j aprendida. Normalmente, baixar a quantidade de arroz necessria para comprar fertilizante baixando o quociente de preos - leva a um aumento no uso de fertilizantes e a maiores agronmicos e vice versa. De acordo com o modelo terico, espera-se que os agricultores apliquem insumos mais intensivamente, de forma a aumentarem a sua produo quando o seu preo sobe, desde que os outros preos permaneam constantes. Esta reaco positiva da procura tambm pode ser ilustrada neste enquadramento e o resultado mostrado na figura 36. A parte superior da figura 3-6 construda a partir da relao tcnica entre insumos e a produo resultante, que mostrada na funo de produo da figura 3-3. Como neste exemplo o preo do arroz no depende das quantidades vendidas, a linha das receitas totais para o agricultor uma linha recta, em que o ngulo indica o prprio preo do arroz. A preos mais altos o ngulo mais acentuado verticalmente, indicando mais receitas por unidade produzida. A curva do custo total construda a partir da funo de produo e um dado preo do fertilizante. Para cada nvel de produo necessrio um nvel particular de fertilizante. O custo de compra deste fertilizante determina o custo para essa produo. Tal como na figura
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3-3, a produo ptima encontra-se no ponto E, onde o excesso da receita total sobre o custo total maximizado, ou seja, onde os lucros so maiores. Tal como referido anteriormente, este ponto tambm onde os declives das duas curvas so iguais, ou onde a receita marginal (igual ao preo da produo) iguala o custo marginal (o declive da curva do custo total). A parte de baixo da figura 3-6 mostra estas condies marginais directamente como elas se relacionam com a produo total. O eixo vertical agora mede o custo por unidade, bem como o preo por unidade produzida. Uma vez que o preo pelo qual o agricultor consegue vender a sua produo constante para todos os nveis de produo, pode ser representado pela linha horizontal em P0. Tanto a curva do custo mdio como a curva do custo marginal sobem quando a produo sobe, porque os insumos esto a ser utilizados mais intensivamente com uma produtividade marginal mais baixa. Os custos marginais mais elevados puxam ento os custos mdios para cima. Como nesta quinta particular e com a sua tecnologia disponvel uma produo maior que D impossvel, os custos marginais e mdios tornam-se infinitos neste ponto. A escolha do agricultor sobre o nvel de produo na parte de baixo da figura 3-6 corresponde escolha da parte superior (e escolha da figura 3-3). Este ponto novamente o ponto E, onde o custo marginal de aumento de produo iguala a receita marginal ganha por essa produo. Esta receita marginal o preo de produo -- cada unidade adicional de produo vendida pelo agricultor traz uma receita igual ao preo de produo -- e assim, a melhor escolha do agricultor onde a curva do custo marginal intersecta o preo de mercado da unidade produzida. Este um resultado extremamente importante. Se a procura do mercado ou a poltica governamental fizerem o preo de unidade produzida subir de P0 para P1, o ponto ptimo de deciso para o agricultor altera-se de E para E e a produo na quinta aumentaria de OC para OC. A resposta da oferta do agricultor a incentivos de preos mais altos -- a relao entre a produo fornecida e o preo de produo -- simplesmente a curva de custo marginal do agricultor para uma produo adicional. Com todas as condies referidas sobre a natureza simplificada destes diagramas bidimensionais, a curva de oferta do agricultor a mesma coisa que a curva de custo marginal. Qualquer coisa que desloque a curva do custo marginal, por exemplo, novas tecnologias, acesso a novas instalaes de irrigao, ou mesmo o tempo, vai tambm deslocar a curva da oferta. Muitas destas deslocaes resultam directa ou indirectamente de polticas governamentais ou de investimentos e, assim, o interesse dos analistas nas reaces dos agricultores bvio. Como a curva da oferta resume muito da tomada de decises do agricultor em termos de duas variveis de grande relevncia para o resto da poltica alimentar -- produo e preo - -saber mais sobre a elasticidade da oferta para produtos importantes o passo seguinte para os analistas de poltica alimentar. Estimando a Resposta de Oferta do Agricultor A poltica governamental influencia a localizao da curva da oferta atravs de investimentos que baixam os custos marginais da produo agrcola (ou atravs de aces involuntrias que aumentam os preos). A poltica tambm influencia o ponto da curva da oferta que os agricultores escolhem para se posicionar, dado que as polticas de preos alteram os incentivos para se utilizarem tcnicas agrcolas mais intensivas para produzir maiores colheitas. As polticas de alimentos baratos podem suprimir o crescimento da produo agrcola ao mesmo tempo que aumenta o consumo, requerendo frequentemente importaes
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subsidiadas de alimentos para serem eficazes. Quando os governos olham para os custos e para os benefcios de tais polticas, a pergunta imediata se os agricultores vo ou no responder com maiores produes se se proporcionarem maiores incentivos, ou com menores produes perante incentivos reduzidos. A resposta ir variar para o curto prazo em oposio ao longo prazo, bem como para as zonas em que se pode cultivar terra adicional. Alguns ambientes, principalmente na sia, dependem dos aumentos dos rendimentos agronmicos como o meio principal para aumentar a produo. Para alm disso, a resposta da oferta para as colheitas individuais onde, por exemplo, o milho pode substituir o feijo, difere da produo agrcola agregada, onde as substituies no alteram a produo total significativamente e onde a resposta tem que vir atravs da alterao da intensidade do uso de insumos, incluindo mo-de-obra. Estes assuntos so empricos, no tericos. S podem ser abordados prestando muita ateno a qual exactamente a pergunta que se est a fazer, combinada com anlises estatsticas especficas dos dados do pas ou regionais. A estimao emprica das funes da resposta da oferta um tpico enorme e complicado e s pode ser abordada aqui muito ao de leve. Tal como acontece com a estimao sofisticada da funo do consumo alimentar, provvel que o analista de poltica alimentar esteja menos preocupado com as prprias tcnicas de estimao do que com um sentido slido sobre quais so as questes importantes, sobre quando desconfiar do brubr13 economtrico e como interpretar os resultados empricos representativos. QUESTES PARA ESTIMAO. A parte de baixo da figura 3-6 mostra uma relao positiva entre o preo e a quantidade de produo. uma inclinao natural olhar para uma srie de observaes sobre o preo de um produto e sobre a sua produo e represent-los graficamente, ou mesmo estimar uma regresso usando a produo como uma funo do preo. Por vezes, esta tcnica funciona realmente, mas frequentemente o resultado meramente um amontoado confuso de pontos de dados ou, ainda pior, uma relao negativa perceptvel entre o preo e a produo. Quer isto dizer que os agricultores so perversos e tm uma curva da oferta que se torce para trs (backward-bending) e que produzem menos quando os preos aumentam? Geralmente isto quer dizer que o analista identificou uma curva com elementos tanto da curva da procura como da curva da oferta. Este problema de identificao tem uma histria famosa na economia e embora as questes tericas estejam resolvidas, ele continua a atormentar os investigadores empricos. Sem informao adicional sobre se a curva da oferta ou a curva da procura, ou ambas, se esto ou no a deslocar-se, qualquer estimao de resultado confusa. Se no se dispuser de informao adicional, o problema de identificao simplesmente insolvel. A abordagem mais comum na literatura emprica assumir que os consumidores nas suas decises de compra reagem aos preos reais e que os agricultores nas suas decises sobre plantio e cultivo reagem aos preos esperados. Tal como j se argumentou anteriormente, esta distino uma caracterstica importante da agricultura, por causa do tempo que decorre entre as decises do agricultor sobre os insumos e os resultados da produo. Se se encontrar uma forma de aproximar o preo que o agricultor espera quando toma a sua deciso sobre os insumos, a maior parte do problema de identificao est resolvida. Muitos modelos assumem

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NT: razzle-dazzle no original.


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simplesmente que o agricultor reage ao preo recebido anteriormente, com um desfasamento no tempo (lag) de um ano ou de uma estao. Os resultados de estimar estes modelos com uma srie cronolgica de dados so surpreendentemente teis, porque eles indicam o grau real de resposta dos agricultores a mudanas de curto prazo nos sinais de preos. Naturalmente que eles podem ser muito mais ajustados conforme o tempo passa, mas o simples modelo de um ano de desfasamento captura a sua resposta imediata. A resposta a longo prazo s pode ser capturada com modelos mais sofisticados de formao de preos esperados, ou de desfasagens na resposta aos ambientes alterados. Uma metodologia inovativa para fazer esta modelao foi utilizada pela primeira vez num cenrio agrcola por Marc Nerlove e chama-se apropriadamente anlise Nerloviana de desfasagem distribuda. No necessrio reproduzir a lgebra complicada necessria para derivar uma equao apropriada de estimao, porque os resultados so intuitivamente plausveis. A produo de um agricultor uma funo do preo anterior da produo e da produo do ano anterior. Este prazo desfasado de produo serve como um representante de todos os reajustes anteriores aos preos (e mesmo de outras variveis excludas). A resposta a curto prazo da oferta ao preo continua a ser estimada pelo coeficiente ligado ao preo desfasado, mas o reajuste a longo prazo maior por um factor determinado pelo coeficiente estimado para a varivel da produo desfasada. (A frmula real : resposta da oferta a longo prazo = resposta da oferta a curto prazo [1 ! o coeficiente da produo desfasada). Num caso tpico, se a elasticidade da oferta a curto prazo for de 0,1 e o coeficiente ligado (log14) produo desfasada for de 0,6, ento a elasticidade de longo prazo de 0,25, ou seja, 0,1 / (1 - 0,6). Um resultado muito comum deste tipo de anlise que a elasticidade a longo prazo da oferta mais ou menos duas vezes maior do que a elasticidade a curto prazo. Esta metodologia para a estimao directa das curvas da oferta requer dados cronolgicos com observaes suficientes para proporcionarem resultados estatsticos fiveis, enquanto as alteraes estruturais significativas ou inovaes tecnolgicas forem mnimas. A maioria dos pases em desenvolvimento passaram por ambas nas suas histrias relativamente recentes e a maior parte da estimao da curva da oferta confundida por estas deslocaes provveis (mas difceis de medir) na prpria curva da oferta. Tal como a figura 3-7 mostra, as deslocaes rpidas na curva da oferta significam que uma resposta estimada da oferta, tanto aparentemente positiva como negativa, pode ser consistente com curvas reais da oferta a curto prazo positivas e muito inelsticas. Uma abordagem para lidar com este problema, bem como com outros aspectos do problema de identificao, utilizar dados de seco transversal para estimar as funes da oferta. Tal como com os dados de seco transversal para a anlise do consumo, esta abordagem requer que os decisores encarem ambientes razoavelmente comparveis, para que os resultados tenham qualquer relevncia poltica directa. Ao mesmo tempo, os decisores tm que enfrentar preos diferentes que causam diferenas mensurveis na produo, para que a anlise estatstica possa ser bem sucedida na estimao de uma resposta precisa da oferta ao preo. Pode ser utilizada uma anlise de regresso mltipla para controlar aproximadamente as diferenas nos ambientes, mas muitos dos factores que os decisores consideram so extremamente difceis de medir.

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Abreviatura de logaritmo
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As estimativas utilizando os dados transversais (de seco cruzada ou cross-section) so feitas frequentemente atravs de estados, provncias e mesmo de pases, de forma a encontrarem variaes significativas de preos. Com este tipo de estimativas de seco cruzada, o argumento geralmente feito que os parmetros resultantes da resposta da oferta reflectem reajustes completos e de longo prazo em todos os aspectos do ambiente, que esto relacionados com o preo, e no somente a resposta de curto prazo dos agricultores ao preo, quando o ambiente se mantm constante. Dado que isto inclui variveis to importantes como os conhecimentos do agricultor, instalaes de irrigao e variedades de semente bem adaptadas, esta distino bastante importante. De facto, diversos pesquisadores utilizando esta metodologia, descobriram respostas de oferta muito altas aos preos agrcolas. Particularmente o trabalho efectuado por Willis Peterson mostra uma elasticidade da oferta agrcola agregada de cerca de 1,2, mas os pases na amostragem que gerou este resultado esto provavelmente separados por um sculo ou mais no seu desenvolvimento econmico e, portanto, no reajuste total dos ambientes enfrentados pelos seus agricultores. Uma abordagem alternativa para a estimao directa da resposta da oferta dos agricultores utiliza dados tcnicos ou de engenharia para estimar a funo da produo agrcola, especificando uma forma funcional apropriada e utilizando depois condies de maximizao
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de lucro para rastrear a funo do custo marginal e, assim, a resposta da oferta a curto prazo. Para esta abordagem indirecta tanto podem ser utilizados dados cronolgicos como dados transversais (de seco cruzada) e cada um deles apresenta o seu prprio conjunto de dificuldades. O problema geral bvio com a estimao das funes de produo para derivar funes de resposta da oferta, que a abordagem assume qual era o objecto da pesquisa, isto , at que ponto que os agricultores respondem realmente s mudanas de preo. Este gnero de curvas normativas de oferta so teis para colocar os limites superiores resposta plausvel do agricultor e elas por vezes mostram que os agricultores j esto a utilizar insumos, tais como fertilizantes, mais ou menos to intensivamente quanto rentvel. No entanto, so uma base relativamente fraca para fazer previses sobre o impacto dos preos alterados na oferta agregada, a no ser que no se tenha mais nenhuma informao disponvel. Ento, obviamente, quem tem um olho rei. UMA SNTESE DA OFERTA PARA OS GROS CEREALFEROS. Um volume recente por Hossein Askari e John Cummings fez um levantamento das estimaes da resposta da oferta agrcola disponveis nos meados da dcada de 1970. O livro tem uma reviso extensiva do modelo Nerloviano de resposta da oferta, bem como de muitos dos estudos realizados em todo o mundo, que tentaram utiliz-lo para estimarem as elasticidades da oferta para uma larga variedade de colheitas. A tabela 3-1 foi extrada da sua tabela de resumo e mostra as elasticidades da oferta de curto prazo para o arroz, trigo e milho, por faixa numrica aproximada, para as regies e pases para os quais foi possvel localizar estimaes razoavelmente fiveis. Askari e Cummings notaram que a sua tabela de resumo foi preparada pesando resultados diferentes, e por vezes opostos, para a mesma colheita e regio e utilizando o seu prprio julgamento sobre a fiabilidade dos procedimentos alternativos de estimao, ou dos dados cronolgicos particulares utilizados. A tabela 3-1 d somente um vislumbre da variedade total de evidncia reunida por Askari e Cummings; na realidade, no seu apndice esto apresentadas cerca de 500 elasticidades de oferta separadas! Dois pontos so importantes. Primeiro, a maioria das elasticidades da oferta registadas para os gros cerealferos bsicos positiva, com um valor mediano provvel perto do topo da faixa do zero at faixa de um tero. Embora seja prefervel determinar as elasticidades da oferta dos cereais, com base nas condies e nos dados locais, por vezes isto no possvel. Se for forosamente forado a escolher um nmero de uma experincia comparativa, o analista no andar longe da marca com uma elasticidade de 0,2 a 0,3. Segundo, existe uma tendncia notvel para a elasticidade da oferta ser maior em pases mais desenvolvidos e em regies com histrias comerciais mais longas. Esta resposta maior da oferta , parcialmente, porque os agricultores so mais economicamente orientados, mas tambm porque os insumos comprados tm um papel maior na produo agrcola. A deciso de comprar insumos em vez de contar com os recursos tradicionais do agregado familiar reflecte inevitavelmente uma disposio para calcular custos e benefcios. Nestas circunstncias, a resposta real da oferta comea a aproximar-se da resposta normativa da oferta prevista pelos modelos econmicos utilizados aqui, para perceber o comportamento dos agricultores. Conforme o papel da moderna tecnologia agrcola se vai expandindo, provvel que a capacidade de resposta da oferta dos agricultores em todo o mundo aumente.

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Tabela 3 - 1. Elasticidades da Oferta para o Arroz, Trigo e Milho para Vrias Regies, por Faixa Numrica Aproximada
Faixa de elasticidades da oferta e regio Menor que zero Arroz Uttar Pradesh (a), Himachal Pradesh (b), Gujarat (b), Maharashtra (b), Madras (b,c), Kerala (b), Egipto (b,c) Trigo Uttar Pradesh (a,c), Madhya Pradesh-Berar (b,c), Bombaim-Sind (b,c), Iraque (b) Milho Jordnia (b), Egipto (b,c) De zero a um tero Arroz Assam (b), Bihar (a), Mysore (b), Punjabe, Bengala Ocidental (b), Tripura (b), Paquisto (b), Bangladesh (b), Tailndia, Malsia Ocidental, Japo (b), Filipinas, Egipto (b,d) Trigo Mysore, Punjabe (b), Rajasto (b), Bengala Ocidental (b), Maharashtra (b), Himachal Pradesh (b), Paquisto (b), Hungria, Jordnia (b), Lbano, Egipto (b,c), Estados Unidos Milho Punjabe, Egipto (b,d), Lbano (b), Sudo, Filipinas, Estados Unidos De um tero a dois teros Arroz Punjabe (a), Bihar-Orissa (a), Peru (b), Java, Iraque Trigo Uttar Pradesh (a,d), Bihar (a), Egipto (a,d), Sria, Lbano (a), Nova Gales do Sul, Reino Unido (b), Frana, Argentina, Chile Milho Punjabe, Hungria, Sudo (a) De dois teros a um Trigo Gujarate (b), Egipto (a), Nova Gales do Sul (a), Nova Zelndia, Estados Unidos (a), Canad (b) Maior que um Arroz Malsia Ocidental (a), Iraque (a) Trigo Sria (a), Nova Zelndia (a), Chile (a) Milho Tailndia (b), Sria (b) Nota: As elasticidades so de curto prazo, a no ser que esteja indicado de outra forma. a. Elasticidade de longo prazo b. Elasticidade de curto e de longo prazos c. Antes da Segunda Guerra Mundial d. Depois da Segunda Guerra Mundial Fonte: Composto a partir do Agricultural Supply Response: A Survey of the Econometric Evidence, por Hossein Askari e John T. Cummings, (Nova Iorque: Praeger, 1976). Gro

A abordagem neoclssica de tomada de decises delineada nesta seco pode ser muito til para os analistas, ao destacar os factores subjacentes que explicam tendncias na produo de culturas particulares, no uso de insumos e, at um certo ponto, nas receitas das reas agrcolas. O crescimento atrasado na produtividade do milho pode ser devido baixa utilizao de fertilizante. Isto pode ser explicado pela pobre tecnologia disponvel aos agricultores, ou por pobres incentivos para utilizar insumos intensivamente. As respostas tm uma relevncia directa para as polticas agrcolas, quer seja para a distribuio oramental de recursos a estaes de pesquisa, quer seja para melhorar os incentivos de preos para culturas importantes. necessria uma percepo da capacidade de resposta dos agricultores a alteraes polticas, para se continuar com a tarefa da identificao dos problemas a respostas polticas apropriadas. Nos estdios iniciais do desenvolvimento agrcola, em que uma ou duas culturas principais dominam tanto a produo agrcola tradicional como os interesses polticos, a anlise bastante simples da resposta da oferta pode proporcionar muitos dos conhecimentos necessrios. Conforme a agricultura se vai tornando mais comercializada e mais complicada, provvel que uma abordagem mais vasta, que examine o ambiente total de tomada de decises do agregado familiar agrcola, oferea conhecimentos adicionais importantes.

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Compreendendo os Sistemas Agrcolas


A teoria neoclssica de produo muito til para se perceber a direco da resposta provvel do agricultor a um ambiente econmico alterado, ao nvel da quinta. Esta abordagem especfica da cultura e as estimaes empricas da capacidade de resposta da oferta dos agricultores tm-se concentrado quase exclusivamente em produtos nicos, tal como a tabela 3-1 ilustra. Por muito teis que este foco e as elasticidades da oferta que o acompanham sejam para os polticos, ao contemplarem quer as mudanas de preos, quer as relaes macro econmicas entre a agricultura e o resto da economia, diversas questes crticas ao nvel da quinta ou questes rurais mais vastas, nem so identificadas, nem so analisadas neste enquadramento. A substituio de produtos, a distribuio da terra e da mo-de-obra para culturas alternativas e para tarefas domsticas, bem como as oportunidades potenciais da mo-de-obra agrcola ganhar rendimentos em empregos fora da machamba (quinta), so questes vastas e importantes. Elas influenciam directamente o rendimento e o bem estar do agregado familiar agrcola, ao mesmo tempo que contribuem indirectamente para a resposta da oferta do produto, de preocupao imediata para os polticos. Estas questes podem ser percebidas analisando o conjunto completo de actividades agrcolas e de actividades no-agrcolas importantes (dentro da quinta e fora de quinta), dentro de um enquadramento de tomada de decises, que explique especificamente as ligaes e os custos de oportunidade, tanto atravs da agricultura, como atravs de outras actividades geradoras de rendimento. A anlise de actividade, ou programao linear, uma tcnica para analisar sistemas agrcolas inteiros. Baseada na construo de um quadro de sistemas agrcolas, uma tcnica til e extremamente poderosa para perceber estas questes mais vastas da tomada de decises agrcolas. Este quadro pode ajudar os analistas a identificarem os aspectos dos sistemas agrcolas que necessitam de uma ateno muito mais cuidada e de uma anlise mais rigorosa. Os especialistas ou os consultores externos podem ento ser trazidos para este trabalho e os termos de referncia especficos, baseados nas avaliaes preliminares da anlise do quadro, podem tornar seus esforos mais produtivos e relevantes. Descrevendo o Sector Agrcola Descrever o sector agrcola em termos estatsticos complicado por causa das caractersticas nicas da agricultura, que a separam do resto da economia. As estatsticas anuais de produo por cultura para o pas inteiro so muito importantes para descrever o saldo global da colheita, as ofertas globais relativas procura nacional e s necessidades de importao, bem como as necessidades brutas de insumos para manter taxas agregadas de crescimento na produo agrcola. Dado que os ministrios da agricultura, as agncias de planeamento e os bancos centrais necessitam destas estimativas agregadas para planear investimentos e distribuies de moeda estrangeira, a sua recolha e anlise tm dominado a descrio estatstica do sector rural. No entanto, as decises individuais do agregado familiar agrcola que geram estes resultados agregados, so feitas de uma perspectiva muito diferente. Cada quinta localiza-se num cenrio ecolgico particular (por vezes mais do que um) e enfrenta um ambiente econmico regido pelas oportunidades tecnolgicas para a produo de culturas nesse cenrio
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e pelos mercados vizinho de insumos e de produo. Para se perceber como que os agregados familiares agrcolas vo reagir quando se desenvolve uma nova tecnologia, quando os preos dos insumos so subsidiados, ou quando os preos da produo sobem, os analistas polticos necessitam de informao muito mais especfica sobre estes ambientes individuais de tomada de decises, do que a que pode ser colhida a partir dos dados nacionais agregados. Geralmente este tipo de informao tem que ser recolhida ao nvel da quinta, em zonas agroclimticas relativamente homogneas. As descries de sistemas agrcolas representativos, as variaes no rendimento agronmico e nos preos atravs dessas quintas e a distribuio dos tamanhos das quintas dentro de cada zona, vo fornecer ao analista informao suficiente para ele perceber como que os vrios agregados familiares agrcolas iro provavelmente reagir a polticas ou a alteraes exgenas nas condies rurais, bem como que estas alteraes juntas proporcionam uma perspectiva agregada da resposta do agricultor aos incentivos econmicos. ZONAS AGRO-CLIMTICAS. O cenrio ecolgico em que as culturas so praticadas condiciona fortemente as culturas que o agricultor escolhe, as tcnicas utilizadas para as praticar, os rendimentos agronmicos resultantes e a quantidade disponvel para venda em mercados exteriores. Cada campo tem um cenrio ecolgico nico e cada quinta diferente das suas vizinhas. No entanto, uma conscincia demasiado rgida desta diversidade ecolgica est a imobilizar os analistas polticos que tentam definir zonas agro-climticas, porque as tendncias centrais e os cenrios representativos ficam submersos pelos detalhes locais. necessrio encontrar um equilbrio apropriado entre os dados agregados nacionais e os cultivos especficos praticados nas parcelas e nas quintas individuais, para trazer algum sentido ao caos da natureza. Em princpio j bom saber que cada quinta diferente. Na prtica, encontrar mais ou menos meia dzia de zonas agro-climticas representativas, que sejam razoavelmente consistentes internamente e que tenham padres de culturas significativamente diferentes de zona para zona, ir capturar toda a diversidade com que o analista capaz de lidar, mantendo ainda um sentido global de como que as peas se encaixam para formar a produo agrcola de uma nao. Quando o analista tem tempo para realizar o levantamento original de pesquisa, ou tem acesso a dados brutos dos inquritos ao nvel da aldeia, podem delimitar-se zonas agroclimticas com base nos cenrios ecolgicos uniformes. No entanto, a maioria dos analistas tem que acabar por aceitar limites menos precisos e ir utilizar dados agrcolas distritais ou provinciais, que j tenham sido recolhidos. Estas unidades administrativas so geralmente responsveis pela recolha de dados agrcolas. Quando os limites administrativos correspondem, ainda que grosseiramente, com zonas agro-climticas, o analista pode encurtar significativamente o processo de recolha de dados. Na maioria dos casos vale a pena fazer compromissos importantes sobre a definio de uma zona climtica verdadeira, de forma a faz-la encaixar-se nos dados existentes. Foi exactamente um compromisso deste gnero que foi feito para o exemplo utilizado na discusso da recolha de dados e da anlise da produo alimentar. O Leste de Java, uma das provncias maiores da Indonsia, uma regio diversa, com uma populao maior do que a maioria dos pases (mais de 30 milhes de pessoas em 1981). No uma zona agro-climtica nica; contudo, os seus sistemas agrcolas representativos so significativamente diferentes dos sistemas vizinhos de Java Central, ou de Bali. Certamente que se pode aprender bastante se observarmos os distritos individuais, ou mesmo as aldeias, no Leste de Java, porque eles
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variam consideravelmente. Mas perante a dificuldade de tentar perceber a agricultura indonsia e a sua capacidade de resposta da produo, com base nos agregados familiares agrcolas individuais, ou nos milhares de distritos, ou nas centenas de milhares de aldeias, centralizarmo-nos nas decises representativas e nos padres de produo do Leste de Java um compromisso muito apropriado. Mesmo quando os dados provinciais correspondem relativamente de perto s zonas agroclimticas, tal como acontece no Leste de Java, os dados mais teis para os analistas podem no estar disponveis nos gabinetes agrcolas governamentais. Como os departamentos e os programas governamentais se encontram frequentemente organizados volta de culturas isoladas (por exemplo, um programa de melhoria do arroz), os ministrios da agricultura tendem a coligir informaes novas principalmente sobre as culturas individuais. No entanto, provvel que a disponibilidade de dados sobre quintas tpicas seja muito mais importante para se perceber como que os agricultores reagem s alteraes polticas. Uma vez que a maioria das decises agrcolas envolvem tradeoffs1 e custos de oportunidade, pois os agricultores procuram aumentar as suas receitas, necessria informao sobre actividades agrcolas alternativas e no somente sobre a produtividade e sobre a resposta de culturas individuais. Os dados ao nvel da quinta podem ser limitados s culturas principais, ou podem incluir actividades nas hortas, familiares, de criao de gado e de emprego fora da quinta (machamba). Em zonas onde a terra abundante e a mo-de-obra relativamente cara, como na maior parte da frica, os dados inicialmente limitados s actividades da cultura deveriam ser suficientes, pois a maioria dos tradeoffs de rendimento familiar giram volta da escolha da cultura. Se a mo-de-obra abundante e a terra relativamente muito mais escassa, como em certas partes da sia, provvel que as actividades de emprego fora da quinta sejam mais significativas para determinar os rendimentos familiares e, consequentemente, para avaliar a resposta do agricultor s polticas agrcolas. Os dados de quintas representativas numa meia dzia de zonas agro-climticas diferentes proporcionam uma base descritiva, para estabelecer um quadro de sistemas agrcolas. O analista comea com as actividades da cultura principal da zona e junta outras componentes, tais como a criao de gado, ou o emprego fora da quinta, quando estas so necessrias para perceber as respostas dos agricultores s polticas agrcolas. O quadro serve para organizar a anlise de questes rurais importantes. Para ligar a anlise do quadro com questes polticas, o analista tambm necessita de dados sobre a distribuio do tamanho das quintas, sobre os preos e sobre os rendimentos agronmicos. Alguns destes dados podem ser encontrados em fontes publicadas; outros necessitam de discusses com os agricultores e com o pessoal agrcola de campo. O conhecimento "em primeira mo", adquirido enquanto se passa tempo no campo recolhendo dados, d uma perspectiva da diversidade de campo para campo e do ambiente real em que os agricultores tm que tomar as suas decises, pelo que to importante para o analista como as prprias tabelaes.

NT: este termo no tem traduo em Portugus, de acordo com o Dicionrio de Economia e Gesto da FLEP, 1996. O termo define o conflito entre objectivos polticos, que resulta do facto de um dos objectivos s poder ser alcanado s custas do(s) outro(s).
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DADOS DOS SISTEMAS AGRCOLAS. A combinao e as sequncias de culturas praticadas por agricultores representativos compem um sistema agrcola e, geralmente, numa zona agroclimtica existem somente alguns tipos dominantes. Tal como se passa com as prprias zonas, qualquer definio de sistemas agrcolas dominantes algo arbitrria. Os padres de culturas variam entre as quintas devido a diferenas nos solos, irrigao, preos e proximidade de mercados. Ainda assim, geralmente os analistas polticos conseguem escolher alguns arranjos primrios de culturas dentro de uma zona, e resistir tentao de descrever um grande nmero de sistemas agrcolas, na esperana de representar todos os diversos padres existentes no campo. Demasiados dados tendem mais a obscurecer do que a clarificar as questes que se deparam aos polticos, que precisam de perceber como que os decisores de alguns sistemas agrcolas representativos iro provavelmente reagir a iniciativas polticas alternativas, que vo afectar o ambiente agrcola. O diagrama de sistema de culturas mostrado na figura 3-8 uma maneira eficiente de visualizar sistemas agrcolas. Para capturar a sazonalidade, que importante na produo agrcola, o eixo horizontal encontra-se dividido em perodos de tempo. mostrada a agricultura tri-sazonal no Leste de Java ao longo de um ano, desdobrada por ms. Sistemas que envolvam o cultivo de rvores poderiam cobrir um perodo mais longo. Uma agricultura de clima temperado, que limitada pelo nmero de dias livres de geadas, cobriria um perodo muito mais pequeno. Cada rectngulo na figura 3-8 representa a percentagem do solo arvel total, que uma determinada cultura ocupa na regio, ao longo das trs estaes principais. A altura do rectngulo calibrada para mostrar a rea relativa plantada para uma cultura, indicando assim a sua importncia na regio. Este gnero de imagem visual do sistema agrcola simples e facilmente perceptvel, e ajuda a identificar opes de deciso importantes, bem como os trade-offs enfrentados pelos agregados familiares agrcolas. Outros dados sazonais teis, tais como a precipitao, fluxos de irrigao, temperatura ou intensidade da luz solar, podem ser apresentados de forma semelhante ao grfico de precipitao, na parte de baixo da figura 3-8. Esta apresentao simples de um sistema agrcola revela importantes concorrncias das culturas e complementaridades dentro das estaes. As interaces entre o tempo e os sistemas de cultura tambm esto destacadas e podem indicar os benefcios potenciais de investimentos de irrigao ou de drenagem. Diversos grficos deste tipo podem apresentar facilmente as vastas dimenses das operaes agrcolas dentro de uma regio. DISTRIBUIO DO TAMANHO DAS QUINTAS. A tabela 3-2 ilustra os dados sobre a distribuio do tamanho das quintas na provncia do Leste de Java. Muitos dos nmeros, nesta tabela e noutros exemplos, so mais aproximaes do que dados reais e os sistemas agrcolas foram muito simplificados para ilustrar mais facilmente os conceitos. Da tabela 3-2 aparente que mais de metade (54 por cento) dos agricultores possuem terrenos com menos de 0,3 hectares, no entanto, eles ocupam um total de somente 18 por cento da terra. Em termos de produo, os 30 por cento de agricultores com 0,3 a 0,5 hectares so mais representativos do que os agricultores mais pequenos, porque eles cultivam mais do que um quarto da terra. Como os dados sobre a distribuio do tamanho das quintas identificam diferentes tipos de agricultores representativos - os mais representativos no nmero total, ou os mais representativos na rea cultivada - a informao da tabela 3-2 ajuda a organizar visitas ao campo. Os analistas tm que perceber as reaces provveis dos diversos agricultores representativos, para poderem reflectir sobre as implicaes das alteraes
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polticas na produo agrcola. A tabela identifica as suas caractersticas; as visitas ao campo permitem aos analistas conversarem com estes agricultores sobre as suas tomadas de deciso.

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Tabela 3- 2. Distribuio do Tamanho das Unidades de Operao Agrcola no Leste de Java


Tamanho da Nmero Percentagem de rea Percentagem de quinta (milhes) agricultores (milhes de terra (hectares) hectares) 0,05 - 0,1 2,0 20,0 0,15 3,2 0,1 - 0,3 3,4 34,0 0,68 14,5 0,3 - 0,5 3,0 30,0 1,20 25,6 0,5 - 1,0 1,0 10,0 0,75 16,0 1,0 - 2,0 0,3 3,0 0,45 9,6 2,0 - 5,0 0,2 2,0 0,70 15,0 5,0 + 0,1 1,0 0,75 16,0 Total 10,0 100,0 4,68 100,0 Nota: Os nmeros ilustram tendncias gerais; no so dados especficos representando condies reais.

Uma tabela simples de distribuio do tamanho das quintas tambm indica muito sobre a distribuio de rendimentos familiares numa regio rural, bem como os nmeros de agricultores cujas comercializaes lquidas (net marketings) possam vir a ser significativas. Tambm se pode adicionar informao sobre os rendimentos agronmicos respectivos por tamanho de quinta, embora isto seja complicado pelos diferentes padres de cultura e pelo acesso diferencial aos insumos. Por exemplo, frequentemente os pequenos agricultores utilizam sistemas de culturas mltiplas, que so muito mais intensivos em mo-de-obra do que o cultivo de parcelas uniformes de cereais. Alm disso, frequentemente eles conseguem colheitas maiores por hectare para um dado nvel de uso de fertilizante, mas as limitaes de crdito fazem com que eles utilizem menos fertilizante por hectare do que os agricultores maiores. Se se adicionar tabela o nmero de trabalhadores sem terra, ou quase sem terra, pode fazer-se uma estimativa grosseira do nmero provvel de pessoas a serem afectadas pela fome, se as oportunidades de emprego fora de quinta no for disponvel. No exemplo do Leste de Java seriam includos 2 milhes adicionais de famlias. Nas reas onde os grandes detentores de terra dividem as suas propriedades por diversos rendeiros, uma tabela que mostrasse mais a posse da terra do que os padres de operao, revelaria algo sobre o papel dos proprietrios no campo. Geralmente os dados sobre posse da terra so difceis de reunir, embora sejam particularmente importantes para avaliar as alteraes polticas que afectam o arrendamento, ou as relaes proprietrio-rendeiro. DADOS SOBRE PREOS E RENDIMENTOS AGRONMICOS. A informao sobre os preos agrcolas pagos e os rendimentos agronmicos realmente recebidos pelos agricultores pe o analista face a face com o ambiente de tomada de decises em que os agregados familiares agrcolas operam. Falando com uma srie de agricultores e com trabalhadores das estaes experimentais, o analista pode obter uma imagem aproximada da relao entre a utilizao de insumos e os rendimentos agronmicos. Juntando-se os dados dos preos de insumos e da produo, pode estimar-se a rentabilidade de intensificar a produo da cultura. Em combinao, os dados sobre insumos, rendimentos agronmicos e rentabilidade proporcionam ao analista uma percepo dos ganhos potenciais na produo, originados pela tecnologia disponvel ou por mudanas na estrutura dos custos e dos preos, bem como da importncia de desenvolver novas tecnologias.

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COMPARAES DE PREOS. Os preos realmente recebidos e pagos pelos agricultores na regio so essenciais para se calcularem diversos quocientes de preos, que reflectem o ambiente econmico que os decisores agrcolas enfrentam. Particularmente, o quociente dos preos da cultura recebidos pelos agricultores para o preo pago por um insumo chave, tal como fertilizante, proporciona uma avaliao aproximada de como o sector agrcola est a ser comprimido por baixos incentivos econmicos, relativamente a outras regies e pases. Um segundo clculo compara os preos regionais com os preos do mercado internacional para cada produto. A comparao dos preos do arroz em Banguecoque e no Leste de Java, mostrada por exemplo na tabela 3-3, no pode ser feita com qualquer preciso seno se prestar ateno aos diferenciais de qualidade e s possveis distores da taxa cambial. Mas os preos de produto e de factor muitas vezes variam enormemente de pas para pas, relativamente ao preo de importao ou de exportao. Estas amplas variaes de preo podem alertar os analistas para os ambientes de preos locais que esto muito distorcidos. No exemplo indonsio da tabela 3-3, os preos locais do milho podem ser algo altos, se o milho tiver que ser importado dos Estados Unidos; os preos do arroz parecem significativamente menores do que o custo potencial de descarga de arroz tailands na Indonsia. Os preos da ureia so menos do que metade do preo mundial, indicando subsdios muito elevados. Os desvios grandes entre os preos locais e as cotaes do mercado internacional, revelam o potencial para distores significativas e para desperdcios, atravs de uma afectao incorrecta de recursos. Algumas destas distores podem ter sido planeadas para avanar outros objectivos governamentais, tais como segurana alimentar ou transferncias de rendimentos para agricultores ou consumidores, mas frequentemente as distores e os recursos desperdiados so um sub-produto imprevisto de polticas governamentais para os sectores no agrcolas. Ao identificar a magnitude e o impacto potencial destas distores de preos no campo, os analistas podem apresentar nas sesses de planeamento casos muitos mais informativos e persuasivos, para mostrarem como que as polticas governamentais afectam o desempenho agrcola. A calibragem exacta da colheita por hectare e os dados de preos de uma regio, requerem trabalho de campo e um pouco de pesquisa das fontes publicadas, para se poderem reconciliar os dados. No entanto, os dados podem ser reunidos bastante rapidamente no tipo de informao constante da tabela 3-3. Esta tabela ilustra a variao que pode ocorrer entre mercadorias, mesmo dentro da mesma regio, para diferentes tipos de agricultores. particularmente importante para se vigiarem factores que criam um clima econmico adverso para pequenos agricultores. Quando se fazem concesses apropriadas para esquemas de crdito com os fornecedores de insumos, com os prestamistas das aldeias e com os agentes de compras, os pequenos agricultores frequentemente pagam preos mais altos de insumos e recebem preos mais baixos de produo do que os grandes agricultores. COMPARAES DE RENDIMENTOS AGRONMICOS. No exemplo do Leste de Java, o quociente da produo por hectare experimentais locais para as internacionais indica que o desenvolvimento de variedades apropriadas se encontra muito mais avanado para o

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Tabela 3-3. Dados Ilustrativos sobre Tecnologia Agrcola e Preos no Leste de Java, Indonsia
Tecnologia Colheitas experimentais por hectare por cultura Internacional Leste de Java Quociente de Internacional para Leste de Java Colheita agrcola progressiva por hectare por cultura (Leste de Java) Colheita agrcola mdia por hectare por cultura (Leste de Java) Toneladas por hectare por cultura Milho Arroz de descascado Arrozal 10 3,5 2,9 : 1,0 2,5 1,5 15 10 1,5 : 1,0 6 3,5

Preos Preo mundial, Outubro de 1980 Preo agrcola do Leste de Java, Outubro de 1980 Quociente do preo mundial para o preo do Leste de Java Preo mundial da ureia, Outubro de 1980 Preo agrcola da ureia no Leste de Java, Outubro de 1980 Quociente do preo mundial para o preo do Leste de Java Preo mercantil do Leste de Java preo da ureia do Leste de Java - Outubro de 1980 Preo mercantil mundial preo mundial da ureia, Outubro de 1980
a. b. c. d. e. F.O.B. porto no Golfo dos E.U. (n 2 amarelo)2. F.O.B. Banguecoque (25 por cento de moagem). Equivalente de arroz na unidade de produo agrcola. F.O.B. Prximo Oriente (ensacado). Taxa subsidiada de Rp 72 por quilo.

Dlares por tonelada (rupias convertidas a Rp 625 por US$ 1) Milho Arroz modo descascado $ 145 a $ 445 b 145 280 c 1,0 : 1,0 1,6 : 1,0 250 d 250 d e 115 115 e 2,2 : 1,0 2,2 : 1,0 1,26 0,58 1,78 2,43

arroz do que para o milho. Os rendimentos agronmicos internacionais experimentais de arroz so mais elevadas somente em metade dos rendimentos experimentais do Leste de Java. Em contraste, os rendimentos agronmicos experimentais internacionais de milho so quase trs vezes mais elevadas do que no Leste de Java, apesar do quociente dos preos domsticos para os internacionais ser muito mais favorvel para o milho do que para o arroz.

F.O.B. a abreviatura de Free on Board, ou seja, Franco a Bordo - F.A.B. em Portugus. Optou-se por se deixar a abreviatura F.O.B., pois esta geralmente mais utilizada do que F.A.B.; o Golfo dos Estados Unidos mais conhecido por Golfo do Mxico. Optou-se pela traduo literal do original.
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Se os agricultores esto a obter rendimentos agronmicos baixos na principal cultura alimentar de um pas, tem que haver uma razo. Talvez os agricultores no disponham de um pacote tecnolgico, capaz de produzir altos rendimentos agronmicos de uma forma consistente no seu cenrio ecolgico. Talvez os agricultores considerem que os retornos econmicos de rendimentos agronmicos elevadas no merecem os custos, os esforos ou os riscos envolvidos na sua produo. Ou talvez eles no saibam como utilizar a tecnologia disponvel (e acessvel), de forma a obterem um lucro razovel ao produzirem rendimentos agronmicos elevadas. Sem dvida alguma, em muitas circunstncias uma destas razes importante e, nalgumas ocasies, talvez mesmo todas elas sejam relevantes. Um enquadramento de limitaes, desenvolvido por Arthur Mosher, ajuda os analistas a organizarem estes factores e a identificarem as limitaes no comportamento dos agricultores, sob circunstncias existentes. O ENQUADRAMENTO DE LIMITAES. O enquadramento de Mosher organiza os agregados familiares agrcolas, para uma zona agro-climtica especfica, de acordo com a sua produo por hectare da cultura dominante na regio. Na figura 3-9, o eixo horizontal representa a distribuio percentual de todo o solo arvel dentro de uma zona agro-climtica, e o eixo vertical mede a produo por hectare da cultura predominante, geralmente uma cultura cerealfera. A distribuio da realizao, indicada por a, indica os rendimentos agronmicos realmente obtidas pelos agricultores, indo da mais alta esquerda para a mais baixa direita. O declive e a localizao da curva a determinada empiricamente a partir dos dados do rendimento agronmico. Se todos os agricultores tivessem a mesma produo, a distribuio da realizao seria horizontal. Os analistas podem supor que os rendimentos agronmicos dos agricultores variam, porque nem todos os agregados familiares tm a mesma qualidade de gestores, porque a qualidade do solo varia e porque nem todos os agricultores tm acesso ao conhecimento especfico sobre a forma de aumentarem as suas produes. Assim, a curva a inclina-se para baixo. Quando a altura da distribuio da realizao mede o rendimento agronmico e a base reflecte a rea de solo necessria para se realizar cada rendimento agronmico, a rea por baixo da curva representa a produo total da cultura, mostrada como a zona sombreada no diagrama. O tecto tcnico, a curva t, indica o rendimento agronmico biolgica mximo para essa cultura; o rendimento que uma estao experimental seria capaz de atingir na regio. (Rendimentos agronmicos tecnicamente possveis noutros locais do mundo podem situar-se acima da curva t de uma regio dentro de uma zona). Provavelmente a curva do tecto tcnico tambm se inclina um pouco para baixo, devido variedade dos solos e a outras razes biolgicas. O tecto econmico, mostrado pela curva e, reflecte as limitaes do rendimento agronmico impostas aos agricultores pelas vrias relaes de preo e tcnicas e, por definio, ela fica abaixo do tecto tcnico. O tecto econmico representa o rendimento agronmico realizado quando todos os insumos so utilizados nos seus nveis mdios mais rentveis. A maioria dos agricultores so adversos ao risco perante tempo inseguro, muitos enfrentam limitaes de crdito que determinam quantos insumos que eles podem comprar e, provavelmente, s muito poucos que sabem, com alguma preciso, quais sero os nveis

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de maximizao de rentabilidade. Por estas razes, o tecto econmico no pode ser directamente observado no trabalho de campo. Ainda assim, alguns clculos simples podem ajudar o observador a determinar os rendimentos agronmicos que reflectem o tecto econmico actual. Se uma unidade adicional de fertilizante produzir cinco unidades de gro, mas o quociente do preo gro-fertilizante for somente de 1:6, ento o agricultor racional no vai utilizar fertilizante adicional para aumentar os rendimentos agronmicos. A resposta marginal do gro cerealfero ao fertilizante s pode ser determinada com exactido calculando as funes de resposta do fertilizante com os dados ao nvel da quinta, mas pode obter-se uma ideia aproximada perguntando aos agricultores qual a sua experincia com o fertilizante e comparando o uso de fertilizante por agricultores diferentes, com os rendimentos agronmicos resultantes. As estaes experimentais tambm costumam ter directrizes sobre a capacidade de resposta do fertilizante nas suas zonas. Com os dados dos preos e com a informao sobre os rendimentos agronmicos ao nvel da quinta, relativamente aos rendimentos agronmicos experimentais em vrias regies representativas, o analista fica em posio de poder calcular muito aproximadamente a distribuio da realizao e de determinar se os tectos econmico e tcnico so ou no muito limitantes. Claro que isto pode resultar numa grande variedade de possibilidades, mas a figura 3-10 mostra quatro ambientes muito diferentes, que capturam grande parte da diversidade dos cenrios agrcolas nos pases em desenvolvimento. Na rea A ilustra-se um sistema agrcola com baixa produtividade, altamente limitado pela tecnologia. Dado que a distribuio da realizao se encontra perto do tecto econmico, a maioria dos agregados familiares agrcolas esto a fazer o melhor que se pode esperar deles e alteraes na poltica econmica ou agentes de extenso mais agressivos, pouco podem fazer para aumentarem a produo. Para a produo alimentar aumentar, seria necessria mais pesquisa biolgica e de engenharia, bem como investimentos na melhoria do solo para elevar o tecto tcnico. Uma grande parte de zonas ecolgicas caracterizadas por precipitaes marginais e solos pobres, encaixa-se neste padro. Em zonas deste gnero ainda no existe tecnologia de culturas com altos rendimentos agronmicos. Noutras zonas mais hospitaleiras e que se parecem com a rea A, a pesquisa adaptadora foi negligenciada e no foram feitos esforos para se importar tecnologia apropriada de outras regies. A rea B representa agricultores racionais e com conhecimentos, cujos nveis de produo so limitados por polticas econmicas, principalmente pelas polticas que afectam os preos dos insumos e da produo. Quando o tecto econmico se encontra muito abaixo do tecto tcnico, so as polticas que afectam os preos dos insumos e da produo, o comrcio internacional, o sistema de mercado e a posse da terra, que esto a evitar aumentos rpidos na produtividade e rendimentos agronmicos mais elevados. Na rea C, alguns agregados familiares agrcolas esto a tirar partido da tecnologia disponvel, mas muitos outros no o esto a fazer. Quando pelo menos partes da distribuio da realizao se encontram bastante abaixo do tecto econmico, provvel que esforos para proporcionar educao, crdito e servios de extenso sejam partes importantes de uma estratgia de produo, para elevar a distribuio da realizao. Na rea D encontra-se representado um dilema de alta tecnologia. Nalgumas partes da China e do Japo os rendimentos agronmicos de arroz esto presentemente a aproximar-se do tecto tcnico da produo de arroz. A elevao do tecto tcnico requer investimentos de

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longo prazo para aumentar o potencial biolgico e no uma fonte de crescimento rpido a curto prazo. Para aumentar os rendimentos de agregados familiares mais rapidamente, pode ser necessrio diversificar o sistema agrcola, para culturas mais valorizadas. Os analistas polticos podem utilizar o enquadramento de Mosher para determinar a posio do sector agrcola de um pas em relao ao tectos tcnico e econmico e distribuio real da realizao. Como o enquadramento especfico para cada cultura, muito mais til na identificao de questes relacionadas com campanhas para aumentar a produo do trigo ou do arroz, por exemplo, do que para lidar com a complexidade de sistemas agrcolas de culturas mltiplas. Nas primeiras etapas do desenvolvimento agrcola, esta centralizao numa cultura no uma falha grave, porque os principais ganhos de produtividade, originados por novas tecnologias, tendem a ser especficos de uma cultura, e porque a maior parte dos planos de desenvolvimento agrcola j se encontram organizados volta de culturas especficas. No entanto, em etapas mais avanadas do desenvolvimento agrcola, os esforos necessrios para aumentar a produtividade agrcola geralmente encontram tradeoffs complicados entre as culturas, bem como competio originada pelos mercados de trabalho de mo-de-obra agrcola assalariada. Nesta altura, existem outras tcnicas analticas, principalmente o quadro discutido mais abaixo, que ilustram estas decises mais complexas, que a maioria dos agregados familiares agrcolas tem que tomar. Modelando a Resposta dos Agricultores com um Quadro de Sistemas Agrcolas A imagem alargada de um sistema agrcola, tal como mostrado na figura 3-8, ilustra as culturas alternadas que crescem em cada estao, mas no explica porque que os agricultores decidiram praticar estas culturas. Para perceber mais cabalmente estas escolhas, os dados dos sistemas agrcolas podem ser organizados num quadro de informao para anlise econmica. O conceito de organizar um quadro provem das tentativas iniciais para organizar as actividades de uma economia num enquadramento consistente, para mostrar como que a produo nacional era gerada. A literatura sobre programao matemtica e sobre anlise de actividade desenvolveu o quadro e tornou-o num instrumento formal, que pode ser utilizado para calcular solues optimizadas para problemas agrcolas ou polticos. Contudo, mesmo sem uma anlise formal, organizar a informao segundo os elementos conceptuais de um quadro uma forma eficaz de ilustrar a quantidade de decises que os agricultores enfrentam.. Os elementos bsicos de um quadro encontram-se apresentados na tabela 3-4. Cada componente encontra-se identificado dentro do contexto de um sistema agrcola e est ligado sua relao anloga num enquadramento de programao linear. O ncleo de um modelo de programao linear, a matriz do coeficiente insumo-produo --- a matriz aij, que indica a quantidade de insumo i (fertilizante, por exemplo) necessria para trabalhar a actividade j (um hectare de arroz, por exemplo), que ir gerar, digamos, 2,5 toneladas de produo. Os insumos esto listados em filas esquerda, as actividades das culturas possveis encontram-se nas colunas do centro e a disponibilidade dos insumos est indicada no lado direito do quadro. Cada actividade agrcola produz uma receita lquida e os modelos de programao simples tm como objectivo a maximizao da soma das receitas de todas as culturas. Isto acontece quando pelo menos um insumo utilizado plenamente e a produo no pode mais ser aumentada. O analista no precisa (talvez nem deva) ser um especialista em programao linear para utilizar com sucesso este enquadramento do quadro. A importncia da tcnica de programao linear a sua insistncia na consistncia e na especificao rigorosa das variveis e dos dados.
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Resumindo, o quadro ajuda a desenvolver uma abordagem lgica e consistente ao leque completo da tomada de decises agrcolas.

Tabela 3-4. Elementos de um Quadro


Insumos Lista dos insumos necessrios para todas as actividades (frequentemente chamado o vector de insumos); nem todas as actividades requerem insumos. Actividades das Culturas (tcnicas de produo agrcola) 1 2 3 4 5 ... Matriz do coeficiente insumo produo (os coeficientes aij, que indicam a quantidade de insumo i que necessria para trabalhar a actividade j numa unidade, ou hectare, de terra. Os coeficientes so lineares e constantes). Barreiras Disponibilidade dos insumos ou recursos disponveis ao agricultor (frequentemente chamado o vector de barreiras ou o lado direito).

Maximizar 6 a funo objectivo = receita lquida A funo objectivo a soma da produo de cada actividade agrcola vezes a receita lquida por unidade de produo. Seno se incorrer em custos monetrios, a receita lquida por unidade igual ao preo da produo.

ACTIVIDADES AGRCOLAS. Num quadro tal como o mostrado na tabela 3-5, encontram-se listadas as culturas que um agricultor representativo de uma regio poderia praticar durante um ano, juntamente com os insumos necessrios para produzir cada cultura num hectare de terra em cada estao. Geralmente a principal cultura praticada na zona pode ser produzida com diversas tcnicas alternativas e cada uma delas encontra-se listada separadamente como uma opo agrcola potencial. As culturas mltiplas e a sazonalidade tambm esto inseridas no quadro, ao indicarem-se diversas culturas e insumos separadamente para cada estao agrcola distinta, denotadas neste exemplo como Estaes I, II e III. Cada cultura alternativa e tcnica agrcola uma actividade potencial e a tabela 3-5 ilustra as actividades alternativas, disponveis para um agricultor representativo do Leste de Java. O insumo de mo-de-obra, em dias por hectare, necessrio para cada actividade, encontra-se registado nos perodos de tempo apropriadas para as trs estaes agrcolas do ano. Da mesma forma, as filas do fertilizante listam os insumos de fertilizante para cada cultura e tcnica agrcola (ou seja, para cada actividade). Uma vez que os dados do insumo para praticar estas culturas tm que estar padronizados para um hectare, o coeficiente 1 na fila da terra refere-se estao particular em que uma dada cultura ocupa um hectare de terra.

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Tabela 3 - 5. Insumos para um Sistema Agrcola Ilustrativo do Leste de Java, Indonsia


1 Tcnica 1 1 2 3 Arroz de Arrozal Tcnica Tcnica 2 3 1 1 1 1 1 1 1 1 Actividades agrcolas 4 5 Tcnica 2 6 7 8

Insumos Terra (hectares) Estao I Estao II Estao III Mo-de-obra (dias por hectare) Estao I Estao II Estao III Fertilizante (quilos por hectare) Estao I Estao II Estao III Rendimento agronmico (toneladas por hectare)

Soja

Amendoim

Mandioca

Milho

340

400

435 400 200 175 100 150 120

500

1.000 500 0 0,5 0 0,4 500 20 0 1,0

3,5

2,5

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O quadro representa a relao tcnica entre os insumos e a produo deles resultante, e assim uma aproximao numrica da funo da produo. Neste exemplo, o arrozal de um hectare utilizando 340 dias de mo-de-obra e nenhum fertilizante produz 2 toneladas de arroz (Actividade 1). Com 400 dias e 500 quilos de fertilizante podem produzir-se 3 toneladas no mesmo hectare de terreno (Actividade 2). Aumentando a quantidade de fertilizante para 1.000 quilos e a mo-de-obra para 435 dias, o agricultor pode produzir 3,5 toneladas de arroz utilizando a Actividade 3. Estes trs pontos dos dados (quantidade / insumo de fertilizante, quantidade / insumo de mo-de-obra e produo resultante de arroz) assentam numa funo multifactores de produo, anloga funo contnua de um factor ilustrada na figura 3-3. DISPONIBILIDADE DE RECURSOS. Os agregados familiares agrcolas tm que tomar as suas decises agrcolas no contexto da sua terra, mo-de-obra e recursos de capital disponveis para a produo agrcola. Para reflectir estas barreiras, o nmero total de hectares de terra, os dias de trabalho que a famlia pode proporcionar e os recursos de capital na forma de dinheiro, bois, gua de irrigao, ou outros insumos, registam-se ao longo do lado direito do quadro, tal como na tabela 3-6. Contudo, as barreiras no so necessariamente fixas. O agregado familiar pode ser capaz de proporcionar 400 dias de trabalho por ano, mas se o agregado familiar tiver recursos suficientes de capital e se houver um mercado de mo-de-obra agrcola, o agregado familiar agrcola pode contratar trabalhadores adicionais e alterar a barreira da mo-de-obra. Da mesma forma, uma barreira de crdito pode ser alterada, se o emprstimo passar a ser uma possibilidade. O quadro simples da tabela 3-6 no captura todas as barreiras possveis, principalmente as barreiras biolgicas e comportamentais. Por exemplo, se o solo estiver infestado de nematodes, culturas como o tomate tm que ser praticadas em rotao de parcela para parcela, para quebrar o ciclo de reproduo dos nematodes. Plantar uma cultura numa parcela particular somente um ano em cada trs anos, representa uma barreira no plantio. As barreiras comportamentais tambm podem ser importantes para os resultados reais. Se um agregado familiar agrcola pretender produzir cereais suficientes para o consumo familiar, antes de se comprometer com outras produes alternativas, tem que se adicionar uma barreira de consumo domstico, para que o quadro do sistema agrcola possa reflectir este comportamento. PREOS. Os preos que os agricultores tm que enfrentar, tanto para os insumos como para a produo, completam a imagem do ambiente de tomada de decises de um sistema agrcola. Os preos reais pagos pelos insumos e os preos de produo recebidos pelos agricultores da regio -- para cada actividade -- so utilizados para se calcularem as receitas brutas e lquidas mostradas no final da tabela 3-6. A receita bruta por hectare simplesmente a colheita em toneladas por hectare para cada actividade, multiplicada pelos valores unitrios (preos por tonelada) para a produo. So necessrios dados dos preos para os insumos utilizados em cada actividade, por exemplo, preos de sementes, fertilizantes e de pesticidas, para determinar a receita lquida por hectare para cada cultura ou tcnica agrcola.

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Tabela 3 - 6. Quadro de um Sistema Agrcola Ilustrativo do Leste de Java, Indonsia


1 Tcnica 1 1 2 3 4 Tcnica 2 Actividades agrcolas 5 6 7 8 Disponibilidades de recursos 2 hectares 2 hectares 2 hectares 400 dias preo 400 dias C da mo 400 dias " de obra $1 por dia $1.000 preo da $1.000 C ureia $1.000 " fertilizante: $0,25 por quilo

Insumos Terra (hectares) Estao I Estao II Estao III Mo-de-obra (dias por hectare) Estao I Estao II Estao III Fertilizante (quilos por hectare) Estao I Estao II Estao III Rendimento (toneladas por hectare) Preo por tonelada Receitas brutas por hectare Receita lquida por hectare

Arrozal Tcnica Tcnica 2 3 1 1

Soja

Amendoim

Mandioca

Milho

1 1

340

400

435 400 200 175 100 150 120

500

1.000 500 0 0 500 0

2 $200 $400 $60

3 $200 $600 $75

3,5 $200 $700 $15

2,5 $200 $500 - $25

0,5 $500 $250 $50

0,4 $600 $240 $65

20 $35 $700 $325

1,0 $160 $160 $40

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Assim que estes clculos estiverem feitos e o quadro estiver completado, podem facilmente fazer-se comparaes entre as diversas actividades agrcolas. As condies econmicas enfrentadas pelos agregados familiares agrcolas, as suas respostas a elas e a estrutura de incentivos, esto todos revelados no quadro, mesmo nesta verso simples. Os analistas podem avaliar o impacto dos preos alternativos de produo para vrias culturas, dos preos dos fertilizantes, da disponibilidade de crdito, etc, e identificar assim oportunidades para iniciativas polticas, que reflectem tanto as barreiras de recursos que os agricultores enfrentam, como o seu comportamento provvel em resposta s vrias alternativas econmicas. DIRECTRIZES PARA SOLUES DE PROGRAMAO. No quadro simplificado mostrado na tabela 3-6 pode encontrar-se, por inspeco e com um pouco de aritmtica, qual a deciso do agricultor racional sobre as culturas a praticar. Na Estao I o arroz praticado com a Tcnica 2 rende $75 por hectare em receita lquida, a mais alta das trs possibilidades. Na Estao II o amendoim rende $65 por hectare, mas a mandioca rende $325 por hectare, se for deixada no solo durante a Estao II e a Estao III. Uma vez que o milho a nica alternativa da Estao III, a sua receita lquida de $40 por hectare pode ser adicionada aos $65 de amendoim durante a Estao II, para se fazer uma comparao com os retornos da mandioca. Os retornos de $325 da mandioca excedem em muito os retornos conjuntos de $105 do amendoim e do milho. Assim, o agricultor que quiser maximizar a receita lquida produz 3 toneladas de arroz na Estao I, fazendo $75 por hectare e 20 toneladas nas Estaes II e III, fazendo $325 por hectare, para uma receita lquida total de $800 com dois hectares de terra da quinta. Com um pouco mais de tempo e de esforo, esta mesma soluo poderia ter sido obtida a partir de um modelo de programao linear introduzido num computador. Para este exemplo simples e no entanto bastante interessante e revelador, as costas de um envelope so mais fceis e mais rpidas do que o computador. No entanto, conforme se forem adicionais complexidades ou outras questes que precisam de ser abordadas, pode ser inevitvel o recurso a modelos e solues de programao formal. Os modelos de programao formal so necessrios quando o quadro inclui mais do que cerca de dez actividades e dez insumos, contando com tcnicas e estaes diferentes. Uma complexidade deste gnero surge quando pode ser praticada uma larga variedade de culturas potenciais, tal como nas regies temperadas com irrigao durante todo o ano, e quando o calendrio do plantio, cultivo e colheita se encontra intimamente ligado com uma mistura de outras culturas a serem praticadas, bem como com flutuaes sazonais na disponibilidade de mo-de-obra e nos preos dos produtos. As solues de programao total podem ser muito teis, para se perceber como que provvel que os agricultores reajam a circunstncias alteradas, em ambientes complicados deste gnero. Um segundo conjunto que requer solues formais a prevalncia de actividades de compra e venda para insumos intermdios, tais como forragem ou cereais de rao, ou para a mo-de-obra nas diferentes estaes. A modelagem eficiente destas actividades requer que se conheam alguns truques do negcio, a maioria dos quais se encontram apresentados no volume de Raymond Beneke e Ronald Winterboer, listado na bibliografia. No entanto, as decises de produzir ou comprar e de trabalho na quinta contra trabalho fora da quinta, no so questes meramente de uma agricultura altamente comercializada. Os planeadores agrcolas da China esto interessados em modelos simples de programao linear, que sejam
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capazes de abordar questes deste gnero ao nvel comunal (ou mesmo a um nvel ainda mais baixo). Os modelos mais complicados tambm se tornam importantes, quando as relaes lineares simples presumidas no quadro se comeam a desfazer. Na tabela 3-6 foram capturados retornos decrescentes para o fertilizante, utilizando trs tcnicas separadas de produo para a cultura do arroz. No entanto, o agricultor forado a escolher uma tcnica ou outra, em vez de utilizar cada uma delas com a sua gama de produtos eficientes, mas limitados. Da mesma forma, todos os insumos comprados esto disponveis a um preo fixo e toda a produo pode ser vendida a um preo constante. Este ambiente de preos fixados provavelmente uma representao justa da perspectiva individual do agricultor, mas os analistas que se preocupam sobre o comportamento dos resultados, quando agregados aos totais do mercado, precisam de saber se existe ou no uma grande procura de fertilizante, que faa subir o seu preo, ou se o preo do mercado para a mandioca vai cair abaixo dos $35 por tonelada, se todos os agricultores produzirem 40 toneladas de mandioca. Para o analista as tcnicas de programao formal tm duas utilidades importantes, que as tcnicas simples da seco seguinte no so capazes de abordar. A primeira, a oportunidade de perguntar se o conjunto completo de barreiras que o agricultor enfrenta se encontra ou no realmente incorporado no quadro que est a ser utilizado pelo analista. Conforme vo sendo impostas barreiras biolgicas e comportamentais tomada de decises do agricultor, a simples maximizao da receita lquida delineada acima j no fornece a resposta certa. Embora alguns analistas encarem o resultado desta maximizao simples como um teste da racionalidade do agricultor, ele mais um teste sobre a capacidade do analista para ver o mundo atravs dos olhos do agricultor, e para modelar o que o agricultor v. Parte da percepo do agricultor envolve a agregao de problemas levantados mais acima. A maioria dos agricultores sabe que os preos de mercado para muitas culturas da especialidade -- frutas e vegetais -- so muito sensveis s quantidades fornecidas. Os agricultores aprenderam, ao longo de anos de experincias e de erros, que no devem cultivar demasiado destas culturas, apesar da sua rentabilidade aparente por hectare. J se ouviu falar de modelos de programao que pem toda a ndia a plantar melancias, e eles medem a racionalidade do modelador e no do agricultor. O segundo papel principal para as solues de programao formal a perspectiva que elas proporcionam sobre o valor de unidades adicionais de insumos disponveis em quantidades fixas. As solues de programao linear calculam em quanto que a receita lquida aumenta por cada aumento de uma unidade de cada insumo. Como estes valores so como preos implcitos, que distribuem a receita lquida total produzida pela soluo optimizada por entre os vrios insumos fixados, eles so frequentemente chamados preos sombra. Estes preos implcitos dos insumos geram, utilizando a minimizao dos custos (com os custos iguais aos preos sombra vezes o uso de insumos), a mesma soluo optimizada que a soluo original de maximizao de receitas geraria. Uma vez que o procedimento da maximizao da receita normalmente efectuado primeiro, chama-se a a soluo original. Os preos sombra ligados aos insumos fixados constituem a soluo dual. Os preos sombra das solues duais proporcionam uma perspectiva importante sobre os valores de escassez dos insumos disponveis em fornecimentos fixos, ou parcialmente fixos ao nvel da quinta. Estes insumos incluem a terra ou capital fixo; insumos racionados tais como a gua de irrigao, pela qual o agricultor pode pagar um preo mas desejar ainda mais
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gua e mo-de-obra familiar, que pode no ter acesso fcil a empregos nos mercados rurais. O preo sombra ligado a cada um destes insumos (o dual da quantidade de insumo utilizado na soluo optimizada) indica o valor, ao nvel da quinta, do aumento em uma unidade da disponibilidade do insumo. Os insumos em excedente - -por exemplo, a mo-de-obra do agregado familiar agrcola na Estao II da quinta representativa mostrada na tabela 3-6, onde s so utilizados 200 dos 400 dias disponveis para produzir mandioca -- no contribuem com qualquer receita adicional, mesmo que haja mais disponibilidade. Na ausncia de actividades contratuais externas, o preo sombra desta mo-de-obra zero. Inversamente, na Estao I o preo sombra da mo-de-obra familiar seria positivo se os 400 dias de mo-de-obra, contratada no mercado rural de trabalho, no estivessem disponveis para esta quinta. De facto, o preo sombra da mo-de-obra na Estao I de cerca de $1,17 para a Tcnica 1 e de $1,13 para as Tcnicas 2 e 3 (assumindo, ao calcular os custos, que a mo-de-obra familiar no paga com um salrio interno). Os preos sombra tambm so teis para determinar o valor de fornecimentos adicionais de gua, uma vez que a especificao apropriada da limitao de gua ao nvel da quinta pode proporcionar, aos planeadores, uma imagem completa da forma como a soluo dual se altera quando as limitaes de gua variam. Por vezes neste exerccio, necessrio fazer a distino entre custos e benefcios sociais e privados, uma condio que igualmente apropriada para determinar o valor marginal da mo-de-obra. Estes valores duais tambm proporcionar uma perspectiva sobre o comportamento dos agricultores, principalmente sobre a sua capacidade em repartirem insumos fixados, altamente produtivos, por utilizaes apropriadas. Podem ainda ser reveladas barreiras adicionais. Se o fertilizante tiver um preo sombra muito mais elevado para uma quinta particular do que o preo aparente do mercado, quando a utilizao real for inserida como uma barreira, ento o agregado familiar agrcola no tem capital suficiente para o comprar, o preo de mercado do fertilizante no realmente aplicvel ao nvel da quinta, ou os riscos de se utilizarem grandes quantidades so considerados demasiado grandes. Determinar qual a resposta relevante, requer alguma investigao de campo, mas os resultados da programao levantaram as questes certas. DADOS PARA UM QUADRO. Ao coligir os dados apropriados para um sistema agrcola particular, o primeiro passo seleccionar o nmero de estaes, ou de perodos de tempo, a incluir e o nmero apropriado depende, obviamente, das actividades agrcolas possveis para uma regio. Duas ou trs estaes so frequentemente suficientes para capturar os elementos principais da sazonalidade no sistema, mas nas zonas irrigadas onde os agricultores tm uma flexibilidade substancial para escolherem as datas de plantio para as colheitas chave, os insumos podem ter que ser repartidos numa base mensal para reflectirem o total de opes abertas ao agricultor. Raramente necessria uma repartio por perodos de tempo mais pequenos. Geralmente so adequadas oito a dez actividades agrcolas, incluindo tcnicas diferentes para praticar as culturas mais importantes. Consociao pode ser especificada como uma actividade nica; por exemplo, milho ou arroz, como uma cultura consociada prematura com mandioca, representa uma actividade nica. As necessidades de insumos, os rendimentos agronmicos e a receita iro pertencer a toda a mistura. Apesar da importncia das hortas caseiras para melhorar os rendimentos familiares e a nutrio, elas no podem ser modeladas satisfatoriamente sem se introduzir uma complexidade extrema na concepo do quadro.
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As necessidades de insumos podem ser rapidamente calculadas a partir de algumas fontes publicadas e, posteriormente, verificadas e modificadas depois de conversas com os agricultores no campo. Ter os coeficientes correctos dos insumos - os valores para aij, que indica a quantidade a do insumo i para a actividade j - , obviamente, crtico para se poder utilizar o quadro para representar, com sucesso, o comportamento do agricultor. Para se assegurar que os dados introduzidos so representativos, as entrevistas efectuadas na regio devem centralizar-se em variveis tais como irrigao, solos e tamanho das quintas, que determinam as actividades agrcolas e as tcnicas agrcolas dominantes. Uma srie de entrevistas em grupo, permite ao analista fazer perguntas sobre o leque esperado e sobre os valores representativos para os coeficientes dos insumos. Os grandes agricultores tendem a dominar as reunies de grupo, pelo que, se o analista no tiver o cuidado de sondar tambm os pequenos agricultores, as respostas destas reunies podem estar distorcidas. Os coeficientes dos insumos tambm podem ser obtidos a partir de inquritos gesto agrcola, mas como estes estudos tendem a ser utilizados como recenseamentos das aldeias, os analistas polticos correm o risco de se verem inundados com dados irrelevantes. Para alm disto, muitos dos clculos fazem a mdia de actividades distintas, em vez de as considerarem separadamente. Por exemplo, se para praticar culturas cerealferas, metade dos agricultores utilizar bois e a outra metade utilizar tractores, so necessrios os dados separados para cada actividade, e no um coeficiente mdio para ambas. Podem ainda ser construdas actividades sintticas, que reflectem as culturas ou as tcnicas agrcolas que o agricultor poderia estar a utilizar, mas que actualmente ainda no utiliza. Por exemplo, para explorar as implicaes da introduo de uma mquina agrcola poderosa numa regio onde no se utiliza nenhuma maquinaria, ser necessrio desenvolver dados sintticos sobre a produtividade da mquina em questo, a partir dos dados de outras reas. Da mesma maneira, tambm os investimentos feitos num sistema de irrigao podem alterar radicalmente as possibilidades agrcolas. Adicionam-se simplesmente estas actividades sintticas s j existentes actividades agrcolas e de insumos, para se poder avaliar a reaco provvel do agricultor a programas de produo agrcola, baseados na nova tecnologia ou na nova infra-estrutura. No entanto, tem que se dar a mxima ateno a este procedimento, para que no se calcule a resposta utilizando um coeficiente demasiado optimista da produtividade do insumo, ou da disponibilidade real na quinta. O truque consiste em olhar para a inovao na perspectiva do agricultor, e inclui- la no quadro de uma forma realstica. Por vezes, a definio da rea geogrfica apropriada coberta por uma limitao de recursos, uma questo para os analistas polticos. Como o quadro utilizado para o planeamento poltico, e no para o planeamento de uma quinta individual, os recursos ou as limitaes podem ser aplicadas, com plausibilidade, a toda a zona agro-climtica. Enquanto que algumas barreiras de recursos, tais como a irrigao, so mais ntidas ao nvel regional do que ao nvel da quinta, na realidade, nenhum decisor regional escolhe actividades agrcolas particulares, para depois investir nelas tempo, esforos e dinheiro. Frequentemente, as economias socialistas planificam distribuies de rea por diversas culturas, bem como os insumos para as respectivas reas, mas os planos deste gnero no se realizam por si. Os agricultores ainda tm que receber os insumos e a informao dos planificadores sobre como, quando e onde os utilizar. Se uma mono tardia atrasar o plantio de trigo, ento talvez o milho ou o sorgo possam ser mais apropriados. O quadro no construdo para ajudar os planificadores a tomarem este tipo de decises, mas sim para analisar como que os agregados
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familiares agrcolas tomam as suas decises dirias. Por esta razo, prefervel conceber o quadro de forma a que ele reflicta as actividades de deciso das quintas tpicas. Os dados do custo dos insumos, tais como fertilizantes, gua de irrigao e sementes so entradas simples, que podem ser determinadas a partir de conversas com os agricultores, ou com os gerentes dos armazns de fornecimento das zonas rurais; os dados do custo de factores primrios, tais como mo-de-obra, so mais difceis de coligir. Ainda que a maioria das quintas dependa principalmente da mo-de-obra familiar, podem aparecer oportunidades tanto para contratar mo-de-obra agrcola adicional, se tal for necessrio, como para alguns membros do agregado familiar trabalharem como assalariados fora da quinta, caso no sejam necessrios (ou muito produtivos) dentro dela. Devido a estas oportunidades alternativas, para se poder avaliar a resposta dos agricultores a uma nova tecnologia, a uma poltica alterada de preos ou a investimentos em infra-estruturas, necessrio saber quais as taxas salariais nos mercados vizinhos. As entrevistas iniciais de campo j devem conter perguntas sobre as taxas salariais por estao, sobre os salrios diferenciais entre os sexos (e crianas), bem como sobre as formas de pagamento. Os custos dos insumos podem ser incorporados no quadro, sob diversas formas. Para muitas finalidades basta ter listagens suplementares laterais com os dados dos preos e dos custos, tal como na tabela 3-6, para que as solues sobre as opes de receitas mximas do agricultor, inferidas a partir da inspeco do quadro, sejam adequadas. Mas quando se adicionam ao quadro actividades separadas, que mostram as compras, as vendas e as transferncias, as melhores opes do agricultor j no se inferem pela simples inspeco das diversas alternativas. So ento necessrias tcnicas matemticas de programao para encontrar as solues ptimas para um determinado sistema agrcola, ou para determinados problemas polticos. A utilizao de tcnicas deste gnero requer qualificaes e experincia prtica, para que os resultados no sejam nem mecnicos nem triviais. Utilizando um Quadro de Sistemas Agrcolas para a Anlise Poltica A produo agregada de uma quinta para qualquer cultura definida por duas variveis: rendimento agronmico e rea cultivada. Ambas as variveis so parcialmente controladas pelo agricultor e parcialmente determinadas pelo clima e por outros factores exgenos. A tabela 3-6 ilustra as oportunidades disponveis ao agricultor para ambas as dimenses. A UTILIZAO DE INSUMOS. A deciso importante para o agricultor durante a Estao I no qual a cultura a praticar, mas sim como praticar o arroz, uma vez que mais nenhuma cultura suficientemente competitiva para entrar no quadro. As trs tcnicas alternativas mostradas no quadro, so representativas de um conjunto mais vasto, talvez mesmo infinito, de possibilidades. A Tcnica 1 utiliza a tecnologia tradicional sem fertilizante, para produzir 2 toneladas de arroz por hectare. Para praticar arroz em dois hectares e utilizando esta tcnica, o agregado familiar agrcola tem que contratar 280 dias de mo-de-obra externa, a $1 por dia, para complementar os 400 dias de mo-de-obra familiar disponvel. Os 680 dias do total de mo-de-obra custam $680, assumindo que a mo-de-obra familiar paga com o mesmo salrio do mercado. A receita bruta de $400 por hectare, ou seja, um total de $800, o que deduzindo os $680 de custos de mo-de-obra, deixa uma receita lquida de $120 para a quinta, isto , $60 por hectare como retorno da gesto e da terra durante a Estao I, aplicando a Tcnica 1.
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As Tcnicas 2 e 3 utilizam tecnologias mais modernas com, respectivamente, aplicaes moderadas e grandes de fertilizante. O fertilizante adicionado, combinado com insumos maiores de mo-de-obra, aumenta o rendimento agronmicos para 3 toneladas por hectare com 500 quilos de ureia por hectare, e para 3,5 toneladas com 1.000 quilos por hectare. Sendo os preos do fertilizante ureia de $0,25 por quilo e os custos de mo-de-obra de $1 por dia, o rendimento agronmico adicional praticada com a Tcnica 2 paga mais do que os custos, e a receita lquida sobe para $75 por hectare, ou $150 para a quinta. Mas o rendimento agronmico adicional praticado com a Tcnica 3 no vale a pena, e as receitas lquidas caem para somente $15 por hectare. O agricultor puramente racional escolher a Tcnica 2 para maximizar a receita lquida, mas os custos adicionais por hectare de $60 em mo-de-obra e de $125 em fertilizante, para ganhar somente uns $15 extra na receita lquida, podem parecer um investimento arriscado para alguns agricultores que, assim, escolheriam a Tcnica 1, devido ao seu menor dispndio monetrio. PADRES DE CULTURAS. Nas Estaes II e III o agricultor tem que escolher entre diversas culturas potenciais. O arroz pode continuar a ser praticado com a Tcnica 2, mas o rendimento agronmico ser somente de 2,5 toneladas, e no de 3, porque existe menos gua. Os rendimento agronmico de feijo de soja e de amendoim so muito pequenos, mas trazem preos altos. A mandioca pode ser praticada na Estao II, mas no produz qualquer receita durante esta estao, porque ocupa a terra durante duas estaes completas, evitando assim que se pratique mais uma outra colheita na Estao III. Tal como j referimos anteriormente, o agricultor tem que comparar as receitas das duas estaes de mandioca com as receitas combinadas de uma cultura unicamente na Estao II e uma cultura unicamente na Estao III. Neste exemplo, s o milho que pode ser praticado com sucesso na Estao III, mas as receitas da mandioca dominam todas as combinaes possveis do milho com outras culturas da Estao II. Consequentemente, o agricultor representado no quadro 3-6 escolhe praticar mandioca durante as duas ltimas estaes, ganhando uma receita lquida de $325 por hectare. O rendimento total do sistema agrcola de $800, no incluindo os $900 ganhos pela mo-de-obra familiar durante as trs estaes ($400 na Estao I, quando se esgotou a mo-deobra familiar e foram necessrio 400 dias de mo-de-obra contratada; $200 na Estao II a praticar mandioca; e $300 na Estao III a praticar mandioca). No se ganha nenhum rendimento familiar adicional de mo-de-obra quando a oferta da mo-de-obra familiar na quinta excedentria. Estes $800 de receita lquida a base de clculo dos preos sombra para os factores fixos de produo e, assim, serve como retorno da terra e da capacidade de gesto do agregado familiar agrcola da quinta. Esta quantia pode parecer um retorno satisfatrio para a famlia, dependendo dos usos alternativos da sua terra e da sua capacidade de gesto (e se ela seria capaz de arranjar empregos fora da quinta, que pagassem $900 por ano). Por exemplo, se houvesse terra semelhante para venda a $2.000 por hectare, ento os $800 de retorno lquido para a terra e para a sua gesto, representa uma taxa de retorno de 20 por cento, somente para o valor da terra. PRODUO PARA COMERCIALIZAR. Uma deciso que no se encontra representada no quadro, mas que importante tanto para os agregados familiares agrcolas, como para os analistas polticos, qual quantidade de arroz e de mandioca que se retm para consumo domstico, e quanta que vai ser vendida aos intermedirios comerciais para consumo fora das quintas ou para exportao. Os passos adicionais necessrios para incorporar esta deciso no quadro,
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tornam-no to complicado que so necessrias solues tcnicas formais para se encontrar a resposta optimizada, embora a intuio do analista possa proporcionar uma estimativa, mesmo sem os modelos formais. Se o agricultor conseguir praticar culturas alimentares mais baratas para consumo domstico e escoar mais das culturas caras para venda, a receita lquida retida no agregado familiar ser maior. Este tpico vai ser tratado com mais detalhe no captulo 4. A modelao das opes estticas do agricultor, sobre padres de cultura e sobre o uso de insumos, mais um teste capacidade do analista para calibrar o quadro devidamente, do que um teste racionalidade do agricultor, embora as duas tenham que ser decididas conjuntamente. A utilidade do quadro torna-se aparente, quando os parmetros que influenciam o ambiente de tomadas de deciso do agricultor se comeam a alterar. Como que os agricultores reagem quando os preos de produo ou dos insumos variam, ou quando surgem mudanas tcnicas? O quadro est concebido para ajudar o analista a abordar estas questes. PREOS DE PRODUO. A maioria dos governos tem potencial para influenciar os preos das culturas alimentares bsicas, atravs de controles de importao e de exportao, atravs de polticas de preos mximos e mnimos com stocks de segurana, ou mesmo atravs de taxas cambiais especiais. Este tipo de polticas de preos vai ser examinada mais detalhadamento no captulo 4. Aqui somente necessrio termos um sentido sobre a maneira como os agricultores iro reagir a estas polticas de preos. O quadro da tabela 3-6 pode ser utilizado para abordar esta questo. Se os custos da mode-obra e do fertilizante se mantiverem constantes e se os preos do arroz se elevarem progressivamente, devido a uma interveno poltica, de $180 para $325 por tonelada, o agregado familiar agrcola representado no quadro vai alterar as decises de produo de arroz, de acordo com cada clculo sobre a nova receita lquida. Com o preo de $180 por tonelada, o agricultor utiliza a Tcnica 1 para produzir 4 toneladas de arroz; entre $185 e $320 por tonelada, o agricultor utiliza a Tcnica 2 e produz 6 toneladas de arroz; a $320 por tonelada, o agricultor muda para a Tcnica 3 e produz 7 toneladas de arroz. Todas estas respostas da oferta surgem durante a Estao I, com rendimentos agronmicos mais elevados atravs de mo-de-obra mais intensiva e de uma maior utilizao de fertilizante, uma intensidade que se tornou rentvel devido aos preos mais elevados do arroz. Se os preos do arroz continuarem a subir, o agricultor comea a olhar para a Estao II. Com o preo de $200 por tonelada, teria sido absolutamente desastroso praticar arroz nesta estao, mais ainda devido ao grande potencial de rendimento familiar de duas estaes de mandioca. No entanto, se os preos do arroz excederem os $324 por tonelada, o agricultor vai passar a praticar arroz na Estao II e produzir umas 5 toneladas adicionais para a quinta inteira, perfazendo um total de 12 toneladas de arroz produzidas para o ano. Alm disso, vo ainda ser produzidas 2 toneladas de milho durante a Estao III e perde-se uma produo de 40 toneladas de mandioca. A resposta da oferta pode ser desenhada como uma curva normativa da oferta, tal como na figura 3-11.

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Esta curva da oferta, com os seus saltos abruptos em nveis crticos de preos, no se parece muito com a suave curva da oferta desenhada na figura 3-6, em conformidade com a curva do custo marginal de curto prazo. A curva denteada da oferta gerada a partir do quadro, mostra o que os agricultores deveriam fazer se fizessem os seus clculos com preciso sempre que os preos se alteram, mudando imediatamente para a nova tcnica rentvel e para o nvel correspondente de utilizao de insumos. A averso ao risco e um desejo compreensvel de experimentar numa pequena parcela ou com alteraes parciais na utilizao dos insumos, comportamento este que no est formalmente incorporado no quadro, vo tornar as alteraes observadas na oferta, provocadas pelas mudanas no preo do arroz, menos abruptas e, sem dvida, um tanto menos elsticas a curto prazo. No entanto, a funo da oferta na figura 3 - 11 um bom indicador da direco provvel da alterao, quando o ambiente do
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agregado familiar agrcola se altera, e permite-nos definir um limite superior da magnitude potencial da resposta. Devem notar-se diversas caractersticas sobre este tipo de curva normativa da oferta, gerada a partir de um quadro de sistemas agrcolas. A curva da oferta, aqui ilustrada, somente para um sistema de culturas. Para se obter uma curva nacional da oferta, so necessrias dois passos: a agregao das diversas quintas, individualmente representadas por diversos quadros, num total regional e a agregao dos totais regionais num nvel nacional. Por exemplo, se num pas existirem seis zonas agro-climticas com quatro quintas representativas cada, seria necessria uma avaliao de vinte e quatro sistemas agrcolas diferentes. Trata-se de um nmero substancial, embora muitos sistemas possam mostrar respostas semelhantes. Na tabela 3-6, os aumentos na produo do arroz, devidos aos preos do arroz, so causados principalmente pelo aumento do uso de fertilizante. A rea plantada com arroz e outras culturas do sistema no afectada, at que haja um aumento substancial nos preos do arroz. Conhecer os mecanismos gerais que originam uma resposta da oferta, bem como os pesos relativos dos vrios sistemas agrcolas na produo agrcola nacional, geralmente suficiente para que os analistas polticos possam formar um juzo aproximado sobre as respostas dos agricultores s mudanas no preo da produo. A resposta do agricultor a preos mais elevados do arroz tambm ilustra o conceito das elasticidades cruzadas da oferta, que so semelhantes s elasticidades cruzadas da procura. No exemplo do quadro, o aumento da produo de arroz de 7 para 12 toneladas, devido ao aumento do preo do arroz para mais de $324 por tonelada, conseguido custa da produo de mandioca. A mandioca tambm um alimento bsico amdico, particularmente importante para os pobres no Leste de Java e a expanso da produo de arroz pode vir a ter consequncias nutricionais negativas, apesar da disponibilidade de uma maior oferta de arroz. Se a expanso da produo de arroz aumentou a contratao de mo-de-obra rural e os salrios, os pobres que costumam comer mandioca podem ficar em melhor situao devido a rendimentos mais elevados, embora a oferta de mandioca seja menor. Se na Estao II a mode-obra adicional vier do agregado familiar agrcola, ento os pobres rurais sem terra podem ficar numa situao significativamente pior. Com os preos do arroz acima dos $324 por tonelada, a produo de milho na Estao III expande-se, sendo assim complementar da produo de arroz na Estao II. Uma terceira complicao, que no se encontra reflectida na curva da oferta da figura 311, a interaco potencial entre quantidades e preos. No exemplo, o aumento gerado pelos preos mais altos na oferta do arroz no provoca a queda dos preos do arroz, porque a poltica governamental determina o preo do arroz. Este pressuposto pode ser razovel para pequenas alteraes na quantidade, ou em polticas muito bem geridas. Contudo, nalguns casos, o aumento da oferta pode fazer depreciar o preos e fazer com que os agricultores repensem as suas decises de produo. PREOS DOS INSUMOS E SUBSDIOS. Os insumos comprados, produzidos pelo sector industrial moderno, contribuem para maiores rendimentos agronmicos nas quintas que dispem de ambientes apropriados para os utilizarem. O uso diferencial dos insumos comprados, principalmente fertilizantes, explica grande parte dos rendimentos agronmicos diferenciais de culturas alimentares importantes em todo o mundo. Por exemplo, os rendimentos agronmicos mdios de arroz nos pases da sia, esto largamente correlacionados com as aplicaes de fertilizantes. Estas aplicaes, por sua vez, esto directamente relacionadas com
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o preo agrcola do arroz relativamente ao preo do fertilizante. Os pases que no desejam utilizar preos mais elevados de produo, como um meio de estimular a produo de culturas alimentares, recorrem compreensivelmente a preos mais baixos para os fertilizantes e para outros insumos, como um meio de aumentar as ofertas alimentares. O quadro do sistema agrcola da tabela 3-6 pode ser utilizado para examinar a resposta do agricultor a mudanas nos preos dos insumos, bem como a mudanas nos preos da produo. Se os preos do arroz forem de $200 por tonelada e o preo da ureia for de $0,125, em vez de $0,25 por quilo, o agricultor racional iria trocar a Tcnica 3 pela Tcnica 2. Produzse mais arroz com um preo mais baixo de fertilizante e o rendimento lquido do agricultor aumenta de $75 para $140 por hectare na Estao I. Tanto o rendimento do agricultor como a produo do arroz aumentam. Esta distino muito importante, porque embora os subsdios possam ser utilizados para fazer baixar os custos dos insumos, de forma a aumentar a produo, o seu principal efeito pode vir a ser a transferncia de rendimentos para os agregados familiares agrcolas. Pode ser perfeitamente legtimo subsidiar os rendimentos do agricultor, quando isso que se pretende, mas o analista deve perceber a distino entre os efeitos dos subsdios na produo e os efeitos na transferncia de rendimentos. Esta distino torna-se ainda mais importante, quando se avaliam os mritos relativos dos subsdios ao preo de produo em oposio aos insumos subsidiados. No mbito dos pressupostos do quadro simplificado da tabela 3-6, o agricultor racional vai utilizar a mesma quantidade de fertilizante na Estao I, quer o preo do arrozal seja de $200 por tonelada e o preo da ureia de $0,125 por quilo, quer o preo do arrozal seja $400 por tonelada e o preo da ureia de $0,25 por quilo. Em ambos os casos a razo (ratio) dos preos de insumo e de produo o mesmo. Tal como se mostra na figura 3-5, esta razo de preo determina o uso ptimo de fertilizante e de rendimentos agronmicos por hectare num modelo simples da funo de produo. Mas os efeitos dos dois regimes de preo no rendimento familiar, so significativamente diferentes. No exemplo dos $400 / 0,25, a receita lquida por hectare para a quinta de $715 na Estao I, mas no exemplo dos $200 / 0,125, o rendimento lquido somente de $140 por hectare. provvel que esta diferena que mais que quintuplica o rendimento lquido, altere as noes dos agricultores sobre risco, sobre as suas capacidades para fazerem investimentos nas estaes subsequentes e sobre o seu cabaz completo de consumo. A anlise de qual a poltica de preos que traz maiores retornos sociais, requer que se registem os efeitos no emprego, provocados por correntes to definidamente diferentes de rendimentos familiares. Este esforo requer a macro perspectiva do captulo 5, para complementar a anlise ao nvel da quinta, que aqui se faz.
MUDANAS TCNICAS.

Os agricultores reagem aos preos dos insumos e da produo, no mbito do ambiente tcnico das suas quintas. A mudana desse ambiente tcnico, atravs dum controle mais eficaz da gua, de novas tecnologias biolgicas, ou de melhor equipamento mecnico, podem alterar significativamente a produo agrcola, mesmo dentro dum ambiente estvel de preos. Por exemplo, se o agregado familiar agrcola na tabela 3-6 tivesse subitamente acesso a gua grtis de irrigao durante a Estao II, o rendimento agronmico de arroz da Tcnica 2 poderia aumentar de 2,4 para mais do que 4 toneladas por hectare (mantendo-se os restantes insumos constantes), devido a uma cobertura nebulosa reduzida e a mais energia solar, caractersticas da estao seca. Assim, praticar uma segunda colheita de arroz, em combinao com o milho na Estao III, torna-se rentvel apesar do preo baixo do arroz e do alto preo do fertilizante. Este tipo de alteraes na produtividade das culturas so
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a principal justificao para se investir em instalaes de irrigao, ou em mudanas tcnicas mais rpidas. O quadro do sistema agrcola proporciona um enquadramento quantitativo para examinar estes efeitos da produtividade. Os analistas podem tambm fazer algumas estimativas grosseiras do impacto que outros investimentos na infra-estrutura rural tm na produo. Por exemplo, os efeitos de uma estrada rural nova, que pode influenciar significativamente os preos de venda na quinta (principalmente para produtos de difcil conservao), podem ser avaliados calculando os custos do transporte existente e estimando os custos que uma estrada nova proporcionaria. Fazendo uma estimativa de quanto que as margens de comercializao se reduziro, em resultado de custos mais baixos de transporte, os analistas podem traduzir os custos de comercializao mais baixos em preos mais altos de produo para os agricultores, bem como em preos mais baixos de insumos. Os novos preos que os agricultores enfrentam so inseridos no quadro e o analista faz os clculos para a nova receita lquida. Se os custos mais baixos de comercializao forem passados para os consumidores atravs de preos mais baixos de retalho, enquanto que os preos de venda na quinta permanecem os mesmos, ento no se sentir qualquer impacto na produo, embora o bem estar dos consumidores possa aumentar significativamente. Estes clculos bastante simples, obviamente no substituem os relatrios detalhados de projectos de investimento, nem os procedimentos sofisticados de benefcios-custos desenvolvidos pelo Banco Mundial, nem outros. No entanto, provvel que um analista poltico que esteja bem familiarizado com os sistemas agrcolas de uma regio e que utilize estas tcnicas seja muito mais criativo (e exigente) quando utiliza consultores para identificarem projectos proveitosos de desenvolvimento. CUSTOS DE PRODUO. Geralmente os agricultores queixam-se de que esto a perder dinheiro e que os subsdios governamentais aos preos deveriam cobrir os custos de produo. Frequentemente, pede-se aos analistas polticos que calculem estes custos, como uma base para a poltica de preos. Contudo, importante perceber que nem mesmo um agricultor individual tem um custo de produo que seja nico e que o dispositivo completo de agricultores de um pas tm custos amplamente diferentes. Pode-se utilizar um quadro para calcular os custos de produo e para ilustrar a natureza dos graves problemas empricos e conceptuais que estes clculos custo-de -produo apresentam. O custo das perdas numa transaco3 em que um agricultor incorre, calculado directamente a partir do quadro. Para cada actividade, os custos de produo divididos pelo rendimento agronmico total resultam em custos unitrios, ou seja, no custo mdio por tonelada de produo. Estes custos no incluem especificamente um retorno para a terra ou para a gesto do agregado familiar agrcola, mas geralmente incluem-se alguns pressupostos sobre os custos da mo-de-obra familiar. Estes custos pressupostos de mo-de-obra familiar podem no reflectir com rigor o custo real de oportunidade dessa mo-de-obra na sua melhor oportunidade seguinte de emprego, a no ser que se tenha tomado um cuidado especial para perceber a dinmica do mercado de trabalho rural, quando se estava a construir o quadro. Os

NT: out-of-pocket costs no original. Segundo o Oxford Dictionary, out-of-pocket significa as perdas tidas durante uma transaco.
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custos de produo de cada agricultor podem variar significativamente, dependendo dos insumos utilizados e das actividades agrcolas escolhidas. A curva da oferta na figura 3-11 (ou o seu equivalente terico mais suave na figura 3-6) demonstra que no existe um custo nico de produo, nem mesmo para uma cultura produzida por um agricultor. Com um preo de arroz de $180 por tonelada, o custo de produo do arroz de $170 por tonelada para se produzirem 4 toneladas de arroz na quinta de dois hectares. Com o preo de produo a $320 por tonelada de arroz, o custo de produo por tonelada de $196 para as 7 toneladas produzidas e a $325 por tonelada, o custo de produo aumenta para $202 por tonelada para 12 toneladas produzidas. A curva da oferta para uma cultura agrcola est directamente relacionada com a sua curva do custo marginal, ou seja, o custo adicional para produzir unidades adicionais de cultura. O ponto que um agricultor racional escolhe para se posicionar na curva do custo (ou na funo da oferta) depende no s do preo dos insumos, mas tambm dos preos absolutos e relativos das vrias culturas produzidas. Mesmo para uma nica cultura numa determinada quinta, o custo de produo uma fico: o que existe na realidade somente um calendrio de custos e de resultados. Estes calendrios variam de quinta para quinta e de uma zona agro-climtica para outra. Assim, tanto conceptualmente como empiricamente, a procura de um custo nico de produo um exerccio estril, apesar da tendncia que as agncias governamentais e os conselhos de controle de preos tm para justificarem os seus preos somente com uma base deste gnero. Diversas estimativas feitas para um leque vasto podem estar todas correctas, mesmo quando os nmeros so gerados a partir de levantamentos agrcolas fiveis. No existe uma resposta certa, nem mesmo com medies perfeitas. Mesmo o clculo do custo de produo de uma nica cultura, praticada por um nico agregado familiar agrcola, dentro do contexto de um dado ambiente de preos difcil quando o valor da mo-de-obra familiar (ou da terra) se encontra includo na anlise de custos. Quando nas estaes de maior procura de mo-de-obra, a mo-de-obra familiar tem que ser suplementada por mo-de-obra contratada, apropriado utilizar o preo do mercado de trabalho para calcular as receitas lquidas. Mas como que se vai valorizar a mo-de-obra quando existem excedentes no mercado de trabalho, ou quando a mo-de-obra familiar disponvel excede as necessidades de mo-de-obra? A valorizao da mo-de-obra agrcola baseada nas taxas salariais mnimas estabelecidas pelos governos origina clculos muito altos de custos de produo: os pequenos agricultores so raramente afectados pelas leis de salrio mnimo, embora as grandes plantaes frequentemente as cumpram. Dada que geralmente os salrios mnimos tm pouca relao com a produtividade do trabalho na agricultura e uma vez que estes so quase sempre superiores aos salrios do mercado de trabalho para mo-de-obra rural no especializada, muito provvel que as taxas salariais do mercado estejam muito mais perto de um valor correcto para a mo-de-obra, principalmente na perspectiva de um agricultor que necessita de contratar mo-de-obra adicional. Frequentemente os salrios do mercado variam consideravelmente com as estaes, sendo relativamente mais altos nas pocas do plantio e da colheita e relativamente mais baixos durante o perodo de maturao das culturas, ou quando precipitaes fracas impossibilitam uma agricultura intensiva. Embora o exemplo do quadro utilize uma taxa salarial constante ao longo das estaes, as taxas salariais sazonais reflectiriam com muito mais rigor os custos de mo-de-obra. At mesmo os salrios do mercado podem exagerar o custo real de oportunidade na economia, proveniente da contratao de um trabalhador adicional ou de um dia adicional de
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trabalho de um dos membros da famlia. Nas regies que tm excedentes de mo-de-obra, um agricultor que contrate mo-de-obra adicional tem que pagar um salrio, ainda que este seja baixo. Pode ser que existam mais pessoas dispostas a aceitarem empregos com esta taxa salarial baixa do que empregos disponveis, mas o salrio do mercado s desce at um determinado ponto, pois ningum est disposto a trabalhar de graa ou por menos do que um determinado nvel tradicional que cubra os custos de subsistncia. Neste tipo de situaes, o custo de oportunidade da mo-de-obra -- o valor do trabalho na melhor possibilidade seguinte, como por exemplo, no pequeno comrcio -- ser menor do que o salrio do mercado. Assim, a taxa do mercado ir exagerar o custo verdadeiro da mo-de-obra na economia, o preo sombra da mo-de-obra na terminologia de programao discutida anteriormente, mesmo que a taxa de mercado tenha que ser paga por um empregador. importante que os analistas polticos percebam a lgica dos preos sombra para analisarem as macro implicaes da tomada de decises agrcolas, embora a sua relevncia para aquilo que os agricultores fazem na realidade no campo seja limitada. Os agregados familiares agrcolas tomam as suas decises com base na sua percepo dos custos de oportunidade. As taxas salariais do mercado so uma aproximao razovel para valorizar tanto a mo-de-obra familiar, como a mo-de-obra contratada, desde que os analistas disponham de bons dados sobre as variaes sazonais e saibam se os trabalhadores rurais conseguem encontrar, ou no, empregos a estes nveis salariais. Se eles conseguirem, o mercado de trabalho proporciona uma base razovel para valorizao. Se os trabalhadores familiares no conseguirem encontrar empregos, o valor marginal do tempo de um membro familiar pode situar-se perto de zero. Esta situao geralmente surge quando os custos de migrao para encontrar trabalho a meio tempo, ou sazonal, so superiores a quaisquer ganhos potenciais. Se as oportunidades de trabalho assalariado se situarem perto de zero, racional que os agricultores excluam os custos de mo-de-obra ao tomarem as suas decises sobre produo e para calcularem o seu retorno aos recursos combinados de terra, gesto e mo-de-obra. Os dados dos custos calculados nestas circunstncias tm, ento, um significado considervel para a poltica de preos, porque cobrem somente os custos incorridos em numerrio para a produo agrcola. Os preos agrcolas que se situem abaixo destes custos directos em numerrio, iro provocar prejuzos reais. Anlise da Rentabilidade Social Os agricultores tomam decises que so rentveis para si mesmos, baseando os seus clculos nos preos que pagam na realidade. De uma perspectiva macroeconmica, estes preos podem estar distorcidos devido a uma srie de razes, incluindo condies de excedentes de mo-de-obra, barreiras alfandegrias (por exemplo, tarifas) e subsdios ou impostos governamentais. A anlise da rentabilidade social lquida revela como que estes clculos se alterariam, se se removessem todas as distores de preos. Se a poltica comercial mantiver baixos os preos do arroz, a produo mais intensiva de arroz mostra uma rentabilidade maior em termos sociais do que nos clculos privados dos agricultores. Alternativamente, um fertilizante subsidiado far com que a produo de arroz ( e de outras culturas intensivas em fertilizante) parea mais rentvel para os agricultores do que para a sociedade no geral. A anlise da rentabilidade social lquida pesa todos estes
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efeitos positivos e negativos, para chegar a uma concluso global sobre o mrito social da continuao de um determinado projecto. pouco provvel que os clculos privados de rentabilidade resultem na melhor utilizao dos recursos de uma nao, quando elementos monopolistas na comercializao ou a segmentao no mercado de trabalho do aos agricultores sinais que os levam a uma afectao ineficaz dos recursos. Para alm disto, as distores de preos induzidas por polticas governamentais fazem com que, frequentemente, os preos agrcolas divirjam dos custos de oportunidade dos insumos ou da produo. Por exemplo, os crditos para os agricultores, subsidiados pelos Governos, podem encoraj-los a adquirirem equipamento de capital4, provocando assim a deslocao de mo-de-obra, mesmo numa economia em que a mo-deobra seja excedentria. Vrias polticas comerciais governamentais, incluindo impostos, subsdios e proibies sobre importaes ou exportaes, podem fazer com que os preos domsticos dos alimentos sejam bastante diferentes dos preos que prevalecem internacionalmente. As polticas comerciais e de subsdios que visam proteger a indstria domstica, fazem subir o preo de muitos bens de consumo e de produo utilizados pelos agregados familiares agrcolas, reduzindo assim os seus rendimentos e distorcendo a sua afectao de recursos. AJUSTANDO OS PREOS. Os dados de preos de um quadro semelhante tabela 3-6 so ajustados de duas formas para se poder medir a rentabilidade social lquida. Primeiro, a produo e os insumos que so comercializados nos mercados internacionais so valorizados a preos mundiais, para eliminar os efeitos de transferncia, causados pelas polticas governamentais. A produo, em vez de ser valorizada ao preo real do mercado domstico, valorizada ao preo que um pas tem que pagar para importar um dado produto (ou que pode receber pela sua exportao). Da mesma forma, um insumo, como por exemplo um fertilizante que pode ser comprado ou vendido no estrangeiro, valorizado com o seu preo internacional, e no com o preo subsidiado (ou sujeito a impostos) do mercado. Os preos internacionais medem os custos de oportunidade da prtica de vrias culturas, porque os pases tm a opo de comprar ou de vender produtos no estrangeiro, quer estes mercados internacionais sejam competitivos ou no. No entanto, identificar o preo internacional relevante para comparao nem sempre uma tarefa simples, devido s flutuaes de curto prazo em muitos mercados mundiais de mercadorias. Nos captulos 4 e 6 apresentam-se algumas directrizes grosseiras para se encontrarem os custos de oportunidade apropriados. O segundo ajuste aos dados dos preos requer que os recursos domsticos, tais como mode-obra, capital e terra, sejam valorizados de forma a reflectirem os seus custos sociais de oportunidade dentro do pas -- ao valor da produo que se perdeu por no se terem utilizado estes recursos na sua segunda melhor alternativa de utilizao. Se os agricultores receberem um crdito subsidiado a uma taxa de juro de 6 por cento, quando de outra forma o governo poderia ter utilizado o capital num projecto de desenvolvimento que rendesse uma taxa social de 15 por cento de retorno, o preo social, ou sombra, do capital ser de 15 por cento.

NT: capital equipment no original. Refere-se a bens imobilizados do activo que podem ser utilizados como factores de produo mais avanados. Fonte: Dicionrio de Economia e Gesto da FLEP, 1996
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COMPARANDO RENTABILIDADE PRIVADA E SOCIAL. Depois dos dois ajustes de preos terem sido feitos, os benefcios sociais -- o valor da produo para cada actividade aos preos ajustados -- podem ser comparados com os custos sociais --- os custos de oportunidade da utilizao de insumos para a sociedade. Se a mercadoria , ou no, um bem desejvel para consumo uma questo social distinta, que depende da distribuio do poder de compra e dos esforos de uma sociedade para proporcionar uma plataforma mnima de consumo de bens e servios bsicos. Assim que se contemple, ou esteja em vias de se realizar, o consumo de qualquer mercadoria, a sociedade tem uma necessidade bvia de obter o seu fornecimento o mais eficazmente possvel. Se a rentabilidade positiva (se os benefcios excederem os custos), eficaz produzir essa mercadoria em vez de se fazerem trocas por ela. O clculo da rentabilidade social pode ser feito para mercadorias diferentes, para tcnicas diferentes de produo e para regies diferentes, utilizando os dados num formato de quadro como o da tabela 3-6. Aos preos privados do mercado para os insumos e para a produo, mostrados na tabela 3-6, o agregado familiar agrcola produziu 3 toneladas de arroz por hectare na Estao I utilizando a Tcnica 2, bem como 20 toneladas de mandioca por hectare nas Estaes II e III. Suponhamos, contudo, que estes preos privados do mercado resultaram de duas aces polticas governamentais, que subsidiaram as importaes de arroz mantendo o preo domstico a $200 por tonelada, embora os preos de importao fossem de $250 por tonelada, e que subsidiaram as exportaes de mandioca mantendo os preos internos a $35 por tonelada, embora o preo de exportao fosse somente de $20 por tonelada (o exemplo da mandioca particularmente hipottico). Qual seria a tomada de decises agrcolas na ausncia destas polticas governamentais? Perguntar isto o mesmo que perguntar se as duas actividades escolhidas pelos agricultores so social e privadamente rentveis. De facto, quando os preos sociais so inseridos no quadro e se realizam os novos clculos, a produo de arroz aumenta de 3 toneladas para 5,5 toneladas por hectare, pois o agricultor muda para a Tcnica 2 para praticar arroz na Estao II, a produo de milho cresce de zero para 1 tonelada por hectare na Estao II e a produo de mandioca diminui para zero, pois a sua rentabilidade social negativa. Embora seja simples, este exemplo mostra claramente como que as polticas governamentais que influenciam os preos do mercado podem afectar significativamente os fornecimentos totais de produtos alimentares, a composio da produo e mesmo o emprego nas zonas rurais. A rentabilidade social pode divergir da rentabilidade privada noutros domnios, para alm dos preos de produo. A tabela 3-7 mostra os clculos da rentabilidade social, se as taxas salariais privadas forem diferentes das taxas salariais sociais e se o fertilizante for subsidiado, fazendo assim com que os custos privados divirjam dos custos internacionais de oportunidade. Combinando os efeitos totais de cada divergncia, o analista pode avaliar a rentabilidade social global de cada actividade. Igualmente importante, a tabela 3-7 mostra a contribuio de cada componente da divergncia -- poltica de preos de produo, poltica salarial, poltica de subsdio de insumos -- para a rentabilidade (ou perda) social real.

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Tabela 3 - 7. Uma Ilustrao da Rentabilidade Provada versus Rentabilidade Social (dlares)


Actividade agrcola Rentabilidade privada (1) Efeito do preo da mercadoria (2) 100 150 175 125 0 0 ! 300 0 Efeito do fertilizante subsidiado (3) 0 ! 125 ! 250 ! 125 0 0 ! 125 0 Efeito Salarial (4) Rentabilidade social (5)

Arroz Tcnica 1 Tcnica 2 Tcnica 3 Tcnica 2 (Estao II) Feijo de soja Amendoim Mandioca Milho

60 75 15 ! 25 50 65 325 40

85 100 109 100 50 44 62 30

245 200 49 75 100 109 ! 38 70

Notas: Coluna 1: Rentabilidade privada, tal como mostrada na tabela 3-6. Coluna 2: Efeito do preo da mercadoria, assumindo que o preo social de oportunidade do arroz (arrozal) de $250 por tonelada e que o preo da mandioca de $20 por tonelada. Coluna 3: Efeito do fertilizante subsidiado, assumindo um preo internacional de $0,50 por quilo de fertilizante, por oposio ao preo domstico de $0,25 por quilo. Coluna 4: Efeito salarial, assumindo um salrio de oportunidade de $0,75 por dia, por oposio taxa de mercado de $1,00 por dia. Coluna 5: Rentabilidade social por hectare, assumindo os preos sociais e os coeficientes fsicos da tabela 3-6.

A diferena entre os clculos privados e sociais da tabela 3-7 impressionante. Neste exemplo, a mandioca, que era o principal gerador de rendimentos sob os preos privados, tem uma rentabilidade social negativa porque o declnio na rentabilidade privada, originado por um preo reduzido do produto (- $300) e por um custo adicional de fertilizante (- $125), no compensado por poupanas na mo-de-obra (+ $62). O arroz seria muito mais rentvel sob os preos sociais, mesmo que se utilizasse menos fertilizante na sua produo. Os agricultores racionais que enfrentassem preos sociais em vez de preos privados, teriam uma combinao muito diferente de actividades agrcolas, em que o amendoim e o milhos substituiriam a mandioca. A produo de arroz na Estao II j no a cultura mais rentvel, depois de o fertilizante deixar de ser subsidiado. Sob os preos sociais o emprego aumentaria de 1.300 para 1.720 dias. Resumindo, as polticas governamentais podem ter um impacto grande e utilizando preos sociais num quadro de sistemas agrcolas permite que estes efeitos sejam identificados e quantificados.

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Formando uma Estratgia de Produo


Uma estratgia de desenvolvimento agrcola dentro de um enquadramento de poltica alimentar mais vasta do que a simples preocupao para expandir a produo agrcola, por muito importante que esta seja para que outros elementos sejam eficazes. O crescimento nos outros sectores, a criao de emprego, o crescimento e a distribuio de rendimentos familiares, o acesso dos pobres a produtos alimentares e a segurana alimentar nacional e dos agregados familiares, so tambm componentes integrantes de uma estratgia de produo. A vasta literatura sobre estratgias de desenvolvimento agrcola e as anlises mais recentes sobre estratgias de desenvolvimento rural dedicaram uma ateno considervel a estas questes. A poltica alimentar incorpora estas perspectivas sectoriais num contexto macro poltico, ao mesmo tempo que aborda questes de consumo. Entre as questes mais difceis para os planeadores do sector agrcola, encontram-se as questes da auto- suficincia alimentar e da vantagem comparativa, que lidam inerentemente com os mercados internacionais, com polticas apropriadas de preos de fronteira5 e com a gesto de taxas cambiais. Estas questes levantam muitos dos tpicos tratados neste livro e no possvel fazer uma discusso integrada antes do ltimo captulo. Mas a rentabilidade social o principal instrumento conceptual de que os analistas dispem para abordarem estas questes. A sua capacidade para destacar as questes levantadas com as preocupaes sobre segurana alimentar, auto-suficincia, rpido crescimento econmico e reduo da fome , nesta altura, instrutiva. Melhorando a Rentabilidade Social da Agricultura Um dos papis principais da poltica de produo agrcola reconciliar as diferenas entre a rentabilidade privada e social, pois os agricultores tomam as suas decises com base nos sinais de mercado que lhes so perceptveis, e no naqueles que os analistas utilizam numa agncia de planeamento. bvia a atraco para reorientar os sistemas agrcolas de uma nao para padres de rentabilidade social. Por definio, estes padres conduzem a uma afectao mais eficaz dos recursos e a um crescimento mais rpido na produo. No entanto, eles no resolvem necessariamente problemas de curto prazo de desemprego, de pobreza e de fome. Alguns destes problemas foram abordados pelas intervenes de consumo delineadas no captulo 2 e alguns tm que aguardar, at que se discuta, no captulo 5, o ambiente macroeconmico apropriado. Contudo, a estratgia de produo em si mesma tem algum potencial para aliviar estes problemas de curto prazo. Para comear, os analistas polticos tm que perceber o que devem fazer se os clculos de rentabilidade social e privada mostrarem divergncias substanciais. Tal como se mostrou na tabela 3-7, as actividades agrcolas podem ter benefcios sociais positivos ou negativos, mesmo antes de se incluir um retorno da terra. Nalguns casos a rentabilidade privada excede em muito a rentabilidade social, porque um conjunto de polticas governamentais promovem o uso ineficaz dos recursos domsticos. Ento, praticam-se culturas para as quais o pas no

NT: border prices, no original.


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tem uma vantagem de custos correntes6. Em pases particularmente preocupados com a autosuficincia na produo alimentar, os governos podem desejar absorver pequenos custos de recursos, em benefcio do aumento da produo alimentar custa de outras culturas. Uma deciso deste gnero envolve a avaliao dos tradeoffs entre uma maior auto- suficincia alimentar, os custos oramentais necessrios para a alcanar, a transferncia de rendimentos dos consumidores para os produtores por causa dos preos mais elevados e as perdas de eficincia que ocorrem devido afectao ineficaz dos recursos, num sentido econmico restrito. AUTO- SUFICINCIA ALIMENTAR. Um dos papis mais importantes do governo assegurar que o fornecimento de produtos alimentares sociedade no esteja sujeito aos caprichos do tempo, dos mercados internacionais ou de chantagens polticas. No entanto, a segurana alimentar diferente da auto-suficincia, pois na maioria dos pases a produo alimentar domstica ainda menos estvel do que os fornecimentos disponveis nos mercados internacionais. Mais ainda, a auto-suficincia alimentar nacional no mbito de um mundo geralmente interdependente, um conceito ilusrio. Ser que ela significa auto- suficincia numa nica cultura cerealfera bsica, em todos os produtos alimentares, em todos os insumos utilizados na produo alimentar (por exemplo, forragens para animais ou fertilizantes para a produo cerealfera), ou at em todos os insumos para as indstrias produtivas? Para um pas que esteja orientado para auto-suficincia, a eliminao das importaes de cereais alimentares relativamente fcil. Aumentando suficientemente os preos dos cereais, o consumo ser reduzido, a produo ser estimulada e pode fechar-se qualquer hiato na importao. No entanto, alcanar a auto-suficincia desta forma seria certamente uma vitria v para a poltica alimentar. A simples eliminao das importaes alimentares no faz nada para garantir que os pobres tm o suficiente para comer e pode tornar a questo muito pior. A maioria da fome encontra-se aliada pobreza e assim, a gerao de rendimentos familiares atravs da criao eficaz de empregos uma componente importante de qualquer estratgia concebida para melhorar a segurana alimentar dos agregados familiares. Se esta criao de empregos origina uma maior auto-suficincia alimentar no , obviamente, somente uma questo de fornecimentos alimentares, dependendo muito mais da rentabilidade social originada pelo aumento desses fornecimentos atravs da produo domstica. Os decisores podem, com toda a razo, dar mais valor ao aumento dos rendimentos rurais originado pelo aumento da produo domstica do que os custos mais baixos das importaes de alimentos semelhantes, e podem mesmo sentir que esta produo valoriza o sentido de segurana alimentar da sociedade. No entanto, os recursos desperdiados pelo pagamento de um prmio acima de 10 a 20 por cento para essa produo aumentada, tm custos de oportunidade muito elevados para um pas pobre. RENDIMENTOS RURAIS E VANTAGEM COMPARATIVA. O argumento de que a produo alimentar deve ser a primeira prioridade de uma sociedade, at que a fome seja eliminada, podendo depois diversificar-se para culturas comerciais7, tem uma forte componente

NT: current cost advantage, no original. NT: cash crops, no original, que significa culturas destinadas a serem vendidas no mercado.
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emocional, principalmente quando se exportam morangos enquanto camponeses sem terra passam fome aguda. O equilbrio adequado de culturas -- entre culturas comerciais e culturas alimentares e entre cereais e leguminosas -- tem diversas dimenses, para alm da questo aparentemente simples de se saber se todos os agregados familiares agrcolas esto, ou no, a produzir primeiro as suas prprias necessidades alimentares. Muitas culturas importantes so necessrias, pois so factores de produo industrial e uma produo aumentada de algodo ou de juta, por exemplo, pode originar mais empregos e empregos com melhores salrios no sector industrial. A produtividade destes empregos um factor importante na rentabilidade social da prtica destas culturas. Os agricultores cujos rendimentos familiares so aumentados pela prtica do algodo, podem ficar em situao muito pior se forem forados a praticar milho, e o aumento da sua produo alimentar pode no ser suficiente para compensar o agravamento da sua pobreza. Por outro lado, expulsar rendeiros da terra onde eles tm estado a praticar culturas alimentares para as suas famlias para praticar culturas de exportao com tcnicas agrcolas mecanizadas, pode contribuir para uma fome rural significativa. Contudo, a questo importante no a natureza da cultura a ser praticada, mas sim a dimenso do rendimento familiar proveniente da prtica de uma determinada cultura, bem como os recipientes desse rendimento. A gerao eficiente e alargada de rendimentos familiares o papel mais importante de qualquer economia. do rendimento que surge a liberdade do consumidor para comprar uma variedade de bens desejados; da falta de rendimento surgem as compras limitadas de alimentos, a fome e a malnutrio. Se um sistema alimentar estiver a criar bastantes empregos novos, acessveis aos trabalhadores rurais que dependem dos seus salrios para o seu meio de vida, j se pode considerar que um sucesso, independentemente da composio da produo. Empregos bem remunerados a cortar cana de acar ou cravos para exportao, so bem melhores do que a fome da agricultura marginal de subsistncia. Pode ser muito mais desejvel ter um campesinato bem nutrido e auto-suficiente, com terra suficiente para alimentar, vestir e educar uma famlia, mas em muitas partes do mundo, principalmente na sia, esta realidade no exequvel. Ento, mais empregos produtivos no sector agrcola so a nica via de escape realista para a pobreza rural. Os empregos rurais podem ser criados de diversas formas. Eles podem provir directamente de um projecto que investe num novo empreendimento agrcola, como por exemplo uma fbrica de acar, uma plantao para produzir leo de palma, ou de uma operao de criao intensiva de gado. Contudo, muitos empregos rurais so criado de uma forma mais indirecta. A procura derivada de mo-de-obra gerada pelo dispndio do rendimento familiar resultante da produo agrcola bsica. Os agricultores consomem directamente alguma da sua prpria produo, tendo pouco efeito secundrio 8 no emprego, mas eles tambm compram muitos bens e servios nos mercados rurais. Dependendo dos preos relativos desses bens e servios disponveis para compra nas zonas rurais e, assim, da composio da procura, o impacto do emprego secundrio pode ser substancial. Uma estratgia que provoque um poder de compra significativo nas zonas rurais, atravs de incentivos de preos para os produtos agrcolas, pode ter um grande impacto secundrio sobre a gerao de empregos, se as outras polticas sobre os preos industriais e sobre os salrios forem favorveis produo de bens e servios com mtodos de mo-de-obra intensiva.

NT: downstream ripple effect, no original. Literalmente significa efeito ondulatrio descendente.
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As polticas de incentivos de preos tambm influenciam a segunda maior fonte de emprego nas zonas rurais, a mo-de-obra assalariada nas quintas. Uma estratgia de desenvolvimento agrcola orientada por incentivos, encoraja o rpido crescimento do trabalho assalariado e, assim, de empregos disponveis para os camponeses sem terra, desde que as macro polticas e os programas de desenvolvimento rural no contrabalancem este impacto. Por exemplo, taxas de juro baixas, taxas cambiais sobrevalorizadas e subsdios directos para tractores e outra maquinaria que poupe em mo-de-obra, podem contrariar o crescimento da procura de mo-de-obra agrcola, originada por preos agrcolas mais elevados. A determinao do nvel apropriado de mecanizao muito complicada. Por exemplo, nalgumas circunstncias os tractores podem ser importantes para o desenvolvimento agrcola. Podem aumentar os rendimentos agronmicos e absorver trabalho, pois as operaes agrcolas realizadas mais atempadamente permitem realizar colheitas mltiplas. Este tipo de efeitos torna-os mais rentveis privadamente, sem que haja necessidade de subsdios governamentais. Tal como os subsdios para fertilizantes induziram o agregado familiar representativo do quadro a utilizar mais fertilizante, do que o que era socialmente ptimo, tambm os tractores podem levar os agricultores a utilizarem mais tractores do que o que socialmente rentvel. provvel que este facto aumente as dispensas de mo-de-obra e reduza o emprego rural. Tal como a anlise da rentabilidade social mostrou, os subsdios que distorcem os preos tm efeitos tanto na produo como nos rendimentos familiares, ao nvel da quinta. Quando tambm so afectadas escolhas importantes de tcnicas de produo, os subsdios e as distores de preos podem ter enormes consequncias no emprego e na distribuio de rendimentos. As polticas governamentais de muitos pases em desenvolvimento tm tido tendncia para manter os preos domsticos dos alimentos abaixo dos nveis internacionais, de forma a favorecerem a indstria em detrimento da agricultura, a favorecerem as culturas de exportao em detrimento da produo de cereais alimentares e a favorecerem tcnicas intensivas de capital em detrimento do emprego de mo-de-obra. As distores de preos resultantes destas polticas tm consequncias importantes sobre o nvel e sobre a composio da produo agrcola, sobre o emprego e sobre os rendimentos rurais, bem como sobre o grau e distribuio da fome. A anlise da rentabilidade social pode destacar e quantificar algumas destas consequncias. No temos ainda disponvel toda a informao ou conhecimento profundo para realizar esta anlise. Quais os preos a serem utilizados e a forma como incorporar outros objectivos da poltica alimentar na anlise, so tpicos para os trs captulos seguintes. Mas a anlise da rentabilidade social das decises reais que os agricultores tm que tomar todos os anos, proporciona um fundamento essencial para uma estratgia do sector agrcola, que seja consistente com os objectivos mais alargados da poltica alimentar. Elementos de uma Estratgia de Produo Da anlise da tomada de decises agrcolas emergem quatro lies importantes, que so passveis de influenciar a maioria das estratgias de produo, principalmente quando elas so incorporadas numa estratgia alimentar mais vasta e consistente. Estas lies incluem a necessidade de programas com bases mais vastas para os pequenos agricultores; a necessidade de polticas alimentares que promovam incentivos apropriados de preos, que aumentem a produo agrcola e que gerem aumentos rpidos nos rendimentos rurais; a importncia das mudanas tcnicas para aumentar a produtividade e para manter os preos dos alimentos
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dentro de limites razoveis; e a eficincia a ser alcanada, utilizando os mercados internacionais tanto como fonte de cereais a partir de trocas, como com uma medida dos custos de oportunidade das deliberaes polticas, quando o comrcio de curto prazo excludo por outras razes. Os pases que tm destacado programas com bases mais vastas para os pequenos agricultores, tm tido mais sucesso em alcanar tanto os seus objectivos de produo, como os seus objectivos de consumo. Os sistemas rurais bimodais, com algumas quintas grandes e modernas e muitas quintas pequenas tm, por vezes, conseguido alcanar um crescimento agrcola, mas a maioria tem perpetuado, ou mesmo exacerbado, a pobreza alargada no campo. Esta pobreza a maior barreira para resolver os problemas da fome, bem como para a utilizao de novas tecnologias que aumentam a produtividade agrcola a longo prazo. A necessidade de tomar decises rpidas e mltiplas, de campo para campo e de dia para dia, tambm tornou as quintas de estados centralizados difceis de gerir. As economias socialistas verificaram que as quintas colectivas ou comunais so menos produtivas do que as parcelas privadas, excepto quando os gestores agrcolas e os trabalhadores recebem incentivos para melhorar a eficincia da utilizao de insumos. Contudo, nalgumas circunstncias, os incentivos tendem para uma assimetria na distribuio de rendimentos, bem como para expor os agregados familiares a riscos maiores do que aqueles que teriam, se a produo fosse partilhada mais igualmente. No entanto, este tradeoff entre os incentivos para produzir eficazmente e a distribuio dos retornos, principalmente a agregados familiares mais pobres e altamente adversos ao risco, no meramente um problema das economias socialistas; ele tambm contribui para o dilema dos preos de alimentos bsicos nas economias de mercado. Nestas economias, sistemas agrcolas com um grande nmero de quintas de escala relativamente pequena tm gerado rendimentos familiares agrcolas mais eficazmente e conseguido uma distribuio mais igualitria dos rendimentos, do que os sistemas de quintas grandes. Dada a natureza descentralizada da agricultura, as polticas governamentais relacionadas com os preos, tanto recebidos como pagos pelos agricultores, so um elemento crucial nas tentativas de criar uma sociedade rural dinmica. Mesmo a curto prazo, a resposta aos preos pode ser quantitativamente importante. A longo prazo, a continuao das polticas de "alimentos baratos", seguidas por muitos pases em desenvolvimento, provvel que venham a ter efeitos gravemente negativos na produo. Com um conjunto adequado de incentivos de preos, um pas pode beneficiar de um sistema descentralizado de gesto, em que muitos agregados familiares agrcolas individuais respondem s alteraes das condies econmicas. Dado que os agricultores colhem as recompensas de uma boa gesto, os incentivos de rendimentos so importantes em todos os sistemas agrcolas, tanto nos orientados para o mercado, como nos de planificao central. A rentabilidade da produo alimentar est relacionada tanto com a tecnologia como com os preos. As deslocaes para fora9 da linha da oferta, provenientes de mudanas tcnicas, so mais importantes para aumentar a produtividade agrcola do que os movimentos ao longo da linha. O aumento da produtividade um dos mecanismos principais para manter a rentabilidade a longo prazo na agricultura, sem ter que recorrer a preos mais elevados para os consumidores. Para os agricultores adoptarem novas tecnologias, em resposta a incentivos de preos, a tecnologia melhorada tem que estar realmente disponvel e ser adequada ao

NT: outward shifts, no original.


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ambiente ecolgico. Os governos tm um papel importante no desenvolvimento de novos sistemas de irrigao, no apoio pesquisa para desenvolver variedades de sementes melhores e localmente adaptadas, bem como no investimento em infra-estruturas rurais e de mercado que facilitem o fluxo de insumos produtivos e da produo. Na ausncia de melhorias tcnicas deste gnero em sistemas rurais constrangidos pela tecnologia tradicional, as polticas governamentais s conseguem um impacto limitado no aumento da produtividade agrcola. A interaco com os mercados internacionais proporciona um nvel de eficincia tanto para a indstria domstica, como para a agricultura. Nas sociedades pobres, esta eficincia crtica na mobilizao de recursos domsticos para lidar com a pobreza e com a fome. As tentativas feitas por alguns pases para se tornarem completamente auto-suficientes (autarkic) e para se isolarem dos preos internacionais, provocou frequentemente graves distores nos preos e desincentivos na agricultura, tendo como resultado uma economia rural estagnada. Por cada pas que tenha seguido demasiado de perto os sinais dos preos internacionais e experimentado uma instabilidade "de montanha-russa", existem dez pases que no leram estes sinais atentamente e que se deparam com sectores rurais ineficientes e estagnados. provvel que estes dois tipos de pases venham a enfrentar problemas significativos de fome nas zonas rurais e urbanas e que ambos precisem de encontrar o meio termo definido por uma perspectiva mais alargada da poltica alimentar. Esta abordagem mais alargada da poltica alimentar inclui a leitura das tendncias de longo prazo dos mercados internacionais e a utilizao destes sinais para medir a eficincia das iniciativas polticas de preos domsticos. Inclui ainda uma ateno cuidada do sector de mercado dos alimentos domsticos, que o principal transmissor tanto dos sinais de preos como dos produtos alimentares dos produtores para os consumidores. Para muitas mercadorias, a formao do preo em si realiza-se nos mercados domsticos e estes preos influenciam os agricultores e os consumidores, bem como as opes disponveis aos polticos quando estes tentam alterar as decises tomadas por ambos. Devido ao papel do sector de mercado na gerao e na sinalizao dos preos, a discusso da poltica alimentar inevitavelmente alargada para incluir outros preos importantes na tomada de decises agrcolas, principalmente taxas salariais, taxas de juro e taxas cambiais. As polticas para os agricultores tm que se encaixar neste contexto mais vasto de mercado e de macroeconomia. Contudo, ao mesmo tempo, a produtividade agrcola condiciona fundamentalmente as opes disponveis aos polticos, para alcanarem um vasto leque de objectivos de poltica alimentar, incluindo a reduo da fome.

Notas Bibliogrficas
Muita da vasta literatura sobre economia agrcola lida com a anlise dos sistemas de produo agrcola. A base analtica que liga a economia neoclssica com a afectao dos recursos rurais aparece no livro clssico de Earl O. Heady, Economics of Agricultural Production and Resource Use (Englewoods Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1952). Tratamentos mais recentes e acessveis sobre a forma como os agricultores distribuem os recursos, encontram-se em Economics of Agricultural Production, Markets, and Policy (Homewood, Ill.: Richard D. Irwin, 1968) por John Doll, V. James Rhodes e Jerry West, bem como numa srie de ensaios coligidos por Bock Thiam Tan, Kamphol Adulavidhaya, Indirjit J. Songh, John C. Flinn e Shao-er Ong, eds, Improving Farm Management Teaching in Asia
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(Banguecoque: Conselho de Desenvolvimento Agrcola, 1980). Em Rice in West Africa: Policy and Economics (Stanford, Calif.: Imprensa da Universidade de Stanford, 1981), por Scott R. Pearson, J. Dirck Stryker, Charles P. Humphreys e outros, encontramos uma discusso exaustiva da anlise da rentabilidade social aplicada agricultura. As questes envolvendo riscos no processo de produo agrcola, encontram-se cobertas extensivamente em volumes por Jock Anderson, John Dillon e Brian Hardaker, Agricultural Decision Analysis (Ames: Imprensa da Universidade do Estado de Iowa, 1977) e por James A. Roumasset, Jean- Marc Boussard e Indirjit J. Singh, Risk, Uncertainty and Agricultural Development (Laguna: Centro Regional do Sudeste Asitico para Estudos Graduados e Pesquisa em Agricultura, 1979). Ambos os livros requerem competncia em matemtica. Existem diversos livros excelentes que lidam especificamente com a aplicao da programao linear aos problemas de deciso no contexto agrcola. Os captulos 2 e 3 de R.C. Agrawal e Earl O. Heady, em Operations Research Methods for Agricultural Decision (Ames: Imprensa da Universidade do Estado de Iowa, 1972) apresentam uma til discusso introdutria. Os pesquisadores interessados em tcnicas de soluo, encontram na anlise de Raymond R. Benecke e Ronald Winterboer, Linear Programming Applications to Agriculture (Ames: Imprensa da Universidade do Estado de Iowa, 1973), uma referncia essencial. A coleco de ensaios sobre o Paquisto, editada por Carl H. Gotsch, "Linear Programming and Agricultural Policy: Micro Studies of the Pakistan Punjab", Food Research Institute Studies, Vol. 14, no. 1 (1975) contem diversos exemplos da aplicao poltica da metodologia de programao. Finalmente, um volume actual editado por Louis M. Goreaux e Alan Manne, Multi- Level Planning: Case Studies in Mexico (Amsterdam: North Holland, 1973) apresenta uma ilustrao sobre a forma como uma srie de quadros de programao podem ser interligados entre quintas e regies. Existe uma bibliografia extensiva sobre as funes da oferta e a resposta dos agricultores aos preos. A formulao inicial e a aplicao emprica do modelo Nerloviano de ajustamento da distribuio desfasada encontra-se em The Dynamics of Supply: Estimation of Farmer's Response to Price (Baltimore, Md.: Imprensa da Universidade de Johns Hopkins, 1958) por Marc Nerlove. Um ensaio de Raj Krishna, "Agricultural Price Policy and Economics Development", em Agricultural Development and Economic Growth (Ithaca, N.Y.: Imprensa da Universidade de Cornell, 1967) por Herman M. Southworth e Bruce F. Johnston, eds., proporciona uma excelente reviso da literatura antecedente. Exemplos para estudo recentes pelo Banco Mundial, tambm ilustram diversos princpios de formao de preos, tal como em Argentina: Country Case Study of Agricultural Prices, Taxes, and Subsidies, World Bank Staff Working Paper no. 386 (Washington, D.C., 1980) por Lucio G. Reca e em Prices, Taxes, and Subsidies in Pakistan Agriculture, 1960-1976, World Bank Staff Working Paper no. 387 (Washington, D.C., 1980) por Carl H. Gotsch. O melhor resumo de estimativas empricas das elasticidades da oferta, encontra-se em Agricultural Supply Response: A Survey of the Econometric Evidence (Nova Iorque: Praeger, 1976), por Hossein Askari e John T. Cummings. O livro de John Dillon, The Analysis of Response in Crop and Livestock Production, 2d ed. (Sydney: Pergamon, 1977), apresenta um tratamento mais terico da resposta. Um ensaio provocador por Willis Peterson, "International Farm Prices and the Social Cost of Cheap Food", American Journal of Agricultural Economics, vol. 61, no. 1 (1979) e uma coleco de ensaios editada por Theodore W. Schultz, Distortions of Agricultural Incentives (Bloomington: Imprensa da Universidade de Indiana, 1978), apresentam novas evidncias sobre a elasticidade do preo agregado da oferta na agricultura.
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Embora este livro sobre poltica alimentar no lide extensivamente com as tcnicas benefcios-custos para projectos de investimento, os analistas de poltica agrcola iro achar til o manual sobre anlise de projectos, preparado por J. Price Gittinger, Economic Analysis of Agricultural Projects, 2d ed., (Baltimore Md.: Imprensa da Universidade de Johns Hopkins, 1982). Este livro de Gittinger, principalmente se for complementado com exemplos adicionais de estudo do Instituto de Desenvolvimento Econmico do Banco Mundial, ilustra questes importantes da poltica de produo, incluindo preos sombra, descontos e com / sem clculos. No contexto de exemplos de estudo, aparecem diversas abordagens metodolgicas para lidar com as escolhas da tcnica de produo em Choice of Technique in Developing Countries: Some Cautionary Tales, Occasional Paper no. 32 (Cambridge, Mass.: Harvard Center for International Affairs, 1975), por C. Peter Timmer e outros. Existe uma imensa literatura sobre estratgias de desenvolvimento agrcola. Algumas contribuies bsicas neste campo so de Theodore W. Schultz, Transforming Traditional Agriculture (New Haven, Conn.: Imprensa da Universidade de Yale, 1964); de Arthur T. Mosher, Getting Agriculture Moving (Nova Iorque: Praeger, 1966); de John W. Mellor, The Economics of Agricultural Development (Ithaca, N.Y.: Imprensa da Universidade de Cornell, 1966); de Clifton W. Wharton, Jr., Subsistence Agriculture and Economic Development (Chicago: Aldine, 1969); e de Yujiro Hayami e Vernon Ruttan, Agricultural Development: An International Perspective (Baltimore Md.: Imprensa da Universidade de Johns Hopkins, 1972). O livro de Uma J. Lele, The Design of Rural Development: Lessons from Africa (Baltimore Md.: Imprensa da Universidade de Johns Hopkins, 1975), resume muita da experincia do Banco Mundial em frica, tentando alargar as estratgias de produo para inclurem questes de bem estar rural. Bruce F. Johnston e Peter Kilby, em Agriculture and Structural Transformation: Economic Strategies in Late-Developing Countries (Nova Iorque: Imprensa da Universidade de Oxford, 1975), discutem estratgias bimodais e unimodais de desenvolvimento agrcola e destacam a importncia das mudanas tcnicas no mbito de uma viso estratgica mais alargada. Esta perspectiva estratgica mais desenvolvida e mais alargada no seu mbito por Bruce F. Johnston e William C. Clark, em Redesigning Rural Development: A Strategic Perspective (Baltimore, Md.: Imprensa da Universidade de Johns Hopkins, 1982). Sterling Wortman e Ralph W. Cummings, Jr., articulam uma estratgia agressiva de desenvolvimento para pequenos agricultores em To Feed This World: The Challenge and the Strategy (Baltimore, Md.: Imprensa da Universidade de Johns Hopkins, 1978). O papel da agricultura como um reservatrio de recursos encontra-se resumida na introduo de Agriculture in Development Theory (New Haven, Conn.: Imprensa da Universidade de Yale, 1975), por Lloyd G. Reynolds, ed. Um pequeno livro por Arthur T. Mosher, An Introduction to Agricultural Extension (Singapura: Conselho de Desenvolvimento Agrcola, Imprensa da Universidade de Singapura, 1978) extremamente til. Os procedimentos para recolha de dados relevantes para o enquadramento de Mosher, encontram-se cobertos num novo manual publicado pela International Maize and Wheat Improvement Center (CIMMYT), Planning Techniques Appropriate to Farmers: Concepts and Procedures (Cidade do Mxico, 1980). Os dados internacionais necessrios para complementar a anlise deste captulo podem encontrar-se em muitas fontes, mas a srie mensal da Food Outlooks, da Food and Agriculture Organization das Naes Unidas uma das mais teis.

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ANLISE DOS SISTEMAS DE PRODUO ALIMENTAR

Anlise dos Sistemas de Produo Alimentar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -106Compreendendo os Sistemas Agrcolas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -106Descrevendo o Sector Agrcola . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -106ZONAS AGRO-CLIMTICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -107DADOS DOS SISTEMAS AGRCOLAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -109DISTRIBUIO DO TAMANHO DAS QUINTAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -109DADOS SOBRE PREOS E RENDIMENTOS AGRONMICOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -111COMPARAES DE PREOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -112COMPARAES DE RENDIMENTOS AGRONMICOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -112O ENQUADRAMENTO DE LIMITAES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -114-

Modelando a Resposta dos Agricultores com um Quadro de Sistemas Agrcolas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -118ACTIVIDADES AGRCOLAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -119DISPONIBILIDADE DE RECURSOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -121PREOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -121DIRECTRIZES PARA SOLUES DE PROGRAMAO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -123DADOS PARA UM QUADRO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -125-

Utilizando um Quadro de Sistemas Agrcolas para a Anlise Poltica . . . . . -127A UTILIZAO DE INSUMOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -127PADRES DE CULTURAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -128PRODUO PARA COMERCIALIZAR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -128PREOS DE PRODUO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -129PREOS DOS INSUMOS E SUBSDIOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -131MUDANAS TCNICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -132CUSTOS DE PRODUO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -133-

Anlise da Rentabilidade Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -135AJUSTANDO OS PREOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -136COMPARANDO RENTABILIDADE PRIVADA E SOCIAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -137-

Formando uma Estratgia de Produo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -139Melhorando a Rentabilidade Social da Agricultura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -139AUTO- SUFICINCIA ALIMENTAR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -140RENDIMENTOS RURAIS E VANTAGEM COMPARATIVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -140-

Elementos de uma Estratgia de Produo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -142Notas Bibliogrficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -144-

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encontram no cerne de todos os sistemas alimentares, a compreenso de toda a diversidade das questes da comercializao uma tarefa fulcral para a anlise da poltica alimentar.

Questes da Comercializao
Tal como para a produo, a comercializao de alimentos constitui um meio para atingir um fim. Os objectivos que uma sociedade pode, razoavelmente, pretender atingir no que se refere ao seu sector de comercializao so idnticos aos quatro objectivos bsicos do sistema alimentar no seu todo: um crescimento econmico eficaz, uma distribuio mais equitativa dos rendimentos, o bem-estar nutricional e a segurana alimentar. Devido ao seu papel de ligao entre os sectores da produo e do consumo, a comercializao pode contribuir para atingir os quatro objectivos atravs da eficincia segundo a qual faz mostrar aos tomadores de deciso sinais de escassez e de abundncia. Dado que fonte de actividades econmicas que envolvem um grande nmero de empregos, a comercializao pode contribuir directamente para o crescimento econmico, para a distribuio dos rendimentos e para os objectivos nutricionais. Devido sua capacidade de interligar os mercados domsticos e internacionais e de fornecer sinais aos decisores relativamente escassez de alimentos, o sector da comercializao uma parte integrante do planeamento de mecanismos que melhorem a segurana alimentar. Porque que, ento, as actividades de comercializao so muitas vezes consideradas desnecessrias e contra os interesses da sociedade, em particular contra os interesses das pessoas mais pobres dos pases em desenvolvimento? As designaes de "intermedirio" e de "especulador" transportam em si, quase universalmente, uma conotao negativa ou mesmo o oprbrio. Esta tendncia demasiado vulgar para ser inteiramente imputada a uma m imprensa. De facto, os mercados no funcionam sempre no melhor interesse de vastos sectores da sociedade, particularmente nos pases pobres, onde as comunicaes e a capacidade de transporte so deficientes, os mercados so altamente segmentados e o acesso dos participantes no mercado grandemente restringida, algumas vezes a grupos tnicos particulares. A capacidade de negociao financeira fortemente desigual intervm muitas vezes na relao entre o comprador e o vendedor. Em resumo, a eficincia e os ganhos econmicos potenciais emergentes da coordenao comercial bem sucedida do sistema alimentar de uma sociedade constituem uma questo emprica, no uma questo de f ou de lgica. Devido imagem pblica to negativa da comercializao, em particular na maior parte dos pases em desenvolvimento, muito importante que o analista de poltica alimentar determine a eficcia com que as instituies de comercializao e os agentes de comercializao desempenham o seu papel duplo de transformao dos produtos no tempo, no espao e tipo, reflectindo ao mesmo tempo a abundncia e escassez relativas atravs de indicadores de preos comunicados aos produtores e aos consumidores. Tais indicadores de preos podem ser gerados no processo de troca nos mercados, caso em que a competitividade e a eficincia dos mercados tem que ser examinada. Em alternativa, se so os governos a estabelecer os preos de modo a reflectirem outros critrio e objectivos, devero ser examinadas a sua eficincia e custo noutras dimenses. Elementos da Eficincia do Mercado e Fracasso do Mercado
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Os mercados so a arena de duas actividades importantes, necessrias em todas as sociedades: as funes fsicas de comercializao e a comunicao aos produtores e consumidores de "sinais" relativos ao custo de adquirir alguma coisa ou aos benefcios de a vender. Os governos preocupados com a distribuio equitativa do bem-estar econmico a todos os seus cidados no gostam, compreensivelmente, que estes sinais de preos sejam gerados por foras annimas de mercado quando o que est em causa so os preos de bens importantes como os alimentos e os combustveis, por exemplo, ou servios, como o emprego, em particular. Numa economia de mercado, uma escassez de alimentos significa preos mais elevados, caso em que apenas alguns (com dinheiro suficiente) os podem adquirir. Uma escassez de alimentos numa economia socialista significa racionamento, provavelmente com longas filas de espera e com pouca variedade da artigos que possam ser comprados. Numa perspectiva de curto prazo, a abordagem socialista pode lidar mais eficazmente com uma situao de fome, mas a fome tambm um problema a longo prazo do desenvolvimento e da utilizao eficiente dos recursos. Num caso destes, o papel dos preos no que se refere utilizao de recursos torna-se importante, para alm do seu papel na distribuio de rendimentos. Grande parte deste captulo dedicada compreenso da tenso existente entre estes dois papis. A ltima seco procura modos de melhorar a eficincia da distribuio de recursos, utilizando os sinais de preos adequados, sem abdicar da autoridade sobre a distribuio de alimentos aos mecanismos do mercado livre. CONCORRNCIA E NMERO DE PARTICIPANTES NO MERCADO. Virtualmente todas as implicaes positivas no bem-estar da coordenao do mercado derivam de modelos de economistas que utilizam pressupostos de "concorrncia perfeita" para orientar a lgica do comportamento poltico no que se refere aos participantes no mercado. A concorrncia uma fora poderosa nas economias. a "mo invisvel" que guia os interesses prprios privados na optimizao do bem-estar social. No entanto, para que a concorrncia cumpra este poderoso papel tem que existir um nmero adequado de participantes de ambos os lados da relao de troca, de modo a que nenhum agente nico possa influenciar significativamente o resultado da troca. A nica altura em que esta condio claramente violada quando existe apenas um participante nico num lado ou no outro. Mesmo apenas dois vendedores podem proporcionar uma concorrncia forte um ao outro quando competem. Em alternativa, vinte vendedores podem no ser competitivos se existir um entendimento mtuo relativo ao seu comportamento adequado no mercado. Nmeros muitos grandes de participantes -- milhes de agricultores e milhes de consumidores -- garantem a competitividade em ambos os extremos do sistema alimentar. A questo o nmero de participantes na cadeia intermdia e o acesso potencial de mais participantes se os rendimentos da prestao de servios de comercializao se elevam acima do nvel ditado pelo equilbrio concorrente. O agricultor preocupa-se em obter o preo mais elevado possvel para a produo a ser vendida (ou o preo mais baixo possvel para os insumos a serem adquiridos) para um dado nvel de condies acessrias, tais como o crdito, os prazos de pagamento, e as perdas por causa de humidade. O agricultor tem que determinar o agente de comercializao a quem vender. Quanto mais agentes existam para comprar o cereal do agricultor, melhor a informao disponvel ao agricultor relativa ao preo dominante e mais fcil mudar de um vendedor para outro cujos termos sejam relativamente melhores. Nos casos em que existam
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muitos compradores secundrios potenciais, tais como fbricas de descasque de arroz ou firmas de exportao, muitos agentes de compra ao nvel da quinta proporcionaro ao agricultor uma maior liberdade de escolha. Se existir um comprador final nico, como seja o exemplo do anans para enlatar, o agricultor ter muito pouca escolha para alm de vender ao agente da fbrica de processamento ou de vender a um preo muito mais baixo num pequeno mercado local de fruta. O primeiro passo para a compreenso de quo competitiva pode ser a formao de preos a identificao do leque de escolhas do agricultor no ponto inicial de venda. Na extremidade oposta da cadeia de comercializao, onde os consumidores compram alimentos para consumo domstico, verifica-se uma abordagem semelhante. Os consumidores individuais no tm influncia nos preos que pagam mas, se existirem muitos pontos de venda a retalho com mercadorias e servios semelhantes, a liberdade dos consumidores para escolher um ou outro retalhista evita os lucros excessivos dos agentes de comercializao provenientes de margens elevadas. Se, no raio de muitos quilmetros, existir apenas um nico retalhista, o potencial para os lucros elevados maior. Sob tais circunstncias, o analista dever questionar-se sobre porque no aparecem mais retalhistas. Se existirem barreiras significativas entrada no mercado de mais retalhistas, as medidas governamentais para melhorar o acesso ao comrcio de retalho podero render dividendos mais elevados aos consumidores de alimentos. Se existir uma situao de monoplio determinada por regulamentos governamentais ou detida pelo prprio governo, o impacto nos consumidores atravs da reduo da liberdade de escolha e dos preos mais elevados tem que ser ponderado relativamente a quaisquer benefcios potenciais que resultem do desempenho do papel do governo. TRANSFERNCIA DE PROPRIEDADE E EQUILBRIO PODER DE MERCADO. Quando tanto o vendedor como o comprador concordam com os termos de uma compra, estabelecido um preo para a troca. Ambas as partes tm que ficar satisfeitas, mas quem decide de facto qual ir ser o preo? Esta questo tem intrigado os economistas desde h sculos. Alguns inventaram mesmo mecanismos irreais, tal como um leiloeiro de Leon Walras, que permitiu a re-negociao entre as partes interessadas at que fosse alcanado um equilbrio global. A sugesto de Kenneth Arrow mais relevante para os assuntos aqui discutidos. Ele encara as relaes de troca como possuindo pelo menos pequenos elementos do poder de um monoplio (ou mercado), num ou noutro lado da troca. Cada troca , em certa medida, nica, porque cada uma das partes interessadas tem as suas limitaes de tempo e de espao entre uma parte de troca alternativa. Cada uma das partes interessadas prope-se troca com um conhecimento diferente acerca das caractersticas das foras de mercado subjacentes relativas ao artigo a ser trocado. Arrow diz que a parte interessada que possua um conhecimento relativamente maior a que ir estabelecer de facto o preo inicial. A outra parte interessada decide ento aceitar ou rejeitar o preo proposto. Se houver uma concorrncia fraca, haver pouca presso para que se estabelea um preo proposto prximo do custo real de oferecer um produto nessa altura, nesse local e dessa forma. A concorrncia forte, no entanto, melhora, na outra parte interessada, o conhecimento das condies do mercado e fora um ajustamento no preo proposto quer por negociao directa quer pela interveno de negociantes alternativos. Num tal enquadramento de formao de preos, o conhecimento do mercado traduz-se em poder no mercado. Uma das medidas mais importantes que os governos podem tomar para melhorar a justeza da formao dos preos de mercado de modo a que seja menos
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discriminatria relativamente ao pequeno agricultor, por um lado, e ao consumidor, pelo outro, a prestao de informao atempada e precisa a estes indivduos sobre as condies reais do mercado. Tal informao permite-lhes negociar de um modo mais equilibrado com os agentes de compra ou com os retalhistas que, naturalmente, pretendem alargar as suas margens ao mximo e sempre que possvel. Um maior equilbrio de no conhecimento proporciona uma distribuio mais equilibrada dos ganhos de uma formao de preos de mercado eficiente. EFICINCIA DA FORMAO DE PREOS. Os preos so eficientemente formados quando um grande nmero de compradores e de vendedores, todos com possibilidades semelhantes de acesso informao de mercado relevante, interagem no sentido de chegarem a uma base de troca --um preo. Este preo d sinais aos consumidores acerca dos custos de recurso de lhes ser fornecida uma tal mercadoria. Ao mesmo tempo, d aos produtores indicao sobre a vontade dos consumidores em pagar os custos de recurso da produo. Numa economia orientada para o mercado, essencial a eficincia da formao de preos para que haja uma distribuio eficiente de recursos. Este quadro de formao de preos essencialmente esttico ou, na melhor das hipteses, captura uma sequncia de equilbrios estticos. No entanto, provvel que as expectativas acerca de condies futuras venham tambm a ter importncia de facto na formao dos preos. Se as expectativas forem inteiramente satisfeitas em cada perodo, o resultado um padro dinmico de preos perfeitamente previsvel. O mundo real nunca , claro, to compensador. A essncia da interaco entre as expectativas e a formao de preos de forma a que as expectativas de alguns dos participantes no mercado acerca do futuro so permanentemente contrariadas medida que se torna disponvel mais informao sobre o mercado. No que se refere a apostas relativamente a expectativas alternativas, quando se verifica uma seca ou aparecem grandes quantidades de supercolheitas, fazem-se e perdem-se grandes somas de dinheiro. isto, de alguma forma, ineficiente? tentador pensar que o governo deveria simplesmente estabelecer os preos para os cereais bsicos (ou outros bens essenciais), num nvel de alguma forma "justo" e proibir o tipo de comrcio que conduz a ganhos e perdas especulativas. O capital empregue em tal tipo de comrcio poderia ter uma utilizao social mais produtiva atravs de investimentos em fbricas ou barragens. Infelizmente, esta abordagem no reconhece o papel duplo da formao dinmica de preos. Integra informao acerca de colheitas futuras e abastecimentos alternativos, presses da procura e custos de armazenamento para a disponibilidade futura da mercadoria. Ao mesmo tempo, o padro temporal dos preos estabelecidos, ou as expectativas criadas relativamente ao preo, indicam aos produtores, aos consumidores e aos armazenistas os custos de oportunidade das suas decises de produo, consumo ou armazenamento. Quando no so recebidas sinais precisos sobre estes custos de oportunidade, a distribuio de recursos na produo e no consumo de alimentos pode ser muito mal realizada e podem surgir perturbaes graves no fluxo temporal de bens alimentares para os consumidores. Muitas economias socialistas, por exemplo, tentam recorrer aos mercados como um veculo para alcanarem a eficincia a curto prazo na distribuio de bens, enquanto os governos determinam os sinais de preo que os mercados iro reflectir aos produtores e aos consumidores. Preos fixados pelos governos em economias centralamente planificadas tendem a comunicar informao em apenas uma direco, de cima para baixo. Quando os sinais de preos no conseguem reflectir sociedade os custos de oportunidade das decises
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de facto de produo e de consumo, no existe nenhum mecanismo que devolva esta informao comisso de controlo dos preos. medida que os sinais se tornam mais desequilibrados, conduzem frequentemente a uma grave escassez no sistema alimentar, como aconteceu na Polnia, ou a subsdios oramentais em massa aos produtores ou aos consumidores, como no Egipto e na China. A interrupo dos aspectos dinmicos da formao de preos causados pelas expectativas restringe tambm os mecanismos que produzem a eficincia esttica na afectao de recursos. No possvel conseguir uma sem o outro. FALHANO DO MERCADO. No que se refere sua eficincia na distribuio de recursos econmicos, uma economia de mercado competitiva no pode alcanar alguns objectivos sociais importantes sem a interveno cuidadosa do governo. Alguns destes objectivos mais amplos esto ainda relacionados com a eficincia econmica, enquanto outros se referem distribuio do rendimento, ao bem-estar nutricional e segurana da sociedade e do seu abastecimento de alimentos. Mesmo os mercados competitivos, com uma formao de preos eficiente, falham no que se refere distribuio socialmente eficiente dos recursos se existirem externalidades (efeitos externos) no seio do sistema econmico. Infelizmente, o sistema alimentar est cheio de externalidades. As decises de irrigao a montante afectam o abastecimento de gua a jusante. A aplicao de pesticidas, rentvel ao nvel privado, tem consequncias para a sade pblica e para o ambiente. Quando, com o objectivo de alimentar as suas famlias ou pelo lucro, os agricultores cultivam as encostas de colinas e as terras marginais (como em Java, por exemplo), causam a eroso dos solos. As grandes alteraes de poltica alimentar em pases importantes no sistema alimentar mundial, como a URSS, os Estados Unidos e a China, tm impacto nos produtores e nos consumidores de outros pases. A ocorrncia de tais externalidades e a falha dos mercados em determinar resultados que proporcionem solues eficazes, constituem razes para a anlise e elaborao de polticas alimentares em que o governo um participante importante no sistema alimentar. Ao mesmo tempo, a compreenso destes factores dever proporcionar uma viso das reas de afectao de recursos econmicos nas quais os mercados desempenham um papel eficaz e a interveno dos governos susceptvel de piorar a situao, em vez de a melhorar. Em vez de determinar a quantidade de pesticidas que os agricultores devem utilizar e tentar fazer cumprir essa regra, os preos dos pesticidas podem ser determinados de modo a reflectirem os custos sociais no seu todo. Os incentivos ao plantio de culturas que provoquem uma menor eroso de solos ou ao recurso a esquemas de re-plantio que estabilizem terras estreis podem ser mais eficazes do que uma aco poltica que impea os agricultores de cultivar em encostas ou os aldees de apanharem lenha em terras do Estado. Na maior parte dos pases, a tenso entre a interveno nos mercados e o deixar os mercados trabalharem por si prprios muito forte. A interveno , muitas vezes, defendida quando existem externalidades. No contexto da compreenso emprica cuidadosa do impacto de tais externalidades, a sua existncia requer, de facto, uma interveno do governo especfica. No entanto, essas intervenes clamam, tipicamente, por um bisturi em vez de uma espada. As economias de mercado privado tambm no conseguem proporcionar quantidades adequadas de bens pblicos, tais como a defesa nacional, a proteco policial, a investigao cientfica ou mesmo estradas e educao. Todos estes "bens" proporcionam benefcios
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populao no seu todo que no podem ter um preo nem podem ser cobrados directamente aos utilizadores pelo fornecedor (privado). Um dos papis importantes dos governos o de utilizar os rendimentos provenientes dos impostos em geral para poder proporcionar estes bens pblicos em quantidades socialmente ptimas. Algumas das componentes do sistema alimentar so como os bens pblicos. A investigao cientfica agrcola , sem dvida, a mais importante, e os governos de virtualmente todos os pases aceitam a responsabilidade de financiar a investigao agronmica e de a adaptar aos ambientes locais. A educao rural, as redes de estradas e de comunicaes tm todas pelo menos um elemento de bem pblico na sua oferta e procura e, por isso, requerem um programa dos governos para suplementar o fornecimento privado. Muitos observadores encaram todo o sistema de comercializao de alimentos como um bem pblico devido s sinergias e interdependncia entre as suas vrias componentes. Um funcionamento fluido do mercado depende, simultaneamente, da disponibilidade e da interaco destas componentes: infra-estruturas de comunicaes, transporte e armazenamento eficientes, normas comuns de qualidade que facilitem o comrcio distncia, cdigos legais para fazer cumprir os contratos, disponibilidade de crdito para o financiamento de inventrios e operaes de processamento de curto prazo, e um sistema de informao do mercado que mantenha todos os participantes no mercado, desde os agricultores aos consumidores, equitativamente informados, e com preciso, acerca das tendncias do mercado. Nenhum operador privado pode esperar captar para si os ganhos totais da sinergia interactiva deste sistema, e o investimento individual em partes dele no produz a sinergia total. Em consequncia, uma viso da produtividade ltima de um sistema de mercado eficiente d um impulso poderoso para o envolvimento alargado do governo na elaborao, construo e, possivelmente, na operao do sistema de comercializao de alimentos. Uma tal viso tem muito a seu favor, mas no uma viso que proporciona facilmente uma perspectiva certa ao olhar para os sistemas de comercializao de alimentos dos Estados Unidos ou da Europa Ocidental. O funcionamento eficiente dos sistemas de comercializao particularmente sensvel s condies locais, culturais e sociais e, particularmente, disponibilidade local de recursos. Entre os recursos contam-se, claro est, a mo-de-obra e o capital, embora os sistemas de comercializao incluam ainda recursos de gesto, administrativos e empresariais que, para a maior parte dos governos, existem em pouca quantidade. Como consequncia, os enormes esforos governamentais para "modernizar" os sectores da comercializao de alimentos, especialmente se no se incluem o investimento e a participao privados, so susceptveis de perderem na grande complexidade do prprio sistema. Tanto os economistas como os polticos compreendem bem que um resultado eficiente das foras de mercado no implica necessariamente uma distribuio satisfatria dos rendimentos ou do consumo alimentar. A maior parte dos economistas gostariam de "reparar" a distribuio de rendimentos atravs de um qualquer tipo de transferncia neutra de rendimentos atravs do oramento governamental, em vez de alterarem os preos das mercadorias importantes que influenciam a distribuio do bem-estar econmico. Esta abordagem conserva a eficincia da soluo do mercado sem distorcer as escolhas dos produtores e dos consumidores, mas a maior parte dos polticos acha-a impossvel na prtica. Uma das respostas tpicas tem sido a de utilizar as intervenes governamentais no para transferir directamente algum rendimento para as pessoas pobres mas antes a de alterar preos
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importantes que afectam significativamente os rendimentos reais, dado que os governos tm um maior controlo a curto prazo sobre os preos do que sobre os rendimentos individuais. Por isso, em nome da melhoria da distribuio de rendimentos e da ingesto adequada de alimentos, muitos governos tentam manter os preos dos alimentos baixos, os salrios elevados, as taxas de juro baixas e as importaes baratas, atravs de uma sobrevalorizao das taxas de cmbio. Todos estes preos tm implicaes importantes no rendimento real de virtualmente toda a gente numa sociedade, mas so tambm absolutamente crticos por constiturem sinais para uma distribuio eficiente de recursos. Coloca-se, uma vez mais, o dilema entre o bem-estar a curto prazo da populao, e dos pobres em particular, cujo consumo de alimentos suporta a reduo com maior dificuldade, e a eficincia de distribuio de recursos num prazo mais alargado que surge por se possibilitar que a escassez de bens e de factores de produo seja reflectida nos preos pagos pelo seu consumo ou utilizao. Este dilema aparece repetidas vezes ao longo deste livro. Nos captulos sobre o consumo e a produo encontram-se reunidos os elementos de uma resoluo, enquanto os veculos para a sua implantao so analisados mais para a frente, neste captulo. Em primeiro lugar, depara-se a tarefa de anlise das funes da comercializao, dos mercados e da formao de preos. Funes de Comercializao e Formao de Preos Imaginemos que o agricultor representado no quadro do captulo 3 opta pela tcnica ptima e acabou de colher 6 toneladas de arroz na Estao I. Surgem, desde logo, trs questes urgentes: que quantidade de arroz vender (e que quantidade guardar para consumo domstico), que preo atribuir-lhe e quem o comprar. Estas perguntas conduzem directamente ao cerne das questes da comercializao, dado que para lhes responder ter que ser iniciado o processo de compreenso de como o arroz colhido na quinta do agricultor transformado numa refeio para ser consumida noutro tempo e noutro lugar. A famlia agricultora simultaneamente produtora e consumidora. Que quantidade de arroz querer este agregado familiar consumir? Em termos de consumo, os factores determinantes mais importantes para responder a esta questo sero os hbitos, o rendimento e os preos do arroz relativamente ao preo de outros bens alimentares bsicos. Mas, quando a estes factores se adicionam as consideraes da comercializao, o assunto torna-se mais complicado, uma vez que o rendimento do agregado familiar depende do preo do arroz. Sob algumas circunstncias, um preo mais elevado pode conduzir a que o agregado familiar consuma maiores quantidades devido a um forte efeito do rendimento. No entanto, a maior parte da evidncia emprica sugere que as famlias agrcolas tm curvas da procura de declive negativo relativamente aos bens alimentares que produzem. As curvas de procura da maior parte dos agricultores, embora talvez menos elsticas na resposta variao dos preos do que as relativas aos no agricultores que habitam em reas rurais em que exista uma grande escolha de produtos alimentares disponveis, tm um declive negativo como mostrado na figura 4-1. Na figura esto representadas a funo vertical da oferta aps a colheita e a funo da procura, para um agricultor representativo. Naturalmente, espera-se que a funo da oferta para perodos futuros tenha um declive positivo, reflectindo a capacidade e a vontade do agricultor de aumentar a produo face ao incentivo de preos mais elevados. Com o volume da oferta de arroz pelo agricultor fixada a curto prazo pela dimenso da colheita e a quantidade de arroz consumido em casa determinada pelo seu preo de mercado,
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a quantidade que o agricultor se dispe a vender para o mercado ser tambm funo desse preo de mercado. Com o preo do arroz elevado, o agricultor prefere consumir uma menor quantidade de arroz (e mais milho, trigo, mandioca ou outros alimentos bsicos que tenham um preo mais baixo relativamente ao do arroz quando o preo deste seja mais elevado) e, em consequncia, fica apto a vender mais. A quantidade oferecida ao mercado, a diferena entre a quantidade fixada Qh e o consumo do agregado familiar, uma funo crescente do preo (at, pelo menos, quantidade total disponvel, Qh) e encontra-se representada na figura 4-1 pela curva de oferta excedentria, a tracejado. Esta linha reflecte a quantidade de arroz que o agricultor ir oferecer ao mercado para cada preo de mercado, e construda subtraindo produo de arroz do agricultor o consumo de arroz pelo agregado familiar, que uma funo negativa do preo de mercado do arroz. A curva de oferta excedentria relaciona as vendas de arroz do agricultor no mercado com o preo conseguido. Se o preo de mercado for Pm, o agricultor vende Qs e consome Qc. A geometria da curva de oferta excedentria garante que a soma de Qs e Qc igual a Qh. De quem que o agricultor recebe este "preo de mercado"? Embora os economistas tenham tendncia a considerar a troca e a formao de preos como conceitos neutros que ocorrem automaticamente, os participantes no mercado pensam de outro modo. Os agentes de comercializao so pessoas reais que tomam decises no sentido de melhorar o seu bem-estar econmico (alm de contriburem para o processo de produo econmica). O agricultor tem que encontrar algum que lhe compre o arroz ou algum agente de comercializao tem que encontrar o agricultor. O que motiva esse agente de comercializao? Ao comprar ao agricultor uma quantidade Qs de arroz em bruto a um preo de mercado Pm acordado, o agente espera conseguir uma ou mais de trs coisas. Em primeiro lugar, o agente pode transportar o arroz em bruto para um entreposto ou uma fbrica de descasque e revend-lo imediatamente, esperando recuperar com a venda uma margem no preo que justifique o risco e o esfora envolvidos na transaco, pois a fbrica de descasque poder no estar disposta a pagar mais do que o agente pagou ao agricultor. Em segundo lugar, o agente pode ter uma fbrica de descasque perto. Depois de ser descascado, o arroz mais valioso para os consumidores, que preferem consumi-lo assim em vez de no seu estado integral. Se a vontade dos consumidores em consumir arroz descascado for suficientemente forte para pagar mais caro por ele, o agente de comercializao poder ser capaz de recuperar os custos em que incorreu ao comprar ao agricultor o arroz em bruto, mais uma margem adequada que cubra os custos de processamento, incluindo o retorno dos custos e riscos do investimento.

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Em terceiro lugar, o agente de comercializao pode armazenar o arroz num armazm e esperar vend-lo mais tarde a preos mais elevados, depois de terem sido absorvidas a parte mais abundante das colheitas. Este processo envolve um risco ainda maior, dado que o agente ter que pagar os custos adicionais de armazenagem do arroz --os juros do dinheiro investido no arroz, os custos de aluguer (ou taxas de manuteno e de depreciao) do armazm, as perdas de arroz enquanto este est armazenado e o seguro contra incndios e outros riscos. Quando o arroz retirado do armazm, no existe nenhuma garantia de que o agente seja capaz de o vender a um preo suficientemente mais elevado do que o preo pago para cobrir estes custos mais um rendimento pelo esforo, tempo e risco envolvidos. Se o preo for demasiado baixo para cobrir estes custos na sua totalidade, provvel que o agente deixe de comprar arroz ou que oferea um preo mais baixo ao agricultor na estao seguinte. Embora cada uma destas funes --transporte, armazenamento e processamento -- seja tratada independentemente, o mesmo agente poder estar envolvido em qualquer uma ou todas elas. CUSTOS E PREOS. Torna-se evidente que durante o desempenho das funes de mercado se forma tambm uma variedade de preos. Os consumidores expressam a sua vontade de comprar arroz descascado atravs das suas curvas de procura; os agricultores expressam a sua vontade de vender arroz em bruto atravs das suas curvas de oferta excedentria; os agentes de comercializao fazem a ponte entre as duas partes atravs da sua disposio para, com vista a obterem um retorno adequado ao seu tempo, capital e risco ao pagar o preo ao produtor e ao transportar, armazenar e processar o arroz de modo a vend-lo ao consumidor na altura, no local e sob a forma desejados. Os preos so determinados em cada etapa deste complicado processo de comercializao. Embora seja possvel perder o rumo nesta complexidade, importante compreender as foras bsicas que explicam este processo de determinao dos preos nos mercados. O exemplo aqui apresentado centra-se na formao temporal dos preos, isto , na relao entre os preos durante a colheita e os preos durante a curta "estao" que decorre at que surja no mercado nova oferta proveniente da colheita seguinte. As funes de transporte e de processamento podem tambm ser compreendidas neste enquadramento. Elas sero, de momento, mantidas em suspenso, para que seja possvel concentrarmo-nos na essncia da formao dos preos e nos seus efeitos nas quantidades oferecidas e na procura em cada perodo. A figura 4-2 avana duas etapas na anlise da oferta, da procura e do abastecimento dos mercados pelo agricultor representativo mostrado na figura 4-1. Em primeiro lugar, a figura 4-2 diz respeito a agregados de mercados e no a um agricultor individual. Em consequncia, a funo de abastecimento do mercado (curva de oferta) durante o perodo de colheita mostrado no lado direito da figura 4-2 a soma da curva de oferta de todos os agricultores, para todos os preos possveis do perodo de colheita, Ph. A curto prazo, o declive positivo porque os agricultores consomem menos arroz quando os preos so mais elevados. A longo prazo, o declive ser ainda elasticamente maior, porque os agricultores tambm reagiro ao aumento de preos com um aumento de produo. A curva de procura do mercado para o arroz durante o perodo da colheita, tambm mostrado no lado direito da figura 4-2, reflecte a vontade dos consumidores em comprarem arroz no mercado a vrios preos (lquida relativamente ao consumo do produtor a partir de reservas retidas). Se isto fosse tudo o que consta no processo, seria de esperar que as foras concorrentes do mercado determinassem um

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equilbrio quando tanto os consumidores como os agricultores ficassem satisfeitos com a relao preo-quantidade existente. Neste exemplo, as curvas de procura e de oferta intersectam-se em Ph,1 e Qh,e. Mas esta histria mais comprida. O lado esquerdo da figura 4-2 introduz a segunda etapa na anlise, ao mostrar que os consumidores desejam consumir arroz mesmo durante o tempo em que este no produzido. Ao dividir arbitrariamente o calendrio do arroz em dois perodos, um de colheita e outro de no-colheita, a figura 4-2 mostra a oferta, a procura e as consequncias no preo de ligar os dois perodos com a funo de armazenamento. O eixo vertical mede o preo do arroz em ambos os perodos, a partir do qual o perodo de colheita se encontra para a direita e o perodo de no-colheita se encontra para a esquerda. O lado direito do eixo horizontal mede quantidades do modo habitual para os diagramas de oferta e procura: a quantidade aumenta com o deslocamento para a direita, a partir da origem. Para a esquerda, no entanto, as quantidades so medidas por reflexo, como a imagem num espelho. As quantidades aumentam com o deslocamento para a esquerda a partir da origem e, assim, a curva de procura para o perodo de no colheita dever ter um declive para baixo e para a esquerda, como uma imagem de espelho da curva de procura durante o perodo de colheita. Dado que os diagramas da oferta e da procura so colocados, nas dimenses preo-quantidade, ao lado um do outro com um eixo de preos comum, estas figuras so designadas por diagramas face a face. A sua utilidade torna-se evidente quando se considera a possibilidade de guardar arroz do perodo da colheita para ser consumido durante o perodo de no-colheita.
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Durante o perodo de no-colheita no se produz nenhum arroz --no lado esquerdo da figura 4-2. Durante este perodo, e seja qual for o preo (dentro da variao normal), no se espera nenhum abastecimento proveniente de produo. Mas, com uma oferta nula e uma procura substancial de arroz, os preos nesta altura teriam tendncia a aumentar em flecha. Se durante o perodo de no-colheita os preos forem suficientemente mais elevados que durante o perodo de colheita, haver a possibilidade de algum, um agente de comercializao, correr o risco de comprar arroz durante a colheita e armazen-lo para venda posterior a um preo mais elevado durante o perodo de no-colheita. A figura 4-2 mostra como funciona este processo. Na figura, S os custos por quilograma pago pelo agente de comercializao para armazenar arroz do perodo de colheita para o perodo de no colheita. Estes custos de armazenamento compreendem uma recompensa adequada pelo tempo, esforo, custo de oportunidade do capital investido, bem como rendimento pelo facto de ter incorrido em risco. Se os custos equivalentes a S forem realmente cobertos pela diferena de preo entre os dois perodos, o agente de comercializao querer continuar a sua actividade, ano aps ano. Se a diferena de preo for inferior a S, alguns agentes de comercializao no consideraro rentvel continuar o seu negcio como agentes de transferncia entre os perodos de colheita e de no-colheita. Se a diferena de preo for maior do que S, os agentes expandiro as suas operaes de armazenagem e podero aparecer outros novos a quererem tambm tomar parte nessa actividade. A figura 4-2 construdo com base no pressuposto de que o aumento de preo ser precisamente igual aos custos de armazenamento --S. , agora, possvel ver como aparecem os abastecimentos durante o perodo de no produo, apesar da falta total de produo. Os especuladores --a designao dos agentes de comercializao que compram quando o preo baixo, na esperana que aumente aps a colheita -- estaro dispostos a oferecer uma quantidade de arroz proveniente do armazenamento tal que depende dos preos de mercado relativos dominantes nos dois perodos. A diferena entre os dois preos dever ser igual ao custo de armazenar arroz de um perodo para o outro. Na figura 4-2, o preo de no-colheita, Pnh,1, mais elevado do que o preo de colheita equivalente, Ph,1, num valor igual aos custos de armazenamento, S. Ph,1 um preo particularmente importante. Se, tal como indicado acima, fosse o preo dominante durante o perodo de colheita, a oferta de mercado durante o perodo de colheita seria igual procura de mercado durante o perodo de colheita, e no haveria arroz disponvel para a compra por especuladores para armazenagem. Na ausncia de custos de armazenamento, a curva de oferta excedentria de mercado para o perodo de no-colheita teria o seu incio em quantidade zero para o preo Ph,1 durante o perodo de colheita. Consequentemente, no haveria arroz disponvel para o consumo durante o perodo de nocolheita, e os consumidores teriam ento que encontrar fontes alternativas de alimento ou passarem fome. No entanto, se os especuladores oferecerem um preo durante o perodo de colheita mais elevado do Ph,1, a procura dos consumidores nesse perodo ser menor, a oferta de mercado esperada a partir dos agricultores ser maior e os especuladores transferiro o excesso de oferta para armazenamento para venda e consumo posteriores, no perodo de nocolheita. A quantidade desta oferta excedentria disponvel para o segundo perodo funo do preo dominante durante o perodo de colheita. A funo da oferta excedentria de mercado entre o perodo de colheita e o perodo de no-colheita, mostrada na figura 4-2, reflecte esta relao preo-quantidade. A linha a cheio mostra a oferta excedentria disponvel no perodo de no colheita, antes da despesa dos custos de armazenamento. A linha a tracejado mostra a oferta disponvel durante o perodo de no-159-

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colheita aps os custos de armazenamento, S, terem sido pagos. Para cada relao preoquantidade mostrando a oferta excedentria durante o perodo de colheita, a linha a tracejado mostra o preo equivalente que tem que dominar durante o perodo de no-colheita para cobrir os custos de armazenamento. Que acontece? O equilbrio da relao preo-quantidade, representado na figura 4-2 em Pnh,2 e Qnh,c, pode ser localizado determinando o preo ao qual a oferta excedentria disponvel no perodo de no-colheita igual procura nesse mesmo perodo. Assim, e porque o preo de colheita tem que ser inferior ao preo de no-colheita num valor igual aos custos de armazenamento, o preo de colheita localizado em Ph,2. A partir deste preo podem ser determinadas as decises dos consumidores e dos agricultores durante o perodo de colheita. No exemplo mostrado, a procura do mercado ser Qh,c e a oferta de mercado ser Qh,s. A diferena entre a quantidade da oferta e da procura Qh,s menos Qh,c, que dever ser igual quantidade armazenada e consumida no perodo de no-colheita, Qnh,c. A curva de oferta excedentria desenhada de modo a que isto seja precisamente o que acontece. A interpretao fcil com as curvas de oferta e de procura lineares do exemplo. Com formas mais complexas, pode ser bastante complicada. A PERSPECTIVA DO MERCADO. A figura 4-2 mostra que as funes de comercializao e de formao de preos esto simultaneamente ligadas. Cada uma delas afecta a outra. Se os custos de armazenamento sobem devido a, por exemplo, um aumento nas taxas de juro, o preo do arroz ser mais elevado no perodo de no-colheita do que antes, e mais baixo no perodo de colheita. Estas mudanas de preos afectaro a oferta total disponvel e a distribuio do abastecimento entre consumidores nos dois perodos. Para continuar com o exemplo, os custos de armazenamento mais elevados provocariam a queda da oferta no mercado no perodo de colheita, dado que os agricultores se deparariam com preos inferiores. Os consumidores comprariam mais durante o perodo de colheita, pois tambm eles encontrariam preos mais baixos. Todo o peso da oferta reduzida cairia sobre os consumidores durante o perodo de no-colheita, atravs de preos mais elevados no segundo perodo. No captulo 2 foi referido o significado nutricional potencial da reduo do consumo durante o perodos de no-colheita com preos sazonais elevados. A figura 4-2 mostra porque que, partida, os preos sazonais elevados so um elemento essencial para a oferta de alimentos no perodo de escassez. Na ausncia de subsdios que reduzam os custos reais de armazenamento, o preo sazonal elevado e o consumo sazonal reduzido so necessrios para que exista algum alimento durante o perodo de no-colheita. As funes de comercializao podem, assim, ser encaradas como o elo essencial entre os produtores e os consumidores, de duas maneiras muito diferentes e, no entanto, simultneas e interligadas. Em primeiro lugar, os agentes de comercializao ligam produtores e consumidores fisicamente por, de facto, comprarem, armazenarem, transportarem, processarem e venderem bens de consumo. As sociedades que melhor conhecem o valor dos agentes de comercializao so aquelas que os no tm em nmeros adequados. As lojas e os mercados vazios, as longas bichas, os negcios clandestinos em becos e quartos dos fundos, so testemunho do valioso papel de equilbrio desempenhado pelos agentes de comercializao, uma vez que eles ponderam as suas decises de compra, de transformao e de venda em relao recompensa econmica provvel. Ao mesmo tempo, porm, e porque a troca de mercadorias ocorre, so gerados e transmitidos aos agentes econmicos activos do sistema alimentar indicadores implcitos de preos, que influenciam as suas decises de produo e de consumo. E, pela repercusso acumulada dessas decises aos agentes de
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comercializao, e de novo na formao dos preos, e de novo na tomada de decises, e assim sucessivamente, num fluxo repetitivo sem fim caracterstico das economias de mercado, estabelecido um processo de equilbrio dinmico atravs do qual os recursos so distribudos aos bens de consumo que os consumidores mais desejam e s reas em que os recursos so mais produtivos no sistema agrcola que fornece os bens. Por terem tendncia para utilizar os sistemas de comercializao apenas numa direco, a informao gerada pelos desequilbrios do mercado de trocas nas economias socialistas, na forma de sinais aos produtores, consumidores e polticos , em grande medida, perdida. Para se garantirem, os mercados paralelos das reas rurais, e mesmo os mercados negros das reas urbanas, transmitem alguma desta informao com escassez relativa. Em algumas economias, em que os preos oficiais e as regras rgidas dos mercados desviam as mercadorias para a clandestinidade, estes mercados informais proporcionam grande parte dos alimentos e dos rendimentos nas zonas rurais. A questo aqui no o falhano das intervenes governamentais na comercializao e na formao de preos, embora tal acontea com demasiada frequncia, mas antes a importncia da informao gerada nos mercados para a utilizao eficiente dos recursos econmicos e humanos de uma sociedade.

Compreendendo o Sistema de Comercializao


Quando os mercados funcionam devidamente, os processos automticos de ajustamento desempenham uma tarefa formidvel de coordenao com um mnimo de confuso, e os recursos econmicos so distribuidos com eficincia. Quando os mercados falham, os seus participantes que possuam informaes internas e poder econmico so capazes de explorar tanto produtores como consumidores, em detrimento particular dos pobres em ambos os extremos do processo. O propsito deste captulo o de auxiliar os analistas a reconhecer quando os mercados funcionam, identificar os mercados em colapso e compreender o porqu desse colapso, e o de determinar quais as intervenes governamentais que melhorariam quer a eficincia das operaes comerciais, quer a distribuio dos ganhos gerados quando os mercados funcionam devidamente. As questes de maior importncia para o sector da comercializao --os custos e a eficincia na prestao de servios de comercializao e a capacidade dinmica do sistema para criar e transmitir sinais a produtores e consumidores relativamente a incentivos, que sejam coerentes com a disponibilidade de recursos e as transformaes estruturais a longo prazo -- no so fceis de responder. Dado que as abordagens directas so, com frequncia, limitadas pela indisponibilidade de dados ou pela sua falta de fiabilidade, as abordagens indirectas que dependem de modelos concorrentes normativos so muitas vezes usadas para se alargar a viso do problema. Sob circunstncias tais, nenhuma listagem directa dos dados necessrios poder conduzir directamente s tcnicas analticas. necessria uma interaco constante entre, por um lado, a disponibilidade e fiabilidade dos dados, e, por outro, a abordagem analtica utilizada para resolver as questes importantes de comercializao. Algumas questes empricas so trabalhadas ao analisar os sistemas de comercializao. Quais so os canais de comercializao das mercadorias importantes e quem so os participantes? Quais so os custos, as margens e os lucros que resultam desse processo? Que revelam os dados sobre os preos nos vrios nveis do sistema de comercializao relativamente ao processo de formao de preos e grau de ligao entre mercados? Como so
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determinados os preos nos mercados internacionais e como influenciam eles a formao dos preos domsticos? Tal como para o caso dos dados de consumo e de produo, as fontes de dados publicadas proporcionam ao analista uma anlise inicial eficaz na tarefa de compreender como funciona o sistema de comercializao. Apesar disso, os dados originados em observaes de campo, ainda que em levantamentos informais de fim de semana, proporcionam um sabor e uma perspectiva adicionais aos mecanismos que geram as estatsticas publicadas. Como exemplo, acompanhar a viagem de um saco de arroz medida que repetidamente trocado entre o porto da quinta e a banca de venda a retalho compreendendo todas as decises tomadas ao longo desse caminho, dar ao analista uma melhor perspectiva sobre o processo de deciso comercial e a formao de preos do que todo um conjunto de anlises estatsticas realizadas no gabinete. Elementos de um Mercado Competitivo Um modo indirecto de avaliar a eficincia de um mercado questionar se esto ou no presentes no sistema de comercializao em estudo os elementos de um mercado competitivo. Entre estes elementos conta-se o conjunto seguinte de condies: os artigos da mercadoria comercializada so fungveis (intercambiveis) e divisveis; os compradores e os vendedores agem de uma maneira economicamente racional (querem mais, no menos, rendimentos e bens); as empresas so suficientemente pequenas e numerosas de modo a que as suas decises no tm impacto nos preos; todos os participantes tm igualdade de oportunidade de acesso s actividades do mercado, em termos idnticos; todas as pessoas tm um conhecimento total das foras que so susceptveis de influenciar a oferta e a procura. Se estas cinco condies --divisibilidade, racionalidade, pequenas empresas, igualdade de acesso e conhecimento total -- caracterizam o sistema de comercializao, o mercado ter um desempenho eficiente, sem lugar a lucros excessivos. A satisfao destas condies suficiente, embora no necessria, para que o mercado seja competitivo. Como exemplo, a formao de preos pode ser eficiente num mercado em que existam apenas trs ou quatro grandes empresas a vender ou comprar, desde que estas empresas concorram umas com as outras, em vez de entrarem em conluios. Porm, a principal dificuldade com esta abordagem indirecta o modo de determinar, a partir de um inqurito junto dos participantes no mercado, se o sistema se encontra a operar suficientemente prximo das circunstncias ideais, de modo a excluir o conluio e o lucro excessivo. De entre as cinco condies necessrias para um mercado competitivo, duas delas no so, normalmente, problema para a comercializao de culturas alimentares. A divisibilidade uma caracterstica de praticamente todos os bens alimentares e virtualmente todos os participantes no mercado reagem adequadamente aos sinais econmicos. A terceira condio, que se refere a pequenas empresas numerosas, tambm uma caracterstica da maior parte dos sistemas de comercializao dos pases em desenvolvimento, excepto nos casos em que o governo tenha criado um monoplio para-estatal efectivo ou tenha polticas restritivas quanto ao acesso de novos participantes no sistema de comercializao. As empresas comerciais de exportao em grande escala constituem, algumas vezes, uma importante excepo. O foco principal incide sobre as condies de acesso ao mercado e informao. Uma vez que nenhum sistema pode ser perfeito no que se refere igualdade de acesso e informao completa, a questo que se coloca de grau, isto , se o acesso suficientemente livre e a informao suficientemente boa para que o mercado funcione com um grau razovel
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de competitividade --suficiente para a obteno de um resultado eficiente. Pode aprender-se muito a partir de inquritos sobre os modos de entrada no comrcio (perodos de aprendizagem, exigncias de capital e distribuio de idade dos comerciantes) e sobre a informao do mercado (modos de crdito e de partilha de risco, posio negocivel dos agricultores no ponto inicial de venda e fontes de informao de preos dos mercados grossistas prximos e distantes). A facilidade de entrada no sistema de comercializao (como comerciante informal ou como operador de uma pequena fbrica de descasque de arroz, por exemplo), em combinao com uma acessibilidade razovel informao sobre o mercado, conduz ao forte pressuposto de um sistema de comercializao eficiente em termos de concorrncia. Se um sistema de comercializao for caracterizado por um acesso e uma informao limitados, os esforos dos governos para proporcionarem um melhor acesso a capital de trabalho, melhor recolha e disseminao de estatsticas de preo e de informao sobre as condies das colheitas, e a dissoluo de monoplios sancionados pelo Estado em sectores de mercado, podem melhorar muito a eficincia do mercado. Para encontrar o nmero de comerciantes que operam num sistema de comercializao, e em que pontos um determinado bem troca de mos, torna-se til esquematizar o seu fluxo atravs da cadeia de comercializao. A competitividade de um mercado e a estrutura da cadeia de comercializao esto, obviamente, relacionadas. Se, em qualquer ponto da cadeia, existir apenas um comprador ou vendedor nicos, torna-se provvel a ocorrncia de um comportamento no competitivo. Alternativamente, a presena de muitos compradores e vendedores ao longo de toda a cadeia transporta consigo um forte pressuposto de comportamento competitivo e de um desempenho eficiente do mercado. Fluxos e Participantes no Mercado: Cadeias de Comercializao A construo das cadeias de comercializao das culturas alimentares ajuda a organizar as ligaes entre a produo e o consumo. De seguida, so apresentadas algumas cadeias de comercializao tpicas de um bem: 1. Agricultor S, P, T consumidor rural !!!! 2. Agricultor S, P, T retalhista rural T consumidor rural !!!! !!! 3. Agricultor S, T processador ou transformador residente P, S, T !!!! !!!! retalhista rural T consumidor rural !!! 4. Agricultor S, T processador ou retalhista residente !!!! grossista no residente S, T consumidor urbano !!!! 5. Agricultor S, T grossista no residente P, S, T !!!! !!!! P, S, T !!!!

grossista ou consumidor urbano

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em que T = operao de transferncia, tal como transporte ou troca de propriedade; P = actividade de processamento; S = funo de armazenamento. A estimao dos volumes e percentagens de transformao de uma mercadoria em cada elo da cadeia proporciona uma viso geral da estrutura do sistema de comercializao. Que parte da produo total vendida pelos agricultores e que quantidade vendida directamente aos consumidores rurais (cadeia de comercializao 1)? Que parte vendida vendida aos retalhistas rurais no mercado vizinho (cadeia 2)? Que parte vendida a processadores ou transformadores residentes que, por sua vez, a vendem a retalhistas rurais da regio (cadeia 3) ou a grossistas no residentes para envio para os mercados urbanos (cadeia 4)? Que parte vendida a grossistas no residentes que se deslocam s reas de produo para comprarem abastecimentos para o mercado urbano (cadeia 5)? Ao recorrer a inquritos formais ou informais, o analista tenta substituir as setas das cadeias de comercializao com quantidades ou percentagens, tal como para a cadeia de comercializao de arroz apresentada na figura 4-3. Neste exemplo, os agricultores venderam 50% da sua produo comercializada a compradores locais (local assemblers--comprar para re-vender no para transformar), 40% a processadores locais e 5% a compradores e processadores distritais. Estas quantidades movem-se ao longo do sistema at ao ponto em que 85% foi exportado para fora do distrito e 15% foi consumido localmente. Os diagramas das cadeias de comercializao especificam, assim, as ligaes comerciais que unem uma srie de preos a outra para determinar, por exemplo, se os preos dos alimentos nas zonas rurais so influenciados pela procura urbana ou se as expectativas de preos elevados antes da colheita tm efeito retrgrado, influenciando o preo na colheita. Saber quando e onde as colheitas so vendidas, os seus destinos de transporte e de armazenamento, e quem o seu consumidor final, permite ao analista especificar a direco causal provvel das ligaes comerciais. Custos e Margens de Comercializao As margens elevadas de comercializao -- o afastamento entre os preos ao produtor e os preos ao consumidor -- podem ocorrer por duas razes: ou os custos reais de comercializao elevados determinam que os preos ao consumidor sejam muito mais altos do que os preos ao produtor, ou os elementos monopolistas do sistema de comercializao esto a obter lucros excessivos. Para determinar se existem lucros excessivos e uma ineficcia sria na comercializao das culturas alimentares ou se as margens elevadas so devidas a custos reais elevados que podem ser reduzidos atravs do investimento governamental adequado na estrutura de comercializao, pode ser utilizada quer uma abordagem directa quer uma indirecta. Dado que na maior parte dos casos se verifica uma grande restrio de dados,

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so normalmente necessrias as duas abordagens -- uma que olha para os custos e outra para os preos e margens de preo -- para que possam ser comparadas e verificadas. MEDIO DOS CUSTOS DE COMERCIALIZAO. A abordagem directa detm-se sobre as trs funes de comercializao cujos custos combinados constituem a margem de comercializao. Este tipo de anlise de eficincia da comercializao tem analogias claras com a anlise de qualquer actividade produtiva, incluindo a produo agrcola. No entanto, uma aplicao emprica deste tipo , normalmente, difcil, e algumas vezes fora de alcance, uma vez que a necessidade de dados muito grande.

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So necessrios registos de custos representativos e rendimentos dos principais participantes no transporte (comerciantes, transportadores e agentes (brokers)), no processamento e no armazenamento. Os analistas estimam os custos de todas os insumos e os investimentos, incluindo os custos de gesto. Subtraindo os custos das receitas obtm-se o lucro em cada um dos nveis do sistema. Na tabela 4-1 apresentado um exemplo da margem de comercializao do arroz no Gana. Neste exemplo, os agricultores receberam 70% do preo urbano de retalho, e os rendimentos lquidos dos transformadores, processadores e retalhistas variaram entre 4,6% e 6,5% do preo urbano de retalho.

Tabela 4-1. Margens Mdias de Comercializao do Arroz Produzido no Distrito de Atebubu e Vendido a Retalho em Kumasi, Gana, em Julho de 1977
Item Cedis por toneladaa Percentagem do preo a retalho 83,0 70,9 12,1 (0,8) (3,4) (0,3) (1,1) 6,5 94,5 83,0 11,5 (1,9) (1,5) (2,2) (0,6) (0,7) 4,6 100,0 94,5 5,5 (0,2) (0,3) 5,0

Preo grossista no mercado de Atebubub Preo no produtorc Margem bruta do intermedirio Comisses Transporte Manuseamento e armazenamento Imposto distrital Margem lquida do intermedirio Preo grossista em Kumasib Preo grossista no mercado de Atebubu Margem bruta do processador Transporte Pr-cozedura (parboiling) Descasque Manuseamento Comisses Margem lquida do processador Preo a retalho em Kumasib Preo grossista em Kumasi Margem bruta do retalhista Manuseamento Aluguer da banca Margem lquida do retalhista

2.216,93 1.894,38 322,55 (20,06) (90,28) (8,00) (30,10) 174,11 2.525,00 2.216,93 308,07 (50,06) (40,13) (60,19) (16,03) (20,00) 121,66 2.671,80 2.525,00 146,80 (6,50) (7,00) 133,30

a. Os preos do arroz com casca ao nvel do produtor e do mercado grossista de Atebubu foram convertidos para o seu equivalente descascado a uma taxa de descasque de 0,62. Um cedi = 0,87 dlares. b. Os preos de mercado so a mdia dos preos recolhidos pelo Ministrio da Agricultura entre Janeiro e Julho de 1977. c. Os preos ao produtor so a mdia dos preos registados no inqurito agrcola junto dos produtores na rea de Kwame Danso. Fonte: V. Roy Southworth, Food Crop Marketing in Atebubu District, Ghana. Tese de Doutoramento, Universidade de Stanford, 1981.

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Dado que o lucro normal o retorno do capital (incluindo o capital de trabalho, bem como o equipamento e os edifcios), so necessrios dados sobre o capital utilizado nas empresas de comercializao. As taxas de lucro so calculadas comparando os nveis estimados de lucro com o montante do capital utilizado. Para determinar se o rendimento do capital representa um lucro excessivo, o analista dever compar-lo com as taxas de juro em vigor nos mercados de crdito aos quais o comerciante de culturas alimentares tem acesso. Se a taxa de juro em vigor (que inclui uma bonificao pelo risco do investimento comercial) for inferior taxa de retorno, o nvel de lucro conseguido situa-se acima do normal. Embora este tipo de anlise seja muito morosa e as exigncias em dados sejam excessivas, vale sempre a pena tent-la para fins de poltica se houver alguma evidncia prvia de lucros excessivos ou se os polticos acreditam que as deficincias de comercializao so to profundas que s uma evidncia emprica slida evitar a implantao de polticas de comercializao baseadas nessa crena. DADOS SOBRE OS PREOS. A anlise de preos constitui uma abordagem indirecta para determinar a eficincia do mercado. Os sistemas de comercializao eficientes so caracterizados por um elevado grau de integrao de preos -- movimentos fortemente correlacionados de sries de preos ligadas --ao longo do espao, na forma e ao longo do tempo. Numa economia de mercado eficiente, a integrao dos preos causada pela arbitragem. Nestas economias, os participantes no mercado respondem quando reparam que os preos em dois mercados so suficientemente diferentes para que possam ser obtidos lucros pela compra no mercado de preos baixos e venda no mercado de preos elevados. Se existirem condies de concorrncia e se houver um nmero suficiente de comerciantes que respondam desta maneira, a diferena anormal de preo desaparece porque o abastecimento no mercado de preos baixos declina, colocando uma presso crescente sobre os preos, e o abastecimento no mercado de preos elevados aumenta, determinando a queda dos preos. Assim, os preos esto ligados em todos os mercados eficientes pelas decises de arbitragem dos comerciantes, e as diferenas de preo devero reflectir apenas custos normais. No entanto, as expectativas relativas a nveis de preo futuros so um importante ingrediente da formao de preos. Dado que os nveis de preo futuros so incertos, os comerciantes arriscam quando retm mercadorias e os custos do risco so tambm includos nas margens de comercializao. A anlise de preos das margens de comercializao implica comparaes estatsticas de pares de sries de preos que devem estar ligados pelo sistema de comercializao, e aplicvel a mercados inter-relacionados (ao longo do espao), graus de processamento de produtos (na forma) e perodos de armazenamento (ao longo do tempo). Ao recorrer a dados de preos para determinar o grau de correlao no movimento dos preos, essencial ter claro o nvel da cadeia de comercializao ao qual os preos se aplicam. Os designados preos ao nvel da quinta, por exemplo, podem ter sido calculados a partir de outros preos no sistema. Os preos devem ser de uma qualidade e forma de produtos comparveis como, por exemplo, o arroz descascado de uma variedade determinada e com uma percentagem especificada de gro partido. Os dados tm mesmo que ser recolhidos com fiabilidade, e os preos reais que prevalecem nos mercados devem ser distinguidos dos preos anunciados oficialmente. Coeficientes de correlao baixos significam que os mercados esto desligados relativamente aos movimentos das mercadorias de uma localidade para outra. Uma elevada correlao das sries de preos entre mercados, indicando uma forte integrao de preos, pode ser resultado de diversos factores. Em primeiro lugar, os preos estveis em todas as cidades
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podem causar uma correlao elevada simplesmente pelo facto de ter sido observada um pequeno movimento nos preos. Em segundo lugar, uma correlao elevada entre movimentos de preos pode ser indicao de uma concorrncia perfeita e de um arbtrio de preos eficiente. Em alternativa, as correlaes fortes podem ser resultado de um monoplio ou de uma poltica governamental eficaz, ocorrendo uma ligao real fraca entre mercados de cidades diferentes. Para compreender a formao real de preos entre mercados e, assim, explicar as razes de uma correlao elevada, so necessrias provas de corroborao. MAPEAMENTO DE ZONAS DE CONCORRNCIA. Os mapas das zonas de concorrncia associados s principais cadeias de comercializao servem para resumir a descrio de um sistema de comercializao. Estes mapas, ou a informao em tabelas necessria para a sua construo, so reveladores do ponto at ao qual os custos de comercializao de uma mercadoria, juntamente com os custos agrcolas da sua produo, permitem aos comerciantes das zonas de produo de alimentos recolher, processar, armazenar e distribuir bens de consumo alimentar aos principais centros de consumo de forma concorrencial -- isto , sem subsdios ou proteco governamental. Este mapeamento pode ainda ser utilizado para mostrar o modo como o sistema alimentar nacional se encontra ligado aos mercados internacionais. A ligao e a relao entre os preos domsticos e internacionais dos cereais constituem elementos chave para a poltica alimentar nacional e so discutidas mais adiante neste captulo e no captulo 6. O sector domstico de comercializao proporciona as infraestruturas e os mecanismos de ligao que permitem que uma poltica alimentar de preos funcione eficazmente num contexto comercial internacional. A comparao entre o custo de um bem alimentar produzido domesticamente e entregue ao porto (custo de produo mais custo de comercializao) e o preo local de exportao do mesmo bem indica se esse bem pode ser exportado sem um subsdio governamental exportao. Uma comparao semelhante realizada com o preo total de importao revela se o bem alimentar produzido localmente pode sobreviver competio internacional nos mercados grossistas da cidade porturia e, subsequentemente, nos mercados interiores onde os produtos alimentares produzidos localmente tm custos de produo que lhes conferem uma vantagem competitiva. Se uma mercadoria no for competitiva com as importaes, o governo poder optar por limitar as importaes atravs de tarifas ou de restries quantitativas. Podem ser traadas no mapa as linhas de isocusto (que unem pontos de custo igual) de modo a indicarem, para um determinado preo mundial de um produto alimentar, os limites das reas de produo com capacidade para exportar de forma competitiva e das regies agrcolas capazes de resistir concorrncia da importao sem proteco. Podem tambm ser examinados os efeitos provveis das redues na produo ou dos custos de comercializao, identificando qual a produo adicional que seria comercializada de modo competitivo e de onde se originaria tal comercializao. O tipo de informao necessria para identificar as zonas competitivas apresentada na tabela 4-2. A produo e a comercializao de arroz num pas costeiro, o Senegal, comparada com a de trs pases interiores da frica Ocidental -- o Mali, o Nger e o Alto Volta. Os resultados so apresentados em termos de custos sociais, rendimentos e lucros, de modo a que sejam eliminados os efeitos das polticas governamentais nos preos reais dos mercados. Tabela 4-2. Rentabilidade Social Lquida da Produo de Arroz em Locais Alternativos da frica Ocidental (francos por quilograma de arroz)
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Local de Produo e consumo Rendimento social domsticos de arroz Consumo no centro de produo nos pases do interior (Mali, Nger e Alto Volta) 99,2 Produo distncia mdia com consumo no principal centro nos pases do interior 97,0 Produo maior distncia com consumo no principal centro nos pases do interior 97,0 Produo e consumo no Senegal, longe do porto 84,9 Consumo no centro de produo, no Senegal 81,2 Produo distncia mdia com consumo no principal centro no Senegal 79,0 Produo maior distncia com consumo no principal centro no Senegal 79,0

Custo social

Rentabilidade

84,0

15,2

86,2

10,8

89,9 84,0 84,0 86,2 89,9

7,1 0,9 -2,8 -7,2 -10,9

a. Rendimento social o custo de oportunidade do arroz importado distribudo no local de consumo, de acordo com os pressupostos seguintes (em francos por quilograma de arroz): Senegal Preo do arroz, custo, seguro e frete, em porto da frica Ocidental Taxas de manuseamento e porturias Custos de transporte e distribuio internais ao principal centro de consumo Preo de colocao no mercado do arroz importado distribudo no principal centro de consumo 74 5 0 Interior countries 74 5 18

79

97

Ao distribuir arroz importado para locais alternativos de consumo, incorre-se em vrias taxas adicionais de transporte. b. Os custos sociais incluem custos de produo agrcola de 66,7 francos por quilograma, custos de recolha e de descasque com um polidor de arroz de pequena escala de 12,0 francos, e custos de transporte at um centro de consumo importante de 6,5 francos. Fonte: Dados retirados de Charles P. Humphreys e Scott R. Pearson, Choice of Technique in Sahelian Rice Production, Food Research Institute Studies, vol. 18, n.. 3 (1979 80).

A tabela 4-2 foi construda de forma a ilustrar a diminuio da rentabilidade social de plantar arroz quanto mais perto se encontra a rea de produo do porto que importa arroz. Havendo tanto produo como consumo nos centros de produo dos pases interiores, o Mali, o Nger e o Alto Volta, o rendimento social de 99,2 francos por quilograma (devido ao custo elevado de levar arroz importado at essas reas), enquanto o custo social de produo de apenas 84,0 francos (custos de produo e de descasque, mais um pequeno custo de transporte). A rentabilidade social lquida resultante de 15,2 francos por quilograma. Esta rentabilidade declina medida que o arroz produzido domesticamente tem que ser transportado mais longe, enquanto o arroz importado incorre em baixos custos de transporte. Nos pases do interior, e sob a combinao mais desfavorvel de pressupostos de rea de produo e de local de consumo, a rentabilidade social lquida da produo de arroz decai para 7,1 francos por quilograma.
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No pas costeiro do Senegal, a produo domstica de arroz mal socialmente rentvel, mesmo sob o conjunto mais favorvel de pressupostos de localizao. Todas as outras combinaes resultam em rendimentos sociais negativos, o que indica que a produo senegalesa de arroz no competitiva relativamente ao arroz importado sem a proteco ou os subsdios governamentais ao sector rizcola. A elaborao de polticas de proteco e de subsdios, bem como a anlise para determinar o seu impacto e atraio, so abordadas mais adiante neste captulo. No entanto, os mecanismos possveis para aumentar a rentabilidade da produo privada de arroz no Senegal so aparentes na tabela 4-2. Em primeiro lugar, e talvez o mais fcil, poderia ser aplicada uma tarifa ao arroz importado. Uma taxa de 10 francos por quilograma garantiria a rentabilidade da produo privada de arroz, excepto nas reas mais remotas de produo do Senegal. Em alternativa, os subsdios aos agricultores, possivelmente atravs de fertilizantes ou crdito subsidiados, de subsdios ao descasque de arroz ou de subsdios ao sistema de transporte, poderia atingir o mesmo objectivo. Tcnicas Analticas para Medir a Eficincia da Comercializao O alcance da interveno governamental na comercializao determinado pela eficincia e pelos custos de desempenho das funes bsicas da comercializao. Se se apresentam custos elevados, os investimentos do governo podem reduzi-los. Se existem deficincias srias, as polticas governamentais podem melhorar a concorrncia ou proporcionar padres competitivos directos. Seja qual for o caso, a primeira tarefa dos analistas a de determinar empiricamente os custos elevados ou as deficincias. Se os analistas tiverem a possibilidade de examinar os registos dos agentes de comercializao detalhados quanto a custos e rendimentos relativos a transporte, armazenamento e processamento, os lucros dos monoplios e as deficincias podem ser directamente aparentes. Tais registos, no entanto, so extremamente difceis de obter, e os que se encontram disponveis podem ser de preciso duvidosa. A abordagem indirecta para examinar a formao de preos a vrios nveis na cadeia de comercializao frequentemente mais realizvel, e os seus dados mais fiveis. Quando, a partir de uma tal anlise de preos, se observam provas de deficincia, a verificao mais detalhada de livros e registos pode ser muito eficaz para a revelao da fonte dos custos elevados de comercializao. A eficincia de comercializao pode ser analisada atravs da comparao do aumento dos preos sazonais com os custos de armazenamento, bem como atravs da correlao entre os preos do mercado em locais diferentes. A anlise mais extensa ser focada na margem total de comercializao entre agricultores e consumidores. Os modelos das margens reais entre a forma e a localizao do produto testam a eficincia da comercializao, a direco da ligao ao mercado e a dimenso da margem necessria para estabelecer a ligao. Normalmente, estas tcnicas no podem "provar" se a formao de preos eficiente ou deficiente, mas cada uma delas pode apontar para inquritos de campo mais detalhados, que daro mais frutos adicionais na recolha de dados, na anlise e na viso poltica. ANLISE DOS PREOS SAZONAIS E CUSTOS DE ARMAZENAMENTO. A anlise de preos sazonais testa a eficcia do arbtrio ao longo do tempo. Os preos das culturas alimentares seguem um padro sazonal tpico, caindo imediatamente aps a colheita e subindo da em diante, at prxima colheita, uma vez que os agricultores e os comerciantes armazenam algum abastecimento para satisfazer a procura dos consumidores ao longo do ano. Num mercado competitivo, a subida sazonal de preos dever apenas cobrir os custos de
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armazenamento, que consistem em taxas de juro sobre o capital de trabalho retido na forma de bens armazenados, na proviso das perdas do bem, no custo da mo-de-obra e das instalaes utilizadas para o armazenamento, e no lucro normal (incluindo o prmio para o risco). Ao comparar o aumento mensal de preos com o custo mensal de armazenamento, os analistas podem verificar se existem lucros excessivos na funo de armazenamento. Os aumentos mensais de preos derivam de um ndice de preos grossistas que so, normalmente, calculados como a percentagem mensal mdia de uma mdia mvel de doze meses. Esta verso de anlise de preos procura identificar os lucros excessivos na poro das margens de comercializao relativa aos custos de armazenamento. Mesmo que no exista disponibilidade de dados relativos aos custos de armazenamento, pode obter-se uma viso alargada da dimenso temporal do sistema de comercializao atravs dos ndices sazonais de preo contrastantes das principais culturas alimentares. Na tabela 4-3 so apresentados os ndices sazonais de preos no Gana, para quatro bens. Os preos do inhame e do milho quase duplicaram entre a colheita e a poca de fome (o perodo anterior prxima colheita), enquanto o do arroz com casca aumentou 35% e o da mandioca seca 50%. A informao adicional necessria para estimar os custos de armazenamento encontra-se detalhada na tabela 4-4, que compreende os custos de armazenamento de oito meses sob diferentes pares pressupostos de taxas de juro e de perdas de mercadoria durante o armazenamento. A partir da observao da tabela 4-3, sabe-se que os preos do milho aumentaram, em mdia, 95% durante uma estao de oito meses. Este aumento sazonal de preos consistente com perdas de armazenamento de 20% e com uma taxa mensal de juro de 5,7% -- magnitude que corresponde a um custo de armazenamento por oito meses de 99% do valor de compra. Em alternativa, perdas de armazenamento de 20%, uma taxa mensal de juro de 4,7% e outros custos de armazenamento (tais como o arrendamento das instalaes, a mo-de-obra e o lucro) de 1% ao ms, correspondem tambm ao custo do armazenamento durante este perodo. O aumento sazonal de preos do milho pode, assim, reflectir os custos reais de armazenamento, embora estes custos sejam bastante elevados. A investigao no Sul da sia tende a mostrar perdas de armazenamento no campo significativamente menores e um aumento sazonal de preos compatvel com estes custos inferiores de armazenamento. CORRELAES DE PREOS ENTRE MERCADOS. Para testar a integrao dos mercados, as correlaes entre os preos grossistas podem ser calculadas entre pares de mercados. Os resultados de uma tal anlise so apresentados na tabela 4-5 e mapeados na figura 4-4. No Gana, os preos grossistas do milho estavam fortemente correlacionados entre pares de mercados. Sendo que um coeficiente de 1,00 indicaria mudanas idnticas de preos nos dois mercados, mais de metade dos coeficientes de correlao foram iguais ou superiores a 0,85, enquanto quase um quarto foram iguais ou superiores a 0,90. Um coeficiente de correlao simples de 0,90 significa que 81% da variao numa srie de preos est correlacionada com a variao da outra srie de preos.

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Tabela 4.3 ndice Mensal de Preos Grossistas do Inhame, Arroz com Casca, Milho e Mandioca Seca no Mercado de Atebubu, entre 1965 e 1974
Cultura Inhame Mdia Desvio padro Arroz com Casca Mdiaa Desvio padro Milho Mdiab Desvio padro Mandioca seca Mdia Desvio padro Jan. Fev. Mar. Abr. Mai. Jun. Jul. Ago. Set. Out. Nov. Dez. Intervalo

104 11 91 10 97 9 101 42

111 20 93 15 99 8 103 40

109 10 96 5 104 7 83 13

126 19 105 12 125 18 83 13

135 17 111 8 141 14 97 14

139 20 110 11 136 26 102 18

90 28 109 16 102 15 103 15

67 15 109 30 74 10 120 54

66 16 110 13 66 6 126 51

67 15 99 6 78 10 103 26

91 16 85 9 92 11 95 23

95 22 82 11 90 6 83 12

73

29

75

43

Nota: O ndice a percentagem mensal mdia de uma mdia mvel de doze meses. a. Janeiro de 1969 a Julho de 1974. b. Janeiro de 1968 a Maro de 1974. Fonte: V. Roy Southworth, William O. Jones e Scott R. Pearson, Food Crop Marketing in Atebubu District, Ghana, Food Research Institute Studies, vol. 17, n.. 2 (1979), p. 180.

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Tabela 4-4. Custo Estimado de Armazenamento durante Oito Meses, a Taxas de Juro Diversas e Perdas de Armazenamento
Perdas de armazenamento (percentagem) Taxa de juro mensala 0 1 2 3 4 5 6 30 30 54 67 81 96 111 128 20 20 35 46 58 71 85 99 15 15 27 38 49 61 74 88 5 5 14 23 33 44 56 68 Nula 0 8 17 27 37 48 59

Nota: Os nmeros do custo de armazenamento no corpo da tabela so percentagens do valor de aquisio das quantidades que sobram para vender no final de oito meses. a. Os clculos partem do pressuposto que o juro liquidado anualmente. Fonte: V. Roy Southworth, Food Crop Marketing in Atebubu District, Ghana . Tese de Doutoramento, Universidade de Stanford, 1981.

Tabela 4-5. Correlao entre os Preos Grossistas entre Pares de Mercados, Gana, 1965 72
Proporo dos coeficientes totais, por mercadoria Coeficiente de correlao Inhame Arroz Milho Mandioca seca 0 0.01 0,03 0,03 0,08 0,08 0,17 0,09 0,13 0,10 0,23 0,06 1,00 16 120 0,65-0,69 0,55-0,59

0,95+ 0,90-0,94 0,85-0,89 0,80-0,84 0,75-0,79 0,70-0,74 0,65-0,69 0,60-0,64 0,55-0,59 0,50-0,54 0-0,49 <0 Total Nmero de mercados Nmero de pares Primeiro quartil Segundo quartil

0,02 0 0,02 0,06 0,11 0,07 0,11 0,13 0.07 0,11 0,30 0 1,00 16 120 0,70-0,74 0,60-0,64

0,04 0.03 0,03 0,08 0,13 0,17 0,13 0,09 0,07 0,03 0,18 0.03 1,00 16 120 0,75-0.79 0,65-0,69

0,02 0,20 0,43 0,17 0,06 0,01 0 0.03 0,03 0,04 0,02 0 1,00 16 120 0,85-0,89 0,85-0,89

Fonte: V. Roy Southworth, William O. Jones e Scott R. Pearson, Food Crop Marketing in Atebubu District, Ghana , Food Research Institute Studies, vol. 17, n.. 2 (1979), p. 189.

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Dado que os coeficientes de correlao so influenciados pela inflao e por variaes sazonais de preo muito grandes, prefervel escolher para anlise perodos durante os quais a inflao foi moderada ou corrigir os efeitos da inflao correlacionando as mudanas de preo em vez dos preos propriamente ditos. As mudanas de preo determinam-se subtraindo cada observao mensal da que a precedeu, de modo a obter as "primeiras diferenas". O mapa da figura 4-4 mostra as linhas traadas entre pares de cidades com coeficientes de correlao de preos iguais ou maiores que 0,90. Este mapeamento compreende todos os mercados, com excepo de quatro, um resultado que sugere um sistema de comercializao integrado para o milho, durante o perodo testado. Estas elevadas correlaes indicam um grau significativo de arbtrio espacial, desde que no ocorram condies extremas de monoplio ou medidas eficazes de controlo governamental. Se a anlise resulta em coeficientes de correlao baixos, as redes de comunicao e transporte podem ser inadequadas para a integrao eficaz dos mercados. Com esta tcnica, no podem ser emitidos juzos mais significativos acerca da eficincia do arbtrio espacial, uma vez que diferenas relativamente pequenas nos coeficientes de correlao podem ser reflexo de manipulaes do mercado altamente lucrativas. A finalidade real da anlise da correlao de preos entre mercados a de demonstrar que existe de facto um sistema domstico de comercializao, e que este serve para ligar os mercados alimentares das vrias cidades e vilas do pas. Esta demonstrao simples pode ter um poderoso efeito nos polticos que acreditam que cada mercado controlado por um monoplio protegido, que reage apenas a condies locais. ANLISE DAS MARGENS DE COMERCIALIZAO. Se os agricultores, os consumidores e os polticos pensarem igualmente que a margem de comercializao demasiado elevada, uma questo bvia a de "qual a sua dimenso?" A questo enganadoramente simples, dado que a magnitude observada da margem entre o preo ao produtor e o preo a retalho pode variar ao longo do tempo, medida que variam as condies do sistema de comercializao. Para alm disso, a margem calculada como sendo a diferena entre o preo a retalho e o preo no produtor, mas este clculo assume implicitamente que a mercadoria de facto comercializada atravs de toda a cadeia, desde o agricultor ao consumidor a retalho. Este pode ser um pressuposto certo durante parte do ano -- durante alguns meses aps a colheita, por exemplo. Durante outras partes do ano, no entanto, pode no existir nenhum fluxo de mercadorias entre os agricultores e os centros urbanos. Durante estes perodos em que no existe nenhuma ligao de mercado entre os mercados rurais e urbanos (ou, pelo menos, a ligao no na direco habitual), as comparaes entre os preos no produtor e os preos de retalho no revelam absolutamente nada sobre a magnitude da margem de comercializao. As simples tentativas de determinar a dimenso da margem global de comercializao calculando a diferena entre os preos anual mdio a retalho e no produtor, podem subestimar significativamente os custos verdadeiros de ligao entre estes dois mercados com um fluxo real de mercadorias. A alternativa consiste em especificar cuidadosamente um modelo simples de ligao entre mercados e em utilizar dados mensais e sazonais para determinar a dimenso da margem de comercializao. Na figura 4-5 apresentado um modelo como o referido, em que os preos do arroz so medidos no eixo vertical e o tempo durante um ano ao longo do eixo horizontal. So mostrados os preos urbanos e rurais do arroz (em equivalentes de arroz descascado),

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separados pelos custos totais de transformao do arroz no produtor em arroz descascado no ponto de venda a retalho. Estas observaes de preos so todas dentro do mesmo ms de observao, de modo a que no se incorra em custos significativos de armazenamento. A figura 4-5 foi desenhada de modo a mostrar o que acontece ao fluxo de curto prazo do arroz entre as reas rurais e urbanas e o impacto subsequente de qualquer interrupo desse fluxo na margem de preo observada. No tempo t0, termina a colheita do arroz, e os preos rurais e urbanos comeam o seu aumento sazonal. Os preos urbanos so mais elevados do que os rurais no valor da margem real de comercializao M. Esta margem reflecte os custos competitivos totais de ligao entre os dois mercados com um fluxo fsico de arroz. No tempo t1, o preo urbano do arroz atinge um tecto determinado quer pela poltica governamental e pelos abastecimentos a partir de reservas de estabilizao, quer pela disponibilidade de importaes ao preo P*u. Como
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consequncia, os preos urbanos cessam de aumentar. Os custos de armazenamento nas reas rurais, porm, continuam a subir e, assim, os preos continuam a aumentar entre o tempo t1 e o tempo t2 --altura em que os preos excedem de facto os preos urbanos pela margem de comercializao M, e o abastecimento reverte o seu curso para as reas rurais at ao tempo t3, quando comea a colheita rural da nova estao. Os preos rurais continuam a baixar at atingirem o seu mnimo sazonal no tempo t10, e o ciclo comea de novo. O preo urbano do arroz no comea a baixar antes do tempo t4, altura em que o preo rural desce abaixo de P*u, num valor idntico ao da margem de comercializao M e, assim, os dois mercados ficam de novo ligados por um fluxo fsico de arroz. Como pode ser calculado M? A figura 4-5 mostra que s durante os perodos assinaladas por A, de t0 a t 1 e de t4 a t10, que a margem real de comercializao M reflectida na diferena entre os preos urbano e rural do arroz. Durante estes perodos, o analista pode observar os custos em que o sistema de comercializao incorre para ligar os mercados urbano e rural. Naturalmente, no existe nenhuma garantia de que estes custos reflictam uma comercializao eficiente ou a falta de influncia de um monoplio, mas eles constituem os custos reais que tm depois que ser comparados com as estimativas de custos eficientes. No entanto, o facto de a margem "medida" entre t1 e t2, ou entre t3 e t4, ser inferior a M (e poder mesmo ser negativa) no constitui prova de que as margens entre t0 e t1 e entre t4 e t10 so excessivas. Apenas as ltimas medies tm algum significado. A determinao deste modo das margens de comercializao pode proporcionar rapidamente uma viso da dinmica e dos custos da comercializao de cereais alimentares bsicos. Podem, muitas vezes, ser utilizados na anlise os dados de preos publicados ou prontamente disponveis. Aquilo com que o analista tem que contribuir a reflexo cuidadosa sobre como funciona de facto o sistema de comercializao e as suas variaes sazonais. Esta informao provm de muitas fontes e, em particular, das sadas de campo para a observao dos mercados. O conhecimento sobre onde so recolhidos os dados e como funciona o mercado um percursor importante para a estimao ou mesmo para os modelos simples de comercializao. Mercados Internacionais de Mercadorias Os analistas da comercializao no se podem contentar com a compreenso de como funcionam os seus mercados domsticos de produtos alimentares. Quase todos os pases esto tambm ligados, directa ou indirectamente, aos mercados internacionais de produtos alimentares. Estas ligaes influenciam a formao domstica de preos e, assim, so importantes para as questes imediatas aqui tratadas. Os preos internacionais so, tambm, componentes integrais da anlise de rentabilidade social delineada no captulo 3 e para as questes da segurana alimentar que permeia a discusso ao longo de todo o livro. Os decisores de poltica alimentar confrontam-se com uma questo bsica ao decidirem se o abastecimento futuro de alimentos dever ser produzido domesticamente pelos agricultores do prprio pas ou importados em troca de outros bens e servios que o pas pode fornecer mais baratos e de modo mais eficiente. A resposta s pode ser encontrada no contexto de, quando chegar a altura, qual o nvel de preos internacionais que prevalecer. Estes preos so altamente instveis, e tentar prev-los no constitui uma tarefa fcil. FORMAO DE PREOS INTERNACIONAIS. A determinados nveis, o analista de poltica alimentar pode descobrir os preos dos cereais nos mercados internacionais atravs de um
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simples telefonema para uma das empresas importantes de exportao, que ficar mais do que satisfeita por citar preos, datas de entrega e condies de pagamento. Num sentido muito real, uma tal conversao revela o preo internacional do cereal. Para a agncia alimentar que necessita de 50.000 toneladas de trigo para uma entrega de seis dias, o preo citado o incio e o fim da histria. No entanto, os outros participantes no sistema alimentar do pas, sejam eles pblicos ou privados, tm mais preocupaes. Duas so particularmente importantes: durante quanto tempo ser relevante o preo citado; e a tendncia dos preos reais (isto , corrigidos segundo a inflao) para aumentarem ou diminurem? Os peritos encontram-se sempre mais ou menos igualmente divididos entre estas duas questes. Para as mercadorias que so activamente comercializadas em mercados de futuros (tais como o trigo, o milho e a soja), a melhor informao disponvel aos participantes do mercado a que se reflecte nos oramentos dos contratos com datas de entrega especficas, at um ano ou ligeiramente mais no futuro. Mesmo para as mercadorias sem mercados de futuros activos (tais como o arroz), normalmente possvel fazer contratos antecipados com os principais fornecedores e adquirir alguma sensibilidade acerca do modo como os participantes no mercado olham para a tendncia dos preos no futuro prximo. Para um horizonte de um ano ou prximo disso, estes mercados de futuros e antecipados proporcionam a melhor informao disponvel sobre a tendncia provvel dos preos. Tal informao pode, claro est, no ser correcta. Porm, a evidncia da era do ps-guerra mostra que nenhum pas tem sido capaz de adivinhar melhor que estes mercados de uma forma consistente. Consequentemente, a maior parte dos importadores de cereais tm pago preos mais elevados do que podiam ter pago simplesmente pelo recurso a contratos antecipados e a mercados de futuros, para se protegerem contra os riscos das variaes de preos. Nos pases que desenvolveram as tcnicas e as regras burocrticas que permitem a utilizao activa dos mercados de futuros, parece haverem disponveis poupanas considerveis que proporcionam os custos mais baixos e mais estveis dos cereais para qualquer ambiente global de mercado. Num prazo mais alargado, nem mesmo os mercados de futuros so de grande ajuda aos planejadores que tentam determinar os custos de oportunidade dos investimentos para aumentar a produo de alimentos ou para baixar as perdas durante o armazenamento ou o processamento. Quando os investimentos so reembolsados apenas aps alguns anos no futuro, necessria alguma sensibilidade relativamente tendncia dos preos nos mercados internacionais num prazo mais alargado. Um modo de o conseguir simplesmente o de construir um grfico dos preos reais do trigo, por exemplo, ao longo do tempo, com as mdias de cada cinco ou dez anos, de maneira a eliminar as variaes anuais e verificar se a tendncia crescente ou decrescente. Para grande surpresa da maioria das pessoas, a tendncia durante o ltimo sculo tem sido marcadamente decrescente para o trigo e o milho, com excepo de alguns pequenos picos ocasionais e de curta durao, como foi o caso de 1951 ou de 1973. Uma alternativa a esta estratgia simples, mas uma que esteja, em ltima anlise, de acordo com as tendncias geradas nos mercados, a de olhar para os factores bsicos da oferta e da procura que geram o equilbrio de preos nos mercados mundiais. Ao considerar a perspectiva da oferta e da procura, dever ser reconhecido que os mercados mundiais de cereais no reflectem as condies da oferta e da procura mundiais no seu todo, mas sim as foras econmicas que libertam um mercado residual depois de, no interior das fronteiras da maior parte dos pases, a oferta interna ter sido equilibrada relativamente procura. So poucos os pases permitem que os preos mundiais dos cereais estabeleam directamente os sinais comunicados aos consumidores e produtores domsticos; de entre aqueles poucos, os
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Estados Unidos so, de longe, o mais importante. Quando os Estados Unidos permitem o comrcio livre de cereais atravs das suas fronteiras em resposta aos preos que os consumidores estrangeiros esto dispostos a pagar, o que acontece quase sempre, ento, os seus principais mercados de cereais, particularmente o de Chicago, so os mercados mundiais. a que ocorre de facto a formao de preos internacionais dos cereais. As tendncias a longo prazo geradas nestes mercados depende de as curvas de oferta reflectirem a oferta disponvel para exportao se deslocarem para o exterior mais rapidamente ou mais lentamente do que as curvas de procura. As curvas de procura relevantes reflectem as aquisies desejadas (e comportveis) pelos pases cuja produo domstica insuficiente para satisfazer as suas necessidades domsticas dentro do ambiente actual de preos estabelecido pelas polticas comerciais e de subsdios. Em consequncia, o enquadramento analtico mais til para compreender a formao dos preos dos cereais nos mercados internacionais o mesmo tipo de enquadramento de curvas de excesso de oferta e excesso de procura apresentado na figura 4-2. Um tal enquadramento, as polticas proteccionistas da Comunidade Econmica Europeia ou as necessidades flutuantes de cereais na URSS para satisfazer as necessidades de alimentao de gado podem ser directamente incorporadas no local e dar forma s curvas de oferta e de procura do mercado mundial. Como resultado, a anlise pode reflectir tanto os ambientes polticos como as tendncias a longo prazo do crescimento de populao e de rendimento no lado da procura, e a mudana tecnolgica, a expanso de rea e o tempo e o clima no lado da oferta. A figura 4-6 ilustra um de dois ambientes alternativos de mercados internacionais de cereais. Neste exemplo, as foras da procura sobem mais rapidamente que os factores que desviam as curvas de oferta, e a tendncia dos preos reais para subir. Um cenrio como este foi largamente aceite no final da dcada de 70, como consequncia da crise alimentar mundial entre 1973 e 1974. Poderia, no entanto, representar uma mudana nas tendncias histricas a curto prazo, em especial um abrandamento dramtico na taxa de mudanas tecnolgicas e na expanso de rea da agricultura. Ambas as alteraes so totalmente possveis, claro, e provvel um crescimento mais lento nas novas reas abertas ao cultivo. Porm, se tanto a mudana tecnolgica como a rea de expanso do cultivo (em particular a rea irrigada) forem, at certo ponto, funo de incentivos anteriores ao cultivo de mais alimentos, ento, os preos elevados no meio da dcada de 70 poder ter sido, em parte, auto-corrector a longo prazo, quer atravs da alterao da curva de oferta quer atravs da elasticidade da oferta propriamente dita. Como mostram as curvas de oferta mais elsticas, a tracejado na figura 4-6, mesmo quando as deslocaes so idnticos s deslocaes das curvas de oferta inelsticas, uma maior elasticidade de resposta da oferta evita que os preos aumentem to rapidamente. A segunda possibilidade est ilustrada na figura 4-7, que mostra deslocao das curvas de oferta mais rpido do que o das curvas de procura. Como foi referido, isto est de acordo com os padres histricos, embora possa no reflectir as tendncias futuras se a presso da procura aumentar mais rapidamente devido ao crescimento de populao e de rendimento, ou se as curvas de oferta no se deslocarem to rapidamente como tem sido, historicamente, o caso. O importante papel das elasticidades da procura est ilustrado nesta figura. Se a procura

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de cereal para alimentao for altamente inelstica enquanto a oferta se desloca rapidamente, a tendncia real dos preos acentuadamente mais baixa. No entanto, se a procura de cereais for mais elstica, mesmo com deslocaes idnticos na procura, os preos dos cereais no caem to acentuadamente medida que uma maior procura induzida pelos preos mais baixos. A elasticidade da procura de cereais est ligada ao seu nvel de preos porque medida que o preo baixa mais formas de utilizao se tornam viveis. Embora a distino entre cereais alimentares, cereais para rao e matrias-primas industriais seja normalmente compreendida, essa distino , basicamente, de preo. A elasticidade da procura de trigo, por exemplo, varia com os nveis de preo. O cereal ser principalmente utilizado para consumo humano directo quando os preos so elevados e exibem uma elasticidade de procura muito

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baixa. Como mostra a figura 4-8, com preos mais baixos o cereal ser utilizado para alimentar animais e, possivelmente, ser utilizado industrialmente. De um modo geral, quanto mais baixo for o preo de um bem ou quanto mais elevado for o preo dos seus substitutos, mais provvel que possa haver substituies na utilizao final. Tanto os novos processo tcnicos, especificamente a poltica governamental, como os preos relativos de outros bens influenciam o grau de substituio. Os preos elevados do milho, por exemplo, deslocariam a parte da curva de procura do trigo relativa alimentao animal, enquanto a subida brusca dos preos do petrleo pode contribuir para a curva de procura de trigo para utilizao energtica.

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De dcada em dcada, os movimentos dos preos internacionais tm sido fundamentalmente orientados pelas foras da oferta e da procura mundiais. Este "longo prazo", no entanto, composto de uma srie de "curtos prazos" anuais que so, por sua vez, afectados por outras variveis causais. Estas foras a curto prazo tendem a ser menos estveis e previsveis do que o crescimento populacional e a mudana tecnolgica. Alm disso, esta variabilidade anual de preos tende , com frequncia, suficientemente grande para encobrir as tendncias dos preos a prazos mais longos. O mau tempo um factor que contribui frequentemente para deslocaes substanciais esquerda nas curvas de oferta para exportao ou para deslocaes direita nas curvas de procura de importaes. Tal particularmente verdade quando condies anormais do tempo afectam um pas que tem um papel muito importante, quer no lado da oferta quer no lado da procura, num mercado internacional. A outra fora importante perturbadora dos mercados mundiais a alterao das polticas governamentais em um ou mais pases chave. As
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alteraes inesperadas na poltica domstica --embargos, banimento exportao, acordos particulares de troca de bens, e outras semelhantes -- acentuam muitas vezes o efeito nos preos induzido pelo tempo ou por outras variveis de curto prazo. O comrcio internacional do arroz representa uma boa ilustrao de todas estes pontos. O arroz comercializado principalmente entre os pases asiticos. O mau tempo na sia afecta frequentemente a produo de arroz tanto de importadores como de exportadores. Na figura 4-9, o mau tempo, como, por exemplo, uma m mono que afecte vrios pases do Sul ou do Sueste da sia, causa simultaneamente uma deslocao esquerda na curva da oferta para exportao e uma deslocao direita na curva da procura de importaes. A consequncia preos muito elevados em anos de mau tempo e preos anuais baixos em anos de bom tempo na sia. A variabilidade dos preos do arroz provocada pelo tempo combina-se com factores de duas outras ordens. Primeiramente, o arroz comercializado num mercado "estreito" -- um mercado em que s uma pequena percentagem da produo entra para o comrcio internacional. Com a produo mundial a situar-se em cerca de 350 milhes de toneladas (em equivalentes de arroz descascado) e o comrcio em 12 milhes de toneladas, o mercado internacional pode ser extremamente sensvel a pequenas variaes. Uma variao de 5 milhes de toneladas na produo de arroz da Tailndia, um importante exportador, no afectaria muito a produo de arroz a nvel mundial, mas poderia eliminar 2 milhes de toneladas das exportaes tailandesas de arroz e reduzir a oferta para exportao mundial em cerca de um sexto. Em segundo lugar, a maior parte dos governos da sia tentam proteger os produtores e os consumidores contra a instabilidade a curto prazo de preos no mercado do arroz tomando medidas --tais como o estabelecimento de monoplios de exportao e de importao, acordos de compra a longo prazo, acordos de troca de bens, subsdios s importaes e taxas s exportaes-- que tm o efeito de isolar os seus preos domsticos do arroz das variaes no preo internacional. Na maior parte dos pases, os movimentos nos preos internacionais dos alimentos, e em particular dos alimentos cerealferos bsicos, no so transmitidos aos consumidores ou aos produtores. medida que mais mercados domsticos so isolados dos mercados internacionais atravs de polticas de comrcio e de subsdios, os prprios mercados internacionais ficam mais sujeitos a grandes variaes de preos, devido estreiteza da oferta para exportao e da procura de importaes, que respondem aos preos. Estas flutuaes aumentam presso sobre os polticos para se isolarem cada vez mais dos mercados mundiais. O PREO DE FRONTEIRA. A tendncia para proteger os consumidores e os produtores de alimento de um pas contra os mercados mundiais instveis bastante compreensvel, e em particular nos pases que no utilizam sistemas de mercado para transmitir sinais de preos ou para reflectir a escassez relativa aos produtores e aos consumidores. Contudo, uma tal autarquia tem o seu custo, incluindo nveis globais de bem-estar do consumidor mais baixos (embora alguns pases possam alcanar uma distribuio mais equitativa de bens importantes atravs de tais polticas). O crescimento lento da produo agrcola , tambm, um resultado comum, uma vez que esto ausentes os sinais relativos ao que deve ou no deve ser cultivado.

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Mesmo num contexto de ausncia de comrcio, os custos de oportunidade envolvidos so de interesse e importncia elevados, e dependem dos preos internacionais. A importante questo continua a ser qual o preo internacional que deve ser usado como padro de referncia para a anlise de rentabilidade social ou para a anlise das diversas polticas de preo e comerciais. Existiro respostas diferentes, dependendo principalmente do enquadramento temporal da anlise, e um ponto importante o de como distinguir as flutuaes a curto prazo dos preos das tendncias a longo prazo.

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Para os pases que negoceiam activamente nos mercados internacionais, a questo tem uma urgncia diria. As flutuaes a curto prazo dos preos internacionais podem ser atenuadas de modo a proporcionar um ambiente mais estvel para a tomada de decises para os produtores e consumidores domsticos. No entanto, um tal aco, realizada quer pelo armazenamento fsico de cereal quer por polticas e subsdios comerciais, extremamente cara se os preos domsticos continuam desajustados dos preos internacionais durante muito tempo. Em determinada altura -- e essa altura depende da flexibilidade financeira e logstica -a poltica domstica de preos deparar-se- com fortes presses no sentido da sua conformidade com os custos de oportunidade no mundo exterior. Caso contrrio, os subsdios ao oramento colidem com a poltica fiscal e a economia domstica fica minada de distores dinmicas. Para seguir as tendncias dos mercados internacionais como um elemento da poltica alimentar domstica de preos, devem ser distinguidas trs componentes: as tendncias a curto prazo que influenciam a aquisio de importaes ao longo de vrios meses; as tendncias a mdio prazo que afectam os preos ao produtor e ao consumidor; as tendncias a longo prazo que afectam as decises de investimento dos governos relativamente s infra-estruturas e investigao agrcola. Os analistas podem identificar estas tendncias construindo um grfico de mdias mveis de preos reais (desinflacionados) para os perodos relevantes para a deciso. As mdias mveis de trs meses, dois anos e de cinco ou de dez anos podem constituir advertncias simples e mecnicas, e contudo persistentes, de que o longo prazo feito de uma sequncia de curtos prazos. Estas trs tendncias reflectem os diferentes horizontes temporais das decises governamentais, e esto intimamente ligadas ao preo mundial. A utilizao de cereais de reservas de estabilizao em vez de um recurso sua importao uma deciso relevante num perodo de dois ou trs meses, mas provavelmente no para um perodo de seis meses, e muito menos para um perodo de doze ou dezoito meses. Igualmente, os preos ao consumidor e ao produtor podem ser estabilizados durante um ano ou talvez dois, recorrendo a subsdios oramentais ou a taxas de importao para contrariar as flutuaes dos preos mundiais mas, em pouco tempo, aumentam os custos do oramento e as distores comeam a ficar ligadas aos padres de produo e consumo. As decises de investimento governamental a longo prazo necessitam de uma perspectiva a longo prazo. Uma poltica alimentar de preos que utilize activamente os mercados mundiais requer, assim, uma sequncia de ligaes cada vez mais estreitas medida que o horizonte temporal das decises se encurta. Torna-se necessrio a tomada de medidas complexas e, de algum modo, turvas. Os gestores das agncias de logstica alimentar devem utilizar frequentemente um conjunto de sinais de preos inteiramente diferente do utilizado pelos seus prprios departamentos de investimento ao planearem novas infra-estruturas de comercializao. Os operadores dos mercados que se ocupam a comprar e vender cereais de modo a manterem reservas de estabilizao podem estar a impor uma base e um tecto de preos que sejam diferentes quer do preo a curto prazo das importaes quer do preo do investimento a longo prazo. Os acordos flexveis de financiamento e as reservas de estabilizao cuidadosamente geridas permitem que estas ligaes mltiplas entre preos domsticos e internacionais sirvam os objectivos da poltica alimentar nacional. Para avanar ainda mais nestes objectivos so necessrios dois tipos de anlise. O primeiro trata dos custos e benefcios das polticas de preos que utilizam barreiras comerciais ou subsdios oramentais, ou ambos, para colocarem um calo (ou mesmo uma porta de ferro) entre os preos domsticos e internacionais. O segundo uma anlise das polticas que visam
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reduzir as margens de comercializao, amortecendo especialmente as flutuaes sazonais dos preos e reduzindo as diferenas geogrficas. Estas polticas so muitas vezes implantadas atravs de reservas de estabilizao geridas pelo governo e abastecidas pelas importaes. Como consequncia, a compreenso dos esforos realizados para reduzir as margens de comercializao proporciona tambm uma perspectiva sobre a utilidade potencial das ligaes entre os preos domsticos e internacionais.

Mercados Domsticos e Poltica de Preos


"O preo dos alimentos demasiado elevado". "O preo das culturas demasiado baixo. Ambas as queixas so ouvidas em virtualmente todos os pases. Todos os consumidores gostariam que o preo dos alimentos fosse mais baixo, de modo a que necessitassem de uma poro mais pequena dos seus oramentos familiares. Todos os agricultores gostariam que o preo das suas culturas fossem mais elevados, de modo a que lhes proporcionassem um maior rendimento pelo seu esforo e investimento. A tenso entre os dois, o dilema do preo dos alimentos, atrai invariavelmente a ateno dos consumidores, dos produtores e dos polticos para a margem entre os preos ao produtor e ao consumidor. Todos estes grupos apontam para o intermedirio e afirmam que "os custos de comercializao so demasiado elevados". So vrios os factores, comuns a todos os sistemas de comercializao, que conduzem a esta impresso, seja ela verdadeira ou no. Em primeiro lugar, o sistema de comercializao o ponto estreito do padro de distribuio em forma de ampulheta, que concentra primeiro as colheitas vendidas por milhes de agricultores e depois dispersa os alimentos por milhes de consumidores no tempo, no local e sob a forma que o desejam. Politicamente, os milhes de agricultores e os milhes de consumidores constituem foras a serem reconhecidas; as centenas ou os milhares de intermedirios normalmente no o so. Em segundo lugar, a operao de um intermedirio uma questo muito arriscada, mesmo em pases desenvolvidos, onde a informao excelente. Nos pases em desenvolvimento, os riscos so ainda maiores. Em tais circunstncias, s aqueles muito aptos podem sobreviver durante muito tempo, e o rendimento econmico dessa aptido elevado. Em resumo, muitos intermedirios so bastante ricos, em grande contraste com a pobreza dos agricultores que os abastecem e dos agregados familiares consumidores. curta a distncia entre a observao de um intermedirio rico e a concluso da comercializao de custo elevado, ineficaz e monopolista. A concluso, porm, errada em termos lgicos e, num leque alargado de pases em desenvolvimento, errada tambm na prtica. Uma terceira razo para a forte percepo de que as margens de comercializao nos pases em desenvolvimento so demasiado elevadas a de que, de facto elas, so elevadas. Os custos de comercializao so elevados quando as estradas e as comunicaes so ms, quando as taxas de juro e as perdas com o armazenamento so elevados e quando as infraestruturas de processamento so mantidas e operadas deficientemente devido a dificuldades de obteno de capital de trabalho ou de peas sobressalentes. Por outras palavras, as margens de comercializao so elevadas porque os custos reais de comercializao o so tambm. No uma questo de ineficcia privada a curto prazo e de lucros monopolistas a favor de alguns intermedirios gananciosos. Existem possibilidades significativas de investimento socialmente rentvel no sistema de comercializao que reduza estes custos elevados. A finalidade da anlise da comercializao a de localizar as reas de custo elevado, identificar quaisquer
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deficincias e lucros monopolistas que existam e propor iniciativas e investimentos polticos que faam baixar os custos reais de comercializao. A anlise da comercializao preocupa-se com o nvel de preos e com as margens de preo, uma vez que o sistema de comercializao faz a ligao entre os preos no agricultor e os preos ao consumidor; nas economias de mercado, ela serve de cenrio para a formao de preos em cada nvel. Os governos podem tentar estabelecer todos os preos importantes, de modo a que reflictam as prioridades sociais ou, atravs de uma diversidade de polticas comerciais e de subsdios, os governos podem afectar o nvel da estrutura global de preos. Esta anlise relevante tanto para as economias socialistas como para as economias de mercado, dado que a distribuio eficiente de recursos e a gerao e utilizao de informao so importantes para ambos os tipos de sociedades. So delineados os aspectos comerciais e sociais das intervenes sobre o nvel de preos, de modo a proporcionar ao analista um conjunto de instrumentos para a avaliao do impacto das polticas comerciais e de subsdios no bem-estar dos produtores e dos consumidores, bem como no oramento nacional. A determinao do impacto no bem-estar requer a utilizao de preos mundiais como padro de referncia para avaliar os custos de oportunidade de polticas determinadas. As polticas governamentais podem afectar significativamente o nvel de preos e as margens, e este captulo apresenta tambm uma gama alargada de intervenes potenciais que subsidiam as margens de comercializao e, por isso, tratam do dilema do preo dos alimentos. Anlise da Poltica de Preos Nas economias de mercado, praticamente todas as polticas econmicas governamentais influenciam os termos do comrcio urbano-rural, grosseiramente definido como o preo das culturas alimentares relativamente aos preos dos bens e servios, incluindo os bens de consumo e os factores de produo agrcola, adquiridos pelos agricultores que cultivam alimentos. Os termos do comrcio urbano-rural constituem um importante factor na determinao dos incentivos ao aumento da produo agrcola, aos mesmo tempo que emitem sinais aos consumidores acerca dos custos relativos dos alimentos. Por uma questo de convenincia e clareza, os termos de comrcio sero designados por "preo de paridade dos alimentos". Esta designao recorda que os incentivos agricultura podem ser aumentados de dois modos: preos mais elevados da produo ou preos mais baixos dos factores de produo agrcola (ou preos mais baixos dos bens de consumo que os agricultores compram com os seus rendimentos). O preo de paridade dos alimentos principalmente influenciado por dois conjuntos de polticas: as taxas de cmbio, taxas de juro e polticas salariais (as polticas de preos macro discutidas no captulo 5), e as polticas de subsdios e comerciais que colocam um calo entre o preo mundial de um produto (produo ou factor de produo) e o seu preo domstico. Estas polticas de preos so aqui ilustradas tendo em vista as culturas alimentares, embora o raciocnio seja igualmente aplicvel a bens manufacturados ou aos insumos agrcolas, como os fertilizantes. As polticas de preos so avaliadas pelos seus efeitos nos quatro objectivos da poltica alimentar -- promoo da eficincia econmica e, assim, maior crescimento do rendimento, distribuio mais equitativa dos rendimentos, garantia do estado nutricional adequado para toda a populao, e proporcionar segurana no abastecimento de alimentos. A anlise emprica
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de uma poltica requer a avaliao da dimenso, bem como da direco provvel, do seu impacto. Para alm disso, o peso atribudo pelos governos aos diferentes objectivos e aos limitantes na escolha de uma poltica, incluindo as repercusses internacionais, determinam a viabilidade e a eficcia de uma poltica de preos. Cada poltica de preos recorre a subsdios ou a restries ao comrcio para que o preo domstico no produtor ou ao consumidor, ou ambos, difira do preo mundial. Um simples subsdio ao consumo faz com que tanto os produtores como os consumidores se deparem com preos mais baixos do que do mercado mundial. Um subsdio especfico ao preo no produtor pode fazer aumentar o preo decidido pelo agricultor acima dos nveis mundiais, deixando o preo ao consumidor no nvel do preo mundial. Na ausncia de uma interveno poltica especfica, o preo domstico e o preo mundial de uma mercadoria ser o mesmo tanto para o produtor como para o consumidor. Uma poltica de interveno nos preos tem impacto nos quatro objectivos das polticas alimentares do modo seguinte: afecta o crescimento econmico na dimenso das perdas de eficincia; afecta a distribuio dos rendimentos por direco das transferncias de rendimento; afecta a segurana alimentar atravs do aumento ou decrscimo das quantidades comercializadas internacionalmente; afecta o estado de nutrio atravs do impacto das transferncias de rendimento a favor ou contra os consumidores, efectuado via a poltica de preos. (O impacto diferencial das mudanas do preo dos alimentos nos consumidores pobres no capturado no mbito deste enquadramento analtico.) O efeito da poltica no preo de paridade dos alimentos em si depende de a poltica ser aplicada a uma cultura alimentar ou a um produto manufacturado adquirido pelos agricultores e de a poltica fazer baixar ou aumentar o preo domstico de uma mercadoria. Um subsdio importao de arroz baixa o preo de paridade dos alimentos atravs da reduo do preo dos alimentos. Um subsdio aos fertilizantes aumenta o preo de paridade dos alimentos por baixar o custo de um factor de produo agrcola importante para a produo de culturas alimentares. as importaes de arroz so maiores do que anteriormente introduo do subsdio. O governo deve utilizar os recursos oramentais para baixar o preo do arroz, o que coloca os consumidores numa melhor posio. No entanto, neste modelo esttico e de curto prazo, enquanto os consumidores ganham os produtores perdem, j que as suas produo, vendas e lucros so reduzidos devido ao preo mais baixo do arroz. De facto, os produtores so forados a transferir rendimento para os consumidores. Um subsdio s importaes de arroz determina tambm a queda do preo de paridade dos alimentos porque o preo domstico do arroz reduzido. Os quatro efeitos da poltica de subsdios-- sobre as quantidades, transferncias, perdas de eficincia e preo de paridade de alimentos -- esto ilustrados na figura 4-10. A soluo inicial, anterior poltica de subsdios, tem o preo domstico igual ao preo mundial, pelo que a oferta domstica Q1 e a procura domstica Q3, com as importaes a compensarem a diferena (Q3 - Q1). Quando o governo introduz um subsdio nos preos do arroz, baixando POLTICA DE SUBSDIOS. O subsdio ao consumo de importveis -- bens para os quais a oferta domstica inferior procura domstica na ausncia de uma poltica de preos-- uma interveno comum das polticas de preos nos pases em desenvolvimento. Subsidiar as importaes de arroz, por exemplo, faz com que o preo domstico do arroz seja inferior ao

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preo mundial, tanto para o consumidor como para o produtor. Como resultado, a quantidade de arroz produzida domesticamente declina, a quantidade consumida localmente aumenta e assim o preo domstico abaixo do preo mundial em Pw ! Pd, a procura aumenta para Q4 e a procura domstica decai para Q2, em ambos os casos devido aos preos mais baixos. O deficit de importao alarga-se para Q4! Q2. O governo dever pagar um subsdio oramental a todo o arroz importado, dado que o preo mundial mais elevado do que o preo domstico. O subsdio total igual a (Pw!Pd) @ (Q4!Q2) ou o subsdio unitrio multiplicado pelas importaes totais. Este valor aparece na figura 4-10 como o rectngulo BEHG. O restante subsdio pago implicitamente pelos agricultores devido ao preo mais baixo que obtm. A transferncia do seu rendimento para os consumidores igual ao subsdio unitrio multiplicado pela produo total, o rectngulo ABGF, mais o lucro perdido pela reduo da produo, o tringulo BCG. Torna-se claro que o custo econmico total de uma poltica de subsdios muito maior do que o simples custo do subsdio oramental propriamente dito. Embora os consumidores beneficiem claramente com estes subsdios ao preo do arroz, o seu ganho total inferior soma do subsdio oramental e da transferncia implcita dos agricultores. A diferena devida a perdas de eficincia causadas pelas distores de preo

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introduzidas pelo calo entre os preos domstico e internacional do arroz. Neste exemplo, existem perdas de eficincia tanto no sector da produo como no sector do consumo. As perdas de eficincia da produo so medidas pelo tringulo pontilhado BCG. Dado que os recursos domsticos podem ser utilizados para produzir arroz mais barato do que o custo de oportunidade das importaes desde que a curva da oferta domstica esteja abaixo do preo mundial, o tringulo entre o preo mundial, o preo domstico e a curva da oferta domstica uma rea de recursos desperdiados. O custo deste desperdcio pago pelo oramento, embora no advenham da ganhos acrescidos para os consumidores. Do lado dos consumidores, a curva da procura representa o preo que estes esto dispostos a pagar por cada quantidade. Assim, um preo mais baixo produz benefcios para os consumidores que estejam dispostos a pagar um preo mais elevado mas j no tm que o fazer. Este excedente do consumidor reflectido pela rea abaixo da curva da procura e acima do preo ao consumidor. Na figura 4-10, o aumento do excedente do consumidor medido pelo quadriltero ADHF. Os subsdios oramentais do governo precisam de fazer mover o preo domstico de Pw para Pd, e so maiores do que os ganhos nos excedentes dos consumidores que advm de preos mais baixos. A perda de eficincia do consumo mostrada pelo tringulo DEH. Uma ltima lio ainda aparente a partir da figura. O pas que recorra a subsdios para proporcionar arroz importado aos consumidores a preos mais baixos do que os do mercado internacional, tem um grau mais reduzido de auto-suficincia alimentar relativamente ao que teria com o comrcio livre. Seria obtido um resultado inteiramente diferente com a restrio das importaes, determinando o aumento do preo domstico do arroz acima dos preos internacionais. Se levada suficientemente longe, uma poltica de aumento do preo do arroz poderia resultar na auto-suficincia para o pas ilustrado na figura 4-10. De facto, se os preos domsticos do arroz forem mantidos em Ps, o pas alcanaria exactamente a auto-suficincia, com o consumo domstico de arroz a ser exactamente igual produo domstica. A questo que se coloca no de que perseguir uma tal auto-suficincia boa ou m poltica, seno de que qualquer debate sobre auto-suficincia tem que ser levada a cabo no contexto do ambiente domstico de preos relativamente aos preos mundiais. A auto-suficincia ao preo Ps poderia ser uma vitria poltica amarga se reduz o consumo e desloca a produo de outros produtos agrcolas importantes. RESTRIES AO COMRCIO. As polticas comerciais que colocam restries ao fluxo das importaes ou das exportaes de uma mercadoria podem ser analisadas pela utilizao de diagramas semelhantes ao da figura 4-10. Uma restrio ao comrcio pode ser aplicada quer ao preo quer quantidade de uma mercadoria, de modo a reduzir a quantidade comercializada internacionalmente e a colocar um calo entre o preo mundial e o preo domstico. Para as importaes, a poltica comercial impe quer uma tarifa unitria (imposto de importao) quer uma restrio quantitativa (quota de importao), de modo a limitar a quantidade importada e a fazer subir o preo domstico em relao ao preo mundial. De igual modo, as polticas comerciais de exportao limitam a quantidade exportada atravs da imposio quer de um imposto de exportao unitria quer de uma quota de exportao, e o resultado o de fazer com que o preo domstico seja mais baixo do que o preo mundial. Se, por exemplo, uma poltica comercial restringir a importao de txteis atravs da imposio de uma tarifa, os fabricantes de txteis ganham com isso, uma vez que o preo domstico sobe acima do preo mundial. Em resposta aos preos locais mais elevados, a produo expande-se, o consumo declina e a quantidade de importaes reduzida. Dado que
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o preo domstico aumenta, os consumidores transferem rendimento para os produtores e para o oramento do governo, devido aos impostos pagos pelas importaes. Tal como para o caso do subsdio ao consumo de arroz, ocorre uma perda de eficincia tanto na produo como no consumo, porque o preo ajustado por essa poltica mais elevado do que o preo mundial, o que representa o custo de oportunidade real das importaes. A imposio de uma tarifa nos txteis reduz o preo de paridade dos alimentos porque o preo dos txteis aumenta para os agricultores, aumentando assim o ndice de preos dos artigos manufacturados comprados por eles. Assim, o preo relativo de paridade dos alimentos decai. EFEITOS DAS categorias:
POLTICAS DE PREOS.

As polticas de preos podem ser classificadas em seis

Polticas que beneficiam os produtores Polticas de subsdios Subsdios aos produtores sobre os importveis Subsdios aos produtores sobre os exportveis Polticas comerciais Restries importao

Polticas que beneficiam os consumidores Subsdios aos consumidores sobre os importveis Subsdios aos consumidores sobre os exportveis Restries exportao

Cada uma destas polticas de preos pode ser analisada graficamente (como na figura 4-10) para determinar o impacto sobre as quantidades produzidas, consumidas e comercializadas, sobre as transferncias de rendimento entre produtores, consumidores e o oramento, e sobre as perdas de eficincia na produo e no consumo. Os resultados destas anlises so mostrados na tabela 4-6, que resume o impacto de cada poltica de preos e revela vrios efeitos importantes das intervenes polticas nos preos. A curto prazo, e no mundo esttico desta anlise, todas as intervenes polticas nos preos incorrem em perdas de eficincia, na produo ou no consumo, relativamente ao padro de preos internacionais. A nica excepo verifica-se quando uma interveno poltica nos preos compensa uma fonte de deficincia esttica, tal como a divergncia entre a rentabilidade pblica e privada que ocorre devido presena de externalidades ou por causa das economias de escala. A maior parte das polticas tm perdas de eficincia tanto na produo como no consumo. So possveis ganhos a longo prazo de eficincia se os subsdios puserem em aco foras dinmicas que conduzam mudana tecnolgica ou maturidade de indstrias infantis, embora estas foras no sejam automticas. Em muitas circunstncias, as perdas de eficincia a curto prazo tm tido a tendncia de se acumular e de alargar as distores na economia. Um governo utiliza uma poltica de preos para os alimentos para provocar mudanas no sistema alimentar. Os incentivos aos preos podem encorajar a produo, desencorajar o consumo e reduzir as importaes. Em alternativa, os subsdios aos alimentos podem reduzir

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Tabela 4-6. Sumrio dos Efeitos das Polticas de Preo


Quantidade (aumento, sem alterao, ou decrscimo) Tipo de poltica
Subsdio ao produtor sobre as importaes Subsdio ao produtor sobre as exportaes Subsdio ao consumidor sobre as importaes Subsdio ao consumidor sobre as exportaes Restries s importaes Restries s exportaes

Transferncia (ganho, sem alterao, ou perda) Produtores + + 0 + Consumidores Oramento 0 + + + + +

Perda de Eficincia (ocorrem ou sem alterao) Produo X X X 0 X X Consumo 0 X X X X X

Produo + + 0 +

Consumo 0 + + +

Comrcio + +

Nota: X indica a ocorrncia de perda de eficincia

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a produo, aumentar o consumo e aumentar as importaes. Todas as polticas de preos tm efeitos opostos (ou, pelo menos, neutros) na produo e no consumo. Para aumentar tanto a produo como o consumo de alimentos seria necessrio manter uma poltica de dualidade relativamente aos preos que implicasse subsdios aos produtores e aos consumidores. Tais polticas podem tambm ser analisadas no mbito do enquadramento aqui utilizado, embora a anlise seja algo mais complicada do que os exemplos "puros" ilustrados na figura 4-10 e resumidos na tabela 4-6. Todas as polticas de preos tm algum impacto nas quantidades comercializadas internacionalmente, dado que, por definio, tais polticas so aplicveis apenas a mercadorias comercializveis. O efeito no bem-estar das polticas de preo aos bens no comerciveis difcil de medir devido ausncia de um preo padro internacional para comparao. A tabela 4-6 mostra que a maior parte das polticas de preos reduzem o comrcio. Esta tendncia est relacionada com as perdas profundas de eficincia em que incorrem as polticas de preo. Dado que o comrcio conduz a ganhos na eficincia econmica atravs da melhor distribuio de recursos produtivos, as polticas que reduzem o comrcio incorrero, provavelmente, em perdas de eficincia. O efeito da poltica de preos na alocao de recursos sobre as quantidades produzidas, consumidas e comercializadas tem efeitos correspondentes na distribuio de rendimentos que ocorre medida que so feitas transferncias entre produtores, consumidores e o oramento. A incidncia total de tais transferncias s pode ser totalmente compreendida no contexto da dificuldade de recolher impostos para o oramento, mas os ganhos directos dos produtores e dos consumidores, antes da liquidao de impostos, so mostrados na tabela 4-6. As transferncias para os consumidores e os produtores tendem a espelhar os efeitos nas quantidades consumidas e produzidas. Mais importante ainda, todas as polticas de subsdios incorrem em transferncias negativas para o oramento, enquanto as restries ao comrcio captam um excedente oramental. Tais perdas e ganhos para o oramento so apenas uma parte das transferncias econmicas totais resultantes das polticas de preos e, muitas vezes, uma parte muito pequena se as quantidades comercializveis so muito poucos em relao produo e ao consumo totais domsticos. As transferncias implcitas entre produtores e consumidores constituem muitas vezes os aspectos mais importantes da poltica alimentar de preos e, apesar disso, so as menos visveis. Para algumas objectivos das polticas de alimentares, suficiente conhecer a direco dos seus efeitos. Contudo, na maior parte das situaes necessrio efectuar medies. A elasticidade da oferta e da procura permitem a anlise emprica dos efeitos do comrcio, da transferncia e da eficincia. Devido natureza esttica desta anlise, estes efeitos quantificados reflectem apenas ajustamentos a curto prazo. Os ajustamentos dinmicos do sistema alimentar s distores de preos a longo prazo so pelo menos to importantes como o impacto no bem-estar desagregado quando comparado ao impacto mdio reflectido por esta anlise. Para desagregar o impacto nos pobres das diversas polticas de subsdios e comerciais, so necessrios o rendimento e a elasticidade dos preos para cada classe de rendimento (juntamente com as tcnicas delineadas no captulo 2). Tipicamente, os pobres nocamponeses sero beneficiados desproporcionadamente pelas polticas de preos que baixem os preos dos alimentos e transfiram rendimento para os consumidores em geral, e sero desproporcionadamente prejudicados pelo preo mais elevado dos alimentos e a transferncia de rendimento para os agricultores, pelo menos a curto prazo. As polticas de
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preos elaboradas para um crescimento mais rpido e eficiente da produo agrcola tero o efeito secundrio dinmico de criar mais postos de trabalho nas reas rurais e, provavelmente, tambm nas reas urbanas. O problema poltico o de encontrar os mecanismos que protejam a ingesto de alimento dos pobres urbanos e dos consumidores rurais sem terra enquanto o processo de crescimento econmico leva tempo para ganhar mpeto. A relao dinmica entre uma poltica de preos eficiente e o desempenho do resto da economia abordada em detalhe no captulo 5, enquanto a conciliao dos interesses a curto prazo dos consumidores com a produtividade um elemento importante do captulo 6. Enquanto os subsdios alimentares que favorecem os consumidores podem funcionar dentro do ambiente geral da poltica de preos criado pelas polticas de subsdios e comerciais relativamente aos preos internacionais de fronteira, os subsdios especficos dirigidos aos pobres urbanos e aos consumidores rurais sem terra sero provavelmente implantados atravs do sistema de comercializao. A interaco mtua dos subsdios alimentares e do sistema de comercializao pode ser analisada com os mesmos instrumentos que foram utilizados para a anlise da oferta e da procura e para a determinao dos efeitos das polticas comerciais e de subsdios. Os Subsdios e o Dilema do Preo dos Alimentos Tanto as economias socialistas como as capitalistas utilizam uma diversidade de subsdios para proteger os seus produtores e consumidores, tanto quanto possvel, do dilema do preo dos alimentos. Os pases desenvolvidos, com agricultores altamente produtivos, acabam muitas vezes por pagar enormes subsdios aos preos para evitar que a sua produtividade leve muitos agricultores bancarrota. Os pases em desenvolvimento utilizam os subsdios aos seus consumidores para permitir que os baixos rendimentos dos agregados familiares se alarguem um pouco mais, poupando assim alguns dos muito pobres do limite da fome aguda propriamente dita. As economias socialistas enfrentam muitas vezes o dilema do preo dos alimentos directamente pela tentativa de manter os preos ao produtor e ao consumidor inteiramente separados. Isto exige que o estado desempenhe todas as funes do sistema de comercializao. Alguns pases tm gerido estas tarefas de um modo bastante eficaz e tm uma distribuio de alimentos equitativa e um sector de produo alimentar vigoroso para o demonstrar. A Hungria e a Costa Rica so exemplos. Outros, foram apanhados pela dimenso dos dfices oramentais ou pela falta de informao e incapacidade de tomar as decises adequadas de distribuio de recursos. O fracasso caracterstico do comportamento burocrtico na ausncia de mercados em que ocorre a formao de preos. Para os pases com este gnero de problemas, a anlise seguinte dos subsdios comercializao oferece algumas perspectivas sobre a natureza destas dificuldades. Mesmo para os pases que dependem em grande medida dos mercados para distriburem os seus recursos e gerarem sinais de preo, a anlise dos subsdios comercializao pode identificar os mecanismos economicamente eficazes para alcanar os consumidores pobres.

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Subsdios aos Custos de Comercializao Uma maneira bvia de manter elevados os preos ao produtor e baixos os preos ao consumidor a de minimizar a margem de comercializao. Dado que so necessrios recursos econmicos reais para transformar no espao, no tempo e na forma as culturas alimentares em alimento que os consumidores possam adquirir e comer, manter as margens abaixo dos seus custos privados requer um subsdio governamental. A maior parte dos governos socialistas e de muitos de economias de mercado acreditam que a comercializao , de algum modo, uma funo desnecessria. Uma das respostas possveis a de desempenhar directamente todas as tarefas de comercializao; outra a de legislar margens estritas (ou mesmo nulas). Outros pases reconhecem o valor e os custos reais dos servios de comercializao e encontram mecanismos de subsidiar as margens como maneira de limitar a expanso do preo entre o produtor e o consumidor. O impacto do subsdio comercializao depende de os consumidores, os produtores ou ambos tomarem ou no conscincia dos benefcios tornados possveis pelo subsdio. A figura 4-11 ilustra os efeitos alternativos num enquadramento simples de oferta e procura. A figura mostra a funo da oferta a retalho de cereais deslocada uniformemente acima da funo de oferta de produo por um custo constante de comercializao igual a Pm ! Pf. Estes so custos econmicos reais em que se incorre ao prestar servios de comercializao essenciais entre o produtor e o consumidor. A curva da procura a retalho de cereais mostra as quantidades que os consumidores compra para cada nvel de preo. A interseco ao nvel de preo Pm e quantidade Qm indica o equilbrio do mercado na ausncia de uma interveno ou subsdio governamental. Um subsdio governamental aos custos de comercializao igual a Pm ! Pf tem uma diversidade de resultados, dependendo se so os agricultores ou os consumidores que recebem a maior parte do subsdio. Na figura 4-11 so mostradas trs possibilidades. Na primeira possibilidade, os agricultores recebem todo o subsdio, de modo que os preos ao consumidor permanecem em Pm, embora os preos ao produtor se elevem tambm a Pm. A produo agrcola sobe, ento, ao longo da funo de oferta da quinta, de Qm para Qm', e a produo adicional dever ser eliminada pelo governo, normalmente atravs de subsdios exportao. Em alternativa, os consumidores recebem todo o subsdio, de modo que os preos ao produtor se mantm em Pf e os preos ao consumidor decrescem tambm para Pf. A procura pelos consumidores aumenta ento ao longo da curva da procura a retalho at Qf, e o governo tem que racionar a oferta ao preo Pf na quantidade Qm que os agricultores esto dispostos a produzir ou importar uma quantidade adicional de cereal alimentar igual a Qf ! Qm. O facto de tais importaes necessitarem ou no de um subsdio depende da relao entre os preos domstico e internacional. Na terceira alternativa, os produtores e os consumidores dividem o subsdio comercializao de um modo tal que se alcana um novo equilbrio entre o preo e a quantidade. Na figura 4-11, esta nova posio indicada pelo preo Pe e a quantidade Qe, em que os agricultores esto dispostos a produzir ao longo da funo da oferta ao preo Pe uma quantidade tal que os consumidores estejam dispostos a consumir ao preo Pe. O governo dever continuar a fornecer todo o subsdio de comercializao de Pm ! Pf, mas j no so necessrios o racionamento nem os subsdios importao ou exportao.

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Os trs exemplos aqui examinados foram retirados de uma continuidade de efeitos potenciais dos subsdios comercializao. O impacto real depender da estrutura do sector de comercializao, do modo como os subsdios so de facto implantados, da elasticidade das curvas da oferta e da procura e do cuidado que o governo pe nas tentativas de regular o resultado a favor dos consumidores ou dos produtores. Os mecanismos atravs dos quais os governos podem implantar os subsdios comercializao so bastante diversificados. Os custo de armazenamento pode ser subsidiados atravs de rendas baixas em armazns propriedade do governo ou com o crdito barato para o financiamento de inventrios. A gasolina para os camies pode ser subsidiada e podem ser implantadas taxas especiais para o despacho de mercadorias alimentares atravs de sistemas ferrovirios propriedade ou regulados pelo governo. A importao de maquinaria de processamento de alimentos pode ser subsidiada por tarifas especiais e concesses fiscais, bem como por uma taxa de cmbio sobrevalorizada ou por acesso preferencial a moeda estrangeira. O capital de trabalho pode ser disponibilizado a baixo custo pelo sistema bancrio estatal.
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Podem ser utilizados todos estes subsdios explcitos ou implcitos para reduzir os custos reais em que incorre o sistema privado de comercializao. Pode tambm ser utilizado um subsdio mais directo para fazer diminuir a margem de comercializao. Os grossistas, por exemplo, podem receber um subsdio unitrio que lhes permita vender um bem alimentar determinado a um valor inferior aos seus custos de aquisio mais os custos de comercializao. O arroz que custe ao comerciante Rp 100 por quilograma para o comprar, armazenar, descascar e transportar para a cidade, poderia ser vendido a Rp 60 por quilograma se o governo fornecesse um subsdio de Rp 40 por quilograma. Como alternativa, o Estado pode simplesmente chamar a si as tarefas de comercializao estabelecendo uma agncia de comercializao para-estatal com controlo monopolista sobre as vendas na produo e a compra dos consumidores. Os preos ao produtor e ao consumidor passam assim a ser uma deciso "simples" da poltica governamental, em que um subsdio oramental cobre quaisquer perdas por despesas operacionais de facto. Ao lhes ser atribudo um poder monopolista para manusear bens alimentares, estas agncias de comercializao para-estatais tm feito um trabalho bastante mau ao defender os incentivos na produo agrcola e a proteco dos preos ao consumidor sem subsdios em massa e deficincias. Quando se recorre a agncias para-estatais para proporcionar um padro de comportamento competitivo relativamente ao sector privado, o resultado mais favorvel, embora o sector privado tenda a ter custos reais de comercializao mais baixos do que a agncia para-estatal tpica. Em consequncia, so necessrios alguns subsdios mesmo no caso destes esforos mais limitados. Ambas as abordagens simples atribuio de subsdios s margens de comercializao, quer atravs do sector privado quer das agncias para-estatais, desembocam num problema muito delicado. A menos que possa ser encontrado uma maneira simples de separar o mercado "de compra" do mercado "de venda", existe uma tendncia inevitvel para que a mercadoria barata a retalho encontre um caminho de retorno para ser comprada outra vez ao preo na produo mais elevado. Claro est que esta operao s pode acontecer quando o preo na produo mais elevado do que o preo a retalho para a mesma mercadoria, mas surpreendente o nmero de governos que tentaram implantar uma tal disposio de preos. O fardo do subsdio bastante pesado quando uma tonelada de arroz, por exemplo, subsidiada apenas uma vez. Quando aparece duas ou trs vezes nas listas de subsdios, os custos facilmente explodem para fora de controlo. Nem mesmo o sucesso na atribuio de subsdios s margens de comercializao elimina os custos de comercializao, pois outro segmento da sociedade estar a pag-los atravs da contribuio fiscal para o benefcio dos produtores de alimentos e consumidores. A incidncia de uma tal transferncia de rendimento poder ser socialmente desejvel, mas a transferncia continua a ocorrer. A eficincia a longo prazo dos custos de comercializao subsidiados difcil de avaliar. provvel que os ganhos futuros de produtividade venham primariamente de uma distribuio de recursos mais eficiente, orientada por custos de oportunidade reais. Se assim for, as agncias estatais de logstica alimentar tm um fraco cadastro relativo recepo e transmisso de sinais de escassez relativa, e necessria uma melhor comunicao dessa informao. Ao mesmo tempo, provvel que seja desejvel um papel activo do governo na conteno da transmisso de flutuaes acentuadas nos preos internacionais, tal como na capacidade de aplainar as flutuaes de ano para ano na formao dos preos domsticos.
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Subsdios aos Consumidores Pobres Um modo eficiente de lidar com a pobreza a de transferir proventos gerais do governo para os pobres e deix-los tomar as suas prprias decises de afectao sobre a melhor maneira de melhorar o seu pacote de consumo. So poucas as sociedades capazes de realizar tais transferncias neutras de rendimento e, contudo, a maior parte das sociedades deseja ardentemente aliviar as piores manifestaes de pobreza extrema. A abordagem mais comum em sociedades to diversas como o Sri Lanka, o Mxico e os Estados Unidos, dar subsdios directos aos consumidores pobres sob a forma de acesso preferencial ou preos preferenciais a bens de mrito especial -- bens cujo valor social mais elevado do que o seu valor de mercado. Dado que os alimentos so considerados um bem de mrito em todas as sociedades, tm sido elaborados e implantados vrios esquemas especiais de subsdios alimentares. O captulo 2 classificou estas intervenes em direccionadas e no-direccionadas. Trs dos mais importantes mecanismos de atribuio de subsdios alimentares direccionados so aqui discutidos: sistemas duais de preos, senhas de racionamento e subsdio de alimentos consumidos principalmente pelos pobres. SISTEMA DUAL DE PREOS. Muitos pases com economias de mercado, especialmente no Sul da sia, tm realizado experincias com sistemas duais de preos para os cereais alimentares bsicos. Embora os detalhes dos programas variem consideravelmente, a lgica desta abordagem para uma economia fechada, isto , uma economia sem importaes de alimentos, requer que os agricultores paguem um imposto cerealfero baseado na terra cultivada ou nos rendimentos histricos, mas no na produo corrente. Os agricultores encaram assim o imposto cerealfero como um custo fixo de produo que no altera a sua deciso de distribuio de recursos nem os incentivos a curto prazo para produzirem. Os cereais obtidos com este imposto so vendidos em lojas de baixo preo operadas pelo governo ou licenciadas, onde permitido que os consumidores de baixo rendimento comprem uma quantidade racionada a preos muito baixos. Os agricultores so livres de vender os seus excedentes num mercado aberto, onde os consumidores, incluindo os pobres, so livres de comprar a quantidade que quiserem ao preo do mercado. Assim, existem dois preos alimentares no sistema: um preo de racionamento estabelecido pelo governo em lojas de preo baixo e um preo de mercado livre estabelecido pelo equilbrio da oferta pelos agricultores e a procura pelos consumidores. Em alguns sistemas, os agricultores recebem ainda uma pequena "um preos baixo" (procurement price) pelo cereal tomado pelo Estado, reduzindo assim, embora no eliminando, o elemento fiscal na transferncia. A lgica e a mecnica deste sistema dual de preos aplica-se tambm a algumas economias socialistas que mantm mercados rurais paralelos para as compras do Estado e transaces privadas. , assim, gerada informao importante acerca da escassez relativa de mercadorias, apesar de as compras pelo Estado ocorrerem a preos fixos. Na China, estes mercados so utilizados para fornecerem fontes adicionais de rendimento aos membros das comunas rurais; os sinais de preos indicam aos planejadores quo realistas so os preos de compra para o aprovisionamento do Estado. As lojas de racionamento nas cidades distribuem o aprovisionamento de cereais (assim como os bens importados) a preos baixos, para proteger o poder de compra dos trabalhadores industriais chineses.
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A anlise de um sistema dual de preos bastante complicada. A produo alimentar, o consumo separado por consumidores de rendimento baixo e elevado e o enquadramento de equilbrio da oferta e da procura tm que ser integrados num quadro slido do sistema alimentar. A dinmica ilustrada sequencialmente nas figuras 4-12 a 4-14. Na figura 4-12, a curva de oferta inicial, S0, e a curva de procura D0 intersectam-se para produzir o preo de mercado P0 e a quantidade produzida e consumida Q0. O esquema dual de preos implantado pelo aprovisionamento do governo na quantidade Qp (na figura 4-13). Na ausncia de qualquer resposta de preo, este aprovisionamento de cereais desloca as curvas de oferta e de procura para S1 e D1, respectivamente, com o mesmo preo e a nova quantidade no mercado igual quantidade inicial menos a quantidade aprovisionada. A quantidade aprovisionada Qp vendida aos consumidores pobres em lojas de preo baixo a, por exemplo, metade do preo original do mercado P0. O efeito nos consumidores pobres mostrado na figura 4-14, em que Ip0 a curva de indiferena original para os consumidores pobres antes da implantao de um sistema dual de preos. Depois de o sistema ter entrado em vigor, os consumidores pobres conseguem atingir a curva de indiferena Ip1 adquirindo toda a sua quantidade racionada ao preo de racionamento mais pequenas quantidades adicionais de alimento no mercado aberto ao preo P2. Os preos de racionamento baixos aumentam as quantidades consumidas pelos consumidores pobres devido a um efeito de rendimento. A procura adicional desloca a procura geral do mercado da curva D1 para a curva de procura D2 (na figura 4-12). A procura adicional determina o aumento do abastecimento ao longo da curva de oferta S1, resultando num novo preo de equilbrio P2. Uma pequena quantidade adicional assim oferecida para satisfazer o aumento de procura pelos consumidores de baixo rendimento (e um pequeno decrscimo na procura pelos consumidores prsperos devido aos preos mais elevados no mercado). Como pressuposto, os consumidores de rendimento elevado no podem comprar alimentos ao preo mais baixo das lojas de preo baixo. Os efeitos nos agricultores esto ilustrados na figura 4-13. A produo adicional gerada por preos mais elevados dos alimentos, relativamente ao preo dos factores de produo, o que determina uma utilizao mais intensa destes factores ao longo da funo de produo de alimentos. A produo total aumenta, assim, de Q0 para Q1 quando o preo dos alimentos aumenta de P0 para P2. (por uma questo de simplicidade, os custos de comercializao foram ignorados nesta discusso.) O governo compra uma quantidade fixa de alimentos Qp dos produtores, que so livres de produzir e vender no mercado tanto quanto queiram. Ao preo inicial P0, a produo total Q0. Ao novo preo de equilbrio do mercado P2, os agricultores aumentam a intensidade de cultivo e produzem Q1. Este aumento de produo ao preo P2 dever ser igual ao aumento da procura pelos consumidores atravs do efeito combinado dos preos baixos das lojas de baixo preo e do preo de mercado mais elevado P2 para os outros consumidores. Os efeitos para os consumidores de baixo rendimento e de rendimento elevado so apresentados na figura 4-14. As quantidade iniciais de alimento consumidas, Q0 ! Qp e Qp, respectivamente, somam-se ao total da produo inicial de alimento, Q0. O consumidor pobre representado ao nvel da "fome aguda (starvation)", enquanto o consumidor de rendimento elevado se encontra bem acima do nvel "recomendado" da ingesto de alimentos. Ambos os

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consumidores esto localizados numa via de expanso geral do rendimento relativamente aos alimentos.

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Depois de o governo ter feito o aprovisionamento da quantidade Qp junto dos agricultores, coloca os alimentos disposio dos consumidores pobres nas lojas de baixo preo, a um preo de metade do preo original P0. O efeito no rendimento deste baixo preo aumenta o consumo de alimentos junto dos consumidores pobres, sendo as quantidades suplementares compradas ao novo preo de mercado, mais elevado, P2. O novo preo de mercado P2 empurra os consumidores prsperos da curva de indiferena Ir0 para Ir1 e a sua ingesto de alimentos baixa ligeiramente. O aumento do consumo alimentar entre os pobres menos o pequeno decrscimo entre os consumidores ricos dever igualar a quantidade de alimentos produzida pelos agricultores como resultado do novo preo mais elevado P2. O enquadramento de oferta e procura da figura 4-12 dever estar de acordo com os resultados da funo de produo da figura 4-13 e com os resultados da deciso dos consumidores da figura 4-14. Embora estas deslocaes sejam difceis de demonstrar graficamente, os mercados realizam automaticamente os ajustamentos necessrios para atingir a consistncia. As trs figuras podem ainda ser utilizadas para mostrar o impacto sobre os consumidores pobres que possam ser excludos das lojas de baixo preo. Os novos preos do mercado, mais
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elevados, podem coloc-los abaixo do nvel de fome aguda. Alm disso, se as lojas de baixo preo no limitarem a quantidade para venda nem restringirem a suas vendas aos consumidores de baixo rendimento, as quantidades aprovisionadas sero insuficientes para abastecer as lojas. Ser necessrio recorrer importao de alimentos para preencher a lacuna. De outra forma, as lojas de baixo preo podero esgotar o seu abastecimento e no fornecer os cereais alimentares com regularidade. O sistema dual de preos bem sucedido contm vrios elementos chave que so identificados por esta abordagem analtica. Em primeiro lugar, exige o acesso a cereais de baixo custo junto dos produtores em quantidades suficientemente grandes que determinem uma comercializao considervel. Em segundo lugar, exige o controlo cuidadoso do acesso ao cereal barato disponvel nas lojas de baixo preo. Para que o sistema funcione, as quantidades racionadas devero ser limitadas aos montantes disponveis, e o racionamento dever ser restringido aos que esto no extremo mais baixo da distribuio do rendimento, possivelmente atravs da escolha de mercadorias que s os pobres consomem. Se alguns dos pobres forem excludos do sistema, eles sero duplamente prejudicados, pois no s lhes negado o cereal barato da loja de baixo preo, como tambm o preo do mercado livre agora substancialmente mais elevado do que era na ausncia do sistema dual de preos. Embora possa parecer que um sistema cuidadosamente elaborado pode operar sem subsdios, especialmente se o preo do aprovisionamento for suficientemente baixo (ou mesmo zero), de modo a que a receita proveniente da venda do racionamento cubra os custos de aprovisionamento e distribuio, o sistema requer, claramente, a transferncia de recursos dos agricultores para os consumidores. Se o fardo das transferncias for colocado sobre os agricultores muito ricos para beneficiar os consumidores de rendimento baixo, a distribuio do rendimento pode ser mais equitativa. No entanto, muita da experincia adquirida aponta para que o fardo seja principalmente pelos agricultores de rendimento baixo e mdio, para beneficiar os consumidores urbanos de rendimento mdio -- uma transferncia de rendimento tipicamente regressiva. Os muito pobres so, muitas vezes, excludos dos benefcios. Um programa de aprovisionamento cuidadosamente elaborado pode minimizar os efeitos de desincentivo na produo agrcola e, assim, evitar grandes perdas de eficincia, mas a maior parte dos programas existentes no tm sido elaborados nem implantados to cuidadosamente. Um resultado comum o de diminurem os preos de toda a produo agrcola atravs do programa de aprovisionamento e o de os incentivos serem grandemente diminudos. Mesmo para o programa mais cuidadosamente elaborado, o equivalente fiscal do aprovisionamento de cereais reduz as poupanas disponveis para o investimento privado agrcola, ao aumentar a produtividade. Um tal investimento agrcola tem, quando permitido, geralmente tem um benefcio elevado. SENHAS DE RACIONAMENTO. As senhas de racionamento tm sido largamente utilizados nos Estados Unidos como o principal programa do governo para reduzir a fome entre os pobres. Em 1981, cerca de 20 milhes de pessoas receberam um valor lquido de mais de 6 milhes de dlares em senhas de racionamento. Este grande programa do governo continua a ser muito controverso, e o apoio do pblico e do congresso tem vindo a ser desgastado devido a relatrios altamente publicitados sobre fraudes e imposturas, bem como devido evidncia de os receptores das senhas de racionamento perderem o incentivo para aceitar empregos de baixo salrio. O apoio mais forte ao programa vem de grupos sindicais e de assistncia social e de grupos de presso dos agricultores. Os agricultores descobriram que o programa de
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senhas de racionamento aumenta a procura atravs do sistema normal de comercializao de alimentos e contribui, assim, para os rendimentos agrcolas. S alguns pases em desenvolvimento que tentaram subsidiar os seus consumidores pobres atravs da utilizao de senhas de racionamento -- o Sri Lanka, a Trinidad e Tobago, e a Colmbia. Apesar da eficincia terica das senhas de racionamento no sentido de proporcionarem subsdios alimentares dirigidos precisamente aos mais necessitados, o resultado da sua implantao tem sido, at ao momento, bastante diverso. Se no for realizada uma tentativa sria para implantar um teste de meios as senhas de racionamento transferem rendimento especfico de um bem a um leque alargado de consumidores. Se os consumidores pobres estiverem j a dedicar grande parte do seu oramento a esses bens, a transferncia funciona como uma transferncia geral de rendimento em vez de uma transferncia especfica dos alimentos. Est claro que uma grande parte da populao poder tentar utilizar este programa sem a discriminao de um teste de meios. Nos casos em que so realizados esforos srios para limitar as senhas de racionamento aos agregados familiares mais desfavorecidos podem surgir todos os problemas relativos implantao de um teste de meios honesto e eficiente. Muitos agregados familiares relativamente prsperos penetram no sistema, muitos dos mais necessitados no ficam includos e os custos burocrticos tornam-se muito elevados. Os programas de senhas de racionamento como mecanismo eficaz de direccionar subsdios alimentares podem provavelmente ser utilizados eficientemente apenas em pases de rendimento mdio, com um funcionalismo pblico apto e registos estatsticos precisos sobre, pelo menos, a populao urbana. Para os pases pobres e mesmo para as reas rurais dos pases de rendimento mdio, provvel que as senhas de racionamento no sejam eficazes. ALIMENTOS DAS PESSOAS POBRES. Na maior parte das sociedades, os pobres comem alimentos diferentes dos consumidos pelos grupos sociais de rendimento mdio e elevado. Como foi mostrado no captulo 2, mesmo nos pases em que 70% a 90% das calorias provm de alimentos bsicos amdicos, as dietas dos pobres so notoriamente diferentes da disponibilidade mdia apresentada numa tabela de balano alimentar. Os alimentos dos pobres tendem a ser tubrculos (mandioca, batata-doce e batata irlandesa) ou cereais secundrios (milho, sorgo, milho, mexoeira, e outros). O alimento bsico preferido na maior parte das sociedades o arroz ou o trigo, embora o milho seja o preferido em alguns pases africanos e da Amrica Latina. Nas culturas que preferem o arroz, o trigo por vezes encarado como um bem inferior. Estes contrastes acentuados nos padres de consumo de alimentos entre as classes de rendimento de um pas no so causados por diferenas de gosto mas sim por necessidade econmica. Os pobres da Indonsia que comem mandioca e milho prefeririam comer arroz, tal como os consumidores de cevada da Repblica da Coreia no incio da dcada de 70. Se uma sociedade no possuir os recursos burocrticos e financeiros para aplicar subsdios aos alimentos preferidos mais caros, os subsdios aos alimentos dos pobres pode ser eficientemente auto-direccionado. Se so s os pobres que optam por escolher os alimentos bsicos inferiores subsidiados, s os pobres capturam o subsdio. Por outro lado, muitos dos alimentos inferiores so produzidos pelos agricultores muito pobres em terras marginais, a distncias considerveis dos centros urbanos. Os subsdios comercializao que aumentam as receitas destes agricultores enquanto baixam os custos aos consumidores, podem funcionar simultaneamente em ambas as dimenses da pobreza. No
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entanto, o simples facto de forar a queda dos preos teria um impacto devastador no rendimento e no bem-estar de alguns dos mais pobres dos pobres rurais. Tais subsdios tm custos tanto a curto prazo como a longo prazo. A curto prazo, a implantao de subsdios para bens que no so fceis de transportar ou de armazenar (tubrculos) ou para os quais no exista um sistema de comercializao bem desenvolvido no , normalmente, possvel sem um investimento significativo em tecnologia alimentar e na melhoria das infra-estruturas de comercializao. Dado que os agricultores tendem a mudar as culturas para que produzem colheitas mais rentveis, torna-se bvio o problema do abastecimento destes bens quando o preo de mercado est a ser forado a diminuir. Dar subsdios aos consumidores pobres atravs de senhas de racionamento especficas (tornadas disponveis por um processamento burocrtico mnimo) enquanto se oferecem incentivos de preo aos agricultores nos mercados comerciais, pode ser mais fazvel. Em alternativa, um bem importado pode constituir um transportador eficiente de subsdios aos consumidores pobres e ter um impacto menor nos agricultores nacionais. Uma farinha de trigo de m qualidade subsidiada pode ter este efeito no Sri Lanka, por exemplo. Os efeitos a longo prazo so mais preocupantes e sugerem que as polticas de preo desagregado de mercadorias podem, provavelmente, servir apenas como pontes a curto prazo sobre o dilema do preo dos alimentos. As distores introduzidas por subsdios significativos a um bem nico podem, eventualmente, ser muito poderosas. A determinada altura, o preo baixo do trigo de alta qualidade levou a que quase um tero das calorias consumidas no Sri Lanka fossem fornecidas por um bem alimentar que este no produzia. A indstria pecuria acham que o milho ou o trigo fortemente subsidiados so alimentos de alta qualidade para os animais. Estas indstrias pecurias de animais alimentados a cereais redireccionam os subsdios dos pobres para os ricos. O preo mais baixo destes alimentos inferiores amortecem quase inevitavelmente os incentivos investigao e desenvolvimento de novas tecnologias para as culturas e reduzem a rentabilidade do seu cultivo. A implantao de subsdios alimentares aos consumidores pobres atravs dos canais regulares do sistema de comercializao a maneira mais eficiente de proteger a ingesto de alimentos pelos pobres quando os incentivos de preo aos agricultores no so melhorados. Mas tanto o processo analtico de elaborao como os registos histricos de implantao, apontam para grandes dificuldades de isolar os programas de subsdios alimentares direccionados aos pobres dos subsdios alimentares mais gerais a todos os consumidores, ou a todos os consumidores urbanos. Estes subsdios gerais acarretam enormes efeitos fiscais e graves consequncias de desincentivo agricultura. Tanto os problemas como as recompensas potenciais da implantao bem sucedida de programas de subsdios alimentares direccionados explicam a ateno considervel deste livro a estes assuntos.

Interveno Governamental e Perspectiva Poltica O desenvolvimento de uma estratgia de comercializao para a interveno governamental exige uma viso clara sobre o que o sistema de comercializao dever alcanar no futuro, alm de uma compreenso emprica detalhada do que o sistema alcana de
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facto no momento. Este captulo tentou proporcionar uma viso dos instrumentos analticos para lidar com as questes empricas do desempenho do mercado. Os elementos de uma estratgia de comercializao podem ser identificados atravs da combinao destas duas abordagens. EFICINCIA DA COMERCIALIZAO. A anlise da comercializao mostra que a formao das margens dos preos , em grande parte, uma funo de dois elementos: os custos de transporte, armazenamento e processamento, e a eficincia com que estes servios so prestados. O papel do governo o de investir nas componentes do sistema de comercializao at ao ponto em que os benefcios sociais devidos ao abaixamento dos custos de comercializao igualam os custos de oportunidade social dos recursos pblicos necessrios para o investimento. Reduzir os custos de comercializao claramente bom, sempre que se poupe mais recursos do que se gaste na tentativa. Para alm da preocupao de baixar os custos reais da comercializao, os governos precisam de dar ateno eficincia com a qual os servios de comercializao so prestados. Nas economias de mercado, a ineficincia significa lucro excessivo, e o lucro excessivo significa um intermedirio monopolista ou um conluio na formao de preos. Ambas as fontes de lucros excessivos so extremamente difceis de regular directamente devido a problemas de coaco. Em presena de uma slida evidncia de ineficincia do mercado (por oposio a custos elevados), os governos deparam-se com duas alternativas bastante diferentes. A primeira a de melhorar a competitividade do sistema de comercializao atravs da criao de um melhor acesso ao mercado por parte de participantes potenciais, que podem prestar servios de comercializao, bem como a de disseminar melhor informao aos consumidores, produtores e agentes de comercializao acerca dos factores susceptveis de afectar a formao de preos. A segunda alternativa a do governo prestar directamente os servios de comercializao, estabelecendo um padro competitivo que todos os outros participantes na comercializao devam igualar. Na maior parte dos pases que seguiram este rumo, foi o governo que no conseguiu acompanhar os padres de competitividade dos participantes no mercado existentes. A continuidade do papel de comercializao o governo exigiria, assim, subsdios oramentais significativos para cobrir os custos elevados do banimento da actividade privada de comercializao, para eliminar a concorrncia, forando assim os consumidores a pagar os custos da ineficincia governamental. O banimento da actividade privada de comercializao no melhora nunca o bem-estar de uma vasto grupo de agricultores e de consumidores. Nenhum governo foi, alguma vez, completamente bem sucedido com um tal banimento, embora muitos o tenham tentado. As agncias de comercializao governamentais subsidiadas, contudo, podem ter um papel importante e socialmente rentvel. Se o subsdio no for demasiado grande, a agncia poder reflectir um padro de concorrncia para os agentes de comercializao privados, sem os conduzir falncia. Ao mesmo tempo, uma agncia pblica de comercializao pode implantar uma poltica de estabilizao dos preos que requeira a interveno activa do governo para defender um preo mnimo aos agricultores e um tecto de preos ao consumidor -- um papel particularmente til para uma agncia governamental na reduo das oscilaes de preo extremas e sazonais no esperadas. Uma vez mais, a margem entre as duas determinar o montante do subsdio oramental requerido pela agncia pblica para cobrir os seus custos reais, bem como a capacidade do comrcio privado para continuar a prestar uma
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parte significativa dos servios de comercializao. Colocar todo o fardo da comercializao de alimentos nas costas do governo, quer por uma poltica activa quer por defeito, representa uma tarefa enorme de coordenao, manuseamento fsico e formao de preos. Nenhum governo conseguiu lidar com esta tarefa por si s, mesmo quando o quis, e os que tentaram lidar com mais do que com menos, alcanaram menos do que mais. A finalidade de ter servios de comercializao eficientes e de baixo custo prestados ao sistema alimentar em particular, e a toda a economia no geral, tem duas vertentes. Primeiro, e mais importante a curto prazo, os baixos custos de comercializao constituem a soluo mais eficiente e vivel para o dilema do preo dos alimentos. Quanto mais estritas as margens, devido a custos de comercializao genuinamente baixos e a uma formao de preos altamente eficiente, mais os consumidores e os produtores podem partilhar da produtividade potencial de uma economia agrcola s. A segunda finalidade a de permitir aos mercados que funcionem de acordo com o seu papel dinmico de coordenao da distribuio de recursos e que proporcionem sinais precisos aos produtores e aos consumidores que reflictam os custos de oportunidade das suas decises. A capacidade dos produtores e dos consumidores, bem como dos agentes de comercializao, para reagir rpida e eficientemente a novos sinais de preos do mercado, est implcita neste papel. Embora a maior parte dos modelos econmicos mostrem os decisores mudarem de um equilbrio para outro aps, por exemplo, uma mudana de preos, o processo em si de ajustamento a um novo ambiente de desequilbrio muito mais complicado. O desenvolvimento econmico , por inerncia, um processo de desequilbrio contnuo. O valor econmico de ser capaz de suportar o desequilbrio com sucesso e eficincia aumenta acentuadamente medida que so introduzidas novas tecnologias, novos mercados e novas oportunidades nas economias tradicionais. T. W. Schultz salientou a importncia da educao para o aumento da capacidade de processar nova informao e decidir rapidamente com as respostas adequadas. A educao, pelo menos ao nvel da alfabetizao funcional, considerada por muitos governos como uma necessidade humana bsica. Para alm deste ponto, porm, a educao essencial para a eficincia dinmica dos sistemas de mercado e para o seu resultado de distribuio. Os pobres tendem a ter menos educao e a ter, por isso, a menor capacidade de resposta adequada s oportunidades oferecidas pelas situaes de desequilbrio. O NVEL DOS PREOS. Num sistema de comercializao de alimentos competitivo, o nvel de preos determinado simultaneamente com as diversas margens entre os preos. Dado que tm que ser utilizados recursos econmicos reais para a prestao de servios de comercializao, a formao das margens dos preos o principal determinante da eficincia da distribuio de recursos no sector da comercializao. Do mesmo modo, a formao do nvel de preos determina a eficincia da distribuio de recursos na produo e no consumo de alimentos. Estes nveis de preos so ainda determinantes cruciais da distribuio de rendimento, especialmente entre os sectores urbano e rural, e da distribuio da ingesto de alimentos. Muitos governos de pases com sistemas de comercializao socialistas e de mercado tm intervindo na formao dos nveis de preos, para influenciar a distribuio de rendimento e de alimentos e, para o fazerem, tm comprometido voluntariamente os objectivos de eficincia. Os preos dos alimentos podem ser estabelecidos com grande discrio, (pelo
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menos por perodos curtos) atravs dos instrumentos de comrcio e subsdios que a maior parte dos governos pode implantar de modo bastante eficaz. A tenso entre o desejo de estabelecer os preos dos alimentos por razes de distribuio a curto prazo e a necessidade de evitar as perdas de produtividade a longo prazo que emergem desses preos seriamente distorcidos, no facilmente resolvida, nem mesmo atravs da propriedade e tomada de decises colectivas. O dilema no to acentuado nas sociedades ricas, que possuem recursos oramentais e de gesto para utilizarem senhas de racionamento ou outros programas de bem-estar social para proteger os nveis de consumo das pessoas muito pobres. Para as sociedades menos afortunadas, parece inevitvel haver mais compromissos estruturais, com pelo menos parte do sistema de preos e de mercado a ser utilizado para distribuir comida pelos pobres. Para reconciliar o conflito entre o preo dos alimentos estabelecido com fins de eficincia e o preo dos alimentos estabelecido com fins de distribuio, tm que ser encontradas maneiras de direccionar os efeitos das intervenes polticas sobre os preos. As senhas de racionamento direccionar os subsdios para os pobres com grande eficincia se existir a capacidade burocrtica para os identificar e alcanar com as quantidades adequadas de senhas de racionamento. Isto um grande "se". As lojas de baixo preo no contexto de um sistema dual de preos, tm sido largamente utilizadas no Sul da sia. A investigao realizada pelo Instituto Internacional da Pesquisa em Polticas Alimentares (International Food Policy Research Institute) aponta para consequncias positivas de consumo dos sistemas do Bangladesh e da ndia. No entanto, estes programas tm tido grandes desvios para os consumidores no pobres e efeitos de desincentivo significativos para os agricultores. A maior parte dos consumidores rurais tm estado fora do alcance do sistema. A orientao dos subsdios por mercadoria, com subsdios pagos apenas aos alimentos consumidos principalmente pelos pobres, no foi ainda tentada de modo alargado em parte alguma, mas esta estratgia deve deparar-se com problemas de abastecimento suficiente e de utilizao potencial de bens alimentares de qualidade inferior para a alimentao de animais. As trs abordagens utilizadas simultaneamente num programa direccionado --senhas de racionamento para ter acesso a lojas de baixo preo que vendem alimentos consumidos principalmente pelos pobres --podem proporcionar uma alternativa vivel e eficaz. muito grande a tentao dos governos para intervir na comercializao de alimentos e na formao de preos. Existe uma diversidade de intervenes que podem contribuir para importantes fins sociais. As reservas de estabilizao pblicas bem geridas podem melhorar a estabilidade dos preos e estabelecer padres de competitividade aos mercados privados. Os nveis adequados de preos podem melhorar os incentivos de produo ou aumentar o consumo de alimentos. No entanto, um nmero ainda maior de intervenes pode desfazer ou estagnar o sistema alimentar. As margens estreitas estabelecidas pela legislao podem levar clandestinidade a maior parte das actividades da comercializao de alimentos. Os grandes subsdios aos alimentos mais importantes podem distorcer os incentivos do produtor e colocar um enorme fardo no oramento. As agncias de comercializao para-estatais com poder monopolista podem imobilizar a distribuio eficiente de recursos e prejudicar simultaneamente o bem-estar dos agricultores pobres e dos consumidores pobres. Os sistemas de comercializao so, ao mesmo tempo, frgeis e robustos. So frgeis porque as aces dos governos podem, com facilidade, aumentar drasticamente os riscos do armazenamento, do transporte e do processamento de alimentos. Com maiores riscos surgem custos de comercializao mais elevados e a distoro dos sinais de preos aos produtores,
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consumidores e agentes de comercializao. As sociedades pobres s dificilmente podem suportar o desperdcio devido a tal distoro e ineficincia, especialmente nos casos em que estas so causadas pelas aces dos seus prprios governos. A robustez dos sistemas de comercializao provm da flexibilidade, adaptabilidade e da vontade de sobrevivncia e de fazer melhor que caracterstica da maior parte dos decisores da maior parte dos sistemas de comercializao. Os mercados nunca desaparecem inteiramente. provvel que uma estratgia que proteja o seu desenvolvimento pelo encorajamento da igualdade de acesso, ao invs de uma que o force clandestinidade, resulte em generosas recompensas sociais.

Notas Bibliogrficas
Podem encontrar-se debates sobre mercados e preos, bem como sobre polticas de preos, nalguns livros sobre teoria microeconmica, embora nenhum livro lide com estes tpicos explicitamente no contexto do mercado de produtos alimentares nos pases em desenvolvimento. Os dois textos que melhor complementam este captulo, so Markets, Prices, and Interregional Trade (Nova Iorque: John Wiley, 1970) por Raymond 0. Bressler, Jr. e Richard A. King e Agricultural Product Prices (Ithaca, N.Y.: Imprensa da Universidade de Cornell, 1981), por William G. Tomek e Kenneth L. Robinson. W. M. Corden em Trade Policy and Economic Welfare (Oxford: Imprensa de Clarendon, 1974) apresenta uma anlise da formao de preos na presena de divergncias entre avaliaes privadas e sociais na oferta e na procura. World -Trade and Payments: An Introduction (Boston, Mass.: Little, Brown, 1981), por Richard E. Caves e Ronald W. Jones, contem uma apresentao moderna da teoria comercial e um debate completo sobre a formao de preos internacionais. David M.0. Newbery e Joseph E. Stiglitz em The Theory of Commodity Price Stabilization; A Study in the Economics of Risk (Oxford: Imprensa de Clarendon, 1981), apresentam uma anlise importante, mas bastante sofisticada, dos esquemas internacionais de stocks de reserva para estabelecer os preos dos produtos. As suas concluses levantam dvidas srias sobre o potencial e sobre os benefcios de esquemas deste gnero, o que vem reforar o nfase deste captulo sobre a poltica de preos domsticos e o uso dos mercados internacionais para alargar os objectivos domsticos. Em "Toward a Theory of Price Adjustment," The Allocation of Economic Resources (Stanford, Calif.: Imprensa da Universidade de Stanford, 1959), por Kenneth Arrow, encontrase um debate sobre o poder do mercado e a formao dos preos. Este volume contem ainda "The Scope and Limits of Futures Trading", um artigo clssico de Hendrik Houthakker sobre a formao sazonal dos preos. Em "The Anatomy of Market Failure, "Quarterly Journal of Economics (Agosto de 1958), por Francis Bator, encontram- se mais debates sobre as falhas do mercado. O papel da educao para lidar com o desequilbrio, debatido por Theodore W. Schultz em Investment in Human Capital: The Role of Education and of Research (New York: Free Press, 1971). Uma variedade de livros e de artigos apresentam exemplos dos mtodos analticos introduzidos no captulo. As tcnicas de anlise de preos so explicadas por Frederick V. Waugh em Demand and Price Analysis, Technical Bulletin no. 1316 (Washington, D.C.: U.S. Department of Agriculture, Economic and Statistical Analysis Division, 1964). Richard H. Goldman em "Seasonal Rice Prices in Indonesia, 1953-69: An Anticipatory Price Analysis,"
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Food Research Institute Studies, vol. 13, no. 2 (1974), pp. 99-143, apresenta uma anlise emprica da formao sazonal de preos. "A Model of Rice Marketing Margins in Indonesia," Food Research Institute Studies, vol. 13, no. 2 (1974), pp. 145-67, por C. Peter Timmer, contem um estudo das margens comerciais. "Farmers and Middlemen: Aspects of Agricultural Marketing in Thailand", (Bangkok: United Nations Asian Development Institute, 1975), por Ammar Siamwalla, apresenta um debate sobre o leque de escolhas do agricultor na venda das colheitas. Em Economic Analysis of Agricultural Projects, 2d ed. (Baltimore, Md.: Imprensa da Universidade de Johns Hopkins, 1982), por J. Price Gittinger, debatem-se tcnicas que podem ser utilizadas para analisar projectos propostos para expanso da capacidade de comercializao. A anlise necessria para gerar dados para mapear as margens de comercializao, encontra-se ilustrada em Rice in West Africa: Policy and Economics (Stanford, Calif : Imprensa da Universidade de Stanford, 1981), por Scott R. Pearson, J. Dirck Stryker, Charles P. Humphreys e outros. Saleh Afiff e C. Peter Timmer em "Rice Policy in Indonesia," Food Research Institute Studies, vol. 10, no. 2 (1971), pp. 131-59, apresentam uma anlise sobre os benefcios da estabilizao de preos. O uso dos preos do arroz como um instrumento poltico importante dos governos asiticos analisado em duas edies especiais do Food Research Institute Studies editados por C. Peter Timmer, "The Political Economy of Rice in Asia," vol. 14, nos. 3 and 4 (1975). Tm sido utilizadas diversas abordagens para descrever e analisar os sistemas de comercializao e as polticas para as culturas alimentares. Os elementos da perspectiva utilizada aqui, foram retirados do trabalho de William 0. Jones, principalmente Marketing Staple Food Crops in Tropical Africa (Ithaca, N.Y.: Imprensa da Universidade de Cornell, 1972). V. Roy Southworth, William 0. Jones, e Scott R. Pearson em "Food Crop Marketing in Atebubu District, Ghana," Food Research Institute Studies, vol. 17, no. 2 (1979), pp. 15795, relatam um exemplo de estudo utilizando a abordagem de Jones. As questes relacionadas com as perdas aps a colheita, durante o armazenamento, o transporte, e o processamento, so tratadas numa seco importante de Nutrition Policy Implementation: Issues and Experience (New York: Plenum Press, 1972), por Nevin S. Scrimshaw e Mitchell B. Wallerstein, eds., que inclui um comentrio por Michael Lipton, que cita trabalhos importantes realizados no Institute of Development Studies em Sussex. Ver, por exemplo "Appropriate Technology: Recent Indian Experience with Farm-level Food-grain Research," Food Policy, vol. 3, no. 1 (Fevereiro de 1978), pp. 39-49, por Martin Greeley. Trs relatrios de reviso colocam muitas das questes sobre comercializao de produtos alimentares discutidas neste captulo, numa perspectiva de desenvolvimento: John C. Abbott, "The Development of Marketing Institutions," em Agricultural Development and Economic Growth (Ithaca, N.Y.: Imprensa da Universidade de Cornell, 1969), pp. 364-93, por Herman M. Southworth e Bruce F. Johnston, eds.; Vernon Ruttan, "Agricultural Product and Factor Markets in Southeast Asia," Economic Development and Cultural Change, vol. 17, no. 4 (Julho de 1969), pp. 501-19; e Barbara Harriss, "There Is a Method in My Madness: Or Is It Vice Versa? Measuring Agricultural Market Performance," Food Research Institute Studies, vol. 17, no. 2 (1979), pp. 197-218. Livros sobre exemplos de estudo incluem: Markets in Africa (Evanston, Ill.: Imprensa da Universidade de Northwestern, 1962), por Paul J. Bohannon e George Dalton, eds.; Food Grain Marketing in India: Private Performance and Public Policy (Ithaca, N.Y.: Imprensa da Universidade de Cornell, 1971), por Uma J. Lele e Rice Marketing in the Republik of
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Indonesia (Jakarta: P. T. Pembangunan, 1961), por Leon A. Mears. "Marketing, Food Policy and Storage of Food Grains in the Sahel" (Ann Arbor: Universidade de Michigan/USAID, Center for Research on Economic Development, 1977), por Elliot Berg, contem resultados de um certo nmero de estudos da frica Ocidental. Em "Improving Food Marketing Systems in Developing Countries: Experience from Latin America," Research Report no. 6 (East Lansing: Universidade do Estado de Michigan, Centro de Estudos Latino Americanos, Novembro de 1976), por Kelly Harrison e outros, encontra-se resumida uma srie de estudos sobre a Amrica Latina. O proteccionismo comercial tem sido um tpico importante de pesquisas recentes. O livro de D. Gale Johnson, World Agriculture in Disarray (Nova Iorque: Macmillan, 1973), documentou muitas das ineficincias dos padres comerciais agrcolas, bem como o seu alto preo para os consumidores, tanto nos pases ricos como nos pases pobres. Imperfect Markets in Agricultural Trade (Montclair, N.J.: Allenheld-Osman, 1981), por Alex McCalla e Timothy Josling, eds., tem uma bibliografia extensiva e uma avaliao das necessidades de pesquisa. Os estudos realizados pelo International Food Policy Research Institute, Agricultural Protection in OECD Countries: Its Cost to Less Developed Countries (Washington, D.C.: IFPRI, Dezembro de 1980), e o livro de Jimmye Hillman, Nontariff Agricultural Trade Barriers (Lincoln: Imprensa da Universidade de Nebraska, 1978), observam especificamente os problemas causados pelas barreiras comerciais agrcolas dos pases desenvolvidos nos pases em desenvolvimento.

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primeira vista, parece que os analistas polticos j tm bastante com que se preocupar quando lidam com o consumo alimentar e a nutrio; com a produo alimentar e a criao de empregos rurais; com a formao dos preos domsticos dos produtos alimentares e a eficincia do armazenamento, transporte e processamento, bem como com os efeitos dos preos internacionais tanto nos preos domsticos, como nos custos de oportunidade de polticas domsticas. Na verdade, endireitar as questes em todas estas reas uma tarefa enorme e conceber polticas eficazes para tratar destas questes, uma tarefa ainda maior. So muito poucos os pases que conseguiram atingir um ponto em que compreendem e implementam polticas consistentes, concebidas para atingirem os quatro objectivos bsicos do sector alimentar. Certamente que muito pode ainda ser feito para melhorar as polticas sectoriais e o seu desempenho, sem terem que se descurar os micro sectores. Ainda assim, isto no chega. A longo prazo, as foras macroeconmicas so demasiado penetrantes e poderosas para poderem ser ultrapassadas por estratgias micro sectoriais. Quando estas funcionam com objectivos cruzados, tal como acontece em muitos pases em desenvolvimento, um ambiente macroeconmico desfavorvel vai acabar por minar mesmo os melhores planos de consumo, produo ou comercializao. Um exemplo simples, que integra questes dos trs sectores num contexto macro, vai ilustrar porque que isto acontece. Antes do arroz poder ser comido, tem primeiro que ser cultivado e depois processado para o arroz pilado que os consumidores preferem. A forma exacta como este processamento feito, acaba por se revelar muito importante, porque ela afecta o emprego, a distribuio dos rendimentos, a quantidade de arroz disponvel para os consumidores (ou a quantidade de arroz importada ou exportada), bem como os incentivos para os produtores praticarem arroz. O leque de tecnologia disponvel para descascar arroz varia grandemente - desde a pilagem manual do arroz com um pau num pilo de tronco escavado, at maquinaria cara e sofisticada de fbricas de descasque de passagem mltipla, integradas com instalaes de grande escala para secagem e armazenamento, que proporcionam um ptimo controle desde o fornecimento aps a colheita at ao empacotamento para os consumidores. As instalaes de moagem de arroz entre estes dois extremos variam desde as fbricas de descasque pequenas e autnomas que, com uma despesa modesta de capital, necessitam de menos mo-de-obra que a pilagem manual, at s fbricas de descasque maiores, que se tornam progressivamente mais caras, que necessitam menos mo-de-obra e que so tecnicamente mais eficazes em converter o arroz colhido em arroz processado. A escolha no se limita aos extremos, embora ambos possam ser apropriados em circunstncias especficas; a escolha vasta. A oportunidade consiste em encontrar a combinao correcta entre custos de investimento, utilizao de mo-de-obra e eficcia tcnica, que seja adequada a um ambiente local especfico. Qual a escolha apropriada de tcnica para processar arroz? Quanto mais caras so as tcnicas, em termos de investimento por tonelada de capacidade de processamento, mais
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eficazes so tecnicamente. As instalaes mais sofisticadas produzem, por cada tonelada de arroz por processar, arroz de maior qualidade e com menos desperdcios. No entanto, as fbricas de descasque mais pequenas e mais baratas necessitam de mais mo-de-obra por tonelada de capacidade, pelo que vo criar mais emprego do que as fbricas de descasque de maior escala. Se um empresrio particular est a tentar tomar uma deciso sobre o investimento numa fbrica de descasque de arroz, a pergunta que este se faz sobre qual a tcnica apropriada analiticamente semelhante pergunta que os agricultores se fazem, quando esto a tomar decises sobre a sua produo -- a deciso factor-factor, analisada no captulo 3 com a isoquanta da figura 3-2. Quando o sector privado est a tomar uma deciso sobre investimento num contexto de preos de mercado, ento ser instalada a tcnica que for menos cara por cada tonelada de produo. Tal como os preos do fertilizante e do arroz, que o agricultores do captulo 3 tm que enfrentar, os preos relevantes para a deciso do processador de arroz no so estabelecidos somente pelas foras do mercado, pois tambm so susceptveis a influncias polticas. Os clculos do processador dependem de quase todas as variveis macroeconmicas importantes num pas: taxas cambiais, taxas de juro, taxas salariais e preos do arroz. As taxas cambiais ditam o custo da maquinaria importada para a fbrica de descasque de arroz; as taxas de juro determinam o custo do emprstimo para pagar a maquinaria e o edifcio em si; as taxas salariais determinam os custos de mo-de-obra provenientes do funcionamento da fbrica de descasque, depois de esta estar operacional e os preos do arroz determinam o valor do arroz descascado adicional, produzido por cada tonelada de arroz em bruto, em instalaes tecnicamente mais eficientes. Quando a macro poltica faz com que estes preos importantes se alterem dos seus valores de equilbrio, baseados na abundncia domstica e na escassez dos factores, o impacto sobre a escolha de tecnologia pode ser dramtico. Quando se mantm os preos dos cereais em baixa, as instalaes de armazenamento e de processamento, que poupam o cereal, no so muito rentveis, pelo que se fazem poucos investimentos para poupar no cereal, bem como poucos esforos de gesto para gerir eficientemente as instalaes existentes. Quando as taxas de juro so altamente subsidiadas e as taxas salariais para mo-de-obra no especializada so elevadas pela legislao, instalam-se fbricas de descasque de grande escala e de capital intensivo no meio de um desemprego generalizado. Se a divisa estrangeira for atribuda a um preo baixo a investidores preferenciais, estes iro investir grandemente em maquinaria importada, que tende a dispensar mo-de-obra, enquanto que os outros investidores, que ficam fora deste processo de distribuio, podem nem ser capazes de comprar peas sobresselentes para os seus camies ou fbricas de descasque de pequena escala. Embora este exemplo utiliza fbricas de descasque de arroz, o impacto dos macro preos distorcidos nos investidores domsticos estende- se, obviamente, a quase todos os sectores. Para os analistas determinarem tanto o impacto das macro polticas existentes sobre os investidores privados em fbricas de descasque de arroz, como a tcnica de moagem apropriada para maximizar a rentabilidade social, tm que abordar duas questes. Primeiro, a anlise da rentabilidade social das tcnicas alternativas vai indicar qual a tcnica que acrescenta o maior valor social ao arroz processado, relativamente ao arroz em bruto. Segundo, esta anlise vai incluir um clculo das distribuies oramentais necessrias para traduzirem o nvel desejado de macro preos, que reflictam a rentabilidade social em preos reais de mercado, que os investidores privados vo utilizar ao tomarem as suas decises. A
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determinao dos nveis desejados para estes preos coloca a questo dos investimentos apropriados em fbricas de descasque de arroz num contexto social mais alargado. A resposta sobre qual a tcnica apropriada em termos sociais, por oposio a termos privados, depende da forma como a sociedade valoriza a criao de empregos, os usos alternativos de fundos de investimento e a divisa estrangeira necessria para pagar a maquinaria de moagem, bem como o arroz importado para substituir o que se perdeu no processamento, quando se escolhe uma fbrica de descasque tecnicamente menos eficiente. Por outras palavras, qual o valor de escassez da mo-de-obra? Qual o custo de oportunidade do capital? Qual a capacidade da sociedade para produzir bens de exportao, que lhe permitam importar? Frequentemente, a anlise emprica destas questes mostra que os preos de mercado divergem dos custos de oportunidade social. Utilizando a terminologia do quadro de programao do captulo 3, os preos sombra da mo-de-obra, do capital e da divisa estrangeira podem ser diferentes dos valores de mercado, utilizados pelos decisores privados na economia. Por vezes isto acontece devido a intervenes governamentais. Por exemplo, se as taxas de juro forem subsidiadas com a esperana de induzir investimentos em fbricas modernas e em equipamento, os processadores de arroz podem comprar instalaes que so tecnicamente sofisticadas, mas difceis de gerir numa economia tradicionalmente rural, onde a infra-estrutura de comercializao inadequada para fornecer os insumos dirios, necessrios a uma grande unidade moderna. Ento, os custos privados de juro esto a ser distorcidos por uma poltica governamental. Alternativamente, se existe um desemprego rural generalizado, os custos sociais da utilizao de mo-de-obra podem ser muito menores do que o salrio real do mercado, pelas razes discutidas no captulo 3. Aqui, a falha encontra-se no prprio mecanismo de mercado e os polticos podem procurar intervenes que reduzam a rentabilidade de fbricas de descasque de capital intensivo e de pouca mo-de-obra, de forma a criarem mais emprego. Estas decises polticas envolvem diversos trade-offs importantes. A manuteno dos salrios em alta vai ajudar aqueles que j tm emprego, mas pode induzir as empresas a escolherem tecnologias que utilizem pouca mo-de-obra. Forar as taxas de juro em baixa pode evitar que os donos do capital recebam grandes ganhos das suas poupanas, mas pode empurrar o capital para usos improdutivos. Para alm disto, o encerramento de qualquer lacuna entre os preos sociais e privados de factores importantes de produo e de mercadorias requer, geralmente, subsdios governamentais. Consequentemente, encontrar o ambiente poltico socialmente apropriado depende da dificuldade em angariar fundos que paguem estes subsdios oramentais. Estes subsdios podem ser utilizados para estreitar a margem de comercializao e para suavizar o dilema do preo dos produtos alimentares, mas simultaneamente eles tambm vo favorecer o investimento em fbricas de descasque tecnicamente mais eficientes, que dispensam mo-de-obra. S as fbricas de descasque tecnicamente eficientes que podem sobreviver presso causada pelas margens estreitas entre os preos do arroz em bruto e do arroz processado. As polticas de preos que fazem baixar os preos do arroz vo favorecer os consumidores em detrimento dos produtores, mas os preos baixos do arroz tambm vo favorecer fbricas de descasque de arroz com mo-de-obra intensiva. Estas fbricas de descasque mais pequenas tm mais desperdcios de arroz e geram, geralmente, uma produo de menor qualidade. Ao fazer esta escolha, so evidentes alguns trade-offs claros e bvios.
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As polticas governamentais condicionam fortemente o macro ambiente em que os consumidores, os produtores e os agentes comerciais do sistema alimentar tomam as suas micro decises. Quando se reconhece que as polticas fiscal e monetria esto intimamente ligadas com os valores reais dos preos politicamente determinados dos factores, evidente que a poltica macroeconmica tem uma influncia penetrante na estrutura de incentivos e no desemprenho de todo o sistema alimentar. Principalmente a longo prazo, a poltica macroeconmica determina a taxa de crescimento tanto do sector urbano como do sector rural, para alm de condicionar tambm a estrutura desse crescimento. O grau de criao de empregos e a distribuio de rendimentos (e de consumo alimentar), em particular, so uma funo mais da poltica macroeconmica, do que dos investimentos sectoriais e da concepo de projectos. Existe um dilema importante neste papel poderoso da macroeconomia, porque as consequncias de curto prazo de uma poltica de distribuio de rendimentos, so frequentemente opostas aos seus efeitos a longo prazo. Consequentemente, o dilema do preo dos produtos alimentares, que o alvo de grande parte deste livro, tem o seu paralelo na macro poltica. Por causa das interaces1 importantes entre a poltica alimentar e a macro poltica, necessrio integrar o dilema do preo dos produtos alimentares neste trade-off bsico de equidade-eficincia2, uma tarefa a ser abordada mais frente neste captulo. Primeiro necessria a reviso dos elementos simples de macroeconomia, num contexto de poltica alimentar. Desta reviso os analistas devem retirar, no a percia necessria para conceber macro polticas melhores, mas sim o conhecimento e a linguagem necessrias para poderem participar em debates sobre reformas macro polticas. Estas reformas tm implicaes enormes para o sector alimentar.

A Macroeconomia e as Macro Polticas


A compreenso da relao entre o sistema alimentar e a macroeconomia ajuda a identificar as questes polticas e o leque de escolhas disponveis para os polticos. Um conjunto distorcido de macro polticas - que tipicamente incluem uma inflao rpida, uma taxa cambial sobrevalorizada, taxas de juro subsidiadas para credores preferenciais, salrios mnimos para uma elite trabalhadora urbana e incentivos rurais em depresso - torna o crescimento rpido da produo agrcola extremamente difcil, enquanto que simultaneamente distorce (skews) a distribuio dos rendimentos ganhos. Frequentemente, os interesses de curto prazo dos pobres encontram-se, at certo ponto, protegidos por estas polticas, porque elas tendem a embaratecer os produtos alimentares disponveis, atravs de importaes subsidiadas. Quando as macro polticas se encontram gravemente distorcidas, o seu impacto acumulado exerce na economia presso para se realizarem reformas importantes. Enquanto estas presses se vo acumulando, as opes disponveis para os polticos alimentares encontram-se extremamente limitadas: mais investimento em irrigao, melhor pesquisa agrcola e programas de extenso, talvez mesmo um subsdio para fertilizantes ou sementes

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NT: two- way connections no original. NT: equity - efficiency trade-off, no original.
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modernas. Estas opes vo contribuir para o crescimento agrcola mas, neste ambiente de macro polticas distorcidas, programas deste gnero no proporcionam a base para uma dinmica de crescimento de longo prazo da produo e dos rendimentos agrcolas, que a base essencial para uma boa poltica alimentar, que simultaneamente aumenta a produo alimentar e reduz a fome. Assim, os analistas polticos tm que compreender os elementos de uma macro reforma eficaz e determinar o seu impacto nos objectivos da poltica alimentar. Conceber e implementar reformas deste gnero, no nem o mandato nem a prerrogativa dos analistas de poltica alimentar. Mas as reformas acabam por se realizar, porque as macro distores graves geram foras poderosas para que as macro polticas se tornem mais consistentes com os valores reais de escassez na economia. Ou os credores externos -- o Fundo Monetrio Internacional, o Banco Mundial, agncias de doadores bilaterais, ou bancos comerciais multinacionais -- foram estes ajustes penosos quando se chega a uma situao de crise, ou ento os decisores de macro polticos adiantam-se situao e concebem novas polticas para evitar uma crise. A um nvel, estas macro reformas so simples e bvias -- remover as distores nos macro preos e alterar as polticas fiscal e monetria, para abrandar a taxa de inflao. Mesmo sem a preocupao especfica do sector alimentar, provvel que uma macro reforma deste gnero, ao melhorar os termos de troca rurais-urbanos, aumente os rendimentos agrcolas. O preo dos produtos alimentares ir aumentar para o seu custo internacional de oportunidade. Em termos gerais, a desvalorizao que vem equilibrar as taxas cambiais, acarreta habitualmente um novo poder de compra para as zonas rurais, com efeitos positivos no emprego rural e com uma melhor distribuio de rendimentos. Eventualmente, os valores de escassez do trabalho e do capital iro induzir uma nova eficcia no uso dos recursos que, por sua vez, leva a uma maior criao de empregos e a um crescimento econmico mais rpido. No entanto, geralmente os governos so muito relutantes em tomarem estes passos, porque existem consequncias polticas e de bem estar, importantes e de curto prazo. Para que as reformas sejam eficazes, so necessrios muitos aumentos de preos e tm que se cortar globalmente os subsdios oramentais. Os rendimentos reais de muitos trabalhadores e funcionrios pblicos sero bastante reduzidos e a base urbana poltica de um governo, perante este ajustes penosos mas necessrios, pode encontrar-se seriamente ameaada. Quanto poltica alimentar, estes ajustes prendem-se com as redues provveis no consumo alimentar dos agregados familiares pobres, redues essas causadas pelos preos mais elevados dos produtos alimentares que, quase inevitavelmente, acompanham uma macro reforma. Esta uma preocupao importante para o analista de poltica alimentar, porque se se est a verificar uma macro reforma, melhor que os responsveis pela poltica alimentar estejam preparados com um conjunto de intervenes de consumo alimentar, que evite as piores manifestaes de um aperto deste gnero na populao pobre. Tambm possvel ter um papel mais activo. Os analistas de poltica alimentar podem facilitar aos macro polticos o prosseguimento das reformas necessrias, explicando-lhes cuidadosamente o conflito entre consumo alimentar e eficcia produtiva e concebendo subsdios de curto prazo, orientados para o consumo alimentar -- do tipo descrito nos captulos 2 e 4 -- para ajudar a populao pobre a superar o perodo que conduz a um crescimento econmico de longo prazo. A inrcia poltica, que tantas vezes se observa em macroeconomias fora de controle, perfeitamente compreensvel. um resultado quase inevitvel do dilema dos preos dos produtos alimentares bsicos, quando este se estende a um
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contexto macro. Uma poltica alimentar analiticamente slida, proporciona aos macro polticos um novo potencial para aco. Para se capturar esta oportunidade, tem que haver um dilogo entre os analistas de poltica alimentar e os analistas de macro poltica; para este dilogo, o analista poltico tem que compreender o mundo do ponto de vista do macro analista. Descrevendo as Macroeconomias As macroeconomias podem ser descritas de quatro formas bastante diferentes e, no entanto, idnticas: em termos da procura, da oferta e do rendimento e em termos monetrios. Na abordagem da procura, desagrega-se o total da actividade econmica de uma nao nos componentes principais do procura total (final demand) -- geralmente o consumo, investimento privado, despesas governamentais e qualquer excesso das exportaes sobre as importaes. Quando juntos num total, estes componentes perfazem o produto interno bruto, ou PIB. Quando se adicionam as transferncias de rendimento lquido de ou para o estrangeiro, o total o produto nacional bruto, ou PNB. A composio e a agregao global da procura tem sido o foco principal da teoria e da poltica macroeconmicas nas economias de mercado, desde que em 1930 se iniciou a revoluo keynesiana. Como os alimentos no podem ser consumidos sem que sejam primeiro produzidos, a procura agregada no se pode satisfazer sem uma oferta de bens e servios. A abordagem da oferta centraliza-se na estrutura de uma economia, por sector de produo. Quando se perfaz o total da produo da agricultura, da indstria, dos servios e da administrao, o resultado tambm o PIB e assim, a oferta agregada igual procura agregada. Recentemente, a ateno terica e poltica no pases desenvolvidos tem-se direccionado para este lado da oferta, pois a produtividade decrescente e a estagnaflao - -a combinao de uma estagnao econmica e uma inflao rpida -- desacreditaram grande parte da macroeconomia moderna, tal como tem vindo a ser praticada nos pases industrializados. No entanto, a abordagem da oferta tem uma longa tradio na macroeconomia, dado que a teoria macroeconmica clssica centraliza a sua ateno na dinmica da oferta agregada de longo prazo. Esta preocupao com a expanso da produo tem uma relevncia bvia para os pases em desenvolvimento -- uma relevncia que a preocupao pela suficincia da procura agregada frequentemente no tem. A produo de bens e servios requer a utilizao dos factores de produo -- mo-deobra, capital, terra, empresariado e administrao -- que ganham um rendimento em retorno dos seus servios. Estes rendimentos proporcionam a riqueza para se comprarem os bens e servios produzidos. Assim, os rendimentos proporcionam uma terceira via para compilar a actividade econmica nacional. Nas economias de mercado o total dos salrios, dos juros, das rendas e dos lucros gasto nas componentes do procura total (final demand) agregado e, assim, os rendimentos totais tambm igualam o PIB. O rendimento agregado e a sua distribuio pelos requerentes bsicos na economia so as principais preocupaes da anlise macroeconmica. Nas economias socialistas, onde se utiliza o racionamento para distribuir muitos bens e servios e onde a moeda domstica no convertvel em divisa estrangeira (e portanto, em importaes), muito mais difcil calcular o total da produo econmica nacional. O poder de compra acrescido dos consumidores, os preos arbitrrios de contabilidade e a distribuio directa de habitao, de servios de sade e at de transportes pblicos, fazem com que os sistemas ocidentais de contabilidade macroeconmica sejam de pouca utilidade. Ao mesmo
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tempo, a distribuio dos rendimentos principalmente determinada pela disponibilidade dos bens e servios racionados e no pelo rendimento em dinheiro em si. por esta razo que frequentemente os extremos de pobreza e de riqueza, observados nas economias de mercado, no so to prevalentes nas economias socialistas, quando estas so bem geridas. Estas trs formas de descrever uma macroeconomia -- procura, oferta e rendimentos -- so igualmente vlidas mesmo numa economia tradicional de subsistncia, onde a troca de bens e servios s se realiza atravs da troca directa de produtos. Quase todas as economias encontraram um mecanismo de troca mais eficaz -- o uso de dinheiro como um meio atravs do qual todos os bens e servios so cotados. Na verdade, atravs dos preos que todas as componentes podem ser adicionadas, de forma a fazerem sentido. No entanto, a utilizao de unidades monetrias no deve esconder a natureza real da economia que se est a examinar. Mesmo quando o nvel real de actividade constante, o total monetrio da actividade econmica pode-se alterar, devido a mudanas no nvel geral dos preos. Um aumento geral nos preos -- inflao-- um fenmeno monetrio causado pelas alteraes na quantidade de dinheiro em circulao (ou na taxa pela qual ele muda de mos). No entanto, as polticas monetrias que ocasionam inflao tambm envolvem variveis que afectam a economia real. Existe uma relao complexa e mal compreendida entre a oferta de moeda, as taxas de juro, a inflao, as expectativas de preo, o investimento e a distribuio dos rendimentos. O dinheiro mais do que um meio conveniente de troca; tambm um factor significativo com influncia directa no nvel da actividade macroeconmica. A descrio e a anlise de uma macroeconomia em termos monetrios to legtima e importante, como a sua descrio e anlise em termos da procura, da oferta e dos rendimentos. Poderia parecer que estas vrias abordagens macroeconmicas tm pouco interesse para os analistas de poltica alimentar. No entanto, tal como se verificou no exemplo do processamento de arroz, a maioria dos governos tentam influenciar o nvel e a distribuio da actividade macroeconmica com uma variedade de instrumentos polticos, dos quais quase todos tm efeitos directos e indirectos importantes no sistema alimentar, bem como no desempenho econmico global. Alguns destes efeitos no sistema alimentar so intencionais, mas a maioria so simplesmente acidentais. Grande parte da macro poltica concebida sem que se tenha reflectido suficientemente no seu impacto final em variveis to importantes do sistema alimentar, tais como a produo, os preos, a distribuio do consumo e o volume das importaes de produtos alimentares. Vamos aqui abordar trs reas importantes da poltica macroeconmica: o oramento, a poltica fiscal e monetria e os macro preos (taxas cambiais, taxas de juro e taxas salariais). Para alm disso, a macro poltica tem um impacto indirecto, mas poderoso, especificamente nos preos dos alimentos e, de uma forma geral, nos termos de troca globais entre os sectores rural e urbano. Os termos de troca vo tambm ser considerados como um elemento da macro poltica. O impacto da macro poltica na formao da poltica alimentar e no prprio sistema alimentar, encontra-se resumido na figura 5 -1. Embora na figura todas as setas que ligam a macro poltica com a poltica alimentar estejam somente numa direco, os efeitos de reaco (feedback) podem, em circunstncias particulares, ser importantes. O diagrama destaca a natureza dual da poltica macroeconmica: a sua componente fiscal e monetria, expressa principalmente atravs da poltica oramental e das implicaes subsequentes no crescimento monetrio; e a sua componente poltica quanto aos trs macro preos -- taxas cambiais, taxas de juro e taxas salariais. A inflao tem um papel central no condicionamento dos nveis reais
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enfrentados pelos micro decisores numa economia de macro preos nominais, determinados politicamente. Alm disso, as polticas aduaneiras discutidas no captulo 4 so uma determinante importante dos preos dos produtos alimentares, directamente, e dos termos de troca rurais-urbanos em geral. A figura 5-1 reuni todas as componentes que perfazem a poltica alimentar de um pas. Poltica Oramental Nenhum oramento do estado, em nenhuma parte do mundo, distribudo somente com base em critrios econmicos. O processo oramental envolve a auscultao e a considerao de reivindicaes competitivas e as consideraes no conseguem evitar intangveis no econmicas, tais como a segurana nacional e a convenincia poltica. A maioria das reivindicaes sobre as receitas oramentais so contestadas e negociadas e quase nenhum participante fica inteiramente satisfeito com o resultado. As distribuies oramentais para o sector alimentar no constituem uma excepo, quer se trate de programas de subsdios para os consumidores, quer se trate de pesquisa e extenso agrcolas. Os analistas de poltica alimentar no podem partir do princpio de que tm garantida, para programas alimentares, uma poro do oramento. Existem duas questes importantes para os analistas de poltica alimentar: qual o montante global das distribuies oramentais para o sector alimentar; e como que os recursos devem ser distribudos pelos vrios programas dentro do sector alimentar, entre consumo e produo e entre despesas correntes e investimento? Como a implementao de muitas polticas de preos alimentares, tais como as discutidas nos captulos 2 e 4, requerem subsdios oramentais, a participao no debate oramental , virtualmente, a participao no debate de toda a poltica alimentar. Deste debate emergem as porcas e os parafusos da poltica alimentar actual de um pas. A figura 5 - 2 mostra os elementos do processo de distribuio oramental, que so importantes para a poltica alimentar. O montante do oramento do estado determinado pelo total das receitas fiscais e pelo montante do deficit (ou excedentes) que, conjuntamente, compem a poltica fiscal. O total do oramento distribudo pelos sectores alimentar e no alimentar (embora por vezes a distino seja arbitrria, como no caso dos investimentos em estradas e instalaes porturias). Tal como se notou mais acima, a base para se proceder a esta distribuio vai muito para alm dos resultados da anlise dos benefcios-custos sociais, para poder incluir questes importantes de poltica e de segurana. As afectaes3 feitas a programas para produtores alimentares e as afectaes feitas a programas para consumidores alimentares no so, necessariamente, feitas em

Ver nota 11, pgina 90 a respeito de a traduo e definio de allocation.


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detrimento umas das outras a partir de um oramento fixo do sector alimentar. Os programas importantes tm tendncia para competir com todos os outros programas do oramento e no somente com os outros programas dentro do seu prprio sector. Em muitos pases, a principal distribuio oramental para o sector alimentar para subsdios aos produtores, aos consumidores, ou a ambos. Houve uma poca em que metade do oramento do Sri Lanka era atribuda a subsdios alimentares para os consumidores; em 1981, quase um tero do oramento da China destinava-se a subsidiar tanto os produtores como os consumidores. Estes subsdios tm o objectivo implcito de lidar com as consequncias do dilema do preo dos produtos alimentares no bem estar -- uma incapacidade para manter os preos agrcolas em alta e os preos
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dos produtos alimentares em baixa. Frequentemente, como na China, este objectivo bastante explcito. A relao entre a utilizao de subsdios para realizar transferncias de rendimentos para produtores e consumidores e o papel dos subsdios na implementao da poltica de preos alimentares mostrada pelas linhas a tracejado da figura 5-2. Tal como se viu no captulo 4, a maioria das polticas de preos para os cereais alimentares bsicos assenta em instrumentos comerciais ou de subsdios, para meter um calo4 entre o preos internacionais de um produto e o seu preo domstico para os produtores, consumidores, ou ambos. As restries comerciais sobre importaes ou exportaes originam receitas para o oramento. Mas so necessrias atribuies oramentais para os subsdios alimentares, necessrios para se manterem os preos domsticos dos alimentos importados abaixo do preo internacional. Tal como se verificou no captulo 2, se estes subsdios aos consumidores no forem cuidadosamente orientados para grupos especficos de consumidores, acabam inevitavelmente por transbordar e por se tornarem parte da poltica de preos alimentares. Os subsdios aos produtores tm caractersticas semelhantes. Nalguns pases a poltica oramental, a poltica de subsdios e a poltica de preos alimentares so a mesma coisa. Tambm so necessrias atribuies oramentais para despesas correntes, tais como salrios e despesas de escritrio de um servio de extenso, ou de um sistema de informao comercial, ou para o pagamento de juros de uma dvida pblica. As despesas correntes representam o consumo do estado. Elas so necessrias para a prestao diria de servios pblicos importantes, mas no acrescentam uma nova capacidade produtiva a no ser de uma forma indirecta, como por exemplo, quando os agentes extensionistas aumentam as capacidades de deciso dos agricultores que eles conseguem alcanar. Ento, o oramento est a ser investido num capital humano. As atribuies oramentais para investimento destinam-se a formar directamente uma capacidade produtiva a longo prazo. Geralmente, os investimentos no sector agrcola so concebidos para aumentar a produo alimentar -- instalaes de irrigao, infra-estruturas rurais incluindo electrificao e estradas, pesquisa agrcola, etc. Mas tambm se podem fazer investimentos importantes a favor dos consumidores de produtos alimentares. Por causa da relao entre o estado nutricional, o estado de sade e a ingesto alimentar, o investimento pblico em infra-estruturas de sade -- sanidade, gua limpa, clnicas rurais e programas de vacinao -- podem melhorar significativamente a eficincia dos despesas dos consumidores de produtos alimentares. Igualmente importante a longo prazo, os investimentos em pesquisa agrcola beneficiam tanto os consumidores como os agricultores. A tecnologia agrcola melhorada faz baixar os custos de produo e, como a agricultura tende a tornar-se numa indstria competitiva, os preo mais baixos so transmitidos, bastante directamente, aos consumidores. Poltica Fiscal e Monetria O montante global do oramento do estado (relativo dimenso da economia) determinado por dois factores: a disposio e a capacidade do governo em tributar a economia domstica de forma a originar receitas e a disposio para administrar e financiar deficits oramentais. Ambos os factores so do foro da poltica fiscal e, como os deficits geralmente so financiados pelo aumento da oferta de moeda, tambm da poltica monetria. As consequncias inflacionrias de aumentos sbitos na oferta do dinheiro podem ser muito graves e a maioria dos governos tenta utilizar a

NT: wedge no original, que significa cunha, calo, algo que se utiliza para travar, nivelar, estabilizar.
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poltica fiscal para gerar tantas receitas pblicas quantas forem possveis. No entanto, o aumento dos impostos distorce a economia de outras maneiras e estas distores, mais as dificuldades burocrticas em administrar cdigos complicados de imposto nas economias em desenvolvimento, coloca limites apertados no montante das receitas fiscais. Um princpio fundamental da tributao nas sociedades que tentam aliviar a pobreza e alcanar uma distribuio mais igualitria dos rendimentos, que o fardo dos impostos seja proporcionalmente mais pesado nos cidados que tm maiores rendimentos. Em muitos pases industrializados, a tributao progressiva no s faz aumentar a cobrana de impostos em proporo ao rendimento pessoal, como tambm faz aumentar a taxa legislada de imposto, de acordo com o rendimento. Na realidade, as taxas efectivas de impostos pagas actualmente so bastante uniformes, mesmo nos pases ricos, e somente alguns pases em desenvolvimento so capazes de utilizar a tributao progressiva, devido dificuldade em definir e em medir rigorosamente os rendimentos pessoais. As estruturas de impostos nalguns pases pobres so regressivas, porque os bens que so mais facilmente tributveis, so aqueles que so produzidos ou consumidos pelos pobres. Por exemplo, as taxas de exportao que caiem sobre os produtos agrcolas dos pequenos agricultores tm, geralmente, uma incidncia regressiva. Os custos da colecta de impostos incluem as despesas administrativas e os custos que os contribuintes tm que efectuar para cumprirem a lei, evitando legalmente os impostos, ou fugindo ilegalmente das leis fiscais. Devido ao alto nvel de capacidade administrativa necessria para administrar os impostos, principalmente sobre o rendimento de factores (impostos sobre os rendimentos privados e colectivos e imposto sobre a propriedade da terra), a maioria dos pases em desenvolvimento arrecada grandes propores das suas receitas com impostos sobre as mercadorias, tais como impostos sobre as importaes, sobre as exportaes, sobre as vendas e de consumo. Estes impostos no so necessariamente regressivos, principalmente se se fizerem esforos para se isentarem as mercadorias mais importantes para as vidas do pobres. No entanto, se estes esforos no se fizerem, isto significa frequentemente que o peso fiscal cai predominantemente sobre as pessoas pobres. Alguns pases tm acesso a receitas oramentais significativas, sem terem que tributar os seus prprios cidados. Os exportadores de recursos naturais com custos baixos de explorao, principalmente petrleo, so capazes de gerar grandes rendas pagas pelos consumidores estrangeiros. Tendo polticas governamentais apropriadas, concebidas para capturarem os lucros implcitos na diferena existente entre os custos dos recursos domsticos da produo de petrleo ou de cobre e o seu preo de venda nos mercados mundiais, estes pases afortunados so capazes de transferir receitas substanciais para o errio pblico sem perdas de eficincia domstica, sem efeitos na distribuio de rendimentos, ou sem os custos de cobrana associados com a angariao de receitas a partir de impostos locais. No entanto, estes pases no se encontram livres de problemas macroeconmicos. O enorme influxo de divisas estrangeiras apoia uma taxa cambial e um nvel de bens importados, que podem reduzir seriamente a produo e o emprego nos sectores produtivos domsticos, tanto agrcola como industrial. talvez mais fcil lidar com estes macro problemas da riqueza, do que com os problemas de uma base pobre de recursos e de baixas receitas fiscais, e no resto deste captulo vai-se dar pouca ateno aos problemas dos pases que tm excedentes de divisas estrangeiras. Os influxos significativos de ajuda externa tambm podem aliviar o fardo fiscal. No entanto, muito poucos pases podem ver aqui uma soluo.

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A OFERTA DE MOEDA. Dadas as limitaes da cobrana de receitas fiscais e as presses igualmente intensas para se aumentarem os dispndios, a maioria dos pases incorre em deficits oramentais significativos. Em princpio, o deficit pode ser coberto atravs de emprstimos contrados junto do sector privado domstico ou no estrangeiro, mas na prtica, a maioria dos pases em desenvolvimento que tm problemas oramentais, financiam grandes pores dos seus deficits atravs de uma poltica monetria expansiva, ou seja, atravs de compras da dvida pblica pelo banco central. Esta a razo pela qual as polticas fiscal e monetria se encontram intimamente ligadas nos pases em desenvolvimento. A poltica monetria afecta a dimenso e a taxa de expanso da oferta de moeda de um pas. Sempre que metade do PIB de um pas produzido sazonalmente no sector agrcola, uma tarefa importante da poltica monetria administrar a moeda de uma forma flexvel, de forma a permitir que haja capital operacional suficiente para financiar requisitos sazonais. A moeda, incluindo o dinheiro vista 5, as contas de poupana e os depsitos ordem (contas de cheques), representam o poder de compra de uma economia. Se o banco central de um governo expande a oferta de moeda mais ou menos mesma taxa do crescimento econmico da produo fsica de bens e servios (ou um pouco mais rpida, se a economia se encontrar ainda em vias de se monetizar), o poder de compra da moeda cria uma procura agregada de bens e servios que consegue ser satisfeita pela oferta agregada de produo fsica disponvel e os preos globais no se alteram. Quando um governo pe o seu banco central a emitir moeda para financiar um deficit oramental grande, tem como resultado uma presso ascendente nos preos, porque a procura agregada excede a oferta agregada. Nos pases em desenvolvimento, pobres em receitas, os deficits oramentais grandes originam um crescimento rpido da oferta de moeda, que geralmente resulta em inflao. INFLAO. A inflao um aumento crescente no nvel geral dos preos de bens e servios de um pas, tais como medidos pelos ndices de preos do consumidor ou dos grossistas. Nas contas do rendimento nacional de todas as economias, a oferta agregada de bens e servios produzidos tem que ser igual procura agregada do total de dispndios, tal como se mostra na seguinte identidade (que tem por definio): Produo agregada = (Origem do rendimento) = Y= P@ Q= em que Y P Q C I G X M = = = = = = = = dispndios agregados (usos do rendimento) C+I+G+X-M

valor monetrio da produo nacional ou rendimento ndice de preos de todos os bens e servios produzidos ndice de quantidade de todos os bens e servios produzidos dispndios do consumo nacional no sector privado dispndios do investimento nacional no sector privado dispndios governamentais no consumo e no investimento valor total das exportaes valor total das importaes.

NT: cash no original.


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Sempre que um governo administra um deficit oramental e o financia expandindo a oferta de moeda, a procura governamental de bens e servios (G na identidade acima) aumenta. Esta procura aumentada pode recorrer a ofertas fsicas aumentadas de bens e servios (Q) se existem recursos por explorar, tais como mo-de-obra desocupada, capacidade fabril por utilizar, ou terra livre que possa rapidamente ser utilizada para produo. Mas nos pases em desenvolvimento, so os estrangulamentos6 da oferta, e no a procura inadequada, que tendem a ser uma barreira aos crescimentos rpidos da produo e, assim, Q no aumenta. Para que o valor da produo agregada (Y) iguale o valor dos dispndios agregados depois de G ter aumentado, ou se aumentam as importaes (com um impacto sobre a taxa cambial, a ser discutido em breve), ou o nvel geral de preos P tem que subir, causando assim inflao. Se a balana comercial se mantiver constante, existe mais moeda a tentar adquirir a mesma quantidade de bens e servios. Esta inflao da "puxo" de procura resulta directamente da macro poltica e a principal, mas no a nica, fonte de inflao. A inflao da "empurro" de custos ocorre quando os fornecedores de insumos, principalmente os sindicatos laborais, so bem sucedidos e conseguem aumentar o custo dos seus servios. Ento, as empresas passam os grandes acordos salariais aos consumidores, na forma de preos mais elevados dos seus produtos. A inflao da "empurro" de custos pode ser um problema significativo nos pases industrializados com sindicatos fortes, mas relativamente insignificante nos pases em desenvolvimento onde os sectores industriais so pequenos e os sindicatos, quando existem, tm um poder limitado. A inflao pode ainda ser importada. Os preos dos bens e servios que os pases compram no estrangeiro, sobem juntamente com a inflao dos pases exportadores. Nos anos mais recentes, o preos das importaes nos pases em desenvolvimento subiram 10 a 15 por cento anualmente, para alm dos preos do petrleo que subiram muito mais rapidamente do que as outras importaes desde 1973. Os governos com taxas cambiais fixas tm pouco controle efectivo sobre a inflao importada.

Macro Preos e o Sector Alimentar


Nas economias ocidentais a grande preocupao da poltica macroeconmica tem-se centralizado nas questes oramentais, fiscais e monetrias, bem como nos nveis resultantes da produo agregada e das taxas de inflao. At recentemente, quase no se dava ateno a outra rea da macro poltica governamental, a formao dos preos para os factores de produo -- mo-deobra, capital e terra -- e a formao de dois termos de troca importantes -- entre bens domsticos e internacionais e entre bens rurais e urbanos. Estes cinco preos -- taxas salariais, taxas de juro, taxas de arrendamento da terra, taxas cambiais e os termos de troca rurais-urbanos (o preo de paridade alimentar) -- so significativamente influenciados pela poltica macroeconmica bsica de uma economia. O exemplo do processamento de arroz ilustrou a importncia do papel dual destes preos para a afectao eficiente de recursos e para determinar os nveis e a distribuio dos rendimentos. devido a estas duas razes que os governos dos pases em desenvolvimento utilizam frequentemente instrumentos de macro poltica, para tentarem conscientemente influenciar os nveis destes preos. O papel directo da poltica governamental na determinao de trs deles -- taxas cambiais, taxas de
NT: bottleneck no original, que se traduz letra por engarrafamento.
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juro e taxas salariais -- faz com que se torne apropriado design-los por macro preos. As taxas de arrendamento da terra e os termos de troca rurais-urbanos so igualmente influenciados pela macro poltica, mas de formas muito mais complicadas. Eles so tratados como um resultado indirecto da macro poltica, o resultado de uma interaco complexa entre polticas comerciais e de subsdios, de polticas fiscais e monetrias e de outras polticas de macro preos. Os macro preos assinalam a escassez do factor de produo em questo e, consequentemente, os rendimentos que fluem para cada factor. Como a maioria dos governos tentam influenciar a distribuio dos rendimentos nas suas sociedades, so mais fortemente tentados a utilizarem polticas governamentais num esforo para estabelecer os macro preos, do que a permitir que estes sejam estabelecidos pelas foras do mercado. Se as taxas salariais se puderem estabelecer em alta, a mode-obra j no barata e a pobreza fica eliminada. Se as taxas de juro puderem ser estabelecidas em baixa, o capital j no escasso e um pas pode rapidamente desenvolver um sector industrial moderno. Se os preos dos produtos alimentares forem mantidos em baixa, os produtos alimentares so abundantes e ningum tem fome. Os macro preos reflectem as condies mais bsicas da economia de um pas. Um governo que tenta estabelecer estes preos, para expressar o seu desejo urgente de uma sociedade moderna e prspera, est a tentar encurtar7 o processo de desenvolvimento econmico. No de admirar que muitos pases tenham tentado esta abordagem. Quando ela falha -- como ter que falhar, at que tenha sido formada uma base produtiva que apoie nveis de vida mais elevados a longo prazo -- a economia fica cheia de graves distores de preos. A afectao dos recursos distorce a distribuio dos rendimentos, enquanto que muito do poder de mo-de-obra da fora de trabalho fica no utilizado e o governo enfrenta uma estagnao do crescimento, tanto na produo agrcola como na produo industrial. No fcil por uma economia deste gnero novamente nos "caminhos" de crescimento. Alguns macro preos so mais fceis de influenciar do que outros. A taxa cambial a mais susceptvel ao controle governamental. Excepto nos casos em que existe um desequilbrio significativo entre a taxa oficial e aquilo que os mercados privados esto dispostos a pagar, a maioria dos bancos centrais so capazes de fazer com que a taxa oficial se reflicta largamente nas transaces reais em toda a economia. As taxas de juro e as taxas salariais esto sujeitas a um controle governamental progressivamente menos eficaz. Tal como j se referiu, a taxa de arrendamento da terra e os termos de troca rurais-urbanos so determinados por mecanismos ainda mais complicados do que os macro preos especficos. No entanto, a macro poltica e o preo de paridade alimentar encontram-se funcionalmente relacionados uma com o outro e tm que ser analisados em conjunto. Os termos de troca rurais-urbanos no podem ser compreendidos fora da poltica macroeconmica. Numa seco separada deste captulo vo-se tentar mostrar as ligaes.

Taxas Cambiais A taxa cambial da divisa de uma nao estabelece o seu valor relativamente divisa de um outro pas. Em muitos pases industrializados o preo da divisa estrangeira determinado nos mercados monetrios internacionais, atravs da oferta e da procura da divisa de um pas. Estes preos, so estabelecidos pelo balana das importaes e das exportaes de um pas e pelos fluxos

NT: short- circuit no original, que se traduz letra por curto circuito.
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de capital internacional. Nos pases em desenvolvimento existem foras econmicas fundamentais semelhantes, mas as suas taxas cambiais so geralmente estabelecidas pelos governos, e no determinadas nos mercados. O facto de um governo estabelecer, ou no, a taxa cambial a um nvel que equilibre 8 mais ou menos o mercado, vai determinar se as importaes ou as exportaes so valorizadas (em divisa domstica), ou no, a nveis que reflectem as suas escassezas econmicas relativamente aos bens e servios domsticos que no so comercializados internacionalmente. A TAXA CAMBIAL. A taxa cambial reflecte a taxa pela qual um pas tem que ceder a sua prpria moeda para obter divisas estrangeiras para importar bens e servios e, simultaneamente, determina o valor, em moeda domstica, dos bens e servios que so exportados. Se a taxa cambial da rupia indonsia (Rp) e do dlar americano for estabelecida a Rp 625 / $1, os importadores indonsios tm que pagar 625 rupias para receberem o valor de um dlar em importaes e, da mesma forma, cada dlar de receitas de exportao vale 625 rupias quando este se cambia para a moeda domstica. Geralmente, um pas em desenvolvimento liga, ou cotiza, a sua moeda divisa de um parceiro comercial importante, geralmente o dlar americano, que cambia livremente pelas divisas de outros parceiros comerciais. Enquanto a taxa estiver cotizada, a divisa segue o destino do dlar americano nos mercados de cmbios, declinando em valor em relao s divisas de terceiros pases quando o dlar se deprecia relativamente a essas divisas, e subindo em valor quando o dlar se valoriza. Por exemplo, enquanto a rupia seguir o dlar a uma taxa fixa, a taxa cambial entre a rupia e o iene japons determinada pelo movimentos do dlar em relao ao iene. Um governo pode alterar o preo da sua moeda em relao ao dlar (e assim tambm em relao a todas as outras divisas), estabelecendo uma nova taxa cambial oficial. Para baixar o valor da sua moeda, ou seja, para desvalorizar, o governo anuncia simplesmente que a partir de uma dada altura necessria mais moeda domstica para trocar por um dlar. Uma mudana na taxa de Rp625 / $1 para Rp700 / $1, seria uma desvalorizao da rupia em 12 por cento, relativamente ao dlar [(700625) / 625]. Por exemplo, as mudanas na direco oposta de Rp625 / $1 para Rp550 / $1 iriam perfazer uma revalorizao de 12 por cento [(625-550) / 625]. TAXAS CAMBIAIS SOBREVALORIZADAS. Muitos pases em desenvolvimento preferem explcita ou implicitamente manter taxas cambiais sobrevalorizadas. Estas taxas mantm baixo o custo de divisas estrangeiras e, portanto, mantm as importaes baratas. No entanto, no podem ser mantidas com mercados livres de divisa estrangeira, seno haveria um excesso de procura de divisa estrangeira para pagar uma inundao de bens importados. As taxas baixas s podem ser mantidas atravs de controles monetrios, tarifas e barreiras aduaneiras, bem como atravs de atribuies de divisa estrangeira a importadores preferenciais, ou para utilizaes de alta prioridade (infelizmente e com frequncia, equipamento militar). A presena de controles e de barreiras comerciais mostra que a moeda de um pas se encontra sobrevalorizada, embora o montante dessa sobrevalorizao seja um tpico difcil e que est para alm do mbito desta anlise. Quando a taxa cambial de um pas se encontra sobrevalorizada, os produtos, como por exemplo as culturas alimentares que normalmente se comercializam internacionalmente, quer como importaes, quer como exportaes, encontram-se subvalorizadas. Os agricultores recebem, pelas suas colheitas, menos do que aquilo que receberiam se a taxa cambial tivesse sido determinada pelo mercado. Assim, as taxas cambiais sobrevalorizadas agem como se fossem um imposto implcito

NT: will more or less clear the market, no original.


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sobre a agricultura. Portanto, todos os consumidores de produtos alimentares e de outros produtos comercializados esto a ser indirectamente subsidiados, devido aos baixos preos destes artigos. O oramento do estado tambm se encontra aliviado de uma parte do fardo directo que constituem os subsdios alimentares, dado que estes, atravs dos preos baixos, foram transferidos para os produtores de alimentos. Consequentemente, a tendncia para sobrevalorizar as taxas cambiais tem um grande efeito de adulterao no sistema alimentar, favorecendo os consumidores urbanos e penalizando os produtores rurais. Os fornecedores de servios domsticos no comercializados, como por exemplo os agentes de comercializao e os funcionrios pblicos, bem como os fornecedores de produtos que no entram no comrcio mundial, tais como produtos volumosos com altos custos de transporte, beneficiam de uma taxa cambial sobrevalorizada. Os preos domsticos dos bens e servios no comercializados so relativamente altos (e lucrativos), quando comparados com os preos dos produtos alimentares e dos bens importados, que so relativamente no lucrativos. As taxas cambiais sobrevalorizadas so uma razo importante, que faz com que os termos de troca rurais-urbanos sejam to desfavorveis para os produtores agrcolas nos pases em desenvolvimento, sendo tambm uma das fontes principais do favoritismo urbano que, segundo Michael Lipton, faz com que os pobres continuem pobres. Este favoritismo urbano tem fortes razes polticas nos estudantes-trabalhadores industriais-funcionrios pblicos que constituem a base do poder da maioria dos governos dos pases em desenvolvimento. Mas as taxas cambiais sobrevalorizadas no so geralmente o resultado de uma escolha aberta e consciente do governo, ainda que o apoio poltico urbano seja bem recebido. Na maioria dos casos, as taxas cambiais sobrevalorizadas so geradas pelas taxas de inflao diferenciada, sem quaisquer decises polticas especficas e, at certo ponto, so mantidas pela prevalncia da proteco indstria. Quando um pas inicia uma taxa cambial fixa que valoriza correctamente os preos da sua moeda relativamente s divisas estrangeiras, ento, a procura de divisas estrangeiras igualada pela sua oferta. No entanto, a inflao domstica exerce presso sobre a taxa cambial fixa de um pas, porque a procura das importaes vai aumentar devido aos preos relativamente mais baixos dos bens importados; as receitas de exportao declinam devido diminuio da procura dos bens que o pas vende e o mercado cambial no atinge o equilbrio9 com uma taxa cambial fixa, sem que hajam influxos de capital. Como virtualmente todos os pases sofrem de alguma inflao, a comparao relevante encontra-se entre a taxa de inflao domstica e a taxa dos pases que so os seus principais parceiros comerciais. Se um pas sofre uma taxa de inflao de 20 por cento no seu ndice de preos de grossista e se os seus principais parceiros comerciais tambm sofrerem de uma taxa de 20 por cento de inflao durante o ano, os custos e os preos domsticos e estrangeiros aumentam no mesmo montante e no se exerce nenhuma presso sobre a taxa cambial (assumindo que no existem outras alteraes estruturais na economia, como por exemplo o crescimento diferencial da produtividade). Se a inflao dos seus principais parceiros comerciais for somente de 8 por cento, um nmero mais adequado com a experincia recente dos pases industrializados, a taxa de inflao diferencial de 12 por cento (20 por cento no pas em desenvolvimento, menos 8 por cento dos seus parceiros comerciais). Assim, a taxa cambial sobrevaloriza-se em cerca de 12 por cento, embora nenhum poltico tenha tomado qualquer deciso sobre a taxa cambial.

Ver nota 8
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Muitos pases em desenvolvimento conseguem manter taxas cambiais sobrevalorizadas devido a polticas comerciais proteccionistas, muitas vezes suplementadas por controles de cmbio e por restries ao investimento estrangeiro. A maioria dos governos impe tarifas ou restries quantitativas s importaes, na tentativa de promover uma industrializao mais rpida, ou de aumentar as receitas governamentais. As taxas de exportao tambm aumentam as receitas do governo, embora mantendo baixos os preos dos produtos domsticos. O proteccionismo um instrumento da poltica industrial e da poltica agrcola de muitos pases industrializados e de pases em desenvolvimento, mas tem um impacto importante, e muitas vezes completamente intencional, nas taxas cambiais, impacto este relativamente importante para os pases pobres. O proteccionismo aumenta os preos domsticos do mercado para os bens protegidos, que so ou poderiam ser importados. Na ausncia deste proteccionismo, os preos destes bens iriam baixar e a sua procura, bem como a sua importao, iria aumentar. Deixar a divisa estrangeira pagar estas importaes aumentadas, iria fazer com que o valor de equilbrio da divisa estrangeira aumentasse. Quando o governo mantm polticas proteccionistas, a moeda domstica pode encontrar-se sobrevalorizada, embora a oferta e a procura de divisas estrangeiras se encontre balanada. DESVALORIZAO. As taxas cambiais sobrevalorizadas tendem a desviar o fluxo do poder de compra para as zonas urbanas, alargando as disparidades na distribuio rural-urbana de rendimentos. Os baixos incentivos rurais provocam um crescimento baixo da produo, bem como poucos ganhos no emprego rural. Os preos baixos dos produtos alimentares proporcionam subsdios gerais aos consumidores de alimentos, o que pode proteger o bem estar dos pobres e aumentar a ingesto total de alimentos. Mas como a produo domstica de produtos alimentares se encontra em baixa e as divisas estrangeiras so baratas, as importaes de produtos alimentares tendem a expandir-se consideravelmente. Assim, a forte tendncia dos pases em desenvolvimento para terem taxas cambiais sobrevalorizadas, coloca um fardo pesado na concepo de uma poltica alimentar. O remdio para a sobrevalorizao de uma taxa cambial a desvalorizao, que tem como objectivo permitir que a economia recupere a sua competitividade internacional. A inflao diferencial distorce as relaes de preos entre os servios e os bens comercializveis, cujos preos so determinados pelos preos dos mercados internacionais, e os preos dos bens e servios domsticos no comercializveis. Estes ltimos so designados no comercializveis porque os preos de transporte so to altos para certos tipos de produtos volumosos e de valor baixo, como por exemplo batata doce, que os seus preos so mais determinados pelas condies locais de oferta e procura do que pelos preos dos mercados internacionais. Por causa da inflao diferencial, os preos dos bens comercializveis so demasiado baixos para o mercado cambial atingir o equilbrio. Com a taxa cambial fixa fazem-se demasiadas importaes e fornecem-se muito poucas exportaes. A desvalorizao tenta corrigir esta situao, aumentando os preos dos bens comercializveis relativamente aos preos dos bens no comercializveis. Como se aumenta o montante de moeda domstica ganha por unidade de divisa estrangeira, os produtores de bens comercializveis recebem preos mais elevados relativamente aos produtores de bens no comercializveis. como se existissem somente dois bens produzidos pela economia e o governo aumentasse o preo de um (comercializveis), no afectando inicialmente o preo do outro (no comercializveis). No exemplo que j referimos, uma desvalorizao de 12 por cento resulta num aumento de 12 por cento no preo dos bens comercializveis. Os consumidores alteram alguma da sua procura, passando dos bens comercializveis, anteriormente muito baratos,
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para os bens no comercializveis, agora relativamente menos caros. Como os seus preos subiram, os produtores de bens comercializveis expandem a sua produo e como os preos dos bens no comercializveis desceram, os seus produtores contraem a sua produo. A importao decresce, a exportao sobe e a procura de bens no comercializveis aumenta. Assim, a desvalorizao acarreta alteraes na procura e na oferta, alterando os preos relativos entre bens comercializveis e bens no comercializveis. Mas, seno houverem polticas fiscais e monetrias que reduzam a procura agregada, ou se a alterao nas expectativas no conduzir a um maior investimento e um consumo menor, a oferta decrescida e a procura acrescida de bens no comercializveis vai fazer subir os seus preos novamente. A desvalorizao em si, principalmente se a dimenso do proteccionismo no se alterar, no pode resolver o problema; a causa da sobrevalorizao a inflao diferencial. Se se continuar a permitir que a inflao domstica continue em nveis que excedam a inflao dos principais parceiros comerciais, a desvalorizao sozinha ser seguida por um aumento do preo relativo dos bens no comercializveis, devido inflao. Este aumento vai contrabalanar a mudana inicial do preo e faz com que a alterao da procura de bens comercializveis para bens no comercializveis se desvie na direco inversa. A taxa cambial sobrevaloriza-se novamente (embora j com a nova taxa cambial). Para que a desvalorizao seja bem sucedida a curto prazo, tem que ser acompanhada de polticas fiscais e monetrias que reduzam a inflao, cortando a procura agregada e baixando os dispndios domsticos; para a desvalorizao ser bem sucedida a longo prazo, tem que alterar as expectativas e gerar maior investimento tanto das empresas domsticas como das empresas estrangeiras. No entanto, a maioria dos governos acham que muito difcil adoptar polticas fiscais, monetrias e cambiais mais rigorosas. A desvalorizao um tpico politicamente sensvel, em grande parte porque existem dois grupos que, imediatamente aps uma desvalorizao, se encontram em piores condies: proprietrios ou trabalhadores que produzem bens e servios no comercializveis, ou que utilizam grandes quantidades de insumos comercializveis - -por exemplo, funcionrios pblicos e trabalhadores fabris - - e consumidores, principalmente os residentes urbanos, que tm uma grande propenso para consumirem bens comercializveis. A sobrevalorizao contnua subsidia a curto prazo os rendimentos reais dos funcionrios pblicos e dos residentes urbanos e, portanto, politicamente popular, embora aja como um imposto implcito sobre a agricultura, porque parte do custo dos subsdios alimentares transferido do oramento do estado para os produtores de alimentos. Geralmente, uma desvalorizao aumenta os preos dos produtos alimentares e, assim, altera o preo de paridade dos alimentos (os termos de troca ruraisurbanos ) a favor da agricultura. Muitos habitantes rurais produzem bens comercializveis com o uso de terra e mo-de-obra no comercializveis e poucos insumos comercializveis e, frequentemente, consomem propores maiores de bens no comercializveis do que os residentes urbanos. Deixar de desvalorizar, no criando assim melhores incentivos para o sector rural, no se prende somente com a poltica governamental de orientao urbana, embora esta seja importante. Quando a taxa cambial da moeda domstica se desvaloriza, tanto os produtores como os consumidores tm que fazer muitos ajustes penosos. Os ajustes de consumo alimentar dos muito pobres podem tornarse particularmente penosos e um dos papis importantes dos analistas de poltica alimentar a concepo de programas que protejam o bem estar de curto prazo dos muitos pobres, sempre que uma desvalorizao se revela necessria. Vale a pena repetir que a desvalorizao proporciona, a longo prazo, perspectivas de mais emprego e de um maior crescimento. O problema, tanto para o governo como para os pobres, consiste em sobreviver at essa altura.
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Taxas de juro As taxas de juro reflectem dois aspectos fundamentais da economia. Primeiro, o juro o salrio do capital e reflecte a sua produtividade numa produo aumentada. O capital tem um custo de oportunidade e tal como a mo-de-obra e a terra, pode ser alugado. Para os donos do capital no retirarem os seus servios, o capital tem que ser compensado pelo seu uso, a uma taxa competitiva. Segundo, as taxas de juro reflectem uma dimenso temporal essencial, dado que os donos do capital podem escolher entre o seu consumo no presente, ou a sua poupana, de forma a colherem retornos de consumo potencialmente maiores, embora mais tardios. Se os mercados de capital fossem perfeitos e sem risco, a dimenso da produtividade das taxas de juro iria igualar a liquidez, ou a dimenso temporal, das taxas de juro, uma vez que as transaces entre as diferentes oportunidades para investimentos produtivos iria originar uma taxa de equilbrio de desconto temporal. No entanto, no mundo real uma perfeio destas raramente atingida. Os investimentos so arriscados, o acesso aos mercados de capital irregular e, principalmente nos pases em desenvolvimento, o conhecimento das oportunidades reais de investimento e das compensaes muito imperfeito. Consequentemente, a produtividade marginal do capital, uma determinante da taxa de juro, diverge frequentemente da taxa qual a sociedade valoriza o consumo futuro, por oposio ao consumo presente, a determinante alternativa da taxa de juro. Um objectivo importante da poltica financeira tornar esta divergncia to pequena quanto possvel. O debate que se segue aborda a taxa de juro como sendo principalmente um reflexo da produtividade do capital. No mercados internacionais de capital, que funcionam bem, a produtividade do capital aproxima-se do seu custo de oportunidade, com descontos adequados para os riscos dos credores e das preocupaes dos devedores pelo endividamento. A taxa social do desconto temporal incorporada na perspectiva poltica. MERCADOS DE CAPITAL. Muitos governos so razoavelmente eficazes no estabelecimento das taxas cambiais, bem como na sua larga aplicao, mesmo quando elas divergem um pouco dos seus nveis de equilbrio. Conforme a divergncia se vai alargando, surgem mercados paralelos e negros de divisas estrangeiras e, eventualmente, o governo perde o controle da taxa cambial. Nestes casos, a maioria das divisas estrangeiras trocada por moeda domstica atravs de canais no oficiais, a taxas que reflectem melhor os seus custos de oportunidade para importadores e para exportadores. Os mercados furtivos de divisas estrangeiras reflectem uma decomposio da poltica governamental, mas quando a poltica governamental , de uma maneira geral, eficaz, as transaces em divisas estrangeiras processam-se, por rotina, atravs do sistema bancrio. Os mercados de capital esto estruturados de uma forma muito diferente. Numa economia monetria, quase toda a gente tem a oportunidade de ser um credor, ou um devedor, ainda que pequenos, enquanto que a grande maioria da populao de um pas raramente v a divisa de um outro pas. Sempre que se transacciona um acordo de emprstimo-dvida, estabelece-se um mercado de capital em miniatura. Seja qual for a taxa de juro que o governo central deseja ver numa sociedade, estas transaces individuais de capital acontecem e continuam a acontecer. Consequentemente, compreender o funcionamento dos mercados de capital de um pas, bem como o papel da poltica governamental no estabelecimento das taxas de juro desses mercados de capital, muito mais complicado, do que perceber como que as taxas cambiais so estabelecidas. A poltica governamental sobre os mercados de capital significativamente afectada por trs factores relacionados: a formao da taxa de juro, o desenvolvimento de instituies financeiras e
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o impacto da poltica monetria como uma evoluo da poltica oramental e fiscal. Como existem duas determinantes principais de uma taxa de juro, a poltica governamental frequentemente apanhada entre o valor de escassez do capital na produo e o desejo de tornar o capital disponvel a uma taxa que reflicta a valorizao governamental do consumo futuro, relativamente ao consumo corrente. Por outro lado, se uma sociedade consegue manter baixas as taxas de juro, ento os acontecimentos futuros tm um valor presente mais elevado e o bem estar das geraes futuras tornase mais importante. As taxas baixas de juro tornam mais barato o investimento num stock de capital que se lega ao filhos e aos netos, e fazem com que a manuteno dos recursos naturais e o investimento numa infra-estrutura social com uma longa esperana de vida, seja mais fcil de justificar economicamente. No entanto, a gerao actual, com as taxas baixas de juro, pode no poupar o suficiente para financiar esses investimentos. Por outro lado, a manuteno de taxas altas de juro reflecte a escassez e a produtividade actuais do capital em produo, induz maiores poupanas e aproxima-se mais da taxa de desconto temporal dos decisores privados da economia. Consequentemente, a primeira questo para a poltica governamental, em relao aos mercados de capital, a formao da taxa de juro. Naturalmente que difcil calcular quais seriam as taxas de juro na ausncia de uma poltica e como que as intervenes alterariam na realidade essas taxas. Ainda assim, a direco em que se exerce a influncia poltica geralmente bvia e saber isto um ponto de partida importante. A segunda preocupao da poltica governamental o desenvolvimento de instituies que realmente desempenhem as funes dirias de um mercado de capitais. Em economias simplificadas, os agregados familiares com excedentes monetrios podem fazer emprstimos aos seus vizinhos que necessitam de uma adio temporria aos seus rendimentos. Mas a essncia de uma economia em modernizao o seu apoio numa rede de intermedirios financeiros, que proporcione locais convenientes e seguros para poupanas e que sejam tambm veculos eficazes para acumularem poupanas, que sirvam para fazer emprstimos a agricultores e empresas, para que o investimento real expanda a capacidade produtiva da economia. Na maioria das economias, os mercados de capital encontram-se mais desenvolvidos nos centros urbanos e nas zonas agrcolas mais ricas. Nestas zonas, os servios das instituies financeiras encontram-se amplamente disponveis. Os mercados locais de ttulos e de obrigaes proporcionam financiamento directo s empresas. Os intermedirios financeiros locais, tais como companhias de seguro, bancos e companhias de poupanas e de crdito, proporcionam financiamento indirecto a empresas e a outros investidores. Este desenvolvimento irregular das instituies financeiras uma causa da segmentao do mercado de capitais e de um leque vasto de taxas de juro, mesmo para riscos e custos de transaco semelhantes. Para alm disto, a segmentao causada pela prpria regulamentao governamental, principalmente de instituies financeiras importantes (e visveis) na capital ou no centro comercial, bem como por uma tendncia dos governos para subsidiarem as suas prprias instituies bancrias, proporcionando a estas uma vantagem significativa de custos, relativamente a instituies financeiras privadas. Em resultado, os mercados rurais de crdito tendem a ser informais e com taxas de juro muito elevadas, parcialmente devido aos altos custos de transaco e aos prmios de risco mais elevados, que normalmente acompanham crditos pequenos. As instituies financeiras subdesenvolvidas, o receio da regulamentao e a resultante segmentao do mercado de capitais inibem o fluxo eficiente do capital dos credores para os devedores nas reas rurais e entre as reas urbanas e rurais. O terceiro factor que afecta a poltica governamental sobre as taxas de juro no exclusivo dos pases em desenvolvimento. O papel da poltica monetria na facilitao da poltica fiscal e no
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financiamento de deficits oramentais do estado tambm um tpico de grande preocupao nos pases desenvolvidos. Para evitar a inflao, o crescimento na oferta da moeda no deve ser significativamente maior do que o crescimento da produo real (permitindo alteraes na disposio de conservar o dinheiro). Mas a poltica de moeda difcil significa que um deficit oramental tem que ser financiado com as poupanas privadas (ou do estrangeiro), o que tende a elevar as taxas de juro, dado que os devedores privados tm que competir com o governo no acesso ao capital disponvel. O resultado recesso e desemprego. Alternativamente, monetizar o deficit oramental conduz, geralmente, inflao, o que faz baixar o valor da manuteno de um instrumento monetrio de dvida, tais como obrigaes ou certificados de aforro. Compreensivelmente, os credores podem ento insistir em taxas de juro mais elevadas, para compensarem este declnio no valor. A combinao resultante de taxas de juro elevadas e de inflao tornou-se conhecida por estagnaflao. O capital movimenta-se internacionalmente, de uma forma relativamente livre, uma vez que as comunicaes modernas e um sistema bancrio global sofisticado permitem que bilhes de dlares se movimentem para qualquer parte do mundo em cima do momento. Esta mobilidade do capital complica ainda mais a ligao entre as taxas de juro e a poltica monetria. As taxas de juro elevadas num determinado pas atraem um influxo de capital internacional; as taxas de juro baixas tendem a causar uma fuga do capital. Estes fluxos do capital internacional afectam a oferta e a procura de divisas estrangeiras, influenciando assim a taxa cambial. Dado que a taxa cambial de equilbrio afectada significativamente pelas taxas diferenciais de inflao entre os parceiros comerciais, as ligaes entre a poltica monetria e a inflao, entre as taxas de juro e as taxas cambiais e entre as taxas de juro e a poltica monetria tornam-se bvias, embora sejam extremamente complicadas. No passado, quanto as taxas cambiais eram relativamente fixas, o macro desequilbrio tendia a reflectir-se em alteraes nas reservas de divisas estrangeiras. Mas com taxas cambiais e com taxas de juro mais flexveis, os desequilbrios tendem a reflectir-se em mudanas nos preos internacionais e nos fluxos comerciais e, finalmente, nos rendimentos reais dos produtores e dos consumidores. Isto particularmente verdade para aqueles produtores e consumidores, cujos rendimentos reais so muito sensveis aos preos dos bens comercializados, tais como os agricultores que produzem alimentos e os consumidores que os compram. TAXA DE JURO OFICIAL. Frequentemente, uma taxa de juro oficial -- o nvel legislado pelo governo como a taxa mxima que pode ser debitada pelos credores -- exacerba a segmentao do mercado de capitais. Quando o governo estabelece a taxa oficial abaixo da taxa de equilbrio do mercado10, s os devedores privilegiados que tm acesso a um crdito barato e racionado. O mercado residual de crdito, largamente composto por credores e devedores tradicionais, continua a funcionar, mas torna-se num mercado mais diminuto devido sada daqueles que podem utilizar as instituies controladas oficialmente. O racionamento do crdito e as poupanas reduzidas so o resultado de um tecto para a taxa de juro e fazem com que a taxa de juro do mercado residual seja mais elevada, do que seria se este tecto no existisse. As taxas de juro oficiais podem ser impostas principalmente a instituies financeiras grandes e visveis, mas s raramente conseguem ser impostas nos mercados tradicionais e informais de crdito. Com um tecto para a taxa de juro, aumenta a segmentao do mercado de capitais, devido ao diferencial ainda mais alargado entre as taxas de crdito institucionais e tradicionais.

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NT: market- clearing rate, no original. Ver notas anteriores sobre este termo.
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Consequentemente, os agricultores e os comerciantes pagam mais pelo crdito nos mercados tradicionais e os industriais pagam, nas instituies financeiras, menos do que aquilo que pagariam seno existisse um tecto oficial para a taxa de juro. TAXAS DE JURO NOMINAIS E REAIS. A inflao e a taxa de juro encontram-se relacionadas, porque a inflao reduz o poder de compra de bens monetrios. Conforme os preos aumentam, compramse menos bens e servios com uma determinada quantia de dinheiro. O pagamento de juros um bem monetrio que transferido dos devedores para os credores, durante um perodo especfico de tempo. Como o pagamento de juros tem uma dimenso temporal, os credores preocupam-se com a inflao, que reduz o poder de compra dos pagamentos do juro na altura em que os recebem, bem como o poder de compra do seu capital, quando este lhes reembolsado. Assim, os credores consideram no s a taxa de juro nominal, que se estabelece no acordo de crdito, mas tambm com a taxa de juro real, a que resulta depois dos ajustes da inflao. Como tanto a inflao como as taxas de juro so expressadas em percentagens anuais, a taxa de juro real pode mais ou menos calcular-se subtraindo a taxa de inflao da taxa de juro nominal. Se a taxa de juro nominal for de 18 por cento ao ano e a taxa anual de inflao for de 16 por cento, a taxa de juro real de cerca de 2 por cento (18 ! 16). A frmula exacta {[(1 + taxa de juro nominal anual) / (1 + taxa anual de inflao)] ! 1}. Neste exemplo a taxa de juro real exacta de 1,7 por cento [(1,18 / 1,16) ! 1]. Neste exemplo, se a taxa anual de inflao aumentar para 24 por cento e se o governo mantiver a sua taxa de juro oficial em 18 por cento ao ano, a taxa de juro real oficial torna-se negativa: cerca de ! 6 por cento ao ano (18 ! 24) ou, mais precisamente, de ! 4,8 por cento [(1,18 / 1,24) ! 1]. Uma taxa de juro real negativa significa que as pessoas que fazem poupanas perdem poder de compra quando emprestam o seu dinheiro taxa oficial e que os devedores, em termos reais, esto a ser subsidiados. Enquanto que os devedores prefeririam taxas de juro reais negativas, os que poupam tendem mais a por o seu dinheiro em terra ou mercadorias, por exemplo, do que nos bancos, para se protegerem contra a inflao. Quando o governo impe tectos s taxas de juro, a inflao tende a causar uma desintermediao financeira -- o esmorecimento dos intermedirios financeiros, tais como bancos, instituies de poupana e companhias de seguro. Uma taxa de juro positiva requer que o governo, atravs do seu banco central, mantenha a taxa nominal oficial acima da taxa de inflao. Isto pode ser feito atravs do controle da inflao, do ajuste da taxa de juro nominal oficial, ou atravs de uma combinao de ambas. Na prtica, politicamente difcil forar a subida da taxa de juro oficial. Com taxas de inflao baixas, mais fcil manter uma taxa de juro real positiva. A evidncia acumulada, ao longo das ltimas dcadas, com a experincia de desenvolvimento de pases pobres, mostra que as taxas de juro reais positivas causam um crescimento mais rpido das instituies financeiras e que este crescimento mais rpido conduz a aumentos mais rpidos nos rendimentos nacionais. Uma taxa de juro real positiva encoraja a poupana e o investimento domsticos, bem como os influxos de investimentos estrangeiros e, assim, a formao de capital domstico. A produtividade deste capital novo reforada, porque o crdito atribudo pelo mercado s aplicaes mais produtivas e no por decises de racionamento das instituies financeiras e das agncias governamentais. POLTICA FINANCEIRA. Tal como o exemplo do processamento de arroz demonstrou, as taxas de juro subsidiadas tornam mais lucrativo o investimento em tecnologia moderna e intensiva em capital. Daqui poderia inferir-se que o aumento das taxas de juro iria impedir o processo de
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desenvolvimento, que depende da acumulao de capital, e que as taxas de juro subsidiadas levariam a mais capital de investimento e a um crescimento econmico mais rpido. S se pode perceber a falha desta lgica se se diferenciarem o efeitos estticos dos efeitos dinmicos. Dado que o desenvolvimento econmico um processo inerentemente dinmico, os efeitos dinmicos da poltica de taxas de juro pode ser crucial para se poder avaliar o seu impacto no desenvolvimento. A figura 5-3 mostra os efeitos alternativos de duas polticas estilizadas de taxas de juro. As taxas de juro baixas capturam os efeitos totais da poltica de taxa de juro oficial, que causa taxas reais negativas para os devedores privilegiados, represso financeira e segmentao aumentada do mercado de capitais. As taxas de juro elevadas pretendem reflectir uma poltica financeira que permite que as taxas de equilbrio do mercado encorajem as poupanas e que canalizem o capital para as suas aplicaes mais produtivas, promovendo assim o aprofundamento financeiro (financial deepening) e a segmentao reduzida dos mercados de capital. Dois efeitos relacionados levam concluso, a partir da figura 5-3, que as taxas de juro baixas levam e um investimento baixo, e vice-versa. O primeiro relaciona-se com a taxa de poupanas e o segundo com a produtividade do investimento resultante das poupanas. Ambos so tpicos grandes, que no podem ser tratados aqui em profundidade. Geralmente, os agregados familiares privados tanto nas zonas urbanas, como nas zonas rurais, reagem mudana das taxas de juro reais de negativas para positivas, aumentando as suas poupanas. Em mdia, mais de metade do total das poupanas domsticas nos pases em desenvolvimento provm do sector privado, no empresarial. Assim, a resposta positiva da oferta destas poupanas taxa de juro real, pode ter uma significncia quantitativa considervel. Um pas que deseje aumentar a sua taxa de crescimento, ou tem que aumentar a taxa de investimento, gerando os recursos de poupana que o tornam possvel, ou tem que aumentar a produtividade do novo capital a ser investido. Existe somente um nmero limitado de fontes para aumentar as poupanas: maiores influxos de capital estrangeiro, mais poupanas pblicas provenientes do aumento de impostos ou dos lucros das empresas privadas e taxas de juro reis positivas, que encorajem maiores poupanas domsticas privadas. Os influxos de capital estrangeiro financiados pelo donativos esto a decrescer tanto em termos per capita, como em termos de poro do produto econmico mundial. O registo de lucratividade das empresas pblicas tanto nos pases desenvolvidos como nos pases em

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desenvolvimento, no prometedor, excepto para as empresas baseadas em recursos naturais. Frequentemente, as empresas pblicas absorvem mais poupanas pblicas do que as geram. Assim, geralmente, os pases que desejam aumentos na oferta de fundos de investimento tm que considerar taxas de juro reais positivas, como forma de encorajar as suas prprias poupanas domsticas Igualmente importante, o facto de estas taxas de juro reis positivas tambm afectarem directamente a produtividade dos investimentos tornados possveis pelas poupanas. A eficincia
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com que o capital investido num ano convertido em nova produo no ano seguinte mais ou menos aproximada pela razo incremental capital-produo bruto, ou RICP11. Nas sociedades em que durante muitos anos se verificou um desinvestimento e onde a economia necessita de uma reabilitao importante para funcionar suavemente, o RICP chega a cair tanto como 2,0, ou ainda mais. Na Indonsia, entre 1970 e 1973 o RICP era de 2,1, quando o investimento em peas sobresselentes e na reparao de pontes, estradas e em stock rolante pagava retornos econmicos extremamente elevados. Mais tipicamente, o RICP situa-se entre 3 e 4 nos pases em desenvolvimento, sendo 3,5 uma mediana adequada. A tabela 5-1 mostra um leque de RICP para uma amostra de sessenta e seis pases em desenvolvimento, baseado em estatsticas do Banco Mundial. Tabela 5 - 1. Mdia da Razo Incremental Capital-Produo (RICP) de Sessenta e Seis Pases em Desenvolvimento, 1968 - 1973
Nmero de Pases ilustrativos pases 1,5 - 1,99 6 Singapura, Indonsia 2,0 - 2,49 5 Coreia, Mali 2,5 - 2,99 10 Gabo, Equador 3,0 - 3,49 9 Qunia, Colmbia, Paquisto 3,5 - 3,99 9 Tailndia, Maurcias, Zaire 4,0 - 4,50 5 Jamaica, Tanznia acima de 4,50 22 ndia, Gmbia, Guin, Chile, Guiana, Zmbia Fonte: Banco Mundial, Tabelas Mundiais, 2 ed. (Baltimore, Md.: Imprensa Universitria de Johns Hopkins, 1980). Razo incremental capital produo bruto (RICP)

Embora a RICP no seja um instrumento de planeamento muito til -- difcil de determinar com rigor e no est sujeita a uma variedade de influncias na produo econmica, no atribuveis ao investimento incremental -- o seu vasto leque nos pases em desenvolvimento ilustra um ponto extremamente importante. A produtividade de um investimento, ou a eficincia com que o capital utilizado numa sociedade, to importante para o crescimento e para o alvio pobreza, como a prpria taxa de investimento. Os pases no podem simplesmente assumir uma RICP baixa para efeitos de planeamento e depois fazer com que ela acontea, mas podem tentar criar um ambiente poltico que conduza a um uso eficiente do capital. As taxas de juro reais positivas, o aumento das poupanas domsticas e o fortalecimento financeiro, bem como a concentrao em investimentos intensivos em mo-de-obra, que criam muitos empregos por unidade de capital, contribuem todos para uma RICP mais baixo e para um crescimento mais rpido da produo econmica. Igualmente importante, por causa da nfase de mo-de-obra intensiva nesta estratgia de investimento, os rendimentos ganhos tendem a ser distribudos mais igualitariamente do que com uma estratgia intensiva em capital, mesmo que fosse possvel atingir um crescimento igual com ambas as estratgias. A poltica financeira orientada para o crescimento requer que um governo administre a sua macro poltica de forma a reduzir a inflao; que estabelea a sua taxa de juro nominal oficial mais elevada do que a taxa de inflao, para que a taxa de juro real oficial seja positiva, e que evite impor regulamentaes que impeam desnecessariamente o crescimento das instituies financeiras. As polticas financeiras deste gnero causam a intensificao financeira, porque os servios das
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NT: incremental capital - output ratio (ICOR) no original.


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instituies financeiras se tornam mais alargados. Por sua vez, a intensificao financeira resulta num (e apoiada por) crescimento econmico mais rpido. Inversamente, as taxas de juro reais negativas e a regulamentao excessiva causam represso financeira. Tipicamente, o resultado a desintermediao financeira -- um papel mais pequeno para as instituies financeiras -- e um crescimento econmico estagnado, ou mesmo negativo. O sector rural em particular, beneficia da expanso das instituies financeiras que, gradualmente, substituem as fontes de crdito informais e caras. Inversamente, a represso financeira e a desintermediao financeira colocam um fardo pesado no desenvolvimento do sector rural. Taxas Salariais Os retornos mo-de-obra so a fonte principal de rendimento pessoal para a maioria dos agregados familiares do mundo. Na maioria dos pases, os rendimentos gerados por outros factores primrios de produo -- capital, terra, tcnicas empresariais e administrativas -- tendem a desviarse para o tero superior da distribuio de rendimentos. Dado que a criao de novos empregos produtivos que paguem um salrio de subsistncia a nica soluo de longo prazo para a pobreza e para a fome, a capacidade de um governo para aumentar os salrios acima do limiar de subsistncia e em os manter para toda a populao, deve ser uma preocupao chave da poltica alimentar. No entanto, tal como j se referiu anteriormente, os mecanismos pelos quais se estabelecem actualmente as taxas salariais so bastante complicados e o mbito para uma interveno governamental bem sucedida para aumentar as taxas salariais reais, a curto prazo, surpreendentemente limitado. Frequentemente, as tentativas para estabelecer salrios mnimos causam repercusses nas decises sobre investimento, na escolha de tecnologia e na criao de empregos, que tm o efeito oposto do desejado. Tal como a poltica de taxas de juro pode ter efeitos dinmicos perversos, que inundam os resultados desejados a curto prazo, tambm a poltica de taxas salariais tem o potencial para causar distores graves no desenvolvimento da economia e para exacerbar a pobreza. A FORMAO DE TAXAS SALARIAIS. Excepto nos casos em que os sindicatos introduzem um elemento de negociao colectiva no processo, na maioria dos pases a formao da taxa salarial fazse num contexto de mercado informais, condicionados pela tradio, por normas sociais e por factores de oferta e de procura de mo-de-obra, onde os empregadores tendem a ter muito mais poder de negociao do que os trabalhadores individuais. Existem mercados diferentes, mas ligados, para os vrios nveis de especializao e de ocupao. Na maioria dos pases em desenvolvimento, as questes importantes para os analistas polticos prendem-se com a formao das taxas salariais para os trabalhadores que realizam trabalhos no especializados. Para os trabalhadores que no tm outros bens para alm da sua prpria capacidade fsica, os salrios neste mercado determinam at que ponto que eles podem sobreviver. Quando os governos se preocupam activamente com a pobreza e com a distribuio dos rendimentos, as presses para legislarem um salrio mnimo para este tipo de trabalhadores, podem ser muito grandes. Compreender como que estes salrios se formam sem interveno poltica governamental, proporciona o conhecimento necessrio para se avaliar a eficcia da legislao sobre o salrio mnimo. Os mercados de trabalho tendem a ser mais segmentados do que os mercados de capital, mesmo para o nvel bsico de trabalhadores no especializados. Parte da segmentao provem da baixa mobilidade da mo-de-obra, quando comparada com o capital. Os trabalhadores so limitados na sua disposio e na sua capacidade para se movimentarem de uma regio para outra em busca de oportunidades de emprego e, frequentemente, os empregadores esto pouco dispostos a contratarem
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trabalhadores de outras regies, ou de outra raa, religio, ou sexo. O conhecimento sobre a disponibilidade de mo-de-obra e de oportunidades de emprego irregular. Por causa destas imperfeies do mercado de trabalho, sem uma interveno governamental, difcil determinar um salrio de equilbrio, mesmo nos mercados urbanos de trabalho. Nos mercados rurais de trabalho, a formao da taxa salarial ainda mais complicada do que nos mercados urbanos. Muitos contratos laborais para os trabalhadores rurais envolvem relaes de direito terra e acesso condicional terra, pagamento em gneros para tarefas agrcolas especficas e uma diviso do trabalho altamente regimentada pelo sexo, com salrios que tm pouca relao com a produtividade fsica real. Mesmo nas regies que dispem substancialmente de mais trabalhadores do que os que podem ser utilizados produtivamente nas tarefas agrcolas, as taxas salariais no caem para um equilbrio que esteja abaixo do nvel de subsistncia. O acesso aos empregos disponveis tende a ser feito por racionamento, por sorte, ou pelo estabelecimento de relaes patro-empregado12, que ligam os trabalhadores sem terra aos proprietrios individuais, ou a negociantes e fabricantes rurais de pequena escala. LEGISLAO SOBRE O SALRIO MNIMO. O governos sempre acharam que era virtualmente impossvel ter uma interveno bem sucedida nestes acordos complicados de trabalho rural, sem se efectuar uma restruturao drstica das relaes de posse da terra e dos bens rurais. Mesmo os mecanismos indirectos, como por exemplo ajudar a organizar em sindicatos trabalhistas os trabalhadores no especializados sem terra, tm tido pouco resultado em alterar o acesso destes trabalhadores a empregos regulares e produtivos no campo. Para se criar este tipo de emprego, tem que se alterar a estrutura e o dinamismo da prpria agricultura, o que uma tarefa de longo prazo para a poltica de desenvolvimento e no uma tarefa de curto prazo para a legislao sobre o salrio mnimo. A criao directa de empregos rurais atravs de projectos de comida pelo trabalho, ou de projectos de trabalhos rurais intensivos em mo-de-obra, tm o potencial para garantirem os empregos de salrio mnimo, se a administrao local for eficaz, se a concepo do projecto tiver sido feita de forma a tornar o projecto til e produtivo e se as finanas do governo permitirem um compromisso contnuo para com o programa. Nos mercados urbanos de trabalho, as tentativas para legislar salrios mnimos e melhores condies de trabalho tm tido muito mais sucesso. Nas empresas industriais de grande escala, nos bancos e nas organizaes modernas de servios e mesmo nos empregos do estado, relativamente fcil impor os salrios mnimos legislados para a mo-de-obra no especializada. Principalmente as empresas estrangeiras pagam geralmente salrios iguais ou superiores ao mnimo legal, bem como acima das taxas que prevalecem nos mercados laborais informais circundantes que no so afectados pela legislao governamental, porque no querem ser acusadas da explorao de mo-de-obra barata. Os efeitos da legislao sobre o salrio mnimo nos mercados urbanos de trabalho so bastante controversos. Quase toda a gente concorda que a legislao tem pouco impacto nos salrios rurais, excepto muito indirectamente. Para os trabalhadores que so capazes de obter empregos com o salrio mais elevado, o resultado nitidamente benfico. Os seus rendimentos so maiores do que seriam seno houvesse legislao, e provvel que as suas famlias tenham melhores acomodaes, melhores roupas, mais educao e melhor nutrio. Fazendo parte da elite da classe trabalhadora

NT: patron - client no original, que letra significa patrocinador - cliente. Optou- se pelo termo patro, por estar mais de acordo com o sentido do texto.
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urbana, provvel que estes trabalhadores sejam apoiantes fortes e eloquentes do programa do governo, bem como dos esforos desenvolvidos no sentido de manter intacto o poder de compra real do salrio mnimo, se a inflao o comear a minar. Dado que, na realidade, muitos destes trabalhadores podem fazer parte do prprio governo, so enormes as presses para se implementar e manter, em termos reais, um salrio mnimo que proporcione um nvel de vida confortvel. No entanto, tal como a figura 5-4 ilustra, esta poltica salarial causa diversos efeitos desfavorveis. Na ausncia de uma legislao sobre o salrio mnimo, o mercado laboral urbano compensa a um salrio de equilbrio de We e os trabalhadores empregados totalizam o nmero Le. Um salrio mnimo legislado eficaz aumenta os salrios para Wm, o que reduz o emprego para Ldm, enquanto que o nmero de trabalhadores dispostos a trabalharem a Wm aumenta para Lsm. Consequentemente, o resultado um desemprego igual a Lsm! Ldm de trabalhadores. Na maioria dos pases pobres estes trabalhadores desempregados no conseguem sobreviver sem algum tipo de emprego e procuram trabalho no sector informal urbano, enquanto esperam um golpe de sorte que lhes assegure um emprego formal com o salrio mnimo. Assim, existe uma segmentao do mercado laboral urbano, que maior do que antes da legislao. Frequentemente, os benefcios dos empregos oficiais so to grandes, que vale a pena passar pelo processo educacional inteiro, incluindo universidade se necessrio, recolhendo as credenciais de qualificao e, depois, esperar durante anos no sector urbano informal at que surja uma oportunidade. Embora as piores manifestaes deste compasso de espera ocorram nas sinecuras do funcionalismo pblico, o problema vem por a abaixo, at ao cargo de porteiro numa filial bancria. A figura 5-5 ilustra a formao salarial no sector urbano informal. No caso mais simples, a procura e a oferta de trabalho para o sector formal so subtradas das curvas da procura total e da oferta total de trabalho e estabelece-se o salrio global de equilbrio anterior We, como o salrio de equilbrio no sector informal, com o desemprego igual a Le ! Ldm. Assim, os trabalhadores suficientemente afortunados para terem um emprego no sector formal recebem Wm (o salrio mnimo mostrado na figura 5-4) e todos os outros trabalhadores dispostos a trabalharem por We tm, na realidade, empregos disponveis por este salrio no sector informal. Claro que isto pressupe que o governo, atravs de rusgas policiais ou do encerramento de estabelecimentos, no tenta impor o salrio mnimo no sector informal. Se o governo tentar, ento o resultado real o salrio de equilbrio anterior mostrado na figura 5-4, com o seu desemprego aberto. Existem dois efeitos dinmicos que evitam que o resultado no mercado informal seja to positivo como se mostrou inicialmente na figura 5-5. Primeiro, as decises da escolha do investimento sobre a tcnica a utilizar, alteram a consequente criao de empregos produtivos. Os salrios elevados induzem as empresas a substiturem a mo-de-obra pelo capital (principalmente se este for subsidiado), independentemente do nmero de trabalhadores que possa estar disponvel na economia. A absoro de mo-de-obra verifica-se mais rapidamente quando os empresrios so encorajados, e no desencorajados, a utilizarem este recurso relativamente abundante. A procura reduzida de mo-de-obra mostrada na figura 5-5 pela curva deslocada da procura, embora parte

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do efeito de escolha-da-tcnica devesse aparecer no mercado laboral informal como ofertas adicionais de trabalhadores em procura de empregos. O segundo factor tambm afecta a oferta potencial de trabalhadores urbanos em procura de empregos no sector formal, mas empurrados para o sector informal at terem sucesso. Se a possibilidade de obter um emprego bem pago no sector formal atrai migrantes adicionais das zonas rurais, em nmeros superiores do que o que viria se o salrio de equilbrio estivesse mais baixo, ento a curva da oferta para o mercado informal desloca-se para fora. Em combinao com a curva deslocada da procura de mo-de-obra, o novo salrio de equilbrio no mercado informal cai para We, bem abaixo do nvel de We, que seria o nvel prevalecente seno houvesse legislao.

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Os salrios de equilbrio urbanos e reais, que reflectem com rigor a abundncia de mo-de-obra, podem ser muito baixos e deixar muitas famlias na pobreza. No entanto, a alternativa um mercado laboral gravemente segmentado, com muitas famlias na misria por causa do desemprego ou da baixa produtividade do emprego casual. Embora uma poltica alimentar bem orientada possa aliviar os problemas de curto prazo do consumo dos pobres produtivamente empregados, alcanar os miserveis requer esforos que so tangenciais, e muitas vezes competitivos, com a tarefa global de aumentar a produtividade e reduzir a pobreza. Como a legislao sobre o salrio mnimo pode ser selectivamente imposta somente a algumas empresas visveis, ou em empresas pblicas, ela tende a encurtar o processo gradual de alvio da pobreza, atirando alguns trabalhadores sortudos directamente para uma abundncia relativa (mas somente relativa). Quando a legislao tem um impacto significativo no salrios urbanos e, portanto, na escolha da tcnica a ser utilizada nas fbricas e nos servios, o resultado a excluso de muitos trabalhadores no especializados destes benefcios e a gerao de uma subclasse laboral grande, e
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frequentemente permanente, que tem que subsistir margem da actividade econmica. nesta margem que se encontra a maioria dos problemas alimentares urbanos.

Termos de Troca Rurais - Urbanos


Os termos de troca rurais-urbanos, ou o preo de paridade dos alimentos, discutido no captulo 4, so determinados pela interaco de quatro elementos sectoriais distintos de preo -- preos da produo (output) para a agricultura, preos dos insumos para a agricultura, preos da produo para o sector urbano-industrial e preos dos insumos para o sector urbano-industrial. Os governos podem influenciar, e na realidade influenciam, todos estes quatro preos sectoriais, geralmente com objectivos muito especficos. As tarifas aduaneiras sobre os pneus de borracha tornam a indstria domstica de pneus mais lucrativa; os subsdios ao ao tornam as fbricas de bicicletas mais lucrativas; o fertilizante subsidiado torna a produo de cereais mais lucrativa e as importaes subsidiadas de cereais melhoram a situao dos consumidores. Quando combinadas, estas intervenes distintas de preo perfazem os termos de troca do sector rural, relativamente ao sector urbano ou industrial. Estes so ento um indicador directo da rentabilidade da agricultura e do poder de compra de bens e servios do rendimento agrcola. Na ausncia de intervenes governamentais, os termos de troca acabam por encontrar o seu prprio nvel, determinado pelo mercado. Mas como todos os governos intervm, a questo saber como que os mercados domsticos e internacionais condicionam o que os governos podem fazer e devem querer fazer para estruturar a rentabilidade da agricultura, relativamente indstria. Polticas Macro e o Sector Rural A anlise da rentabilidade social do captulo 3 e a anlise da poltica de preos do captulo 4 apresentam instrumentos, que ajudam esta questo do envolvimento apropriado do governo em questes sectoriais especficas de formao de preos. Contudo, o nfase aqui est na macroeconomia. Como que os macro preos e a poltica macroeconmica influenciam os termos de troca rurais-urbanos e como que essa influncia transmitida e apercebida no sector rural? A poltica oramental, a poltica fiscal e monetria e a poltica de macro preos tm um efeito muito maior nos termos de troca rurais - urbanos, do que frequentemente se pensa. Em muitas circunstncias, os esforos sectoriais para conceber polticas de incentivos de preos para determinados produto encontram- se parcialmente, ou mesmo totalmente, viciados por presses contrrias da taxa cambial, das polticas alternativas de subsdios ou por uma alta inflao interna. impossvel compreender os incentivos que os produtores rurais enfrentam, seno se seguir a pista tanto do impacto das polticas de preos especficas dos produtos, como a influncia mais vasta da macroeconomia na agricultura. EQUILBRIO RURAL-URBANO. A maioria dos sectores industriais do mundo em desenvolvimento encontra-se protegida por altas tarifas aduaneiras, ou por controles directos de importaes competitivas. Os produtores agrcolas recebem pouca proteco e, frequentemente, so activamente discriminados atravs de subsdios a importaes competitivas e de impostos sobre as suas exportaes. Em consequncia, os termos de troca rurais-urbanos so enviesados bastante directamente pela poltica governamental a favor do sector urbano-industrial e contra o sector rural.
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Este tipo de poltica directa tambm tem um efeito indirecto importante nos termos de troca. Quanto maior for o nvel de proteco contra as importaes, mais sobrevalorizada ser a taxa cambial. O sector agrcola produz uma proporo muito maior de bens comercializveis -- cujos preos se encontram directamente ligados aos preos internacionais -- do que o sector urbanoindustrial. Uma taxa cambial sobrevalorizada, mesmo quando os controles directos no so necessrios para a impor devido a polticas de apoio ao comrcio e de proteco, discrimina significativamente contra a agricultura, reduzindo os termos de troca rurais-urbanos. Esta discriminao tem consequncias tanto na produo agrcola, como na distribuio de rendimentos. O crescimento mais lento da produo, a reduo dos rendimentos nas zonas rurais relativamente s zonas urbanas e a criao menor de empregos na agricultura e na economia dos servios no agrcolas, resultam todos de termos de troca rurais-urbanos desfavorveis. At certa medida, a poltica de preos especficos de produtos pode ultrapassar esta discriminao. Por exemplo, o preo mais elevado de arroz, vai alterar directamente a rentabilidade de se praticar arroz e a ampla variao nos preos domsticos do arroz em diversos pases da sia a prova do mbito substancial que se tem para se utilizar a poltica comercial e de subsdios para separar a poltica interna de preos de produtos dos preos do mercado internacional. Mas a vitalidade da economia rural depende de mais do que um nico produto. A influncia da macroeconomia -- taxa cambial, polticas industriais que alteram os custos e os preos de bens urbanos importantes e as polticas fiscal e monetria, que geram taxas inflacionrias internas superiores s taxas dos principais parceiros comerciais -- estende-se para a economia rural e afecta a sua vitalidade de formas indirectas, mas poderosas. Nos anos recentes, o exemplo mais claro do papel da macroeconomia na alterao da rentabilidade da agricultura ocorreu quando os preos do petrleo, em duas ocasies durante a dcada de 1970, foram forados a subir. Os sectores agrcolas dos pases exportadores de petrleo sofreram um declnio acentuado nos seus termos de troca ruraisurbanos, enquanto que os termos de troca para a agricultura dos pases importadores de petrleo aumentou dramaticamente. Os mecanismos pelos quais os choques do preo do petrleo foram convertidos em mudanas significativas nos termos de troca rurais-urbanos, so muito instrutivos para os analistas de poltica alimentar, pois eles ajudam a identificar as ligaes importantes entre a macro poltica e o desempenho do sector alimentar. A primeira ligao directamente atravs da taxa cambial. Os exportadores de petrleo tendem a administrar excedentes da balana de pagamentos, quando os preos do petrleo sobem acentuadamente e, assim, as suas moedas domsticas apreciam-se relativamente aos parceiros comerciais, que so importadores de petrleo. Espelhando este efeito, as moedas dos importadores de petrleo tendem a desvalorizar-se quanto os preos do petrleo aumentam. Para estas alteraes se verificarem, no so necessrias alteraes reais nas taxas cambiais nominais, porque as taxas de inflao diferencial conseguem as mesmas alteraes em termos reais. Assim, de 1972 a 1978, a Indonsia manteve a taxa cambial de Rp 415 por dlar americano, embora a sua taxa de inflao domstica fosse mais elevada uma mdia de 5 a 10 pontos percentuais por ano, do que a taxa de inflao do dlar americano durante este perodo. Durante este tempo a rupia apreciou-se, relativamente ao dlar, em talvez 50 por cento, embora nenhum macro poltico tenha decidido fazer uma alterao na taxa cambial real. Os termos de troca rurais-urbanos, bem como a produo agrcola e os rendimentos, sofreram enormemente com esta valorizao real da taxa cambial. A desvalorizao da rupia em 50 por cento em Novembro de 1978, uma deciso macro poltica consciente, veio inverter marcadamente este declnio rural. Pelo menos durante os finais da dcada de 1970 e no incio da dcada de 1980, a Indonsia era o nico exportador de petrleo
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com uma populao rural grande capaz de manter uma economia rural saudvel. Isto foi conseguido com uma macro poltica concebida, pelo menos parcialmente, com os interesses rurais em mente. O segundo impacto importante dos preos do petrleo nos termos de troca rurais-urbanos menos directo. Quando os preos do petrleo aumentam, os pases importadores de petrleo tm que encontrar uma forma de estimular as exportaes, para que o fluxo do petrleo se possa manter. Os governos podem estimular as exportaes proporcionando incentivos atravs de uma desvalorizao, e tambm atravs de aces governamentais mais especficas. Se a indstria local de um pas em desenvolvimento no competitiva nos mercados de exportao, devido a barreiras proteccionistas (nos dois lados -- custos altos na sua indstria e acesso fraco aos mercados dos pases desenvolvidos), os polticos inevitavelmente viram-se para as zonas rurais, para aumentarem as exportaes. Para incentivar as exportaes rurais, so necessrios incentivos maiores e uma competitividade maior. Estas surgem atravs de medidas que reduzem os custos, da maior disponibilidade de insumos que aumentam a produo, tal como o fertilizante, da remoo de taxas de exportao, do melhor cuidado das infra-estruturas e das instalaes de comercializao e da disponibilidade de novas pesquisas e de novas tecnologias para a agricultura. A prova de que as presses para pagar as importaes de petrleo foram os macro polticos a melhorarem os termos de troca da agricultura, bastante clara. DISTRIBUIO DE RENDIMENTOS E INVESTIMENTO PRODUTIVO. A importncia dos termos de troca rurais-urbanos vai para alm dos incentivos criados para aumentar a produo, ou para se ganharem mais divisas estrangeiras para pagar as importaes de petrleo. A distribuio rural-urbana de rendimentos tambm, em grande parte, uma funo destes termos de troca. Os diferenciais entre os rendimentos rurais e urbanos so fonte de muita da pobreza rural e da fome, que os analistas de poltica alimentar tentam compreender. Muitos problemas de pobreza urbana encontram-se tambm ligados a estes diferenciais, por causa das decises de migrao tomadas pelos agregados familiares rurais. Os rendimentos per capita nas zonas rurais so, em quase todos os pases, mais baixos do que os rendimentos per capita nas zonas urbanas. Nalguns pases industrializados, as disparidades so somente de 10 a 20 por cento, mas nalguns pases africanos e da Amrica Latina, os residentes urbanos chegam a ganhar dez vezes, e mais, o rendimento mdio do habitante rural. Para alm do impacto bvio sobre o bem estar humano, a distribuio do rendimento nacional entre as zonas urbana e rural importante para os analistas de poltica alimentar, porque ela se liga macroeconomia atravs da estrutura da procura agregada. Os consumidores rurais tm padres de despesas diferentes dos padres dos seus vizinhos urbanos. Em qualquer nvel de rendimento, eles consomem mais produtos alimentares e menos bens e servios importados. A procura rural de fabricos domsticos centraliza-se em roupas, artigos de cozinha e de loia, azulejos, tijolos e outros materiais de construo, lanternas e, eventualmente, bicicletas, rdios e mquinas de costura. Em comparao, os padres da procura urbana geralmente tm menos alimentos bsicos produzidos domesticamente, mais carne e peixe, mais alimentos importados (tanto cereais bsicos, como alimentos processados de luxo), bem como produtos manufacturados com um forte contedo de importaes, tais como automveis, motocicletas, aparelhos de televiso e frigorficos. Alm disso, os agregados familiares rurais tm, em todos os nveis de rendimento, uma taxa de poupana mais elevada, que reflecte o papel dual de muitos agregados familiares, como produtores e como consumidores. Uma proporo significativa do rendimento do agregado familiar rural reinvestida em insumos produtivos. Alguns, como por exemplo o fertilizante ou as sementes, so investimentos de curto prazo, embora geralmente com taxas anuais de retorno muito elevadas,
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enquanto que outros, tais como implementos agrcolas, instalaes de irrigao e de drenagem e gado, tm uma compensao significativa de longo prazo. A diminuio do fluxo de rendimentos nas zonas rurais, geralmente significa uma diminuio aguda na taxa de investimento rural, com a consequente diminuio da procura de mo-de-obra rural. Uma pesquisa extensiva, realizada por John Mellor e pelos seus colegas, principalmente no contexto indiano, mostrou os efeitos secundrios importantes dos padres diferentes de consumo dos agregados familiares urbanos e rurais. Cada rupia gasta por um agregado familiar cria uma despesa adicional, pois os recipientes adicionam estas rupias aos seus rendimentos e depois passam-nas de acordo com os seus padres de despesas, multiplicando assim o efeito de qualquer poder de compra novo. Em termos do emprego criado e de uma maior actividade econmica total, os efeitos de multiplicao da rupia extra gasta por um agregado familiar rural so maiores do que os efeitos da rupia marginal gasta por um agregado familiar urbano, no mesmo escalo de rendimentos. Alguma evidncia sugere que os efeitos multiplicadores so maiores nos agregados familiares rurais de baixos rendimentos, do que nos de altos rendimentos tanto das zonas rurais, como das zonas urbanas, se a sua procura adicional de produtos alimentares for satisfeita com produtos domsticos e no com importaes. Caso contrrio, salienta John Mellor, as estratgias de desenvolvimento orientadas para a pobreza so auto-destrutivas: os preos dos produtos alimentares aumentam, ou os problemas da balana de pagamentos eliminam os ganhos de rendimento dos pobres. O debate sobre o impacto da macro poltica nos termos de troca rurais-urbanos completou agora um crculo completo. O principal estrangulamento de qualquer estratgia que tente aumentar os rendimentos e reduzir a fome dos pobres a falha do sector rural em aumentar a produtividade. Para que este estrangulamento seja eliminado, provvel que sejam necessrios incentivos adicionais para os produtores agrcolas, embora estes incentivos possam vir a reduzir os rendimentos reais e a aumentar a fome dos pobres. O dilema do preo dos produtos alimentares surge novamente, desta vez sob a dimenso macro. importante compreender as implicaes desta nova ligao, pois ela vem estreitar o leque de opes disponveis para os polticos, que tentam gerar uma economia rural saudvel a longo prazo, ao mesmo tempo que destaca a necessidade de encontrar intervenes alimentares de curto prazo que alcancem os pobres. Crescimento Rural e Eficincia Econmica de Longo Prazo Os elementos de uma estratgia de crescimento dinmico do sector rural incluem: uma base tecnolgica moderna; uma infra-estrutura capaz de movimentar eficientemente os insumos e a produo; um sistema institucional de apoio, que proporcione aos agricultores e aos comerciantes informaes fiveis e actualizadas e que estabelea e imponha regras do jogo justas, bem como um conjunto de incentivos positivos para os agricultores, para que estes aumentem a produo. No contexto da tecnologia disponvel e de todos os outros investimentos infra-estruturais e do apoio institucional, estes incentivos so fortemente influenciados pelos termos de troca rurais-urbanos , que so o resultado de uma srie de decises macro polticas e sectoriais que interagem. justo afirmar que grande parte do ambiente de tomada de decises rurais ditada pela macro poltica e pelos macro preos. S se verifica um crescimento rural rpido, ao longo de perodos longos, quando este macro ambiente encoraja a afectao eficiente de recursos. possvel que emerja saltos curtos de crescimento, originadas por qualquer um dos outros elementos do ambiente de tomada de decises -- um nova tecnologia de sementes . Mas a longo prazo, o crescimento rural vai falhar, seno existir uma ambiente econmico global de sementes, fertilizantes subsidiados, ou um servio de extenso mais eficaz que encoraje, e que acabe por impor, a distribuio da terra, da
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mo-de-obra e do capital, nos seus usos mais produtivos. Uma boa macro poltica facilita o crescimento rural. Esta mesma afirmao vlida para o resto da economia. Uma lio determinante, que se retira da experincia de desenvolvimento ao longo das ltimas dcadas, que a eficincia com que os recursos so distribudos determina a rapidez do processo de crescimento. Esta experincia contrria s expectativas de muitos economistas e planeadores dos ltimos anos, que notaram que as perdas econmicas estticas por causa de ineficincias de distribuio eram pequenas (geralmente menos do que 2 por cento do rendimento nacional mesmo em distores graves e que), assim, poderia ser facilmente dominada por um crescimento mais rpido. O que aconteceu foi precisamente o contrrio. Perante uma macro poltica que distorce a afectao dos factores econmicos, desviando-os dos seus usos mais produtivos, as perdas dinmicas de eficincia so multiplicadas, e no eliminadas. As distores geralmente encontradas - - taxas cambiais sobrevalorizadas, taxas de juro subsidiadas, legislao sobre o salrio mnimo, poucos incentivos agrcolas e preos baixos para os produtos alimentares -- provm de tentativas para controlar a inflao e a distribuio da produo a curto prazo. Mas o crescimento econmico, incluindo o crescimento nas zonas rurais, acaba por ser inibido por um conjunto de macro sinais deste gnero. Ao mesmo tempo, as preocupaes de curto prazo de distribuio e de bem estar permanecem e, na verdade, so exacerbadas, se se fizerem tentativas para alinhar os macro preos e a macro poltica com o subjacente valor de escassez dos recursos. A tenso entre a eficincia produtiva e o crescimento econmico a longo prazo e as consequncias de curto prazo do consumo, originadas pelo macro ambiente necessrio para que se gere tal crescimento, um dos tpicos nucleares deste livro. Existe uma ligao bastante directa entre o crescimento eficaz do sector rural e o crescimento eficaz do resto da economia, porque ambos so condicionados pelo mesmo conjunto de macro preos e de macro polticas. Isto significa que o dilema do preo dos produtos alimentares, que tem sido tratado principalmente como um problema sectorial, , na realidade, parte de um dilema mais alargado de macro preos. Este dilema mais alargado a escolha bsica, que todas as sociedades tm que fazer, entre equidade e eficincia. Para mostrar a natureza dos trade-offs envolvidos ao fazer-se esta escolha conveniente centralizar o debate no prprio sector alimentar. Mesmo aqui a quantificao no fcil, mas mais fcil lidar s com os trade-offs do sector alimentar, do que tentar coordenar os trade-offs de toda a economia. A figura 5-6 ilustra estas questes bsicas. O ncleo da figura a curva que mostra a fronteira bem estar-eficincia, ou as escolhas de curto prazo entre ingesto alimentar dos pobres e a afectao eficiente dos recursos produtivos no sector rural. Obviamente que existem muito mais aspectos de distribuio e de bem estar relacionados com o dilema do preo dos produtos alimentares, do que os nveis de ingesto alimentar dos pobres. Da mesma forma, existe muito mais sobre o crescimento econmico do que a afectao esttica dos recursos e o factor produtividade total. No entanto, estes

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dois eixos capturam a essncia do dilema, ao mesmo tempo que permitem um sentido concreto daquilo que est em jogo. A curva que ilustra as escolhas actuais e disponveis entre eficincia e bem estar est desenhada de tal forma, que somente uma parte do seu mbito envolve um trade-off. Tanto para os nveis baixos de bem estar, como para os nveis baixos e eficincia, o crescimento de um implica o crescimento do outro. Em muitos pases, cuja situao actual se situa dentro destes limites, uma eficincia maior na produo vai tambm melhorar o bem estar, e no diminu- lo. Nalguns pases, mais bem estar iria provocar uma eficincia melhor. Em contraste, os pases actualmente entre os pontos A e B do limite de escolhas tm que fazer trade-offs muito difceis, relacionados com a poltica de preos dos produtos alimentares e com outras intervenes no sector alimentar, e so estes pases que enfrentam directamente o dilema do preo dos produtos alimentares. Um sector rural saudvel e com incentivos apropriados vai crescer, ao longo do tempo, em termos de produo total e de eficincia produtiva. Isto mostrado por um limite alargado no segundo perodo, se uma sociedade comea no ponto B, que maximiza a eficincia do uso dos recursos. Conforme vai crescendo a capacidade produtiva per capita, o potencial da sociedade para eliminar deficits na energia alimentar tambm melhora. Em contraste, se uma sociedade partir do ponto A, onde a ingesto alimentar dos pobres maximizada custa do uso eficiente dos recursos rurais, a capacidade futura para produzir e para alimentar a populao reduzida -- a fronteira interior mostrado na figura 5-6. O caminho de crescimento disponvel para uma sociedade uma funo do ponto real de partida na curva das escolhas disponveis de curto prazo. Um ponto de partida de grande bem estar e de baixa eficincia, tal como o ponto A, no estvel a longo prazo, porque o potencial de bem estar declina quer para
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C, com um crescimento negativo, quer atravs de AO para B, com um maior crescimento, mas com um bem estar reduzido. Em alternativa, um ponto de partida de eficincia alta e de bem estar mdio, tal como o ponto B, coloca o pas num caminho de crescimento rpido da produo atravs de BO, mas com um progresso menor da reduo da fome. O ponto de partida B gerado por um ambiente macro poltico que proporciona incentivos eficientes ao sector rural, mas que no tem intervenes de poltica alimentar no lado do consumo. A continuao de uma abordagem poltica deste gnero levaria a sociedade pelo caminho BBO. O resultado uma produtividade rural que aumenta rapidamente e uma reduo gradual na proporo da populao com deficits de energia alimentar. Na ausncia de quaisquer intervenes no consumo, tais como programas de senhas alimentares ou de lojas de preo justo, que se descreveram nos captulos 2 e 4, este caminho neo-clssico de crescimento elimina os deficits energticos, lenta e assimptoticamente. Mesmo os pases ricos e sem intervenes alimentares tm pessoas com fome. A alternativa ao crescimento neo-clssico BBO o caminho de poltica alimentar BBN, que envolve uma interveno governamental mais activa no sistema alimentar. Sacrifica-se algum crescimento na eficincia e na produo, em favor de uma eliminao mais rpida da fome, embora o crescimento econmico permanea um objectivo importante da poltica alimentar global. Como chegar a, e permanecer em, BB praticamente uma definio do dilema do preo dos produtos alimentares. A resoluo requer uma combinao de polticas que proporcionem incentivos adequados aos agricultores, enquanto que os consumidores pobres se encontram protegidos dos preos altos dos alimentos, atravs de intervenes alimentares direccionadas. Agora o analista pode comear a ver as diversas peas necessrias para se completar este quebra-cabeas. Alguns pases tentaram utilizar as suas macro polticas alimentares e as suas distribuies oramentais para favorecerem o bem estar a curto prazo. Aqueles que o conseguiram fazer, encontraram-se no ponto A, enfrentando problemas de estagnao e algumas escolhas difceis sobre quais as polticas, que seriam melhores para a proteco continuada e de curto prazo dos nveis existentes de bem estar e que, simultaneamente, garantissem que os nveis futuros de bem estar possam ser mantidos. Tal como o livro de T. W. Schultz sobre distores dos incentivos agrcolas (ver Notas Bibliogrficas do captulo 1 mais acima) indica, muitos pases que seguiram uma poltica de bem estar deste gnero, encontram-se actualmente no ponto C, onde uma maior eficincia produtiva ajudaria o bem estar num prazo muito curto. Idealmente, um pas que partisse do ponto A (ou mesmo do ponto C) poderia encontrar um conjunto de polticas e de programas, que permitisse um crescimento rpido da eficincia produtiva do sector rural, sem ter que sacrificar o bem estar. O caminho AAN (ou CCAN ) iria ento permitir que se fechasse a pequena lacuna ainda existente na energia alimentar, no contexto de um crescimento rpido e eficiente. A maioria das estratgias de crescimento, tal como actualmente compreendidas pelos profissionais do desenvolvimento econmico, no permitem uma transio directa de A para AN . De facto, a maioria das polticas de bem estar, que originaram o ponto de partida A, so adversas a um crescimento rpido e eficaz, porque elas, para manterem baixos os preos dos produtos alimentares junto de todos os consumidores, suprimem os incentivos aos agricultores ou financiam directamente subsdios alimentares para os consumidores urbanos. A implementao de uma estratgia de crescimento rural, que inverta este vis do preo baixo dos alimentos e que proporcione novos incentivos de preos ao sector rural, vai fazer com que o caminho de crescimento seja de A para AAO e depois para BO, passando por B. Para os polticos dos pases que partem dos pontos entre C e A, um caminho de crescimento de AAO para BBO tem na verdade que parecer angustiante. Seguir este caminho requer um aumento
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significativo no grau de fome visvel na populao, o que origina tanto preocupaes legtimas com o bem estar, como fortes presses polticas para se desmantelarem as polticas de crescimento que utilizam incentivos de preos. Existe alguma alternativa? Este livro tenta delinear o enquadramento para um conjunto de polticas alimentares que abrem o caminho de AAN para BBN, para os governos que tenham um desejo significativo de aliviar a fome crnica do seu povo. Alcanar estes caminhos, requer uma interveno governamental activa nos sistemas alimentares, de forma a encorajar incentivos privados. Simultaneamente, as intervenes de consumo, que atingem a populao alvo de indivduos e de famlias com deficits alimentares, tm que ser concebidas de forma a permitirem que se mantenha a integridade fiscal e que no se destruam os incentivos agrcolas. Alcanar estes objectivos mltiplos e conflituosos a tarefa da macro poltica alimentar, cujos elementos se encontram reunidos no captulo 6. A Macro Perspectiva As questes macroeconmicas so abstractas e, frequentemente, contra intuitivas. O que primeira vista parece uma boa poltica, acaba por ter consequncias negativas. Para alm disso, as decises dirias comuns no tm paralelo nas tomadas macroeconmicas de deciso. O certo que existem decisores macroeconmicos, mas estes so funcionrios pblicos que, quando concebem e implementam uma poltica macroeconmica, se encontram sujeitos no somente a simples critrios econmicos, mas tambm a uma larga variedade de presses e de barreiras. A poltica macroeconmica tambm se realiza de uma forma subtil e, frequentemente, irreversvel. Os economistas esto habituados a serem capazes de fazer funcionar, igualmente bem em qualquer direco, estratagemas polticos e esperam que os decisores respondam margem. As elasticidades da oferta e da procura funcionam nas duas direces, mas a resposta s alteraes de poltica macroeconmica no to directa. As expectativas e um certo sentido de futuro so componentes inerentes a essa resposta, pois o papel da macro poltica manter a economia de uma nao em equilbrio, virada para a direco correcta e fazendo progressos reais. Resumindo, a macro poltica alberga o ambiente no qual se realiza o desenvolvimento econmico. Este ambiente no uma mera sucesso de cenrios polticos de curto prazo, mas sim uma parte da evoluo histrica, onde os decisores tm memria e expectativas. As memrias causam uma dicotomia acentuada naquilo que a poltica macroeconmica pode conseguir. Elas podem ser muito eficazes a criarem um ambiente de desconfiana, de investimentos de alto risco e de horizontes temporais extremamente curtos para os decisores. Podem na realidade fazer parar o processo de crescimento econmico, quase de um dia para o outro. No entanto, a macro poltica no pode recriar facilmente o ambiente propcio ao crescimento, depois da sua estrutura frgil ter sido abalada. Reconquistar a confiana dos grandes e dos pequenos investidores, do estrangeiro e da nao, requer um compromisso longo para com os incentivos ao investimento, que tm poucas compensaes de curto prazo. Frequentemente os polticos no aguentam a presso para mostrarem resultados imediatos. Respondem ento com aces que ameaam ainda mais a confiana que eles tm que reconquistar. O sistema alimentar tem um papel importante neste processo. A macroeconomia encontra-se muito afastada dos problemas causados pelo atraso de um carregamento de cereais, mas a resoluo destes problemas de uma forma sustentvel, prende-se com a transformao estrutural do prprio sistema alimentar. Esta transformao est intimamente ligada com o resto da economia, que depende da continuidade e da concepo cuidada da poltica macroeconmica.
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Notas Bibliogrficas
A literatura sobre macroeconomia vasta, embora ignore virtualmente a agricultura e os produtos alimentares. Da mesma forma, a maior parte da literatura sobre poltica agrcola e alimentar tem um micro foco, que no examina o ambiente macroeconmico em que o sector alimentar tem que se desenvolver. As referncias feitas aqui notam as excepes, embora proporcionem um guia para a literatura sobre poltica macroeconmica, relevante para as questes de poltica alimentar discutidas neste captulo, bem como para a literatura sobre agricultura e produtos alimentares que levantam questes macroeconmicas. As quatro reas bsicas da macro poltica -- poltica oramental, poltica fiscal e monetria, macro poltica de preos e os termos de troca rurais-urbanos -- so colocadas num contexto de desenvolvimento econmico, num livro subsidiado pelo Harvard Institute for International Development: Economics of Development (Nova Iorque: Norton, 1983), por S. Malcolm Gillis, Dwight H. Perkins, Michael Roemer e Donald R. Snodgrass. Muitas das questes tericas que ligam os macro tpicos aqui discutidos so tratadas detalhadamente num livro de Rudiger Dombusch, Open Economy Macroeconomics (Nova Iorque: Basic Books, 1980). Uma reviso bastante til dos modelos formais disponveis para os analistas de macro poltica, Macro Models for Developing Countries (New York: McGraw-Hill, 1980), por Lance Taylor. O captulo 5 do livro de Taylor contem um modelo chamado "poltica de preo e os produtos alimentares que as pessoas consomem" e conclui: "A melhor forma de resumir, observar que, tal como muitas outras macro intervenes, as alteraes da poltica dos preos alimentares tm vrias vertentes Esta concluso aponta para um corolrio importante: as tentativas para "ter os preos correctos" podem na realidade ter efeitos positivos na produo ou na eficincia econmica, mas as suas consequncias negativas sobre alguns grupos da populao podem ser grandes". O livro de Taylor tende a ser construdo mais numa base Ricardiana e Keynesiana do que numa abordagem neo-clssica de equilbrio de mercado, mas proporciona um conhecimento poderoso, que mais nenhum volume proporciona, sobre a forma de reflectir claramente sobre os macro problemas, incluindo problemas alimentares e agrcolas, num contexto de desenvolvimento. As polticas oramentais e a sua relao com as polticas fiscal e monetria, encontram-se resumidas em Trade Policy and Economic Welfare (Oxford: Clarendon Press, 1974), por W.A. Corden, principalmente nas pp. 58 - 87 e so tratadas de forma ainda mais extensiva em Government Finance: Economics of the Public Sector (Homewood, Ill.: Richard D. Irwin, 1973), por John F. Due e Ann F. Friedlaender e em Indirect Taxation in Developing Countries (Baltimore, Md.: Imprensa da Universidade de Johns Hopkins, 1970), por John F. Due. O termo macro preos foi utilizado pela primeira vez num relatrio de Peter Timmer, "Public Policy for Improving Technology Choice," Relatrio de Discusso no. 84 (Cambridge, Mass.: Harvard Institute for International Development, Maro de 1980), onde o seu impacto sobre o sector rural e sobre estratgias apropriadas de desenvolvimento foi tratado no contexto de um continuum de tomadas de decises entre nveis micro e macro. A literatura sobre cada macro preo individual extensiva. W. A Corden em Inflation, Exchange Rates and the World Economy (Oxford: Imprensa da Universidade de Oxford, 1977), desenvolve integralmente uma abordagem terica poltica de taxas cambiais. Livros complementares incluem o World Trade and Payments: An Introduction (Boston- Little, Brown, 1981), por Richard E. Caves e Ronald W. Jones e o International Economics (Homewood, Ill.: Richard D. Irwin, 1978), por Charles P. Kindleberger e Peter H. Lindert. A evidncia emprica sobre a teoria da paridade do poder de compra, encontra-se contida em Money
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in International Exchange: The Convertible Currency System (Nova Iorque: Imprensa da Universidade de Oxford, 1979), por Ronald I. McKinnon; sobre os efeitos de uma desvalorizao, em "Currency Devaluation in Developing Countries,' Essays in International Finance, no. 86 (Princeton, N.J.; Universidade de Princeton, Junho de 1971), por Richard N. Cooper e sobre o imposto implcito sobre agricultura que uma taxa cambial sobrevalorizada acarreta, em Industry and Trade in Some Developing Countries (Londres: Imprensa da Universidade de Oxford, 1970), por Ian Little, Tibor Scitovsky e Maurice FG. Scott. A abordagem seguida aqui para analisar a poltica de taxa cambial, baseia-se largamente em dois livros: Money and Capital in Economic Development (Washington, D.C.: Brookings Institution, 1973), por Ronald I. McKinnon e Financial Deepening in Economic Development (Nova Iorque: Imprensa da Universidade de Oxford, 1973), por Edward S. Shaw. A evidncia emprica sobre os elos entre taxas de juro reais positivas, aprofundamento financeiro e crescimento econmico, encontra-se apresentada em "Financial Deepening in Pacific Basin Countries," San Francisco Federal Reserve Economic Review (Vero de 1980), por Hang-Shenk Cheng. Uma reviso particularmente til das polticas financeiras encontra-se contida numa edio especial "National and International Aspects of Financial Policies in LDCs,"World Development, vol.10, no.9 (Setembro de 1982). O relatrio de John Williamson neste volume, "On the Characterization of Good Economic Policy: Is There a Consensus?", sugere quatro regras polticas que parecem ser consistentes com os temas principais deste captulo: "(1) a procura de uma eficincia microeconmica que coloque a economia na fronteira; (2) manuteno de uma posio anti- inflacionria eficaz, embora no necessariamente rgida; (3) manuteno contnua do balano interno (entre procura agregada e oferta agregada) e (4) a procura a mdio prazo de um objectivo de balano corrente (de pagamentos), orientado por poupana e produtividade" (pg. 695). A discusso sobre a formao das taxas salariais foi retirada de uma literatura to vasta como a prpria literatura sobre o desenvolvimento econmico, baseada como est em modelos de excedentes de mo-de-obra e na disponibilidade de mo-de-obra rural a salrios de subsistncia. Uma reviso recente coloca todo este tpico numa perspectiva histrica e analtica e destaca a enorme complexidade da determinao dos salrios rurais. Hans P. Binswanger e Mark R. Rosenzweig, Contractual Arrangements, Employment and Wages in Rural Labor Markets: A Critical, Review (Nova Iorque: Agricultural Development Council, 1981). Um livro por John Connell e Michael Lipton, Assessing Village Labor Structures in Developing Countries (Nova Deli: Imprensa da Universidade de Oxford, 1977), discute as implicaes dos mercados rurais de trabalho sobre a migrao rural-urbana. Dois livros proporcionam conhecimentos teis sobre os efeitos globais da macro poltica (e dos macro preos) sobre a escolha das tcnicas, sobre a gerao de empregos, bem como o impacto final sobre o alvio da pobreza. A.K. Sen em Employment, Technology and Development (Londres: Imprensa da Universidade de Oxford, 1975), apresenta uma perspectiva terica integrada deste tpico, enquanto que Gary S. Fields, Poverty, Inequality, and Development (Cambridge: Imprensa da Universidade de Cambridge, 1980), a melhor reviso disponvel sobre a evidncia emprica do impacto da macro poltica sobre a distribuio de rendimentos e sobre o alvio da pobreza. Durante mais de duas dcadas, as obras de Bruce F.Johnston e de John W.Mellor tm proporcionado conhecimentos e evidncia sobre as ligaes entre a agricultura e o desenvolvimento do resto da economia. O seu artigo conjunto em 1961, "The Role of Agriculture in Economic Development," American Economic Review, vol. 51 (Setembro de 1961), pp. 566-95, iniciou o longo processo de reflexo sobre o sector agrcola como um factor potencial positivo no desenvolvimento e no como um repositrio de recursos a serem canalizados a bel prazer dos planeadores nacionais,
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interessados na industrializao. O texto de Mellor, The Economics of Agricultural Development (Ithaca, N.Y.: Imprensa da Universidade de Cornell, 1966), desenvolveu muitos destes temas empiricamente e analiticamente. Os captulos sobre "Agriculture and Capital Formation (Agricultura e Formao de Capital)," "Agriculture and Foreign Exchange (Agricultura e Taxa Cambial)," e "Increasing Rural Welfare (Aumentanto o Bem Estar Rural)" referem-se ainda directamente s macro questes aqui discutidas. Um livro que sintetiza grande parte da reflexo de Johnston, realizado conjuntamente com Peter Kilby, um economista industrial, Agriculture and Structural Transformation: Economic Strategies in Late-Developing Countries (Nova Iorque: Imprensa da Universidade de Oxford, 1975). O volume de Johnston-Kilby debrua-se particularmente sobre a questo da escolha de tecnologias, debatida aqui, bem como sobre as polticas apropriadas para gerarem o uso eficaz de recursos. Um livro semelhante de Mellor, The New Economics of Growth (Ithaca, N.Y.: Imprensa da Universidade de Cornell, 1976), identifica tanto conceptualmente como empiricamente, as ligaes importantes entre o desempenho agrcola e o crescimento macroeconmico global. Um relatrio de Graciela Chilchilnisky e Lance Taylor, "Agriculture and the Rest of the Economy: Macro Connections and Policy Restraints," American Journal of Agricultural Economics, vol. 62, no. 2 (Maio de 1980), pp. 303-09, apresenta um enquadramento esttico comparativo para abordar estas questes, principalmente num contexto latino-americano. O modelo das macro-micro ligaes e a evidncia emprica que proporcionou uma compreenso do impacto dos preos do petrleo nos termos de troca rurais-urbanos, foram apresentadas por C. Peter Timmer em "Energy and Structural Change in the Asia-Pacific Region: The Agricultural Sector," Relatrio para discusso no. 140 (Cambridge, Mass.: Harvard Institute for International Development, Dezembro de 1982). As consequncias das distores macroeconmicas e de uma macro reforma comeam a ser documentadas numa literatura em rpido crescimento. Uma anlise da evidncia emprica comparativa sobre as relaes importantes entre polticas macroeconmicas e o desenvolvimento, encontra-se em dois volumes publicados na srie "Foreign Trade Regimes and Economic Development, " para o National Bureau of Economic Research (Cambridge, Mass.: Ballinger Press): Anne 0. Krueger, Liberalization Attempts and Consequences, vol. 10 (1978), e Jagidish Bhagwati, Anatomy and Consequences of Exchange Control Regimes, vol. 11 (1978). Os resultados destes livros e de outros trabalhos recentes sobre este tpico foram revistos e aumentados por Ronald I. McKinnon, em "Foreign Trade Regimes and Economic Development: A Review Article, " Journal of International Economics, Vol. 9 (1979), pp. 429-52. Economic Stabilization in Developing Countries (Washington, D.C.: Brookings Institution, 1981), por William R.Cline and Sidney Weintraub, eds., contem um debate aceso sobre os efeitos actuais de macro reformas rgidas, ocasionadas pelas crises de dvida externa nas economias em desenvolvimento, bem como um debate mais geral sobre a teoria de estabilizao econmica e a experincia poltica comparativa.

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A poltica pblica o principal factor para resolver o problema da fome. Este potencial da poltica para influenciar as vidas e o bem estar de grandes nmeros de seres humanos explica, em muito, o domnio das ideias e da ideologia sobre a experincia e os resultados empricos, quando se fazem tentativas para melhorar a segurana alimentar global, bem como esforos nos pases individuais para reduzirem o nmero de pessoas com fome. A compreenso melhor do sistema alimentar mundial e do potencial da poltica alimentar domstica, pode ajudar a ultrapassar esta lacuna existente entre as ideias e os resultados reais. Este livro sobre a formao da poltica alimentar domstica. Embora o ambiente econmico internacional condicione as opes e influencie o desempenho da economia de uma nao, o potencial mais imediato para melhorar as vidas dos pobres de uma forma sustentvel, reside nas polticas alimentares domsticas, eficazes. Os captulos 2, 3 e 4 reuniram as componentes sectoriais dessas polticas; o captulo 5 colocou-as num contexto macroeconmico. Na posse destas peas e desta perspectiva, os analistas de poltica alimentar deveriam ser capazes de construir uma imagem consistente da poltica alimentar de um pas, tal como ela , bem como dos efeitos das polticas e dos programas com outros objectivos, mas que afectam esta poltica. O objectivo compreender como que todos os fios das polticas e dos programas nacionais afectam o sistema alimentar -- produo alimentar, consumo, comercializao e, principalmente, os preos dos produtos alimentares para os agricultores e para os consumidores. Os sistemas alimentares so compostos por produtores e consumidores muito diversos, ligados por uma rede de mercados, que funcionam num contexto macro e internacional. A diversidade dos produtores e dos consumidores importante para a concepo de polticas alimentares eficazes. Grande parte da anlise ao nvel micro, que os analistas de poltica alimentar fazem, destina-se a descobrir como que decisores posicionados diferentemente reagem s alteraes dos seus ambientes econmicos, principalmente os pobres, que so mais sensveis s mudanas nos seus rendimentos e nos preos que tm que enfrentar. Os padres de consumo alimentar dos pobres incluem geralmente grandes propores de alimentos bsicos amdicos baratos. Estas pessoas so foradas, pelas circunstncias econmicas, a serem mais flexveis nas suas escolhas, quando os sinais de mercado reflectem nveis variveis de escassez de produtos e quando os preos sobem ou descem. Da mesma forma, os produtores de alimentos so tambm bastante diversos. Estes incluem agregados familiares rurais, com menos de um dcimo de hectare de solo cultivado e que ganham a maior parte dos seus rendimentos com empregos fora da quinta. Estes agregados familiares compram nos mercados rurais uma parte significativa dos seus produtos alimentares e um erro pensar que todos os pequenos agricultores so beneficiados por polticas de incentivos de preos que aumentam o preo de mercado dos produtos alimentares. A maioria dos produtos alimentares que se encontram disponveis nos mercados rurais provem de agricultores de maior dimenso que, esses sim, beneficiam de incentivos maiores e que, geralmente, respondem mais entusiasticamente a estes incentivos, aumentando a produo.
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A ligao entre estes dois tipos de agricultores, que representam pontos ao longo de uma linha contnua, frequentemente o mercado rural de trabalho. Os incentivos de preos para aumentarem a produo, aumentam directamente a procura de mo-de-obra nestes mercados, atravs de uma procura adicional de mo-de-obra para as quintas que produzem excedentes comercializados. Simultaneamente, o mercado de trabalho afectado indirectamente, porque os agregados familiares dos pequenos agricultores oferecem menos mo-de-obra, uma vez que acham mais lucrativo utilizar mais mo-de-obra familiar nas suas pequenas parcelas. De uma forma circular1, a procura de mo-de-obra aumenta quando os rendimentos agrcolas aumentam, porque os padres de despesa dos agregados familiares agrcolas geralmente reflectem uma procura de bens e servios de mo-de-obra intensiva. No entanto, este efeito positivo dos incentivos de preo na criao de empregos e nos salrios rurais causa um dilema importante, uma vez que os incentivos de preo tambm significam produtos alimentares mais caros. A soluo para a pobreza e para a fome : empregos e acesso a produtos alimentares. Muitos dos empregos produtivos encontrar- se- o nas zonas rurais e o acesso aos produtos alimentares uma funo dos preos desses produtos e dos rendimentos do agregado familiar, principalmente a curto prazo. Os mercados rurais de trabalho e os mercados de produtos alimentares so, nas economias de mercado, o principal mecanismo de ligao entre o emprego e os preos dos produtos alimentares e mesmo os pases socialistas tm que encontrar alguns mecanismos que liguem os trabalhadores com os empregos e que assinalem, aos produtores e aos consumidores, o custo de oportunidade de cultivar e de consumir produtos alimentares. Quando os sinais reais expressam informaes enganosas, seja em que economia for, as decises da resultantes distorcem a afectao de recursos e, em mdia, fazem baixar o bem estar econmico. At um certo ponto, os macro preos distorcidos podem proteger os interesses dos pobres a curto prazo, mas o bem estar futuro de uma sociedade, principalmente o bem estar dos seus membros mais pobres, depende do uso eficaz dos recursos, incluindo recursos humanos. As polticas do sector agrcola -- por exemplo, preos para fertilizantes, taxas para irrigao, ou a atribuio de recursos para pesquisa agrcola -- afectam directamente a eficincia da utilizao dos recursos. Estes elementos so todos importantes e afectam a rapidez do crescimento da produo agrcola, bem como quem beneficia desse aumento, quando ele acontece. Ao mesmo tempo, muitos dos factores que influenciam a eficincia da utilizao dos recursos e da distribuio dos benefcios, so reflexos da macroeconomia e das vrias polticas e programas que a afectam. Consequentemente, a anlise da poltica alimentar inclui as ligaes entre o sistema alimentar e o resto da macroeconomia. Ignorar o macro aspecto da poltica alimentar garante, virtualmente, solues parciais e simplistas, que s podem ser mantidas com altos custos econmicos e polticos. Para que uma sociedade encontre uma reconciliao satisfatria dos interesses dos seus produtores e dos seus consumidores, necessria uma abordagem de macro poltica alimentar.

NT: roundabout way, no original, que letra significa indefinido, indeciso. Optou-se pelo termo circular, por estar mais de acordo com o texto.
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A Perspectiva da Macro Poltica Alimentar


Quando chega a este estdio da anlise da poltica alimentar de um pas, o analista em ascenso, com tantas peas que tem que manter no ar ao mesmo tempo, sente-se, sem dvida, como um malabarista. Dependendo das circunstncias, algumas so mais importantes do que outras, mas exactamente aqui que est o problema. Como que o analista sabe, no incio, o que que vai ser importante, de forma a poder encontrar uma sada no labirinto de dados, questes e ligaes? No existe qualquer substituto para a compreenso emprica, por muito pouco rigorosa que seja, da forma como o sistema alimentar funciona. Alguns dados proporcionam bastantes conhecimentos para esta tarefa e no necessitam que o analista passe anos a fazer inquritos nas aldeias e a construir modelos: folhas simples de balano desagregado dos produtos alimentares; alguns quadros do sistema agrcola representativo; preos locais relativamente aos preos internacionais, bem como a dimenso de, e as razes para, vrias margens de comercializao de produtos importantes, conforme estes vo passando do agricultor para o consumidor. Os preos dos mercados mundiais mantm em perspectiva o conceito dos custos de oportunidade de polticas alternativas, mas eles tambm levantam questes macroeconmicas importantes. Mesmo os analistas de poltica alimentar nas provncias e nas regies esto cada vez mais conscientes que as taxas cambiais, as taxas de inflao e as taxas de juro condicionam a forma como o sistema alimentar funciona, bem como para onde ele se encaminha. bvio que a questo chave para onde se encaminha o sistema alimentar. A parte artstica da anlise consiste em desenvolver uma compreenso intuitiva das presses crticas sobre o sistema numa determinada altura, mas o ponto de partida do ofcio dispor de um enquadramento sobre a forma como as questes se relacionam. Este enquadramento comea com um conhecimento desagregado da forma como os produtores e os consumidores tomam as suas decises e construdo com base numa apreciao do papel coordenador dos mercados -- tanto nas economias socialistas, como nas capitalistas. Ao perceberem a forma como os mercados realmente funcionam, os analistas reconhecem que os produtores, os consumidores e as agncias governamentais tm todos o seu destino, pelo menos em parte, ligado atravs dos mercados. As decises polticas, quer sejam motivadas por um conhecimento analtico ou por presses polticas, podem alterar tanto os sinais transmitidos pelos mercados, como as "regras de jogo" que regem o funcionamento dos mercados. O tema central deste livro tem sido a necessidade de reflectir sobre o problema da fome, como sendo susceptvel a intervenes domsticas de poltica alimentar, reconhecendo simultaneamente o seu contexto macro e internacional. Esta perspectiva criou dois dilemas polticos: um dilema a nvel micro dos preos dos produtos alimentares, que reconhece os tradeoffs de curto prazo entre os interesses dos produtores e dos consumidores e um dilema de macro preos, que reflecte at que ponto a macroeconomia condiciona o mbito da poltica alimentar. A poltica oramental um elo importante entre estes dois dilemas. Os subsdios alimentares direccionados so um mecanismo para lidar com o dilema dos preos dos alimentos, mas s se a macroeconomia estiver a expandir as receitas oramentais e a criar mais empregos para as pessoas pobres. Uma atribuio oramental para subsdios, que seja demasiado grande, resulta sempre em deficits fiscais, em inflao, numa taxa cambial

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sobrevalorizada, num crescimento econmico pequeno, numa absoro baixa da mo-de-obra e numa exacerbao do dilema poltico e no na sua soluo. Quando as economias macro e internacional criam um ambiente hostil poltica alimentar, ainda mais difcil encontrar polticas eficazes. Podem fazer-se progressos nalgumas reas. Podem desenvolver-se estratgias sectoriais e programas de investimentos infra-estruturais eficientes, que permitam manter algum crescimento na produo agrcola. Podem tentar-se programas de subsdios alimentares direccionados para diversos cenrios, para se descobrirem intervenes viveis sob circunstncias diferentes. A pesquisa agrcola pode formar uma base receptiva para a produtividade. Contudo, num certo sentido, estas so preparaes essenciais para a altura em que se tem que instituir uma macro reforma importante, quer para satisfazer os credores internacionais, quer simplesmente para revitalizar as perspectivas de crescimento do pas. Quando o momento decisivo chega, frequentemente j demasiado tarde para a anlise da poltica alimentar, excepto para aquela que pouco rigorosa e feita- nas- costas- de- umenvelope. Nesta altura de um valor extremo que o pas tenha alguns analistas que tenham feito o seu trabalho, que percebam o sistema alimentar e cuja intuio possa proporcionar uma orientao poltica sobre a natureza e contedo das reformas. Frequentemente, as macro reformas so desencadeadas por acontecimentos inesperados nos mercados mundiais. Os preos de exportao dos bens primrios podem sofrer um colapso, o custo dos cereais importados pode disparar vertiginosamente, ou um estrangulamento global do crdito pode impedir a prorrogao data do vencimento de emprstimos de curto prazo e, assim, precipitar uma crise de confiana na capacidade de um pas para pagar as suas dvidas. Uma das reaces possveis para se evitar a exposio s vicissitudes dos mercados internacionais, no se entrar no jogo, mas verificou-se que a autarquia tem custos enormes para o crescimento econmico e, eventualmente, tambm para o bem estar dos pobres. A segurana alimentar no depende somente das estratgias de produo alimentar e a utilizao dos mercados mundiais, para compensar a instabilidade domstica, pode acarretar ganhos substanciais no bem estar dos consumidores. A questo para os analistas de poltica alimentar a forma como ligar a economia domstica, e principalmente o seu sistema alimentar com a economia internacional. Os pases tm que tomar duas decises primrias sobre esta ligao: o nvel apropriado de preos domsticos relativamente aos nveis de preos internacionais e at que ponto que a instabilidade global de preos vai ser transmitida aos produtores e aos consumidores domsticos, quaisquer que sejam os nveis de preos relativos a longo prazo. Os mecanismos para se implementar uma poltica de preos domsticos relativamente aos preos internacionais -- reservas de estabilizao (buffer stocks), fundos de contingncia em divisas estrangeiras, mercados de futuros e a anlise pericial do mercado -- so uma componente importante para administrar uma poltica alimentar, que vai ser discutida neste captulo. Mas primeiro ainda necessrio ter um melhor sentido do prprio contexto internacional. O Contexto Internacional Os produtos alimentares so simultaneamente uma mercadoria econmica e uma necessidade biolgica. Mais do que qualquer outra mercadoria da economia mundial, os produtos alimentares encontram-se dilacerados pela contradio existente entre o seu valor de troca e o seu valor de utilidade humana. Em termos econmicos, os produtos alimentares, tal
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como o ao, o cimento, o alumnio, ou o ouro, podem ser produzidos, comprados, armazenados e objectos de especulao. No entanto, ao contrrio de qualquer uma das outras mercadorias econmicas, os produtos alimentares tm que ser fornecidos regularmente e em quantidades adequadas a todos os indivduos, para que eles possam sobreviver, crescer e prosperar. Uma das foras mais penetrantes na histria econmica das sociedades modernas tem sido uma tendncia aparentemente irresistvel e irreversvel para mercantilizar os produtos alimentares. As formas modernas de processamento e as tcnicas de transporte fizeram com que os produtos alimentares deixassem de ser um produto local para consumo domstico e regional, para passarem a ser uma mercadoria permutvel, que se movimenta de uma parte do globo para outra. Enquanto os produtos alimentares se tornam cada vez mais como qualquer outra mercadoria econmica no comrcio regional e mundial, a sua especificidade biolgica permanece inaltervel. Uma consequncia inevitvel que a adequao da ingesto alimentar de milhes de pessoas depende cada vez mais dos altos e baixos da economia mundial e da reposta das suas economias locais a esta economia mundial. A economia internacional limita aquilo que os polticos podem alcanar, mas simultaneamente oferece oportunidades para se melhorar a concepo e a implementao da poltica alimentar. A maior parte dos sucessos de desenvolvimento econmico ao longo das duas ltimas dcadas, tem-se caracterizado por uma relao saudvel e competitiva entre a economia domstica e a economia internacional. Um ingrediente importante na formao da poltica alimentar domstica a abertura economia mundial, pelo menos ao ponto de se poder julgar as polticas domsticas em termos dos seus custos de oportunidade internacionais. A poltica alimentar constrangida pela economia internacional, atravs do seu impacto na balana de pagamentos e pela taxa cambial. A taxa cambial condiciona, fundamentalmente, as condies do ambiente em que se tomam as decises do sector alimentar pblico e privado. As deliberaes de poltica alimentar que se tomam isoladamente da taxa cambial e da balana de pagamentos perdem um dos principais blocos de apoio da estrutura dos incentivos rurais. A economia internacional tambm afecta, de uma outra forma, a poltica alimentar domstica. A instabilidade nos preos mundiais dos cereais pode perturbar os planos de desenvolvimento que atribuem divisas estrangeiras ao investimento de capital e s infraestruturas sociais. Neste contexto, o facto de se ser pequeno no mercados mundiais representa uma vantagem, mas no altera a realidade de as flutuaes nos preos de importao necessitarem de maior flexibilidade nas atribuies de divisas estrangeiras para as importaes de cereais. A transmisso directa para a economia domstica das flutuaes de preos dos produtos alimentares implica um grande sobrecarrego de ajustamentos para os produtores e para os consumidores. A maioria dos pases tenta proteger as suas economias domsticas de choques deste gnero. A interveno governamental para aliviar os efeitos de grandes flutuaes de preos mais fcil quotidianamente do que anualmente. Os custos de um isolamento de curto prazo da economia mundial no so grandes e os benefcios so substanciais. Para poder implementar com sucesso estas polticas, um pas precisa de ter capacidade analtica para interpretar as tendncias dos preos internacionais das mercadorias; de ter os recursos oramentais necessrios para financiar polticas de estabilizao de curto prazo; e de ter capacidade administrativa para as realizar. Os benefcios do comrcio internacional revelam-se a mdio e longo prazo, quando a especializao e a afectao eficiente dos recursos permitem que os parceiros comerciais
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lucrem. Para ajudar um pas a participar eficazmente neste comrcio, os analistas tm que reconhecer que, por baixo de toda a instabilidade global, existe uma economia mundial que est a sofrer alteraes estruturais importantes. Estas alteraes de longo prazo so particularmente importantes para um pas pobre: elas ditam a natureza dos bens e servios que podem ser comercializados, bem como os custos de oportunidade desta comercializao para a prpria economia do pas. Alteraes Estruturais na Economia Mundial A economia mundial muito diferente do que era somente h uma dcada. Grande parte das alteraes foram induzidas pelos preos reais da energia, acentuadamente mais elevados, que acarretaram como resultado uma redistribuio significativa dos rendimentos mundiais e padres de despesa muito diferentes. As ramificaes indirectas e de longo prazo destas alteraes continuam a ser formuladas e ainda se desconhece a dimenso total do ajustamentos estruturais. No entanto, o abrandamento da economia mundial, o endividamento crescente do mundo em desenvolvimento e os atrasos nas perspectivas de um crescimento rpido dos pases pobres, so j evidentes. Grande parte em resultado das alteraes de longo prazo no equilbrio do poder econmico no mundo, o sistema das taxas cambiais fixas das instituies de Bretton Woods desmoronou-se em 1971. Quando a necessidade de financiar as importaes de petrleo e de reciclar de novo os petrodlares para a economia mundial se juntou ao novo sistema cambial flutuante, as taxas de juro e as taxas cambiais tornaram-se muito mais volteis e interdependentes. As polticas fiscais e monetrias dos pases industrializados, bem como a sade global da suas economias, ligaram-se a padres mais sincrnicos do que os existentes antes de 1970. Ao mesmo tempo, as economias dos pases exportadores de petrleo pareciam flutuar de forma contracclica relativamente s economias dos pases industrializados, principalmente por causa do elo do preo do petrleo e dos seus efeitos macroeconmicos nos compradores e nos vendedores. Tanto o preo do petrleo como o ambiente macroeconmico internacional influenciam os mercados mundiais de mercadorias. Quando as taxas reais de juro flutuam no mercado do Eurodlar, a formao de preos nos mercados mundiais afectada pelos custos alterados da realizao de inventrios das mercadorias alimentares. De uma forma mais indirecta, as alteraes estruturais afectam a oferta e a procura nos pases individuais e os efeitos acumulados extravasam gradualmente para os mercados mundiais de mercadorias e afectam a sua estrutura e o comportamento dos preos. OS PREOS DO PETRLEO. O aumento dos preos do petrleo na dcada de 1970 teve efeitos directos e indirectos nos sistemas agrcolas domsticos em todo o mundo. Os efeitos directos dos preos mais elevados do petrleo foram: o aumento dos custos do bombeamento de gua de irrigao; o aumento dos custos de combustvel utilizado nos tractores; o aumento dos custos de energia do processamento e do transporte de produtos alimentares e, embora a correlao esteja longe de ser perfeita, dos custos de fertilizantes. Os custos mais elevados dos insumos, fizeram com que os agricultores utilizassem menos intensivamente os insumos relacionados com a energia. A resultante reduo da produo, fez com que os preos dos cereais aumentassem; os preos mais elevados dos insumos foram ento cobertos pelos preos mais elevados dos cereais. Atravs deste mecanismo de equilbrio do mercado, os custos mais
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elevados dos insumos traduziram-se em preos mais elevados da produo. Da mesma forma, quando as foras de mercado e os investimentos contnuos fizeram baixar novamente os preos dos insumos, principalmente o preo dos fertilizantes, os preos dos cereais tambm baixaram em termos reais. Tal como se explicou no captulo 5, os preos mais elevados do petrleo tambm tiveram efeitos indirectos importantes. Muitos dos pases importadores de produtos alimentares, importam tambm petrleo e, depois de 1973-74, enfrentaram um problema duplo na balana de pagamentos. Alguns pases reduziram as suas importaes de petrleo e abandaram o seu crescimento econmico; alguns reduziram as suas importaes de produtos alimentares e fizeram subir os preos domsticos destes produtos e quase todos os pases importadores de produtos alimentares e de petrleo endividaram-se grandemente nos mercados mundiais de crdito. O grande e crescente endividamento internacional dos pases em desenvolvimento uma fonte potencial de perturbao com o comrcio mundial, porque o sistema financeiro internacional um factor chave no funcionamento suave dos movimentos comerciais. Um impacto ainda mais indirecto dos preos elevados do petrleo, pode vir a tornar-se no mais importante de todos. Os pases exportadores de petrleo verificaram aumentos extremamente rpidos no seus rendimentos, enquanto que as economias industrializadas mostraram um crescimento abrandado, ou declnio. Esta redistribuio dos rendimentos mundiais importante por diversas razes. Para o sistema alimentar mundial, isto significou que o rendimento se desviou das populaes relativamente ricas dos Estados Unidos e da Europa Ocidental, onde as elasticidades alimentares de rendimento se encontram prximas de zero, para as populaes do Mdio Oriente, da Nigria, do Mxico, da Venezuela e da Indonsia, onde as elasticidades alimentares de rendimento so significativamente positivas. Consequentemente, a dcada de 1970 viu um aumento enorme na procura de produtos alimentares a partir de um dado aumento de dlares nos rendimentos mdios mundiais. No enquadramento da formao de preos no mercado mundial de cereais, mostrado nas figuras 4-6 e 4-7, a redistribuio dos rendimentos fez com que as curvas da procura dos cereais alimentcios nos mercados internacionais se deslocasse para fora mais rapidamente na dcada de 1970, do que nos perodos anteriores. Esta dcada tambm mostrou vrios anos de produes pobres e de abrandamento no crescimento das ofertas disponveis nos mercados internacionais. Em consequncia, o preos reais do trigo e do arroz, os dois cereais alimentcios principais, foram mais elevados na dcada de 1970 do que na de 1960. A ECONOMIA DA CRIAO DE GADO. Em resposta dimenso e localizao do crescimento do rendimento, tambm se alterou a prpria estrutura da procura de produtos alimentares. Uma consequncia da redistribuio de rendimentos tem sido um aumento acentuado na procura de produtos animais. Nas economias de mercado, quando os rendimentos aumentam rapidamente, as foras normais da procura levam esta alterao a um consumo aumentado de carne, mas mesmo nos pases socialistas exportadores de petrleo, como a Rssia2 e a China, o fornecimento adicional de carne tem um prioridade muito elevada no plano econmico. Muita da oferta aumentada para corresponder procura produzida atravs da alimentao

NT: U.S.S.R., no original, que corresponde Unio das Repblicas Socialistas Soviticas, que entretanto deixaram de existir como entidade nacional. Da ter-se optado pela traduo por Rssia.
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do gado com cereais -- principalmente milho e outros cereais grosseiros, mas tambm por trigo de baixa qualidade. Em perodos de crescimento rpido dos rendimentos, esta procura de cereais para alimentao de animais pode fazer subir os preos de todos os cereais e no s do milho ou do sorgo. Tem-se expressado uma preocupao considervel de que esta procura indirecta de cereais para alimentao de animais, para produzir carne para os ricos, tenha o potencial para tirar a comida do prato dos pobres. Certamente que num ambiente de resposta esttica da oferta, a procura adicional de cereais vai fazer subir os preos do mercado. No entanto, uma das tendncias mais persistentes na histria econmica moderna tem sido a resposta elstica dos agricultores comerciais a melhorias, mesmo que modestas, no preo real dos cereais. As presses da procura podem ainda suplantar a reposta da oferta e reverter o declnio de longo prazo nos preos reais dos cereais. Mas o retardamento no crescimento dos rendimentos durante o incio da dcada de 1980 nos pases industrializados, juntamente com os preos mais baixos do petrleo, aliviaram, nos meados da dcada de 1970, muita da presso da procura nos mercados mundiais de cereais. As ofertas tm continuado a reagir a incentivos mais elevados. Enquanto os pases em desenvolvimento tentam implementar um poltica de preos dos produtos alimentares, que seja consistente com os custos de oportunidade internacionais, no provvel que o seu problema principal seja um nvel de longo prazo acentuadamente mais elevado dos preos dos cereais nos mercados mundiais, mas sim a sua instabilidade acentuada. A crescente economia mundial de criao de gado, tem um papel algo surpreendente no condicionamento desta instabilidade do preo dos cereais. provvel que as flutuaes dos preos dos cereais sejam abrandadas pelo aumento da utilizao dos cereais na alimentao de gado. Embora a procura de cereais para consumo directo humano seja normalmente muito inelstica de preo, a procura de cereais para alimentao de gado bastante elstica de preo a mdio prazo -- cerca de doze a vinte e quatro meses. Com 40 por cento da produo mundial de cereais a ser agora destinada ao consumo pelo gado, as oportunidades de suavizao contra flutuaes extremas de preos so bastante substanciais. Esta suavizao no funciona muito eficazmente a curto prazo -- at mais ou menos doze meses -- e as flutuaes, perante quedas significativas da produo, ou perante novas fontes de procura para ofertas internacionais, podem ainda ser muito grandes. O potencial do sector de criao animal para estabilizar os preos internacionais ainda mais diminuda, se os pases isolarem os seus produtores e os seus consumidores dos sinais internacionais de preo durante longos perodos de tempo. Ento, os agricultores no ajustam a utilizao para uso animal em resposta aos preos alterados dos cereais, porque as decises domsticas sobre produo e consumo no so influenciadas pelos preos internacionais. As polticas proteccionistas dos pases que desejam a estabilidade dos preos domsticos podem, desta forma, aumentar a volatilidade internacional dos preos. Por exemplo, em resposta aos preos acentuadamente mais elevados dos cereais em 1973 e 1974, a quantidade de cereais para alimentao de gado nos Estados Unidos caiu abaixo dos nveis de 1972 em 6,0 milhes de toneladas mtricas e declinou ainda mais em 1974 e 1975, em 38,7 milhes e 28,6 milhes de toneladas, respectivamente. As quebras totais no uso para alimentao de gado durante os trs anos totalizaram 73,4 milhes de toneladas. Em contraste, durante o mesmo perodo, o uso para alimentao de gado no Japo e na Rssia aumentou realmente, porque as decises sobre este uso dos cereais foram isoladas dos custos de oportunidade da alimentao de gado. Quando os produtores e os consumidores se
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encontram completamente protegidos das mudanas de preos, no podem participar no processo de ajustamento que se pretende que as mudanas de preo venham introduzir. EFEITOS INDIRECTOS SOBRE A PROCURA DE PRODUTOS ALIMENTARES. Para alm das alteraes nos padres de despesa alimentar causadas pela redistribuio do rendimento global, a riqueza do petrleo criou uma nova procura de produtos industriais, muitos dos quais eram fornecidos pelas novas economias industrializadas, como por exemplo o Brasil, a Formosa e a Repblica da Coreia. Os seus rendimentos ligaram-se tambm aos rendimentos aumentados dos pases exportadores de petrleo, expandindo ainda mais os efeitos de redistribuio dos rendimentos provocados pelo aumento do preo do petrleo. As consequncias do consumo alimentar desta redistribuio indirecta, foram semelhantes aos efeitos directos referidos mais acima. Um efeito ainda menos directo da riqueza do petrleo na procura alimentar provem das remessas dos trabalhadores estrangeiros. Os exportadores de petrleo do Mdio Oriente contrataram muitos trabalhadores emigrantes de pases pobres na regio, bem como de pases mais longnquos, como o Bangladesh e a Coreia. As remessas de divisas estrangeiras destes trabalhadores so um factor significativo na balana de pagamentos de diversos pases, incluindo o Paquisto, a ndia, o Bangladesh e o Sri Lanka, permitindo importaes mais livres de produtos alimentares do que teriam sido possveis sob o fardo duplo dos preos mais elevados do petrleo e dos cereais. EFEITOS MACROECONMICOS. O impacto indirecto e oblquo dos preos elevados do petrleo sobre os sistemas agrcolas, bem como o preo dos cereais comercializados nos mercados internacionais, so mediados principalmente atravs de mecanismos macroeconmicos. Os mecanismos relacionados especificamente com a redistribuio dos rendimentos foram referidos mais acima, mas muitos outros operam mais atravs de alteraes financeiras e de taxas cambiais do que atravs dos padres de procura alimentar. O resultado mais bvio da nova ordem financeira internacional e do uso de taxas altas de juro para controlar a inflao, o abrandamento quase universal das economias dos pases industrializados. O efeito sobre os pases em desenvolvimento duplicado: o abrandamento do crescimento reduz a procura das suas exportaes principais utilizadas como insumos nos processos industriais, aumentando tambm a competio pelas suas exportaes de produtos manufacturados e as taxas altas de juro aumentam o custo do armazenamento das mercadorias e reduzem ainda mais os seus preos. Os mecanismos econmicos deste gnero funcionam nos dois sentidos. Quando as taxas de juro descem, as economias deveriam revitalizar-se. Os custos de armazenamento caem e induzem mais armazenamento e preos mais altos dos produtos nos mercados internacionais. O nivelamento interactivo destes efeitos, uma das razes principais das oscilaes dramticas nas expectativas dos participantes do mercado e dos preos das mercadorias. Para os pases que dependem das exportaes de alguns produtos principais, tanto para as suas receitas em moeda estrangeira como para os rendimentos domsticos nas zonas rurais, estas oscilaes de preo estragam os macro planos e os custos para proporcionar segurana alimentar aos agregados familiares pobres. A alterao estrutural mais importante, que se est a realizar actualmente na economia mundial e para a qual quase no existe evidncia estatstica, o ajustamento gradual, atravs de re-alinhamentos das taxas cambiais, nos termos de troca globais para a agricultura dos pases importadores de petrleo ( e dos pases exportadores de petrleo, suficientemente sbios
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para reconhecerem a importncia dos seus sectores rurais no crescimento a longo prazo e na distribuio mais igualitria dos rendimentos). Tal como foi explicado no captulo 5, as importaes caras de petrleo pem a balana de pagamentos sob presso e causam uma desvalorizao gradual da moeda de um pas. Esta desvalorizao aumenta o custo de oportunidade das importaes alimentares (ou os incentivos exportao) e, assim, estimula a economia rural de um pas. O efeito gradual, mas acumulado, adicionar novas ofertas alimentares aos mercados mundiais e reduzir a procura nesses mercados. Estas tendncias das ofertas adicionais e da procura reduzida complicam nitidamente os esforos para predizer as direces futuras do preos mundiais dos cereais, pois as tendncias verificam-se contra as presses da populao crescente e a redistribuio dos rendimentos faz- se contra os pases com maiores elasticidades- renda da procura alimentar. No apropriado predizer aqui qual a direco futura que os preos vo seguir. O objectivo tem sido mais limitado -- identificar diversos elementos novos, que iro influenciar essas tendncias e que os analistas podero seguir quando se esforarem por descobrir tendncias histricas e discernir direces para o futuro.

Administrando uma Poltica Alimentar


Os pases dispem apenas de uma experincia limitada na administrao de uma poltica alimentar, que seja internamente consistente e que tenha sido concebida de acordo com o enquadramento e com a perspectiva desenvolvida neste livro. Foram j tentadas partes desta abordagem em diversos lugares, por exemplo, lojas de racionamento direccionado nalgumas partes da ndia, esquemas de incentivos de preos na Repblica da Coreia e um ambiente macroeconmico propcio agricultura na Indonsia. Ainda nenhum pas juntou as peas todas, em grande parte porque a necessidade de ter uma poltica alimentar integrada ainda no foi completamente apreciada e tambm porque no existia o conhecimento necessrio para a fazer. Consequentemente, o debate sobre a administrao de uma poltica alimentar centraliza- se menos na avaliao do que funciona e do que no funciona, para destacar mais diversas questes importante para a sua implementao. A capacidade administrativa a primeira destas questes, porque qualquer programa, por muito bem que tenha sido concebido, s resulta se houver capacidade no terreno para o fazer funcionar. Muitas destas questes administrativas so importantes para se gerir com sucesso o dilema dos preos dos produtos alimentares, bem como para criar estruturas institucionais e disposies financeiras eficazes, para estabelecer os preos domsticos dos produtos alimentares relativamente aos preos do mercado internacional. As reservas de estabilizao e os fundos de contingncia em divisas estrangeiras so mecanismos para implementar uma poltica alimentar e para administrar a instabilidade inerente dos sistemas agrcolas. Estes mecanismos ajudam a lidar com esta instabilidade, pois ela extravasa para a macroeconomia, atravs dos efeitos oramentais, fiscais e monetrios, da balana de pagamentos e da disponibilidade em divisas estrangeiras. Administrar uma poltica alimentar significa, primeiro que tudo, perceber estas questes e, depois, estar preparado para lidar diariamente com elas. Aqui vamos proporcionar alguma compreenso das questes, mas as lies do dia a dia s se aprendem durante o trabalho.

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Capacidade Administrativa Tradicionalmente tm sido canalizados dois esforos separados e desligados para a formao da poltica pblica. O esforo analtico, ou de concepo, tem-se centralizado nos objectivos polticos e nas barreiras financeiras e tcnicas. Da justaposio dos objectivos e das barreiras emerge uma poltica optimizada, que era ento passada para o servio pblico, para a segunda parte do esforo -- implementao e administrao. Uma das queixas de longa data dos pases em desenvolvimento tem sido a relativa facilidade em conseguir bons conselhos polticos, mas com as dificuldades subsequentes na implementao das polticas recomendadas. Separar, desta forma, a anlise poltica da poltica de implementao simplesmente errado. A anlise poltica tem que avaliar a capacidade para se implementar e administrar, diariamente, a poltica. Esta necessidade tem complicado, em cada captulo, as abordagens polticas. A anlise no fica completa enquanto no houver uma preocupao especfica sobre a capacidade poltica e burocrtica para implementar os resultados da anlise. Uma das principais barreiras em todos os pases a capacidade limitada para se fazer esta anlise. Ainda mais perturbador, o facto de a capacidade para formar analistas com instrumentos apropriados, com perspectiva e com sensibilidade ser tambm extremamente limitada. Este livro simplesmente um incio para se compreender o tipo de capacidade analtica necessria, bem como o desenvolvimento dos conhecimentos necessrios para se tornar eficaz essa capacidade analtica. Quando os analistas consideram os tradeoffs existentes entre uma poltica desejvel, a sua intensidade administrativa e a capacidade para a implementar, a importncia da capacidade administrativa na implementao de polticas e de programas torna-se bvia. Em regra geral, as polticas de preos, implementadas com instrumentos comerciais adequados nas fronteiras internacionais, no necessitam de uma administrao burocrtica complicada. Mas, conforme o preo domstico vai divergindo cada vez mais do custos de oportunidade internacional, seja em que direco for, a tarefa administrativa para se manter o cereal barato no pas ou para evitar a entrada de cereal barato do mercado internacional torna-se muito mais difcil, e mais difcil ainda se a linha costeira for longa e aberta. Uma poltica de preos alimentares que permita o comrcio livre dos cereais alimentares bsicos em ambas as direces, quase que no necessita de esforos de implementao, mas pode no ser muito satisfatria na promoo dos objectivos do governo, por causa da extrema instabilidade que seria transmitida para a economia domstica. Quanto mais fortes forem os objectivos relativamente ao nvel internacional de preos, mais administrativamente intensiva tem que ser a poltica. Uma poltica de preos alimentares administrativamente intensiva, sem que existam os recursos burocrticos necessrio para a implementar, ser burlada e, finalmente, frustrada pelas foras do mercado. Consequentemente, a avaliao da capacidade administrativa uma componente necessria no planeamento da poltica de preos alimentares. A capacidade para implementar um teste justo de meios, para limitar o acesso a um esquema de subsdios alimentares direccionados para os consumidores, condiciona claramente a tendncia de todos os debates de planeamento alimentar. Se o governo planeia incentivos adequados para os agricultores cultivarem mais cereais, necessita de algum mecanismo que proteja os pobres dos preos mais elevados dos produtos alimentares, durante o perodo de transio de um crescimento agrcola rpido para um crescimento equitativo. Uma estratgia de crescimento orientada por incentivos, necessita de capacidade administrativa suficiente para
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localizar os muito pobres, que sofrem de deficits alimentares, bem como para conceber mecanismos que lhes forneam produtos alimentares, sem que o tesouro v bancarrota e sem que transbordem efeitos graves para os incentivos aos agricultores. Os programas de senhas para aquisio de produtos alimentares ou de uma rede de lojas de preo justo para os consumidores pobres, atraem os economistas porque so aces que direccionam eficientemente os subsdios alimentares. Mas seno se conseguirem restringir estes programas populao alvo, os custos oramentais crescem rapidamente e a eficincia desaparece. Se a burocracia no conseguir implementar um teste de meios justo e eficiente, ento a direccionamento administrativo dos programas directamente para os pobres no exequvel e tm que se encontrar outros mecanismos de direccionamento. Uma poltica de preos alimentares baseada em incentivos necessita, s por si, de uma capacidade administrativa significativa para ser implementada. Muito poucos pases deixam a determinao dos preos dos produtos alimentares completamente em mos privadas. A maior parte da evidncia sugere que os agentes privados da comercializao de produtos alimentares tendem a ser competitivos e a no exercerem influncia significativa na formao de preos sazonais ou espaciais. No entanto, existe ainda espao para um papel pblico para suavizar as variaes anuais atravs de polticas de importao-exportao e de um programa bem administrado de reservas de estabilizao (buffer stocks). O objectivo principal deste programas , geralmente, garantir que os preos de incentivo alcancem os agricultores durante as semanas imediatamente depois da colheita e que os tectos de preos para os consumidores no sejam ultrapassados durante a breve escassez, antes da colheita. Uma poltica de preos que deixe a maior parte desta tarefa para o sector privado , sem dvida, a menos onerosa em termos de recursos governamentais e de capacidade administrativa, mas pode no atingir os objectivos que o governo deseja para a sua poltica de preos dos produtos alimentares. provvel que uma parte da administrao da poltica de preos dos produtos alimentares, seja um papel mais activo do governo para influenciar a formao de preos, talvez com alguns subsdios para as margens comerciais. A importncia da poltica de preos dos produtos alimentares tem sido um tema persistente desde o incio deste livro. O impacto inverso dos preos alimentares nos produtores e nos consumidores, ao separar os interesses de curto prazo dos pobres, dos seus interesses de longo prazo, cria um dilema significativo para a poltica. Administrar este dilema, ao mesmo tempo que se tenta alcanar todos os quatro objectivos da poltica alimentar, em vez de somente um ou dois, a essncia de uma poltica alimentar bem sucedida. Este sucesso requer uma compreenso da economia poltica (political economy) dos preos dos produtos alimentares, bem como instrumentos mais especficos para gerir o preo de fronteira de um pas, atravs de reservas de estabilizao e de maior flexibilidade e controle financeiros. Preos dos Produtos Alimentares e Presso dos Consumidores Virtualmente em quase todos os pases pobres, a barreira mais forte e mais visvel sobre a escolha de alternativas de poltica alimentar a presso dos consumidores das zonas urbanas para manter baixos os preos dos alimentos bsicos. Quanto menos desenvolvido for o pas, mais grave o problema. A figura 6-1 mostra a relao que existia, em 1975, entre os preos das calorias dos alimentos bsicos -- cereais e legumes -- relativamente aos rendimentos per capita, numa amostragem de sete pases diferentes. Os dois eixos esto desenhados em logaritmo, para se capturar melhor a relao proporcional. Por cada diferena de 10 por cento
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no rendimento per capita, o preo da caloria bsica varia em cerca de metade. Na ndia em 1975, com um rendimento per capita de $140 (convertido taxa cambial nominal do ano), os preos dos alimentos bsicos eram somente de 5,95 cntimos por 1.000 calorias; no Mxico, com um rendimento per capita de $1.335, os preos dos alimentos bsicos eram de 16,0 cntimos por 1.000 calorias, enquanto que nos Estados Unidos o preo era de 33,8 cntimos e o rendimento per capita era de cerca de $7.150. Os outros pases desta amostragem encontram-se distribudos linearmente entre estes parmetros. A evidncia, relativamente clara, que os pases pobres sofrem uma presso dos consumidores para se manterem baixos os preos dos seus cereais bsicos, abstendo-se, assim, dos ganhos em produtividade que poderiam advir se se oferecessem melhores incentivos aos seus agricultores. Os polticos e a maioria dos burocratas do mundo em desenvolvimento so susceptveis a esta presso, porque os produtos alimentares constituem uma grande poro dos oramentos de toda a populao, excepto dos mais privilegiados, e porque as populaes urbanas tm que comprar todos os seus produtos alimentares. Os preos altos dos alimentos interferem com uma intensidade que varia desde uma picada de alfinete para os mercadores ricos, passando pelo desapontamento de um filme que no se viu ou de um rdio que no se comprou para os estudantes ou para os operrios fabris, at dor incmoda e crnica da fome contnua dos desempregados. O aumento dos preos dos produtos alimentares faz com que muitas destas pessoas se venham demonstrar para a rua. Embora a presso urbana para os preos baixos dos produtos alimentares seja, geralmente, exercida pelos consumidores que se encontram relativamente bem em termos nutritivos, isto no invalida a importncia desses cerais alimentcios baratos para os verdadeiramente malnutridos e esfomeados -- os desempregados urbanos, os camponeses sem terra ou as crianas vulnerveis. A presso urbana para ter produtos alimentares baratos espelha-se na estagnao da produo, ou no desempenho insatisfatrio do sector agrcola. A maior parte da estagnao da produo causada por uma poltica de produtos alimentares baratos, ou pelo menos, assim o indica a evidncia econmica. Qualquer que seja a causa, o resultado um crescimento lento na produo de cereais alimentcios e de alimentao de gado, relativamente procura efectiva e, principalmente, em relao aos requisitos nutritivos. A estagnao leva ao aumento dos preos dos produtos alimentares, que so contrariados pelos consumidores urbanos, ou a importaes crescentes do mercado mundial. Muitos pases recorreram a importaes para satisfazerem o crescimento rpido da procura de alimentos, crescimento esse originado pelo crescimento da populao e dos rendimentos. O recurso oferta internacional, em si mesmo, no uma coisa errada, mas se as importaes forem utilizadas para apoiar uma estratgia de desenvolvimento fortemente orientada para as zonas urbanas, criam um problema significativo para a poltica alimentar domstica. No entanto, precisamente por causa da presso urbana para baixar os preos dos produtos alimentares ser to forte, a ateno poltica e os recursos oramentais do governo tm devotado s questes polticas extra-preo uma quantia desproporcionada. A ateno prioritria questo negligenciada dos preos deveria ter retornos muito altos no crescimento da produtividade tanto a curto prazo, como a longo prazo. Ao mesmo tempo, podem conceber-se mecanismos para lidar com as consequncia de curto prazo no consumo, originadas por incentivos melhores para os agricultores. A longo prazo, a criao eficiente de empregos uma concomitante de uma agricultura dinmica e o emprego rapidamente crescente contribui para uma distribuio mais igualitria dos rendimentos nos pases pobres, para alm de melhorar o bem estar dos consumidores de produtos alimentares.
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Poltica Domstica de Preos dos Produtos Alimentares A administrao da poltica domstica de preos dos produtos alimentares requer que se estabelea e se mantenha um preo de fronteira relativamente aos preos do mercado internacional. Tal como o captulo 4 explicou, esta tarefa tem, essencialmente, trs horizontes temporais. O primeiro centraliza-se nas flutuaes quotidianas e mensais das necessidades domsticas de importaes, relativamente aos preos do mercado internacional, bem como na administrao de uma operao de reservas de estabilizao, para se conseguir o custo mais baixo possvel para os cereais importados (ou o preo mais alto para as exportaes). A srie de preos internos estabelecida para os produtores e para os consumidores domsticos reflecte um segundo horizonte temporal, porque este preo atinge a sua maior eficcia se for mantido durante um ano ou dois. Este facto emite, aos decisores domsticos, sinais razoavelmente estveis sobre os custos de oportunidade da sua produo e das duas distribuies de consumo. Esta estabilidade, seno contiver sinais enganadores sobre os custos de oportunidade de longo prazo da produo e da utilizao de recursos, faz melhorar a eficincia da afectao de recursos. Estes custos de oportunidade de longo prazo lem-se nas tendncias dos preos do mercado internacional e representam o terceiro horizonte temporal, importante para a poltica domstica de preos dos produtos alimentares. As decises de investimento com um benefcio recebido (payoff ) de vrios anos no futuro, deveriam depender destes custos de oportunidade de longo prazo e no nos preos de curto prazo. O que complica a administrao de uma poltica de preos dos produtos alimentares, a instabilidade inerente tanto produo agrcola domstica, como aos preos do mercado internacional. Caso contrrio, os preos nos trs horizontes temporais deveriam corresponder e as fronteiras poderiam simplesmente ser abertas, a prazo muito curto, ao comrcio livre de produtos agrcolas. A instabilidade dos preos representa um problema tanto no caso das importaes de produtos alimentares, em que so necessrias divisas estrangeiras, como no caso das exportaes de produtos agrcolas, em que se ganham divisas estrangeiras. Em ambos os casos, as questes administrativas importantes andam roda das flutuaes de divisas estrangeiras disponveis para toda a economia, e no somente para a implementao da poltica alimentar. FLUTUAES NAS CONTAS DE IMPORTAO ALIMENTAR. O equilbrio entre a produo domstica de produtos alimentares, as importaes (ou exportaes) de produtos alimentares e entre o consumo alimentar , frequentemente, bastante delicado. Ocasionalmente ocorrem variaes de 20 por cento na produo domstica alimentar e, para manter nveis estveis de consumo alimentar, as importaes tm que flutuar substancialmente. Com frequncia, elas no se ajustam o suficiente para evitar escassezas graves no consumo. Tal como a tabela 6-1 mostra, para diversos pases de baixos rendimentos, o valor total das importaes de produtos alimentares teve uma mdia de mais de 10 por cento do total das exportaes. Mas o valor mdio para as importaes de produtos alimentares no a questo principal. A atribuio de 10, ou mesmo de 20, por cento das receitas de exportao, para importaes de produtos alimentares pode ser inteiramente apropriado, se outras actividades socialmente lucrativas puderem pagar a conta. A questo principal a variabilidade nas importaes e as divisas estrangeiras necessrias para as pagar. Um salto sbito na conta alimentar de 10 para 50 por cento das receitas de
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Tabela 6-1. Medies da Insegurana Alimentar nos Pases em Desenvolvimento, 1961 - 76


Variabilidade da conta de importaes alimentares (percentagem) Por causa de Por causa de variaes de variaes de preo quantidade

Quociente mdio do custos das importaes alimentares para a receita total das exportaes Arglia 42 43 6,0 88 12 Bangladesh 26 22 88,4 84 16 Brasil 20 17 3,9 85 15 Chile 36 33 5,3 88 12 Colmbia 14 13 2,8 83 17 Egipto 34 13 14,0 69 31 Gana 21 20 3,7 65 35 Guatemala 24 22 2,4 55 45 ndia 17 22 22,2 96 4 Indonsia 21 18 9,5 92 8 Jordnia 40 47 10,6 79 21 Rep. da Coreia 22 24 13,5 80 20 Lbia 38 43 1,4 57 43 Mxico 17 36 0,4 100 0 Marrocos 40 43 7,0 93 7 Nigria 19 19 1,9 62 38 Per 10 30 6,6 45 55 Filipinas 6 19 4,9 68 32 Senegal 37 39 12,2 55 45 Sri Lanka 27 29 27,2 40 60 Sria 39 45 5,7 100 0 Tanznia 37 35 5,5 96 4 Alto Volta 30 30 7,4 85 15 Zaire 11 15 3,1 40 60 Fonte: Alberto Valds e Panos Konandreas, Assessing Food Insecurity, em Alberto Valds, ed., Food Security for Developing Countries (Boulder, Colo.: Imprensa de Westview, 1981).

Pas

Probabilidade do consumo cair abaixo dos 95% da tendncia

Probabilidade da produo domstica cair abaixo dos 95% da tendncia

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exportao, altamente perturbador para o resto da macroeconomia. A necessidade inesperada de divisas estrangeiras pode colocar barreiras srias na balana de pagamentos e na capacidade do banco central para defender a sua taxa cambial. Grande parte deste problema causado por uma produo domstica alimentar flutuante, mas a volatilidade nos mercados internacionais de mercadorias tambm desempenham aqui um papel, porque o custo dessas importaes alimentares pode aumentar subitamente. A administrao destas flutuaes de preos uma funo das polticas de preos de fronteira, bem como da concepo e da implementao de operaes de reservas de estabilizao. EXPORTAES AGRCOLAS. As flutuaes nas importaes alimentares afectam principalmente a procura de divisas estrangeiras. Dado que o sector agrcola , frequentemente, um fornecedor importante de divisas estrangeiras, as variaes normais na produo de culturas de exportao tambm podem criar problemas difceis para a macro administrao, bem como alterar a disponibilidade de divisas estrangeiras. Quando um pas depende somente de algumas exportaes agrcolas e se se registarem grandes variaes nos rendimentos agronmicos, as alteraes proporcionais podem ser bastante dramticas. O fracasso de uma cultura pode reduzir acentuadamente a disponibilidade de divisas estrangeiras, bem como os rendimentos rurais. Ainda que no hajam variaes na produo agrcola, as variaes nos preos do mercado internacional para as culturas alimentares e para as culturas comerciais, podem causar problemas semelhantes nos pases que se apoiam nas exportaes de culturas comerciais para ganharem divisas estrangeiras para importarem tanto bens alimentares, como bens de capital. As perspectivas de estabilizao dos mercados de cereais bsicos e de culturas comerciais, tais como o caf, o acar, o cacau e o ch, no so muito boas e a maioria dos macro polticos vai ter que continuar a lidar com flutuaes significativas na procura e na oferta de divisas estrangeiras, provenientes do sistema alimentar e agrcola. Parte do esforo para lidar com estas flutuaes requer que se faam estimativas melhores das receitas provveis de exportao, por produto. Alm disso, sempre que ocorrem grandes escassezas devido a preos internacionais baixos, ou a falhas na cultura domstica, o Fundo Monetrio Internacional (FMI) oferece financiamentos compensatrios, a taxas de juro preferenciais. A longo prazo, os governos podem fazer investimentos na pesquisa de resistncia a doenas, na irrigao e na diversificao de culturas, que iro resultar numa maior estabilidade da produo agrcola. Internacionalmente, uma maior estabilidade de preos para os produtos primrios parece ser uma esperana remota, seno houver um abrandamento das polticas proteccionistas tanto nos pases desenvolvidos, como nos pases em desenvolvimento. O analista da poltica alimentar pode ajudar em cada uma destas reas, principalmente fazendo centralizar a ateno na realidade e na probabilidade de grandes flutuaes na oferta e na procura de divisas estrangeiras provenientes do sector agrcola. Os planos feitos com base em pressupostos optimistas, e no em estimativas realistas, tm toda a probabilidade de correrem mal, tendo consequncias importantes tanto no resto da economia como na agricultura. AJUDA ALIMENTAR. Nalgumas circunstncias, as divisas estrangeiras necessrias para as importaes alimentares podem ser fornecidas pela ajuda alimentar, atravs de doaes, ou de emprstimos a longo prazo. Esta ajuda alimentar atraente para os pases que o recebem,
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porque reduz a conta das importaes, assegura os fornecimentos, principalmente para os mercados urbanos e porque, quando se vendem os produtos alimentares, se geram receitas de moeda domstica para o tesouro do estado. A atraco da ajuda alimentar para os doadores depende muito da perspectiva comercial para as vendas de cereais. Quando, como durante a dcada de 1960 e no incio da dcada de 1980, os mercados internacionais so fracos, o custo de oportunidade dos cereais fornecidos como ajuda alimentar baixo, principalmente se eles puderem ser fornecidos de uma forma que acrescente a procura global efectiva. Ento, a ajuda alimentar uma maneira de prestar assistncia internacional, muito atractiva para os Estados Unidos e para a Comunidade Europeia. fazer bem feito, fazendo bem. Apesar da atraco da ajuda alimentar, tanto para os doadores como para os receptores, os efeitos desincentivadores sobre os produtores domsticos e os problemas de implementao dos acordos de ajuda alimentar so to graves, que viciam grande parte da utilidade da ajuda alimentar. A ajuda alimentar no , pura e simplesmente, disponibilizado com uma sincronizao suficientemente flexvel para ser til, principalmente como forma de lidar com as flutuaes das necessidades de importao de cereais dos pases com grave escassez de divisas estrangeiras. A ajuda alimentar de emergncia, para alvio de crises de fome, um caso separado, mas a ajuda alimentar de rotina -- por exemplo, o Ttulo I no programa americano PL-480 -- no um instrumentos para suavizar as macro flutuaes causadas pela instabilidade das necessidades de importaes alimentares. A ajuda alimentar prestado ao abrigo de acordos de longo prazo, proporcionando recursos externos temporrios a um pas em transio para uma macro poltica alimentar equilibrada, pode ser til. Isto geralmente significa a mudana de uma poltica de preos baseada no consumo e da orientao de projectos baseados na produo, para uma imagem inversa -- uma poltica de preos baseada em incentivos e programas de subsdios alimentares direccionadas para os consumidores pobres, que constitui o foco poltico deste livro. Neste sentido, a ajuda alimentar ser muito mais importante como uma ponte entre os problemas de curto prazo e as solues de longo prazo, do que como um mecanismo para lidar directamente com a instabilidade de curto prazo. Administrando a Instabilidade Mesmo em perodos de escassez dos mercados mundiais, os preos mais altos tm estimulado o aumento das exportaes dos pases exportadores de produtos alimentares, onde os produtos tiveram utilizaes finais domsticas alternativas. Os pases importadores de produtos alimentares, geralmente preocupam-se menos com a disponibilidade fsica dos cereais nos mercados mundiais, do que com os custos oramentais e com as divisas estrangeiras para pagarem pelos cereais que o pas necessita. Para a maioria dos pases importadores, a necessidade fundamental reside num mecanismo, que os ajude a lidar com os problemas oramentais e com os problemas da balana de pagamentos, causados pelas variaes inesperadas na produo domstica ou nos preos internacionais. Dado que o problema bsico o preo e no a oferta de exportaes, foram concebidos, a nvel internacional, esquemas financeiros que ajudam os pases importadores de baixo rendimento a resolverem os problemas alimentares causados pelas variaes na produo ou nos preos. Em 1981, o FMI expandiu o seu esquema de financiamento compensatrio, para cobrir problemas da balana de pagamento, que estejam associados com os custos aumentados das importaes de cereais. Ao juntar os custos de importao de cereais a provises
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anteriores que s se aplicavam a escassezas de exportaes, o FMI reconheceu um problema internacional bsico. Para os pases com baixos rendimentos, com uma produo alimentar domstica altamente varivel e com uma posio fraca da balana de pagamentos, esta abordagem do fundo compensatrio de segurana pode significar uma ajuda considervel. RESERVAS DE ESTABILIZAO. Um outro elemento para ajudar a lidar com a produo interna flutuante e com os preos externos a manuteno de reservas cerealferas domsticas. A capacidade pblica de armazenamento e os stocks de emergncia so, por diversas razes, um investimento sensato, um dos quais a segurana para os polticos que, de outra forma, estariam expostos aos caprichos dos mercados mundiais. Os stocks de cereais podem ser utilizados para suavizar as flutuaes de curto prazo nas importaes e nos preos, mas eles no podem suavizar movimentos anuais importantes nos preos do mercado mundial, excepto a um custo extremamente alto. Estas reservas modestas tambm no protegem um pas contra as mudanas de preos alimentares causadas pela flutuao da produo domstica, excepto pelo facto de proporcionarem alguns meses de tempo de planeamento, para se tomarem decises sobre os nveis de importao ou de exportao necessrios para se defender a poltica de preos domsticos. Um programa de reservas de estabilizao, envolvendo a estabilizao domstica dos preos, operacionalizado em conjunto com um sistema pblico de armazenamento, pode ajudar a aumentar a flexibilidade dos pases de baixos rendimentos a utilizarem os mercados internacionais, para melhorarem o seu prprio bem estar. Dispondo de uma capacidade suficiente de armazenamento, um pas pode importar cereais quando os seus preos esto relativamente baixos em vez de o fazer em condies de emergncia. Alm disso, as reservas cerealferas permitem uma maior flexibilidade para lidar com os atrasos de curto prazo nos fornecimentos, e as instalaes adicionais de armazenamento aumentam a capacidade do sistema domstico de comercializao para lidar com os excedentes locais. A maior capacidade de armazenamento e o sistema de comercializao ajudam a fornecer as grandes cidades, a partir do interior e no a partir de importaes, principalmente se as estratgias domsticas de produo forem bem sucedidas. A localizao da nova capacidade de armazenamento deve ser determinada pelas duas fontes potenciais de stocks. evidente que uma reserva de estabilizao mais eficaz quando utilizado para implementar uma poltica domstica de preos que usa os mercados mundiais eficazmente, e no para isolar a poltica de preos dos mercados mundiais. Um programa de reservas de estabilizao pode ser concebido para defender as plataformas de preos dos agricultores e os tectos de preos dos consumidores, bem como para suavizar as flutuaes anuais de preos. No entanto, para este ser eficaz, o governo tem que estar pronto a desempenhar simultaneamente uma variedade de funes econmicas. Tem que comprar aos agricultores a um preo mnimo, se os moleiros privados ou se os intermedirios no acharem esta transaco lucrativa. Tem que injectar cereais nos mercados de retalho, se o armazenamento privado estiver exaurido ou se houver alguma evidncia de conluio entre os negociantes para fazerem subir os preos. Uma agncia de reservas de estabilizao tem que dispor de stocks, tanto para desempenhar estas operaes logsticas quotidianas, como para suavizar as flutuaes de preos de uma ano para o outro, causadas pelas variaes na dimenso das colheitas, relativamente procura domstica e internacional. Estas tarefas requerem tcnicas administrativas e recursos oramentais. Uma operao eficiente de logstica alimentar consegue cobrir a maioria dos seus custos, comprando ao preo
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mais baixo e vendendo ao preo mais alto, se se permitirem as margens adequadas. Mas isto tambm o comrcio privado capaz de fazer, que carregaria ento uma grande parte do fardo. Conforme se estreitam as margens, devido presso para se manterem baixos os preos urbanos dos produtos alimentares e altos os preos agrcolas, aumenta o papel financeiro e administrativo do governo. Se o governo definiu claramente os seus objectivos e se percebe os requisitos oramentais, o seu papel alargado pode trazer benefcios sociais. Pelo contrrio, seno se planear e oramentar a logstica alimentar do governo, as operaes podem resultar na dependncia de decreto e de coero, aces estas que fragmentam os mercados e que sufocam os sinais necessrios entre produtores e consumidores. AUMENTANDO A FLEXIBILIDADE DOMSTICA. Embora as polticas de reservas de estabilizao consigam lidar com alguma da instabilidade dos mercados internacionais, um flexibilidade maior no planeamento e na afectao dos recursos e das divisas estrangeiras tambm ajudam. Se as tendncias de curto prazo do mercado forem interpretadas correctamente, a flexibilidade financeira e logstica na calendarizao e na contratao de importaes e de exportaes proporcionam oportunidades substanciais para se pouparem divisas estrangeiras. Muitos pases compram, em desespero, num mercado em alta e, assim, fazem subir os preos ainda mais. Da mesma forma, os exportadores de mercadorias vendem agressivamente no mercado em baixa, com receio que ele caia ainda mais, o que acaba por acontecer por causa da acumulao das suas aces. Ter uma capacidade financeira que permita evitar as compras, ou as vendas, durante mais ou menos um ms, at que se clarifiquem as tendncias de curto prazo do mercado, pode compensar com retornos financeiros muito altos, em termos de custos mdios mais baixos de importao, ou de receitas mais altas de exportao. Alternativamente, a utilizao de mercados de futuros (futures markets) para estabelecer as posies rolantes das compras ou das vendas, quer para as importaes, quer para as exportaes pode, a um custo relativamente modesto, evitar que um pas seja apanhado nos movimentos de curto prazo do mercado. O relatrio por Peck, citado na bibliografia, introduz os analistas ao funcionamento dos mercados a termo de mercadorias, num contexto de segurana alimentar. Para se ter uma melhor compreenso efectiva e se poderem utilizar o mercados a termo como proteco contra flutuaes de curto prazo, h necessidade de se investir na educao dos gestores que vo ser responsveis pelas operaes dirias, bem como em novos procedimentos burocrticos que mantenham a sua responsabilidade financeira final, mas que d liberdade aos gestores para avanarem com estes tipos de aces. O uso eficiente dos mercados a termo pode necessitar que as agncias de logstica adoptem novas tcnicas de operao e novos procedimentos, mas frequentemente o resultado uma maior flexibilidade financeira na utilizao das receitas oramentais domsticas e de divisas estrangeiras. Esta flexibilidade financeira interna uma componente importante das polticas e dos programas que protegem o ambiente de preos alimentares de longo prazo de um pas das flutuaes de curto prazo dos preos das importaes. Os fundos de contingncia de divisas estrangeiras podem render juros nos mercados internacionais de crdito, at que venham a ser necessrios nas alturas em que os preos internacionais das importaes sobem, ou em que os preos das exportaes descem, ou quando a produo domstica for substancialmente inferior produo esperada. Quando acontece uma instabilidade deste gnero, se as projeces dos planeadores sobre a produo ou sobre os preos tiverem sido demasiados optimistas, os planos de desenvolvimento tm que ser abrandados ou
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abandonados, a no ser que hajam fundos de contingncia disponveis para aumentar a flexibilidade financeira. Administrao Oramental, Fiscal e Monetria A maioria dos pases tm sectores agrcolas, que podem causar graves problemas macroeconmicos de curto prazo. A maior parte deste impacto provem da variabilidade inerente tanto produo agrcola domstica, como aos preos do mercado internacional para as importaes e para as exportaes agrcolas de um pas. Esta variabilidade afecta directamente a balana de pagamentos e a taxa cambial, mas os preos dos produtos alimentares tambm funcionam atravs da macroeconomia, alterando os padres da procura. Em particular, um aumento acentuado nos preos domsticos dos produtos alimentares pode forar os consumidores a dedicarem uma parte maior dos seus rendimentos para manterem os nveis de consumo alimentar. O seu rendimento discricionrio para compras de servios e de produtos manufacturados cai e a recesso Keynesiana, induzida pela procura inadequada, pode causar desemprego no sector no agrcola. Este impacto pode ser mitigado, se os produtos manufacturados no pas forem competitivos nos mercados de exportao ou se a substituio importao no for total e se as importaes puderem ser mais restritas para proteger as indstrias domsticas. Mas, diversos pases semi-industrializados, como por exemplo o Brasil, o Mxico e o Egipto ficam foram destas condies e, para eles, o elo entre os preos dos produtos alimentares e o emprego industrial bastante significativo. O nvel dos preos dos produtos alimentares, atravs de uma variedade de atribuies oramentais, tambm pode ter efeitos macroeconmicos, principalmente em subsdios aos consumidores e em programas para agricultores. Grande parte deste efeito provem dos recursos oramentais, necessrios para estabilizar os preos dos produtos alimentares, no interesse da estabilidade global dos preos. Muitos pases avaliam a sua eficcia na proteco dos nveis de bem estar pessoal pela estabilidade do seu ndice do custo de vida. Os produtos alimentares tm um peso grande nestes ndices e, geralmente, os esquemas de estabilizao dos preos dos produtos alimentares so geridos, tendo em conta o ndice total e a prpria componente especfica. Se as polticas fiscal e monetria estiverem a causar uma inflao geral, o controle dos preos dos produtos alimentares, para abrandar os efeitos dessas polticas inflacionrias, uma reaco comum. As consequncias das polticas de estabilizao dos preos dos produtos alimentares podem tornar-se bastante pesadas para o oramento. Para que uma poltica de reservas de estabilizao seja eficaz, necessrio que exista uma agncia governamental de logstica de produtos alimentares, que compre os excedentes na poca das colheitas, de forma a garantir um preo mnimo para os agricultores e que venda nos mercados urbanos, para poder manter um tecto de preos para os consumidores. Ento, uma super colheita inesperada pode provocar um fluxo massivo das receitas governamentais para o campo. Geralmente, o financiamento deste fluxo requer um aumento sbito na oferta de moeda, aumento este que est muito para l das variaes sazonais normais. A forma como este dinheiro gasto nas zonas rurais, determina se existe um transbordo inflacionrio, ou um surto na procura de importaes. Se as compras do governo forem financiadas por desvios de dinheiro de outras reas oramentais, pode-se evitar a inflao, embora, sempre que isto acontece, surjam tenses bvias entre as agncias governamentais. Quando se tomam decises, frequentemente, os interesses dos
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consumidores competem com os interesses dos produtores e a forma mais fcil de resoluo a curto prazo, financiar as compras adicionais com um deficit oramental. As variaes na produo agrcola podem ter macro efeitos significativos, mesmo que no tenham implicaes directas no oramento. A procura de crdito do sector de comercializao vai aumentar acentuadamente, para armazenar e processar as colheitas, a no ser que os agricultores sejam forados a armazenar eles mesmos uma super colheita. Principalmente nos mercados de capital segmentados, esta presso sobre o crdito pode causar uma presso grave nas taxas de juro rurais, bem como na disponibilidade de crdito para agricultores, para financiarem as compras dos insumos necessrios para a estao agrcola seguinte. A restrio do crdito tambm tem um impacto grave nas indstrias que necessitam de grandes quantias de capital de giro a curto prazo. Estas indstrias, principalmente a construo e o processamento de produtos alimentares, tendem a ser muito intensivas de mo-de-obra, relativamente quantia de capital investido na fbrica ou no equipamento. A moeda difcil e as taxas altas de juro podem quase paralisar estas indstrias, criando um desemprego substancial entre os trabalhadores no especializados. Um dos princpios bsicos da administrao macroeconmica slida o controle dos deficits oramentais. O captulo 5 mostrou as relaes existentes entre os deficits oramentais, uma poltica monetria favorvel e a inflao crnica. Frequentemente, uma inflao deste gnero conduz a taxas cambiais sobrevalorizadas e a preos reais mais baixos dos produtos alimentares, relativamente a outros bens e servios. Em consequncia, os termos de troca rurais-urbanos, bem como os incentivos para a produo agrcola, so diminudos. Frequentemente, a inflao tambm coloca os governos sob uma grande presso para utilizarem subsdios oramentais directamente para manterem baixos os preos dos produtos alimentares, de forma a suavizarem o aumento sentido no custo de vida. Mesmo quando os outros preos so relativamente estveis, os subsdios so por vezes utilizados para estabilizarem os preos dos produtos alimentares que, de outra forma, subiriam rapidamente. O TRADE-OFF ENTRE SUBSDIOS E INVESTIMENTO. Durante as crises oramentais, os dispndios fiscais tm que ser reduzidos e os primeiros programas a serem cortados, so os programas que se podem adiar ou os programas de baixa prioridade. Com a ateno do governo concentrada em manter baixos os preos dos produtos alimentares, muitos programas de investimento para o desenvolvimento agrcola tornam-se vulnerveis, pois eles podem ser adiados sem que se verifique uma diminuio imediata na produo agrcola. A construo de estradas rurais secundrias3, de barragens e de canais de irrigao, o melhoramento das instalaes porturias e do servio de caminhos de ferro, tm compensaes bem frente no futuro, numa altura em que a crise oramental j estar superada ou sob a responsabilidade de uma outra administrao. No entanto, os cortes nos subsdios para os insumos agrcolas tm, geralmente, um impacto muito mais imediato na produo agrcola. Existe um trade-off importante entre o corte dos programas de investimento e o corte nos subsdios para insumos. Os programas de investimento requerem concursos, contratos e compromissos futuros significativos. O seu cancelamento pode ser muito caro, a no ser que se consiga provar alguma fraude. No entanto, o corte de programas de subsdios para insumos, geralmente traz retornos imediatos (e frequentemente substanciais) para o oramento. Em

NT: feeder roads, no original.


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consequncia, geralmente o tesouro prefere um corte nos subsdios para insumos, enquanto que a agncia alimentar ou o ministrio da agricultura preferem, tipicamente, uma reduo no programa de investimento. Do ponto de vista da poltica global, prefervel cortar os subsdios para insumos do que reduzir os programas de investimento. Se um oramento apertado conseguir controlar a inflao, pode existir mais potencial para aumentar os incentivos para os agricultores, directamente atravs dos preos dos produtos alimentares em vez de indirectamente atravs de subsdios para insumos. Ento, o investimento no potencial da produo a longo prazo torna-se duplamente importante, pois permite uma reaco mais vigorosa dos agricultores aos incentivos mais elevados. Para que haja uma reaco vigorosa deste gnero, essencial que existam, por exemplo, uma infra-estrutura produtiva adequada, na forma de barragens e de canais, bem como canais de comercializao eficientes e baratos. UMA PERSPECTIVA DA POLTICA ALIMENTAR SOBRE AS REFORMAS ORAMENTAIS. Uma crise oramental, ou recursos oramentais escassos no geral, renovam quase inevitavelmente o debate sobre a poltica de preos dos produtos alimentares. Um controle fiscal apertado, tornado possvel, pelo menos parcialmente, pelos cortes nos subsdios aos insumos agrcolas, ou noutros programas de produo alimentar, permite incentivos agrcolas menos indirectos, na forma de preos mais elevados dos produtos alimentares. Como essencial manter incentivos adequados de produo, para manter uma produo alimentar adequada, os agricultores, de certa forma, encontram-se protegidos, ainda que a curto prazo. Se os termos de troca se tornarem demasiados desfavorveis, os agricultores podem decidir deixar de produzir alimentos para o mercado. Os consumidores no tm esta opo de se retirarem do mercado e, numa crise oramental, so eles que, geralmente, sofrem. A maioria dos pases tem alguma forma de subsdio ao consumidor, que requer recursos oramentais para ser implementada. (Uma excepo uma taxa de exportao sobre os cereais alimentares bsicos, que tanto reduz o preo domstico dos produtos alimentares, como gera receitas oramentais, embora geralmente custa da diminuio das receitas de exportao e da diminuio da eficincia econmica). Durante uma crise oramental, os custos dos subsdios aos consumidores, seno forem cuidadosamente direccionados, podem tornar-se proibitivos. Quando a integridade oramental for restabelecida, os rendimentos dos agricultores encontram-se protegidos, atravs de preos mais elevados dos produtos alimentares junto dos consumidores. As iniciativas para se conceberem programas de curto prazo de subsdios aos consumidores, para suavizar temporariamente o impacto imediato dos preos mais elevados dos produtos alimentares, tm poucas hipteses de sucesso num ambiente de restrio fiscal aguda. Mas uma reforma das polticas oramental, fiscal e monetria faz aumentar os preos dos produtos alimentares bsicos e as consequncias de curto prazo no consumo permanecem significativas. Seno se puder lidar com estas consequncias, devido a restries oramentais, origina-se ou mais fome e subnutrio, ou multides em tumulto nas ruas (ou ambas). No de admirar que a maioria dos governos parea paralisada pelas macro polticas fora de controle. Poucos tm a capacidade analtica para conceberem ou receitas oramentais para financiarem, programas alimentares de curto prazo que suavizem os difceis ajustes dos consumidores, ajustes estes que se encontram associados com uma macro reforma.

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PASSANDO DO CURTO PRAZO PARA O LONGO PRAZO. O analista de poltica alimentar depara-se constantemente com apuros deste gnero. difcil encontrar caminhos viveis, que vo de situaes de alta restrio de curto prazo, em que o objectivo simplesmente "apagar os fogos que surgem constantemente", para metas de longo prazo para reduzir a fome e aumentar a eficincia produtiva. No entanto, a situao de curto prazo sempre o ponto de partida para esta procura. Uma estratgia para auto-suficincia alimentar ao fim de uma dcada, no ajuda em nada a agncia de logstica alimentar, quando esta tem que se preocupar com a chegada atrasada de uma carga vital de cereais. "Apagar fogos" uma causa nobre, mas a anlise da poltica alimentar tem uma viso de longo prazo, por detrs da realidade de curto prazo. Quando se percebe o que a poltica deveria ser no prximo ano, ou na prxima dcada, pode ser possvel conceber um caminho que parta do ponto onde ela se encontra hoje. A experincia adquirida com os esforos de desenvolvimento das ltimas dcadas sugere que o caminho no se revela no quotidiano. Frequentemente parece que se combatem fogos nos mesmos locais, sobre as mesmas questes e com poucos avanos evidentes. Os problemas de curto prazo assumem uma importncia desproporcionada e no apontam a direco das aces necessrias para se alcanarem objectivos de prazo mais largo. Parcialmente, este facto acontece porque a prpria viso de longo prazo no se encontra muito clara, mas parte do problema tem origem nos gabinetes onde se forjam planos de cinco e de dez anos, que se encontram isolados das preocupaes de curto prazo e que, assim, so irrelevantes para as necessidades imediatas de um poltico. A anlise da poltica alimentar est concebida de forma a ultrapassar esta lacuna. Um bom ponto de partida perceber como que a poltica de preos dos produtos alimentares bsicos de um pas se relaciona com os custos de oportunidade internacionais de longo prazo, bem como que esta poltica afecta a produo agrcola e o consumo alimentar. O preo dos produtos alimentares uma varivel chave, que liga os produtores aos consumidores. O preo dos produtos alimentares tambm liga o curto prazo ao longo prazo, atravs do seu impacto sobre as decises de investimento. Uma noo clara do nvel e do impacto dos preos dos produtos alimentares vai ajudar o analista de poltica alimentar a identificar opes polticas realistas e, assim, a ter acesso aos debates polticos importantes.

Uma Poltica Alimentar Eficaz: Lies e Perspectivas


O tema recorrente deste livro, que os polticos enfrentam dilemas reais e honestos, relacionados com decises polticas sobre produtos alimentares bsicos. As polticas que melhoram significativamente os incentivos de produo para os agricultores, frequentemente resultam numa ingesto alimentar reduzida para os consumidores pobres. Estratgias mais alargadas, concebidas para manterem os produtos alimentares baratos para estes consumidores pobres tm consequncias negativas na produo e ramificaes macroeconmicas, que podem sufocar o processo de desenvolvimento econmico. Tem sido aqui utilizada uma perspectiva poltica e econmica, que reconcilia os objectivos e as barreiras no processo de formao poltica, para avaliar e determinar os elementos de uma poltica alimentar bem sucedida. O que se segue so alguns juzos pessoais sobre esses elementos. Primeiro debatem-se as polticas ideais, no para as rejeitar, mas sim para assegurar que os analistas compreendem completamente a atraco das solues tericas, bem como a natureza das barreiras que causam os problemas de implementao. Para o
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governo que traa as suas polticas, muitas destas barreiras surgem como icebergues. A uma certa distncia, elas no parecem perigosas; o seu dano total s pode ser avaliado depois do embate. Mesmo um planeamento corajoso nesta rea, geralmente significa investimentos para afrouxar as barreiras ao longo do tempo, em vez de ataques frontais para quebrar essas barreiras. Na maioria das vezes, um determinado nmero de instrumentos populares de poltica alimentar simplesmente no resulta. A experincia comparativa tem revelado foras fundamentais que operam num sistema alimentar e que conduzem a um falhano quase inevitvel de certos tipos de intervenes. Um analista que perceba a natureza destes falhanos est preparado para considerar os elementos de uma poltica alimentar bem sucedida, resumida no final do captulo. Esta perspectiva final provem da mesma experincia emprica e da abordagem analtica, que foram delineadas ao longo do livro. As Respostas Ideais A maioria dos modelos econmicos conduzida por princpios de optimizao. Os produtores maximizam os lucros, os consumidores maximizam a satisfao e os agentes comerciais transferem os produtos para o seu tempo, local e forma optimizada, capturando todas as oportunidades geradores de rendimento, induzidas pelas diferenas de preos entre os mercados. Os modelos econmicos deste gnero, quando aplicados aos problemas de poltica alimentar, frequentemente identificam solues ideais, que dependem criticamente dos pressupostos que permitem que os modelos se abstraiam da complexidade total da realidade. O pressuposto do comportamento competitivo de todos os participantes do mercado e do acesso informao do mercado particularmente relevante para os analistas de poltica alimentar. Alm disto, os custos institucionais e sociais que tm que ser pagos, quando os polticos tentam implementar uma interveno ideal, no podem ser ignorados. A realidade dos pressupostos e os custos de implementao so ambos de uma relevncia extrema. A existncia destas questes no significa que as solues ideais dos economistas devam ser ignoradas sem mais, mas sim que a anlise poltica tem uma dimenso adicional e difcil. As respostas ideais para os problemas de poltica alimentar tm caractersticas muito desejveis. Se se encontrarem vias para as implementar, a compensao tanto para os produtores como para os consumidores ser muito alta. A REDISTRIBUIO DOS BENS. Em muitos pases com uma pertena desigual de bens, principalmente da terra, as metas de produo alimentar e de consumo podem ser significativamente promovidas por uma distribuio mais igualitria desses bens. Os exemplos mais bem sucedidos de desenvolvimento agrcola, associado com a reduo da fome induzida pela pobreza, emergiram todos de redistribuies da terra, provocadas pela guerra e quase revolucionrias, como no Japo, na Repblica da Coreia e na China. A importncia da reforma agrria, principalmente na Amrica Latina, tem sido reconhecido j h algum tempo e muitos pases, incluindo o Mxico, o Per, o Iro e a ndia, tm feito tentativas para uma reforma deste gnero. Os efeitos dinmicos da diviso de grandes propriedades agrcolas, alterando as atitudes e a mobilidade dos camponeses, so potencialmente to importantes como os efeitos estticos da atribuio de quintas viveis a pequenos agricultores e a camponeses sem terra. Nalguns locais, estes efeitos dinmicos podem ser alcanados com outras polticas, incluindo a educao ao nvel da aldeia, a organizao e a mobilizao
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cooperativa. Mas nalgumas sociedades, tanto por razes estticas como por razes dinmicas, nenhuma iniciativa de poltica alimentar parece fazer sentido, seno houver uma restruturao significativa da posse da terra. A experincia tida com programas de reforma agrria, desde a dcada de 1930, mostrou que os padres de posse da terra no so uma simples questo de propriedade econmica. Nas zonas rurais, a propriedade de grande escala reuni muito poder. Este poder no abandonado de forma leve e, quase certamente, de forma barata. Daqui que, na maioria dos casos, a expropriao seja, at um certo ponto, a nica forma financeiramente vivel para implementar a reforma agrria. Esta aco ameaa directamente os interesses vitais da maior parte dos cidados poderosos no campo. No de surpreender que a reforma agrria significativa tenha sido um instrumento poltico disponvel principalmente para os revolucionrios. Nas sociedades extremamente dependentes da reforma agrria para abrirem a porta a polticas alimentares eficazes, os analistas podem identificar as portas fechadas, mas no tm a chave para as abrir. RPIDO CRESCIMENTO ECONMICO PARA OS POBRES. Na maioria dos pases em desenvolvimento, o crescimento econmico agregado desde a Segunda Guerra Mundial tem sido notvel, em qualquer padro histrico. Mesmo os muitos pobres tm, at certa medida, partilhado deste crescimento, pois a sua esperana de vida maior, muitos dos seus filhos so alfabetizados e tm mais oportunidades do que os seus pais alguma vez sonharam. No entanto, nalguns pases o processo de crescimento tem sido fraco; noutros, os pobres s tm participado numa forma muito limitada e, virtualmente em todos os pases, um ncleo dos "mais pobres dos pobres" permanece fora da economia formal e para alm do alcance dos esforos governamentais de alvio. Encontrar formas de alcanar esta populao tem galvanizado as energias intelectual e emocional de muitos indivduos das comunidades nacional e internacional. A soluo bvia, trazer os pobres para a corrente do crescimento econmico e encontrar polticas que aumentem os seus rendimentos relativamente ao crescimento do segmento da populao que vive melhor. Um clculo acadmico, mas tpico, mostra que se somente metade do incremento da produo econmica fosse canalizada para a quarta mais inferior na distribuio de rendimentos, os rendimentos desta quarta parte subiriam acima do limiar da pobreza de "necessidades bsicas" numa dcada. Como que se pode alcanar esta redistribuio do crescimento? Os pobres so pobres, porque no possuem factores escassos de produo, que geram grandes correntes de rendimentos. O nico bem que possuem, a sua mo-de-obra, no altamente valorizado nas suas economias, porque existe muito relativamente procura. No escassa, quando comparada com a terra (excepto na maior parte de frica, nas fronteiras na Amrica Latina e nalgumas regies da sia), com o capital e com as competncias tcnicas. medida que as presses demogrficas e a disseminao das relaes comerciais removem os nveis tradicionais dos salrios de subsistncia, o bem estar e a segurana mdias dos pobres podem declinar. As estratgias de crescimento que canalizam este recurso abundante, do esperanas para se aumentarem os seus rendimentos reais. As estratgias de crescimento deste gnero, requerem polticas macroeconmicas apropriadas e incentivos agrcolas que, conjuntamente, gerem uma poltica rural saudvel. No entanto, estas polticas proporcionam solues de longo prazo, e no de curto prazo, para a pobreza. Durante a prxima dcada os pobres tm que ser alcanados por mecanismos de ligao, que protejam
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a sua ingesto de consumo alimentar, enquanto as estratgias de crescimento abrem gradualmente novas oportunidades para o seu emprego produtivo. TRANSFERNCIAS DE RENDIMENTO FIXO (LUMP-SUM TRANSFERS). Quando a redistribuio dos bens se encontra bloqueada por barreiras polticas e quando o aumento rpido do emprego produtivo para os pobres demora demasiado tempo para resolver os problemas existentes de fome, os economistas favorecem uma terceira opo, que consiste em transferir rendimento monetrio para os pobres a partir das receitas fiscais globais. Se os impostos sobre os rendimentos de factores so cobrados de uma forma no regressiva, e distribudos sem eliminarem incentivos de trabalho, a economia pode funcionar eficientemente, enquanto os problemas de bem estar esto a ser tratados. Os problemas desta soluo ideal residem nas distores dos incentivos ao trabalho, enfrentadas tanto pelos contribuintes como pelos recipientes, nos recursos administrativos necessrios para recolher e distribuir as receitas fiscais, bem como nos factores polticos associados com a imposio de impostos aos grupos mdio e superior de rendimentos. Alm disto, todas as receitas provenientes de impostos tm mltiplos candidatos. Os investimentos em irrigao, os salrios de funcionrios pblicos e os dispndios na defesa, competem todos com os suplementos de rendimentos para os pobres. Nas sociedades em que os pobres representam uma proporo significativa da populao total (e em muitos pases os 40 por cento inferiores na distribuio de rendimentos so frequentemente utilizados como o grupo alvo), as transferncias srias de rendimentos seriam incrivelmente inflacionrias. As transferncias de rendimento fixo so geralmente confrontadas por barreiras polticas, administrativas e oramentais.
MUDANAS TCNICAS NA PRODUO AGRCOLA.

A tecnologia melhorada na produo alimentar durante os ltimos trinta anos, tem beneficiado significativamente os pobres, principalmente atravs de alimentos mais baratos. Virtualmente todos os estudos sobre as consequncias da revoluo do fertilizante-sementes na dcada de 1960 sobre a distribuio de rendimentos, mostraram que o impacto principal foi fazer baixar os preos dos produtos alimentares, relativamente ao que estes seriam seno existisse a nova tecnologia. Os benefcios de bem estar, provocados pelos preos mais baixos dos produtos alimentares, so capturados principalmente pelos consumidores pobres. Mesmo se a tecnologia s estiver disponvel maioritariamente para os grandes agricultores e ainda que os pequenos agricultores sofram com este resultado (e estas circunstncias no so o padro normal), a distribuio global dos benefcios para toda a sociedade continua a ser maior para os pobres, por causa do grande papel que o consumo alimentar tem no oramento total dos agregados familiares. As mudanas tcnicas fizeram baixar o preo real dos cereais bsicos ao longo do ltimo sculo. Embora os preos tenham sido altos durante a dcada de 1970, os preos reais do trigo declinaram, no incio da dcada de 1980, para nveis mais baixos do que no incio da dcada de 1950. Mas apesar deste registo impressionante dos efeitos benficos, as mudanas tcnicas no podem ser consideradas como a resposta para os problemas da fome, por causa do seu carcter de longo prazo e evolucionrio. Se forem necessrios preos mais altos para induzirem mudanas tcnicas, o dilema torna-se ainda mais agudo -- tal como indicam os problemas no financiamento dos centros internacionais de pesquisa agrcola durante o incio da dcada de 1980. Os pobres tm que por as suas esperanas em mudanas tcnicas
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significativas de longo prazo, enquanto procuram a sua sobrevivncia de curto prazo em intervenes orientadas. As No-Solues um erro pensar que os governos no sentem a urgncia da fome dos seus povos. As presses para que faam alguma coisa so grandes, o tempo para anlise curto e as prioridades polticas e as barreiras geralmente limitam o mbito de interveno. Muitos governos respondem a este ambiente com programas que tm uma grande atraco emocional e poltica, principalmente se forem lanados numa retrica que simplifique demasiado problemas complexos para o consumo das massas. A maioria destes programas no resulta e alguns ainda agravam mais o problema. Mais abaixo vamos debater os candidatos principais para as no-solues. ELIMINAR O INTERMEDIRIO. Muitos polticos consideram o intermedirio como um velhaco sem escrpulos, que compra produtos alimentares a preos baixos junto de pequenos camponeses vulnerveis e que os vende a consumidores desesperados a preos to altos, que eles deixam de poder pagar o bilhete de autocarro para irem trabalhar. Certamente que o governo pode movimentar os produtos alimentares dos agricultores para os consumidores de uma forma mais justa do que esta. A promessa para fazer isto, principalmente quanto a escassez alimentar est a fazer subir os preos dos produtos alimentares, muito bem recebida pela populao urbana. Na sua forma extrema, em que o governo assume por completo a funo da comercializao dos produtos alimentares, a estratgia quase nunca resulta. Os consumidores descobrem que o governo no consegue fornecer produtos alimentares to baratos como a mercearia da esquina. Os agricultores descobrem que o agente de compras do governo no se encontra presente quando a colheita tem que ser vendida ou que o pagamento ser atrasado durante vrios meses ou mesmo anos. Surge ento um comrcio privado e furtivo, que refora o ponto de vista do governo de que os intermedirios que o praticam so elementos antisociais. No entanto, tanto os produtores como os consumidores acham que ficam bem melhor quando negoceiam com eles. Muito rapidamente, o programa de comercializao do governo torna-se numa concha visivelmente vazia. Existe demasiada verdade nesta caricatura, para que ela seja ignorada. Existem oportunidades significativas para intervenes governamentais que melhorem a comercializao dos cereais alimentares, tanto em benefcio dos produtores como dos consumidores. Estas intervenes tm que ter em conta os papis produtivos desempenhados pelos agentes comerciais. Se o sector privado no estiver a desempenhar as suas funes comerciais eficazmente, e a maioria da evidncia emprica diz que est, o governo tem que perceber porqu e como intervir, para melhorar a questo. Atacar simplesmente, ou eliminar, o intermedirio no ser quase nunca a resposta. PROGRAMAS DE CHOQUE 4. Os problemas que conseguiram evoluir para uma crise, geralmente provocam a necessidade de aco imediata e drstica -- um programa de choque.

NT: crash programs, no original.


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Por definio, estes programas no se baseiam numa compreenso analtica do problema em questo, nem existe tempo para se fazer a anlise. A necessidade de uma aco drstica tem uma atraco poltica, precisamente por causa do seu carcter de urgncia e provisrio. J passou a altura da pesquisa, da anlise e do planeamento. Agora a hora de agir. Os problemas alimentares so extraordinariamente complicados e as intervenes urgentes de curto prazo, geralmente tm consequncias devastadoras de longo prazo. Comprar cereais pela fora das armas, confiscar stocks de armazns privados, ou colocar embargos s exportaes, so exemplos de polticas de vistas curtas. A anlise da poltica alimentar tenta identificar as relaes entre os efeitos de curto prazo e os efeitos de longo prazo de uma poltica. Seno se conceberem intervenes no sector alimentar, que sejam consistentes com os objectivos de longo prazo, o resultado ser um fiasco poltico. Quanto maiores forem as presses de curto prazo para se implementar um programa -- qualquer programa -- maior a probabilidade de que ele venha a ter os efeitos exactamente contrrios queles que se pretendiam. Os programas de choque tendem a despenhar- se. SUBSDIOS AOS INSUMOS AGRCOLAS. Tal como a anlise no captulo 3 demonstrou, para qualquer preo de produo, o incentivo para aumentar a produo utilizando mais intensivamente um determinado insumo pode ser melhorado, se se subsidiar o custo do insumo. O uso de subsdios para fazer baixar os custos do fertilizante uma tcnica particularmente comum para aumentar a rentabilidade da agricultura intensiva, mantendo baixos os preos dos produtos alimentares. Quando o uso total de fertilizante baixo e o quociente do rendimento agronmico incremental cerealfera para a aplicao de fertilizante alto, estes subsdios podem ser uma estratgia altamente rentvel, relativamente a preos mais altos de produo ou a mais importaes subsidiadas de produtos alimentares. Os subsdios a fertilizantes tambm podem acelerar a adopo de variedades modernas de sementes. No entanto, conforme o uso de fertilizante se for disseminando, os custos do programa aumentam dramaticamente. O impacto da produo por unidade de fertilizante subsidiado desce por duas razes: taxas descendentes de resposta marginal e menos no utilizadores de fertilizante para serem convertidos a utilizadores. Muitos governos tambm subsidiam outros insumos. A gua de irrigao fornecida aos agricultores muito abaixo do seu custo, frequentemente grtis, em quase todo o mundo. O crdito subsidiado amplamente utilizado para encorajar a compra e o uso de insumos modernos, apesar dos fracos registos de reembolso e do pouco impacto aparente na produo. Mais ainda, nenhum programa de subsdios capaz de encorajar os agricultores a utilizarem mais mo-de-obra, nem de proporcionar melhores cuidados de gesto para as culturas. Todos os subsdios tendem a distorcer a intensidade do uso de insumos dos seus nveis de optimizao econmica e o resultado um desperdcio significativo. Uma vez que nem todos os insumos podem ser subsidiados igualmente, os aumentos nos preos de produo iro ter um impacto maior na produtividade, do que o que tm os insumos subsidiados, principalmente a longo prazo. Consequentemente, os subsdios aos insumos conseguem manter alta a rentabilidade agrcola e baixos os preos aos consumidores, somente durante uma fase especfica do uso de insumo e durante um curto perodo de tempo. Depois deste perodo, as distores de curto prazo impedem significativamente uma estratgia de crescimento eficiente e de longo prazo.

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FORNECIMENTOS DIRECTOS AOS MAIS POBRES DOS POBRES. O movimento das necessidades bsicas tem-se centralizado no pacote essencial de bens e servios necessrios, para que os pobres mantenham a sua dignidade humana. Na ausncia de reformas estruturais, que permitam aos pobres ganharem rendimentos que lhes possibilitem a compra destas necessidades, tm sido propostas estratgias que, pura e simplesmente fornecem este pacote de necessidades bsicas directamente aos mais necessitados. Algumas componentes deste pacote, principalmente gua potvel, educao e cuidados de sade, podem ser fornecidos como servios pblicos. Mas o alojamento e os produtos alimentares tendem a ser fornecidos atravs dos mercados privados, e so estas duas componentes do pacote de necessidades bsicas que apresentam as maiores dificuldades no mecanismo de fornecimento. Um sistema directo de fornecimento tem que circundar estes mercados privados, com todas as dificuldades concomitantes, que acabmos de debater. A alternativa, ou seja, usar os mercados privados como o veculo mais eficiente para o fornecimento de produtos alimentares, acarreta todas as complexidades e todos os dilemas discutidos no ncleo deste livro. Os fornecimentos directos podem resultar com algumas componentes do pacote de necessidades bsicas, mas o fornecimento de mais produtos alimentares aos pobres requer uma anlise muito mais sofisticada dos mecanismos da poltica alimentar. PROJECTOS DE INTERVENO NUTRICIONAL. Os projectos tradicionais de interveno nutricional, tais como os programas dos almoos escolares, a fortificao em ferro, a suplementao com amino cidos dos cereais bsicos, ou os esquemas de distribuio de leite, no so capazes de resolver o problema da fome crnica, causada pela pobreza. Este tipo de projectos pode ser til, por causa do seu efeito demonstrativo, e alguns, ao prestarem benefcios importantes aos pobres, podem ser altamente rentveis. O seu fracasso relativo s expectativas -- que uma interveno marginal, para remediar um problema de micronutriente especfico, v, de alguma forma, alterar significativamente o contexto socioeconmico das vidas das pessoas pobres. Os analistas de poltica alimentar podem apoiar projectos eficazes de nutrio, sem que os encarem como uma resposta para as questes alimentares bsicas que esto a abordar. A ajuda alimentar tem tido registos muito diversos na reduo da fome. A sua disponibilidade a curto prazo vital para aliviar surtos de fome. Em situaes de emergncia, o envio urgente de produtos alimentares dos pases doadores, principalmente dos Estados Unidos, tem evitado que dezenas de milhes de pessoas morressem de fome. Mas, como veculo para uma melhoria permanente na capacidade das pessoas pobres para se auto alimentarem, a ajuda alimentar tem sido um fracasso. Os pases que se apoiaram nos fornecimentos de ajuda alimentar, para manterem baixos os preos, criaram desincentivos graves para os seus agricultores. Nos pases em que a ajuda alimentar substituiu as importaes, no distorceu os preos agrcolas e manteve um fluxo suficientemente grande para afectar o nvel de recursos macroeconmicos disponveis para o desenvolvimento, o seu impacto foi inteiramente mediado pela eficcia e pela equidade da estratgia de desenvolvimento. Quando esta foi positiva, como na Coreia e na Formosa, a ajuda alimentar resultou; quando no foi positiva, como em muitos outros pases, a ajuda alimentar no funcionou. A ajuda alimentar pode proporcionar tanto os recursos macroeconmicos, como os produtos alimentares que um pas necessita, para passar de uma estratgia de desenvolvimento
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de tendncias urbanas, para uma estratgia agrcola baseada em incentivos aos agricultores e concebida para aumentar a produo alimentar e o fluxo de rendimentos nas zonas rurais. Os problemas de curto prazo do consumo alimentar, que tornam esta passagem difcil, j foram repetidamente aqui referidos. A ajuda alimentar pode ajudar, fornecendo recursos a curto prazo, que suavizem as dificuldades dos pobres. Mas o volume global de ajuda alimentar disponvel para os pases pobres bastante limitado, e as estratgias de passagem que utilizam a ajuda alimentar como um apoio, s estaro disponveis para alguns. Ainda que este apoio esteja disponvel, o macro contexto da poltica alimentar que vai determinar se a ajuda alimentar vai, ou no, ajudar. A ajuda alimentar no um substituto para uma poltica alimentar sensata, mas pode proporcionar um apoio til para se desenvolver uma e para a acelerar. Elementos de um Poltica Alimentar Vivel Os sistemas alimentares so complicados e a poltica alimentar depende de poderosas polticas macroeconmicas, bem como da economia internacional. As hipteses de se escolher o caminho errado so grandes, porque no existe nenhuma mo invisvel para guiar os polticos e porque as boas intenes no garantem bons resultados. Experincias bem dolorosas demonstram que a concepo desinformada de polticas, geralmente piora a situao. necessria uma anlise para melhorar o fraco desempenho de polticas feitas s cegas -- uma anlise que seja feita no contexto especfico dos problemas e dos recursos de um pas. Este livro mostra como fazer esta anlise, mas no pode mostrar os resultados especficos. Nesta altura, o melhor que os autores podem oferecer como solues, reenfatizar os temas bsicos do livro. EMPREGOS PRODUTIVOS. No possvel nenhuma resoluo prtica e durvel do dilema da poltica alimentar, sem a criao de vastos nmeros de empregos produtivos para os trabalhadores urbanos relativamente no especializados e para os trabalhadores rurais. Este tipo de empregos proporciona duas componentes da resposta: maior produo econmica para alimentar o crescimento econmico e mais rendimentos ganhos pelos pobres, de forma a que estes sejam capazes de comprar os produtos essenciais para uma vida dignificada. Desde que na dcada de 1960 emergiram srias preocupaes sobre a distribuio dos ganhos provenientes do crescimento econmico, que grande parte dos profissionais de desenvolvimento se tem ocupado em encontrar formas de criar estes empregos. Uma lio importante, que os governos no criam estes empregos muito eficientemente. A abordagem do sector pblico ou das empresas pblicas, ao desemprego provocam o emprego de demasiadas pessoas nas reparties e nas fbricas que pertencem ao estado, reduzindo a iniciativa e o desempenho em ambos os locais. A criao eficiente de empregos principalmente uma funo de iniciativas privadas ou cooperativas, em conjuno com uma poltica macroeconmica facilitadora. Os macro preos apropriados, o controle fiscal sobre os saldos oramentais e uma ateno cuidada sobre o crescimento monetrio, proporcionam um ambiente em que as decises de investimento criam empregos produtivos. A poltica macroeconmica importante para a poltica alimentar, nas formas directas delineadas no captulo 5. A longo prazo ainda mais importante, para determinar a produtividade real dos pobres, que so a preocupao principal da poltica alimentar.
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INCENTIVOS DE PREOS PARA A PRODUO ALIMENTAR. No existe nenhum substituto para os incentivos positivos de preos para o sector agrcola, baseados nos custos de oportunidade de longo prazo. As presses para uma poltica deste gnero podem ser circundadas durante algum tempo, atravs de subsdios aos insumos e de importaes subsidiadas de cereais, mas um pas pobre no pode manter por muito tempo a capacidade de proporcionar produtos alimentares baratos para toda a gente. As sociedades que insistem em manter baratos os produtos alimentares, distorcem gradualmente as suas economias, at estrangularem o processo de desenvolvimento econmico. A mudana para uma poltica orientada para incentivos no precisa de ser imediata. Aumentos graduais durante o decurso de uma dcada so razoveis, se o governo conseguir manter um horizonte temporal to longo. Duas variveis crticas, sujeitas a influncia poltica, determinam o nvel dos incentivos de preos rurais, comparados com os custos de oportunidade internacionais: a taxa cambial e os preos domsticos dos produtos alimentares junto ao produtor. Se o governo mantiver uma taxa cambial sobrevalorizada, coloca um peso adicional, e por vezes impossvel, na poltica de preos domsticos. Os debates sobre a poltica de preos domsticos dos produtos alimentares que no incluam o papel de uma taxa cambial de equilbrio, no abordam o aspecto mais penetrante das polticas influenciadas contra a produo agrcola e contra a gerao de rendimentos rurais. Em muitos pases em desenvolvimento, a remoo de influncias comuns contra a produo agrcola iria criar um ambiente para um sector rural muito mais dinmico. No entanto, pode argumentar-se em favor dos pases importadores de produtos alimentares para irem mais alm e para estabelecerem os preos domsticos dos produtos alimentares a um prmio ligeiro, talvez 10 por cento em mdia, sobre os custos de oportunidade das importaes. A manuteno de um prmio de preos deste gnero justificada pelos efeitos secundrios do poder de compra adicional no campo, onde muito provvel a criao de empregos para a mo-de-obra no especializada, pela melhoria na distribuio rural-urbana de rendimentos e pelo mpeto adicional para investir na produtividade agrcola futura. Por vezes, as decises do investimento privado so mopes, principalmente perante taxas de juro altas e flutuantes. Os investimentos agrcolas, em particular, necessitam de longos horizontes temporais. No interesse das geraes futuras, mantendo-se os incentivos de preos para os produtos alimentares ligeiramente acima dos nveis de eficincia, pode-se produzir um pequeno prmio para estes investimentos. O prmio pode variar de acordo com o produto, em que os cereais preferidos recebem um prmio maior do que os cereais bsicos consumidos pelos pobres. Dado que o prmio ser reflectido nos preos do mercado, esta discriminao por produto iria minimizar as consequncias adversas de consumo para os pobres. INVESTIMENTO PBLICO NA PRODUTIVIDADE AGRCOLA. No h pas nenhum em que a agricultura receba uma proporo de investimento pblico to grande como a sua contribuio para o produto nacional bruto. Existem mesmo muito poucos governos que atribuem somente metade da contribuio da agricultura para o PNB para investimentos no sector. Enquanto nenhuma lei econmica ditar que as propores sejam iguais, os investimentos pblicos sero direccionados para projectos com a maior compensao social. Seguindo esta regra, o investimento agrcola iria provavelmente duplicar, se os projectos pudessem ser preparados e administrados. O problema reside na capacidade limitada de preparar projectos agrcolas de qualidade.
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Ficando simplesmente por aqui iria melhorar significativamente a balana dos investimentos do sector pblico. Mas, com os preos do mercado a encorajarem o investimento privado, desejvel ir mais alm. Por causa da sua importncia para o bem estar dos pobres, os produtos alimentares podem ser tratados como um produto de mrito para fins de investimento pblico e valorizados a um pequeno prmio sobre os seus custos de oportunidade de longo prazo, atravs de importaes ou exportaes. Colocar um prmio deste gnero sobre os produtos alimentares, tambm aborda as preocupaes de segurana alimentar da maioria dos pases, ao indicar a sua disponibilidade para pagarem um preo positivo, mas no infinito, pela sua auto-suficincia alimentar. Um prmio de talvez 10 por cento um ponto de partida adequado. Dado que em muitos pases os preos dos cereais alimentares tendem a ser abaixo dos seus custos de oportunidade internacional de longo prazo, a implementao de um prmio de mercado uma questo para o futuro. No entanto, pode iniciar-se imediatamente a utilizao de um prmio na anlise dos benefcios-custos pblicos dos investimentos. Para a anlise do investimento pblico, os prmios relativos por produto podem ser revertidos: os produtos inferiores, consumidos principalmente pelos pobres, receberiam um crdito adicional na avaliao do projecto, enquanto que os produtos bsicos preferidos seriam valorizados ao seu preo (prmio) de mercado. SUBSDIOS ALIMENTARES DIRECCIONADOS. Uma poltica de preos de produtos alimentares que proporcione aos agricultores incentivos positivos de preos, relativamente ao custo de oportunidade dos produtos alimentares provenientes de importaes, quando acoplada com uma poltica macroeconmica de desenvolvimento favorvel, vai aumentar gradualmente os rendimentos dos pobres, permitindo-lhes a compra das suas necessidades bsicas. O dilema da poltica de preos dos produtos alimentares surge, porque os pobres carregam o fardo dos ajustes de curto prazo, necessrios para implementar esta estratgia de longo prazo. A experincia histrica sugere que somente os subsdios alimentares direccionados que podem suavizar os fardos nutricionais destes ajustes. Os subsdios so crticos porque os pobres no tm os recursos para comprarem no mercado as quantidades adequadas de produtos alimentares. O direccionamento essencial, porque a sociedade no tem os recursos para subsidiar os produtos alimentares para toda a populao. Grande parte deste livro foi devotada compreenso da eficincia provvel dos diversos mecanismos de direccionamento no mundo real. Uma vez que, na maioria do mundo em desenvolvimento, a capacidade dos burocratas para administrar um teste de meios justo parece ser questionvel, grande parte da anlise da poltica alimentar envolve a procura de mecanismos mais eficazes de auto-direccionamento, para fornecer produtos alimentares aos pobres. Nenhum mecanismo nico de direccionamento parece adequado para esta tarefa. Provavelmente vai ser essencial alguma combinao de mecanismos que se cruzam, para direccionar e controlar eficazmente os oramentos de subsdios alimentares. Uma abordagem o uso de lojas de preo justo em localizaes acessveis principalmente s pessoas pobres, bem como a venda de produtos que pesam muito nos oramentos dos pobres, mas no nos oramentos da classe mdia. Uma outra abordagem, pode ser a distribuio de senhas alimentares somente para certos produtos, em determinadas lojas governamentais. Qualquer que seja o mecanismo, ou a combinao de mecanismos, s a compreenso clara dos padres de consumo dos pobres que pode proporcionar o conhecimento sobre a sua eficcia provvel.
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MACRO POLTICA ALIMENTAR

UM DEBATE POLTICO CENTRALIZADO NOS PREOS DOS PRODUTOS ALIMENTARES. Ao longo deste livro, o nfase tem sido colocado sobre o papel central dos preos dos produtos alimentares, como um elo de ligao entre os produtores e os consumidores, a curto prazo, e como uma determinante significativa das decises de investimento, que ligam o curto prazo ao longo prazo. Uma poltica de preos sensata, por si s, no vai resolver os problemas de produo alimentar de uma sociedade. Os incentivos de preos exacerbam os problemas de consumo a curto prazo. No entanto, a compreenso dos aspectos positivos e negativos da poltica de preos dos produtos alimentares de um pas salienta a maior parte das questes que esto no ncleo do debate da poltica alimentar. Com esta compreenso, os polticos do governo ganham um ponto de vantagem para controlarem todo o processo de desenvolvimento. A anlise da poltica alimentar, ao fornecer as melhores respostas disponveis para as perguntas difceis que os polticos tm todo o direito de fazer, pode melhorar a qualidade deste debate. Em quanto ir aumentar a produo alimentar se os preos dos produtos alimentares subirem? Quando? O sector de comercializao ser capaz de lidar com os fornecimentos adicionais? Os comerciantes iro meter ao bolso todos os ganhos? At que ponto que os consumidores de produtos alimentares iro sofrer? Como que eles podem ser ajudados? Quais as implicaes para o oramento? Para a balana de pagamentos? Um analista que consiga dar respostas honestas a estas perguntas, aprendeu tudo o que este livro tentou ensinar, e ainda mais.

Notas Bibliogrficas
As vises sobre a forma como acabar com a fome so s dzias. Elas vo desde os esquemas utpicos propostos por Frances Moore Lapp e Joseph Collins em Food First: Beyond the Myth of Scarcity, rev. ed. (Nova Iorque: Ballantine, 1979), em que os instintos de auto-engrandecimento das pessoas so postas de parte no interesse de uma distribuio mais igualitria das ddivas da terra, at ao tratamento Panglossiano de Julian Simon em The Ultimate Resource (Princeton, N.J.: Imprensa da Universidade de Princeton, 1981), cuja ltima frase conclui: "[o] recurso final so pessoas -- pessoas habilitadas, motivadas e esperanosas, que iro exercer a sua vontade e a sua imaginao em seu prprio benefcio e assim, inevitavelmente, no benefcio de ns todos" (pg. 348), passando pela perspectiva francamente pessimista, quase de Juzo Final, de Lester R. Brown, com Erik P. Eckholm, em By Bread Alone (Nova Iorque e Washington, D.C.: Praeger, 1974), que vem a economia alimentar mundial como um ponto de viragem na histria da humanidade. As vises acadmicas tendem a ser mais equilibradas e contidas e assim, geralmente, no conseguem a ateno popular que os tratamentos simplistas e alarmistas recebem. No entanto, questes complexas no conseguem este tipo de tratamento e uma breve reviso da pesquisa acadmica proporciona as peas de uma viso mais complicada para resolver o problema da fome. Como um ponto de partida, Nicole Ball em World Hunger: A Guide to the Economic and Political Dimensions (Santa Barbara, Calif.: ABC-Clio Press, 1981), reuniu uma bibliografia muito extensiva, que tem mais de 3.000 entradas. O comentrio a este volume tem um pouco o sabor de Food First, mas a coleco massiva de referncias extremamente til para um largo leque de acadmicos. Trs livros relativamente recentes proporcionam perspectivas sobre o papel do comrcio agrcola. Jimmye Hillman e outros, em International Trade and Agriculture: Theory and
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Policy (Boulder, Colo.: Westview Press, 1979) e o Relatrio Especial no. 72 (St. Paul, 1978), do Servio de Extenso da Universidade do Minnesota, oferecem misturas interessantes de teoria e de poltica comercial agrcola, vistas principalmente de uma perspectiva americana. T. K. Warley em Agriculture in an Interdependent World: U. S. and Canadian Perspectives (Washington, D.C.: National Planning Association, 1977), proporciona um sentido claro da interdependncia entre os parceiros comerciais Leste-Oeste e Norte-Sul. Um artigo por G. Edward Schuh, "The New Macroeconomics of Agriculture," A/D/C Reprint no. 29 (Nova Iorque: Agricultural Development Council, 1.977), apresenta uma reviso sucinta dos problemas de produtividade na agricultura americana na dcada de 1970, das implicaes macroeconmicas para os Estados Unidos e as implicaes comerciais para o resto do mundo. Um artigo semelhante rev a poltica alimentar orientada para incentivos adoptada pela China nos finais da dcada de 1970 e examina as repercusses comerciais potenciais para o mercado cerealfero mundial: C. Peter Timmer, "China and the World Food System," em Ray A. Goldberg, ed., Research in Domestic and International Agribusiness, vol. 2 (Greenwich, Conn.: JAI Press 1981), pp. 75-118. O potencial de acordos internacionais para melhorarem a estabilidade dos preos dos produtos depende significativamente da estrutura dos mercados individuais dos produtos. A economia mundial do arroz encontra-se resumida por Walter P. Falcon e Eric A. Monke em "International Trade in Rice," Food Research Institute Studies, vol.. 17, no. 3 (197-80) e a economia mundial do trigo, em World Wheat Facts and Trends (Cidade do Mxico, 1981), pelo International Maize and Wheat Improvement Center (CIMMYT). As reservas de estabilizao encontram-se avaliados por Shlomo Reutlinger em "Evaluating Wheat Buffer Stocks," American Journal of Agricultural Economics, vol. 58, no. 1 (Fevereiro de 1976) e, com concluses bastante diferentes, por Anne E. Peck em "Implications of Private Storage of Grains for Buffer Stock Schemes to Stabilize Prices," Food Research Institute Studies, vol. 16, no. 3 (1977-78). Uma proposta para o estabelecimento de reservas domsticas de estabilizao para melhorar a segurana alimentar, encontra-se em World Food Security and Market Stability: A Developing Country-Owned R