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Desenho e funcionamento dos mecanismos de controle e accountability das agências reguladoras brasileiras: semelhanças e diferenças

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Marcos Vinicius Pó** Fernando Luiz Abrucio***

S U M Á R I O : 1. Introdução; 2. As reformas administrativas brasileiras; 3. A criação e implementação das agências reguladoras; 4. Definições de controle e accountability e possíveis mecanismos; 5. Desenho institucional básico das agências reguladoras brasileiras; 6. Seleção dos objetos de pesquisa; 7. Breve panorama dos setores estudados: energia elétrica, telecomunicações, saúde suplementar e transportes terrestres; 8. Resultados e observações; 9. Conclusões e observações finais. S U M M A R Y : 1. Introduction; 2. The Brazilian administrative reforms; 3. Creation and implementation of the regulatory agencies; 4. Definitions for control and accountability and possible mechanisms; 5. Basic institutional design of the Brazilian regulatory agencies; 6. Selecting the objects of research; 7. Outlook on the studied sectors: electricity, telecommunications, supplemental health care, and land transportation; 8. Results and observations; 9. Conclusions and final remarks. P A L A V R A S - C H A V E : agências reguladoras; regulação; accountability; controle da burocracia. K E Y W O R D S : regulatory agencies; regulation; accountability; bureaucracy control.

* Artigo recebido em fev. e aceito em maio 2006. ** Coordenador executivo do Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor (Idec). Doutorando e mestre em administração pública pela Eaesp/FGV Endereço: Rua Doutor Costa Junior, 356 — . Água Branca — CEP 05002-000, São Paulo, SP Brasil. E-mail: mvpo@gvmail.br. , *** Professor e coordenador do Programa de Mestrado e Doutorado em Administração Pública e Governo da Eaesp/FGV Doutor em ciência política pela USP Endereço: Avenida Nove de Julho, . . 2029 — Bela Vista — CEP 01313-902, São Paulo, SP Brasil. E-mail: fabrucio@fgvsp.br. ,

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Este artigo estuda o formato e o funcionamento dos mecanismos de controle e accountability das agências reguladoras, ressaltando suas similaridades e distinções. Suas observações permitem abrir novas frentes de investigação para explicar as diferenças e semelhanças encontradas, tais como a influência da burocracia no processo e os contextos histórico e político de cada setor. O artigo analisa a formatação prevista legalmente para os dispositivos que proporcionam maior accountability às agências reguladoras, como a ouvidoria, as consultas públicas e os conselhos, e verifica indicadores de seu funcionamento efetivo, de forma a avaliar se a aparente uniformidade institucional dos órgãos reflete-se em uniformidade de procedimentos e de resultados. Por fim, aponta alguns impactos que o modelo institucional das agências reguladoras provoca na accountability do Estado brasileiro. Design and operation of the Brazilian regulatory agencies’ control and accountability mechanisms: similarities and differences This article studies the design and operation of the regulatory agencies’ control and accountability mechanisms, underlining their similarities and differences. Its observations open new investigation fronts for the explanation of the differences and similarities found, such as the influence of bureaucracy on the process and each sector’s historical and political context. The article analyzes the design determined by legislation for mechanisms that provide the regulatory agencies with more accountability, such as the ombudsman department, public consultations and councils, and assesses the indicators of their effectiveness, in order to verify if the apparent institutional uniformity of the agencies corresponds to the uniformity of procedures and results. Finally, it points out some of the impacts of the regulatory agencies’ institutional model on the accountability of the Brazilian state.

1. Introdução
A maior complexidade do Estado moderno, com a proliferação de agências reguladoras e executivas em diversos países levando ao fenômeno da “agencificação” (Pollitti, 2002), traz novos desafios à democracia, ao criar domínios controlados por burocracias técnicas com pouca ou nenhuma responsabilização pública (Oslak, 1998). Nesse sentido, a discussão sobre a accountability vem dar novas dimensões à democracia. Este artigo traz essa discussão para as agências reguladoras brasileiras, surgidas em um contexto de mudança e de reforma do Estado brasileiro, com as privatizações e instalação de órgãos em novos formatos institucionais. O artigo está dividido metodologicamente da seguinte forma: primeiramente a reforma do Estado realizada durante o governo Fernando Henrique

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20 06 . desenvolveu-se uma visão tecnocrática de atuação estatal.Desenh o e Funci ona mento do s Mecani smos de Con trol e e Accountability 681 Cardoso é contextualizada historicamente. no qual conviviam o clientelismo. Jul . centralizador e com uma ideologia RA P R io de Janeir o 4 0(4): 67 9-98 . 1975). onde ressaltam-se alguns legados importantes como o insulamento burocrático. ao mesmo tempo em que ocorreu uma grande expansão da intervenção estatal./ Ag o. 1997). Apresentam-se as definições de controle e accountability que o artigo operacionalizará. Também é feita uma breve contextualização dos setores onde as agências estudadas atuam. As reformas administrativas brasileiras As primeiras ações voltadas de maneira sistemática em busca de profissionalização da burocracia brasileira foram dadas na década de 1930 pelo varguismo. 2. com a instalação do Departamento de Administração do Serviço Público (Dasp). arranjos de corporativismo estatal e o insulamento de setores da burocracia em relação aos conflitos políticos (Nunes. Na década de 1960. em termos de administração pública. o corporativismo e o clientelismo. A seguir. que levou. bem como criaram-se fortes relações entre a burocracia com setores privados sem que houvesse transparência nesse arranjo. conformando os denominados “anéis burocráticos” (Cardoso. Com isso queria-se contornar as relações problemáticas entre as diversas forças políticas existentes ao mesmo tempo em que se tentava avançar na modernização do país. Nessa estrutura. No entanto. foi criado um modelo híbrido e muitas vezes contraditório. de forma a permitir algumas inferências sobre como isso afetou o seu desenho e funcionamento. assim como a limitação dos aspectos a serem verificados no modelo básico das agências reguladoras brasileiras e os critérios utilizados para a seleção dos órgãos pesquisados. Os próximos itens delimitam os objetos de estudo. O artigo é finalizado apresentando os resultados encontrados e as conclusões sobre as observações verificadas. a responsabilização da administração pública perante os cidadãos era pouco significativa. em vez da instauração de um sistema meritocrático para todo o aparato estatal e de instrumentos democráticos de controle das estruturas burocráticas. faz-se um breve relato da implantação de agências reguladoras no período 1996-2002 e as possíveis motivações para a escolha desse formato institucional. Houve um princípio de meritocracia. Os projetos de desenvolvimento e os arranjos montados no varguismo prosseguiram nas décadas seguintes. a um maior insulamento da burocracia em relação a qualquer tipo de accountability. A burocracia se preparou para exercer o seu papel em um Estado intervencionista. o Estado brasileiro passou pelo regime militar. Nesse contexto.

pelo menos constitucionalmente. formas de accountability horizontal e vertical fortaleceram-se. Do ponto de vista da burocracia. Além do mais. ao mesmo tempo em que se implantaria a “administração pública gerencial”. Para isso atividades que não fossem consideradas essenciais deveriam ser repassadas à iniciativa privada e reguladas pelo Estado. trouxe de volta ao debate a democratização do Estado e de seu aparelho burocrático. As principais ações previstas no plano da accountability eram a participação de usuários. que indicava diretrizes mais específicas para esses órgãos. não houve processo coordenado de mudança do aparelho estatal. As noções de controle e accountability ficariam. preparado pelo então Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado (Mare). universal. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. além das linhas gerais do plano diretor. 2 006 ./ Ag o. foram criados vários mecanismos para a sociedade monitorar e cobrar o poder público. ainda que não tenham sido devidamente regulamentados e aplicados. encontrando condições para desenvolver um comportamento autônomo em relação aos atores sociais. e a ação burocrática é. Todavia. os legados do corporativismo e do insulamento continuaram influenciando o comportamento da burocracia e seu relacionamento com o sistema político e com a sociedade. divididas em reguladoras e executivas. presentes na criação das agências reguladoras. de alguma forma. geralmente. dessa forma. Devemos lembrar que. Jul.682 Ma rcos V ini cius Pó e Fern and o Luiz Abr u ci o própria (Gouvêa. Cada área específica já es- RA P Rio d e Janei ro 40 (4 ): 67 9-98 . incorporados na Constituição de 1988. 1994:83). 1999). A primeira grande reforma administrativa do período democrático recente foi formulada durante o mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso. assim como na institucionalização de mecanismos de participação. O plano diretor focava essas últimas. a fim de melhorar seu desempenho e democratizá-lo. mais transparente que nos períodos anteriores. a utilização de contratos de gestão como forma de responsabilização por resultados. O fim do regime militar. houve em maio de 1996 uma recomendação do Conselho da Reforma do Estado para a Construção do Marco Legal dos Entes Reguladores. o princípio do mérito tornou-se. Essas diretrizes estão. da reforma regulatória e das privatizações que gerasse uma concepção explícita da natureza e da operacionalização do Estado regulador (Abranches. estreitamente ligadas a avaliação e publicidade dos resultados e informações dos órgãos. possibilitando seu acompanhamento e avaliação. declarava como propósitos alterar as bases do Estado brasileiro. Nessa lógica destacavam-se a criação de agências autônomas. na década de 1980. adoção de mecanismos de controle social nos serviços locais e o aumento da transparência na implementação das ações do governo. Todavia. De fato.

20 06 . nesses casos. Nesse sentido. Na primeira. surgindo no período 1999/2000. 2002). O formato institucional. o argumento essencial relacionava-se à ausência de recursos governamentais para investimentos nesses setores./ Ag o. era econômica: além da obtenção de recursos para pagamento da dívida pública. grosso modo. Aqui. pelo tipo de atividades desenvolvidas. Outros casos. englobando a Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel). Jul . A segunda leva está mais relacionada à busca de melhor eficiência e modernização do aparelho de Estado. quando se estava repassando atividades estatais para a iniciativa privada. e não por uma diretriz orientadora geral. 3.Desenh o e Funci ona mento do s Mecani smos de Con trol e e Accountability 683 tava discutindo a privatização e a regulação. mostram a perda do referencial RA P R io de Janeir o 4 0(4): 67 9-98 . Martins. e pouco dialogava com o Mare nesse sentido. apenas a Agência Nacional dos Transportes Terrestres (ANTT) e a Agência Nacional dos Transportes Aquaviários (Antaq) podem ser consideradas de natureza reguladora. estão as agências reguladoras relacionadas com a privatização e a quebra do monopólio do Estado naqueles setores. Isso acabou por tornar o processo fragmentado. é interessante lembrar que o desenho da Anatel contou com a participação de consultorias internacionais. a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) e a Agência Nacional de Petróleo (ANP). estabelecida entre 1996 e 1997. 2002. Já a terceira geração (2001/02) apresenta uma grande mistura de finalidades e áreas de atuação. o que impactou o formato e o funcionamento das agências criadas. com diretores escolhidos pelo presidente. como a Agência Nacional de Águas (ANA) e a Agência Nacional do Cinema (Ancine). aprovados pelo Senado e gozando de mandato fixo eram elementos fundamentais para a credibilidade dos investidores em uma estabilidade das regras. A criação e implementação das agências reguladoras A criação do modelo regulador nos anos FHC pode ser. sendo fortemente conduzido pelas concepções dos ministérios e pela burocracia de cada setor. Duas agências fazem parte dessa geração: a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) e a Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS). ambas ligadas ao Ministério da Saúde. Martins (2002) e Costa (2002) indicam que o modelo de agências reguladoras começou a ser utilizado devido às dificuldades para a implementação das agências executivas previstas no plano diretor. Eram setores mais competitivos nos quais buscava-se resguardar o interesse dos cidadãos em relação a determinados setores de mercado já existentes — situação diferente da anterior. dividida em três gerações (Santana. A preocupação maior.

684 Ma rcos V ini cius Pó e Fern and o Luiz Abr u ci o de regulação de mercados. Em setembro de 2005. ANTT e Antaq./ Ag o. desde a regulação econômica. tais como a Lei no 9. de 18 de julho de 2000. como os casos da ANS. O quadro 1 mostra as agências reguladoras criadas durante o mandato de Fernando Henrique Cardoso e de Luiz Inácio Lula da Silva. Tais experiências aproximam-se daquilo que Pollitt (2002) classificou como mimetismo. e por fim a necessidade de credibilidade regulatória.454. Jul. Anvisa. A medida provisória de criação da Ancine foi alterada pela Lei no 10. Seguindo essa tipologia. transferindo parcialmente à agência a culpa por medidas politicamente impopulares em determinado setor. Essas observações encaixam-se nas possíveis motivações elencadas por Mueller e Pereira (2002:66) para a criação de agências reguladoras: a busca de flexibilidade administrativa além da existente na estrutura do serviço público.986. condições de entrada e saída em mercados — e a regulação social relativa a temas como saúde e segurança (Meier. Assume-se aqui a distinção normalmente estabelecida entre regulação econômica — que se refere a preços. a estabilidade das regras. tarifas. a busca de blame-shifting. o que escapa do conceito de regulação. A terceira geração apresenta uma mistura mais complexa de motivações. dar incentivos aos reguladores para que eles se especializem e diminuam as incertezas dos resultados de cada setor. de 13 de maio de 2002. sendo instalada apenas em 2006. principalmente no que se refere às agências reguladoras estaduais. Esse mimetismo pode ser verificado no Brasil. É importante lembrar que algumas leis de criação foram alteradas por medidas provisórias. Esta foi a mais recente agência criada nesse formato no país. foi criada a Agência Nacional de Aviação Civil (Anac). no governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva. as agências de primeira geração estão mais claramente relacionadas com a quarta motivação. a social e inclusive o incentivo. 2 006 . RA P Rio d e Janei ro 40 (4 ): 67 9-98 . Copiavam-se simplesmente instituições em contextos e problemas muito diferentes. fenômeno marcante nas reformas do Estado da década de 1990. Assim temos uma diversidade de órgãos que atuam em áreas e com tipos de regulação distintos. resguardando-as de ações oportunistas de políticos eleitos. Houve ainda alterações por outros dispositivos legais. enquanto as de segunda dão maior ênfase às duas primeiras. 1985:3). depois de uma longa tramitação desse assunto no Congresso Nacional. que alterou a gestão de recursos humanos das agências criadas anteriormente à sua promulgação. ou seja.

de 7 de outubro de 1997 2. 20 06 .961. 2000).182. de 5 de junho de 2001 10. de 6 de agosto de 1997 9.984. nesse contexto.472. de 5 de janeiro de 2000 4. de 16 de julho de 1997 9.130. Definições de controle e accountability e possíveis mecanismos Uma burocracia completamente autônoma.335.427. de 26 de janeiro de 1999 9. de 5 de junho de 2001 Decreto de instalação no 2. RA P R io de Janeir o 4 0(4): 67 9-98 . de 14 de janeiro de 1998 — 3. como todo poder auto-referenciado.692. Jul . de 28 de janeiro de 2000 10. de 20 de março de 2006 Econômica 4. de 26 de dezembro de 1996 9. de 19 de dezembro de 2000 3.327.233. nos quais uma das principais marcas foi o repasse da execução de atividades antes estatais a entes privados e.478. de 13 de fevereiro de 2002 4.228. que precisa chegar aos cidadãos (Clad. instrumentos de accountability precisaram ser repensados.122.338. traz riscos à sociedade e à democracia. de 6 de outubro de 1997 2.455. de 6 de setembro de Indústria e 2001 Comércio Exterior Defesa 11. de 27 de setembro de 2005 Social (incentivo) Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) 5. Além disso.782. de 13 de fevereiro de 2002 — Tipo de regulação Econômica Econômica Econômica Social Social (ambiental) Econômica e social Econômica Agência Nacional de Saúde Vigilância Sanitária (Anvisa) Agência Nacional de Águas (ANA) Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS) Agência Nacional de Transportes Aquáticos (Antaq) Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) Agência Nacional do Cinema (Ancine) Meio Ambiente Saúde Transportes Transportes Econômica Desenvolvimento.731.Desenh o e Funci ona mento do s Mecani smos de Con trol e e Accountability 685 Quadro 1 Relação das agências reguladoras Agência Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) Agência Nacional do Petróleo (ANP) Ministério relacionado Minas e Energia Comunicações Minas e Energia Lei de criação no 9. de 17 de julho de 2000 9. MP no 2. A discussão ganha novos contornos com os processos de reforma do Estado. cada vez mais o controle e a accountability do Estado são inseridos num contexto de ampliação dos espaços democráticos.233./ Ag o.

têm obtido destaque no Estado regulador. podemos estabelecer uma diferenciação operacional básica entre os termos. —. Executivo e Legislativo atuam um sobre o outro. porque não há efetivação da accountability sem a utilização de instrumentos institucionais de controle. Tais mecanismos. penalidades e incentivos. como os consumidores nas empresas. em um contexto de regulação. A accountability é um conceito mais amplo. deve ficar claro que quaisquer que sejam os mecanismos. controle e accountability não são sinônimos. Existe./ Ag o. Os consumidores e grupos da sociedade civil sofrem efeitos das empresas e informam tanto ao regulador quanto aos políticos desses resultados. atuando na sua responsabilização. indissociavelmente ligados. os poderes Executivo. 2000). Para o controle assumimos a definição de Dahl e Lindblom (1971) que o consideram como a capacidade de um ator em fazer que outro atenda às demandas daquele. num regime democrático. sendo o primeiro um dos componentes do segundo. Para uma noção dessa complexidade podemos dar alguns exemplos da interação múltipla entre os atores. não foi incluído no escopo deste artigo. aspecto igualmente fundamental para a efetivação da accountability. políticas. Nessas condições deve constar a disponibilidade de informações sobre a atuação dos governos e seus resultados. Em uma linha direta a sociedade civil monitora os políticos. 2 006 . no aspecto da prestação de contas. portanto. RA P Rio d e Janei ro 40 (4 ): 67 9-98 . um mecanismo complexo de accountability entre os diversos atores. Contudo. que. O controle. com a divisão institucional de poderes. Dentro de um sistema político presidencialista como o brasileiro. regulados e políticos. por sua vez. ou seja. direta ou indiretamente. Legislativo e Judiciário. que pode se dar por diversas vias — judiciais. pode ser dividida entre os grupos econômicos regulados e os grupos sociais não-econômicos. inclui-se a sociedade civil que. premiando ou punindo os responsáveis (Clad. controle e accountability devem ser forçosamente baseados na interação entre os diversos atores. que monitoram as agências e estas.686 Ma rcos V ini cius Pó e Fern and o Luiz Abr u ci o Apesar de existirem áreas superpostas entre controle e accountability. Grupos econômicos e sociais atuam diretamente sobre a agência. ainda que não garantam a execução da accountability. que inclui a existência de condições para os cidadãos participarem da definição e avaliação das políticas públicas. eles devem ser rastreáveis. pelos cidadãos. Jul. Assim. pela imposição de restrições. quem o exerce e como o faz. bem como a existência de instituições que permitam contestar as ações do poder público. Neste artigo nos concentramos na avaliação dos mecanismos de disponibilização de informação e de participação de diversas agências reguladoras. Além disso. senhores últimos da legitimidade em um regime democrático. segundo Majone (1999). A discussão também passa pela definição de três aspectos fundamentais: o objeto sobre o qual se exercem. O Judiciário permite que um ator interfira diretamente em outro. constrangimentos etc. proporcionam aos cidadãos. condições de aferir o comportamento e os resultados da ação dos órgãos. embora sejam. regulam as empresas.

funcional e gerencial Autarquia especial sem subordinação hierárquica Última instância de recurso no âmbito administrativo Delegação normativa (poder de emitir portarias) Poder de instruir e julgar processos Poder de arbitragem Orçamento próprio Quadro de pessoal próprio Transparência Ouvidoria com mandato Publicidade de todos os atos e atas de decisão Representação dos usuários e empresas Procedimentos Justificativa por escrito de cada voto e decisão dos dirigentes Audiências públicas Diretoria com decisão colegiada Fonte: Melo. Desenho institucional básico das agências reguladoras brasileiras Parte da literatura nacional sobre as agências reguladoras federais trata os órgãos como se houvesse um modelo claro e definido sobre a sua configuração institucional.Desenh o e Funci ona mento do s Mecani smos de Con trol e e Accountability 687 5. Quadro 2 Desenho institucional e autonomia das agências Autonomia e estabilidade dos dirigentes Mandatos fixos e não-coincidentes Estabilidade dos dirigentes Aprovação pelo Poder Legislativo. RA P R io de Janeir o 4 0(4): 67 9-98 . mediante argüição Pré-requisitos quanto à qualificação dos dirigentes Independência financeira. como no quadro 2. de fato. algumas características em comum podem ser destacadas. Ainda que não exista um modelo geral. 20 06 ./ Ag o. Jul . 2002:256.

/ Ag o. Os problemas do setor. No caso brasileiro acrescenta-se o fato de os setores onde houve privatizações mudarem a configuração. o que ajudaria a manter um grau de autonomia e discricionariedade da agência. Por exemplo. No segundo caso há um grupo dominante hostil aos objetivos da agência. aparente e esconde diferenças significativas no funcionamento das agências. levando à necessidade de uma ação política que aglutine interesses e forças dispersos. À primeira vista essa uniformidade chama a atenção. configurações políticas e problemas peculiares. Assim. Wilson (1989) define simplificadamente quatro contextos. O terceiro contexto surge quando há equilíbrio entre dois ou mais grupos rivais em conflito em relação aos objetivos da agência. RA P Rio d e Janei ro 40 (4 ): 67 9-98 . pois são áreas com trajetórias. com a entrada de investidores internacionais e com a mudança de posição de antigos burocratas estatais. em algumas áreas os interesses podem ser fragmentados pelo fato de tanto benefícios quanto custos terem baixo valor per capita. houve. o que matiza a argumentação de Mueller e Pereira (2002:68) no sentido de que as diferenças entre os reguladores serão provocadas depois da sua instalação devido à ação dos atores políticos. a diversidade dos setores já estaria incorporada no funcionamento. a existência de grupos e interesses organizados afetam a configuração institucional e as regras a que uma agência pode estar submetida. de modo geral. mas os custos são dispersos por um grupo grande de atores. em grande medida. sociais e econômicos envolvidos em cada setor. mais que no desenho. o que a leva a ter uma política empreendedora. das agências. portanto seria de se esperar uma maior diversidade institucional. o que faz com que não existam grupos continuamente organizados. que passaram para essas empresas privadas.688 Ma rcos V ini cius Pó e Fern and o Luiz Abr u ci o Apesar de não haver uma orientação de como deveria ser a configuração do Estado regulador após a privatização e a concessão de serviços públicos. nem diretrizes orientadoras articuladas para o desenho institucional das agências reguladoras. uma uniformização desses órgãos. os desejos e negociações dos representantes políticos. 2 006 . Jul. na linha indicada por Mueller e Pereira (2002). A construção das agências reguladoras de cada área teve dinâmica e motivações próprias. buscando apoio de grupos sociais ou de políticos para poder realizar a sua missão. em relação ao ambiente político em que uma agência governamental pode estar inserida devido aos grupos que serão afetados pela sua ação. No primeiro caso há um grupo dominante favorável aos objetivos da agência. resultando em uma política clientelista em que a maioria dos benefícios de um programa vai para um pequeno grupo. A argumentação deste artigo mostra que essa uniformidade é. Por fim.

os cidadãos. De forma a mostrar que mesmo com atuações similares os órgãos podem assumir diferenças significativas. constantes do quadro 2. a segunda permite verificar se os órgãos concebidos por diferentes burocracias setoriais assumiram conformações institucionais diversas. visto que proporcionam alguma condição para que os stakeholders possam monitorar os órgãos e eventualmente impor-lhes constrangimentos ou recompensas. mas o critério adotado de atuação econômica exclui a ANA e a Anvisa da avaliação. com exceção da Ancine. reajustes e concorrência) e cujos objetos de regulação afetassem diretamente os usuários finais. A lógica de seleção foi a de procurar agências que atuassem no estabelecimento de padrões e referências técnicas para as empresas reguladas. Dessa forma. foram selecionadas agências que tivessem atuações em domínios similares e sujeitas a configurações assemelhadas de interesses. ANS e ANTT. Por sua vez. A Anac. Assim. A primeira característica permite inferir se houve algum processo de aprendizado ou mimetismo na concepção dos órgãos. Já pelo critério de afetar diretamente os usuários finais. por ser de instalação muito recente. Esses itens referem-se diretamente à configuração institucional das agências e também à sua accountability. avaliamos quatro agências: Anatel. Aneel. que certamente terão que investir para atendê-los. Jul . 20 06 .Desenh o e Funci ona mento do s Mecani smos de Con trol e e Accountability 689 6. O formato desses incentivos não é objeto deste artigo. de forma que eles tivessem interesse em monitorar as agências. excluímos a ANP1 e a Antaq./ Ag o. ainda não possui dados históricos suficientes para uma análise comparativa. como indicado pela literatura. proporcionassem intervenções econômicas no mercado que afetassem diretamente a alocação de renda dos stakeholders no setor (tais como tarifas. O estabelecimento de padrões técnicos afeta a lucratividade das empresas. Contudo essa é a única atuação dela que afeta o usuário final e é uma das atividades que recebe menos recursos da agência se comparadas a outras como a concessão de licenças de exploração. Para a comparação. RA P R io de Janeir o 4 0(4): 67 9-98 . todas as agências atuam no estabelecimento de padrões técnicos a serem seguidos pelos regulados o que exclui essa instituição. tomamos como base os requisitos apontados por Melo (2002). 1 A ANP monitora a qualidade de combustíveis distribuídos nos postos. Essa amostra apresenta duas peculiaridades interessantes: as agências são de diferentes etapas de regulação (com exceção da Anatel e Aneel) e são vinculadas a ministérios distintos. Seleção dos objetos de pesquisa Para a avaliação foi selecionada uma amostra das agências existentes.

saúde suplementar e transportes terrestres Esta seção traz uma descrição muito breve da configuração de cada um dos setores. Em uma segunda etapa procuramos indicadores do funcionamento desses mecanismos. A princípio pensavase apenas em um reforço na estrutura do DNAEE. A realização de consultas públicas. antes mesmo de um marco legal e da existência da agência. bem como pela supervisão. Temos então um setor com o marco legal incompleto e com a entrada de investidores privados. RA P Rio d e Janei ro 40 (4 ): 67 9-98 . que gradativamente foi se transformando em uma agência reguladora. em processo que contou com a participação ativa do Congresso. assim como a sua configuração. Segundo o estudo de Nunes (2005). A burocracia que formou a Aneel. entre outros. Enquanto isso alguns estados. Foram incluídos alguns fatores não listados por Melo (2002). mas relevantes para a prestação de contas dos órgãos. que pode ser usada até judicialmente por atores que se sentirem prejudicados pelas decisões do órgão. Esses elementos são relevantes para tentar compreender as possíveis diferenças entre as agências estudadas. já privatizavam suas empresas de distribuição de energia elétrica. Breve panorama dos setores estudados: energia elétrica. 7. órgão criado em 1968. fiscalização e controle dos aproveitamentos das águas que alteram o seu regime. No primeiro momento. telecomunicações. assim como de sua evolução histórica.690 Ma rcos V ini cius Pó e Fern and o Luiz Abr u ci o Para exemplificar a importância desses dispositivos podemos verificar algumas situações./ Ag o. de forma a clarificar possíveis diferenças operacionais entre as agências estudadas. com a disponibilização das manifestações enviadas pelos diversos atores e a avaliação da agência sobre as mesmas. relatórios. Esse aprendizado pode explicar o fato de o decreto de instalação vir cerca de um ano após a promulgação da lei. nos decretos de implantação e nos regulamentos internos das agências selecionadas. 2 006 . originou-se no Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica (DNAEE). como os contratos de gestão e os relatórios administrativos e setoriais eventualmente disponíveis. Foram pesquisados os sites das agências para a verificação da realização de consultas públicas. disponibilidade de documentos. substituindo a antiga posse estatal. verificamos a existência daqueles requisitos nas leis de criação. de 17 de fevereiro de 1977 — Ministério das Minas e Energia) definia entre suas atribuições o “planejamento. A disponibilidade de atas e relatórios aumenta a informação disponível. como o Rio de Janeiro. a Aneel foi sendo formatada ao longo das discussões sobre a estruturação do setor. permite esclarecer os conflitos de posição entre eles e constrange a discricionariedade da agência. Jul. O seu regimento interno (Portaria no 234. coordenação e execução dos estudos hidrológicos em todo o território nacional. inclusive o seu primeiro presidente. da sua legislação e da lei da própria agência. pela supervisão. fiscalização e controle dos serviços de eletricidade”.

2004). também enfrenta as mesmas questões. Houve. houve um sentido mais claro ao longo do processo de estruturação do arcabouço legal e regulatório (Nunes. O transporte nessas vias. A ANS é criada pela MP no 2. o mercado sempre foi privado.012. governo e usuários).472. de 16 de julho de 1997). que passa a ser a ANTT. sim. O setor passou. uma alteração no foco da ação dos stakeholders. 2005). Em termos de atores não houve entradas ou mudanças de posição. 20 06 . Em 1997 foi aprovada a chamada Lei Geral das Telecomunicações (Lei no 9. regrados parcialmente pelo Código de Defesa do Consumidor promulgado em 1991. Saúde e Justiça. RA P R io de Janeir o 4 0(4): 67 9-98 . O mercado aproxima-se mais do formato atual no final da década de 1970. com a entrada dos seguros-saúde. apenas uma mudança no centro da ação. por meio de fundos assistenciais de empresas públicas. Em 4 de junho de 1998 é aprovada a Lei no 9./ Ag o. ao mesmo tempo em que grandes investimentos ingressaram na área. Assim como no caso da ANS. de 28 de janeiro de 2000. alterada diversas vezes por medidas provisórias. como a Câmara de Saúde Suplementar. A regulação do setor é então necessariamente dividida entre União. Ainda que não houvesse. em princípio. Nessa área houve a necessidade de emenda constitucional (EC no 8. que estava no sistema Telebrás. O setor ficava cada vez mais complexo e aumentavam os conflitos entre usuários e empresas. que podem concedê-las à iniciativa privada.Desenh o e Funci ona mento do s Mecani smos de Con trol e e Accountability 691 O processo de telecomunicações foi mais estruturado. Deve-se ainda ter em mente que a saúde suplementar interage com a saúde pública. alterada por 44 medidas provisórias. no final dos anos 1980. que definia o marco regulatório do setor e a Anatel. instância ligada anteriormente ao Conselho de Saúde Suplementar (Consu). de 30 de dezembro de 2004. tanto que gerou uma CPI em 2003 na Câmara dos Deputados. transformada na Lei no 9. A lei também ajudou a clarear as responsabilidades de regulação na área. A agência incorporou mecanismos existentes em estruturas anteriores. sendo assim um elemento de interesse para os atores políticos. que eram divididas entre os ministérios da Fazenda. Em nível federal a regulação era feita internamente no Ministério dos Transportes. então. Jul . Os transportes terrestres enfrentam uma questão federativa relevante. aqui não houve mudança de posição entre os atores (empresas. que se concentraram sobre a ANS após a sua criação (Pó. de 15 de agosto de 1995) para permitir a exploração das telecomunicações por empresas privadas.961. com a criação de convênios médicos de empresas privadas e de redes de prestação de serviços médicos e. forneceu a base legal do setor. 2004). O setor de saúde suplementar (planos de saúde privados) remonta à década de 1950. Há rodovias e ferrovias de posse exclusiva dos três níveis federativos. foi dividida entre o regulador e as empresas privadas. um desenho claro do que seria a agência. que criou duas agências reguladoras separadas (ANTT e Antaq). por uma grande mudança: a burocracia estatal anterior. estados e municípios.656 que. de cargas ou pessoas. preparando o terreno para a privatização (Pó.

mandatos não-coincidentes de quatro anos (L) ANS Até cinco membros aprovados pelo Senado. Já o quadro 4 apresenta indicadores qualitativos e quantitativos de funcionamento desses dispositivos. mandatos não-coincidentes de cinco anos (L) Aneel Cinco membros aprovados pelo Senado. mandatos não-coincidentes de quatro anos (L) Obrigatória (L) Disponibilidade Obrigatória (L) de atas do conselho diretor Conselhos Conselho consultivo: 12 membros com mandato de três anos (L) As reuniões Não consta poderão ser públicas. mandatos não-coincidentes de três anos (L) ANTT Cinco membros aprovados pelo Senado.692 Ma rcos V ini cius Pó e Fern and o Luiz Abr u ci o 8. mandato de dois anos. D — previsto no decreto específico. Obrigação de produzir relatórios semestrais (L) Minutas de atos normativos devem ser submetidas e críticas e sugestões devem ficar disponíveis (L) Não previsto Lei prevê existência. a critério da diretoria (D) Não previsto Câmara de Saúde Suplementar: 34 membros (L) Não previsto Ouvidoria Nomeado pelo Exercida por um presidente da dos diretores (L) República. o descumprimento pode acarretar demissão do diretor-presidente (L) Para processo decisório que afetar direitos dos agentes econômicos ou consumidores (L) Não previsto Contrato de gestão L — previsto na lei específica. segundo suas leis e decretos. mandato. O quadro 3 mostra os requisitos previstos no modelo geral das agências. mandato de três anos (L) Realização de consultas e audiências públicas Para processo Poderá ser realizada decisório que a critério da afetar direitos dos diretoria (D) agentes econômicos ou consumidores (L) Previsto (L) Previsto./ Ag o. Quadro 3 Previsão legal de dispositivos previstos no modelo básico das agências reguladoras Dispositivo Diretoria colegiada Anatel Cinco membros aprovados pelo Senado. Resultados e observações Os resultados estão apresentados em dois quadros. RA P Rio d e Janei ro 40 (4 ): 67 9-98 . nomeação pelo presidente da República e produção de relatórios são definidos pelo decreto Nomeado pelo presidente da República. Jul. 2 006 .

Para as resoluções. A legislação das agências ligadas à regulação de concessões e infra-estrutura (Anatel.). ou seja. RA P R io de Janeir o 4 0(4): 67 9-98 . assim como o mesmo tipo de ato pode incluir desde resoluções sobre métodos de cálculo de tarifas até a nomeação de gerentes internos. pois foram tomadas algumas medidas para permitir a comparação e as conclusões derivadas. mas o fato de se tratarem de setores privatizados ou concedidos parece ter sido um fator determinante. Aneel e ANTT) é mais rígida em relação a procedimentos de transparência. É necessário um estudo aprofundado para determinar as causas dessas diferenças. além da possibilidade de demissão pelo descumprimento do contrato de gestão. já que. como consultas públicas e disponibilidade de atas.. administração de recursos humanos. 20 06 . metodologias de cálculos de preços. funcional e gerencial”. foram primeiramente compilados os atos que as próprias agências consideravam regulatórios. As decisões do conselho diretor são colegiadas e tomadas por maioria. atingindo diretamente os interesses dos regulados e dos cidadãos. que é um instrumento legal menos estável. pudessem afetar de alguma forma a dinâmica do mercado regulado. Jul .Desenh o e Funci ona mento do s Mecani smos de Con trol e e Accountability 693 No quadro foram descartados os itens referentes à “Independência financeira. tais como o estabelecimento de padrões de qualidade. A Anatel possui maior formalização legal de seus procedimentos que as demais agências. alterações no regimento ou na estrutura de comissões internas da agência e que estipulavam metas ou medidas específicas para apenas uma empresa regulada. itens como a ouvidoria e a realização de consultas públicas estão previstos apenas no decreto. A configuração institucional da ANS possui maior flexibilidade do ponto de vista da interferência do Poder Executivo. dada a necessidade de credibilidade regulatória. As agências possuem padrões e nomenclaturas diferenciadas na emissão dos atos normativos. Dessa forma os stakeholders teriam interesse em se manifestar antes da decisão da agência. A construção do quadro 4 merece uma explicação detalhada. Esse último caso justifica-se pois a agência poderia fazer isso por meio de apenas um ou de vários atos. direitos e deveres dos atores etc. dado que eles são idênticos às agências estudadas e estão todos previstos na lei. Aqui já se pode notar algumas diferenças entre os órgãos. assim como os seus diretores possuem mandatos mais longos./ Ag o. regras de aquisição de bens. A compilação das resoluções e audiências exigiu cuidados especiais. Os atos foram analisados e excluíram-se aqueles que se referiam a ações administrativas operacionais (designação de cargos. Esses atos foram chamados no quadro 4 de resoluções regulatórias..

2 006 ./ Ag o. Não com mais freqüência a partir de 2005 Obs. RA P Rio d e Janei ro 40 (4 ): 67 9-98 .1 Não 106 105 31 31 29. consolidadas em um relatório Sim. de 2003 de atendimento de 2003 186 149 21 21 14. muitas vezes com atraso 358 256 214 143 55.5 Sim. consolidadas em um relatório Emissão de regulamentos Total 421 Resoluções regulatórias 283 Total realizado Sobre regulamentos Índice consulta/ regulamento (%) Íntegras disponíveis Resposta da agência 472 256 90.9 Sim Consultas e audiências públicas Manifestações enviadas às consultas e audiências Eventualmente. efetua críticas e sugestões Estatísticas Um.5 Sim Poucos casos. o último é de dezembro de 2003 Apenas dados estatísticos Relatórios disponíveis Sim Não-disponível Atendimento Atendimento ao ao público público.694 Ma rcos V ini cius Pó e Fern and o Luiz Abr u ci o Quadro 4 Indicadores do funcionamento das agências Indicador Anatel Aneel Outubro de 1997 ANS Janeiro de 2001 ANTT Fevereiro de 2002 Não Não encontrado Sim.: Estes dados dizem respeito ao período que vai da instalação de cada uma das agências até 31 de dezembro de 2005. Jul. por tipo de serviço regulado Mês e ano de Outubro de 1997 instalação (decreto) Disponibilidade de atas do conselho diretor Sim Relatórios administrativos Sim Relatórios com Alguns indicadores avaliações do setor no relatório regulado administrativo Média de reuniões anuais do conselho consultivo 10 Houve vacância? Atribuições Sim Sim Sim Sim Dados espalhados Não em diversos relatórios Não-aplicável Ouvidoria Seis Não-aplicável Sim Não Avalia criticamente Atendimento a agência. o público ao público possui outro canal Quatro.

O caso da ANS é o mais grave: além de ser um procedimento raro. 2 RA P R io de Janeir o 4 0(4): 67 9-98 . Resoluções: subtraíram-se alterações no regimento interno (oito) e as administrativas/operacionais (três). Aneel: foram excluídas da contagem 59 audiências referentes a processos de revisão tarifária. principalmente no que se refere à Aneel. o índice consultas/resoluções permite avaliar a transparência das agências na sua tomada de decisão. Foi excluída uma resolução que tratava de alterações no regimento interno. É necessária uma avaliação mais aprofundada da natureza substantiva das resoluções para esclarecer esse ponto. 20 06 . A ouvidoria apresenta diferenças. ANS: foram descontadas 17 resoluções referentes a mudanças no regimento interno e 20 com decisões consideradas administrativas. Anatel: nos dados de resoluções foram excluídas as que se referiam a temas administrativos operacionais (oito). Aqui já podemos notar uma diferença significativa: enquanto a Anatel realiza audiências de forma corriqueira (como previsto na sua lei). Jul . mas não dá nenhuma denominação específica para esse tipo de ato. as de alterações em planos básicos (179) e as referentes à averiguação da qualidade de prestação de serviço e de atendimento de metas das operadoras específicas (32). ANTT: a agência separa as resoluções consideradas regulatórias das demais. A disponibilidade de relatórios também mostra o compromisso com a transparência. alterações no regimento interno (três). seis audiências sobre a qualidade do serviço de empresas e seis sobre a realização de convênios com empresas estaduais. Também foram excluídas as que estipulavam metas de indicadores de qualidade individual de energia (91). Aneel e ANTT possuem índices intermediários que podem ser motivados pela natureza das resoluções emitidas. cumprimento de metas pelas empresas reguladas específicas ou de aspectos muito específicos de empresas. As vacâncias e o atraso dos relatórios apontam deficiências desse mecanismo em termos de prestação de contas à sociedade. Nessa agência o ouvidor é um ombudsman.2 Resguardados esses cuidados para evitar um falseamento dos resultados. No site da Aneel não foi possível efetuar a pesquisa sobre resoluções que já foram revogadas. pois o interesse é mais localizado e poderia falsear o índice geral de consultas/resoluções. Aqui também é necessária uma avaliação aprofundada sobre a qualidade da informação. Foram incluídas seis súmulas normativas. as outras agências já não fazem isso com freqüência./ Ag o. pois elas podem não ser do interesse de um número elevado de stakeholders. a agência não dá transparência ao processo. enquanto nas demais tratase de um canal de contato com o público. pois não houve consultas públicas individuais e essa ação poderia ter sido realizada com apenas uma resolução. Nas consultas foram subtraídas as que trataram de questões administrativas operacionais (duas). o que pode ter levado à subestimação do total de resoluções emitidas. Também foram excluídas as consultas que tratavam da apuração da qualidade de serviços prestados. principalmente se combinado com a disponibilidade da íntegra das manifestações e da resposta da agência às mesmas. alterações no regimento interno (três). composição das comissões internas da agência (11) e alterações de planos básicos (115).Desenh o e Funci ona mento do s Mecani smos de Con trol e e Accountability 695 As consultas e audiências públicas seguiram o mesmo padrão de compilação. que nesse caso é razoavelmente assemelhado entre os órgãos.

a despeito dos contextos políticos e históricos das burocracias e dos setores. a Câmara de Saúde Suplementar (CSS). o formato das agências reguladoras acabou por proporcionar maior accountability dos órgãos em relação à burocracia que atuava anteriormente nos setores. o formato institucional e de regras tenha levado as agências a se comportarem da mesma forma. necessariamente. o que explicaria o baixo número de consultas públicas. Entre eles estão a própria história da burocracia setorial. onde os atores se enfrentam em torno de posições assumidas como em uma disputa política. Para a ANS. 9. estavam previstas na 3 A Câmara de Saúde Suplementar era parte do Conselho Nacional de Saúde Suplementar (Consu). a realização de consultas públicas abertas. Na primeira trata-se de um fórum para o qual os diretores prestam contas de ações da agência para a realização de debates. como pode ser inferido dos resultados deste estudo. A implantação de um modelo institucional não leva necessariamente a resultados semelhantes. a existência de crises ou fatos marcantes. cuja composição foi alterada ao longo do tempo. Conclusões e observações finais Apesar de haver um modelo básico que permeia as agências reguladoras. Isso é uma inovação relevante no setor público. Um estudo que busque a explicação da formatação e dos resultados de um órgão burocrático deve. A disponibilidade de relatórios. Isso transforma a CSS em um fórum quase deliberativo./ Ag o. os interesses daqueles que formataram as agências. de certa forma. é um equívoco partir do pressuposto que. acesso às atas com as decisões são novidades que poderiam ser incorporadas por outros órgãos da burocracia estatal e que. 2 006 . é um órgão onde freqüentemente são discutidas as normas que a agência emitirá. sem que necessariamente influencie os rumos da Anatel. ações de lideranças fortes.696 Ma rcos V ini cius Pó e Fern and o Luiz Abr u ci o Os conselhos consultivos existentes na Anatel e na ANS merecem uma observação mais detalhada.3 Nesse caso a ANS pode estar agindo numa forma de corporativismo burocrático. RA P Rio d e Janei ro 40 (4 ): 67 9-98 . o que vai na mesma direção da conclusões apresentadas por Thatcher (2002) em relação aos reguladores europeus. É possível que isso tenha sido herdado dos debates e fóruns que marcaram historicamente o setor. Jul. Ainda que isso não fosse um objetivo declarado. Vários motivos podem ter levado as agências a mostrar tais diferenças. como pode ser verificado pelas atas disponíveis. os atores políticos e sociais envolvidos. preocupando-se em prestar contas apenas aos atores representados na CSS. partir de uma avaliação histórica que contextualize o setor e mapeie os atores relevantes.

J. F. BRASIL. Brasília. F. Controlling bureaucracies: dilemmas in democratic governance. M.Desenh o e Funci ona mento do s Mecani smos de Con trol e e Accountability 697 proposta do Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado. O Estado numa era de reformas: os anos FHC. Burocracia e elites burocráticas no Brasil../mar. N. 1987. Referências bibliográficas ABRANCHES. V. Falcão. 1999. In: ABRUCIO. H. In: CENTRO LATINOAMERICANO DE ADMINISTRACIÓN PARA EL DESARROLLO (CLAD). v. contudo. 1971. S. 1995. Ainda é necessário refinar e complementar as observações utilizadas neste estudo. 20 06 . 2000. 1. pois ampliam a prestação de contas. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Autoritarismo e democratização. Reforma do Estado e coordenação governamental: as trajetórias das políticas de gestão pública na era FHC. MAJONE. Rio de Janeiro: Lidador. porém os dados apontam para duas conclusões: o formato institucional. 50./ Ag o. (Orgs. 1994. In: ABRUCIO. La responsabilización en la nueva gestión pública latinoamericana. R. H. Revista do Serviço Público. 2. CUNILL GRAU. experiências e recomendações. (Orgs. COSTA. M. G. F. R. Ministério da Administração e Reforma do Estado. G.). R. H. RA P R io de Janeir o 4 0(4): 67 9-98 . Reforma regulatória: conceitos. n. Buenos Aires: Eudeba. Berkeley: University of California Press. mas que novas pesquisas terão de aprofundar. Revista do Serviço Público. Buenos Aires: Eudeba. jan. Do Estado positivo ao Estado regulador: causas e conseqüências de mudanças no modo de governança. permitindo a ampliação da accountability e do espaço democrático. A dinâmica institucional da reforma do Estado: um balanço do período FHC. o formato e as regras interferem no comportamento da burocracia e dos atores de cada setor. LINDBLOM. Rio de Janeiro: Paz e Terra.). DAHL. L.. LOUREIRO. São Paulo: Paulicéia. O quanto as regras importam ou o quanto se deve à influência da história de cada instituição é a pergunta essencial para entender melhor e aperfeiçoar o Estado brasileiro. Brasília: MP/Seges. economia e bem-estar social. abr. O Estado numa era de reformas: os anos FHC. 2002. H. Brasília: MP/Seges. GOUVÊA. questão para qual este estudo aponta algumas evidências. MARTINS. incluindo-se as regras. Jul . GRUBER. Esses pontos são a essência da accountability e da ampliação dos espaços democráticos do Estado moderno. L. 1975. 2002. F. M. LOUREIRO. CLAD (CENTRO LATINOAMERICANO DE ADMINISTRACIÓN PARA EL DESARROLLO). v. não garante resultados iguais se aplicados em contextos diferentes. C. 1999. CARDOSO. a participação dos cidadãos. a explicitação de conflitos de interesses e a responsabilização. n. 50. Política. Responsabilización por controle social. La responsabilización en la nueva gestión pública latinoamericana. 2000./jun..

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