O Direito composto por normas jurdicas, ordens provenientes do Estado e dirigidas aos indivduos para que faam ou deixem

m de fazer alguma coisa. O descumprimento de uma norma sempre implica uma sano quele que a desobedece. Ex.: o servidor que infringe o dever de pontualidade deve sofrer a sano administrativa de advertncia. As normas dividem-se em duas categorias bsicas: os princpios e as regras, que se diferenciam por uma srie de caractersticas: a) nvel de abstrao: os princpios so utilizados em diversas situaes, enquanto que as regras incidem apenas sobre uma situao especfica; b) importncia: os princpios so o fundamento de cada um dos ramos do Direito, enquanto que as regras so originadas e subordinadas aos princpios; c) resoluo de antinomias (conflitos entre normas): os princpios devem ser sempre compatibilizados entre si, enquanto que, ocorrendo regras com disposies contraditrias, uma delas deve ser extinta (revogada ou anulada); d) aplicabilidade: devido ao seu elevado grau de abstrao, os princpios geralmente no tm incidncia imediata em casos concretos, sendo necessria a intermediao das regras. Apenas em situaes excepcionais, como na ausncia de regras ou de conflito com a regra aplicvel, que os princpios podem ser diretamente utilizados. Ex.: o princpio da publicidade requer que os atos da administrao pblica sejam levados ao conhecimento da populao. Porm, em algumas situaes, a incidncia de outros princpios pode exigir o sigilo do ato. Assim, alguns atos do inqurito policial so sigilosos para que possam alcanar seus objetivos - aplicao do princpio da eficincia. Como visto, os princpios so mais abstratos e mais genricos do que as regras. Alm disso, existem diversos graus de abstrao entre os prprios princpios. Assim, existem princpios fundamentais, princpios gerais, princpios gerais de Direito Pblico, princpios gerais de Direito Administrativo e princpios setoriais de Direito Administrativo. Nesse ponto, adota-se a classificao criada por Diogo de Figueiredo Moreira Neto [ 1 ]: a) princpios fundamentais: so aqueles previstos, explcita ou implicitamente, no Ttulo I da Constituio Federal (arts. 1 a 4). Para o Direito Administrativo, importam os seguintes: o da segurana jurdica, o republicano, o democrtico, o da cidadania, o da dignidade da pessoa humana e o da participao; b) princpios gerais: aplicam-se a todos os ramos do Direito. So eles: da legalidade, da legitimidade, da igualdade, da publicidade, da realidade, da responsabilidade, da responsividade, da sindicabilidade, da sancionabilidade e da ponderao; c) princpios gerais de Direito Pblico: so as normas mais importantes do Direito Pblico, ramo do Direito em que mais marcante a presena da administrao pblica, uma vez que predomina o interesse pblico. So eles: da subsidiariedade, da presuno de validade, da indisponibilidade do interesse pblico, do devido processo legal, da motivao, do contraditrio e da descentralizao; d) princpios gerais de Direito Administrativo: so as normas bsicas que regem a atividade da administrao pblica. Destacam-se os seguintes princpio de: finalidade, impessoalidade, moralidade administrativa, discricionariedade, consensualidade, razoabilidade, proporcionalidade, executoriedade, continuidade, especialidade; como tambm: o hierrquico, o monocrtico, o colegiado, o disciplinar, o da eficincia, o da economicidade e o da autotutela;

e) princpios setoriais de Direito Administrativo: so aplicveis, primordialmente, a determinado ramo do Direito Administrativo. Assim, existem princpios da administrao pblica federal, da licitao, dos servios pblicos, do processo administrativo. Tais princpios sero estudados em seus captulos respectivos. Devido recente aceitao da teoria dos princpios (formulada inicialmente por Robert Alexy), ainda h profundas divergncias sobre quais so, de fato, os princpios. Na verdade, existe hoje uma "banalizao dos princpios", situao em que qualquer norma, por mais especfica que seja, pode ser considerada um princpio, apenas porque determinado autor deseja realar o seu valor. Assim, contamse vrias dezenas de "princpios" considerados "gerais de Direito Administrativo". Por isso, recorre-se aqui a um artifcio didtico: sero estudados os princpios j reconhecidos pela Constituio e pela lei (no caso, a lei do processo administrativo) como basilares do Direito Administrativo. 2. Princpios constitucionais explcitos (CF , art. 37 , caput) 2.1 Legalidade O conjunto de normas vigentes no territrio nacional deve obedecer a uma escala hierrquica, segundo a qual as normas de hierarquia inferior somente so vlidas se estiverem de acordo com as normas que lhes so superiores. Desse modo, tem-se a seguinte escala normativa (ou, no dizer de Hans Kelsen, pirmide normativa) em nvel federal: a) Constituio Federal : inclui o Prembulo, a parte permanente (arts. 1 a 250), o Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (arts. 1 a 95), as Emendas Constitucionais (1 a 56), as Emendas Constitucionais de Reviso (1 a 6) e os Tratados Internacionais a respeito de direitos humanos aprovados pelo mesmo quorum das Emendas Constitucionais; b) leis: so as normas previstas no art. 59 da CF , exceto as emendas constitucionais - leis complementares, leis ordinrias, leis delegadas, medidas provisrias, decretos legislativos e resolues [ 2 ]. Tambm devem ser considerados os tratados internacionais que, geralmente, tm status de lei ordinria; c) atos regulamentares: tm a funo de detalhar a lei, permitindo sua melhor execuo. Normalmente, tm a forma de decretos, editados pelo presidente da Repblica. Podem ser veiculados tambm por outros formatos, como instrues ministeriais e resolues de agncias reguladoras; d) atos normativos: esto subordinados s leis e aos atos regulamentares. Compem a vasta maioria das normas administrativas. Ex.: circulares, portarias, avisos, etc. O princpio da legalidade impe administrao pblica a obedincia estrita lei. Assim, todos os seus atos devem estar de acordo com a lei, no sendo possvel contrari-la nem tratar de tema no previsto em lei. Trata-se de uma garantia do indivduo contra excessivas restries sua liberdade, uma vez que "ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei" (CF , art. 5 , II). Observe-se, portanto, que somente a lei [ 3 ] pode ser fonte primria de obrigaes, ou seja, todas as obrigaes impostas aos indivduos devem ter origem legal. Isso, porm, no impede que os atos editados pela administrao pblica (regulamentares ou apenas normativos) fixem obrigaes; mas estas devem ser secundrias, ou seja, decorrentes de explcita permisso legal. O princpio da legalidade incide de forma diversa para a administrao pblica e para os indivduos. Enquanto, no primeiro caso, a lei o limite positivo da atuao, devendo toda a atuao administrativa estar abrangida em seus ditames, no segundo caso, a lei o limite negativo, ou seja, tudo aquilo que

no est proibido por lei, est automaticamente permitido. Por isso, o princpio da legalidade, no mbito individual, denomidado de princpio da autonomia da vontade. Ressalte-se que a legalidade um princpio geral de Direito, aplicvel tanto ao Direito Pblico quanto ao Direito Privado. Considerando que a administrao pblica pode produzir atos regidos por qualquer um dos ramos, cumpre distinguir que os atos de imprio, regidos pelo Direito Pblico, esto restritos aos limites dos mandamentos legais, enquanto que os atos de gesto, regidos pelo Direito Privado, tm a lei apenas como limite negativo. Uma das decorrncias desse princpio o requisito essencial da competncia para a prtica de atos administrativos. Assim, enquanto os particulares precisam apenas de capacidade para agir em nome prprio, os agentes pblicos somente podem atuar validamente se o ato estiver previsto entre suas atribuies legais. Existem, porm, excees a esse princpio, ou seja, atos administrativos que no esto subordinados lei, pois estes se encontram diretamente vinculados Constituio . Dentre eles, destacam-se os decretos autnomos (CF , art. 84 , VI): geralmente, os decretos so atos administrativos normativos cuja funo regulamentar a lei (CF , art. 84 , IV). Porm, a Emenda Constitucional 32 /2001 instituiu a possibilidade de o presidente da Repblica editar decretos, sem lastro legal, sobre "organizao e funcionamento da administrao federal", desde que respeitadas as restries constantes no mesmo inciso [ 4 ]. Alguns autores enumeram, entre as excees ao princpio da legalidade, as medidas provisrias e os decretos do Estado de Defesa e do Estado de Stio. certo que esses atos no esto submetidos a lei nenhuma. Trata-se, porm, de uma identificao errnea entre administrao pblica e Poder Executivo. Apesar de este ter como atribuio principal, exatamente a funo administrativa, tambm so exercidas outras funes, como a normativa (ou legislativa) - no caso das medidas provisrias - e a poltica - nos casos de decretao de Estado de Stio e de Estado de Defesa. Trata-se, portanto, de atos alheios funo administrativa. A doutrina mais moderna tem considerado o princpio da legalidade como de abrangncia excessivamente restrita frente recente constitucionalizao do Direito. Propugnam, com acerto, a possibilidade de aplicao dos princpios constitucionais sem a mediao da lei. Alm disso, proposto um novo princpio, mais abrangente, que envolve toda a ordem jurdica, inclusive e principalmente a Constituio : o princpio da juridicidade [ 5 ]. Esse ponto de vista tem base tambm na Lei 9.784 /99, que determina a "atuao conforme a lei e o Direito" (art. 2, Paragrfo nico, I), o que inclui, alm da lei, os princpios, os costumes, a jurisprudncia e a doutrina. 2.2 Impessoalidade A atuao das pessoas em geral movida por seus interesses egosticos, ou seja, busca-se a satisfao das prprias necessidades ou daqueles que lhes so prximos. A administrao pblica, porm, deve ter como finalidade essencial a satisfao do interesse pblico, buscando as melhores alternativas para a sociedade como um todo. E, por "interesse pblico", no deve se compreender alguma concepo ideolgica pessoal do agente, mas aquilo que definido como tal pelo Direito. Portanto, o princpio da impessoalidade (ou da finalidade) decorre diretamente do princpio da legalidade. Atuar impessoalmente, portanto, significa ter sempre a finalidade de satisfazer os interesses coletivos, mesmo que, nesse processo, interesses privados sejam beneficiados ou prejudicados. O que se veda a atuao administrativa com o objetivo de apenas beneficiar ou prejudicar pessoas ou grupos especficos. Impessoalidade tambm significa imparcialidade e isonomia, pois, a funo da administrao pblica a execuo da lei [ 6 ], independentemente de quem sejam os interesses beneficiados ou

prejudicados. At mesmo os prprios interesses do Estado, enquanto pessoa jurdica, somente podem ser satisfeitos se estiverem respaldados pela lei. Assim, em um processo administrativo, eventual deciso favorvel ao Estado deve ser baseada na melhor aplicao possvel da lei e no em seus interesses [ 7 ]. Ex.: um servidor deixa de receber verba remuneratria a que claramente tem direito, nos termos da lei. Nesse caso, a reclamao administrativa porventura feita deve ser declarada procedente, mesmo sendo essa deciso contrria aos interesses imediatos da entidade, que deve dispender mais verba pblica. Os atos da administrao devem sempre estar de acordo com a finalidade genrica (satisfao do interesse pblico) e com sua finalidade especfica, que lhe prpria. A desobedincia a qualquer uma dessas finalidades constitui uma espcie de abuso de poder chamada de desvio de finalidade ou de desvio de poder. Ex.: a remoo de um servidor de uma localidade para outra tem o objetivo de suprir a necessidade de pessoal no local de destino (finalidade especfica). Caso seja utilizada para puni-lo ou por simples perseguio pessoal, haver desvio de poder. A Lei 8.112 /90 tem vrios dispositivos visando desestimular a prtica de atos violadores do princpio da impessoalidade: "Art. 117. Ao servidor proibido: (...) V - promover manifestao de apreo ou desapreo no recinto da repartio; (...) VII - coagir ou aliciar subordinados no sentido de filiarem-se a associao profissional ou sindical, ou a partido poltico; VIII - manter sob sua chefia imediata, em cargo ou funo de confiana, cnjuge, companheiro ou parente at o segundo grau civil; IX - valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da funo pblica; (...) XI - atuar, como procurador ou intermedirio, junto a reparties pblicas, salvo quando se tratar de benefcios previdencirios ou assistenciais de parentes at o segundo grau, e de cnjuge ou companheiro [ 8 ]; (...) XVI - utilizar pessoal ou recursos materiais da repartio em servios ou atividades particulares; " Por sua atualidade, merece especial referncia a questo do nepotismo, ou seja, a designao de cnjuge, companheiro e parentes para cargos pblicos no rgo. A Lei8.112 /90 probe apenas o nepotismo direto, ou seja, o beneficiado deve estar subordinado a seu parente, limitado ao segundo grau civil, por consanguinidade (pai, me, avs, irmos, filhos e netos) ou por afinidade (sogros, pais dos sogros, cunhados, enteados e filhos dos enteados). O STF ampliou essa vedao, por meio da Smula Vinculante 13: "A nomeao de cnjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, at o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurdica, investido em cargo de direo, chefia ou assessoramento, para o exerccio de cargo em comisso ou de

confiana, ou, ainda, de funo gratificada na Administrao Pblica direta e indireta, em qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios, compreendido o ajuste mediante designaes recprocas, viola aConstituio Federal ". A smula traz algumas novidades: a) probe o nepotismo em todas as entidades da administrao direta e indireta de todos os entes federativos, enquanto que a Lei 8.112 /90 veda apenas para a administrao direta, s autarquias e s fundaes da Unio; ) estende a proibio aos parentes de terceiro grau (tios e sobrinhos), que alcanava apenas os parentes de segundo grau; e, mais importante, c) proibiu-se tambm o nepotismo cruzado, aquele em o agente pblico utiliza sua influncia para possibilitar a nomeao de cnjuge, companheiro ou parente em cargo em comisso ou de confiana ou funo gratificada no subordinada diretamente a ele. A Constituio Federal impe conduta impessoal em todos os atos da administrao pblica, notadamente os de publicidade, nos quais, a pretexto de informar as realizaes do governo, faz-se, de forma extremamente frequente, propaganda poltico-partidria. Nesse sentido, dispe o art. 37: " 1 - A publicidade dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos rgos pblicos dever ter carter educativo, informativo ou de orientao social, dela no podendo constar nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos." A Lei 9.784 /99 tambm dispe sobre a impessoalidade, denominando-a de princpio da finalidade, exigindo, no Pargrafo nico do art. 2 : "III - objetividade no atendimento do interesse pblico, vedada a promoo pessoal de agentes ou autoridades; (...) XIII - interpretao da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim pblico a que se dirige... " 2.3 Moralidade Moral o conjunto de comportamentos considerados aceitveis para a sociedade de determinada poca. Distingue-se do Direito, uma vez que este formado por normas jurdicas provindas do Estado e de obedincia obrigatria, sob pena de imposio de uma sano. O Direito no se identifica totalmente com a Moral, pois tem normas sem nenhum contedo tico [ 9 ] e mesmo normas de contedo anti-tico [ 10 ]. Pretende-se, atualmente, prover o Direito de um "mnimo tico", sem haver a pretenso de torn-lo um subgrupo dentro da Moral. O princpio da moralidade vem exigir que o administrador pblico sempre considere as normas morais em sua conduta, de forma que sua obedincia seja obrigatria, mesmo contra a expresso literal da lei. No se trata da Moral mdia da sociedade, mas daquela especificamente dirigida atuao administrativa. Enquanto o indivduo tem o direito de portar-se imoralmente, desde que no descumpra a lei, o agente pblico somente deve atuar legitimamente, ou seja, de acordo com a lei e com a Moral. O ato legal, mas imoral, nulo. A distino entre a moralidade e a imoralidade de um ato, frequentemente, no clara. ALei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429 /92) estabelece apenas uma classificao dos atos imorais de acordo com leso provocada ou com o benefcio recebido pelo agente. So eles: a) atos que causam enriquecimento ilcito (art. 9);

b) atos que causam prejuzo ao errio (art. 10); e c) atos que atentam contra os princpios da administrao pblica (art. 11). Os atos imorais podem ser anulados pelo Poder Judicirio principalmente por meio de: a) ao popular (CF , art. 5 , LXXIII e Lei 4.717 /65): sujeito ativo - cidado (eleitor); e b) ao de improbidade administrativa (Lei 8.429 /92): sujeitos ativos - entidade prejudicada e Ministrio Pblico. O Decreto 1.711 /94 instituiu o Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal, que contm as regras deontolgicas (enumerao dos valores fundamentais a serem obedecidos pelos agentes pblicos), os principais deveres dos servidores pblicos, as vedaes aos servidores pblicos e determina que todos os rgos e entidades da administrao pblica devem ter uma comisso de tica. A Lei 9.784 /99 tambm prev esse princpio, determinando a "atuao segundo padres ticos de probidade, decoro e boa-f" (art. 2, Pargrafo nico, IV). 2.4 Publicidade A Constituio garante aos indivduos o direito privacidade e intimidade, ou seja, cada pessoa tem o direito de isolar parte da sua vida do conhecimento alheio. Esses direitos no se aplicam aos agentes pblicos quando atuam no exerccio de suas funes. A administrao pblica tem o dever de transparncia, isto , seus atos devem ser levados ao conhecimento da populao. A publicidade dos atos da administrao pblica tem as seguintes finalidades: a) conferir eficcia (ou, segundo alguns autores, exequibilidade) para os atos da administrao. Assim, o ato somente torna-se obrigatrio para seus destinatrios quando for publicado; b) possibilitar o controle do ato pela populao (que pode ajuizar uma ao popular ou interpor um requerimento administrativo) ou por outros rgos pblicos (como o Ministrio Pblico, que atua por meio da ao civil pblica ou por meio de recomendaes aos rgos pblicos). A publicidade, por ser interna (dirigida aos integrantes do rgo ou da entidade) ou externa (dirigida aos cidados em geral), deve obedecer forma prescrita em lei, que, normalmente, exige a publicao do ato no Dirio Oficial. Excepcionalmente, a lei determina a publicao em jornal de grande circulao ou mesmo a utilizao da internet. Nos processos administrativos, as comunicaes processuais aos interessados devem ser feitas por meio de intimao. Assim, a publicidade um ato formal, sob pena de nulidade. Por isso, a Lei 8.112 /90 estipula, entre os deveres dos servidores pblicos, o de "guardar sigilo sobre os assuntos da repartio", uma vez que o servidor no tem a atribuio de divulgar os atos administrativos. De acordo com a Constituio , o direito publicidade da administrao pblica pode ser defendido administrativamente por meio: a) do direito de petio aos Poderes Pblicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder; e b) da obteno de certides em reparties pblicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situaes de interesse pessoal.

Enquanto o direito de petio utilizado para possibilitar o acesso a informaes de interesse coletivo, o direito de certido utilizado para a obteno de informaes que dizem respeito ao prprio requerente. Judicialmente, a transparncia administrativa pode ser defendida por meio de duas aes previstas na Constituio : a) o mandado de segurana, para informaes de interesse coletivo; e b) o habeas data, para o acesso e a retificao de informaes pessoais constantes em bancos de dados pblicos ou de carter pblico. O sigilo lcito na administrao pblica em situaes nas quais a publicidade possa acarretar leso a outro direito protegido constitucionalmente. Ex.: os atos do procedimento licitatrio so pblicos, exceto a apresentao das propostas, pois, se um dos licitantes souber das propostas dos outros, antes de apresentar a sua, haver uma vantagem indevida e uma violao ao princpio da isonomia [ 11 ]. A Constituio enumera os seguintes casos de sigilo: a) imprescindibilidade para a segurana da sociedade e do Estado (art. 5, XXXIII, regulamentado pelas Leis 8.159 /91 e 11.111 /2005 e pelo Decreto 4.533 /2002); e b) defesa da intimidade (art. 5, LX). O Cdigo de tica do Servidor Pblico Federal dispe no mesmo sentido: "Salvo os casos de segurana nacional, investigaes policiais ou interesse superior do Estado e da Administrao Pblica, a serem preservados em processo previamente declarado sigiloso, nos termos da lei, a publicidade de qualquer ato administrativo constitui requisito de eficcia e moralidade, ensejando sua omisso comprometimento tico contra o bem comum, imputvel a quem a negar ." 2.5 Eficincia A administrao pblica brasileira passou, historicamente, por trs fases: a) administrao patrimonialista: no havia diferena entre os interesses pessoais dos agentes pblicos e dos grupos aos quais pertencem e os interesses da prpria administrao; b) administrao burocrtica: superou o patrimonialismo por meio da adoo do princpio da impessoalidade. Para prevenir e reprimir a ocorrncia de desvios, foram criados rgidos controles sobre a atuao dos agentes pblicos. Formou-se a burocracia, um conjunto de agentes pblicos que devem obedecer aos procedimentos determinados e rgida hierarquia e separao de funes; c) administrao gerencial: busca superar o modelo burocrtico por meio da adoo do princpio da eficincia, que tem as seguintes consequncias principais: utilizao do controle de resultados em substituio ao controle de meios, maior autonomia dos agentes, dos rgos e das entidades pblicas, servio orientado para o cidado e utilizao de indicadores de desempenho. A primeira tentativa de instaurar a administrao pblica gerencial no Brasil foi o Decreto-Lei 200 /67 (Reforma Administrativa Federal), que no foi bem-sucedido, e, mais recentemente, foi editada a Emenda Constitucional 19 /98, que incluiu o princpio da eficincia na enumerao do caput do art. 37 . No se pode dizer que a administrao patrimonialista esteja superada no Brasil, basta perceber os recorrentes casos de nepotismo e de corrupo. Tambm no foi superado o modelo burocrtico, uma vez que a maior parte da administrao pblica ainda mais orientada a procedimentos e no a resultados. Porm, paulatinamente, vo se instalando institutos de administrao gerencial, como os

contratos de gesto para agncias executivas e organizaes. Portanto, coexistem, no Brasil de hoje, os trs modelos de administrao pblica. Eficincia, em sntese, a relao entre os resultados obtidos e os recursos empregados [12 ]. Assim, um procedimento administrativo eficiente quando empregar um pequeno nmero de recursos (materiais, humanos e de tempo) para produzir um grande nmero de resultados. No se confunde com eficcia, que qualidade do ato administrativo que possibilita a produo de efeitos jurdicos. Assim, ato eficaz aquele que cria, modifica ou extingue direitos, enquanto que o ato ineficaz aquele que ainda no tem efeitos jurdicos, porque ainda no veio a t-los (atos pendentes) ou porque estes j foram totalmente produzidos (atos exauridos). Tambm no se confunde com efetividade, que qualidade de tudo aquilo que est, de fato, sendo executado. Assim, um ato pode ser eficaz, mas no ter efetividade se for sistematicamente descumprido. De acordo com Alexandre de Moraes [ 13 ], o princpio da eficincia tem as seguintes caractersticas: a) direcionamento da atividade e dos servios pblicos efetividade do bem comum, uma vez que a Constituio Federal determina ser objetivo fundamental da Rpblica Federativa do Brasil (art. 3, IV) promover o bem de todos; b) imparcialidade: independncia de quaisquer interesses privados; c) neutralidade: considerao de todos os interesses na resoluo de um conflito; d) transparncia de todas as atividades administrativas, possibilitando amplo conhecimento e participao popular; e) participao e aproximao dos servios pblicos da populao (princpio da gesto participativa): a EC 19 /98 incluiu, no art. 37 , 3 , a previso de que a lei disciplinar a participao do usurio na administrao pblica; f) desburocratizao: simplificao e desregulamentao de procedimentos, com a eliminao de exigncias desnecessrias; e g) busca da qualidade: melhoria constante das atividades administrativas, especialmente dos servios fornecidos populao. O princpio da eficincia j constava implicitamente na Constituio Federal , na qual sempre houve a previso de concursos pblicos para o provimento de cargos efetivos, de licitaes para a escolha do melhor contrato e de controle de economicidade exercido pelo tribunal de contas. A EC 19 /98, alm de introduzir expressamente o princpio [ 14 ], tambm incluiu diversos dispositivos decorrentes dele, como a obrigatoriedade da Unio, dos Estados e do Distrito Federal de institurem escolas de administrao pblica para seus servidores, a possibilidade de perda do cargo do servidor estvel por meio de avaliao peridica de desempenho e a criao das agncias executivas. Por fim, a EC 45/04 incluiu o direito razovel durao do processo. 3. Princpios enumerados na Lei 9.784 /99 (art. 2) 3.2 Motivao Motivo so os fundamentos de fato e de direito do ato administrativo. Todos os atos administrativos requerem um motivo lcito. Motivao a exposio do motivo. Trata-se de uma decorrncia do princpio da publicidade, segundo o qual a populao no deve apenas conhecer o ato, mas tambm as razes que levaram realizao do ato. Qualquer ato administrativo permite a motivao, que somente obrigatria nas hipteses expressamente previstas no art. 50 da Lei 9.784 /99. De acordo com a teoria dos motivos determinantes, a motivao de um ato vincula sua validade, ou seja, o ato somente vlido se a motivao for verdadeira.

3.3 Razoabilidade Razo a capacidade de coordenao hierrquica de todos os conhecimentos, em vista de princpios ou de valores. Decorrente dos princpios da finalidade, da legalidade e do devido processo legal substantivo [ 15 ], a razoabilidade exige do agente pblico que, ao realizar atos discricionrios [ 16 ], utilize prudncia, sensatez e bom senso, evitando condutas absurdas, bizarras e incoerentes. Assim, o administrador tem apenas liberdade para escolher entre opes razoveis. Atos absurdos so absolutamente nulos. 3.4 Proporcionalidade O princpio da proporcionalidade, frequentemente identificado com a razoabilidade, tem trs elementos: a) adequao: o ato administrativo deve ser efetivamente capaz de atingir os objetivos pretendidos; b) necessidade: o ato administrativo utilizado deve ser, de todos os meios existentes, o menos restritivo aos direitos individuais; c) proporcionalidade em sentido estrito: deve haver uma proporo adequada entre os meios utilizados e os fins desejados. Probe no s o excesso (exagerada utilizao de meios em relao ao objetivo almejado), mas tambm a insuficincia de proteo (os meios utilizados esto aqum do necessrio para alcanar a finalidade do ato). 3.5 Ampla defesa Todos os acusados em processos judiciais e administrativos tm o direito de utilizar todos os meios lcitos para demonstrarem sua inocncia ou para pleitear a aplicao de uma pena mais moderada. A aplicao de qualquer sano sem que seja dada a oportunidade de defesa para o acusado torna-se ilegal. Assim, instrumentos como verdade sabida, termo de declaraes e meras sindicncias [ 17 ] no so aptos para a aplicao de sanes, por desobedecerem a esse princpio. De acordo com a Smula Vinculante 5, o advogado no essencial para a defesa em um processo administrativo disciplinar. 3.6 Contraditrio Contraditrio uma decorrncia do princpio democrtico, pois permite a participao, na formao das decises estatais, de todos aqueles que podem ter seus interesses afetados por essas decises. No processo, o contraditrio tem dois aspectos: primeiramente, cincia dos atos processuais (por intimao pessoal ou por edital); depois, a manifestao a respeito desses atos. O primeiro aspecto um direito do interessado, e o segundo, uma faculdade, que pode ou no ser exercida por ele. 3.7 Segurana jurdica Segurana jurdica o direito individual estabilidade das relaes jurdicas. Trata-se de um megaprincpio que preserva situaes consolidadas (como direito adquirido, coisa julgada e ato jurdico perfeito), mesmo que tenham sido originadas de atos ilcitos (se os beneficirios estiverem de boa-f, o ato convalidado depois de cinco anos); e impede a manuteno indefinida de situaes pendentes (com a utilizao dos institutos da prescrio e da decadncia). No se confunde com imutabilidade, pois permite mudanas legislativas (em alguns casos, so requeridas regras de transio, como na reforma da Previdncia) e at mudanas na interpretao das leis (desde que no tenham efeitos retroativos). Da segurana jurdica, derivam princpios como o da boa-f e o da confiana. 3.8 Interesse pblico Interesse pblico aquele atribudo comunidade como um todo e no a cada indivduo, isoladamente considerado. A supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado determina que, no conflito

entre esses interesses, o primeiro deve prevalecer. Essa supremacia no absoluta, pois sempre deve ser respeitado o ncleo essencial dos direitos individuais. Ex.: na desapropriao, a regra determina que a indenizao do desapropriado deve ser paga previamente e em dinheiro; respeita-se, assim, o direito de propriedade. A indisponibilidade do interesse pblico indica que este no pertence aos agentes pblicos, mas a toda a coletividade. Por isso, indispensvel que esses agentes atuem no sentido de satisfazer esse interesse, sem nunca renunciar a essa misso. Ex.: em nome do interesse pblico, os contratos administrativos devem ser antecedidos de licitao, processo que permite a escolha do melhor contrato. Em nome da indisponibilidade desse interesse, o administrador no pode deixar de licitar, exceto nas hipteses expressamente previstas em lei. 1. Curso de Direito Administrativo, p. 73 -110. Rio de Janeiro: Forense, 2006. 2. Incluem-se nessa categoria aqueles atos que tinham status de lei, mas deixaram de ser utilizados com a nova ordem constitucional, como os Decretos-Lei. 3. Considera-se aqui a lei em sentido amplo, o que inclui a Constituio e todas as espcies normativas previstas no art. 59 da CF . 4. Os decretos autnomos no podem implicar: a) aumento de despesa; b) criao e extino de cargos pblicos; e c) extino de cargos e de funes pblicas, exceto quando vagos. 5. Ver, por todos, BINENBOJM, Gustavo. Uma teoria do Direito Administrativo. Renovar: Rio de Janeiro, 2006. 6. Segundo a clssica lio de Seabra Fagundes, "administrar executar a lei de ofcio". 7. Merece referncia a diviso feita por Alessi: interesse pblico primrio (da sociedade como um todo) e interesse pblico secundrio (do Estado como pessoa jurdica). Obviamente, o interesse pblico secundrio somente pode ser protegido de forma vlida se no contrariar o interesse pblico primrio. 8. O patrocnio de causas privadas por servidores pblicos, junto aos rgos em que atuam, configura a advocacia adminsitrativa, prevista como crime no art. 321 do Cdigo Penal . 9. Ex.: a norma constitucional que determina Braslia como a Capital Federal. Tratou-se de uma opo poltica e no tica, pois no poderia ser considerado "certo" ou "errado" fixar a capital em outro local. 10. Ex.: o Cdigo Penal exime de pena aquele que comete crime contra o patrimnio de cnjuge, pai, me ou filho (escusa absolutria). 11. No prego, porm, a apresentao das propostas feita publicamente, por meio de lances verbais. 12. Quando essa relao custo-benefcio feita em termos financeiros, tm-se um princpio derivado da eficincia: o da economicidade, previsto expressamente no art. 70 , caput, da Constituio , quando se refere ao controle realizado pelo Tribunal de Contas. 13. Direito Constitucional Administrativo, p. 109 - 112. So Paulo: Atlas, 2002. 14. O princpio da eficincia j constava na Lei 8.987 /95, que regulamenta os servios pblicos. 15. Devido processo legal substantivo ou material o princpio que exige que todos os atos estatais (administrativos, judiciais e legislativos) sejam realizados de forma justa, proporcional e razovel. 16. Atos discricionrios so aqueles em que a lei permite certa liberdade de ao ao agente pblico. 17. Verdade sabida a aplicao imediata de penalidade pela autoridade competente, em vista do conhecimento direto da prtica do ato ilcito. Termo de declaraes a confisso do servidor, utilizada como nico fundamento para a acusao. Sindicncia a investigao a respeito de ndicios de cometimento de infraes administrativas

Os Princpios de Direito Administrativo (Direito Administrativo I)escrito em tera 19 agosto

2008 17:20

alicerce do direito administrativo, princpios da administrao pblica

certo que a Constituio Federal estabelece que a Administrao Pblica, direta e indireta dever obedecer aos princpios aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. Para ns, no entanto, o rol estatudo pelo legislador constituinte no exaustivo. Princpio da Legalidade No se discute que princpios so garantias. Tambm no se discute que o princpio da legalidade, como conceituado no artigo 5, da Constituio Federal ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei um dos, seno o principal princpio balizar do processo administrativo tributrio. O princpio da legalidade aplicado ao processo administrativo tributrio se apresenta como uma verdadeira garantia do administrado, contra mudanas insensatas, desmedidas, desvios e abusos de poder por parte da Administrao Pblica, ao passo que para essa, se apresenta como verdadeiro limite na sua atuao. que as normas que regulam as diversas atividades da Administrao ho de estar revestidas de uma legitimidade que s o devido processo legal. Celso Ribeiro Bastos[1] bem expressa tal opinio: "O princpio de que ningum obrigado a fazer ou deixar de fazer algo seno em virtude de lei surge como uma das vigas mestras de nosso ordenamento jurdico. A sua significao dplice. De um lado representa o marco avanado do Estado de Direito, que procura jugular os comportamentos, quer individuais, quer dos rgos estatais, s normas jurdicas das quais as leis so a suprema expresso. Nesse sentido, o princpio da legalidade de transcendental importncia para vincar as distines entre o Estado constitucional e o absolutista, este ltimo antes da Revoluo Francesa. Aqui havia lugar para o arbtrio. Com o primado da lei cessa o privilgio da vontade caprichosa do detentor do poder em benefcio da lei, que se presume ser a expresso da vontade coletiva. De outro lado, o princpio da legalidade garante o particular contra os possveis desmandos do Executivo e do prprio Judicirio. Instaura-se, em conseqncia, uma mecnica entre os Poderes do Estado, da qual resulta ser lcito a apenas um deles, qual seja o Legislativo, obrigar aos particulares. Os demais atuam as suas competncias dentro dos parmetros fixados pela lei. A obedincia suprema dos particulares, pois, para com o legislativo. Os outros, o Executivo e o Judicirio, s compelem na medida em que atuam a vontade da lei. No podem, contudo, impor ao indivduo deveres ou obrigaes ex novo, dizer, calcados na sua exclusiva autoridade - Princpio da Finalidade

Todo ato administrativo tem uma finalidade e essa deve ser sempre o fim pblico. Ao analisar a norma, cabe ao interprete conferir o seu sentido conforme a finalidade a que ela se destina. A Lei n 9.784/99, em seu artigo 2, inciso II, dispe que o princpio da finalidade teria por escopo o "atendimento a fins de interesse geral, vedada a promoo pessoal de agentes ou autoridades". O inciso XIII do mesmo artigo dispe que o operador jurdico deve fazer a "interpretao da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim pblico a que se dirige, vedada aplicao retroativa de nova interpretao". Para Celso Antnio Bandeira de Mello[1], o princpio da finalidade impe que o administrador, ao manejar as competncias postas a seu encargo, atue com rigorosa obedincia finalidade de cada qual. Isto , cumpre-lhe cingir-se no apenas finalidade prpria de todas as leis, que o interesse pblico, mas tambm finalidade especfica abrigada na lei a que esteja dando execuo". Portanto, esse o papel que deve ser desempenhado pelo examinador da norma de direito administrativo, buscar verificar nela o atendimento ao interesse pblico. Princpio da Motivao
[1] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 5 ed., So Paulo: Malheiros. 1994. p. 255

[1] BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 13 ed., So Paulo:Saraiva, 1990, p. 172.
No devemos confundir motivo com motivao. Motivo o objeto do ato administrativo, so os fatos que levaram pratica do ato. A motivao a fundamentao, a razo com a qual a autoridade administrativa deve justiar a prtica do ato.

A Administrao deve expor de forma clara o que est a motivando, de forma que assim, possa ser controlada pela sociedade, porque a motivao est intimamente ligada a legalidade, pois, a motivao deve ter uma razo legal, portanto, de direito. Vale ressaltar que a motivao atinge tanto os atos discricionrios que comportam um certa margem de liberdade a quem o pratica, quanto ao atos vinculados da Administrao, que no permitem qualquer interpretao por parte da autoridade administrativa. Celso Antonio Bandeira de Mello[1], nesse sentido observa que A motivao deve ser prvia ou contempornea expedio do ato. Em algumas hiptese de atos vinculados, isto , naqueles em que h aplicao quase automtica da lei, por no existir campo para interferncia de juzos subjetivos do administrador, a simples meno do fato e da regra de Direito aplicanda pode ser suficiente por estar implcita a motivao. Naqueloutros, todavia, em que existe discricionariedade administrativa ou em que a prtica do ato vinculado depende de apurada apreciao e sopesamento dos fatos e das regras jurdicas em causa, imprescindvel motivao detalhada. - Princpio da Razoabilidade

[1] idem. p. 82
Muito embora no haja previso expressa do princpio da razoabilidade no caput do artigo 37, da Constituio Federal, no se pode, por isso, lhe negar ostatus constitucional, ou mesmo afirma que ele no integra o ordenamento constitucional brasileiro, at porque sua previso j constava dos trabalhos da Assemblia Constituinte de 1988, que teve a redao do artigo 44, como sendo a seguinte:

A administrao pblica, direta ou indireta, de qualquer dos Poderes obedecer aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, exigindo-se, como condio de validade dos atos administrativos, a motivao suficiente e, como requisito de sua legitimidade, a razoabilidade. Jos Afonso da Silva[1] afirma tambm estar o princpio da proporcionalidade razovel consagrado enquanto princpio constitucional geral e explcito de tributao, traduzido na norma que impede a tributao com efeitos de confisco (artigo 150, IV). vedado ao Poder Pblico tributar patrimnio de modo a impossibilitar sua manuteno pelo particular ou inviabilizar o uso econmico a que se destine, ressalvadas as excees constitucionalmente previstas. E no poderia ser de outra forma, afinal, o poder balizar do princpio da razoabilidade deve estar presente em qualquer ato da Administrao, impondo a ela critrios aceitveis do ponto de vista racional. Assim, deve ter estreita relao com o propsito da Administrao, a coletividade, o equilbrio entre a apresentada necessidade coletiva e o ato da Administrao. Inegavelmente mais um meio de controle da Administrao, coibindo excessos e norteando seus atos. - Princpio da Proporcionalidade Leciona Paulo Bonavides[2]: h princpios mais fceis de compreender do que definir. A proporcionalidade entra na categoria desses princpios. Por necessidade, segundo elemento da proporcionalidade, entende-se que a medida no pode exceder os limites indispensveis conservao do fim legtimo que se almeja. Lecionam, ainda, alguns autores dizendo que o ato deve ser realizado pelo meio menos gravoso. Citando Xavier Philippe, este assevera que o princpio pode ser ilustrado pela seguinte mxima: de dois males, faz-se mister escolher o menor. - Princpio Da Impessoalidade O princpio da impessoalidade da Administrao Pblica a ela se apresenta com duas vertentes. Por um lado exige que os atos administrativos representam o ente ou rgo que o realizou, a eles devem sempre ser imputados, pouco importando a pessoa fsica que o realizou. De outro lado, exige ainda o princpio da impessoalidade, que o ato administrativo deve ter destino genrico, buscando sempre a coletividade, sem privilgios ou imposio de restrio de caractersticas pessoais.

Para Jos Afonso da Silva,[1]isso ocorre para que as realizaes administrativogovernamentais no sejam propriamente do funcionrio ou da autoridade, mas exclusivamente da entidade pblica que a efetiva. A outra vertente do princpio da impessoalidade, que trata do destinatrio do ato administrativo, melhor explicada por Celso Antonio Bandeira de Mello[2] "No princpio da impessoalidade se traduz a idia de que a Administrao tem que tratar a todos os administrados sem discriminaes, benficas ou detrimentosas. Nem favoritismo nem perseguies so tolerveis. Simpatias ou animosidades pessoais, polticas ou ideolgicas no podem interferir na atuao administrativa e muito menos interesses sectrios, de faces ou grupos de qualquer espcie. O princpio em causa seno o prprio princpio da igualdade ou isonomia" - Princpio Da Moralidade Embora tenha se cogitado que a moralidade j estaria sendo exigida atravs do princpio da legalidade, afinal, o mnimo que se espera da lei que ela atenda ao mnimo tico indispensvel que a sociedade exige de seus membros,[3] o fato que essa discusso perdeu razo com a previso legal do princpio da moralidade como exigncia do legislador constituinte, que deve ser atendida pela Administrao Pblica. Com a nova Constituio introduzindo o requisito de moralidade como essencial aos atos da Administrao Pblica, no tero os tribunais, em casos concretos que lhes forem submetidos, seno a alternativa de apreciar o elemento subjetivo, visando apurar se h boa administrao da coisa pblica, no s nos aspectos de adequao ordem jurdica, mas tambm no que diz respeito aos fins e motivos da atuao administrativa.[4] Nem tudo que legal moral e honesto, j dizia os romanos. Desta forma, a Administrao Pblica alm de atender o que a lei determina, deve conduzir o seu poder-dever atravs do caminho estreito do que justo, conveniente e honesto, pautando-se pela conduta moral comum e interna. Hely Lopes de Meirelles[5], sintetizando as lies de Maurice Hauriou, o principal sistematizador da teoria da moralidade administrativa, assim se manifesta: "A moralidade administrativaconstitui hoje em dia, pressuposto da validade de todo ato da Administrao Pblica (Const. Rep., art. 37, caput). No se trata diz Hauriou, o sistematizador de tal conceito da moral comum, mas sim de uma moral jurdica, entendida como "o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administrao". Desenvolvendo a sua doutrina, explica o mesmo autor que o agente administrativo, como ser humano dotado da capacidade de atuar, deve, necessariamente, distinguir o Bem do Mal, o honesto do desonesto. E, ao atuar, no poder desprezar o elemento tico de sua conduta. Assim, no ter que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas tambm entre o honesto e o desonesto. Por consideraes de direito e de moral, o ato administrativo no ter que obedecer somente lei jurdica, mas tambm lei tica da prpria instituio, porque nem tudo que legal honesto, conforme j proclamavam os romanos non omne quod licet honestum est. A moral comum, remata Hauriou, imposta ao homem para sua conduta externa; a moral administrativa imposta ao agente pblico para a sua conduta interna, segundo as exigncias da instituio a que serve, e a finalidade de sua ao: o bem comum