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AURORA ano III nmero 5 - DEZEMBRO DE 2009

___ISSN: 1982-8004 www.marilia.unesp.br/aurora

Paradigmas de Segurana no Brasil:


da Ditadura aos nossos dias
MOEMA DUTRA FREIREi
Resumo: Para melhor compreender a dinmica atual da violncia e as alternativas de polticas pblicas disponveis para sua preveno e controle, imprescindvel retomar a reflexo sobre o histrico das polticas de Segurana no pas. Considerando as mltiplas possibilidades de especializao e diferenciao das instituies e suas respectivas formas de atuao, a configurao exata escolhida em determinado local e perodo estar fortemente relacionada aos conceitos e paradigmas que so a base da formulao da poltica pblica de segurana. Dessa forma, este artigo realiza uma anlise histrica e prope a caracterizao de trs paradigmas que influenciaram a formulao de polticas de Segurana no perodo compreendido entre a Ditadura Militar e os nossos dias: a Segurana Nacional, a Segurana Pblica e a Segurana Cidad. Primeiramente, so apresentadas as caractersticas fundamentais de cada um dos paradigmas. Em seguida, realizada uma anlise comparada dos elementos que formam o ncleo paradigmtico dessas trs perspectivas conceituais. Segue-se o exame da trajetria que caracterizou a transio entre paradigmas, no qual so adotados como marcos o advento da Constituio de 1988 e as tendncias em polticas pblicas que acompanharam a promulgao da constituio. Por fim, realizado o debate sobre os desafios e limites aplicao prtica da nova tendncia paradigmtica examinada: a Segurana Cidad. Palavras-chave: Segurana Pblica, Segurana Nacional, Segurana Cidad, Polticas Pblicas. Abstract: In order to better comprehend the current dynamics of the violence and the available alternatives on public policies for its prevention and control, it is essential to retake the exam of the history of public policies on security in Brazil. Considering the multiple possibilities of specialization and differentiation of institutions, as well as their correspondent ways of acting, the exact configuration of public policies chosen in each period and place is strongly associated to the concepts and paradigms that are the bases for the formulation of the security public policies. In this sense, this article develops an historical analysis and proposes the characterization of three paradigms that have influenced the formulation of Security public policies in the period between the military dictatorship in Brazil and the current days: the National Security, the Public Security and the Citizen Security. Initially, the basic characteristics of each paradigm are presented. Then, a comparative analysis of the elements that integrate the core of such paradigms is developed. An analysis of the trajectory that has characterized the transition of paradigms - in which the promulgation of the Federal Constitution in 1988 is adopted as a mark - and of the public policies tendencies that have accompanied the new constitution follows. Finally, a debate on the challenges and limits for the practical application of the new paradigm studied the Citizen Security one is developed. Key words: Public Security, National Security, Citizen Security, Public Policies.

INTRODUO O aumento da percepo de insegurana e a elevao dos ndices de criminalidade tm colocado o debate sobre a efetividade das aes de preveno e controle da violncia cada vez mais em evidncia. Mas ser que essa uma preocupao recente? Ser que a violncia tem sido percebida da mesma forma ao longo das ltimas dcadas? E as polticas de Segurana, adotaram sempre estratgias semelhantes? De fato, para melhor compreender a dinmica atual da violncia e as alternativas de polticas pblicas disponveis, imprescindvel retomar a reflexo sobre o histrico das polticas de Segurana no pas. Considerando as mltiplas possibilidades de especializao e diferenciao das

instituies e suas respectivas formas de atuao, a configurao exata escolhida em determinado local e perodo estar fortemente relacionada aos conceitos e paradigmas que so a base da formulao da poltica pblica de segurana. O conceito de paradigma adotado aqui como vises de mundo compartilhadas, que influenciam a forma de pensar de determinado grupo, em determinada poca (Kuhn, 2003, p.218). Essas vises compartilhadas influenciam no s a produo cientfica como tambm a formulao de polticas pblicas. Assim, identificar os distintos paradigmas que determinam a formulao de polticas pblicas de segurana no Brasil, em diferentes perodos e localidades, essencial para melhor conhecer os objetivos dos formuladores de polticas e os resultados que estas podem trazer para a sociedade.

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Nesse sentido, importante mencionar que as iniciativas na rea de segurana tm sofrido variaes significativas quanto aos seus objetivos e estratgias ao longo das ltimas dcadas. Essas variaes esto diretamente associadas ao paradigma conceitual que alimenta cada uma dessas iniciativas. Este texto apresenta como recorte temporal as ltimas cinco dcadas, compreendendo um perodo que se inicia com o advento da Ditadura Militar e se estende aos nossos dias. Neste recorte temporal, so analisadas caractersticas que permitem o delineamento de trs paradigmas principais na rea de Segurana:
(i) (ii) (iii) Segurana Nacional, vigente durante o perodo da Ditadura Militar; Segurana Pblica, que se fortalece com a promulgao da constituio de 1988; e Segurana Cidad, perspectiva que tm se ampliado em toda a Amrica Latina e comea a influenciar o debate em Segurana no Brasil a partir de meados de 2000.

(iii)

(iv)

1. PARADIGMAS CARACTERSTICAS HISTRICO

DE E

SEGURANA: CONTEXTO

um processo do que de uma brusca ruptura. Essa coexistncia pode ocorrer no s quando se considera a escala temporal, mas tambm a distribuio geogrfica. Por exemplo, diferentes regies do pas podem adotar polticas de Segurana com base em diretrizes distintas, em um mesmo perodo. O histrico dos paradigmas no pas influencia as caractersticas das polticas pblicas de Segurana subseqentes. Esse fenmeno denominado dependncia da trajetria (North, 1990). Em outras palavras, determinadas caractersticas paradigmticas ganham tanta fora que acabam influenciando a direo na qual se d o desenvolvimento do novo paradigma. Esta reflexo ser aprofundada ao realizarse a anlise sobre as caractersticas dos trs paradigmas de Segurana examinados aqui. Um paradigma no uma poltica pblica. Os paradigmas so crenas, valores e conceitos que predominam no governo e na sociedade em determinada localidade e em determinado perodo. Mas isso no quer dizer que essas mesmas crenas, valores e conceitos sejam automaticamente traduzidos em polticas pblicas. Estes podem, sim, influenciar a sua formulao ou indicar possveis tendncias, mas vrios outros fatores como variveis polticas, oramentrias, tcnicas, etc tambm incidem na conformao final das polticas.

Este texto prope a sistematizao de trs paradigmas de Segurana que influenciaram a atuao estatal e a percepo da sociedade sobre o tema nas ltimas cinco dcadas. No entanto, antes de iniciar o detalhamento sobre os trs paradigmas descritos aqui, importante a reflexo sobre algumas propriedades que podem ser associadas aos paradigmas de Segurana examinados:
(i) Os paradigmas analisados no so estanques. Ou seja, no surgem com um conjunto de caractersticas que permanecem inalteradas durante toda a sua vigncia (Popper, 1982). Pelo contrrio, algumas dessas caractersticas sofrem transformaes ao longo do tempo, que inclusive podem indicar a transio para um novo paradigma. No entanto, alguns traos mais marcantes que podem ser aqui denominados de ncleo paradigmtico permitem identific-los e diferenci-los de outros com caractersticas distintas. Os paradigmas no so excludentes. O advento de um novo paradigma no significa que todos os anteriores deixaram de existir. Na verdade, dois ou mais paradigmas podem coexistir em determinado perodo. Assim, no se pode identificar claramente as datas de incio e trmino de determinado paradigma. interessante observar essa coexistncia especialmente em perodos de transio paradigmtica. Nesse sentido, as transies entre paradigmas se aproximam mais de

Esses fundamentos so essenciais para a compreenso da trajetria histrica dos paradigmas em Segurana no Brasil, conforme explanao a seguir. 1.1 SEGURANA NACIONAL O conceito de Segurana Nacional foi adotado no Brasil durante o perodo que corresponde Ditadura Militar (1964-1985) e, nessa perspectiva, eram priorizadas a defesa do Estado e a ordem poltica e social. Este processo iniciou-se pela tomada do poder pelas Foras Armadas e pela instaurao de um regime no qual o Presidente detinha uma grande soma de poderes. O perodo foi caracterizado por supresso de direitos constitucionais, censura, perseguio poltica e represso a qualquer manifestao contrria ao regime militar. A Ditadura representou uma brusca e violenta ruptura do princpio segundo o qual todo poder emana do povo e em seu nome exercido. A perspectiva de Segurana Nacional era fundada na lgica de supremacia inquestionvel do interesse nacional, definido pela elite no poder, e pela justificativa do uso da fora sem medidas em quaisquer condies necessrias preservao da ordem. A base conceitual para atuao do Estado na rea de Segurana no perodo estava

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fundamentada na Doutrina de Segurana Nacional e Desenvolvimento, formulada pela Escola Superior de Guerra (Oliveira, 1976, p.34-35). Esta doutrina foi moldada em torno do conceito de Segurana Nacional, definido ento como a habilidade de um Estado garantir, em determinada poca, a obteno e manuteno de seus objetivos nacionais, apesar dos antagonismos ou presses existentes ou potenciais. Dessa forma, o conceito de Defesa Nacional estava intimamente associado defesa do Estado e este princpio foi expresso na primeira Constituio promulgada pelo regime militar, em 1967. A emenda constitucional de 1969 acrescentou a esse princpio o destaque para as Foras Armadas, argumentando que estas so essenciais execuo da poltica de segurana nacional. Em outras palavras, a elas competia promover a obteno e a salvaguarda dos objetivos nacionais. As Foras Nacionais, nesse contexto, emergiram assim como intrpretes da vontade nacional. Um marco importante para a formulao da Doutrina de Segurana Nacional foi o treinamento de oficiais superiores das Foras Armadas no National War College (centro de treinamento do alto escalo do exrcito norteamericano). Esses trouxeram ento ao Brasil uma ideologia voltada a garantir metas de segurana para implantar uma geopoltica para todo o Cone Sul, voltada conteno do perigo de expanso do comunismo. No mbito da Doutrina, foi criado ento um aparelho repressivo, composto pelo Servio Nacional de Informao (SNI) e rgos de informao das Foras Armadas como o Destacamento de Operaes de Informaes Centro de Operaes de Defesa Interna (DOICODI), cujo objetivo era garantir de forma eficiente o bloqueio ou a eliminao de qualquer fora que exercesse presso ou ameaasse o Estado de Segurana Nacional (Borges, 2003, p.31). Com o recrudescimento do regime, instituiu-se a figura do "inimigo interno", passando a ser potencialmente suspeito todo e qualquer cidado que pudesse atentar contra a vontade nacional. Em suma, o paradigma de Segurana Nacional caracteriza-se pela prioridade dada, inicialmente, ao inimigo externo, materializado no combate ao comunismo; e, posteriormente, ao inimigo interno, correspondente a qualquer indivduo percebido como contrrio ordem vigente. A ameaa Segurana aqui vista como tudo aquilo que atenta contra o Estado e contra os interesses nacionais, intimamente associados aos interesses daqueles que esto no poder. Para a preservao dos interesses nacionais e a eliminao de atos percebidos como ameaa ao Estado justifica-se a adoo de qualquer

meio, mesmo aqueles que demandem a violao de direitos (que foram suprimidos poca) e at mesmo o desrespeito vida humana. Assim, a atuao do Estado incisivamente repressiva, por meio das Foras Armadas e de rgos especiais criados para este fim. 1.2. SEGURANA PBLICA Logo aps o trmino do perodo correspondente Ditadura Militar, promulgou-se a Constituio de 1988. Esta, em seu artigo 144, estabelece que a Segurana Pblica - dever do Estado, direito e responsabilidade de todos - exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio, atravs dos seguintes rgos:
(i) (ii) (iii) (iv) (v) Polcia Federal; Polcia Rodoviria Federal; Polcia Ferroviria Federal; Polcias Civis; Polcias Militares e Corpos de Bombeiros Militares.

Em paralelo definio do conceito e ao estabelecimento dos rgos responsveis pela Segurana Pblica, a Constituio expressa ainda, em seu artigo 142, o papel das Foras Armadas, destacando que estas so responsveis pela manuteno da segurana nacional, soberania nacional, defesa da Ptria e garantia dos poderes constitucionais. A partir das duas definies constitucionais transcritas acima, percebe-se que o texto constitucional de 1988 inova em relao ao paradigma anterior ao destacar que a Segurana Pblica dever do Estado e direito e responsabilidade de todos. No entanto, na lista de responsveis pela Segurana Pblica, ela destaca apenas as instituies policiais federais e estaduais, no citando o papel de outras instituies governamentais na preveno violncia, ou mesmo a importncia da atuao dos municpios e da comunidade como um todo. relevante destacar ainda que a perspectiva de Segurana Pblica, ao suceder um paradigma no qual as Foras Armadas detinham a primazia da preservao da ordem, preocupa-se em diferenciar os papis institucionais das polcias e do Exrcito. Essa separao de papis transcrita no texto da Constituio importante, pois destaca a distino entre Segurana Pblica e Segurana Nacional: a primeira voltada manifestao da violncia no mbito interno do pas e, a segunda, refere-se a ameaas externas soberania nacional e defesa do territrio. Para entender essa nova perspectiva, interessante lembrar o contexto da Constituio de

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1988: esta aprofundou os princpios de descentralizao administrativa, conferindo a estados e municpios novos papis. A responsabilidade sobre a Segurana Pblica, nesse conceito, passa a ser prioritariamente dos estados, por serem estes os responsveis pela gesto das polcias civil e militar. Esse arranjo dotou os estados de autonomia na conduo da poltica de segurana, mas, ao mesmo tempo, dificultou a implementao de diretrizes mnimas de uma poltica nacional de segurana, o que poderia trazer prejuzo para a preveno e controle da violncia e criminalidade, pois a manifestao desses fenmenos no respeita as fronteiras estaduais. Nesse contexto, importante mencionar o papel de articulao entre os estados, atribudo posteriormente ao Governo Federal. Em 1995 foi criada a Secretaria de Planejamento de Aes Nacionais de Segurana Pblica, transformada em 1997 em Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP). No decreto de sua criao, estabelecido que cabe SENASP assessorar o Ministro de Estado da Justia na definio e implementao da poltica nacional de segurana pblica, e, em todo o territrio nacional, acompanhar as atividades dos rgos responsveis pela segurana pblica. A SENASP passou ento a atuar buscando a articulao entre as unidades federativas, visando a estruturao do Sistema nico de Segurana Pblica (SUSP). Inspirado no Sistema nico desenvolvido no mbito das polticas de sade (SUS), o SUSP visa articular as aes federais, estaduais e municipais na rea de segurana pblica, buscando aperfeioar o planejamento e troca de informaes para uma atuao qualificada dos entes federados na rea. O SUSP no busca a unificao, pois reconhece a autonomia das instituies que compem o Sistema, mas sim a integrao, otimizando resultados. O SUSP est estruturado em seis eixos:
(i) (ii) (iii) (iv) (v) (vi) Gesto unificada da informao; Gesto do sistema de segurana; Formao e aperfeioamento de policiais; Valorizao das percias; Preveno; Ouvidorias independentes e corregedorias unificadas.

Pblica desloca o papel de preveno e controle da violncia das Foras Armadas para as instituies policiais. Nesse sentido, no paradigma da Segurana Pblica, cabe primordialmente s instituies policiais a responsabilidade pelo controle e preveno da violncia. No entanto, enquanto na perspectiva da Segurana Nacional a violncia era representada como as ameaas aos interesses nacionais, no arcabouo da segurana pblica esta caracterizada como ameaa integridade das pessoas e do patrimnio. 1.3. SEGURANA CIDAD A perspectiva de Segurana Cidad surge na Amrica Latina, a partir da segunda metade da dcada de 90, e tem como princpio a implementao integrada de polticas setoriais no nvel local. O conceito de Segurana Cidad comea a ser aplicado na Colmbia, em 1995 e, seguindo o xito alcanado naquela localidade na preveno e controle da criminalidade, este passa a ser adotado ento por outros pases da regio. O conceito de Segurana Cidad parte da natureza multicausal da violncia e, nesse sentido, defende a atuao tanto no espectro do controle como na esfera da preveno, por meio de polticas pblicas integradas no mbito local. Dessa forma, uma poltica pblica de Segurana Cidad envolve vrias dimenses, reconhecendo a multicausalidade da violncia e a heterogeneidade de suas manifestaes. Uma interveno baseada no conceito de Segurana Cidad tem necessariamente de envolver as vrias instituies pblicas e a sociedade civil, na implementao de aes planejadas a partir dos problemas identificados como prioritrios para a diminuio dos ndices de violncia e delinqncia em um territrio, englobando iniciativas em diversas reas, tais como educao, sade, lazer, esporte, cultura, cidadania, dentre outras. Segundo este modelo, so definidas cinco categorias principais de interveno (PNUD, 2005, p.09):
(i) (ii) (iii) As dirigidas ao cumprimento voluntrio de normas; As que buscam a incluso social e a diminuio de fatores de risco (lcool, drogas, armas, etc) ; As que tm como propsito a melhoria dos contextos urbanos associados ao medo e ao perigo real (recuperao de espaos pblicos); As que facilitam o acesso dos cidados a mecanismos institucionais e/ou alternativos de resoluo de conflitos; e As que possuem foco na construo de capacidades institucionais, melhoria da eficcia policial e das autoridades executivas ou judiciais e da confiana dos cidados em tais instituies.

Para estimular a implementao das diretrizes do governo federal materializadas no SUSP, a SENASP conta com o Fundo Nacional de Segurana Pblica. Para o recebimento dos recursos financeiros do Fundo, os estados devem apresentar projetos. Aps a anlise, os projetos aprovados so implementados por meio da celebrao de convnio entre aquela Secretaria e as unidades federativas. Em suma, a partir da contextualizao acima, observa-se que a perspectiva da Segurana

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A figura abaixo ilustra os pilares dessa perspectiva conceitual: Figura 1. Atuao das Polticas Pblicas com foco em Segurana Cidad
Elementos de una poltica integral en seguridad y convivencia ciudadanas Violncia Incidental Crime Organizado

Criao de capacidades institucionais

Incluso social e diminuio do risco Cumprimento voluntrio de normas Melhoramento do entorno

Aproximao da justia ao cidado Fortalecimento da fora pblica

Fonte: PNUD, 2005. No Brasil, possvel perceber tentativas de aproximao a esse conceito nos ltimos anos. Em 2003, a Secretaria Nacional de Segurana Pblica inicia o projeto de cooperao tcnica Segurana Cidad, em parceria com as Naes Unidas e com a colaborao de tcnicos colombianos que iniciaram a implementao do conceito em seu pas. Essa iniciativa demonstra o incio da transio para um novo paradigma em Segurana, no entanto, como ressaltado anteriormente, a adoo de um novo marco conceitual no significa a sua imediata materializao na forma de polticas pblicas. importante observar tambm uma caracterstica atual da Segurana no pas, que influencia a transio entre paradigmas. Apesar da prerrogativa de articulao de polticas nacionais de Segurana conferida ao Ministrio da Justia, como a caracterstica federativa do Brasil confere autonomia aos estados na conduo das polticas de segurana em seus territrios, pode-se afirmar que este novo paradigma est presente de forma mais ou menos intensa nos diferentes estados do pas. Uma reflexo semelhante pode ser aplicada a outra poltica governamental mais recente, o Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci). Algumas premissas conceituais adotadas por essa poltica demonstram indcios do aprofundamento da transio rumo ao novo paradigma aqui examinado. No entanto, importante lembrar novamente que o arcabouo conceitual ou o paradigma que influencia o desenho de polticas no corresponde necessariamente aos seus resultados prticos. Nesse sentido, apesar de observada a maior convergncia conceitual das polticas de Segurana mais recentes com o paradigma da Segurana Cidad, diversos desafios aplicao prtica dessa perspectiva ainda permanecem. Ao examinarmos as caractersticas do paradigma de Segurana Cidad, especialmente

quando comparadas s presentes nas perspectivas apresentadas anteriormente (Segurana Nacional e Segurana Pblica), nota-se uma grande mudana conceitual. Na perspectiva de Segurana Cidad, o foco o cidado e, nesse sentido, a violncia percebida como os fatores que ameaam o gozo pleno de sua cidadania. Em outras palavras, permanece a proteo vida e propriedade j presente no paradigma de Segurana Pblica, mas avana-se rumo proteo plena da cidadania. Quanto forma de abordagem dessa violncia, dado novo flego importncia da preveno que, ao lado das iniciativas de controle, compem uma estratgia mltipla de abordagem. Outra diferena importante est na distribuio de responsabilidades e competncias para a preveno violncia. A perspectiva de Segurana Cidad defende uma abordagem multidisciplinar, para fazer frente natureza multicausal da violncia, na qual polticas pblicas multi-setoriais so implementadas de forma integrada, com foco na preveno violncia. Nesse sentido, uma poltica pblica de Segurana Cidad deve contar no apenas com a atuao das foras policiais, mas reservado tambm um espao importante para as diversas polticas setoriais, como educao, sade, esporte, cultura, etc. No entanto, as polticas setoriais no mbito de polticas de segurana cidad possuem um diferencial: so elaboradas e implementadas com foco na preveno violncia. Nesse sentido, uma poltica de educao que faz parte de uma estratgia de Segurana Cidad, dever ter como pblico alvo, por exemplo, jovens de situao de risco em comunidades vulnerveis. imprescindvel destacar ainda o papel conferido aos municpios e os cidados na implementao de uma poltica de Segurana Cidad. Em contraste com o paradigma anterior, onde as aes so de competncia principalmente das instituies policiais federais, na perspectiva de Segurana Cidad, alm do papel de suma importncia das instituies policiais, conferido tambm espao de atuao ao municpio, principalmente na gesto local das polticas setoriais voltadas preveno violncia. A comunidade tambm destaque nesse processo: a gesto local da segurana aproxima os cidados da implementao da poltica, empoderando-os para uma maior atuao no tema e conferindo maior legitimidade s aes. As aes comunitrias ganham destaque nesse conceito e a construo de uma cultura cidad na comunidade, incluindo o respeito s normas de convivncia e a resoluo pacfica de conflitos, um dos pilares das aes de preveno.

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2. ANLISE COMPARADA: NCLEOS PARADIGMTICOS EM CONTRASTE Para a melhor compreenso dos trs paradigmas de Segurana aqui examinados, aps a breve descrio realizada acima, foram eleitas seis categorias de anlise que auxiliaro a identificar o ncleo paradigmtico das perspectivas estudadas. So elas: (i) objetivo (ii) contexto histrico (iii) conceito de violncia (iv) papel do Estado (v) papel dos indivduos (vi) estratgia de poltica pblica Quadro 1. Segurana Nacional
Dimenso de anlise 1. Objetivo Descrio Proteo dos interesses nacionais, associados s preferncias dos detentores do poder. Ditadura Militar Ameaa aos interesses nacionais, soberania e ordem pblica. Atos contra o Estado e elite no poder. Eliminao de qualquer ameaa aos interesses nacionais, podendo ser adotados quaisquer meios para o alcance desse objetivo. Foco na atuao das Foras Armadas. Submisso plena aos interesses nacionais, definidos pela elite no poder. Indivduos no participam das decises. Direitos cassados. Servio de informaes e inteligncia para identificao de aes potencialmente ameaadoras ordem e interesses nacionais. Criao de instituies de represso a qualquer ato percebido como subversivo. 5. Papel Indivduos dos 2. Contexto Histrico Dimenso anlise 1. Objetivo de Descrio Preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio. Redemocratizao do pas, elaborao da nova Constituio, fortalecimento da cidadania, movimento de descentralizao e fortalecimento das competncias de estados e municpios. Ameaa integridade das pessoas e do patrimnio Controle e preveno da violncia. No entanto, maior foco dado s estratgias de represso violncia. Papel preponderante das instituies policiais na implementao da poltica de segurana. Direito ao voto restabelecido. O texto constitucional menciona que a segurana papel de todos. No entanto, na prtica, os indivduos possuem pouca participao na poltica. Indivduos como beneficirios das polticas de segurana. Foco na atuao policial, principalmente em estratgias de controle da violncia. Papel central dos estados na implementao das polticas de segurana, com o estabelecimento de diretrizes principais pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica. Sistema nico de Segurana Pblica: estratgia de articulao entre os estados e integrao de informaes e aes.

Quadro 2. Segurana Pblica

2. Contexto Histrico 3. Conceito de Violncia 4. Papel do Estado

3. Conceito de Violncia 4. Papel do Estado

5. Papel Indivduos

dos

6. Estratgia de Poltica Pblica

6. Estratgia de Poltica Pblica

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pblicas na rea social, pois estas esto mais claramente relacionadas evoluo posterior dos paradigmas em Segurana. Dentre essas tendncias, destacam-se: Quadro 3. Segurana Cidad
Dimenso anlise 1. Objetivo 2. Contexto Histrico de Descrio Promoo de convivncia e cidadania, prevenindo e controlando a violncia. Consolidao dos direitos de cidadania. Fortalecimento da participao social e da atuao da sociedade civil. Crescimento da violncia, demandando formas mais efetivas de preveno e controle. Fatores que ameaam o gozo pleno da cidadania por parte dos indivduos. Violncia multicausal, por isso demanda uma estratgia multi-setorial de preveno e controle. Implementao de polticas setoriais articuladas, com foco no mbito local. Governo Federal, estados e municpios possuem papel nesse processo. Alm das instituies policiais, instituies responsveis pelas polticas sociais tambm participam da poltica. Nova importncia conferida gesto local da segurana, em contraste com a perspectiva anterior que mantinha a esfera de atuao concentrada principalmente no mbito estadual e federal. O cidado central a essa perspectiva. O indivduo o centro da poltica e seu principal beneficirio. Possui papel preponderante na gesto local das polticas de segurana cidad. Implementao de polticas setoriais integradas voltadas preveno e controle da violncia. Fomento participao dos cidados e ao desenvolvimento de aes voltadas comunidade. (i) o reconhecimento e a ampliao de direitos de cidadania (polticos, civis, econmicos e sociais); (ii) a descentralizao federativa; e (iii) o debate sobre universalizao versus focalizao em polticas pblicas.

3. Conceito Violncia

de

4. Papel do Estado

5. Papel Indivduos

dos

6. Estratgia de Poltica Pblica

3. TRAJETRIA DA EVOLUO PARADIGMTICA EM SEGURANA NO BRASIL Aps a descrio dos trs paradigmas em Segurana, interessante fazer um breve exame de algumas tendncias que marcaram a evoluo das polticas pblicas no Brasil no perodo estudado. Essas tendncias esto diretamente relacionadas Constituio de 1988, que representa um marco para a estruturao das polticas pblicas atuais. Sero examinadas aqui especialmente tendncias relacionadas de forma mais direta a polticas

A ampliao dos direitos de cidadania, intensificada com o fim do perodo ditatorial e fortalecida pela Constituio de 1988, confere nova nfase participao social em polticas pblicas. Enfatiza-se o papel do cidado no apenas como beneficirio, mas tambm como agente importante na formulao e no controle social de polticas pblicas. A partir do advento da nova Constituio, multiplicam-se as experincias participativas, com especial destaque aos conselhos de polticas pblicas. A Constituio de 1988 tambm refora a descentralizao federativa na implementao de polticas pblicas, especialmente quando consideradas as polticas na rea social. O papel dos estados e municpios reforado, notadamente nas polticas de sade e educao. Por fim, a Constituio de 1988 refora a universalizao do acesso a polticas pblicas, mas este esforo de universalizao ocorre em meio ao debate sobre a importncia da focalizao dos esforos em territrios e pblicos-alvo mais vulnerveis. Esse debate permanece nas arenas decisrias em polticas pblicas. Mas qual a relao dessas tendncias com os paradigmas em Segurana? possvel perceber que essas tendncias aparecem de forma semelhante nas transies paradigmticas aqui examinadas. A Constituio de 1988 tambm marco para a rea de Segurana, ao consolidar uma nova perspectiva conceitual: a Segurana Pblica. Nesta perspectiva, o movimento correspondente ampliao dos direitos de cidadania aparece refletido na reorientao do foco da Segurana: estabelecida claramente a diferena entre a Segurana Nacional e Segurana do cidado. Os indivduos ganham fora como pblico alvo das polticas, em contraste com o paradigma anterior, voltado soberania e aos interesses nacionais. A descentralizao tambm aparece de certa forma refletida nessa transio paradigmtica inicial. Na perspectiva da Segurana Nacional, o protagonismo era conferido s foras armadas, de organizao federal. Na Segurana Pblica, as polcias, principalmente civis e militares, de responsabilidade dos estados, assumem esse papel preponderante.

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Sobre a universalizao do acesso poltica, a Constituio de 1988 tambm a estabelece como princpio rea de Segurana, ao ressaltar, em seu artigo 144, que a Segurana Pblica dever do Estado e direito e responsabilidade de todos. Ao contrastar-se esse posicionamento com o perodo ditatorial, pode-se perceber claramente a diferena: na perspectiva da Segurana Nacional, a poltica de Segurana tinha como principal beneficirio o Estado e no o cidado. Aps essa primeira anlise, poder-se-ia concluir que as tendncias examinadas, que possuem como marco a Constituio de 1988, surgem de forma idntica na evoluo das polticas sociais e na transio paradigmtica em Segurana. No entanto, a continuidade dessa anlise, agora j abarcando as caractersticas do paradigma de Segurana Cidad, permite uma concluso adicional: a evoluo dos paradigmas em Segurana seguiu um ritmo distinto, de maturao mais lenta, do que aquele observado em outras polticas da rea social. Quando se observa o paradigma em sade atualmente consolidado, percebe-se que, no momento do advento da constituio, este j havia atingido um grau de maturidade que permitiu a sua universalizao, descentralizao articulada e organizao de uma estrutura participativa, em linha com o fortalecimento dos direitos de cidadania, com um forte papel desempenhado pelos conselhos. Dado o avano desse modelo, o Sistema nico de Sade, caracterstico desse paradigma, inclusive adotado como inspirao para a concepo do Sistema nico de Segurana Pblica (SUSP). No entanto, o fortalecimento de alguns elementos presentes no SUS, que tambm caracterizavam a concepo inicial do SUSP, no se manifesta plenamente no paradigma de Segurana Pblica, mas sim na perspectiva da Segurana Cidad. Na perspectiva de Segurana Pblica, a descentralizao alcana apenas o nvel estadual. Com a Segurana Cidad, nova nfase dada gesto local em segurana e a atuao municipal passa a ser fundamental para a aplicao desse conceito. O mesmo ocorre com a participao social. Na Segurana Pblica, j h a idia de instaurao de conselhos, mas na Segurana Cidad a participao social central: O indivduo o centro da poltica e seu principal beneficirio, possuindo papel preponderante na gesto local das polticas de segurana cidad. A participao aqui extrapola os espaos institucionais dos conselhos, mas passa a ser vista como uma mudana cultural. Sobre a universalizao da poltica, com a Segurana Pblica, esta j plenamente defendida, pois essa perspectiva conceitual ressalta a importncia de que esta esteja ao alcance de todos os indivduos. No entanto, com a Segurana Cidad,

permanece o conceito de universalizao, mas de forma combinada com a focalizao de determinadas aes. A Segurana Cidad privilegia o foco em pblicos e fatores de risco, para a preveno violncia. Ao observar-se a trajetria paradigmtica em Segurana, constata-se que algumas das tendncias centrais para polticas pblicas da rea social comeam a ser aprofundadas apenas com o advento da perspectiva de Segurana Cidad. Em outras palavras, a nova tendncia paradigmtica em Segurana, a Segurana Cidad, incorpora e aprofunda caractersticas que j esto presentes em outras polticas pblicas no Brasil. Por isso ressaltada a manifestao tardia dessas tendncias, quando comparada a outras polticas, principalmente na rea social. Por conseqncia, seu amadurecimento tambm ocorre em perodo posterior, o que acarreta alguns limites aplicao prtica dessa perspectiva conceitual, como examinado a seguir. 4. CONSIDERAES FINAIS: AVANOS E LIMITES RUMO A UM NOVO PARADIGMA A identificao e a anlise dos principais elementos que compem as perspectivas de Segurana Nacional, Segurana Pblica e Segurana Cidad permitem observar uma interessante trajetria paradigmtica na formulao de polticas pblicas de Segurana no pas. Nessa anlise comparada, percebe-se a tendncia crescente de influncia da perspectiva conceitual de Segurana Cidad. Essa perspectiva conceitual distingue-se das duas outras aqui examinadas principalmente no que diz respeito sua metodologia multidimensional de abordagem do problema da violncia, bem como na atuao dos municpios e no papel preponderante conferido ao empoderamento e participao dos cidados na gesto local das polticas de segurana cidad. No entanto, apesar dessa perspectiva j estar presente no Brasil de forma conceitual, sua aplicao integral em todos os estados da federao ainda no observada, permanecendo a demanda de difuso do conceito, bem como sua correspondente transposio prtica. Essa difuso naturalmente lenta, pois esbarra muitas vezes em vises de mundo arraigadas nas instituies policiais - centradas na preponderncia dessas instituies na implementao das polticas de segurana, identificando as polticas sociais como elementos alheios esfera da segurana - e em uma perspectiva operacional-repressiva. Mas essa barreira cultural no restrita s instituies de segurana: muitos dos setores responsveis por polticas sociais apresentam tambm resistncia em um trabalho

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articulado. E a comunidade muitas vezes no percebe a importncia da sua colaborao para a preveno violncia, uma vez que um paradigma reina no s sobre os tomadores de deciso, mas tambm sobre o povo. Outra caracterstica que dificulta a plena assimilao da perspectiva no pas a caracterstica centralizada da administrao pblica e a inexistncia da prtica de atuao dos municpios em temas de preveno e controle da violncia. Como as polcias civil e militar so de responsabilidade dos governos estaduais, no associada competncia aos municpios na implementao de polticas pblicas voltadas preveno e controle da violncia. Essa perspectiva muda ao destacar-se o papel das polticas setoriais na poltica de Segurana Cidad e tambm na importncia de estmulo participao dos cidados nessa poltica. Com relao ao conceito de atuao integrada das instituies responsveis pela formulao e implementao de polticas setoriais (educao, sade, cultura, esporte, etc), importante mencionar outra dificuldade. A caracterstica de atuao pulverizada dos diversos setores governamentais, com baixa integrao e articulao e, mais ainda, a baixa percepo do papel dessas instituies setoriais em polticas de Segurana. Essas caractersticas demandam um grande esforo de gesto e sensibilizao para o papel das distintas reas e esferas governamentais em uma poltica de Segurana Cidad. Por outro lado, como polticas baseadas no paradigma da Segurana Cidad requerem necessariamente a integrao de polticas setoriais, esse oferece ao Estado a oportunidade de aprendizado quanto gesto integrada de polticas pblicas. Essa contribuio ajudaria a combater um problema recorrente no pas: a fragmentao de polticas pblicas. J quanto ao estmulo participao dos cidados, a perspectiva de Segurana Cidad demanda tambm o reforo gesto local da segurana, onde os cidados devem desempenhar um importante papel, oferecendo subsdios formulao de polticas pblicas (as polticas devem estar de acordo com as necessidades da comunidade) e ao seu acompanhamento. Esse papel pode ser desempenhado, por exemplo, pelos Conselhos de Segurana Pblica, j existentes em muitas localidades e que contam com representantes da comunidade, mas que demandam fortalecimento e sensibilizao quanto s caractersticas da perspectiva de Segurana Cidad. Assim, como observado nas caractersticas destacadas acima, como demanda uma mudana cultural, a assimilao definitiva desse novo paradigma e sua transposio em prticas de

polticas pblicas requer um maior tempo, esforo e transformao cultural.

REFERNCIAS

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Mestre em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia e Doutoranda em Sociologia na Universidade de Braslia.

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