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Universidade de Braslia Faculdade de Economia, Administrao, Contabilidade e Cincia da Informao e Documentao - FACE Centro de Estudos Avanados de Governo e Administrao

Pblica CEAG

CESAR PEIXOTO LEMOS

EVOLUO DO PROCESSO ORAMENTRIO: BASES PARA UMA PROPOSTA DE GESTO CENTRADA NA PRODUO PBLICA

Braslia 2007

Universidade de Braslia Faculdade de Economia, Administrao, Contabilidade e Cincia da Informao e Documentao - FACE Centro de Estudos Avanados de Governo e Administrao Pblica CEAG

CESAR PEIXOTO LEMOS

EVOLUO DO PROCESSO ORAMENTRIO: BASES PARA UMA PROPOSTA DE GESTO CENTRADA NA PRODUO PBLICA

Braslia 2007

CESAR PEIXOTO LEMOS

EVOLUO DO PROCESSO ORAMENTRIO: BASES PARA UMA PROPOSTA DE GESTO CENTRADA NA PRODUO PBLICA

Monografia apresentada ao II Curso de Especializao em Oramento e Polticas Pblicas do Ncleo de Pesquisa em Polticas Pblicas da Universidade de Braslia para obteno do ttulo de Especialista em Oramento e Polticas Pblicas

Orientador: Prof. Fabiano Garcia Core Co-Orientador: Prof. Paulo Calmon

Braslia 2007

Reproduo parcial permitida desde que citada a fonte.

Peixoto Lemos, Cesar. Evoluo do Processo Oramentrio: Bases para uma Proposta de Gesto centrada na Produo Pblica / Cesar Peixoto Lemos 2007. 91, f. Monografia apresentada ao II Curso de Especializao em Oramento e Polticas Pblicas do Ncleo de Pesquisa em Polticas Pblicas da Universidade de Braslia para obteno do ttulo de Especialista em Oramento e Polticas Pblicas - Centro de Estudos Avanados de Governo e Administrao Pblica, Ncleo de Pesquisa em Polticas Pblicas, Universidade de Braslia, 2007. Orientao: Professor Fabiano Garcia Core 1. Oramento Pblico. 2. Produo Pblica I. Evoluo do Processo Oramentrio: Bases para uma Proposta de Gesto centrada na Produo Pblica. CDU

CESAR PEIXOTO LEMOS

EVOLUO DO PROCESSO ORAMENTRIO: BASES PARA UMA PROPOSTA DE GESTO CENTRADA NA PRODUO PBLICA

Monografia apresentada ao II Curso de Especializao em Oramento e Polticas Pblicas do Ncleo de Pesquisa em Polticas Pblicas da Universidade de Braslia para obteno do ttulo de Especialista em Oramento e Polticas Pblicas

Aprovada em ____/______/______

BANCA EXAMINADORA

___________________________________________ Prof. Fabiano Garcia Core (ORIENTADOR) Universidade de Braslia

___________________________________________ Prof. Paulo Calmon (CO-ORIENTADOR) Universidade de Braslia

A Deus, origem de minhas foras e inspirao. A meus pais Edimilson e Idalina, exemplos mximos de luta e persistncia. A minha irm Llian, fonte permanente de encorajamento. A minha esposa Angelina, amiga e companheira de todos os momentos. A meus filhos David e Joo, pela pacincia e amor incondicionais.

AGRADECIMENTOS

direo e ao corpo tcnico da Secretaria de Oramento Federal - SOF, pela oportunidade e pelo suporte concedidos, para que eu pudesse realizar esse curso. Ao Professor Fabiano Garcia Core, em especial, pelo encorajamento permanente na busca de novas solues para o modelo oramentrio brasileiro. Ao Professor Paulo Calmon, pela conduo firme e participativa, na coordenao do corpo docente do II CEOPP. Associao Brasileira de Oramento Pblico ABOP, no nome do seu presidente, Professor Nagib Abdala, pela disponibilidade de excelentes condies para o aprendizado. Aos professores do II CEOPP e aos meus colegas de curso, pelos preciosos ensinamentos, que iluminaram meu caminho para a realizao do trabalho de pesquisa. Sra Cirlene Alves Sena Santos e a toda a equipe da UNB, pelo desembarao e boa vontade, na resoluo de todas as questes operacionais do curso. Ao Sr. Vagner Santana, pela reviso do texto da monografia.

RESUMO

Este trabalho prope-se a, ancorado em uma retrospectiva da evoluo do processo oramentrio e seus mecanismos e na explicitao dos fundamentos constitucionais da produo pblica, delinear uma nova configurao de oramento para a realidade brasileira. Aponta a caracterstica marcante da Carta Magna de 1988, como ordenadora da produo pblica e o avano do pas na construo dos fluxos comunicativos caractersticos do Estado Democrtico de Direito. Descreve o processo evolutivo do oramento pblico e mostra o estado da arte dos mecanismos para a busca da eficincia no gasto pblico. Faz um histrico das reformas oramentrias brasileiras, demonstrando que o processo oramentrio vigente, voltado a produtos e resultados, carece da incorporao de sistemtica que privilegie o tratamento da eficincia produtiva. Analisa o conceito de programa, segundo as definies mais difundidas no Brasil e nos pases da OCDE, e relaciona as dificuldades encontradas para estruturar o oramento utilizando-o como base. Sugere a criao de um Catlogo de Bens e Servios do Governo, para incrementar a transparncia e a participao da sociedade, e de um novo elemento estrutural para o oramento, que reflita adequadamente o estgio final da produo pblica, delimitando com mais clareza o conceito de programa como ferramenta de planejamento. Conclui que vivel a implantao do referido catlogo e da nova estrutura oramentria no Brasil e nos demais pases de nvel evolutivo semelhante. Porm, preconiza que a implantao se d de uma forma gradativa, primeiramente na esfera federal e estendida, posteriormente, a Estados e Municpios, propiciando, assim, um poderoso instrumento de integrao dos processos de planejamento e de oramento para as trs esferas de governo, centrado na produo pblica.

LISTA DE QUADROS Quadro 1 - O caminho at a Nova Oramentao por Desempenho ........................................ 1 Quadro 2 - Antecedentes da 1 Reforma Oramentria Brasileira ......................................... 38 Quadro 3 - 1 Reforma Oramentria Brasileira ................................................................... 39 Quadro 4 - 2 Reforma Oramentria Brasileira ................................................................... 40 Quadro 5 - Preparao da 3 Reforma Oramentria Brasileira............................................. 41 Quadro 6 - 3 Reforma Oramentria Brasileira Experincias Prvias ............................... 42 Quadro 7 - 3 Reforma Oramentria e a Orientao a Objetivos Estratgicos...................... 43 Quadro 8 - 3 Reforma Oramentria e a Orientao a Produtos e Resultados ...................... 44 Quadro 9 - 3 Reforma Oramentria e a orientao para a Responsabilidade Fiscal e a Integrao Plano-Oramento ................................................................................................ 45 Quadro 10 - 3 Reforma Oramentria 1 Experincia com a Orientao a Produtos e Resultados ........................................................................................................................... 46 Quadro 11 - 3 Reforma Oramentria - 2 Experincia com a Orientao a Produtos e Resultados ........................................................................................................................... 47 Quadro 12 Tratamento da Eficincia no Oramento Federal Brasileiro.............................. 49 Quadro G - Graduao da Descentralizao na Tomada de Deciso ..................................... 82 Quadro H-1 - Mecanismos para tratar de mudanas que afetem o Nvel 1 Agregado ......... 84 Quadro H-2 - Mecanismos para tratar de mudanas que afetem o Nvel 2 Alocativo (1).... 85 Quadro H-3 - Mecanismos para tratar de mudanas que afetem o Nvel 2 Alocativo (2).... 86 Quadro H-4 - Mecanismos para tratar de mudanas que afetem o Nvel 2 Alocativo (3).... 87 Quadro H-5 - Mecanismos para tratar de mudanas que afetem o Nvel 2 Alocativo (4).... 88 Quadro H-6 - Mecanismos para tratar de mudanas que afetem o Nvel 2 Alocativo (5).... 89 Quadro H-7 - Mecanismos para tratar de mudanas que afetem o Nvel 3 Produtivo(1)..... 90 Quadro H-8 - Mecanismos para tratar de mudanas que afetem o Nvel 3 Produtivo(2)..... 91

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LISTA DE TABELAS Tabela 1 - Quantitativo de Programas do PPA por Tipo em 2004 e 2005.............................. 50 Tabela 2 - Evoluo do ndice de Desenvolvimento Humano Brasileiro............................... 51 Tabela 3 - Evoluo da Desigualdade nos Pases ndice GINI ........................................... 51

SUMRIO 1. 2. Introduo.................................................................................................................... 12 Polticas Pblicas e Processo Oramentrio .................................................................. 14 2.1 Fundamentos Constitucionais das Polticas Pblicas ............................................. 14 2.1.1 O Ncleo Duro das Polticas Pblicas ........................................................... 15 2.1.2 A Constituio Federal Brasileira de 1988 e o Enfoque de Produo Pblica 16 2.2 A Evoluo dos Oramentos Pblicos................................................................... 17 2.2.1 O Oramento Tradicional.............................................................................. 18 2.2.2 O Surgimento do Conceito de Eficincia no Oramento Moderno................. 18 2.2.3 A Introduo do Conceito de Desempenho na Oramentao ........................ 19 2.2.4 A Oramentao por Programa no Perodo do Planning, Programming and Budgeting System PPBS ............................................................................................ 20 2.2.5 A Fase de Consolidao do Oramento-Programa......................................... 23 2.2.6 A Oramentao por Produo e a Nova Oramentao por Desempenho ..... 24 2.3 O Oramento como Instrumento na Busca da Eficincia ....................................... 27 2.3.1 Atingindo o Objetivo da Estabilizao na Oramentao............................... 27 2.3.2 Estruturao Bsica do Oramento para a Gesto do Desempenho ................ 27 2.3.3 Implementando a Eficincia na Prestao de Servios Pblicos..................... 28 2.3.4 Os Enfoques da Eficincia no Oramento Pblico......................................... 29 2.3.5 O Interrelacionamento entre os Trs Nveis de Busca da Eficincia............... 29 2.3.6 A Eficincia com o Aumento da Flexibilidade Gerencial dos rgos ............ 30 2.3.7 Os Fatores Determinantes da Realocao de Recursos Pblicos .................... 31 2.3.8 Mecanismos Oramentrios para a Gesto de Desempenho........................... 32 2.3.9 A Estruturao de Programas na Nova Oramentao por Desempenho ........ 34 2.3.10 Medidas de Desempenho para a Tomada de Decises ................................... 34 3. A Evoluo do Processo Oramentrio no Brasil.......................................................... 37 4. Centrando a Gesto na Produo Pblica...................................................................... 52 5. Concluso .................................................................................................................... 60 Referncias Bibliogrficas ................................................................................................... 62 Apndice A - Teorias Econmicas - Bases dos Paradigmas Constitucionais ......................... 66 Apndice B - A Constituio Federal de 1988 e a Produo Pblica..................................... 69 Apndice C - As Influncias do Crescimento Econmico no Processo Oramentrio ........... 72 Apndice D - Definies do Manual de Oramento por Programas e Realizaes ................ 77 Apndice E - O Controle Agregado do Oramento ............................................................... 80 Apndice F - A Gesto de Desempenho no Setor Pblico..................................................... 81 Apndice G - Os Graus de Descentralizao na Administrao Pblica................................ 82 Apndice H - Mecanismos para Tratar da Eficincia do Gasto Pblico................................. 84 Anexo A - Prs e Contras do Oramento Tradicional por Elemento de Despesa ................... 92

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1.

INTRODUO

Nos anos de 2005 e 2006, o corpo tcnico da rea econmica do Governo Federal brasileiro, notadamente do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, participou de seminrios tcnicos internacionais sobre Oramentao por Desempenho e Gesto Pblica Voltada a Resultados, onde foram abordados seus aspectos prticos e tericos. O presente trabalho, fundamentado nessa experincia, tem como objetivos a disseminao dos mecanismos relacionados oramentao por desempenho, a identificao no oramento brasileiro da utilizao desses mecanismos e a proposta de, ao focar o planejamento e o oramento do governo no contexto das Polticas Pblicas, possibilitar a vivncia de uma Gesto Pblica voltada a resultados.

No primeiro captulo, so levantados os fundamentos constitucionais das polticas pblicas, ressaltando a existncia de um ncleo comum nos vrios estgios da evoluo dos Estados, e fazendo a contextualizao da Carta Magna brasileira de 1988, apontada como estruturadora da produo pblica no pas. Faz-se um histrico da evoluo do Oramento Pblico, mostrando os principais mecanismos oramentrios utilizados na busca da eficincia no gasto pblico e as condies a serem atendidas pelo oramento pblico, para que possa funcionar como instrumento da gesto de desempenho, especialmente no tocante oramentao por programas.

realizada, no segundo captulo, uma retrospectiva da evoluo do oramento brasileiro, dos seus primrdios, passando por trs reformas oramentrias, sendo relacionados os principais dispositivos introduzidos ao longo do tempo, incluindo, como pano de fundo, aqueles de origem constitucional. O processo oramentrio federal brasileiro atual descrito, e so verificados quais mecanismos da nova oramentao por desempenho so empregados nele. So, ainda, mostrados os resultados da avaliao da gesto do PPA 2004-2007, relativos ao binio 2004-2005, e apontados os principais problemas encontrados no modelo atual. Para concluir essa retrospectiva da evoluo brasileira, so apresentados os ndices de desenvolvimento do pas.

O terceiro captulo ocupa-se da anlise dos principais problemas na utilizao da Oramentao por Programas, tcnica basilar na nova Oramentao por Desempenho.

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Prope-se a centralizao da gesto governamental na Produo Pblica e a criao de um Catlogo de Bens e Servios, onde estejam relacionados os produtos finais da atuao do governo que afetem o cidado, com suas especificaes de funcionamento, padro de qualidade de disponibilizao, capacidade ofertada sociedade e demanda efetiva do pblico usurio. Esse catlogo, que possui elementos de carter mais estvel que os programas de governo, servir de base para a criao de um novo elemento estrutural do oramento, que assuma para si o conceito de produto final da produo pblica, o que delimitar, mais claramente, o conceito de programa como ferramenta de planejamento.

Conclui-se mostrando que h condies, na atualidade, para a implantao do referido Catlogo de Bens e Servios, tanto no Brasil como nos demais pases que se encontram no mesmo nvel de evoluo, e que essa implantao, no Brasil, dever ser gradativa, comeando pela esfera federal e, s posteriormente, sendo estendida aos estados, Distrito Federal e municpios, na forma de um Catlogo Nacional de Bens e Servios, que ensejar a integrao dos processos de planejamento e oramento das trs esferas de governo, centrada na produo pblica.

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2. 2.1

POLTICAS PBLICAS E PROCESSO ORAMENTRIO FUNDAMENTOS CONSTITUCIONAIS DAS POLTICAS PBLICAS1

Na Alemanha da dcada de 60, surge a idia da existncia de trs grandes paradigmas constitucionais: o Estado de Direito, o Estado Social, ou Estado do Bem-Estar Social, e o Estado Democrtico de Direito. No estabelecimento desses paradigmas houve grande influncia das teorias econmicas prevalecentes em cada poca2.

O primeiro paradigma se instaura com a criao das Constituies, afirmando uma sociedade instituda sem escravido e servido. O pblico visto como de responsabilidade exclusiva de um Estado mnimo onde, segundo Adam Smith, o soberano deveria cuidar dos assuntos relacionados justia, segurana, defesa, estradas, pontes, portos e canais, educao da juventude e manuteno de uma boa imagem como governante (SMITH, 1954:1, apud GIACOMONI, 1996:32). A conexo entre sociedade civil e sociedade poltica se dava perante o direito a voto, para homens, partcipes de camadas superiores da sociedade civil.

Aps a 1 Grande Guerra Mundial, a idia do Estado mnimo levou a conseqncias radicais e, com a explorao do homem pelo homem, houve um crescimento sem precedentes da riqueza e da misria, dando origem a muita luta social. As constituies so redefinidas nos seus direitos de liberdade e igualdade, configurando a um novo paradigma: o do Estado Social ou do Bem Estar Social. As constituies prometem direitos sociais e coletivos relacionados sade, educao, cultura, trabalho, previdncia e seguridade, ficando a propriedade condicionada funo social. A absoluta carncia das pessoas exploradas pelo capitalismo selvagem leva a que, na materializao de sua cidadania, sejam tratadas como massa destinatria dos programas sociais e jamais como os seus sujeitos. A massa requer a materializao dos direitos atribudos a ela, alm do voto universalizado, para que possa definir as polticas que lhe so destinadas.

A quebra do segundo paradigma foi motivada pela frustrao gerada pela promessa do Estado Social de viabilizar um democracia efetiva, que acabou por materializar o Nazismo e o Stalinismo e, assim, nas Constituies do segundo ps-guerra (1939-1945), do Estado
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O contedo desta subseo est baseado principalmente em: Carvalho Neto (2003: passim 11-20). Ver as teorias econmicas, bases para o estabelecimento dos paradigmas constitucionais, no Apndice A.

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Democrtico de Direito, surgem novos tipos de direitos fazendo a proteo jurdica de interesses difusos, centrados no relacionamento pblico-privado, cujos exemplos so: direito ambiental, direito ao patrimnio histrico e direito do consumidor. No acontece neste paradigma um mero alargamento de direitos, mas uma mudana de viso. O estabelecimento dos chamados fluxos comunicativos surge para atender o interesse de uma sociedade civil que clama pela materializao efetiva dos direitos coletivos e dos direitos difusos trazidos no arcabouo do novo modelo constitucional. Assim, todos os aspectos relacionados disponibilizao de informaes sobre a atuao do governo e de canais para a participao da sociedade nas decises relativas a bens pblicos e para exigir os seus direitos, transgredidos por um Estado omisso e incompetente, tornaram-se elementos bsicos do novo modelo.

2.1.1

O Ncleo Duro das Polticas Pblicas

Analisando as competncias do Estado, segundo os paradigmas citados, percebe-se que a definio da produo pblica sempre foi considerada como tema constitucional. Percebese, alm disso, que a idia inicial de Adam Smith perdura e a oferta de bens e servios relacionados justia, segurana, defesa, estradas, pontes, portos e canais, educao da juventude e manuteno da boa imagem dos governantes, um escopo bsico do Estado em todas as pocas.

A justia e a segurana tratam da proteo do indivduo nas relaes com o Estado e a sociedade. A defesa protege o pas das incurses estrangeiras beligerantes. A manuteno de estradas, pontes, portos e canais, imputa ao Estado uma responsabilidade sobre trs aspectos fundamentais: a da garantia constitucional do direito de ir e vir; a do desenvolvimento econmico das regies do pas e do comrcio internacional. A educao da juventude leva a maior conscincia dos aspectos da cidadania e a um aumento de produtividade do pas. A manuteno da boa imagem dos governantes traz estabilidade poltica, estabilidade econmica e diminui o risco do pas na avaliao das agncias internacionais.

A realizao de polticas pblicas nessas reas, apesar de no cobrir todo o escopo dos paradigmas do Estado Social e do Estado Democrtico de Direito, no devem perder prioridade diante das demais, uma vez que so consideradas bsicas, como se v pela prpria evoluo constitucional. Um aspecto que representa efetivamente uma evoluo, inexistindo

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nos dois primeiros paradigmas e sendo o fundamento do Estado Democrtico de Direito o do estabelecimento de fluxos comunicativos. O povo no mais tratado como massa ou cone, mas como agente da construo das regras e condies que regem sua prpria vida. As prticas da gesto participativa, da transparncia na gesto dos recursos e dos canais para reclamaes e sugestes so exemplos desta nova abordagem. Assim, a execuo das polticas pblicas do ncleo duro deve, necessariamente, estar atrelada forma de realizao que caracteriza o paradigma democrtico atual.

2.1.2

A Constituio Federal Brasileira de 1988 e o Enfoque de Produo Pblica

Os dispositivos3 da Constituio Federal Brasileira de 1988 mostram que o Estado brasileiro est situado no paradigma do Estado Democrtico de Direito, mas ancorado fortemente no paradigma do Estado Social, tendo por objetivos o desenvolvimento equilibrado e o resgate do passivo social recente. Obriga-se o Estado a prestar servios pblicos, seguindo os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia, com a possibilidade de conceder uma maior autonomia gerencial, oramentria e financeira aos rgos e entidades produtoras, constituindo fluxos comunicativos para a interao do governo com a sociedade destinatria dos bens e servios.

Para a realizao desses servios, os dispositivos constitucionais estabelecem uma Estrutura de Produo Pblica, definindo as instituies e respectivas competncias. Parte dessas instituies tem sua existncia e suas competncias definidas no texto constitucional, e outra parte tem sua existncia definida na Constituio, mas a definio de suas competncias remetidas Lei Complementar ou Lei Ordinria. No aspecto operacional, a criao dos rgos produtores e a definio de suas competncias so feitas, no Brasil, por meio da legislao infraconstitucional.

No que tange materializao dos fluxos comunicativos, tem-se um exemplo no Portal do Governo Brasileiro (BRASIL, 2007-a), que reflete os princpios da Participao Social e da Transparncia, como est refletido nos blocos de mensagem seguintes, que introduzem respectivamente os servios de interlocuo do governo com a sociedade e a demonstrao da aplicao dos recursos oramentrios:
3

Ver a relao dos dispositivos mencionados no Apndice B.

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Participao Social
Democracia e dilogo H um empenho em promover a democratizao da administrao pblica federal. A interlocuo com todos os segmentos da sociedade civil e com os Estados e Municpios pauta a atuao do Governo e traduz um novo jeito de governar, que tem no dilogo a forma de equacionar, democraticamente, os conflitos e construir a unio de todos os brasileiros. Uma das tarefas que se colocam na ordem do dia a consolidao de mecanismos de controle democrtico das polticas pblicas. Novos canais de participao social estimulam uma relao de co-responsabilidade entre o Estado e a sociedade, ao mesmo tempo em que conferem legitimidade s decises e aes de governo. O propsito avanar na democratizao do Estado, abrindo espao para uma participao social consciente e mobilizada, disposta a agir sobre a dinmica poltica real, cotidianamente, em cada conjuntura.

Transparncia
A transparncia na administrao pblica constri uma nova relao Estadosociedade, na qual preveno e controle so instrumentos legtimos para consolidar a democracia. Dessa forma, o cidado pode acompanhar a aplicao dos recursos e, de forma organizada, interferir no processo decisrio. Em sintonia com os princpios de publicidade e impessoalidade, as aes esto disponveis para consulta, pela Internet e em linguagem acessvel, incluindo informaes detalhadas sobre a execuo oramentria. Alm de atender exigncias constitucionais, como a prestao de contas e o Balano Geral, essas iniciativas aperfeioam mtodos e criam novas estratgias de combate corrupo e impunidade.

No Portal de Servios e Informaes de Governo (BRASIL, 2007-b) so encontradas, por setor de atuao do Estado para as esferas federal e estadual, informaes fsicas e de localizao dos bens e servios pblicos disponibilizados sociedade, o padro de qualidade da disponibilizao e canais interativos para que a sociedade possa demandar novos bens e servios pblicos, solicitar a melhoria da qualidade dos existentes, assim como registrar e solicitar reparao ao Estado pelos danos sofridos devido a externalidades negativas geradas por este, na disponibilizao dos bens e servios sociedade. Verifica-se, assim, que o referido portal materializa esta prtica cidad de interao da sociedade com o Estado, pelo menos de forma inicial, notando-se, entretanto, a inexistncia de padronizao no formato de apresentao das informaes e na freqncia da sua atualizao.

2.2

A EVOLUO DOS ORAMENTOS PBLICOS

Diamond (2005:12-13) afirma que, em geral, os sistemas oramentrios evoluem progressivamente, assumindo trs requisitos principais (traduo nossa):

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[...] assegurar o controle de gastos para que estes estejam em conformidade com a legislao oramentria; [...] estabilizar a economia, por meio do ajuste oportuno e eficiente dos agregados fiscais; e [...] promover a eficincia na prestao de servios, mediante procedimentos que ofeream incentivos para aumentar a produtividade.

Schick (apud CORE, 2001:18-19) afirma que todo sistema oramentrio mesmo os mais rudimentares compreendem as funes de planejamento, gerncia e controle e que toda reforma altera a nfase em algumas dessas funes e seu equilbrio respectivo.

2.2.1

O Oramento Tradicional Burkhead (1971:5, apud GIACOMONI, 1996:42) considera que, em 1822, o primeiro

oramento plenamente desenvolvido veio existncia, na Inglaterra, onde o Chanceler do Errio passou a apresentar ao Parlamento um documento em que fixava a receita e a despesa de cada exerccio. Este oramento, baseado numa alocao de recursos aos elementos de gastos das unidades responsveis, por meio do qual se fazia o controle da conformidade dos gastos com a lei oramentria, o controle poltico dos gastos e a contabilidade do que era adquirido, foi chamado de Oramento Tradicional. O oramento tradicional, com seus prs e contras4, estava a servio do Estado Liberal, preocupado em manter o equilbrio financeiro ou neutralidade, e evitar ao mximo a expanso dos gastos. Seu impacto econmico era secundrio devido ao volume relativamente baixo de seus gastos. Entretanto, obtinha destaque o seu aspecto jurdico, que com as abordagens francesa e alem, a partir da metade do sculo XIX, definiram o oramento pblico como uma lei que fixa a despesa e estima a receita. Com essa definio, o oramento tradicional passou a ser chamado de Lei dos Meios (GIACOMONI, 1996:60-61). 2.2.2 O Surgimento do Conceito de Eficincia no Oramento Moderno Superada a idia do Estado mnimo das teorias econmicas clssicas, utilizadas no paradigma do Estado Liberal, e adentrado o paradigma do Estado Social, o aspecto econmico toma vulto, pelo aumento considervel do volume de gastos pblicos para atender s novas demandas sociais. Desse modo, a partir da viso tradicional das finanas pblicas,

Ver os prs e contras utilizao do Oramento Tradicional no Anexo A

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identificam-se trs objetivos principais da atuao governamental: alocao, redistribuio e estabilizao (MUSGRAVE, 1959 apud MATIAS-PEREIRA, 2006:73-74). No incio do sculo XX, o presidente Taft (1910-12) (apud GIACOMONI, 1996: 61) percebeu que o oramento tradicional j no dava respostas s necessidades dos executivos do governo norte-americano, que pretendiam aumentar as despesas para a implantao de novos projetos benficos. Como a soluo idealizada para o problema passava pelo aumento da eficincia e da economia dos gastos, foi criada a Comisso de Economia e Eficincia, que introduziu essas novas concepes no oramento, tornando-o um instrumento de administrao para auxiliar o Executivo nas vrias etapas do processo administrativo, isto , programao, execuo e controle. Nesse ponto, foram adicionadas ao oramento pblico as funes de planejamento e gerncia. Dessa maneira, pela sua caracterstica de antecipao, o oramento se tornava o prprio programa de trabalho do governo. Manvel (apud GIACOMONI, 1996: 62) definiu, em 1944, o oramento moderno como: O oramento um plano que expressa em termos de dinheiro, para um perodo de tempo definido, o programa de operaes do governo e os meios de financiamento desse programa.

2.2.3

A Introduo do Conceito de Desempenho na Oramentao

Pode-se dizer que o conceito da oramentao por desempenho teve seus rudimentos introduzidos com a reforma proposta pela Comisso Taft, mas seu surgimento mais explcito, associado s reformas do oramento federal norte-americano dos anos cinqenta, por intermdio das recomendaes da Primeira (1949) e da Segunda Comisso Hoover (1955). (GIACOMONI, 1996:62)

Nessas ltimas reformas, o processo oramentrio teve seu foco reorientado para a produo obtida com os insumos, e no mais para o controle dos insumos em si (DIAMOND, 2005:39). Para suportar essa nova abordagem, foram desenvolvidas informaes sobre o desempenho oramentrio. Assim, a conceituao oramentria foi remodelada pela adoo de um oramento baseado em funes, atividades e projetos, que estaria sendo chamando de oramento por desempenho.

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Em 1950, lei federal americana, a Budget and Accounting Procedures Act, requereu que os diretores das agncias, em coordenao com o Bureau de Oramento, respaldassem seus pleitos oramentrios em informaes sobre custos e desempenho dos programas por unidade organizacional. O oramento americano de 1950/51 foi o primeiro implementado nesses moldes (DIAMOND, 2005:39).

Na prtica, no seu incio, a oramentao por desempenho mostrou-se muito dispendiosa, em termos de consumo de tempo e de suporte administrativo no que tange melhoria do sistema contbil e criao de sistemas de delineamento de custos e de medio de desempenho. Tambm no alcanou muita popularidade junto aos comits de atribuio de fundos que preferiam continuar fazendo um controle oramentrio baseado em insumos do que numa sistemtica em que as dotaes globais das organizaes fossem baseadas em seus nveis de desempenho. Os oramenteiros, por sua vez, tinham preferncia de que as informaes sobre metas operacionais, carga de trabalho e padres de desempenho no fossem explicitadas, mas ficassem ocultas nos detalhamentos dos objetos de gastos (DIAMOND, 2005:39).

Boa parte da caminhada evolutiva do oramento por desempenho, da por diante, foi trilhada nos Estados Unidos da Amrica EUA, com o desenvolvimento do PPBS e as fases posteriores de consolidao e refinamento do Oramento-Programa, da Oramentao por Produo e da Nova Oramentao por Desempenho (DIAMOND, 2005:38). Entretanto, Caiden e Wildavsky (1974: passim 4-63), ao explicarem as questes relacionadas ao crescimento econmico e s conexes entre a pobreza e a incerteza nos pases pobres, mostram que estes ltimos, por no possurem informaes acessveis para a tomada de deciso, desenvolveram processos oramentrios ineficientes, caracterizados pelas repetidas rodadas de tomada de deciso, ou reoramentao 5.

2.2.4

A Oramentao por Programa no Perodo do Planning, Programming and Budgeting System PPBS

Segundo Robinson (2005:2), foi no perodo do PPBS (Sistema de Planejamento, Programao e Oramentao) que a oramentao por programas fez a sua estria
5

Ver a discusso sobre as Influncias do Crescimento Econmico no Processo Oramentrio, no Apndice C

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verdadeira. O PPBS foi adotado, em 1961, como sistema de elaborao do oramento pelo Departamento de Defesa dos EUA, sendo, mais tarde, aplicado a todos os rgos federais, aos governos estaduais e locais e a outros pases (DIAMOND, 2005:39). Uma crtica ao modelo mostrava que a Defesa foi um mau modelo para os demais rgos do governo norteamericano, pois detinha condies prvias no encontradas nos demais

(WILDAVSKY,1982:198).

O principal objetivo da oramentao por programas, no contexto do PPBS, era o de melhorar a eficincia alocativa por meio de uma melhor priorizao do gasto. A considerao central relacionada a esse objetivo era a de que a alocao de gastos no setor pblico no era muito sensvel s mudanas das necessidades e prioridades sociais e de que os recursos continuariam a fluir, ano aps ano, para programas no efetivos, devido falta de um processo apropriado de planejamento de gastos e de uma prestao de contas por resultados que fosse atrelada ao processo oramentrio. Na poca, os especialistas em oramentao por programas percebiam como ponto chave desse problema a utilizao, pelas agncias, do oramento tradicional por elementos de despesa (pessoal, suprimentos, viagens, etc.) e a restrio a que eram submetidas na realocao de recursos entre elementos. Os processos oramentrios tradicionais eram vistos como incrementalistas, ou seja, caracterizados por uma tendncia de no considerar revises anuais das dotaes bsicas das agncias e de programas j estabelecidos (ROBINSON, 2005:2).

Segundo Diamond (2005:40), o processo do PPBS era composto de trs etapas que vinculavam o planejamento com a oramentao atravs de programas: Planejamento - identificava objetivos presentes e futuros, para avaliar distintos modos possveis de lograr esses objetivos; Programao - integrava as propostas do planejamento em programas cuja prioridade estava sujeita tomada de decises em nveis distintos da hierarquia poltica: a escolha dos programas sob a responsabilidade do nvel de governo, e a otimizao de programas era tarefa tcnica das agncias setoriais; e Oramentao - era a traduo de cada programa plurianual em aes anuais especficas, com responsveis e dotao, sendo este o estgio mais difcil do processo, uma vez que, se a estrutura administrativa do oramento fosse

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diferente daquela dos programas, complicava-se a atribuio de recursos aos programas.

O PPBS visava a mover o planejamento da periferia para o centro das operaes oramentrias (SCHICK, 1971:212, apud ROBINSON, 2005:3) e trazer uma natureza plurianual para esse planejamento (MCKEAN e ASHEN, 1967, apud ROBINSON, 2005:3). Esta nfase no planejamento era parte do modismo da poca, em que o planejamento econmico indicativo gozava de considervel popularidade internacional. Baseado nos estudos utilizados para a Defesa, o PPBS colocava nfase na anlise cientfica dos custos e benefcios dos programas, como base para as decises de priorizao dos gastos (ROBINSON, 2005:3).

Aps a introduo do PPBS nos EUA a oramentao por programas passou a gozar quase imediatamente de uma grande popularidade internacional, sendo adotada em muitos pases desenvolvidos, tais como a Frana, com a Rationalisation de Choix Budgtaires, e em pases em desenvolvimento, por meio da recomendao de organizaes internacionais, tais como a Organizao das Naes Unidas - ONU, o Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional FMI.

Apesar da grande repercusso do PPBS, ao enfrentar os problemas relacionados a seguir, acabou quase que inteiramente abandonado, em 1971, vtima da ambio de introduo generalizada em todo o governo federal norte-americano (DIAMOND, 2005:4041): a estrutura administrativa do oramento poderia ser distinta da estrutura do programa, criando, por vezes, dificuldades enormes para distribuir recursos entre os programas; o processo do oramento federal dos EUA estava regulado por complexo conjunto de leis, evoludo ao longo do tempo, que regia, no somente a estrutura do oramento, mas tambm os meios de apresentao, aprovao e execuo; faltava a liderana central do processo de reforma e, assim, o PPBS no foi concebido como um sistema nico, tendo cada rgo que desenvolver sua prpria verso, o que encontrava, muitas vezes, resistncia nos diretores dos

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rgos que no apreciavam seu valor ou no estavam dispostos a empreender o trabalho; o fato do Bureau de Oramento efetuar suas recomendaes, fazendo revises de custos e da gesto de forma tradicional, e do Congresso insistir na apresentao oramentria tradicional, preservando a estrutura de dotaes existente, levou negao, por parte das agncias, de converterem-se plenamente ao novo sistema; alguns problemas prticos nunca se resolveram completamente: a definio de programas (como desenvolver um programa ou subprograma em torno de cada objetivo e como atribuir custos ao mesmo), a questo de cobertura do sistema que no era til para ocupar-se de grandes segmentos de gastos do governo, tais como as titularidades, o pagamento de transferncias a governos estaduais e locais, o servio da dvida, as isenes fiscais, e os gastos extraoramentrios; e As crticas condenatrias ao PPBS, por Wildavsky e Schick, criaram um clima desfavorvel propagao de seu uso na forma que foi feita.

2.2.5

A Fase de Consolidao do Oramento-Programa

Depois do fracasso do PPBS, a oramentao por programas continuou sendo aplicada nos EUA de maneira menos ambiciosa. A ONU criou, em 1959, o Manual de Oramento por Programas e Realizaes (nossa traduo). Com a sua divulgao a partir de 1965, pode-se notar que se tratava de uma nova verso da oramentao por programas, diferente do PPBS, onde se definia que os programas deveriam identificar os produtos finais dos Departamentos e Agncias e permitir a avaliao do alcance dos objetivos funcionais (UNITED NATIONS, 1965, apud ROBINSON, 2005:3). Assim, o uso da oramentao por programas e desempenho foi reforado como uma ferramenta de planejamento de desenvolvimento. Na dcada de sessenta, quase 50 pases haviam introduzido, em menor escala do que os EUA, variantes da oramentao por programas e por desempenho ou realizaes. O enfoque se estendeu depois aos pases em desenvolvimento e, nos fins da dcada de sessenta, quase todos os pases latino-americanos, vrios pases asiticos e alguns pases africanos haviam introduzido verses da oramentao por programas.

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A conceituao de Oramento-Programa no Manual da ONU (MARTNER, 1972 apud GIACOMONI, 1996:145), era:
Um sistema em que se presta particular ateno s coisas que um governo realiza mais do que s coisas que adquire. As coisas que um governo adquire, tais como servios pessoais, previses, equipamentos, meios de transporte, etc., no so, naturalmente, seno meios que emprega para o cumprimento de suas funes. As coisas que um governo realiza em cumprimento de suas funes podem ser estradas, escolas, terras distribudas, casos tramitados e resolvidos, permisses expedidas, estudos elaborados ou qualquer das inmeras coisas que podem ser apontadas. O que no fica claro nos sistemas oramentrios esta relao entre coisas que o governo adquire e coisas que realiza.

A diferenciao entre o oramento por programa e o oramento por realizaes foi uma preocupao do manual6, assim como o estabelecimento dos passos para sua implementao, e as definies de funo, programa e atividade.

Segundo Diamond (2005:40-41), tem sido decepcionante, entretanto, no cmputo geral dos pases em desenvolvimento, o impacto da adoo do oramento-programa sobre a tomada de decises oramentrias. Isto d indicaes de que a adoo da sistemtica tenha sido prematura, em alguns pases em desenvolvimento. Segundo o Manual da ONU, isto pode ser explicado pela inexistncia de algumas precondies nesses pases: procedimentos oramentrios operacionais slidos, disciplina financeira, mtodos eficientes de registro e informao de dados fsicos e financeiros, e estreita coordenao entre o rgo central de oramento e os outros rgos do governo.

2.2.6

A Oramentao por Produo e a Nova Oramentao por Desempenho7

Diamond (2005:40-41) relata o insucesso da experincia norte-americana logo anterior da nova Oramentao por Desempenho (traduo nossa):
Houve ainda, nos EUA, depois do PPBS, algumas iniciativas breves, tais como a do Gerenciamento por Objetivos (1973) e a do Oramento Base Zero (1977), que tiveram impacto limitado, sendo impulsionadas pelo poder executivo com pouca ou nenhuma participao do congresso.

6 7

Ver Apndice D Esta subseo est apoiada em: Diamond (2005, passim 40-41).

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Entre 1990 e 1996, leis de iniciativa do congresso norte-americano criaram as condies para a gesto baseada na nova oramentao por desempenho, tendo sido o termo oramentao por desempenho usado, nos EUA, para expressar as reformas provenientes dessas leis. Dessa forma se intentou converter o processo oramentrio federal para que fosse baseado em resultados e utilizasse informaes sobre desempenho para a tomada de deciso oramentria. Como decorrncia do processo iniciado com essas leis, a partir de 2003 os EUA passaram a utilizar a ferramenta PART Program Assessment Rating Tool, que tem a seguinte finalidade (USA, 2007, traduo nossa):
A ferramenta PART foi desenvolvida para avaliar e melhorar o desempenho de programas, de tal forma que o Governo Federal possa obter melhores resultados. Uma reviso utilizando a PART ajuda a identificar as foras e fraquezas dos programas, para dar informaes s decises de financiamento e gesto, visando tornar os programas mais efetivos. A PART observa todos os fatores que afetam e refletem o desempenho dos programas, incluindo seu propsito e desenho, sua medio de desempenho, avaliao e planejamento estratgico, sua gesto e resultados. Devido PART incluir uma srie consistente de questes analticas, ela permite mostrar as melhoras ao longo do tempo e a comparao entre programas similares.

Esta legislao permitiu aos EUA nivelar-se, no plano internacional, em termos de gesto do gasto pblico, Nova Gesto Pblica, como era chamada, e cuja liderana pertencia Nova Zelndia, com a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal, em 1994.

A nfase nos resultados da produo e no desempenho na oramentao, com particular ateno no uso de informao sobre desempenho no oramento, requereu, entretanto, outras reformas contguas, tais como a da introduo de maior flexibilidade para a gesto dos rgos, da contratualizao de desempenho, a mudana dos sistemas contbil e oramentrio, de caixa para competncia, conforme os do setor privado. Uma caracterstica chave dessa nova abordagem a do reconhecimento de que os objetivos do sistema de gesto do oramento devem integrar-se obrigao de prestao de contas, com a utilizao de uma sistemtica de premiao e punies. A busca do desenvolvimento de melhores nveis de prestao de servios seria a base de sustentao dessa sistemtica e, assim, a prestao de servios, por parte do governo, deveria ser redefinida para ter uma maior orientao para os resultados.

Segundo o relato de Diamond (2005:44-46), os resultados alcanados pelos pases emergentes na utilizao dos estgios evolutivos da oramentao pblica foram os seguintes (traduo nossa):

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muitas economias de mercado emergentes alcanaram a etapa de oramentao por programas, e outras esto em processo de experimentao com as novas etapas do oramento por produo. [...] O prosseguimento com xito, requer a introduo de uma estrutura de programa em seus oramentos. [...] No caso em que esta j exista, preciso redesenhar os programas para assegurar que exista uma clara declarao da poltica pretendida, ou uma lista de objetivos, que defina de forma adequada o seu propsito, e assim, seja possvel avaliar, medir e informar os resultados esperados, e introduzir mecanismos de prestao de contas mais rigorosos.

O Quadro 1 mostra os elementos das fases do caminho evolutivo, desde o PPBS at a Nova Oramentao por Desempenho.
Sistema de Planejamento, Programao e Oramentao (PPBS): Identificao e exame das metas e objetivos em cada uma das reas principais da atuao do governo. Anlise da produo de um programa em termos de objetivos. Medio dos custos totais do programa, no somente para o exerccio em curso, mas tambm para os prximos anos. Formulao de programas de gastos plurianuais. Anlise de alternativas para encontrar os meios mais eficientes e efetivos para alcanar os objetivos do programa. Estabelecimento destes procedimentos como parte sistemtica do processo de reviso do oramento. Oramentao por Programa Atribuio das funes s unidades organizacionais. Estabelecimento das subfunes, atividades e projetos significativos dentro das funes. Identificar os custos das funes e subfunes. Dados estes custos, decidir qual dever ser a meta de produo de cada unidade. O oramento por programas e realizaes, deixa fora do processo de oramento as funes de planejamento estratgico de maior nvel do PPBS. Traz no seu bojo um processo interativo que depura a atribuio de custos e a definio da produo. O termo Subfuno referido aqui o novo nome do classificador que, poca do Manual da ONU de 1965, era chamado de Programa, e que representava um produto final de uma unidade de alto nvel da organizao. Oramentao por Produo Agrupa os custos da realizao de uma produo em particular, independentemente do nmero de rgos envolvidos em produzi-la. Pe em relevo o custo completo, incluindo a atribuio de gastos fixos. Define as produes em termos de indicadores mensurveis e avalia a qualidade dos bens e servios entregues, analogamente ao que se faz no setor privado. Compara com as produes reais para medir a eficcia e a eficincia. Nova Oramentao por Desempenho: Contm todos os elementos da oramentao por produo. Define os impactos em termos de indicadores mensurveis, e os compara com os impactos reais para medir a efetividade. Incorpora medidas explcitas de desempenho e sistemas de avaliao de desempenho. Inclui tambm a obrigao de prestar contas num nvel mais alto com recompensas e sanes associadas, optando por um Sistema de Gesto Oramentria por Desempenho. Nota: A oramentao por programas, por produo e a nova oramentao por desempenho, na atualidade, s tm lugar depois de completados os dois primeiros passos do PPBS.

Quadro 1 - O caminho at a Nova Oramentao por Desempenho


Fonte: Diamond (2005:56, traduo nossa)

27

2.3 2.3.1

O ORAMENTO COMO INSTRUMENTO NA BUSCA DA EFICINCIA Atingindo o Objetivo da Estabilizao na Oramentao

O processo oramentrio teve de ser modificado, segundo Diamond (2005:13), para atender ao objetivo de estabilizao do governo e necessidade de estabelecer e de controlar metas plurianuais para os agregados8 fiscais, o que envolveu uma abordagem de cima para baixo, no sentido de harmonizar as polticas fiscal e monetria, fazendo uso de procedimentos que permitissem o governo planejar, controlar e monitorar as despesas e realizar o ajuste dos agregados para cumprir as metas fiscais estabelecidas.

2.3.2

Estruturao Bsica do Oramento para a Gesto do Desempenho

Uma vez atendidos, pelos sistemas oramentrios, os pr-requisitos de controle de conformidade e de estabilizao, nessa seqncia, a nfase, mais recente, passou a recair sobre o terceiro requisito, ou seja, utilizar o oramento como instrumento de gesto de desempenho 9 para a busca da eficincia da prestao de servios. Esta tendncia, nos pases da OCDE, surgiu em funo da suspeita crescente de que os objetivos da estabilizao fiscal estariam sendo atingidos custa do desempenho (DIAMOND, 2005:13).

A transformao do oramento em instrumento de gesto de desempenho do gasto pblico exigiria, segundo Diamond (2005:13), a estruturao da seguinte condio bsica: estruturao do oramento em programas utilizao da oramentao por programas; estabelecimento de um sistema contbil adequado que capte as despesas nos seus estgios de dotao, empenho, liquidao e pagamento; que registre todos os ativos e passivos pblicos, incluindo no registro patrimonial os ativos de infra-estrutura e os patrimnios culturais e histricos; num ltimo grau de evoluo, mais difcil, utilizar o regime de competncia;

8 9

A discusso sobre o Controle dos Agregados Fiscais encontra-se no Apndice E Ver a definio e objetivos da Gesto de Desempenho no Apndice F

28

utilizao de um sistema integrado de administrao financeira para tratar de forma on-line as transaes oramentrias e financeiras do governo, que permita a tomada de decises tempestivas pelo governo; e

fortalecimento da estrutura de controle dos rgos com o uso de um controle interno que atue na deteco de irregularidades e erros graves.

2.3.3

Implementando a Eficincia na Prestao de Servios Pblicos Criadas as condies bsicas para que o oramento seja um instrumento de gesto de

desempenho do gasto pblico, tem sido utilizado, nos pases da OCDE, o seguinte caminho para a implementao da eficincia da prestao de servios (DIAMOND, 2005: passim 1421): dar maior flexibilidade para a gesto de recursos, ampliando o grau de descentralizao dessa gesto utilizar uma abordagem incremental na reorganizao das instituies do governo, propiciando maior autonomia para aqueles rgos que se mostrem capazes de controlar seus gastos e cumprir suas metas; dar maior certeza aos rgos sobre as despesas que podem ser realizadas e sobre as receitas que as financiaro fazer uso de uma abordagem plurianual do oramento; e aumentar a presso sobre os rgos para desempenharem melhor essa presso deve utilizar a abordagem da tesoura, ou seja, de cima para baixo e de baixo para cima, sendo necessrio o desenvolvimento de uma capacidade de gesto dos processos de mudana que permita os rgos obterem melhores resultados, a partir do poder auferido com a descentralizao; do ponto de vista de cima para baixo, o escritrio central de oramento, aps fornecer aos administradores dos oramentos nos rgos, um ambiente operacional mais flexvel e uma certeza maior sobre os recursos disponveis pressiona os rgos, incentiva-os a realizarem avaliaes profundas de suas atividades, promovendo uma poltica de dividendos de eficincia e o fornecimento de informaes de desempenho; na presso de baixo para cima, o rgo aperfeioa sua governana, ampliando a eficcia de sua liderana e estruturando claramente suas operaes produtivas e seu controle interno.

29

2.3.4

Os Enfoques da Eficincia no Oramento Pblico10

Pode-se considerar que, tanto as condies bsicas para a estruturao do oramento como instrumento de gesto de desempenho quanto os elementos institudos nos estgios de implementao da eficincia na prestao de servios, acabam por atender a trs pontos de vista diferentes, ou nveis, sob os quais a eficincia perseguida na gesto do gasto pblico: Nvel 1 Macro Eficincia - onde h preocupao com o controle do gasto agregado e com o fardo depositado pelo Estado no setor produtivo da economia o resultado buscado a estabilizao; Nvel 2 Eficincia Alocativa determinar a escala eficiente de produo de bens pblicos e alocar os custos desta produo sobre os membros da sociedade o resultado perseguido a realocao de recursos da produo de menor prioridade para a de maior prioridade e dos programas menos efetivos para os mais efetivos; e Nvel 3 Eficincia Produtiva o governo como prestador de servios busca a maneira mais eficiente de faz-lo, combinando insumos da maneira mais eficiente e adquirindo-os da maneira mais econmica.

2.3.5

O Interrelacionamento entre os Trs Nveis de Busca da Eficincia11

H uma tenso inerente entre o agregado e suas partes e um inter-relacionamento entre seus objetivos, pois se no houvesse qualquer escassez decorrente da restrio do agregado, no haveria problemas para a oramentao pblica. Entretanto, sob o ponto de vista da estabilizao, a posio fiscal agregada deve ser sustentvel pela economia. Assim, se a posio agregada sustentvel montar a um valor menor do que o do portflio de bens pblicos pretendido, restar uma presso oramentria. A administrao desta presso funo tpica dos escritrios centrais de oramento em todo mundo.

Um aumento da eficincia produtiva pode contribuir para o alcance dos objetivos de Nvel 1 e do Nvel 2, dando ensejo s seguintes opes:
10 11

reaplicao no mesmo processo produtivo;

O contedo desta subseo est baseado, principalmente, em: Brumby (2005: 3-4). O contedo desta subseo est baseado, principalmente, em: Brumby (2005: 4-6).

30

aplicao em outro processo produtivo; diminuio do nvel agregado das despesas; corte de impostos; e diminuio da dvida pblica.

Da mesma forma, uma melhora na eficincia alocativa sugere que a produo de certos produtos ou intervenes pelo governo ser alterada de uma das seguintes maneiras: a reduo da produo de um produto ou interveno, libera recursos que podem ser reaplicados; e o aumento da produo de um produto ou interveno dever obter recursos de alguma fonte, seja de outra produo ou interveno, de aumento nos impostos ou do aumento da dvida.

2.3.6

A Eficincia com o Aumento da Flexibilidade Gerencial dos rgos12

As reformas gerenciais mais recentes inovaram nos arranjos institucionais, criando ambientes mais favorveis busca do desempenho, por dois motivos principais: tendncia de reduo das operaes do governo a frustrao com o desempenho dessas operaes que se mostravam ineficientes sob o ponto de vista alocativo e produtivo, levou deciso de reduzi-las, e tem como razes o problema da assimetria de informao e da busca pelos burocratas dos seus prprios interesses, em detrimento do interesse pblico; e a busca pela melhoria na sua eficincia e efetividade com a presso pelo aumento de gastos foram buscadas formas de tornar as operaes mais efetivas, orientadas a desempenho.

Esses novos ambientes baseavam-se na mudana do modelo de tomada de decises, que abandonava a forma hierrquica tradicional e adotava uma estrutura voltada prestao de contas com maior descentralizao, objetivando:

12

O contedo desta subseo est baseado, principalmente, em: Diamond (2005: passim 153-158).

31

a ampliao da flexibilidade gerencial para que haja liberdade no oramento para a escolha da melhor forma de combinar de insumos e gerar produtividade para atender s presses oramentrias; e

prestao de servio mais efetiva e responsiva s necessidades dos usurios.

H um custo na mudana para a abordagem descentralizada, na qual so separadas as funes de estabelecimento de polticas e de implementao de polticas, custo este relacionado garantia da transparncia e da prestao de contas que exige a superao das dificuldades para definir, medir e monitorar as informaes de desempenho. O prprio conceito de descentralizao definido nas seguintes gradaes, em funo do estgio de maior ou menor descentralizao da em que a estrutura de governana esteja implementada: desconcentrao, descentralizao, delegao; devoluo e desinvestimento. A caracterizao dessas categorias13, toma como base os seguintes fatores: o grau de poder dos ministros sobre as operaes das unidades; o escopo da discricionariedade do executivo chefe da unidade; a organizao do oramento; o arranjo de pessoal da unidade; e o status legal da unidade.

2.3.7

Os Fatores Determinantes da Realocao de Recursos Pblicos

H trs fatores principais determinantes da realocao de recursos que visam melhorar a eficincia alocativa: Mudanas nas preferncias alteraes nas preferncias dos governados ou nas preferncias dos governantes de como atender ao anseio dos governados essas mudanas esto relacionadas normalmente aos impactos na sociedade, mas podem ser expressas como solicitaes de mudanas em produtos ou mesmo em insumos da produo; Mudanas nos custos relativos tm como fontes mudanas dos custos dos insumos, da metodologia ou tecnologia de produo e mudanas na natureza ou especificao dos produtos;

13

As categorias esto descritas no Quadro G, do Apndice G.

32

Mudanas de nvel na disponibilidade de recursos relacionam-se s diferenas na propenso marginal para gastar, nos diferentes nveis de restrio do agregado oramentrio e que induzem combinaes diferentes no consumo de produtos, para satisfazer ao critrio da eficincia alocativa o decrscimo na propenso marginal a gastar est relacionado, em certos produtos e servios, a gastos necessrios, enquanto que o seu acrscimo est associado com o desejo por gastos suprfluos, ou de luxo.

Segundo Schick (1997:2 apud BRUMBY, 2005:9), para obter impactos positivos com os gastos pblicos, necessrio que as informaes, os incentivos e outros arranjos institucionais estejam adequadamente alinhados.

Brumby (2005:9) afirma que o papel dos ministros das finanas tem sofrido modificaes, saindo da tradicional forma de comando e controle para uma nova forma em que a costura e a coordenao poltica trata dos trs tipos de mudanas que provocam a realocao de recursos. A nova forma requer sistemas que tragam a informao na hora certa e na forma adequada, a tomadores de deciso que tenham seus incentivos alinhados com a meta de eficincia alocativa. As informaes referenciadas aqui so as relativas produo pblica, incluindo seu volume, qualidade e custos, alm da sua contribuio para obteno dos impactos desejados.

2.3.8

Mecanismos Oramentrios para a Gesto de Desempenho

Conforme Brumby (2005: 10-11), as mudanas nas preferncias, nos preos relativos e no nvel de disponibilidade de recursos afetam respectivamente os nveis alocativo, produtivo e agregado e, para atuar sobre esses nveis de eficincia, foram desenhados mecanismos especficos. Cumpre lembrar que, para que estes mecanismos especficos funcionem, as condies bsicas, para que o oramento opere como instrumento da gesto de desempenho, devem ter sido estabelecidas.

Os mecanismos especficos para tratar das alteraes no nvel de disponibilidade de recursos, ou seja, as regras fiscais sobre dficits, emprstimos, estoque da dvida e reservas de

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contingncia, e aquelas ligadas reduo de discricionariedade do tomador de deciso, esto discriminadas no Quadro H-1.

Os mecanismos mais importantes para lidar com as escolhas alocativas relacionam-se a mudanas nas preferncias dos governados e dos governantes ou nos instrumentos de atuao poltica. Para tratar das mudanas nas preferncias, faz-se uso de uma Fase Estratgica no Processo Oramentrio, com os mecanismos a seguir, explicitados nos Quadros H-2, H-3 e H4: priorizao de gastos com base na oramentao por programas; imposio de restrio ao agregado oramentrio; alinhamento entre a atribuio de limites oramentrios e a estrutura decisria de Governo; identificao das novas iniciativas pretendidas pelo governo; limitao da fragmentao do oramento; tratamento diferenciado das despesas correntes e de capital; e tratamento das distores nos preos de aquisio dos insumos para evitar alocaes incorretas.

As necessidades de mudanas nos instrumentos de atuao poltica so consideradas quando da aplicao dos mecanismos de Reviso de Programas, de Avaliao e Reviso de Polticas e nas Auditorias de Desempenho, descritos nos Quadros H-5 e H-6.

O nvel de eficincia produtiva tratado fazendo uso dos mecanismos seguintes, detalhados nos Quadros H-7 e H-8: gerao e utilizao de informaes de desempenho para a tomada de decises; flexibilidade gerencial das organizaes do governo; estabelecimento de referenciais e mecanismos de mercado; e mecanismos da nova oramentao por desempenho.

34

2.3.9

A Estruturao de Programas na Nova Oramentao por Desempenho

A Oramentao por Programas, ou Oramento-programa, como chamada mais comumente, o modelo presente na Nova Oramentao por Desempenho que exerceu a influncia mais duradoura. Segundo Robinson (2005:2), a oramentao por programas apresenta as seguintes caractersticas (traduo nossa):
[...] possui uma classificao dos gastos por programas baseados em objetivos; e faz uso sistemtico de informaes de desempenho para subsidiar decises sobre prioridades oramentrias entre programas que competem por recursos.

A definio mais atual de programa e os problemas com a sua utilizao esto demonstrados a seguir (DIAMOND, 2005: 44-46, traduo nossa):
programa pode ser visto como [...] qualquer grupo de atividades e projetos apropriado e significativamente integrado sob um nico administrador, que consuma recursos para contribuir para um nico objetivo de poltica especfico [...] existe, entretanto, pouco acordo sobre os princpios para a classificao do programa, e como conseqncia, o termo usado em uma variedade de modos, podendo significar desde um fundo at uma partida de gastos. [...] sua implementao apresentou dificuldades, em todos os tempos e lugares, tais como: dificuldade para oferecer informao relacionando custos com dados de desempenho, suspeita de falsificao de informao, resistncia dos legisladores em abrirem mo dos controles detalhados de elementos de gastos, associada preocupao de que o cumprimento do oramento se veja comprometido de algum modo e outras falhas em sua implantao.

A introduo da estratgia do novo modelo de oramento por desempenho requer a existncia de quatro elementos bsicos na estrutura de programas (DIAMOND, 2005: 44-46, traduo nossa):
1. A estrutura do programa dever fixar-se em um marco estratgico mais amplo [...] 2. O programa deve ser definido de um modo que respalde a tomada de deciso poltica e as prioridades [...] 3. O programa deve ser estruturado de um modo que assegure a responsabilizao [...] 4. O modelo deve ser integrado em um modelo mais amplo de gesto de oramento que faa cumprir a gesto.

2.3.10 Medidas de Desempenho para a Tomada de Decises O desenvolvimento de medidas de desempenho do governo envolve o tratamento das questes, relacionadas nfase do sistema oramentrio em produtos ou impactos, dos

35

indicadores de processos, do aspecto qualitativo da produo e da apropriao dos custos dos insumos (DIAMOND, 2005: 68). O tratamento da primeira questo se d, evidentemente, de acordo com a abordagem de oramento pretendida. As caractersticas desejveis nos produtos finais e nos impactos para serem efetivos na oramentao por desempenho so as seguintes (DIAMOND, 2005: 86-87, traduo nossa):

Produto Final
Est geralmente sob o controle de um rgo, necessitando das seguintes caractersticas: ser um bem ou servio fornecido a indivduos ou organizaes externas ao rgo; ser claramente identificvel e descrito; ser para uso final e no para um processo interno, como um produto intermedirio; deve contribuir para o alcance dos impactos planejados; deve estar sob o controle direto ou indireto do rgo; deve gerar informao sobre os atributos de desempenho: preo, qualidade e quantidade; e deve gerar informao que seja base para comparaes de desempenho ao longo do tempo ou com outros fornecedores reais ou potenciais.

Impacto
Os impactos so geralmente complexos, determinados por variados fatores, difceis de medir, e envolvendo elementos fora do controle do rgo, necessitando das seguintes caractersticas: deve refletir adequadamente os objetivos e prioridades do governo; ser indicado pelo impacto na comunidade; ser diferenciado das estratgias do rgo para os quais contribui; claramente identificar os grupos alvos, se estiverem focalizados; ser alcanvel no espao de tempo planejado; ser adequado ao monitoramento e avaliao de progresso; ser resultado de uma ligao causal com o produto final do rgo; e estar claramente definido e descrito de forma facilitar a relatoria externa.

Os processos que criam os produtos e impactos geram produtos intermedirios, por meio das suas aes. Essas aes possuem metas e essas metas so os indicadores do desempenho pretendido dos processos, podendo ser de volume de carga de trabalho e de volume de produo. Ao fazer uso do volume de carga de trabalho, importante lembrar que, para que os indicadores possam ser monitorados ao longo do tempo, a carga de trabalho deve ser mensurvel por perodo de tempo: ex. homens x ms. Para os indicadores de aes que refletem benefcios ao servidor, por exemplo, deve-se utilizar o mesmo conceito para que possam ser monitorados: ex. servidores beneficiados x ms. O uso desse tipo de indicador

36

permite o acompanhamento da produo e a previso de atrasos na disponibilizao de produtos finais.

Outro aspecto importante da eficincia na produo final do governo a qualidade do produto disponibilizado. Esta qualidade pode estar expressa na especificao funcional do produto (indicador da qualidade pretendida para o produto) e no padro de qualidade de disponibilizao (impacto imediato na sociedade), relacionado, este ltimo, conformidade do bem ou servio pblico especificao desenhada, de acordo com a avaliao dos usurios (DIAMOND, 2005: 88).

A questo do relacionamento entre produo e seu custo exige superar as seguintes dificuldades nas economias emergentes, segundo Diamond (2005:71-72, traduo nossa):
[...] o trabalho de alocao de custos pode complicar quando as unidades apresentam grande overhead ou quando entregam mais que um produto; e [...] pode haver limitaes no sistema contbil de apropriao de custos, se no for utilizada a abordagem por competncia.

37

3.

A EVOLUO DO PROCESSO ORAMENTRIO NO BRASIL

O processo oramentrio brasileiro atual fruto de uma jornada evolutiva, em que se buscou manter o alinhamento com as tendncias mais modernas no mbito internacional, conquanto o Brasil tenha estado submetido s mesmas condies presentes nos pases pobres, que acabaram levando criao de mecanismos de procrastinao na tomada de deciso oramentria.

Essa jornada, conforme Core (2005:52), pode ser descrita da seguinte forma:
[...] pode-se identificar, dentre as tentativas de modernizao administrativa verificadas no Brasil nos ltimo 40 anos, trs importantes reformas oramentrias: a primeira, marcada pela edio da Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964, que introduziu um modelo de oramentao voltado para o controle e a gerncia dos meios, preocupao com custos e anlise funcional da despesa (oramento funcional ou de desempenho). [...] A segunda reforma, que embora cronologicamente coincida com a primeira (incio da dcada de 60), inovou com o oramento-programa e sua preocupao em integrar o planejamento e a anlise de polticas ao processo oramentrio (predominncia da funo planejamento). Como principal fonte de inspirao, levou em conta o PPBS norte-americano, considerada a mais ambiciosa experincia em termos de oramento-programa. [...] A terceira reforma, que surgiu no bojo da reorganizao das funes do Estado, esforo esse empreendido, sobretudo, a partir de 1995, na busca de uma administrao pblica mais gerencial e menos burocrtica. O seu marco foi o Plano Plurianual-PPA 2000/2003 e o Oramento para o exerccio de 2000, onde, sem abandonar as categorias bsicas do oramento-programa e nem minimizar a importncia do controle, e semelhana do que ocorreu em outros pases, introduziu um modelo de oramentao por produtos e resultados.

No Quadro 2, so mostrados os antecedentes da 1 reforma e as mudanas promovidas pela legislao para a unificao dos oramentos estadual e municipal.

No Quadro 3, relata-se as principais modificaes introduzidas na 1 Reforma, com a introduo da oramentao por funo, ou por desempenho, e a unificao das normas oramentrias e financeiras para unio, estados, DF e municpios.

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Instrumentos, Foco, Mecanismos e Resultados Primrdios do Oramento Brasileiro Foco No unificao de normas oramentrias, financeiras e de contabilidade para Unio, Estados e Municpios, com utilizao do Oramento Tradicional com foco no controle. Mecanismos improvisao quanto receita e despesa pblicas; cada estado elabora seu oramento a seu modo; sistemas contbeis dos estados no confiveis e diferentes entre si; grande vinculao entre a tcnica oramentria e sistemas contbeis Decretos-Leis n 1.804, de 24 de novembro de 1939 e n 2.416, de 17 de julho de 1940 Foco Unificao de normas oramentrias, financeiras e de contabilidade para os Estados e Municpios e utilizao do Oramento Tradicional, ou Lei dos Meios, com foco no controle. Mecanismos definio do exerccio oramentrio igual do ano civil e extenso de mais dois meses para o exerccio financeiro; especificao do oramento da despesa em demonstraes por rgaos, servios, sub-diviso de servios e elementos (pessoal, material de consumo e diversas); oramento uno, com identificao das necessidades do custeio dos servios existentes e do programa do governo; agrupamento dos servios em dez ttulos como um embrio do oramento funcional; previso da receita com base na arrecadao do ano anterior e especificao por natureza (ordinria e extraordinria), espcie (impostos, taxas, Contribuies, ..., operaes de crditos) e incidncia (propriedade, circulao da riqueza, etc.); exclui, com excesses, da lei oramentria os dispositivos estranhos previso de receita e fixao da despesa; equilbrio oramentrio expresso por meio de conta de supervit ou de dficit; dvida operao extraoramentria; alteraes oramentrias (crditos suplementares, especiais e extraordinrios) devem ser aprovadas pelo rgo central e vigem at 31 de dezembro; uniformizao das normas financeiras e contbeis para Estados e Municpios; estgios da despesa: empenho, liquidao e pagamento; existncia de restos a pagar e despesas de exerccios anteriores;e rgos centrais de Contabilidade so responsveis pela elaborao e controle da execuo dos oramentos; porposta oramentria deve ser entregue at 31 de agosto e lei publicada at 30 de novembro. Resultado Prtico unificao de procedimentos de Estados e Municpios; e oramentao com foco no controle de meios.

Quadro 2 - Antecedentes da 1 Reforma Oramentria Brasileira


Fonte: CORE (2005:52-54); e legislao citada: BRASIL (1939) e BRASIL (1940).

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Instrumentos, Foco, Mecanismos e Resultados Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964 Foco: Unificao no Oramento Funcional ou por Desempenho por meio de normas financeiras para a elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, DF e Municpios. Mecanismos previso e registro de receitas e despesas pelo valor bruto, sem dedues, na administrao direta; e por resultado na administrao descentralizada; estabelece os princpios de unidade, universalidade e anualidade; classificao de despesas e receitas por categorias econmicas (corrente e capital) - (ordinrias e extraordinrias do modelo anterior); e separao do oramento em dois segmentos isolados: receitas e despesas correntes e receitas e despesas de capital classificao da receita por fontes e da despesa por funes e sub-funes (servios e sub-diviso de servios do modelo anterior); classificao da despesa por elemento e sub-elemento; especificao do oramento por rgo e elemento; e por programas de trabalho dos rgos, em funes, subfunes, atividades e projetos e respectivas metas fsicas; previses plurianuais para as despesas e receitas de capital; autoriza fundos especiais, com vinculao de receita; conexo entre os oramentos por elementos e por programas de trabalho dos rgos, feito por intermdio dos Quadros de Detalhamento de Despesa - QDD, por Decreto, aps a publicao da lei oramentria anual; contabilidade especial para determinao dos custos dos servios industriais; no se conseguiu fazer medies fsicas para suportar a determinao de custos; e estabelece os controles interno e externo.

Resultado prtico da 1 Reforma apesar do cunho gerencial da oramentao por funes, este acabou no prevalecendo, sendo o oramento dominado pelas prticas anteriores do formalismo e do controle.

Quadro 3 - 1 Reforma Oramentria Brasileira


Fonte: CORE (2005:54-57); e legislao citada: BRASIL (1964).

O Quadro 4 mostra os mecanismos introduzidos com a 2 Reforma, incluindo a reforma administrativa, o oramento-programa plurianual, o planejamento para o desenvolvimento e o Sistema de Planejamento Federal.

No Quadro 5, esto mostrados os elementos da preparao constitucional da 3 reforma, relativos integrao entre planejamento e oramento, e estruturao da produo pblica.

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Instrumentos, Foco, Mecanismos e Resultados Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967 Foco: Reforma Administrativa e Oramento-Programa no padronizado para Unio, Estados, DF e Municpios Mecanismos introduz os princpios do Planejamento, Coordenao, Descentralizao, Delegao de Competncia e Controle; ao governamental norteada pelos instrumentos: plano geral de governo; programas gerais, setoriais e regionais, de durao plurianual; oramento-programa anual; e programao financeira de desembolso; torna a oramentao por programas obrigatria; toma como base o Manual de Oramento por Programas e Realizaes, da ONU, enfatizando na sua 1 fase somente o estabelecimento das classificaes por funes, programas, projetos e atividades; estabelece as reas de competncia dos ministrios; caracteriza as funes institucionalmente; projeto so vinculados s despesas de capital e atividades s despesas correntes; no desenvolveu a 2 fase relativa medio e avaliao da produo pblica; dispe sobre as normas de administrao financeira e de contabilidade; e Estados e Unio acabaram desenvolvendo classificaes funcionais-programticas distintas. Constituio Federal de 1967 e Ato Complementar n 43, de 29 de janeiro de 1969 Foco: Planejamento para o Desenvolvimento e no Oramento-Programa Plurianual Mecanismos institui sistemtica de elaborao de Planos Nacionais de Desenvolvimento; e cria a Oramento Plurianual de Investimentos OPI. Decreto n 71.353, de 9 de novembro de 1972 Foco: Organizao do Sistema de Planejamento Mecanismos dispe sobre o Sistema de Planejamento Federal e suas atividades integradas de planejamento, oramento e modernizao administrativa Portaria n 9, de 28 de janeiro de 1974 Foco: Padronizao do Oramento-programa para Unio, Estados, DF e Municpios Mecanismos estabelece a classificao funcional-programtica, para permitir a consolidao dos oramentos brasileiros; introduz o conceito de tipicidade de funes, programas e sub-programas; desvincula os projetos das despesas de capital e as atividades das despesas correntes, atualizando os conceitos de projetos (operaes limitadas no tempo que concorrem para a expanso ou aperfeioamento da ao governamental) e de atividades (operaes que se realizam de modo contnuo e permanente, necessrias manuteno da ao do governo); os programas tornaram-se uma estrutura rgida e meros classificadores da ao governamental, no sendo utilizados como instrumentos de planejamento; e assim a elaborao de planos tornou-se uma atividade paralela e dissociada da oramentao; os procedimentos do oramento tradicional dominaram o mpeto planejador e gerenciador do oramentoprograma, deixando de lado o tratamento da produo pblica.

Quadro 4 - 2 Reforma Oramentria Brasileira


Fonte: CORE (2005:57-59); e legislao citada: BRASIL (1967-a), BRASIL (1967-b), BRASIL (1969), BRASIL (1972) e BRASIL (1974).

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Instrumentos, Foco, Mecanismos e Resultados Constituio Federal de 1988 Foco: Integrao Planejamento e Oramento e Estruturao da Produo Pblica Mecanismos define a estrutura, o escopo da produo pblica e polticas pblicas: no Ttulo III Da Organizao do Estado; nos Ttulos IV - Da Organizao dos Poderes e V- Da Defesa do Estado e Das Instituies Democrticas; e nos Ttulos VII - Da Ordem Econmica e Financeira e VIII - Da Ordem Social; art. 37 prev: os princpios da administrao pblica, incluindo o da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia; ampliao da autonomia gerencial, oramentria e financeira mediante de contratos de prestao de servios, da administrao com os rgos e entidades pblicas; induo do controle social; art. 39 permite, a utilizao de mecanismos de incentivo eficincia dos servidores; art. 71 estabelece o controle externo pelo Congresso Nacional auxiliado pelo Tribunal de Contas da Unio; art. 170 estabelece os princpios da propriedade privada, funo social da propriedade, livre concorrncias, defesa da concorrncia, reduo das desigualdades regionais e sociais, busca do pleno emprego, tratamento favorecido para a pequena empresa brasileira com sede no pas; estabelecimento dos estatutos de empresas pblicas e sociedades de economia mista, por autorizao legislativa; e represso do abuso do poder econmico; art. 174 estabelece o Estado como agente normativo e regulador da atividade econmica; art. 175 incumbe o Estado da prestao de servios pblicos; no art.165 estabelece que leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: o plano plurianual; as diretrizes oramentrias, os oramentos anuais; define o contedo de cada uma das leis; acaba centralizando o planejamento e a oramentao; remete lei complementar as condies para para a elaborao e organizao das trs leis; as normas para gesto financeira e patrimonial da Unio, seus rgos, entidades, e para a instituio e funcionamento de fundos; no art. 166 cria a Comisso Mista de Oramento, do Congresso Nacional, para apreciao dos projetos das leis do Plano Plurianual, das Diretrizes Oramentrias e dos Oramentos Anuais; Art. 36 faz a extino dos fundos existentes, com algumas excees, e que no fossem ratificados em dois anos; art. 159 cria os fundos: Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal e Fundo de Participao dos Municpios; e art. 167 veda a instituio de fundos sem autorizao legislativa.

Quadro 5 - Preparao da 3 Reforma Oramentria Brasileira


Fonte: BRASIL (1988)

O Quadro 6 relaciona as experincias prvias da 3 Reforma, com o primeiro e segundo Planos Plurianuais, com foco, primeiramente na reforma administrativa, nas privatizaes e na abertura de mercado, e em segundo, na consolidao da estabilidade econmica, depois da derrubada do processo inflacionrio, com o Plano Real, e nos projetos estruturantes do desenvolvimento.

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Instrumentos, Foco, Mecanismos e Resultados 1 PPA - 1991/1995 Lei n 8.173, de 30 de janeiro de 1991 Foco: Reforma administrativa, privatizaes, e abertura do mercado Mecanismos elaborado no perodo inflacionrio, permite revises e prev a atualizao monetria anual do plano; reduz o papel do Estado na economia: reduz gastos com pessoal; reforma administrativa; privatizaes de acordo com o Programa Nacional de Desestatizao, de 1990; alienao de imveis e outros bens; e transfere encargos para Estados, DF e Municpios; recria fundos extintos pela Constituio de 1988; e estabelece a relao dos projetos prioritrios do governo; os programas e aes deste PPA no necessariamente se vinculam aos do oramento. 2 PPA - Brasil em Ao 1996/1999 Lei n 9.276, de 9 de maio de 1996 Foco: Consolidao da estabilidade econmica e projetos estruturantes do desenvolvimento Mecanismos depois da estabilizao econmica trazida pelo Plano Real, busca consolid-la, intensificando a parceria entre Unio, Estados e Municpios e setor privado. implantao de conceitos no ordenamento econmico-espacial do Brasil, com a definio de eixos nacionais de integrao e desenvolvimento, viso multisetorial; e 58 projetos estruturantes, de infraestrutura e sociais; cada projeto tem um gerente, acompanhamento intensivo e liberao de recursos de acordo com o progresso, com cooperao para evitar restries; nfase no aumento da qualidade e da produtividade; prosseguem as privatizaes; reformulao e fortalecimento da ao reguladora do Estado e dos sistemas de previdncia social; e programas e aes do PPA no necessariamente se vinculam aos do oramento. Resultados prticos do 1 PPA Dos 42 empreendimentos escolhidos inicialmente, 25 foram concludos ou com metas atingidas ou superadas. Nesse perodo, foram investidos R$ 70,1 bilhes, sendo R$ 22,1 bilhes em infra-estrutura e R$ 43,6 bilhes na rea social.

Quadro 6 - 3 Reforma Oramentria Brasileira Experincias Prvias


Fonte: BRASIL (2007-c); e legislao citada: BRASIL (1991) e BRASIL (1996).

No Quadro 7, so mostrados os mecanismos da 3 Reforma, introduzidos para a reformulao da estrutura do PPA, destinados a enfocar objetivos e resultados.

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Instrumentos, Foco, Mecanismos e Resultados Decreto n 2.829, de 29 de outubro de 1998 Foco: Reforma da estrutura do PPA, foco em objetivos e resultados Mecanismos plano sob orientao estratgica do Presidente; exige o inventrio dos programas e aes do modelo anterior e o recadastramento no novo modelo; toda ao finalstica do Governo Federal foi estruturada em programas orientados para a consecuo dos objetivos estratgicos definidos para o perodo do Plano; cada programa possui: objetivo; rgo responsvel; valor global; prazo de concluso; fonte de financiamento; indicador que quantifique a situao que o programa tenha por fim modificar; metas correspondentes aos bens e servios necessrios para atingir o objetivo; aes no integrantes do Oramento Geral da Unio necessrias consecuo do objetivo; regionalizao das metas por Estado; exige que a classificao funcional-programtica seja aperfeioada para estimular a adoo, em todas as esferas de governo, do uso do gerenciamento por programas; o programa a unidade de gesto, e o gerenciamento de cada programa exige: um gerente; unidade responsvel; controle de prazos e custos; sistema informatizado de apoio ao gerenciamento; avaliao anual da consecuo dos objetivos estratgicos do Governo Federal e do resultado dos programas, para subsidiar a elaborao da lei de diretrizes oramentrias; leis de diretrizes oramentrias passam a conter, para o exerccio a que se referem, dentre os programas do Plano Plurianual, as prioridades e metas a serem contempladas na lei oramentria anual; e os valores assignados aos programas e aes, no ano do oramento, devem corresponder aos do prprio oramento, estando sujeitos s restries fiscais.

Quadro 7 - 3 Reforma Oramentria e a Orientao a Objetivos Estratgicos


Fonte: Legislao citada: BRASIL (1998-a).

No Quadro 8, mostra-se a reestruturao da classificao oramentria por funes e programas, das trs esferas de governo, para incorporar uma orientao a produtos, primeiramente, e a produtos e resultados, logo a seguir.

So relacionados, no Quadro 9, os dispositivos da 3 Reforma, que incorporaram mecanismos de responsabilidade na gesto fiscal, com controle dos agregados e a obrigatoriedade da integrao entre o plano plurianual e o oramento, e que permitiram a consolidao das contas pblicas no mbito da unio, estados, DF e municpios.

Os Quadros 10 e 11 mostram as experincias que consolidaram a 3 Reforma, com o terceiro e o quarto PPAs, orientados a produtos e resultados.

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Instrumentos, Foco, Mecanismos e Resultados Portaria n 117, de 12 de novembro de 1998 Foco: Oramento-Programa orientado para produtos, aplicado a Unio, Estados, DF e Municpios Mecanismos desmonta a classificao funcional-programtica, eliminando as categorias de sub-programa, sub-atividade e sub-projeto; o esquema classificatrio usa 26 funes e 106 sub-funes: Funo o maior nvel de agregao das diversas reas de despesa que competem ao setor pblico; Subfuno uma partio da funo, visando a agregar determinado subconjunto do setor pblico; funes e subfunes esto sempre atreladas; as subfunes so, praticamente, os programas da classificao anterior; cria a funo "Encargos Especiais" que engloba as aes em relao s quais no se possa associar um bem ou servio a ser gerado no processo produtivo corrente, tais como: dvidas, transferncias, ressarcimentos, indenizaes e outras afins, representando, portanto, uma agregao neutra; programas e aes formam a Estrutura Programtica, so elaborados no plano, sendo os elos entre o PPA e os oramentos. define: Programa - instrumento de organizao da ao governamental visando concretizao dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por metas estabelecidas no plano plurianual; Projeto - instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expanso ou o aperfeioamento da ao do Governo; Atividade - instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes que se realizam de modo contnuo e permanente, das quais resulta um produto necessrio manuteno da ao do Governo; Operaes Especiais - despesas que no contribuem para a manuteno das aes de governo, das quais no resulta um produto, e no geram contraprestao sob a forma de bem ou servio, representando, basicamente, o detalhamento da funo "Encargos Especiais" ; cria a dotao da Reserva de Contingncia como fonte de recursos para crditos adicionais; e o conceito de programa de trabalho na Lei Oramentria Anual composto da chave: rgo Setorial, Unidade Oramentria, Funo, Subfuno, Programa, Ao (atividade, Projeto e Operao Especial) e subttulo. Portaria n 42, de 14 de abril de 1999 Foco: Oramento-Programa orientado para produtos e resultados, aplicado a Unio, Estados, DF e Municpios introduz o princpio da tipicidade, permitindo que as subfunes sejam combinadas com funes diferentes daquelas a que estejam vinculadas; recodifica as sub-funes existentes. revisa os conceitos: Programa - instrumento de organizao da ao governamental visando concretizao dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual; Operaes Especiais - despesas que no contribuem para a manuteno das aes de governo, das quais no resulta um produto, e no geram contraprestao direta sob a forma de bens ou servios.

Quadro 8 - 3 Reforma Oramentria e a Orientao a Produtos e Resultados


Fonte: Legislao citada: BRASIL (1998-b) e BRASIL (1999).

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Instrumentos, Foco, Mecanismos e Resultados Lei Complementar n 101 de 4 de maio de 2000 Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF Foco: Responsabilidade na Gesto Fiscal, com Controle dos Agregados e Integrao entre Planejamento e Oramento Mecanismos Impe Lei de Diretrizes Oramentrias LDO a definio de: equilbrio entre receitas e despesas; critrios e forma de limitao de empenho; normas relativas ao controle de custos e avaliao dos resultados dos programas oramentrios; condies para a transferncia de recursos ao setor privado; metas fiscais: metas anuais dos valores das receitas, despesas, resultado nominal e primrio, e da dvida pblica; riscos fiscais; despesas no sujeitas a limitao de empenho: despesas obrigatrias, pagamento da dvida e despesas ressalvadas na LDO; prioridades e metas da LDO. Define procedimentos para atendimento aos princpios da gesto fiscal mencionados: compatibilidade da Lei Oramentria Anual LOA, com o alcance das metas fiscais; demonstrativo regionalizado, na LOA , dos efeitos das isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios financeiros, tributrios e creditcios; reestimativas bimestrais das despesas e receitas para verificao do atingimento da meta de resultado primrio e emisso de Decreto de Contingenciamento Disciplina e cria restries ao endividamento pblico, ao crescimento das despesas da previdncia social, pessoal. exige explicaes dos desvios aos princpios, medidas corretivas e sanes pela no prestao de contas de autoridades e administradores; e aplica-se a Unio, Estados, DF e Municpios. Portaria Interministerial n 163, de 4 de maio de 2001 Foco: Normas de Consolidao das Contas Pblicas no mbito da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios Mecanismos regulamenta os arts. 51, 52 e 67 da LRF; estabelece a classificao bsica por natureza da receita, e permite seu aprofundamento nas unidades da federao; estabelece o conceito de natureza da despesa: categoria econmica, grupo de de despesa, modalidade de aplicao e elemento de despesa ; o conceito de modalidade de aplicao serve para mostrar se a execuo da despesa ser feita diretamente ou por transferncia a outra esfera de governo ou iniciativa privada, evitando a dupla contagem no governo; a dotao oramentria de cada programa de trabalho da Lei Oramentria Anual, tem seu detalhamento feito em chaves compostas de: grupo de natureza de despesa e modalidade de aplicao; os elementos de despesa so utilizados na fase de execuo, no empenho da despesa, liquidao e pagamento; e, o uso de sub-elementos da despesa feito na fase de liquidao da despesa.

Quadro 9 - 3 Reforma Oramentria e a orientao para a Responsabilidade Fiscal e a Integrao Plano-Oramento


Fonte: Legislao citada: BRASIL (2000-a) e BRASIL (2001-b).

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Instrumentos, Foco, Mecanismos e Resultados 3 PPA - Avana Brasil - 2000-2003 Lei n 9.989, de 21 de julho de 2000 Foco: Oramento por Produtos e Resultados desalinhado da estrutura administrativa Mecanismos a meta foi construir um novo modelo de desenvolvimento voltado para o atendimento das necessidades bsicas do cidado e para a melhor distribuio dos frutos do crescimento econmico entre os brasileiros; possui as seguintes diretrizes estratgicas: consolidar a estabilidade econmica com crescimento sustentado; promover o desenvolvimento sustentvel voltado para a gerao de empregos e oportunidades de renda; combater a pobreza e promover a cidadania e a incluso social; consolidar a democracia e a defesa dos direitos humanos; formulado a partir de 28 macro-objetivos e cinco agendas: Eixos Nacionais de Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento, Gesto do Estado, Empregos e Oportunidades de Renda, Informao e Conhecimento; consolidou-se em 365 programas, com seus objetivos, indicadores, dados financeiros, aes e metas fsicas regionalizadas; introduz na administrao pblica federal a gesto por resultados, com a adoo de programas como unidade de gesto, a integrao entre o plano, o oramento e a gesto, e o fortalecimento do contedo estratgico por meio do estudo dos eixos e a transparncia por meio dos processos de monitoramento e avaliao; os programas so de quatro tipos: finalsticos - bens e servios ofertados diretamente a sociedade; servio ao Estado bens e servios ofertados diretamente ao Estado, por instituies criadas para esse fim; gesto de polticas pblicas aes de gesto de Governo, relacionados formulao, coordenao, superviso, avaliao e divulgao de polticas pblicas, havendo um progra desse tipo em cada rgo Setorial; apoio administrativo: despesas administrativas que colaboram com a consecuo dos demais programas, mas no so passveis de apropriao naqueles programas, havendo um programa desse por Unidade Oramentria; no processo de elaborao da proposta oramentria e durante a execuo dos oramentos anuais utiliza-se a tcnica de clculo da Necessidade de Financiamento do Setor Pblico, para determinar os limites para as denominadas despesas discricionrias, que considera a estimativa da receita, sua alocao em fontes de recursos e, como pr-alocadas, as despesas obrigatrias e a meta de supervit primrio; a alocao de limites para a proposta oramentria dos rgos setoriais feita pelo rgo central de oramento, depois da anlise da srie histrica das despesas das respectivas aes oramentrias e da deciso poltica na Presidncia da Repblica; a elaborao da proposta, onde realizada a alocao dos limites nos programas e aes feita pelos rgos setoriais, sendo feita uma verificao de cunho tcnico pelo rgo Central de Oramento; a proposta oramentria vai ao Congresso Nacional, que pode rever a projeo de receita e incorporar emendas; a lei oramentria aprovada em plenrio, volta ao Poder Executivo para a Sano Presidencial, na qual podem ser vetadas as emendas parlamentares; caso haja vetos na Sano Presidencial, esses retornam ao Plenrio do Congresso para votao, e a Lei promulgada, derrubando ou mantendo os vetos propostos pelo Executivo; no processo de alteraes oramentrias, ao longo da execuo, foca-se na aplicao de excessos de arrecadao, de supervits financeiros, e de flutuaes nos recursos de operaes de crditos ou em permutas de recursos entre grupos de despesa, modalidades de aplicao, e aes, e no no conjunto das programaes. Resultado prtico do 3 PPA PPA adotou a estrutura parecida com a de um oramento plurianual, englobando todo o oramento, excluindo os programas oramentrios de operaes especiais; a estrutura de gerentes no guardou correspondncia com a estrutura institucional dos rgos responsveis pela execuo, dificultando o papel de gerenciamento. foram realizadas avaliaes anuais do plano, mas houve um descolamento entre PPA e oramento, dada a rigidez do plano e a necessidade de realizar alteraes oramentrias; e no foram utilizadas, na gesto oramentria, metodologias de acompanhamento fsico das aes e dos resultados dos programas para orientar a tomada de deciso da alocao de recursos novos em tempo de execuo; muitos dos indicadores propostos no foram apurados.

Quadro 10 - 3 Reforma Oramentria 1 Experincia com a Orientao a Produtos e Resultados


Fonte: BRASIL (2007-d); e legislao citada: BRASIL (2000-b).

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Instrumentos, Foco, Mecanismos e Resultados 4 PPA Plano Brasil Para Todos 2004/2007 Lei n 10.933, de 11 de agosto de 2004 e Decreto n 5.233, de 6 de outubro de 2004 Foco:Oramento por Produtos e Resultados alinhado estrutura administrativa Mecanismos orientao estratgica de 3 megaobjetivos: Incluso Social e Reduo das Desigualdades Sociais; Crescimento com gerao de trabalho, emprego e renda, ambientalmente sustentvel e redutor das desigualdades sociais; e Promoo e expanso da cidadania e fortalecimento da democracia; formulado a partir de 30 desafios e sua consolidao em 349 programas, com o detalhamento de Objetivo, Pblico-Alvo, rgo Responsvel, Indicadores, Total de Recursos e Aes Oramentrias; os programas por tipo foram: 288 finalsticos, 15 de servios ao Estado, 44 de Gesto de Polticas Pblicas, e 2 de Apoio Administrativo; implanta o Sistema de Monitoramento e Avaliao do PPA, constituindo uma Comisso de Monitoramento e Avaliao no rgo Central e Unidades de Monitoramento e Avaliao nos rgos Setoriais de Planejamento; introduz as figuras dos gerentes-executivos e dos coordenadores de ao; e alinha a estrutura de gerentes de programas e de coordenadores de ao com a estrutura institucional dos rgos; exclui do plano as aes que sejam realizadas em um nico exerccio, mas essas so mantidas no oramento; cria a figura dos projetos de grande vulto, que devero ser discriminados no plano; introduzidas as revises anuais do PPA, para alinhar PPA e oramentos anuais; as avaliaes anuais de toda a programao, realizadas nas etapas do gerente de programa, da SecretariaExecutiva de cada rgo, e do rgo central de planejamento e oramento, foram utilizadas como base para a reviso anual da programao, no que toca elaborao dos oramentos anuais e s revises anuais do PPA; introduzida no PPA a abordagem de estabelecimento de limites anuais, permanecendo a j utilizada no processo oramentrio; introduzido no Oramento de 2005, o Projeto Piloto de Investimentos Pblicos - PPI, fazendo uma seleo de projetos de investimentos que pudessem promover impacto no crescimento do PIB, superior capitalizao dos juros da dvida, que deixariam de ser pagos para financiar tais projetos, propiciando a retomada de investimentos em infra-estrutura principalmente; os recursos do PPI ficam foram do contingenciamento de despesas, exigido pela LRF, e so submetidos a um processo de acompanhamento intensivo, com garantia da liberao de recursos, conforme avano realizado; fora do PPI, no foram utilizadas metodologias de acompanhamento fsico das aes e dos resultados dos programas para orientar a tomada de deciso da alocao de recursos novos em tempo de execuo; nas avaliaes foi detectado o problema de muitos dos indicadores propostos no terem sido apurados; e apesar do oramento e do PPA possurem uma estrutura que seja propcia a realizao de uma gesto por resultados, a inexistncia de metodologia que utilize as informaes de avano fsico das aes e do progresso dos indicadores para orientar a alocao de recursos novos, ou na transio de planos, a inviabiliza. Resultado prtico do 3 PPA PPA permanece com estrutura parecida com a de um oramento plurianual, englobando todo o oramento, excluindo os programas oramentrios de operaes especiais; acopladas as estruturas de gerenciamento do PPA e institucional dos rgos setoriais; foram realizadas avaliaes anuais do plano, no havendo descolamento entre PPA e oramento; no foram utilizadas, na gesto oramentria, metodologias de acompanhamento fsico das aes e dos resultados dos programas para orientar a tomada de deciso da alocao de recursos novos em tempo de execuo; muitos dos indicadores propostos no PPA no foram apurados.

Quadro 11 - 3 Reforma Oramentria - 2 Experincia com a Orientao a Produtos e Resultados


Fonte: BRASIL (2007-e); e legislao citada: BRASIL (2004-a) e BRASIL (2004-b).

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O processo oramentrio federal atual decomposto em: elaborao do plano plurianual PPA (de quatro em quatro anos); elaborao da lei de diretrizes oramentrias anual - LDO; elaborao da lei oramentria anual - LOA; elaborao da reviso anual do plano plurianual; alteraes oramentrias durante a execuo da lei oramentria; acompanhamento e controle da execuo da lei oramentria anual.

O processo de elaborao da lei composto das etapas de elaborao da proposta oramentria pela Administrao e do exame da proposta e converso em lei pelo Congresso Nacional. A elaborao da proposta precedida do estabelecimento das metas fiscais pela equipe econmica de governo e pela elaborao da LDO, sendo realizada nas seguintes fases, que envolvem o rgo central e os rgos setoriais do Sistema de Planejamento e Oramento Federal (BRASIL, 2001-a): avaliao e reviso da programao oramentria; estimativa das receitas; clculo das despesas obrigatrias; identificao das iniciativas de governo; estudo e distribuio de limites para a elaborao da proposta setorial de despesas discricionrias; elaborao das propostas setoriais; reviso das propostas setoriais pelo rgo central de oramento e alocao de fontes de receitas s despesas previstas; consolidao das propostas; verificao da compatibilidade da proposta consolidada com os requisitos constitucionais e legais; tomada de deciso dos valores finais da proposta pela Presidncia da Repblica; formalizao da proposta ao Congresso Nacional.

Depois de entregue o projeto de lei oramentria ao Congresso Nacional, para que siga o processo legislativo, os rgos setoriais tm um prazo para encaminharem as informaes complementares ao projeto, ao rgo central de oramento, conforme definido em Anexo da LDO. Na LDO-2007 (BRASIL, 2007-g) houve a incluso de um inciso no anexo III relacionado solicitao de encaminhamento dos custos unitrios utilizados na proposta oramentria: III - detalhamento dos custos unitrios mdios utilizados na elaborao dos oramentos para os principais servios e investimentos, justificando os valores adotados[...]

No processo de alteraes oramentrias so adequadas as programaes s necessidades surgidas em tempo de execuo, ao longo do ano, e para regulamentar essas alteraes a LDO, a LOA e as portarias de alteraes oramentrias, tratam de estipular os

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casos em que essas alteraes so possveis de ser realizadas, quais dependero de autorizao legislativa, e que fontes de recursos podem ser utilizadas. O processo de Acompanhamento e Controle compem-se, basicamente, das reestimativas bimestrais de despesas e receitas, da verificao da possibilidade de atingimento das metas fiscais estabelecidas na LDO, e da edio de decretos de programao oramentria e financeira, que limitem as despesas dos rgos, com vistas ao atingimento das metas fiscais pretendidas.

A comparao do sistema oramentrio com o elenco de mecanismos utilizados internacionalmente na busca da eficincia do gasto pblico tem-se os resultados expressos no Quadro 12:

Nvel

Mecanismo Oramentrio regras fiscais sobre dficits, emprstimos, estoque da dvida e reservas de contingncia, e aquelas ligadas reduo de discricionariedade do tomador de deciso

Existncia (sim/no) sim

Macroeficincia

Eficincia alocativa

priorizao de gastos com base na oramentao por programas imposio de restrio ao agregado oramentrio alinhamento entre a atribuio de limites oramentrios e a estrutura decisria de Governo identificao das novas iniciativas pretendidas pelo governo limitao da fragmentao do oramento

sim sim sim sim sim, exceto: contratualizao de resultados, especificao de produtos e flexibilizao do controle por tipo de despesa sim no sim sim sim s gerao (informaes complementares ao PLOA) no no no

tratamento diferenciado das despesas correntes e de capital tratamento das distores nos preos de aquisio dos insumos para evitar alocaes incorretas reviso de programas avaliao e reviso de polticas auditorias de desempenho gerao e utilizao de informaes de desempenho para a tomada de decises flexibilidade gerencial das organizaes do governo estabelecimento de referenciais e mecanismos de mercado mecanismos da nova oramentao por desempenho

Quadro 12 Tratamento da Eficincia no Oramento Federal Brasileiro Assim, percebe-se que no so tratados no oramento federal brasileiro: aspectos da eficincia alocativa: relativos fragmentao - contratualizao de resultados, especificao de produtos e flexibilizao do controle por tipo de despesa ; e correes de distores nos preos de aquisio dos insumos; e

Eficincia produtiva

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aspectos da eficincia produtiva: utilizao de informaes de desempenho para a tomada de decises; flexibilizao gerencial; uso de referenciais e mecanismos de mercado; e aplicao dos mecanismos da nova oramentao por desempenho.

Analisando, agora, os resultados da utilizao das sistemticas atuais, verifica-se que, na ltima avaliao da gesto do PPA 2004-2007, que comparou as programaes dos oramentos de 2004 e 2005, tm-se os quantitativos de programas mostrados na Tabela 1. Tabela 1 - Quantitativo de Programas do PPA por Tipo em 2004 e 2005
Programas do PPA por Tipo Apoio Administrativo Finalstico Gesto de Polticas Pblcas Servios ao Estado Operaes Especiais (somente no oramento) Total Fonte: BRASIL(2007-f: 27). 2004 2 313 50 19 10 394 % 0,5 79 13 5 2,5 100 2005 2 317 46 17 10 392 % 0,5 81 12 4 2,5 100

Como a presena de indicadores, segundo o relatrio de avaliao (BRASIL-F, 2007:28), considerada obrigatria somente para os programas finalsticos e de servios ao Estado, nota-se que houve uma evoluo de 2004 para 2005, no nmero de indicadores, que subiu de 635 para 798, e no nmero de programas com indicadores, que elevou-se de 85% para 94%, respectivamente. Nos programas que possuem indicadores, observou-se uma evoluo na sua apurao, que passou de 43% em 2004, para 55%, em 2005, sendo que no primeiro ano 43% dos programas no tiveram indicadores apurados, e no segundo ano, 37%.

Em relao pesquisa de satisfao dos beneficirios dos programas (BRASIL-F, 2007: 31), de 2004 para 2005, nota-se uma pequena evoluo, uma vez que o ndice de satisfao no foi apurado para 54% e 50% dos programas, respectivamente.

Na avaliao dos aspectos inadequados, na concepo do PPA, para o alcance dos objetivos pretendidos no plano, 87% dos programas apresentaram problemas. Dos aspectos problemticos levantados, os mais representativos foram: definio de indicadores (43% dos

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programas), suficincia das metas fsicas (28% dos programas), suficincia das aes (19% dos programas).

No se pode esquecer, tambm, de mostrar, que como resultado prtico, de todas as iniciativas polticas e prticas oramentrias e de planejamento, o pas apresenta a situao de desenvolvimento econmico e social retratado nas Tabelas 2 e 3, onde so mostrados os ndices brasileiros de Desenvolvimento Humano e de Desigualdade de Renda.

Tabela 2 - Evoluo do ndice de Desenvolvimento Humano Brasileiro


PIB per IDH capita (PPC US$) 2005 68 70,5 88,4 85,7 7.949 0,79 2006 69 70,8 88,6 85,7 8.195 0,79 Obs: O IDH a sntese de quatro indicadores: PIB (Produto Interno Bruto) per capita, expectativa de vida, taxa de alfabetizao de pessoas com 15 anos ou mais de idade e taxa de matrcula bruta nos trs nveis de ensino (relao entre a populao em idade escolar e o nmero de pessoas matriculadas no ensino fundamental, mdio e superior). Do relatrio de 2005 para o de 2006, a principal mudana no clculo do IDH ocorreu nesse ltimo indicador. Em edies anteriores, os dados de 32 pases (como Brasil, Argentina, Reino Unido e Sucia) incluam os nmeros dos programas de educao para adultos. Agora, esses dados foram excludos, para tornar mais precisas as comparaes com outros pases. Fonte: Relatrio de Desenvolvimento Humano RDH (PNUD, 2006-a) RDH Posio no Ranking Expectativa de vida Taxa de Alfabetizao Taxa de Matrcula

Tabela 3 - Evoluo da Desigualdade nos Pases ndice GINI

Relatrio 2006 Relatrio 2004 Posio Ano de ndice Gini Posio Ano de ranking referncia ranking referncia Nambia 0,743 1 1993 0,707 1 1993 Bolvia 0,601 7 2002 0,447 38 1999 Colmbia 0,586 9 2003 0,576 9 1999 Brasil 0,580 10 2003 0,591 8 1998 Paraguai 0,578 11 2002 0,568 11 1999 frica do Sul 0,578 12 2000 0,593 7 1995 Nicargua 0,431 43 2001 0,551 14 2001 Obs: O ndice de Gini um indicador de desigualdade de renda que varia de 0 a 1, sendo 0 em uma situao na qual toda a populao possusse uma renda equivalente, e 1 se apenas uma pessoa detivesse toda a riqueza do pas. Fonte: PNUD (2006-b). Pases ndice Gini

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4.

CENTRANDO A GESTO NA PRODUO PBLICA

No oramento pblico esto, normalmente, presentes todas as despesas e receitas, pelo princpio da universalidade, relativas aos compromissos do Estado com: a produo de bens e servios pblicos; as transferncias diretas de renda populao; o pagamento de aposentadorias e penses; o pagamento da dvida pblica e a prestao de avais; as transferncias de recursos para os entes das outras esferas, para que estes, ou realizem seus processo produtivos, ou produzam em nome do Estado.

A oramentao por programas tem se desenvolvido, focalizando o ponto central da atuao governamental, ou seja, a produo de bens e servios pblicos, seja de forma direta ou indireta, por intermdio das transferncias a outros entes e as transferncias diretas de renda populao. Outras formas de anlise da despesa pblica devem ser desenvolvidas para tratar dos gastos com pagamento da dvida e aposentadorias, relacionadas s polticas da dvida interna e externa, e da previdncia social, e, respectivamente, s funes estabilizadoras e distributivas do Estado.

No levantamento realizado nos captulos anteriores, nota-se que o uso da oramentao por programas bsico, desde o advento do PPBS, inclusive no Brasil. Entretanto, como mostrado no Quadro 1, a seqncia evolutiva que vai do PPBS, passando pelas fases da Oramentao por Programas e oramentao por Produo at atingir a Nova Oramentao por Desempenho, requer que os fatores agregados em cada fase sejam mantidos nas fases seguintes.

A oramentao por programas (com seus programas, aes e metas de produtos intermedirios) base da oramentao por produo (que agrega a medio de produtos finais), que a base da nova oramentao por desempenho (que agrega a medio de impactos). No entanto, nota-se que sempre existiu um problema de desacordo na maneira de definir os programas e seus indicadores (DIAMOND, 2005:45), como pode ser notado na comparao entre os conceitos de programa utilizados no Manual da ONU, por Diamond (2005:44) e nas Portarias n 117/1998 e n 42/1999:

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Manual da ONU
Utiliza-se a palavra para designar o resultado do trabalho, ou seja, um produto ou servio final, representativo dos propsitos para que a unidade foi criada.

DIAMOND (traduo nossa)


qualquer grupo de atividades e projetos apropriado e significativamente integrado sob um nico administrador, que consuma recursos para contribuir para um nico objetivo de poltica especfico.

Portaria 117/98
instrumento de organizao da ao governamental visando concretizao dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por metas estabelecidas no plano plurianual

Portaria 42/99
instrumento de organizao da ao governamental visando concretizao dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual

A perspectiva do Manual da ONU era a de que o programa representava um produto final disponibilizado aos cidados para atingir os propsitos institucionais da unidade produtora. O ponto de vista de Diamond centra-se numa perspectiva do planejamento de projetos e atividades que levem consecuo de um determinado objetivo. Na Portaria 117/98, o conceito relaciona-se organizao das aes para atingir objetivos, como em Diamond, e toma medidas de progresso a partir das aes que realiza, denotando estar preocupado com a produo. Na Portaria 42/99, tambm est relacionado juno de aes para atingir objetivos, mas a averiguao do progresso est atrelada medio dos indicadores de objetivos estabelecidos no plano. Outra considerao que deve ser feita est ligada utilizao, no PPA 2004/2007 de uma classificao dos programas em: finalsticos, servios ao Estado, gesto de polticas pblicas e apoio administrativo, que claramente utiliza uma abordagem de segmentao da produo pblica. Isso posto, a no ser que os objetivos do planejamento sejam os de atuar sobre a produo final do rgo ou unidade, como na oramentao por produo, os dois conceitos atribudos ao programa, de organizador das aes para atingir objetivos e de produto ou servio final dentro dos objetivos da unidade produtora, so irreconciliveis, como duas mentes tentando viver em um mesmo corpo, ou duas pessoas pretendendo utilizar as mesmas vestes ao mesmo tempo.

Quando se utiliza a nova oramentao por desempenho, conforme a opinio de Diamond, exposta no Quadro I, deve-se, necessariamente, agregar ao conceito de oramentao por produo aquele da produo de impactos na sociedade e para isso envelopar objetivos de produo final e de impacto no conceito de programa. As

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especificaes da produo final so decididas, ento, depois que os impactos na sociedade so planejados.

Por outro lado, no se pode abandonar o desejo de representar no conceito de programa os objetivos estratgicos do governo, sob a pena de mergulhar numa perspectiva apenas operacional. O conceito de programa sob a perspectiva do planejamento o de programar as aes do governo para atingir o objetivo almejado. Desse ponto de vista o programa atende caracterizao temporria que as foras polticas quiserem dar, podendo ser projetado considerando uma perspectiva territorial (aes em determinada regio), temporal (aes combinadas por fases), multisetorial (envolvendo aes em vrios rgos setoriais) ou outra forma mais adequada aos planejadores. Como o projeto do elenco de programas varia de acordo com a abordagem poltica do momento e numa perspectiva de mdio a curto prazo, resta um certa dificuldade para a gerao de estatsticas sobre a disponibilizao e implementao de polticas pblicas, com base nos programas, principalmente nas transies das equipes de governo, entre governos de uma mesma esfera e entre esferas de governo.

O conceito de produo final dos rgos envolve uma perspectiva de planejamento de longo prazo, uma vez que a deciso de institucionalizar a existncia do rgo tambm adota essa perspectiva. Uma vez decidido o tipo de produo que o governo far, implementa-se essa produo de maneira institucional, afinal o governo regido pelo princpio da legalidade, s podendo fazer o que a lei permite. Dessa forma a produo final caracterizada por uma certa perenidade.

Do ponto de vista da sociedade, no se pode visualizar ou utilizar os programas (utilizado no conceito de agregao de aes para o alcance de um objetivo), mas somente os produtos finais do governo. No se pode exercer transparncia na atuao do governo se aquilo que se pretende mostrar no pode ser visto ou utilizado. Assim, o conceito de produto final se faz necessrio quando se pretende estabelecer no governo os fluxos comunicativos com a sociedade, elementos fundamentais para a instaurao da forma de atuao requerida pelo Estado Democrtico de Direito. Outro uso essencial para as informaes sobre os produtos finais do governo relaciona-se produo de estatsticas que permitam, inclusive, analisar o desempenho dos sucessivos governos, no que tange implementao de polticas pblicas.

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No se pode deixar de abordar neste momento os resultados do Relatrio de Avaliao do PPA 2004-2007. Nota-se claramente, pelo exposto, que apesar do Plano estar com os programas finalsticos e de servios ao Estado, dotados, em 94%, de indicadores, a maior parte deles, 55% no est sendo apurado, atingindo 37% dos programas, no servindo como medidores da efetividade ou eficcia do governo. Alm disso, o relatrio tambm mostrou que a avaliao da satisfao dos usurios no est sendo medida em 50% dos casos, denotando o baixo foco na avaliao da qualidade do que produzido, sob a perspectiva do usurio final. Do ponto de vista da concepo do PPA, o percentual de 87% de programas com problemas bastante significativo, principalmente quando a maior freqncia de casos problemticos recai sobre a definio de indicadores (43% dos programas), a suficincia das metas fsicas (28% dos programas) e a suficincia das aes (19% dos programas), denotando que no tem sido possvel realizar a avaliao, nem uma clara articulao dos elementos da estrutura da produo pblica e dos objetivos da poltica governamental.

Dessa maneira, reconhecendo a importncia de manter o conceito de programa na perspectiva de um planejamento governamental que busca alternativas de desenvolvimento e de soluo de problemas da sociedade, e identificando a necessidade de mostrar a produo final estatal, proponho desembaraar os conceitos de programa relativos viso institucional e a do planejamento, adotando para a produo final o termo Estrutura de Produo Pblica, que engloba os bens e servios disponibilizados sociedade pelo governo.

No caso brasileiro, as estruturas de produo pblica relacionam-se, em muitos casos, aos sistemas setoriais estabelecidos legalmente pelo governo. Como exemplo tem-se o dispositivo da Lei n 5.917, de 10 de setembro de 1973, que cria o Plano Nacional de Viao, e neste o Sistema Nacional de Viao, composto de: Sistema Rodovirio Nacional, subdividido nos Sistemas Rodovirios Federal, Estadual e Municipal; Sistema Ferrovirio Nacional; Sistema Porturio Nacional; Sistema Hidrovirio Nacional; e Sistema Aerovirio Nacional.

A proposta a criao de um componente estrutural do oramento chamado Classe de Produo Pblica, que pode representar uma classe de bem pblico disponibilizado (ex. rodovia federal, monumento), de servio pblico prestado (Servio de Emisso de Carteira de Identidade, Servio Hospitalar), de poltica de transferncia de recursos realizada (Transferncia de recursos do Bolsa-Famlia), ou outra classe de produtos finais do governo

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sociedade. Essas classes de bens e servios pblicos representam agregadores de produtos finais do governo, ex. as rodovias BR-101 e BR-156, Elementos da Produo Pblica, ao serem agregadas formam a Classe de Produo Pblica Rodovias Federais.

Importa mencionar, nesse ponto, que no caso brasileiro, a prpria Constituio, ao definir o escopo, relaciona Classes de Produo, como se nota, por exemplo, nos artigos seguintes:
Art. 21. Compete Unio: [...] X - manter o servio postal e o correio areo nacional; XI - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os servios de telecomunicaes, nos termos da lei, que dispor sobre a organizao dos servios, a criao de um rgo regulador e outros aspectos institucionais; XII - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso: a) os servios de radiodifuso sonora, e de sons e imagens; b) os servios e instalaes de energia eltrica e o aproveitamento energtico dos cursos de gua, em articulao com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergticos; c) a navegao area, aeroespacial e a infra-estrutura aeroporturia; d) os servios de transporte ferrovirio e aquavirio entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Territrio; e) os servios de transporte rodovirio interestadual e internacional de passageiros; f) os portos martimos, fluviais e lacustres Art. 195... 10. A lei definir os critrios de transferncia de recursos para o sistema nico de sade...

Tambm as leis brasileiras criam e mencionam as Classes e Elementos de Produo. Voltando ao exemplo da Lei n 5.917/73, e suas alteraes, os componentes dos subsistemas do Sistema Nacional de Viao definem as Classes de Produo seguintes: rodovias federais, ferrovias, hidrovias, portos e aeroportos. Alm da definio das Classes de Produo, a referida lei tambm define os correspondentes Elementos de Produo: ex. as rodovias federais BR-010, BR-020, etc.; as ferrovias EF-010, etc.; e as hidrovias, portos e aeroportos.

Esses produtos finais do governo das esferas federal, estadual e municipal, podem ser cadastrados para formarem um Catlogo de Bens e Servios do Governo, que serviria de base para o planejamento governamental das trs esferas, que por intermdio de seus programas faz a adequao da especificao da produo final do governo para atingir os objetivos almejados junto sociedade. O Catlogo de Bens e Servios do Governo pode servir igualmente como base de informao a ser utilizada pelos canais de comunicao entre a sociedade e o governo como forma de prtica cidad.

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Cada elemento do Catlogo de Bens e Servios do Governo ter as informaes sobre endereo, responsveis (operao, manuteno, fiscalizao, etc.), especificao funcional, padro de qualidade de disponibilizao, capacidade ofertada ao pblico, demanda efetiva do pblico. A especificao funcional e o padro de qualidade de disponibilizao podem ser representados por categorias de especificao e de padro de qualidade, relacionadas classe de poltica pblica representada.

Para cada Classe de Produo Pblica sero criados Indicadores de especificao funcional do produto final (as especificaes organizadas em Classes de Funcionalidades), capacidade ofertada (capacidade do produto final que gera impacto imediato na sociedade quando utilizada), de demanda efetiva (impacto imediato na sociedade), de padro de qualidade de disponibilizao (impacto imediato na sociedade). Um exemplo para o caso da Classe de Produo rodovias federais:

Indicadores de especificao funcional: Extenso Total (km); Extenso Pavimentada (km); Extenso em Leito Natural (km); Indicador de capacidade ofertada Capacidade anual disponibilizada (km x dia); Indicador de demanda efetiva Volume de transporte de carga anual (ton x km); Volume mdio dirio de veculos (n veculos x km por dia); e Indicador de padro de qualidade de disponibilizao Capacidade ofertada, nos estados Excelente e Bom, no ano (km x dia); Acidentes com Vtimas Fatais por Ano (n de acidentes com fatalidade por ano).

Para cada Classe de Produo ser criada uma lista dos Processos de Produo que atuam sobre ela. Esses processos padro funcionaro como agregadores ou matrizes das aes oramentrias, ou seja, das atividades e projetos, para manter ou ampliar a especificao funcional, a capacidade ofertada, ou o padro de qualidade de disponibilizao, dos elementos daquela Classe de Produo. No exemplo da Classe de Produo rodovias federais, pode-se relacionar os seguintes Processos de Produo: adequao de rodovias, conservao de rodovias, construo de trechos rodovirios, pavimentao de trechos rodovirios, recuperao de rodovias, restaurao de rodovias, sinalizao de rodovias, promoo de segurana pblica nas rodovias. A fonte de parte desses processos, encontra-se na Lei n 10.233, de 5 de junho de 2001, que dispe sobre a reestruturao do transporte aquavirio e

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terrestre, relaciona, no art. 80, os processos que o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes DNIT, dever implementar para a administrao do Sistema Nacional de Viao:
Art. 80. Constitui objetivo do DNIT implementar, em sua esfera de atuao, a poltica formulada para a administrao da infra-estrutura do Sistema Federal de Viao, compreendendo sua operao, manuteno, restaurao ou reposio, adequao de capacidade, e ampliao mediante construo de novas vias e terminais, segundo os princpios e diretrizes estabelecidos nesta Lei.

Cada Processo de Produo ter pelo menos dois indicadores de produo, sendo um relacionado ao volume de produo do produto intermedirio e o outro ao custo unitrio. O processo construo de trechos rodovirios ter os seguintes indicadores:

Indicador de volume de produo: extenso de trecho rodovirio a ser construdo no perodo (km); Indicador de custo unitrio de produo: Custo unitrio de construo (R$ por km)

O indicador de volume de produo serve de matriz para os produtos intermedirios gerados pelas aes que se subordinam Classe de Produo, por intermdio do Processo de Produo que as agrega. importante notar que todos os indicadores propostos devem ser passveis de monitoramento ao longo do ano, para a verificao do progresso, na periodicidade em que for decidida pela equipe de gerenciamento.

Nesse modelo os programas permanecem com os indicadores de impacto mediato na sociedade, ficando, os de impacto imediato, ligados diretamente s Classes de Produo. Os indicadores de especificao funcional, de capacidade disponibilizada, de padro de qualidade de disponibilizao e de processos relacionam-se diretamente s Classes de Produo, o que facilita a designao de responsveis pela produo.

Para completar a programao do gasto faltaria criar um meio de localiz-lo geograficamente. Decorrente do modelo proposto, a localizao seria realizada sobre os Elementos da Produo Pblica, componentes do Cadastro de Bens e Servios do Governo. Entretanto, como no caso brasileiro, em que os elementos de gasto s so adicionados programao na fase de execuo da despesa, por opo gerencial, os Elementos da Produo podem ser vinculados ao gasto apenas na fase da execuo, de forma

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obrigatria, ficando no registro oramentrio a ser aprovado no mbito da Lei Oramentria Anual, apenas a localizao por Unidade da Federao. Dessa maneira facilita-se o aspecto gerencial, e no se deixa de fazer o registro dos gastos nos produtos que, efetivamente, os recebem diretamente, criando assim, a semente de um futuro sistema de custos.

Sugere-se adicionalmente, para a ligao da gesto, com os aspectos da produo pblica e da oramentao, a produo e atualizao permanente para divulgao, pelos rgos setoriais, de um Perfil Organizacional, conforme proposto pelo Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao GESPBLICA, para fazer parte do Relatrio de Gesto (BRASIL-G, 2007: 22), das organizaes governamentais que pretendem concorrer ao Prmio Nacional da Gesto Pblica PQGF. Esse prmio ofertado pelo GESPBLICA, para as organizaes do governo que tenham aderido ao programa, estabelecendo ciclos contnuos de melhoria da gesto, e obtido destaque nas suas prticas de gesto, em relao s demais organizaes concorrentes. Os itens includos no Perfil Organizacional so:
(a) competncias bsicas; (b) principais clientes/usurios; (c) principais produtos e servios; (d) processos finalsticos; (e) principais processos de apoio; (e) principais insumos e fornecedores; (f) perfil do quadro de pessoal; (g) parcerias institucionais relacionadas com o processo finalstico; (h) principais instalaes e localidades; e (i) organograma.

Esse Perfil Organizacional, em conjunto com o Cadastro de Bens e Servios Pblicos, pode servir como instrumento bsico para a elaborao da programao oramentria, composta de programas, classes de produo, aes e a respectiva localizao geogrfica do gasto. O planejamento criar e manter programas, cujas aes so baseadas nos processos das organizaes, e estas aes modificaro ou mantero as especificaes, o padro de qualidade de disponibilizao, a capacidade ofertada pelos Elementos de Produo Pblica catalogados, no sentido de atender o objetivo poltico do governo. Dessa maneira o planejamento passa a se basear nas demandas polticas e na Estrutura de Produo Pblica existente, materializada no Catlogo de Bens e Servios do Governo, centrando-se definitivamente no aspecto poltico representado pelas suas duas facetas, a institucional, de carter mais permanente e estrutural, e a da poltica de governo, que responde aos aspectos conjunturais.

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5.

CONCLUSO O emprego da oramentao por programas tem apresentado dificuldades, desde o seu

incio mais formal, com o PPBS, norte-americano, at os dias de hoje, com o PPA 2004-2007, brasileiro. Esses problemas esto relacionados ao imbricado problema de fazer com que o conceito de programa assuma para si a responsabilidade de representar a produo pblica, mais relacionado ao oramento e institucionalidade que o cerca, e de ser o elemento que busca realizar as mudanas, preconizadas pelo planejamento.

Depois de verificar que os dispositivos constitucionais mais atuais, relacionados ao Estado Democrtico de Direito, compartilhados pelo Estado Brasileiro, exigem o estabelecimento de fluxos comunicativos, que sirvam como instrumentos para que o cidado exera o controle social e efetive a sua participao no processo democrtico, prope-se a centralizao da gesto governamental na Produo Pblica e a criao de um Catlogo de Bens e Servios do Governo, onde estejam relacionados os produtos finais da atuao do governo que afetem o cidado, disponibilizados, com suas especificaes de funcionamento, padro de qualidade de disponibilizao, capacidade ofertada sociedade e demanda efetiva do pblico usurio.

Esse catlogo, composto dos Elementos da Produo Pblica, dever servir de base para a criao das Classes de Produo Pblica, elemento estrutural do oramento, que assume para si o conceito de produto final da produo pblica, enquanto que o conceito de programa assume o papel de elemento de induo de mudanas, afeto ao planejamento estratgico, e que pode assumir o enfoque territorial, temporal, setorial ou multisetorial, etc., conforme seja mais adequado. Esse novo elemento estrutural servir como base criao dos prprios programas e dos indicadores de impacto.

O processo oramentrio federal est contemplado com a maioria dos elementos da oramentao por desempenho que tratam dos nveis da macro-eficincia e da eficincia alocativa, exceto os da contratualizao de resultados, especificao de produtos, flexibilizao do controle por tipo de despesa e correo de distores nos preos dos insumos, e, no que tange aos mecanismos de busca da eficincia produtiva, o nico que est presente, refere-se gerao de estimativas de custos unitrios dos produtos intermedirios

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das aes, disponibilizados nas informaes complementares ao PLOA. Desse modo, a criao do Catlogo de Bens e Servios do Governo Federal brasileiro, estabelecer o elemento bsico de tratamento da eficincia alocativa e produtiva, que permitir a gerao permanente de informaes sobre as especificaes dos bens e servios do governo e as respectivas condies de disponibilizao. A implantao desse catlogo dever ser feita de forma gradativa, abrangendo, inicialmente, o setor de infra-estrutura, pela facilidade de caracterizao da produo pblica, e depois, os demais setores, que aproveitaro a experincia da implantao neste primeiro setor. Concomitante implantao do catlogo seriam criadas as Classes de Produo Pblica e seus indicadores, e relacionados os respectivos Processos de Produo e seus indicadores.

Depois da implantao do catlogo e de seus indicadores estarem sendo atualizados, por, pelo menos, um ciclo anual de existncia, os processos de planejamento e de oramento passaro a incorporar a anlise das Classes de Produo e de suas respectivas apropriaes de custos, agregando, ao plano e ao oramento, esse novo elemento estrutural.

Esse novo conceito apropriado para o tratamento da produo pblica e, caso seja estendido, mais tarde, s esferas estadual e municipal na forma de um Catlogo Nacional de Bens e Servios, ele permitir a integrao dos processos de planejamento e de oramento, entre as esferas de governo, centrada na produo pblica. Contudo, cabe ressaltar que no faz parte do seu escopo a abordagem de despesas que, embora devam constar do oramento, tais como, pagamento da dvida, aposentadorias, transferncias inter-estatais, dentre outras, no integram o ciclo produtivo objeto da oramentao.

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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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APNDICE A - Teorias Econmicas - Bases dos Paradigmas Constitucionais

Na fase inicial do liberalismo econmico, entre o final do sculo XVIII e o incio do sculo XIX, na Inglaterra, este amparava-se nas teorias econmicas clssicas de Adam Smith e David Ricardo, onde Estado, situado no paradigma do Estado de Direito, era visto como mnimo, e, segundo o princpio de ouro (RICARDO, 1982:166-169 apud GIACOMONI, 1996:32), o melhor de todos os planos financeiros gastar pouco, e o melhor de todos os impostos o que for o menor possvel. Com o desenvolvimento do capitalismo, na maior parte do sculo XIX, baseado no conceito de mercado, nas revolues industriais, na estabilidade monetria e nos progressos cientficos, era desnecessria a atuao estatal. Entretanto, no final do sculo XIX e incio do sculo XX, as crises do modelo manifestam-se com as grandes empresas, os monoplios, o protecionismo e os sindicatos iniciando a destruio do mercado, que deixa de ser o mecanismo regulador do sistema econmico. Esse fator, aliado s conseqncias da Primeira Guerra Mundial, acabaram causando a extraordinria depresso dos anos Trinta (GIACOMONI, 1996:32).

O surgimento do Estado do Bem-Estar Social foi marcado pela teoria de Keynes (MATIAS-PEREIRA, 2006:72), de que a insuficincia de demanda que caracterizava as crises de desemprego decorria da escassez de novos investimentos e, assim, sempre que houvesse insuficincia de demanda, o governo deveria assumir o papel ativo de complementar os gastos privados, ou reduzindo impostos ou realizando investimentos, mesmo em obras pblicas aparentemente sem lgica imediata, como abrir e fechar buracos, aplicar dinheiro em minas abandonadas e oferecer concesses ao setor privado para explorao, entre outros.

Keynes observa, ainda, que havia risco na adoo de equilbrio no oramento fiscal, conforme recomendado pelos economistas clssicos, por entender que isso levaria ao agravamento das recesses. Com a queda das receitas de impostos, motivada pela retrao da renda, seriam exigidos cortes nos gastos, o que agravaria a recesso. Deste modo, um governo responsvel e consciente deveria preocupar-se com o desemprego e no com o equilbrio fiscal, o que implica que o dficit oramentrio seria recomendvel para retirar a economia da recesso. O Estado passaria a ser promotor do desenvolvimento econmico, interferindo pelo lado da demanda, com a reduo de impostos ou a realizao do gasto pblico para dinamizar a economia, especialmente em investimentos em obras pblicas. Na teoria de Keynes o

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Estado no atua, entretanto, como produtor de bens e servios, competindo com a iniciativa privada.

Em 1945, Hansen (1941, apud MATIAS-PEREIRA, 2006:73), desenvolveu a teoria de Keynes no que tange poltica fiscal, afirmando que deve ser feito o uso consciente dos meios fiscais do governo, a tributao, os gastos e a dvida pblica, com o objetivo de neutralizar as tendncias cclicas da economia, traduzidas por inflao e recesso. A contribuio de Hansen inspirou, pouco tempo depois, um tipo de poltica fiscal orientada para o fomento do crescimento econmico.

Em 1959, Musgrave (1959 apud MATIAS-PEREIRA, 2006:73-74), contribui para a formulao dos princpios tericos da ao do setor pblico nas economias de mercado, descrevendo e fundamentando o comportamento governamental na Teoria das Finanas Pblicas, uma teoria geral da economia do setor pblico, que definia um referencial para o uso eficiente dos recursos governamentais, dando ao oramento uma abordagem

macroeconmica. Esta teoria levava em considerao as vrias reas sobre as quais a tributao e os dispndios pblicos podem refletir seus efeitos, contemplando ajustes na alocao de recursos, distribuio de renda e riqueza, estabilizao da produo e emprego e crescimento econmico. Havia, nesse contexto, uma preocupao cada vez mais intensa com os problemas do desenvolvimento econmico, especialmente nos pases em desenvolvimento. Assim, as atribuies econmicas governamentais, conforme Musgrave, enquadram-se, atualmente, nas seguintes categorias: Funo Alocativa - promoo de ajustes na alocao de recursos ajustes requeridos sempre que no forem entradas as condies que assegurem maior eficincia na utilizao dos recursos disponveis na economia, por meio do funcionamento do mecanismo de determinao dos preos de mercado; Funo distributiva - promoo de ajustes na distribuio de renda como numa economia de mercado a distribuio do Produto Nacional pelos diferentes habitantes estaria condicionada disponibilidade relativa dos fatores de produo e ao nvel de produtividade, a utilizao de critrios puramente econmicos da eficincia no uso dos fatores de produo levar a uma distribuio de renda inaceitvel entre os habitantes, sendo

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necessria a interferncia do governo para promover a correo da desigualdade na repartio do Produto Nacional; Funo Estabilizadora - manuteno da estabilidade econmica pretende manter o controle do nvel agregado da demanda, visando diminuir o impacto social e econmico de crises de inflao e depresso, implicando numa interveno no crescimento das despesas privadas e governamentais de consumo ou de investimento, por meio, por exemplo, do controle dos gastos pblicos, do crdito do setor privado e dos nveis de tributao.

Para os tericos da escola do bem-estar econmico (MATIAS-PEREIRA, 2006: 194), tais como Musgrave (1959) e Stiglitz (1986), a existncia de externalidades aes que afetam direta ou indiretamente outros agentes do sistema econmico, tanto do ponto de vista positivo como negativo justifica plenamente a interveno do Estado, por meio de:

produo de bens pblicos, ou da concesso de subsdios, para gerar externalidades positivas;

da imposio de multas ou impostos, para desestimular externalidades negativas; e

regulao da atividade econmica.

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APNDICE B - A Constituio Federal de 1988 e a Produo Pblica

A Constituio Federal Brasileira de 1988 (BRASIL,1988), no seu prembulo e no art. 1, caracteriza o Estado brasileiro como um Estado Democrtico de Direito:
PREMBULO: Ns, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assemblia Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrtico, destinado a assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a soluo pacfica das controvrsias, promulgamos, sob a proteo de Deus, a seguinte CONSTITUIO DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL. Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos: I - a soberania; II - a cidadania; III - a dignidade da pessoa humana; IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V - o pluralismo poltico. Pargrafo nico. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio

Nos objetivos expressos no art. 3, v-se a nfase no desenvolvimento equilibrado e o resgate do passivo social recente:
Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa e solidria; II - garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao.

A obrigao estatal de prestar servios pblicos est regida pelo art. 175:
Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos.

Os princpios da administrao pblica e a possibilidade, do Estado, de ampliar a autonomia gerencial de seus rgos e entidades, para a melhora de seu desempenho na prestao dos servios a que se v obrigado, esto presentes no caput e no pargrafo 8 do art. 37, respectivamente:

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Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia[...] 8 - A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para o rgo ou entidade[...]

No 7 do art. 39, o texto constitucional remete s leis das trs esferas, a definio de sistemticas de incentivo ao servidor para a melhora a eficincia produtiva na prestao dos servios:
Art. 39[...] 7 - Lei da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios disciplinar a aplicao de recursos oramentrios provenientes da economia com despesas correntes em cada rgo, autarquia e fundao, para aplicao no desenvolvimento de programas de qualidade e produtividade, treinamento e desenvolvimento, modernizao, reaparelhamento e racionalizao do servio pblico, inclusive sob a forma de adicional ou prmio de produtividade.

O escopo da produo pblica das esferas de governo encontra-se definida no texto constitucional, no Ttulo III Da Organizao do Estado: art. 21 competncias da Unio; art. 22 competncias de legislar privativa da Unio; art. 23 competncias comuns de Unio, Estados, DF e Municpios; art. 24 competncias comuns de legislar da Unio, Estados, DF e Municpios; art. 25 competncias dos Estados; art. 30 competncias dos Municpios; e art. 32 competncias do Distrito Federal.

A definio da existncia e das competncias dos rgos dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, no texto constitucional, encontra-se Ttulo IV - Da Organizao dos Poderes. Tanto a estrutura organizacional da Presidncia da Repblica, quanto a definio da existncia e das competncias das entidades do Poder Executivo, tm sido atualizadas por meio de lei ordinria, e as competncias determinadas por Decreto da Presidncia.

Complementando a definio da estrutura de produo pblica, h polticas pblicas definidas no texto constitucional, com especificao remetida s leis ordinrias: Ttulo VII Da Ordem Econmica e Financeira Poltica Urbana arts. 182 e 183; Poltica Agrcola e Fundiria e da Reforma Agrria arts. 184 a 191; Ttulo VIII Da Ordem Social Seguridade Social: Sade, Previdncia Social e Assistncia Scia arts. 194 a 204; Educao, Cultura e Desporto arts. 205 a 217; Cincia e Tecnologia arts. 218 e 219; Comunicao Social arts. 220 a 224; Meio Ambiente art. 225; Famlia, Criana, Adolescente e Idoso

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arts. 226 a 230; e ndios art. 231. Outras polticas so estabelecidas por lei ordinria e reguladas por Decreto, sendo disciplinadas operacionalmente nas portarias e resolues das entidades pblicas. O estabelecimento de fluxos comunicativos entre o Estado e sociedade civil est definido nos pargrafos 1 e 3 do art. 37:
Art. 37 ... 1 - A publicidade dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos rgos pblicos dever ter carter educativo, informativo ou de orientao social, dela no podendo constar nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos. [...] 3 A lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao pblica direta e indireta, regulando especialmente: I - as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral, asseguradas a manuteno de servios de atendimento ao usurio e a avaliao peridica, externa e interna, da qualidade dos servios; II - o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre atos de governo[...]; III - a disciplina da representao contra o exerccio negligente ou abusivo de cargo, emprego ou funo na administrao pblica.

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APNDICE C - As Influncias do Crescimento Econmico no Processo Oramentrio Ao explicarem a questo do crescimento econmico, Caiden e Wildavsky (1974:4) afirmaram que com a implantao do Sistema Keynesiano (SINGER, 1964:3-18 apud CAIDEN e WILDAVSKY, 1974:4) e com o uso do modelo de Harrod-Domar (HARROD, 1959:14-33 apud CAIDEN e WILDAVSKY, 1974:4), o crescimento econmico dos pases poderia ser previsto, pelo clculo, para determinada economia, da taxa entre investimento realizado e crescimento obtido, e estimulado pelas polticas fiscal e monetria do Estado. Caiden e Wildavsky(1974:4) afirmam que foi, obviamente, muito tentadora a aplicao da mesma soluo nos pases pobres que havia sido aplicada aos pases ricos, pois, afinal, se foi possvel s economias europias do ps-guerra recuperarem-se por meio do influxo de capital externo, no mbito do Plano Marshall, mas, diferentemente dos pases ricos, que possuam rendas elevadas, capacidade empresarial e, nos quais, a converso de poupana em investimento se efetivava realmente, nos pases pobres, os passivos sociais, o crescimento populacional, a fragilidade da estrutura empresarial, e a respectiva prtica de fazer remessas para o exterior, impediam a transformao de qualquer poupana, que se pudesse acumular, em investimento.

A resposta pobreza nos pases pobres foi a do fornecimento de capital suficiente para assegurar investimentos produtivos, uma vez que nos pases pobres no havia sobras de recursos para investimento. A soluo dada foi a de proporcionar aos pases pobres uma situao favorvel ao incio do crescimento auto-sustentvel, ou ponto de decolagem por meio de (CAIDEN e WILDAVSKY, 1974:5, traduo nossa):
esforos massivos para mudar o padro da sociedade tradicional, envolvendo a criao de um sistema de transporte, a preparao de uma massa crtica de pessoal tcnico qualificado, recursos energticos, a formao de uma base ampla de produo e importao agrcola, a construo de uma cobertura de capital social e um grupo mnimo de empresrios, incluindo o prprio governo. [...] aps atingir o ponto de decolagem, deveriam ser aumentados os investimentos lquidos de 5 a 10%, em curto espao de tempo, e desenvolvido um setor manufatureiro, estrategicamente posicionado, cujos efeitos se ramificariam na economia.

Dessa ltima abordagem surge o conceito de Planejamento Econmico Nacional utilizado para o desenvolvimento dos pases pobres por duas dcadas. Segundo esse conceito (traduo nossa):

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todo o povo deveria concentrar-se num objetivo e trabalhar para alcan-lo com auto-sacrifcio e devoo. O resultado apareceria na mesma vida: em cinco anos o incio, em mais cinco anos a estabilizao e ento, o estgio em que aconteceria a materializao dos direitos prometidos nas cartas de independncia nas declaraes dos lderes polticos. [...] Nesta abordagem, especialistas chamados planejadores, diriam como realizar o passo a passo at chegar ao objetivo almejado.

Baseados nos indicadores econmicos os planejadores calculavam o investimento necessrio para atingir os objetivos de crescimento do produto nacional e do produto per capta. Os planejadores foram muito criticados, pelos seguintes motivos (CAIDEN e WILDAVSKY, 1974:7, traduo nossa):
[...] por transplantarem um modelo Keynesiano que funcionava bem nas economias maduras, para economias em cujas condies as relaes utilizadas, para o clculo do crescimento econmico no mais se aplicavam. [...] por utilizarem indicadores que no refletiam as condies de vida em que as pessoas realmente viviam.

Na poca, entretanto, somente os economistas estavam envolvidos com os programas de ajuda dos pases pobres, no intuito de criarem condies para a auto-suficincia desses pases, mas apesar de no estarem inconscientes dos fatores no econmicos envolvidos e de que algumas prescries econmicas deles dependiam, no detinham uma teoria adequada, que incorporasse os aspectos polticos e sociais, e, assim, no podiam imaginar como as mudanas nesses fatores iriam acontecer, pois envolveriam decises polticas delicadas. Assim, o conceito de desenvolvimento, ou o processo de alcanar o crescimento econmico era tratado pelos economistas como um assunto separado. No que os economistas percebessem a vida econmica do pas divorciada dos fatores polticos e sociais, mas porque pretendessem, justamente, quebrar a conexo entre a os fatores econmicos e no-econmicos, que era identificada como a razo da existncia de um ciclo vicioso que mantinha o pas atrelado pobreza. Imaginavam que aps a obteno de um avano significativo no crescimento econmico, as mudanas nos demais aspectos viriam como decorrncia.

Os economistas enfatizavam a proteo de um desenvolvimento que deveria acontecer a despeito da sociedade. Assim, os planejadores criaram uma separao dos setores da economia em tradicionais e modernos, para se concentrarem nesses ltimos, capazes, segundo eles, de sustentarem o crescimento econmico. Setores, tais como o da agricultura de subsistncia, foram abandonados pelo seu baixo impacto no crescimento e o setor

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manufatureiro incrementado, o que acabou por estabelecer fossos entre as atividades econmicas nos Estados. Foram separados, nos oramentos, fundos de desenvolvimento, na inteno de que as despesas correntes do dia a dia no comprometessem seus valores.

O planejamento era considerado uma esfera separada, voltada ao ideal do crescimento econmico, que tratava de projetos de desenvolvimento, itens especiais que deveriam ser separados das despesas do custeio dirio da administrao, consideradas como fatores atravancadores do crescimento econmico. Os economistas identificavam que as irracionalidades, as incertezas, as confuses, as demoras e a corrupo, caractersticas dos pases pobres, eram geminadas com a pobreza, de tal forma, que se tornaram os verdadeiros obstculos sua remoo. O tempo ensinou que o sucesso do plano dependeria do ataque a esses fatores cruciais.

Caiden e Wildavsky (1974: passim 58-61), dizem que os pases pobres no possuem informaes acessveis para a tomada de deciso, e assim, as incertezas decorrentes so as razes da procrastinao em seus processos decisrios. Para superar essa falta de informaes na tomada de deciso, so criados comits, que diluem entre os participantes a responsabilidade pela deciso, pois afinal de contas algum dentre os participantes deveria conhecer algo sobre os assuntos discutidos. Outro item fundamental para o sistema so os documentos, tais como as exposies de motivos, tornados pr-requisitos formais e que davam validade ao processo de tomada de deciso. Esses documentos, eivados de justificativas que tratavam mais de mostrar a legalidade da proposio analisada, do que os aspectos tcnicos, econmicos e sociais da rea sob requisio, uma vez criados eram encaminhados a infindveis nveis de manifestao e aprovao, causando imenso retardo na tomada de deciso, uma caracterstica marcante desses pases.

Essa tendncia acabou impregnando tambm as sistemticas oramentrias desses pases. A procrastinao foi a forma escolhida para atacar as fontes de incerteza principais na elaborao e execuo oramentria (CAIDEN e WILDAVSKY, 1974: passim 68-71): a do volume de receitas disponveis e a da repercusso poltico-econmica-social das despesas oramentrias. Adotou-se, geralmente, a prtica de realizar previses de arrecadao conservadoras, ou subestimadas, e de fazer uma superestimao das despesas, o que daria, uma maior margem de manobra ao ministro das finanas, na sua funo de guardio dos

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recursos governamentais, que preza por ter disponibilidades para atender s mudanas de rumo nas polticas governamentais.

Por outro lado, como se quer retardar a deciso de aplicao do recurso pela impossibilidade de prever teoricamente as suas conseqncias, utiliza-se de um processo oramentrio que, pela sua recursividade, ou repetitividade (CAIDEN e WILDAVSKY, 1974: passim 73-80), leve ao adiamento at o ltimo momento, quando todo o tempo disponvel teria sido consumido na busca da melhor opo poltico-governamental. Assim, para dar vazo a essa necessidade, so repetidas as rodadas polticas decisrias na elaborao da proposta oramentria, pela administrao, na sua aprovao pelo Parlamento, nas atividades da execuo do oramento relacionadas s solicitaes de crditos adicionais e estabelecimento de limitaes ao empenhamento de despesas, e nas rodadas atinentes liberao de recursos para o pagamento das despesas empenhadas e executadas, ltima fase no longo processo decisrio de aplicao dos recursos pblicos.

Outras conseqncias importantes, advindas da incerteza, nos pases pobres, relacionam-se aos processos inflacionrios, nesses pases, e sistemtica de correo monetria utilizada para recompor os preos da economia, ambos, alvos das polticas de estabilizao desses governos. Para o oramento, h duas conseqncias imediatas: a receita inflacionria incorporada pelo governo, que vincula a capacidade de pagamento do governo manuteno do prprio processo inflacionrio, que, em alguma medida, o governo pretende combater; e a impossibilidade, na prtica, da utilizao do oramento pblico como instrumento de busca da eficincia do gasto pblico, pela incapacidade de se fazer a anlise dos custos da produo pblica ao longo do tempo, e de planejar combinaes melhores dos fatores de produo, pelas

complicaes inerentes ao processo inflacionrio, relativas s correes de preos na economia.

Outra soluo adotada nos pases em desenvolvimento, quando conseguiam superar os problemas da deciso coletiva, foi a de legislar criando polticas pblicas de carter permanente, normalmente polticas de transferncia de renda, que promovam obrigatoriedade para determinadas despesas oramentrias, fazendo escolhas intertemporais, decidindo hoje pela futura populao do pas. Esse tipo de soluo, que visa reduzir a incerteza da populao

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atual, cria outras duas caractersticas dos oramentos dos pases em desenvolvimento: o alto nvel de vinculao das receitas oramentrias e o alto nvel das despesas obrigatrias. Todas essas caractersticas levaram a que os planejadores e gestores tivessem de adotar uma nova abordagem, a de atuarem estrategicamente junto s foras polticas, para a consecuo do que foi planejado, sob a ameaa de manter planejamento e oramento distanciados metodologicamente, um problema encontrado at hoje.

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APNDICE D - Definies do Manual de Oramento por Programas e Realizaes A diferenciao entre o oramento por programa e o oramento por realizaes, foi uma preocupao do manual, como se v a seguir (ONU, 1971:31):
Ao adotar-se o mtodo do oramento por programas e realizaes, o melhor seria faz-lo de forma gradativa e ordenada. Para tanto, caberia, inicialmente, distinguir, o que parece ser esclarecedor entre o oramento por programa e o oramento por realizaes (ou oramento por desempenho). No oramento por programas, a importncia principal reside na classificao oramentria em que se estabelecem funes, programas e suas subdivises para cada unidade administrativa e se correlacionam esses elementos com dados financeiros exatos e lgicos. O oramento por realizaes supe, por seu turno, a aplicao de instrumentos administrativos mais aperfeioados, tais como custos unitrios, medio de trabalho e padres para desempenho. Desde logo, cumpre notar que a medio do trabalho, fsica e financeiramente, pressupem uma srie de unidades de trabalho j devidamente formuladas que podem determinar-se uma vez que os programas e suas subdivises tenham sido estabelecidos. Sob tal tica, o oramento por realizaes, em seu conceito completo, encerra a formulao de programas tanto quanto a mensurao do rendimento do trabalho na realizao dos objetivos do trabalho.

Essa preocupao se estendeu ao passos para a adoo do mtodo (ONU, 1971:31-33):

1 passo - Classificaes oramentrias por funes e programas


Como primeiro passo, pois, conviria, talvez que os pases em desenvolvimento dessem importncia, neste mtodo de elaborao do oramento, ao aspecto da formulao de programas e estabelecessem um padro claramente definido das funes organizacionais. Ao proceder assim, a classificao oramentria poderia estar estreitamente relacionada com os projetos includos em um plano de desenvolvimento. Essas classificaes de metas e funes contribuiriam de maneira acentuada para o processo geral de tomada de decises.

2 passo Ajuste dos sistemas contbeis classificao oramentria


Logicamente, o passo seguinte seria fazer com que os sistemas de contabilidade e administrao financeira se ajustassem classificao oramentria. O aperfeioamento dos sistemas contbeis poderia levar muito tempo e exigir programas amplos de aperfeioamento do pessoal. Tambm quanto a este ponto se deveria, inicialmente, tomar grande cautela. Por princpio, as contas deveriam ser criadas da forma mais simples possvel de modo a haver uma relao to completa quanto desejvel com o fato representado. Certos refinamentos como a contabilidade de custos e a distribuio de gastos fixos ou de depreciao, seriam deixados para uma etapa ulterior a menos que tais dados fossem indispensveis para a tomada de decises em forma mais precisa e para melhorar a administrao. Nas primeiras etapas, poder-se-ia insistir no planejamento e na rpida obteno de informaes financeiras e dados conexos a fim de empreg-los nos informes sobre o rendimento para comparao dos resultados reais com os planos originais. medida que se avance at esses objetivos, considerar-se-ia a implantao da contabilidade de custos e a soluo de problemas contbeis mais complexos. Poderse-ia aplicar novas tcnicas contbeis a todos os tipos de programas ou somente

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quelas operaes que envolvem atividades comerciais ou industriais, como ponto de partida.

3 passo Sistema de medio de marcha e do rendimento dos servios


O terceiro e ltimo passo consiste em implantar um sistema para mensurar a macha e o rendimento fsico dos servios. Isto dependeria muito da disponibilidade de dados estatsticos pertinentes e, em muitos casos, possvel que surja a necessidade de elabor-los. Cada programa apresenta seus prprios problemas em funo da criao de unidades apropriadas de mensurao e de indicadores lgicos de rendimento ou desempenho. Algumas unidade de medidas podem corresponder a um produto final, ao passo que em outros setores podem ser simples ndices do trabalho necessrio obteno do produto final. Para comear, se elaborariam estudos sobre mensurao do trabalho em certos rgos ou programas a fim de determinar as unidades adequadas para medir o trabalho realizado. Pouco a pouco, ampliar-se-ia seu alcance pela incluso de outros rgos e de outras atividades. Nas operaes governamentais, de ndole meramente administrativa, as despesas de pessoal constituem normalmente a partida principal. Nesses casos o controle eficaz do pessoal constitui a preocupao fundamental e se poderia introduzir satisfatoriamente amplas medidas de controle de pessoal e do volume do trabalho de acordo com os programas e a classificao de atividades. [...] Deve-se recordar que o conceito de um sistema de mensurao de trabalho serve essencialmente de instrumento de administrao interna. Mede o trabalho concludo pelos diversos rgos, porm no identifica necessariamente os produtos finais, nem to-pouco os benefcios totais resultantes do trabalho. O efeito imediato e final das despesas ou dos servios governamentais se faz sentir, porm, em toda a economia e seria muito til obter medidas complementares para mensurar essa contribuio total.

As definies das classificaes por funo, programa e atividade, no mtodo de Oramento por Programas e Realizaes, segundo o Manual, so:

Classificao por Funo(ONU, 1971:36-37)


deve ser definida como uma diviso principal de todas as aes que o governo deve levar a cabo e identifica os servios concretos e definidos prestados ao pblico, como a defesa nacional, a educao, a sade ou a agricultura. Uma classificao deste tipo apresenta dados teis sobre os fins para os quais se utiliza a despesa pblica, independentemente da unidade administrativa responsvel pelo desembolso de dinheiros.

Classificao por Programa (ONU, 1971:40)


Em um oramento por programas e realizaes, o programa o nvel mximo de classificao do trabalho executado por uma unidade administrativa de nvel superior no desempenho das funes que lhe so atribudas. Utiliza-se a palavra para designar o resultado do trabalho, ou seja, um produto ou servio final, representativo dos propsitos para que a unidade foi criada. [...] Como ficou dito anteriormente, uma caracterstica prpria de todo programa que este permite obter um produto final, isto , um produto que se pode identificar e mensurar convenientemente. Isto mais factvel em uns programas que em outros. Um programa de estradas, por exemplo, pode medir-se por quilometragem construda, [...] A falta de um produto final mensurvel no deve,, no entanto, ser obstculo para a identificao de um programa, se, de outro modo, satisfaz os critrios de ser a base adequada para o planejamento, de facilitar a reviso das propostas oramentrias e a avaliao do desempenho em funo dos planos.

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Classificao por Atividade(ONU, 1971:42)


[...] a atividade pode ser definida como uma diviso do esforo total, dentro de um programa ou subprograma, em um tipo de trabalho razoavelmente homogneo, cujo propsito contribuir para a realizao do produto final de um programa. A atividade representa um agrupamento de operaes de trabalho (visam atividades fim, enquanto as operaes de servio so de natureza burocrtica) ou tarefas geralmente executadas por unidades administrativas de nvel secundrio dentro de uma organizao afim de alcanar as metas e objetivos do programa da unidade.

O Manual, a ttulo de exemplificao e esclarecimento, faz distino entre os programas de funcionamento, destinados produo de servios, e os programas de investimentos, os quais, basicamente, produzem bens de capital. Nessa viso o conceito de atividade desdobrase em dois, a Atividade, destinada a ser uma subdiviso de um programa de funcionamento, e o Projeto, um conjunto de trabalhos num programa de investimento.

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APNDICE E - O Controle Agregado do Oramento Segundo Schick (2001:14-15), o incio do controle agregado relacionou-se regra de que as despesas no superassem as receitas correntes, no exerccio fiscal, ou seja, ao equilbrio oramentrio preconizado no Estado Liberal; j aps a Segunda Guerra Mundial, a abordagem Keynesiana sobre a participao do Estado como ator no desenvolvimento social e na recuperao econmica no ps-guerra, levaram ao relaxamento dessa regra inicial, o que teve como conseqncia a ampliao da relao Dvida/PIB dos pases membros da OCDE, da mdia de 28% em 1960, para 48% em 1980, e dos dficits oramentrios. Nos anos 70 alguns pases da OCDE, restabeleceram a regra do equilbrio entre despesas e receitas, no sentido de estabilizar a relao Dvida/PIB, utilizando declaraes polticas de intenes de redues, no mdio prazo, no endividamento, nos gastos e nos impostos. Houve sucessos, nas iniciativas de restabelecimento do equilbrio, em alguns pases na dcada de 80, mas a queda da pujana econmica desses pases acabou por exigir o relaxamento da disciplina fiscal na dcada de 90.

Diamond (2005:16) relata que, devido s regras de convergncia estabelecidas para a Unio Europia no Tratado de Maastricht, o limite do dficit foi fixado em 3% do PIB e o endividamento em 60% do PIB. A Nova Zelndia, em 1993, publicou a sua Lei de Responsabilidade Fiscal, com metas para o patrimnio lquido, equilbrio oramentrio, tributao e endividamento, que a levou liderana mundial, na Nova Gesto Pblica, sendo seguida por Austrlia e Reino Unido, e estes, pelo EUA e por muitos pases do norte da Europa.

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APNDICE F - A Gesto de Desempenho no Setor Pblico A Gesto de Desempenho definida pela OCDE (1995, apud FARIAS, 2005) da seguinte forma:
A Gesto por Desempenho um ciclo de gesto no qual so determinados objetivos e metas para programas, os gerentes tm flexibilidade para alcan-los, o desempenho medido e informado e a informao alimenta a deciso sobre a alocao de recursos, o desenho da programao, a operao do governo, prmios e penalidades. [...] um mtodo de gesto onde se estabelece um ciclo de aes com vistas ao atingimento de resultados, por meio da fixao de objetivos estratgicos e o alinhamento dos recursos organizacionais, a medio e a avaliao sistemtica das atividades, produtos e resultados e a retroalimentao permanente do processo com informao sobre desempenho

Os princpios da Gesto por Desempenho so (2004, apud FARIAS, 2005): centrar o dilogo sobre os resultados; alinhar a programao, o monitoramento e a avaliao com os resultados; manter a medio e a gerao de informaes de desempenho; realizar a gesto para a obteno de resultados; e usar a informao de desempenho para a aprendizagem e para a tomada de decises.

Como todo sistema de gesto composto das fases de planejamento, programao, oramentao, execuo, monitoramento e avaliao, mas diferencia-se pela gerao e utilizao de informaes de desempenho para a tomada de decises em todas as fases.

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APNDICE G - Os Graus de Descentralizao na Administrao Pblica


Categoria e suas Caractersticas Desconcentrao mantm a tomada de deciso centralizada e d s autoridades das unidades alguma flexibilidade para a administrao das polticas que apresentam dificuldade para implementao centralizada; os gerentes das unidades no operam como gerentes mas como administradores de decises j tomadas centralmente, mantendo controle por insumos; e a unidade pertence estrutura do ministrio; o oramento da unidade est integrado no oramento do ministrio e este ltimo tem o direito de realocar recursos entre as unidades. Descentralizao mantm a tomada de deciso centralizada e d s autoridades das unidades maior liberdade para a administrao das polticas centrais, relacionada a adaptao destas s circunstncias do dia-a-dia; os gerentes das unidades continuam administrando as polticas determinadas de forma centralizada, responsabilizando-se pela soluo das questes do dia-a-dia, relaxando o controle por insumos, por meio de: manuteno, dentro de certos limites, dos saldos oramentrios de um ano para outro; convertendo parte dos saldos de despesas de capital para despesas correntes e vice-versa; retendo parte ou total das economias feitas pela unidade; construindo a capacidade de gerar a reter receitas; e exercitando flexibilidade na gesto de pessoal a unidade pertence estrutura do ministrio; e no oramento o ministrio mantm a hegemonia, podendo realocar recursos entre as unidades. Delegao as unidades recebem independncia na tomada de deciso e so submetidas superviso central, sob a responsabilidade de uma autoridade ou de um comit supervisor; o executivo chefe da unidade normalmente um servidor civil nomeado pelo ministro da pasta, tendo total liberdade para tomada de deciso, sendo responsvel pelo cumprimento das metas fixadas; no seu cumprimento ganha flexibilidade para o pagamento de gratificaes, realizar recrutamento e promoes; a unidade pertence estrutura do ministrio; e o oramento assume uma forma quase-contratual com metas estabelecidas pelo ministrio a partir de consultas aos chefes das unidades; o ministrio no tem poder para realocar recursos entre as unidades antes da autorizao do ministro das finanas, para os valores pequenos, ou do parlamento para grandes valores; na prtica, apesar de estar no oramento geral, a unidade tem seu prprio oramento e tem de prestar contas deste ao ministrio; nos pases da OECD as unidades tem adotado o oramento por produto ou por impacto e a contabilidade por competncia. Devoluo as unidades tm maior flexibilidade para determinao de polticas, tendo proteo contra a interveno do ministrio, que funciona apenas como supervisor, informando unidade a poltica de governo e monitorando seu desempenho; as unidades, em muitos casos possuem conselhos que determinam a estratgia e as polticas de implementao da estratgia, podendo ser conselhos consultivos, gestores ou de governo, dos quais participam os Ministros; sua administrao e regras financeiras so diferenciadas e seu pessoal est normalmente fora do servio pblico; a unidade possui personalidade legal, separada da estrutura do ministrio; o oramento transferido pelo ministrio ou obtido das taxas ou de seus produtos comercializados; podendo normalmente obter emprstimos sob a autorizao direta do ministro das finanas; quando utilizam o suporte oramentrio isso feito sob a forma de um contrato com o ministrio supervisor.

Quadro G - Graduao da Descentralizao na Tomada de Deciso

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Categoria e suas Caractersticas Desinvestimento a forma mais extrema de descentralizao da autoridade de tomada de deciso, que colocada fora do setor pblico; sua comercializao pode tomar formas variadas que se distinguem pelo grau de transferncia de ativos entre o setor pblico e o privado: terceirizao com reteno da responsabilidade do servio pelo Estado; parcerias (servio conjunto/ responsabilidade compartilhada); desinvestimento parcial (concesses) e desinvestimento total prestador de servio assume totalmente a responsabilidade (privatizao); na contratao o governo mantm controle sobre as atividades, monitora o desempenho e impem penalidades financeiras e substitui o contratado se no satisfizer; na privatizao o controle dado ao mercado, ma o governo faz a regulao do mercado para proteger os consumidores; a unidade quase uma corporao que opera sob a lei civil, obtendo receitas de suas prprias vendas, e seu pessoal est sob o regime geral da previdncia; e o oramento da prestadora separado do ministrio.

Quadro G - Graduao da Descentralizao na Tomada de Deciso


Fonte: As informaes desse quadro esto baseadas em: Diamond (2005:155-157).

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APNDICE H - Mecanismos para Tratar da Eficincia do Gasto Pblico


Tratamento de: Mudanas no nvel de Disponibilidade de Recursos aumento ou diminuio no volume de recursos disponveis Resultantes de: Mudanas na economia, na demografia, com impactos do tipo excesso ou frustrao de receitas oramentrias Decises tpicas em jogo Como utilizar o excesso de arrecadao? Fortalecer o balano do governo com a criao de ativo financeiro do tipo reserva ou no pagamento da dvida pblica; e Diminuir impostos ou aumentar gastos. O que fazer quando ocorre frustrao de arrecadao? Controlar o limite da dvida aumento nos impostos ou diminuio nos gastos; e Controlar os gastos aumento nos impostos ou aumento da dvida. Mecanismos utilizados para tratar dos excessos e frustraes nas arrecadaes Regras Fiscais Regras do Oramento Balanceado ou regras de dficits Equilibram a receita e a despesa do governo (proibio de emprstimos do governo) ou limitam o dficit em proporo do Produto Interno Bruto PIB; Equilibram as receitas e despesas estruturais (ajustadas ciclicamente), ou limitam o dficit estrutural em proporo do PIB; Equilibram as receitas e despesas correntes, permitindo que os emprstimos financiem apenas as despesas de capital; Regras de emprstimos Proibio do governo obter emprstimos de fontes domsticas; Proibio do governo obter emprstimos do banco central, ou limitar este emprstimo como proporo das receitas e despesas passadas do governo; Regras sobre o Estoque da Dvida e Reserva de Contingncia: Limite no estoque da dvida bruta ou lquida como proporo do PIB; e Meta de estoque de reserva de contingncia (ex. fundo de seguridade social) como uma proporo do pagamento de benefcios anual. Regras para reduzir a discricionariedade do tomador de deciso Regras fiscais impostas em cada ano do ciclo para tratar das circunstncias que desviam das projees oramentrias; Utilizao de um Comit Fiscal independente (existem na atualidade dois tipos: rgo fiscal independente ou conselho fiscal), que traduz as prescries da legislao fiscal em metas anuais nominais de forma a aumentar a transparncia e fortalecer a obrigatoriedade.

Quadro H-1 - Mecanismos para tratar de mudanas que afetem o Nvel 1 Agregado
Fonte: As informaes desse quadro esto baseadas em: Brumby (2005:12-14)

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Tratamento de: Preferncias Polticas alterao na valorao de determinados impactos na sociedade Resultantes de: Respostas ao eleitorado traduzidas em mudanas na estratgia do governo ou mudanas de governo Decises tpicas em jogo Em que utilizar os recursos quando as preferncias polticas se alteram? Para responder sobre que alocao fazer deve-se adotar de um processo poltico robusto Mecanismos para tratar das alteraes de preferncias polticas com o uso de uma Fase Estratgica no Processo Oramentrio: Oramentao por Programas e Priorizao de Gastos objetiva organizar e criar a estrutura da fase estratgica do processo oramentrio; usa a tcnica de priorizao na margem, dada a natureza incremental ou decremental da deciso alocativa; faz uso de informaes sobre os custos e benefcios de determinadas categorias de gastos relacionados obteno de determinados objetivos (programas) para subsidiar a priorizao destes gastos; Imposio de Restrio ao Agregado Oramentrio tem como objetivo realizar a funo de estabilizao do governo; utiliza a argumentao da limitao do Estado em aumentar impostos e de manter a dvida sob controle e contrape as presses de gastos ministeriais; impe ao ministro das finanas o papel de convencer os demais ministros sobre trabalhar sob um oramento restrito; requer atuao junto s lideranas polticas para obteno do consenso sob o controle das aspiraes coletivas dentro dos limites impostos; restrio realizada de forma a permitir a realizao de coisas novas no governo, enfrentando o comportamento de averso perda dos ministros setoriais por meio de restrio ao crescimento dos oramentos ministeriais ou de cortes uniformes relacionados a determinados tipos de insumos ou produtos. Alinhamento entre Atribuio de Limites Oramentrios e Estrutura Decisria de Governo visa resolver o problema seguinte: se os limites oramentrios so atribudos por setor e a estrutura de governo no segue a organizao setorial, quem tomar decises sobre a alocao de recursos; e resolvida alinhando-se a estrutura de governo definio de setores e funes ou a definio de setores e funes estrutura de governo. Identificao das Novas Iniciativas Pretendidas pelo Governo objetiva alinhar as solicitaes de recursos com as mudanas percebidas na opinio pblica e nas polticas do governo; identifica, para o governo estabelecido, as iniciativas que obtero melhores resultados do que aquelas abandonadas com a reduo de gastos em outras reas; identifica para um novo governo recm eleito as iniciativas que se coadunam com os novos valores e resultados pretendidos e que foram legitimados pelos eleitores; a atividade central do gerenciamento estratgico do governo; impe determinar as regras e procedimentos para o gerenciamento das iniciativas e do limite oramentrio e o respectivo nvel de descentralizao na tomada de decises, de modo que aquelas iniciativas que demandem novos recursos ou que invoquem debate pblico sejam, por exemplo, decididas de forma centralizada; e no caso de novo governo, pode-se utilizar a plataforma poltica de governo utilizada na campanha como ponto inicial para a identificao das iniciativas.

Quadro H-2 - Mecanismos para tratar de mudanas que afetem o Nvel 2 Alocativo (1)
Fonte: As informaes desse quadro esto baseadas em: Brumby (2005:14-17)

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Tratamento de: Preferncias Polticas alterao na valorao de determinados impactos na sociedade Mecanismos para tratar das alteraes de preferncias polticas com o uso de uma Fase Estratgica no Processo Oramentrio: Limitao da Fragmentao do Oramento Forma de fragmentao Descentralizao de funes para nveis inferiores de governo. Emprstimos e doaes recebidas. Causa da m alocao Diferenas de viso sobre prioridades entre nveis de governo. Imposio das prioridades do emprestador ou doador; exigncia de recursos de contrapartida. Ao corretiva Contratualizao baseada em acordo de produo ou de impacto. Suporte oramentrio para regras sobre a utilizao de recursos provenientes de doaes, emprstimos vinculados e de contrapartidas. Integrao entre o planejamento de capital e o planejamento de operaes; utilizao de planos de negcios. Identificao dos riscos; estimao dos custos completos; aprovisionamento de recursos para riscos com reduo da base oramentria agregada. Considerar todo tipo de gasto no oramento e utilizar mecanismos de contratualizao de resultados. Considerar todo tipo de gasto no oramento e utilizar mecanismos de contratualizao de resultados. Estimao e produo de relatrios dos custos incorridos com as isenes. Especificao clara dos produtos requeridos, responsabilizao pela produo e flexibilizao do controle. Especificao de regras claras sobre os propsitos das transferncias. Transparncia na concesso de subsdios, por organizaes que atuem fora do oramento fiscal. Estruturas oramentrias plurianuais.

Oramentao dupla.

Garantias.

Fundos no-oramentrios e agncias autnomas. Vinculaes de receitas/ Taxas por prestao de servios. Isenes fiscais.

Falha de conexo entre planejamento de capital e de operao (custeio) pode levar construo de ativos improdutivos. Falha na incluso de todos os custos econmicos de garantias leva a risco na posio do garantidor e necessidade de possveis choques fiscais. As prioridades prprias dominam as do governo. Excesso de recursos alocados para uma rea em detrimentos de outras. Os benefcios so mal direcionados e medidos. O controle por elementos de gastos distorce a configurao eficiente de insumos e da respectiva produo. Substituio por gastos com outros propsitos. Subsdios so capturados por interesses especiais. A imprevisibilidade dos eventos fiscais anuais pode levar a mudanas abruptas nas alocaes.

Controle por Insumos Excessivamente Detalhado.

Transferncias sem controle.

Atividades quasi-fiscais.

Tratamento oramentrio que considere apenas o exerccio anual.

Quadro H-3 - Mecanismos para tratar de mudanas que afetem o Nvel 2 Alocativo (2)
Fonte: As informaes desse quadro esto baseadas em: Brumby (2005:19)

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Tratamento de: Preferncias Polticas alterao na valorao de determinados impactos na sociedade Mecanismos para tratar das alteraes de preferncias polticas com o uso de uma Fase Estratgica no Processo Oramentrio:

Tratamento diferenciado entre as Despesas Operacionais e as de Capital baseia-se na interpretao de que enquanto as despesas de capital levam a um aumento potencial na capacidade de prestao de servios pblicos, as despesas operacionais no; considera que os gastos de capital devem refletir o planejamento estratgico dos rgos, no que se relaciona expanso das operaes, reduo de gastos correntes como decorrncia dos investimentos de capital e substituio ou reforma dos bens de capital existentes, e os diferentes tipos de gastos de capital podem levar a configuraes diferentes nos gastos operacionais; e pode ser realizado com a adoo do regime oramentrio por competncia, no qual ser possvel dar tratamento diferenciado s repercusses econmicas das despesas de capital e das despesas operacionais. Tratamento das Distores nos Preos de Aquisio dos Insumos para evitar alocaes incorretas tem a finalidade de no criar distores nas alocaes em funo de precificaes incorretas dos insumos; relaciona-se a uma forma de precificao dos insumos que leva a distores no clculo de consumo, afetando a eficincia alocativa; utiliza tcnicas de gerenciamento de realizaes para assegurar que os preos esto considerados corretamente e os custos alocados aos tomadores de deciso que consomem os insumos; e a contabilidade por competncia pode ser utilizada para tratar a alocao dos custos das estruturas diretivas e gerenciais e para dar tratamento diferenciado na apropriao de custos dos gastos operacionais e de capital.

Quadro H-4 - Mecanismos para tratar de mudanas que afetem o Nvel 2 Alocativo (3)
Fonte: As informaes desse quadro esto baseadas em: Brumby (2005:20-21)

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Tratamento de: Forma de interveno ou de produo mudana nos valores percebidos nos instrumentos da poltica governamental. Resultantes de: Anlise da interveno e produo governamental Decises tpicas em jogo Como realizar a interveno ou produo governamental quando se perde o interesse em determinadas formas? Rever a programao utilizada pelo governo para verificar as que esto funcionando e as que no esto; Avaliar as polticas atuais e levantar a necessidade de excluir ou incluir polticas de acordo com a avaliao; e Realizar auditorias de desempenho para verificar o desempenho das organizaes na programao governamental. Mecanismos para tratar das alteraes nas formas de interveno e de produo do governo: Processos de Reviso de Programas objetivam a reviso de programas selecionados; so gerenciados pelo bureau de oramento do governo de forma centralizada, que faz recomendaes aos tomadores de deciso sobre a melhoria da alocao, assumindo o papel de contestador s programaes e prioridades dos rgos e no mais o de comando e controle; buscam assegurar que os problemas de assimetria de informao nas atividades do governo sejam mitigados; buscam especializar o pessoal do bureau de oramento no trato das linhas de polticas principais do governo, tornando o bureau uma unidade de gerenciamento estratgico governamental, ao invs dos seguidores de rituais do passado; averiguam se o programa: tem justificativa na interveno governamental; poderia ser administrado por outro nvel de governo; utiliza o instrumento de poltica adequado aos seus propsitos; e est direcionado suficientemente para que os seus benefcios atinjam os destinos pretendidos; geram uma certa oposio entre o bureau de oramento e os ministros das pastas, que buscam desviar-se do mecanismo de reviso; em governos de coaliso deve-se assegurar representatividade partidria na reviso, para que esta no se torne uma caa s bruchas das programaes de um partido pelos outros; e podem ter sua estrutura ajustada conforme necessrio.

Quadro H-5 - Mecanismos para tratar de mudanas que afetem o Nvel 2 Alocativo (4)
Fonte: As informaes desse quadro esto baseadas em: Brumby (2005:21-25)

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Tratamento de: Forma de interveno ou de produo mudana nos valores percebidos nos instrumentos da poltica governamental. Mecanismos para tratar das alteraes nas formas de interveno e de produo do governo: Processos de Avaliao e Reviso de Polticas objetivam suportar os processos de reviso de programas; o bureau de oramento d as regras para a avaliao e reviso das polticas, mas ela realizada pelos rgos; na fase de informe dos resultados ao bureau de oramento pode-se enfrentar o problema do congestionamento de informaes; e utiliza-se das seguintes formas bsicas: melhoria do desenho dos programas, melhorias do processo e contribuio dos programas para os impactos na sociedade.

Auditorias de Desempenho tm, geralmente, como finalidade fazer progredir a eficincia e a efetividade dos gastos do governo, sob o ponto de vista do interesse pblico; so realizadas por auditores e so consideradas uma forma de avaliao mais fraca; tm tornado os rgos de auditoria mais sofisticados e mais caros; enfraquecem a capacidade tradicional da auditoria pela fragmentao das atividades de auditoria; indiretamente podem trazer a conseqncia do auditor estar auditando unicamente os seus achados anteriores e o atendimento s suas prprias recomendaes; podem ter observaes e recomendaes feitas de forma errnea pelos auditores; podem no repercutir da forma esperada pois os auditores externos no fazem parte da estrutura gerencial, no so responsabilizados pelas decises e tm dificuldades em fazerem relatrios de qualidade e tempestivos; tm seus relatrios utilizados pelo Congresso e pela mdia, podendo pressionar o governo a fazer melhores alocaes, ser mais orientado a resultados e mais transparente com suas informaes.

Quadro H-6 - Mecanismos para tratar de mudanas que afetem o Nvel 2 Alocativo (5)
Fonte: As informaes desse quadro esto baseadas em: Brumby (2005:25-27)

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Tratamento de: Mudanas nos preos dos produtos mudana nos preos dos insumos ou mudanas nas tecnologias de produo. Resultantes de: Gerenciamento de Desempenho Decises tpicas em jogo Como melhorar a eficincia na produo pblica? Utilizar os mecanismos da Gesto por Desempenho. Mecanismos para Melhorar a Eficincia da Produo Pblica por intermdio da Gesto do Desempenho dessa Produo: Gerao e Utilizao de Informaes de Desempenho para a Tomada de Decises objetiva a tomada de deciso com base em dados, fatos e desempenho, e a melhora da transparncia da gesto; inclui o desenvolvimento de indicadores de desempenho e a sua medio permanente para servir como base na tomada de deciso nos processos de programao, oramentao, execuo, monitoramento e avaliao; requer a definio de indicadores claros e simples, representativos, precisos e comparveis. Flexibilidade Gerencial das Organizaes do Governo objetiva empoderar os rgos para decidirem como realizar suas produes; flexibiliza a gesto oramentria e financeira, dando liberdade na escolha da melhor combinao de insumos na produo; e requer complementarmente formas de responsabilizao bem definidas. Estabelecimento de Referenciais e Mecanismos de Mercado tem a finalidade de superar o problema da assimetria de informao relativa aos custos reais da produo de bens e servios pblico; introduz a competio na produo pblica, seja diretamente no mercado, seja estabelecendo metas tendenciais de desempenho a partir de comparaes com organizaes padro dos setores pblico e privado; pode envolver a negociao de contratos de produo entre governo e rgo produtor; enfrenta restries quanto praticidade da abordagem devido s caractersticas de um setor pblico no submetido competio, tanto no que se refere aquisio de bens e servios num mercado monopsnico, pela caracterstica inerentemente pblica e nica desses bens e servios adquiridos, quanto no que tange entrega de bens e servios populao, seja pelas dificuldades de medio dessa produo ou pela caracterstica monopolista dessa produo; e traz complexidades, quando insere a produo pblica no mercado, no que se relaciona a: informaes sobre custos a no utilizao da abordagem de oramentao/contabilidade por competncia pode levar a avaliaes equivocadas nas proposies de prestao de servio, devido a impossibilidade de avaliao de enfoques diferenciados nas combinaes de gastos operacionais e de capital; suporte de risco financeiro na produo monopolista do governo, o atendimento s demandas que divergem das especificaes padro de produo, pode imputar a essa produo custos extraordinrios trabalho fora do horrio, apuraes especiais, etc; suporte ao risco de controle algumas funes, para serem exercidas, devem permanecer em mos pblicas, para que no haja possibilidade de captura por mecanismos de mercado (fornecimento e gerenciamento de dados de carteiras de identidade; e custos de transio como aqueles suportados quando se pretende movimentar os centros de produo de localizao ou mesmo extinguir determinada produo.

Quadro H-7 - Mecanismos para tratar de mudanas que afetem o Nvel 3 Produtivo(1)
Fonte: As informaes desse quadro esto baseadas em: Brumby (2005:27-28)

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Tratamento de: Mudanas nos preos dos produtos mudana nos preos dos insumos ou mudanas nas tecnologias de produo. Mecanismos para Melhorar a Eficincia da Produo Pblica por intermdio da Gesto do Desempenho dessa Produo: Nova Oramentao por Desempenho objetiva fortalecer a ligao entre recursos e resultados (produtos e impactos), pelo uso sistemtico de informaes formais de desempenho; adota necessariamente como base a Oramentao por Programas e a Priorizao de Gastos, que tem como objetivo principal a melhoria na eficincia alocativa, por meio do uso de informaes sobre os custos e benefcios de determinadas categorias de gastos relacionados obteno de determinados objetivos (programas) para subsidiar a priorizao destes gastos; pode usar a modalidade da Oramentao por Desempenho baseado em metas em que se busca vincular as decises de recursos a metas de produo ou de impacto; pode fazer uso da modalidade de Oramento por Desempenho baseado em Frmulas de Financiamento na qual os recursos oramentrios so calculados como uma funo explcita de medidas de resultados passados ou de resultados esperados para o futuro (na maior parte das vezes produtos); tem como uma de suas formas a frmula de financiamento baseada em custos, que em geral utiliza informaes sobre custos unitrios dos resultados para determinar sua alocao oramentria, as futuras necessidades de recursos de projetos e redues tendenciais nas metas de custos; utiliza-se dos incentivos oramentrios ao desempenho que visam motivar os rgos a melhorarem seus desempenhos, como fatores crticos na obteno dos resultados almejados por meio de recompensas financeiras pelo bom desempenho e sanes pelo desempenho insatisfatrio; esses incentivos so baseados em resultados j acontecidos e podem ser calculados por intermdio de frmulas ou ento de forma discricionria; os chamados incentivos fortes, ou financeiros, podem gerar desvios comportamentais, e devem ser cuidadosamente projetados para no afetarem muito negativamente os incentivos intrnsecos, relacionados ao esprito altrusta inerente ao servio pblico; e pode culminar com a utilizao do modelo de Oramento por Desempenho baseado na relao Comprador-Vendedor no qual paga-se aos rgos produtores preos pelos resultados produzidos (normalmente produtos).

Quadro H-8 - Mecanismos para tratar de mudanas que afetem o Nvel 3 Produtivo(2)
Fonte: As informaes desse quadro esto baseadas em: Robinson (2005: passim 1-12)

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ANEXO A - Prs e Contras do Oramento Tradicional por Elemento de Despesa So esses os prs e os contras utilizao da oramentao tradicional, segundo Diamond (2005:31, traduo nossa): Prs: admite normalmente o controle de conformidade, permitindo que os pagamentos sejam limitados s dotaes aprovadas; fornece uma base de dados para a execuo de cortes lineares relacionados aos controle fiscal agregado; um sistema descomplicado, fcil de entender, focado nas dotaes por elemento e unidade; fcil de aplicar no perodo anual, minimizando a discusso sobre objetivos e programas; adaptvel a diferentes situaes econmicas (podendo ser incremental ou decremental); no h grandes demandas por relatrios de acompanhamento, bastando a emisso dos relatrios da execuo anual destinado s auditorias internas e externas; e mais fcil de implementar e manter se utilizada a modalidade de contabilidade por caixa Contras: o oramento dividido por unidades de gastos que podem perpassar vrios programas; preparado todo ano, com validade para 12 meses, sendo gasto s pressas, especialmente nos finais de ano, o que leva realizao de gastos de baixa qualidade somente para manter a conformidade com o limite de gastos por elemento de gasto, que serve para as estimativas anuais, puramente incrementais; tipicamente incremental, favorecendo os programas existentes a despeito das prioridades; baseado em elementos de gastos; o controle realizado sobre os insumos ao invs de sobre os produtos ou impactos; o acompanhamento realizado para propsito de averiguao de conformidade, por instituio e por elemento de gasto aprovado, e de forma detalhada normalmente; o acompanhamento com o propsito de estabilizao e de controle sobre o agregado requer o uso de classificao econmica; e o sistema de contabilidade utilizado est baseado na abordagem por caixa, focado no estgio de pagamento.