BLOQUE I.

ADMINISTRATIVO TEMA 1

FUNDAMENTOS

DEL

DERECHO

1. La Administración Pública: fundamento y fines 1. 1 Consideraciones introductorias El estudio de una categoría relativamente nueva como es la de Administración Pública, requiere abordar con antelación una serie de precisiones terminológicas y conceptuales que, en nuestro caso, se justifican, no sólo por el desconocimiento que el estudiante tiene de un concepto prácticamente inédito en su vocabulario jurídico, sino también por la polisemia que este concepto presenta en las modernas sociedades, así como por las distintas concepciones que, sobre la Administración Pública, se han elaborado por los tratadistas del Derecho Administrativo. El término «Administración», en sus diferentes acepciones, no se emplea de manera exclusiva en el Derecho Público sino que se utiliza también en la esfera privada. Este término, en efecto, se encuentra vigente en el seno de cualquier comunidad organizada, ya sea de naturaleza pública o privada, ya persiga aquella un interés privado o público. Pues bien, el criterio discriminador es precisamente el del interés: “la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales” (art. 103.1 CE). Lo característico de la Administración Pública es su teleología servicial, es decir, que gestiona intereses ajenos, precisamente, los de la sociedad a la que sirve. El análisis del concepto requiere de la clarificación de determinados aspectos: a) Clarificación terminológica: desde el propio Derecho Público es corriente advertir la anfibología e incluso equivocidad con que se alude al término “Administración Pública”. Así, en función del modelo de Estado al que nos refiramos, se empleará en singular o plural para aludir al complejo administrativo estatal. En un Estado unitario centralizado —como lo fueron el español o el francés durante mucho tiempo— se hablará de “Administración Pública” en singular, pues el aparato servicial del Estado se presenta como una realidad homogénea e inescindible. En efecto, en estos Estados toda Administración Pública es Administración estatal. La Administración local se verá como un mero sistema más o menos democrático de gestión de servicios públicos pero que al que no se otorga un poder público territorial dotado de autonomía respecto del Estado. Entre éste y la Administración local no existen otros poderes públicos territoriales, otros ordenamientos. El ciudadano de un Estado federal, por el contrario, hablará de “Administraciones Públicas” o, en función del nivel territorial al que aluda, de “Administración federal”, “Administración estatal” o “Administración local”. También en función del contexto en que se haga referencia a la Administración Pública, en textos legales o doctrinales, se deberá entender por aquella una u otra cosa. Por lo que hace a nuestro propio Derecho, y en el plano constitucional, el art. 103.1 CE emplea el singular y habla de la Administración Pública, pero otros como el art. 137 y, mucho más claramente, el art. 149.1.18ª, hablan de Administraciones Públicas. De nuevo debe atenderse al contexto para comprender a qué realidad o realidades se está aludiendo en cada caso en Estados en que existe una pluralidad de Administraciones

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públicas, como es el nuestro. De este modo, el empleo del singular —como ocurre con la norma del art. 103.1 CE— no significa que se aplique a una sola Administración pública, sino a todas ellas. En efecto, como se sabe, nuestra Constitución ha consagrado un Estado policéntrico. Ello significa que, junto al poder público estatal y su Administración Pública, han nacido al amparo de la CE otros poderes públicos y otras Administraciones Públicas dotadas de personalidad jurídica propia. No existe, por tanto, una sola AP, sino varias. En un primer escalón, el art. 2 CE establece una diversificación territorial del poder y reconoce el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones, lo que determina en favor de ciertas comunidades territoriales un derecho a la autonomía, al autogobierno, en el seno de la más amplia comunidad soberana estatal (PAREJO ALFONSO). Junto a las Comunidades Autónomas y al Estado central, verdaderos poderes públicos territoriales dotados ex costitutione de un poder de configuración normativa y política de los intereses de las respectivas comunidades (aunque en planos de intensidad diversos, ya que el Estado, con sus instituciones generales, como las Cortes Generales, es receptor de una legitimación superior, la que radica en el pueblo español, único titular de la soberanía nacional. Ello determina que deba ser el pueblo, la comunidad estatal plena, la que establezca en última instancia el diseño definitivo de la distribución territorial del poder diseñado en la CE), junto a ellas, decimos, existen otras Administraciones públicas —las locales: Municipios, Provincias, Islas— que son, en principio, sólo eso, Administraciones Públicas, pero no poderes políticos, como el Estado y las Comunidades Autónomas, cuyo ámbito de intereses no deriva directamente de la CE, sino que queda a la determinación del Legislador ordinario, ya sea éste estatal o autonómico —art. 140 CE—. En definitiva, la distribución territorial del poder político entre Estado y CCAA y la descentralización administrativa en los entes locales determina la existencia de tres administraciones públicas territoriales: estatal, autonómica y local. Junto a estas AAPP territoriales, se encuentran otras: las AAPP institucionales creadas por las anteriores y las Administraciones corporativas representativas de intereses económicos y sociales. Cada una de ellas, como veremos, actúa en el tráfico con personalidad jurídica propia (art. 3. 4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común —LRJPC—). b) Clarificación conceptual (los dos significados de “Administración”): estos son el objetivo y el subjetivo. El primero referido a la actividad, y así hablamos, por ejemplo, de que la administración —con minúscula— de un determinado municipio es deficiente pues carece de un adecuado servicio de recogida de basuras, o de que la administración de una empresa ha sido catastrófica por haber acumulado millones en pérdidas. El segundo concepto, el subjetivo, se refiere a la organización, a los sujetos que desempeñan esa actividad, y en ese sentido hablamos, por ejemplo, de que la Administración —con mayúscula— española tiene todavía un déficit de funcionarios públicos para realizar todas las tareas que se le asignan. Esta dualidad semántica del término “A/administración” tiene consecuencias a la hora de delimitar el objeto del Derecho Administrativo. Como afirma GARRIDO FALLA, se trata de determinar “si toda administración (en el plano, claro está, de la actividad estatal) emana de la Administración y, viceversa, si todo lo que hace la Administración es —y sólo eso— administración”. Si esto fuera así, no habría problema alguno en

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determinar dicho objeto, en la medida que el Derecho Administrativo regularía simultáneamente al sujeto y a la función, pues ambas coincidirían. Se trata básicamente, con la exposición de diferentes posturas dogmáticas, de determinar cuál sea el objeto del subordenamiento jurídico en que consiste el Derecho Administrativo. Pero pronto se plantean problemas: por un lado, se puede constatar que determinados órganos constitucionales que no pueden jurídicamente ser considerados como Administración pública, desempeñan, aunque con carácter instrumental o secundario, ciertas funciones administrativas de organización interna o gestión patrimonial (personal, contratos, etc.), con lo que la concepción que sitúa como objeto del Derecho Administrativo a la Administración Pública entendida como sujeto, debe cuando menos matizarse en la medida que dichos órganos no pueden en modo alguno ser incluidos en la misma (vid. art. 99. 3 LOTC; art. 425. 8 y 9 LOPJ; art. 1. 3 LJ 1998). Por otro lado, la actividad de las AAPP no queda, como veremos, sometida siempre al Derecho Administrativo, por lo que la concepción objetiva o funcional, que designa como objeto del Derecho Administrativo a una abstracta “función administrativa”, también plantea problemas. Por una parte, las AAPP quedan excluidas del sometimiento al Derecho Administrativo cuando actúan en el tráfico como cualquier otro sujeto de Derecho, esto es, cuando desenvuelven su actividad jurídica en el marco de otro subordenamiento (contrato civil de arrendamiento; relaciones laborales). Pero, por otra parte, es creciente la tendencia de los ordenamientos modernos a someter el ejercicio de actividades y potestades administrativas clásicas de ciertos entes administrativos a un régimen de Derecho común a través de un fenómeno que ha dado en llamarse de “huida del Derecho administrativo” (Ley 6/97, de 14 de abril, LOFAGE; constitución de fundaciones para el ejercicio de potestades administrativas clásicas, como la actividad de fomento). b. 1.- La Administración pública para los autores que defienden una concepción subjetiva: Las doctrinas subjetivas, para las cuales el objeto del Derecho Administrativo es, a grandes rasgos, un sujeto o complejo subjetivo, tuvo gran predicamento entre nuestros autores del siglo XIX. Así SANTAMARÍA DE PAREDES identificó plenamente Administración pública y Poder ejecutivo, según una concepción que partía de la Revolución francesa y que se veía influenciada por la doctrina de la separación de poderes. Así, el Derecho Administrativo era el Derecho del Poder ejecutivo, lo cual planteaba ya entonces algunas objeciones: - La actividad propiamente política (convocatoria de elecciones, disolución de las cámaras, etc.) desempeñada por el Gobierno hace que éste no pueda ser considerado siempre como Administración. El Gobierno ocupa una posición mixta: es, por una parte, un órgano de extracción parlamentaria al que compete la realización de funciones puramente políticas, que son objeto de regulación por el Derecho Constitucional o Político y, por otra, órgano cabeza de la Administración pública y que realiza actividades sometidas al Derecho Administrativo (posición mixta del Gobierno que tiene su reflejo en el art. 97 CE y en la regulación que de sus funciones lleva a cabo la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno). - ¿Las Administraciones Públicas locales son también Poder ejecutivo?, ¿se puede hablar con propiedad de “poderes ejecutivos locales”? En tal caso ya no existe un sólo Poder ejecutivo sino varios. Esto no es, a día de hoy, defendible. La

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se identificaba con el Poder ejecutivo. La AP tiene personalidad jurídica propia. destaca la concepción subjetiva defendida por GARCÍA DE ENTERRÍA que llega más lejos aún y afirma que la AP es algo más que un complejo orgánico. por de pronto. la AP es la única personificación jurídica interior del Estado. sustrayendo a estos sujetos del derecho común. entre las cuales se encuentra la de administrar. para la cual éste es el Derecho propio y específico de las AAPP en cuanto sujetos. pues sólo ella. centro de imputación jurídica). sino a razones más profundas. el Derecho Administrativo no es el derecho propio de unos órganos o de un poder. siendo. ni en la esfera internacional. El Estado ya no es un conjunto de poderes sino de funciones. b. insalvable hasta hoy. en cuanto se dirige a la regulación de las singulares especies de sujetos que se agrupan bajo en nombre de AAPP. El obstáculo a la concepción subjetiva de la AP sigue siendo la existencia de actividades desempeñadas por órganos constitucionales (CGPJ. En la doctrina actual. aunque debe tenerse en cuenta que el sostenimiento por algunos autores contemporáneos de esta teoría ya no responde sólo a la inercia de la consideración del Estado como persona jurídica. actúa plenamente (contratando. Otro obstáculo proviene de la cada vez más frecuente regulación de la actividad administrativa conforme al derecho privado (el ya señalado fenómeno de la «huida del Derecho administrativo»). El Gobierno no es. además de otros relevantes autores como GARRIDO FALLA. TC. desde la Revolución francesa. JELLINEK).. por tanto. Cámaras. aunque ciertamente no se trata de una actividad cardinal de estos órganos sino de una actividad instrumental para el desempeño de las funciones que constitucionalmente se les asignan. respondiendo con su patrimonio. El Estado sólo tiene personalidad jurídica como tal en el plano internacional. entre ellos la AP que. para la gestión y configuración autónoma de sus propios intereses en el marco de la legislación estatal y autonómica. por la cual se reconocía la personalidad jurídica al Estado (LABAND. sino que es un claro ejemplo de autoadministración con legitimación democrática directa (no mediada parlamentariamente). cuya personificación jurídica requeriría de un frágil malabarismo dialéctico. de clara influencia hegeliana. y no el Poder judicial o el legislativo. aún más. Este autor crea así la que se ha denominado concepción estatutaria del Derecho Administrativo. quedaran reducidos a meras funciones del Estadopersona. La Administración local no cumple en sentido estricto una función de ejecución de las Leyes. Ello suponía. consiste en determinar qué sea esa función de administrar. Defensor del Pueblo) que quedan sometidas al Derecho Administrativo. que las distintas estructuras o poderes. ni cuando se relaciona con otros órganos constitucionales.Concepción objetiva: esta tiene su origen remoto en la doctrina alemana del siglo XIX. En definitiva. 2. para el autor señalado y como se verá más adelante. en definitiva. sino un derecho de naturaleza estatutaria. siempre AP: no lo es cuando desempeña tareas políticas. Tribunal de Cuentas. como la ya expuesta de que órganos que no son AP realicen 4 . El problema de estas teorías.Administración local no es en modo alguno parte integrante de ningún poder ejecutivo del Estado en el sentido en que dicha función se ha entendido tradicionalmente (PAREJO ALFONSO). ni tampoco el derecho propio de una determinada función.

1. al menos en un plano descriptivo. BONNARD.actividad materialmente administrativa. su origen mediato es la propia sociedad. la AP es la actividad a través de la cual las autoridades públicas satisfacen las necesidades de interés general. 2. 1 La Administración del Estado absoluto: consideraciones generales 1 Esta exposición no puede abarcar períodos notablemente importantes para la conformación de la AP en Europa como la Alta y Baja Edad Media. es HAURIOU quien con su teoría de la prerrogativa subraya que lo que provoca la aplicación del Derecho Administrativo es la actuación dotada de prerrogativa. A los primeros. 1. Esto permite. 5 . no puede explicar el contenido de la actividad administrativa. JÈZE. se puede establecer una interrelación entre estos tres elementos de modo que. así será la AP. Resulta pues indudable que una adecuada comprensión de la AP actual. Actividad. sin embargo. quedan sometidas a un régimen jurídico público (empresas públicas). requiere de un estudio. ROLLAND): la AP es la actividad de gestión y prestación de servicios públicos.Teoría negativa o residual (MERKL. por los que la AP actúa revestida de imperium. PAREJO ALFONSO. por tanto. La crítica a esta teoría descansa en que determinados servicios públicos se prestan por el Estado sin sometimiento al Derecho Administrativo. ciertas actividades que no son servicios públicos en sentido estricto. distinta de la legislación. así como el Manual de Derecho Administrativo I de L. se les aplica el Derecho administrativo. de la evolución histórica del Estado y su aparato servicial en Occidente.Otras teorías: para MARTÍN MATEO. El representante más destacado de esta perspectiva. la AP actúa como un particular. El Derecho crea indisociablemente al órgano y a la función. . por tanto. en su simplicidad. Para este período puede consultarse la obra Fundamentos de Derecho Administrativo de J. al contrario. MAYER): la AP es la actividad estatal que resta una vez excluida la legislativa y la judicial.Teoría del servicio público (Escuela de Burdeos: DUGUIT. . en la medida que es una de sus materializaciones jurídicas. a la actividad. Así. En los segundos. al menos en nuestro actual Estado constitucional. aunque sea somero. Esta teoría tiene el grave reparo de que determinados actos de gestión pública —servicios públicos—. 1. según sea la sociedad. sino a través de formas de Derecho privado. FLEINER.Teoría de los actos de gestión/actos de autoridad: según ella. A. La crítica se centra en que. también se regulaban por el Derecho administrativo. . entendiendo por tal la realizada con medios jurídicos excepcionales o exorbitantes respecto de los propios del Derecho civil. Quizá sea más adecuado. 2 Fundamento y fines de la Administración pública en Occidente. en los que la AP no actúa revestida de autoridad. siguiendo la orientación sincrética postulada por MARTÍNEZ MARÍN. Varias respuestas se han dado al interrogante planteado: . SANTAMARÍA PASTOR. atendiendo en exclusiva a la teoría subjetiva u objetiva. Y. la jurisdicción y de la actividad gubernamental en las relaciones internacionales y en las internas de gran importancia de carácter político. así será el Estado y. El origen inmediato de la AP es el Estado. de su estructura y funciones. superar las carencias de una y otra teoría. la AP realiza dos tipos de actos: de autoridad y de gestión. La realidad administrativa es tanto orgánica como funcional. entender que la AP no puede ser definida.

igualdad. como la justicia. del Estado y sus funciones. compañías reales. 2. fábricas reales. titular originario de dicha soberanía y. etc. Desde finales del siglo XVIII se venían gestando una serie de cambios políticos. En el siglo XVIII se asumirán nuevas funciones en consonancia con la Ilustración («despotismo ilustrado») que propugna como uno de los principios de la actuación del monarca la procuración del bienestar de los súbditos (“salus populi suprema lex esto”. 3º) El Estado absoluto aporta a la construcción posterior de la AP un elemento fundamental como es la burocracia. embrión de la futura actividad administrativa de fomento). El factor desencadenante de este nuevo modelo de Estado es la Revolución francesa y. Estos derechos fundamentales no son sólo límite a la actuación de los poderes públicos sino la finalidad misma del orden estatal. obras públicas como los caminos. como se denomina a la evolución posterior de este Estado caracterizado por esta forma de Gobierno. con ella. Su finalidad principal consiste en garantizar la libertad de modo que el dogma de la soberanía nacional exige que los poseedores del poder sean meros detentadores del mismo. el cual les ha sido confiado por la Nación. experimenta un acrecentamiento progresivo de los poderes reales. económicos y sociales en Europa que presagian lo que supondrá un giro revolucionario en la configuración del poder público. También desempeña el Estado funciones asignadas ya en la Edad Media al monarca. minas. Debe tenerse en cuenta que la definitiva superación del Antiguo Régimen va a tardar en producirse todavía más de medio siglo (tras la derrota de Napoleón. supone una negación del absolutismo precedente en el que el monarca era emanación de todos los poderes (“El Estado soy yo”). que encuentran escasa o nula limitación. etc. se ponen en marcha servicios postales. en la que se recogen derechos como el de libertad. con su aparato burocrático y una actividad recaudatoria. de forma progresiva. 2 El Estado de Derecho liberal burgués y la Administración Pública: características generales. pero su función más característica será “el gobierno y policía de los reinos”. con ella. como consecuencia de lo cual nace una hacienda. propiedad. fenómeno desconocido en la época medieval. Europa vuelve a vivir una etapa absolutista. de ser un simple complejo dominador para implicarse en el desarrollo de tareas de la más diversa índole. El Estado de Derecho se caracteriza por una serie de principios informadores que van a suponer una ruptura radical con los propios del Antiguo Régimen: 1º) La soberanía nacional: este principio. tras la cual se producen nuevos movimientos revolucionarios: los de 1820-30 y 1848). A partir del siglo XVI nace poco a poco un cuerpo permanente y profesional de servidores públicos que constituirá el embrión del actual funcionariado. 1.El Estado absoluto se caracterizó por varios elementos conformadores: 1º) Su forma de gobierno era la monarquía absoluta que concentra todos los poderes del Estado en el monarca (el rey es lex animata in terris). Fundamentalmente el Estado. desempeña labores de defensa y organización de los ejércitos. consagrado en la Declaración Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. De este modo. plasma un catálogo de derechos fundamentales. 2º) El establecimiento de un estatuto jurídico de los ciudadanos: la Declaración Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. el advenimiento de una nueva clase social: la burguesía. 2º) El Estado absoluto deja. El Estado-policía (Polizeistaat). 6 . de los poderes que sólo por mandato detentan. seguridad. ante las necesidades militares.

fiel a la formulación 7 . NAPOLEÓN excepciona la función jurisdiccional de los tribunales en los pleitos administrativos y crea una jurisdicción contencioso-administrativa dentro de la propia AP (retenida y luego delegada) encarnada en un Consejo de Estado y unos Consejos de Prefectura. federativo —alianzas. La “disidencia” revolucionaria —como ha denominado a este fenómeno GARCÍA DE ENTERRÍA— va así reafirmándose. paz— y de prerrogativa —poder discrecional en favor del bien público que puede excepcionar incluso la Ley—). cuya aplicación a la realidad requiere de una labor de concreción normativa. Por ello. formulada embrionariamente por LOCKE (con precedentes en las teorías descriptivas de las funciones del Estado de ARISTÓTELES. Estos.3º) El principio de división de poderes: la concentración de las funciones estatales por parte de la persona u órgano que detenta el poder era una realidad que había sido constatada en el Antiguo Régimen. CICERÓN. única fuente del Derecho como expresión de la voluntad general. El ánimo reformador del aristócrata MONTESQUIEU será sustituido por el espíritu rupturista de los revolucionarios. en consonancia con una AP fuerte encargada de trascendentales tareas de reforma social. el cual se encarna en una asamblea representativa que es la única capaz de emanar normas jurídicas generales en forma de Leyes. A él están subordinados los otros dos poderes. dará paso. como garantía de la libertad de los ciudadanos y como freno al abuso del poder. a una forma de normación jurídica secundaria en manos del Poder ejecutivo: los reglamentos. fue posteriormente reelaborada por MONTESQUIEU en su famosa obra De L'Esprit des lois. Si LOCKE distinguía cuatro poderes (legislativo. adulterado respecto a su formulación clásica desde los mismos inicios de la Revolución. en la medida en que la Ley es una norma general y abstracta. El principio de división de poderes fue. Entre los tres poderes existe uno preeminente sobre los demás que es el Legislativo. ejecutivo y judicial. Nacen así dos modelos de Estado de Derecho. se produce una fragmentación del fundamento legitimador del Estado en tres distintos poderes que vendrán a realizar. sin embargo. basados en un diferente entendimiento del principio de división de poderes: uno anglosajón y otro continental. La Revolución francesa había alumbrado una AP fuerte —la primera con una fisonomía similar a la actual— en la medida en que era una realidad orgánica que empezaba a diferenciarse en el seno del Poder ejecutivo. guerra. Es así como nace otro de los principios de racionalización del poder público: el principio de legalidad. adquirirán una mayor funcionalidad al irse expandiendo hasta dotar a la AP de un poder normativo autónomo y originario (debemos pensar que entre la negación absoluta del poder reglamentario en la Constitución de 1791 y su reconocimiento expreso en la Constitución del año VIII — 1799—. integrando el federative power de LOCKE en el Ejecutivo y prescindiendo del poder de prerrogativa. media ciertamente poco tiempo). El primero. inspirados en Gran Bretaña y Francia respectivamente. El Ejecutivo. SANTO TOMÁS y CROMWELL). Esta doctrina. ejecutivo. reconocidos en principio con la única finalidad de ejecutar la Ley. La Ley. está llamado a lograr su ejecución en posición de estricta observancia de la misma. las tradicionales funciones de éste: Poder legislativo. MONTESQUIEU los reduce a tres. El Judicial también quedaba sometido a la Ley en la medida en que era un poder neutro (MONTESQUIEU) y su función era la de aplicar la Ley en las controversias jurídicas. que empiezan por eliminar la institución monárquica y terminan por plasmar una división de poderes distinta: junto a la potestad reglamentaria de la AP. en régimen de división.

no intervendría en las relaciones económicas y sociales y cuidaría —a modo de gendarme— de conservar la propiedad y libertad de los ciudadanos. 8 . Pero. y que se centraban en un incipiente origen democrático del poder y en la reducción de la actividad administrativa a términos de Derecho. lo que posibilitaba su eventual control judicial. ha sido tradicionalmente caracterizado como eminentemente abstencionista. Al tiempo. un Estado intervencionista pero no prestacional. El Estado comienza a ser empresario. en fin. combinan elementos de ambos sistemas. esto es. se integra en el Poder judicial. Sin embargo. El Estado de Derecho del siglo XIX había supuesto grandes avances. el common law. los pleitos en que es parte la AP van a ser conocidos por los tribunales ordinarios o de fuero común y en base a un Derecho igualmente común. El Estado-gendarme. beneficencia. No obstante. 2ª) El desastre social y económico que dejan como balance las dos guerras mundiales y que impulsa un replanteamiento del papel del Estado en la economía. Crecen así y se desarrollan servicios públicos como educación. aunque con inevitables correcciones en el plano socioeconómico y estructural o político. pero que lo hacía desde una consideración de las relaciones poder-ciudadano como de supraordinaciónsubordinación. aunque existen Estados que. mantiene el monopolio normativo en el Parlamento y sólo reconoce tal potestad al Ejecutivo a través de delegaciones expresas de aquél (delegated legislation). en España la jurisdicción contencioso-administrativa es una jurisdicción que. laissez passer. que intervenía en ella como hemos visto. sin perjuicio de las grandes imperfecciones que lo lastraban. A finales del siglo XIX concurren una serie de circunstancias que van a condicionar una radical transformación de la AP y de sus fines en Occidente.clásica del principio. aunque especializada. La transición a este nuevo modelo de Estado vino determinada por una serie de circunstancias (PAREJO): 1ª) El desarrollo de las grandes aglomeraciones urbanas y. de un creciente proletariado industrial propio de la sociedad capitalista. el sistema continental presenta una fisonomía distinta como ya hemos visto. Era. Por contra. incluso en el campo económico a través de una enérgica política arancelaria. le monde va de lui même». El Estado de Derecho se corresponde cronológica y aproximadamente con la vigencia del Estado liberal y constitucional del siglo XIX. Las consecuencias de esta transformación dan lugar a un nuevo modelo de Estado vigente hoy día entre nosotros. al tiempo. que reclama una mayor atención por el Estado de sus necesidades sociales y políticas. y la reacción de los Estados liberales occidentales que ponen de forma progresiva en marcha reformas sociales que asignan al poder público un papel activo en la sociedad. Este fenómeno determina dos reacciones distintas en Europa: la revolución bolchevique en una Rusia atrasada económica y políticamente. como el español. aunque el predominio corresponde a los elementos del sistema de droit administratif. con ellas. sanidad y obras públicas. como se le ha denominado en base al dogma fisiocrático «laissez faire. el mito del abstencionismo estatal decimonónico ha sido ya desmontado por autores como SANTAMARÍA PASTOR o GALLEGO ANABITARTE que han estudiado la creciente intensificación y ampliación de las funciones del Estado en el siglo XIX. el Estado liberal de Derecho era un Estado separado de la sociedad.

El Estado debe atender a la “procura existencial”. en cuanto prevé el Concejo abierto como organización de determinados municipios). 1. la verdadera justicia material cuya consecución representa una de las finalidades primordiales del Estado que debe abordar una tarea de gestión y redistribución de recursos.3ª) El desarrollo tecnológico y la producción masiva de bienes determinan una estrecha interdependencia social. 117 CE). 23. 1 y 105 CE) de modo que el carácter democrático del Estado tiene consecuencias muy significativas en el modus operandi de la propia AP que no puede actuar basándose siempre en decisiones unilaterales sino que ha de abrirse a la intervención de los ciudadanos. frente a la mera justicia formal. Este Estado social constituye el resultado de la superación del Estado liberal en una sociedad post-industrial (PAREJO). 9. Por su parte. El sistema de democracia representativa viene complementado por instituciones de democracia directa (referéndum. El Estado descentralizado. 2 CE cuando afirma que “la Soberanía nacional reside en el pueblo español del que emanan los poderes del Estado”. 2. social y democrático de Derecho y la Administración Pública El art. 1 La Administración Pública en un Estado Democrático La expresión «Estado democrático» alude primeramente al origen del poder político que reside en el pueblo. El carácter democrático de la forma de Estado y de Gobierno determina también la centralidad del principio de participación. 1 CE). incluso de forma condicionante en la propia decisión 9 . 2. Esta configuración constitucional del Estado tiene un fuerte impacto sobre la Administración Pública y su régimen jurídico constituyendo sus bases constitucionales. Este modelo se encarna dentro del modelo democrático representativo en la figura del Parlamento. 2 CE reconoce el derecho a la autonomía de las regiones y nacionalidades. 1 CE afirma que “España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho…”. el Ejecutivo mantiene una relación de dependencia con la institución parlamentaria. tanto en la conformación de las decisiones políticas como en la propia AP (arts. La soberanía popular se expresa en el art. Desde luego tiene consecuencias para el complejo Gobierno-Administración. 66. en España denominado como se sabe Cortes Generales (art. al mantenimiento del sustrato vital del individuo (Daseinvorsorge —FORSTHOFF—). 140 CE. Los individuos no se bastan en modo alguno a sí mismos lo que requiere un esfuerzo por alcanzar. 1. iniciativa legislativa popular…) alguna de las cuales afecta al modo de organización administrativa (art. el art. 2. así “la justicia emana del pueblo y se administra en nombre del Rey por Jueces y Magistrados…” (art. en cuanto en nuestro sistema parlamentario. Esta afirmación del principio democrático afecta a todos los poderes del Estado.

en sentido formal la cláusula de Estado de Derecho supone la consagración de determinados principios y técnicas (reserva y primacía de la Ley. 3 CE. 10. Esta distinción plantea serias dudas de coherencia. sometida a los mismos controles que el resto de la actividad administrativa y. Tratados y demás normas internacionales. con un alcance distinto al que tendría el principio de legalidad para el Gobierno en su vertiente de órgano político-constitucional (PAREJO ALFONSO). En primer lugar. por tanto. 1 (material). que se estiman como prioritarios en el orden constitucional. 1 CE). El art. 3 (formal). 103. En segundo lugar. 9. 1 CE consagra el principio de legalidad en la actuación de las AAPP. así como a sus propios 10 . 97 CE). 1 (material). y de modo más concreto queda garantizado en el art. 9. Ley. debe considerarse como el fruto de un proceso de decantación histórica en un doble sentido inescindible. que en muchas ocasiones vendrá precedida de la negociación o intervención ciudadana. en sentido material el Estado de Derecho supone el compromiso constitucional a favor de un activismo que logre la vigencia efectiva de ciertos valores. 9. El principio de legalidad de la AP del art. los elementos principales y actuales del Estado de Derecho en relación a la AP son tres: a) El principio de legalidad: este principio. 2 La Administración Pública del Estado de Derecho La actual noción o cláusula de Estado de Derecho. la potestad reglamentaria es una potestad plenamente administrativa. En la vigente CE. 9. en una primera aproximación. de los poderes públicos (art. 9. incluyendo el Gobierno cuando actúe como órgano supremo de la AP (art. 1 CE. tutela judicial) enderezados a la garantía de la regularidad y previsibilidad de la acción estatal y su fiscalización por jueces y tribunales independientes. 103. Como veremos. con carácter general para todos los ciudadanos y poderes públicos (no sólo el Gobierno y la AP). que parece imponer. el Gobierno queda sometido a la CE y a las Leyes entendidas en su sentido formal (art. Como consecuencia de ello. nacida a fines del siglo XVIII. la actuación conforme a la Ley. también a los principios generales del Derecho.administrativa o a su actuación material. 2 (material). por tanto. Las labores de dirección política y el ejercicio de la potestad reglamentaria supondrían. El sometimiento a la CE y al resto del ordenamiento jurídico sería propio de los ciudadanos. una modulación del principio cuando el Gobierno no actúa como órgano supremo de la AP. 1 CE implica diversas consecuencias: 1ª) Sometimiento pleno a la Ley y al Derecho: esto es. 1 CE) y de la AP. se proclama en el art. 103. 2. en primer lugar que la AP queda sometida a las normas escritas: CE. En esta vertiente. ambas vertientes están presentes en los artículos 1.

supone un límite a la acción del poder ejecutivo. 2ª) Vinculación positiva o negativa a la Ley: la vinculación de la AP a la Ley ha venido entendiéndose de dos modos distintos a lo largo del proceso histórico de formación del Derecho Administrativo. vinculación negativa en relación a aquellas actuaciones administrativas encuadradas en la actividad de fomento —claramente favorecedora— o de organización interna de la propia AP. PAREJO huye de esta distinción funcional en cuanto que no la encuentra adecuada a la moderna y democrática actividad administrativa (este autor entiende que un acto favorable típico como la concesión de una subvención. las enderezadas a limitar la esfera de libertad y propiedad de los ciudadanos (art. respectivamente. Se trata de determinar cuál es el tipo de vinculación a que queda sometida la AP en nuestro sistema constitucional. Nuestra doctrina mayoritaria (GARCÍA DE ENTERRÍA) defiende la vigencia de la vinculación positiva. 9. Por ello. además. Y un acto típico de gravamen. No existen espacios exentos en la actuación de la AP. Pero también queda sometida a las normas no formalizadas: principios generales del Derecho y a la costumbre. este autor acude a la distinción entre los conceptos de primacía de la Ley y reserva de Ley. la reserva de Ley exige para la actuación administrativa un fundamento legal. en base al cual la AP no puede excepcionar o desconocer para casos singulares el contenido de las normas que ella misma dicta. En segundo lugar. quizás. La Ley. en un camino intermedio. 3 CE). una “necesidad de Ley” en la materia sometida a la reserva. Lo cual es. requerirían de un previo apoderamiento legal todas las actuaciones ablatorias de la AP. para delimitar los ámbitos de la vinculación negativa y positiva. aunque la actuación singular provenga de una autoridad jerárquicamente supraordinada a la que emanó el reglamento. 11 . sin embargo. en efecto. 1 CE). Mientras la primacía de la Ley. esto es. mientras que la realidad demuestra que dicha vinculación es mayoritariamente negativa (PAREJO ALFONSO.reglamentos en base al llamado “principio de inderogabilidad singular de los reglamentos”. consecuencia de la proclamación del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. principio que rige en cualquier sector o materia y exista o no sobre ella reserva de Ley. Por su parte. el sometimiento pleno supone la plena juridicidad de la acción administrativa. Así. como es una sanción consistente en el cierre de un establecimiento insalubre o peligroso. 53. Toda la actividad de la AP es susceptible de valoración en términos de conformidad o no a Derecho. Existiría. Lo cierto es que la solución se encuentra. puede considerarse también como acto de gravamen para aquel empresario del sector que no obtiene la subvención. esto es. no un presupuesto previo. sino un límite. SANTAMARÍA PASTOR). es también un acto favorable para la comunidad vecinal). de modo que la AP puede actuar válidamente mientras no contravenga la Ley (vinculación negativa o negative Bindung). puede ser fundamento previo e inexcusable para la posterior actuación de la AP (vinculación positiva o positive Bindung) o bien puede ser.

53. el control jurisdiccional de la actividad administrativa tiene un necesario correlato en el derecho fundamental a obtener la tutela judicial efectiva de los Jueces y Tribunales para la defensa de los derechos subjetivos y de los intereses legítimos (no sólo intereses directos como reconocía la preconstitucional LJ de 1956. salvo que 12 .El objeto del control es la acción normativa del Gobierno (normas reglamentarias y decretos legislativos en cuanto excedan los límites de la Ley de delegación (arts. En efecto. el control jurisdiccional de la AP no se activa de oficio por los Tribunales sino que es un control de carácter “rogado”. . 1 CE y una subjetiva. Este derecho goza de una protección reforzada (art.Los sujetos titulares del control son los Jueces y Tribunales integrantes del Poder Judicial (art. LJ). El derecho a la tutela judicial efectiva se integra por una serie de garantías o derechos: . Desde el punto de vista subjetivo. 24 CE. 1 CE. 29 y 30 LJ).b) El control de la actividad administrativa y la tutela judicial: la vinculación de la AP a la CE y al resto del ordenamiento jurídico requiere para ser verdaderamente eficaz de un sistema que garantice el control judicial de la actividad administrativa. esto es. 6 CE y art. Desde el punto de vista objetivo se deben estudiar varios aspectos: . del orden Social y Civil) cuando realicen actividades sometidas a los correspondientes Derechos materiales.Derecho a la acción y al proceso: derecho a obtener una resolución —estimatoria o desestimatoria— sobre el fondo. en el caso de la Justicia administrativa. las AAPP quedan igualmente sometidas a los Jueces y Tribunales de otros órdenes jurisdiccionales (fundamentalmente. 1. 3. todos ellos. No obstante el control natural de la AP se residencia en un orden jurisdiccional ordinario especializado. el contencioso-administrativo. 117 CE). 1. 1 LJ 1998) y acción singular del Gobierno en la medida en que éste actúe como órgano supremo de la AP. 24. 106. requiere una previa actividad procesal del interesado y que. 2 CE.2. Esto es. configurada como derecho fundamental en el art.. recogida en el artículo 106. LJ). así como la conducta omisiva de la Administración — inactividad material— y las actuaciones materiales constitutivas de vía de hecho (arts. 114 y ss. 1 y 82. tanto singular como normativa y la acción materialmente administrativa de órganos constitucionales no encuadrados en la AP (art. arts. El TC ha dicho que el interés legítimo es un concepto más amplio que el de interés directo) consagrado en el art. la acción de la Administración. letras a y b. se concreta de ordinario en el llamado recurso contencioso-administrativo. Como cualquier otro sujeto de Derecho. 25. El control jurisdiccional de la AP tiene dos vertientes: una objetiva. de cualquier orden jurisdiccional. con independencia de la existencia de otros controles internos.

LJ) y la consagración de la cláusula general de medidas cautelares innominadas (esto es. hecha por el art. 33. En relación a la responsabilidad patrimonial. . el art. Al contrario de la expropiación. no sólo la suspensión del acto recurrido. En relación a la expropiación.existan obstáculos procesales que lo impidan (resolución de inadmisión).Derecho a un proceso sin dilaciones indebidas: esto es.Derecho a una tutela cautelar como garantía de efectividad de la sentencia que recaiga en el proceso: derecho que se ha visto incrementado en su contenido a través de la LJ (arts. 2 CE hace referencia a la responsabilidad por los daños causados como consecuencia de la actividad desplegada por cualquier poder público (ejecutivo. frente a estas actuaciones. 9. que el instituto de la expropiación. que ha sido la única medida posible hasta 1998). se pronuncian los arts. que sólo puede realizar la AP o el legislador. medida cautelar de pago anticipado de deudas) c) El principio de integridad patrimonial o del «equivalente económico» en caso de sacrificio de bienes privados por razón de interés público o de lesión de los mismos por la acción o la omisión del poder público: Este principio consiste básicamente en el derecho de los ciudadanos a mantener la integridad del valor económico de su patrimonio frente a las privaciones singulares de que pueda ser objeto por parte de los poderes públicos. su régimen jurídico 13 . derecho a que el proceso se desarrolle en unos tiempos procesales razonables. 2 y 121 CE.Prohibición de indefensión: situación que se produce por ejemplo cuando una parte es condenada sin ser oída. 106.Derecho a una efectiva contradicción procesal: que se concreta en posibilidades efectivas de alegación. debate y prueba en defensa de las propias posiciones. el art. Dicha privación puede producirse en nuestro sistema a través de dos instituciones fundamentales: la expropiación forzosa y la responsabilidad patrimonial Al margen de la consagración genérica del principio de responsabilidad de los poderes públicos. 106. 3 CE añade como garantía. legislativo y judicial. así como sus elementos fundamentales (procedimiento. causas de utilidad pública o interés social y la indemnización) sean regulados por Ley (reserva de Ley). 1902 CC). . 3 CE. así como de órganos constitucionales). . 129 y ss. además. La responsabilidad patrimonial de las AAPP responde a una serie de principios en nuestro ordenamiento: 1º) al igual que ocurre con la expropiación forzosa. que es la privación voluntaria de un bien o derecho privado por parte de un poder público por causa justificada de utilidad pública o interés social y previo pago de una indemnización (“justiprecio”). lo que incluye medidas cautelares positivas (ej. la CE establece una serie de garantías. . extracontractual o aquiliana de la AP (art.

está sometido a reserva de Ley y. salvo que se trate de fuerza mayor. 41. 2º) la responsabilidad no se sujeta. no un nuevo modelo de Estado sino una evolución necesaria del Estado liberal de Derecho. 3 La Administración Pública y el Estado Social La cláusula de Estado social supone. 27. . 18ª CE).4 y 5. en cuyo caso queda excluida la responsabilidad. 149. servicios y actividades tendentes a asegurar las condiciones fundamentales de la existencia humana. supone la puesta a disposición de los ciudadanos de todos aquellos medios que mejoren efectivamente sus condiciones de vida. nacida en Alemania a través del concepto de Daseinvorsorge o “procura existencial”. además. 47. tiene varias funciones (GARRORENA MORALES): . 2. de modo que se le permita la consecución de los ambiciosos objetivos referidos. como es común en el caso de los demás sujetos de derecho. sino que basta la existencia del daño. art. cultural. así como la reserva a través de Ley de recursos o servicios esenciales al sector público (art. la mejora de las condiciones de libertad e igualdad de todos los ciudadanos en todos los planos (económico. 14 CE). político) y no sólo desde un punto de vista formal sino también material.Función asistencial: superando el viejo concepto liberal de “beneficencia”. 1. 2. Dicha cláusula se concreta en la inserción en las Constituciones de nuevos derechos sociales y en el otorgamiento de una finalidad conformadora de la sociedad a la acción intervencionista del Estado (COSCULLUELA). el Estado social busca. Los principios de organización y funcionamiento de la AP tienen constitucionalmente una decisiva vertiente social.). 43. 2 CE). las bases legales de dicho régimen corresponden al legislador estatal (art. En definitiva. como el 128.Función de intervención y tutela de la economía: a través de la cual se acepta plenamente la intervención del Estado en cualesquiera procesos productivos. así como el título VII. 2 CE e implica la realización de transformaciones de la estructura social en beneficio del logro de una igualdad sustancial y no meramente formal de los individuos (art. 1. 38.1. 131… . a impulsos de crecientes movimientos de protesta (crítica marxista. 33. capítulo III del título I. 1. La AP debe actuar con sometimiento 14 . la AP del Estado social es una AP estructuralmente compleja y omnipresente. a requisito subjetivo alguno (dolo o culpa). El Estado se erige en sujeto económico. 9. a grandes rasgos. 9. El Estado social nacido de la CE de 1978. responsabilizado en la atenuación de las diferencias sociales más escandalosas generadas por el capitalismo (nace así en el siglo XIX la beneficencia). etc. 128. doctrina social de la Iglesia. 49. Tal función. 50. Esta función se encuentra recogida en nuestra CE en diversos artículos.Función de remodelación social: esta función tiene una transcendencia importante para la configuración de la AP y de sus funciones. En la Constitución española de 1978 se manifiesta en diversos artículos la recepción de este modelo de Estado: ya desde el Preámbulo. Frente al Estado liberal. el Estado se convierte en gestor de toda clase de prestaciones. 45.2. Esta función se plasma en la CE en los arts. el art. Se consagra dicha función en el art.

en tal sentido. y lo ha hecho a favor de considerar a la CE como una norma jurídica en su integridad (SSTC 4/1981. la libertad de configuración que la CE otorga al Legislador. sustrayendo a estos. Ahora bien. la AP existe para servir a los intereses generales. 103. 4 La Administración Pública en un Estado territorialmente descentralizado REMISIÓN A LAS EXPLICACIONES DE CLASE 3. debe tenerse en cuenta (GÓMEZ PUENTE) que dicho artículo no abarca a la jurisdicción constitucional. 2) Derechos estatutarios: son aquéllos destinados a disciplinar las relaciones jurídicas de determinados sujetos de Derecho. a que estos hayan sido desarrollados por el Legislador. Criterios definidores y caracteres específicos CRITERIOS DEFINIDORES Cuando se estudió el concepto de AP. 3 CE subordina las posibilidades de que los particulares encuentren tutela judicial ordinaria frente a vulneraciones de estos principios. como ya la presentó en su día en Alemania —de donde procede la expresión — algunos problemas fundamentales. ese y no otro es su fin esencial (art. etc. CE. Otra cuestión es cuál sea. de 23 de abril. Este es el fenómeno que tradicionalmente se ha conocido como inactividad del Estado legislador. Así como su fin es claramente de naturaleza social. 3. realizando una labor hermenéutica sobre los preceptos constitucionales aunque respetando. ya se aludió a la teoría que sobre su concepción defiende el Prof. en un primer momento. En este sentido debe decirse que el art. Entre ellos se encuentra el presumible carácter programático no jurídico de los preceptos constitucionales que lo consagran y. de 28 de abril. cuyo parámetro de enjuiciamiento es la norma fundamental y. La denominada concepción estatutaria del Derecho Administrativo implica. fundamentalmente. 31. de la regulación establecida por el Derecho 15 . eso sí. a la vista del art. Pero también el Derecho Penal o el Procesal. la distinción entre dos tipos de Derechos: 1) Derechos generales: son aquéllos que se aplican a toda clase de sujetos. GARCÍA DE ENTERRÍA y apuntamos el concepto de Derecho Administrativo que de la misma se desprende. La virtualidad de la cláusula de Estado social en la Constitución ha presentado en España. El concepto de Derecho Administrativo. de modo que el TC puede pronunciarse. Sobre esta cuestión ya se ha pronunciado con claridad el TC. 1 CE). 103. 1 CE) y eficiencia —justa y proporcionada adecuación de medios a fines para la consecución de los objetivos precitados (art. 2. 15/1982. 53. 16/1982. sobre la improrrogabilidad del cumplimiento del deber constitucional de legislar. de los principios rectores de la política social y económica — capítulo III del título I CE—.a los principios de eficacia (art. El ejemplo paradigmático es el Derecho Civil. 53. a él corresponderá enjuiciar el mínimo material que esas leyes han de tener como contenido. de 2 de febrero. la verdadera virtualidad de estos principios y el grado o intensidad con que vinculan al Legislador.). 2 CE). a la vista de los preceptos constitucionales. en el ámbito de las instituciones jurídicas de que se trate.

.Todas las instituciones y técnicas de los Derechos comunes sufren modulaciones y adaptaciones cuando inciden sobre sujetos administrativos: las instituciones comunes de la responsabilidad. Congreso. de hecho. 7. en muchas ocasiones. las propiedades públicas. del DA como Derecho Constitucional concretizado. su ánimo de ser un Derecho común. Ambos son Derechos que regulan a determinados tipos de sujetos sustrayéndolos a la disciplina del Derecho Común. la propiedad. serias matizaciones: . Todas las instituciones del DA se encuentran. son el Defensor del Pueblo. esto es. Se habla. así. Esta afirmación requiere. los contratos administrativos. Ya lo vimos. Es propio del DA la capacidad de autointegración de sus lagunas conforme a principios propios. La otra gran rama del Derecho público. las sanciones. Derecho Mercantil. Esta concepción del Derecho Administrativo como Derecho estatutario conlleva ciertas consecuencias: a) El Derecho Administrativo es un Derecho Público: esto es.Actividad administrativa de los particulares: la AP no gestiona siempre los servicios de titularidad pública de modo directo. dan lugar en el ámbito administrativo a la responsabilidad administrativa. ej. el Derecho Constitucional. CGPJ. No obstante. sino que. las sanciones administrativas. se encuentra íntimamente ligado al DA en la medida en que es el Derecho que tiene por objeto la norma suprema del Estado. si el Derecho Administrativo (DA) es el Derecho propio y específico de la AP y ésta es. sin embargo. b) El Derecho Administrativo es el Derecho común de las AAPP: este es el rasgo característico del DA.La presencia de una AP es requisito necesario para que exista una relación jurídico-administrativa. etc. sobre el poder y la libertad. final 1ª de la Ley de Aguas). el DA es el Derecho público interno por excelencia. una rama jurídica que regule con vocación de complitud toda la actividad de las AAPP y no sólo algunos sectores o instituciones. disp. El Derecho Administrativo es un tipo de Derecho estatutario en cuanto que Derecho común y general de las AAPP en cuanto sujetos. de modo que su preeminencia sobre las demás ramas del Derecho —público y privado— es incuestionable. . Derecho Canónico. 4.común. la concesión se acompaña de una delegación al concesionario de potestades administrativas. lleva acabo la CE. Senado. TC. también existe una relación jurídico-administrativa en el caso de la actividad de gestión patrimonial y de personal desplegada por ciertos órganos de mayor o menor relieve constitucional.Las lagunas del DA no se integran con los preceptos de ningún otro Derecho: así.Actividad materialmente administrativa de los demás órganos del Estado: esto es. como defiende el autor. conservando la titularidad del mismo la AP que ejerce sobre el concesionario y su gestión las correspondientes potestades de policía. la única personificación interna del Estado. . es preciso aclarar que las normas administrativas acuden en ciertos casos al Derecho privado para la integración de sus lagunas (ejs. Los actos que el 16 . los contratos. marcadas por la regulación que. En ocasiones. 3 del Código Civil. 1 de la Ley de Contratos de las AAPP. la gestión de ciertos servicios se otorga en concesión a sujetos privados. Este rasgo del DA tiene dos consecuencias: . Tribunal de Cuentas. art. no rige para el DA el art.

por tanto. los afectados a un uso o servicio público. el DA somete a la AP a unos límites o privilegios en menos (RIVERO). . la eficacia ejecutiva del acto cuestionado. . al Derecho Administrativo.Privilegio de decisión ejecutoria y acción de oficio: la AP puede ejecutar de oficio por procedimientos extraordinarios sus propias decisiones. Aún más. la AP no tiene necesidad de acudir a los Tribunales para que.Potestades ablatorias unilaterales: la AP puede crear.Traslado a los particulares de la carga de impugnar los actos administrativos ante un orden especializado: el contencioso-administrativo. El otro término puede ser un ciudadano. sin perjuicio. gozan también de un régimen privilegiado. modificar y extinguir derechos por su sola voluntad mediante actos unilaterales (ej. aquellos que constituyen la propiedad privada de la AP por no estar afectados a un uso o servicio público. . En todo esto consiste el privilegio de la autotutela: en el hecho de que la AP puede hacerse justicia a sí misma. Junto a esos poderes exorbitantes que hacen del DA un Derecho de privilegios en más. 3. pudiendo llegar incluso al ejercicio de la fuerza física (compulsión sobre las personas). incluso.El control jurisdiccional contencioso-administrativo es un control a posteriori. . constituyendo. las relaciones reflexivas hacen referencia a las relaciones de organización interna de las AAPP. son inalienables. la interposición del recurso no suspende. sino que dispone de medios propios de ejecución. sometidas. sino que sus actos constituyen verdaderos títulos ejecutivos no precisados de declaración judicial previa.concesionario dicte con ocasión del ejercicio delegado de tales potestades. a pesar de que el sujeto agente sea un particular. Las relaciones entre AAPP son ciertamente frecuentes en nuestro ordenamiento y están presididas por los principios de coordinación (art. . 103. Los bienes patrimoniales. claro está.2 LRJPC). como regla general.Estatus privilegiado de los bienes de la AP: los bienes de dominio público. la AP no precisa tampoco acudir a un juicio ejecutivo para obtener la ejecución de sus actos. 103. CARACTERES ESPECÍFICOS DEL DA La AP personifica el poder del Estado y asume el servicio objetivo de los intereses generales de acuerdo con el principio de eficacia (art. así. que hacen de él también un Derecho de garantías a favor de los particulares y del interés general. 17 . así. son actos materialmente administrativos y las relaciones que como consecuencia de los mismos se establezcan son relaciones administrativas. Para ello dispone de unos poderes inéditos en el ámbito de los demás sujetos de Derecho. Por su parte. pero puede ser también otra AP e. esto es. constituyéndose así la relación administrativa más frecuente y transcendente. Veamos algunos ejemplos de ambos tipos de privilegios: a) Privilegios en más: . a través de un juicio declarativo. esto es. expropiación forzosa). del ulterior y eventual control jurisdiccional.Privilegio de autotutela: al contrario de lo que ocurre con cualquier otro sujeto de Derecho.1 CE).Relaciones interadministrativas y relaciones reflexivas: Uno de los términos de la relación jurídico-administrativa hemos dicho que debe ser una AP. una relación reflexiva. goza. declaren la existencia de su derecho. de unas potestades exorbitantes del Derecho común. . la misma AP. en el que la AP ostenta la posición procesal más favorable de demandada.1 CE) y cooperación (art. imprescriptibles e inembargables.

régimen de invalidez de sus actos más favorable para la AP del que es propio del Derecho Privado.Se caracteriza fundamentalmente por someter a la AP a un Derecho distinto y exorbitante del Derecho común que es propio de los particulares. Características: . el justiprecio expropiatorio es requisito previo a la ocupación del bien expropiado. sistema de recursos administrativos y jurisdiccionales para controlar la legalidad de su actuación).Necesidad de seguir un procedimiento legalmente establecido para la selección de contratistas versus libertad contractual plena de los particulares. En conclusión. Pero en Europa existe otro modelo.. 4. b) Privilegios en menos: . 18 . es nota característica del DA la de ser un Derecho en constante adaptación a la realidad que regula. Junto a los privilegios en más y en menos. el DA consiste en la búsqueda de un equilibrio entre garantías y privilegios. el sistema de régimen administrativo o sistema francés. debido al imparable y mudable intervencionismo público. se desarrolla espectacularmente durante el Imperio y es. el DA es también un Derecho de garantías.Inmodificabilidad y vinculatoriedad plena de la AP al contenido de sus propios actos declarativos de derechos —favorables— para terceros. 2 LOPJ y 105 LJ). así como necesidad de atender a los principios de mérito y capacidad —art. . plazos breves de caducidad para el ejercicio de acciones en vía jurisdiccional frente a la actuación de la AP (art..3 CE— en la selección de su personal versus libertad contractual plena de los empleadores privados. en gran medida. .Otros privilegios: facultad de expropiación de derechos o intereses reconocidos frente a las AAPP por sentencia firme (arts. aunque con matices de diversa intensidad. 103. fenómeno este que ha dado en llamarse “motorización legislativa” y que ha impedido. Algunas de ellas de carácter económico (ej. necesidad de reclamación previa al ejercicio de acciones civiles y laborales (arts. el sistema anglosajón o de “rule of law”.Los sistemas de Derecho Administrativo europeos y la evolución histórica del Derecho Administrativo en España SISTEMAS DE DERECHO ADMINISTRATIVO EUROPEO Las características del DA que acabamos de exponer son expresivas de un sistema peculiar de DA. el propio de los países de la Europa occidental continental. Veamos las características originales más destacadas de uno y otro: a) Sistema francés o de “régimen administrativo”: su fisonomía básica —aunque con evidentes matices según el ordenamiento nacional de que se trate— es la que hemos expuesto en el apartado anterior. en base al cual debe obtenerse un eficaz servicio a los intereses generales sin menoscabo de las situaciones jurídicas de los ciudadanos. Por último. 18. que el DA sea un Derecho codificado.Necesidad de seguir un procedimiento para la formación de su voluntad cuya infracción puede determinar la invalidez de la decisión final. indemnizabilidad general de los daños ocasionados como consecuencia de la actividad de una Administración Pública). 120 y ss. Otras de carácter jurídico (necesidad de observar un procedimiento. 46 LJ). LRJPC). Este sistema nace en Francia tras la Revolución.

. es frecuente en nuestros días que ciertos organismos administrativos gocen de atribuciones “cuasi judiciales”.La igual sumisión de todas las clases (incluidos los funcionarios) al Derecho ordinario del país. No obstante. Existen. bien diversa. En 1981 nace incluso un procedimiento de petición de revisión judicial de asuntos públicos ante los Tribunales ordinarios. . la cual ha estado tradicionalmente sujeta al principio The King can do not wrong. como consecuencia de una interpretación original del principio de división de poderes y de una desconfianza notable hacia el poder judicial prerevolucionario. No caben al respecto juicios absolutos. tanto en sus inicios como en su evolución progresiva. b) La más cierta de todas las notas es la segunda: control de la AP por los Tribunales ordinarios. además. los sistemas francés y anglosajón. Características (DICEY): . Si puede decirse que esta situación es cierta formalmente. los cuales se integran al efecto por jueces especialistas en materia administrativa. de prerrogativas e incluso de facultades discrecionales de las autoridades administrativas y del Gobierno. el segundo al primero.La absoluta supremacía del Derecho Común. el sistema inglés se ha caracterizado materialmente también por estas otras notas: a) Es característica del Derecho inglés la existencia de prerrogativas públicas impensables en el Derecho continental.Al tiempo. en materias como la Seguridad Social Tribunales especializados. así como a un régimen de amplias prerrogativas en relación a la disciplina de los contratos administrativos o a la de los funcionarios.. sobre todo. a pesar de las evidentes diferencias existentes. se han aproximado mucho en los últimos tiempos (se ha aproximado. . c) A partir de la segunda década del siglo XX se confiere al Ejecutivo una potestad normativa secundaria delegada por el Parlamento (delegated legislation). sin embargo. según el cual el monopolio normativo reside en el Parlamento. En él no existe la noción de “Estado” sino la de “Corona”. lo cual ha llevado hasta fechas recientes —hasta la Crown proceedings Act de 1947— a la práctica inexistencia de responsabilidad patrimonial de la AP —respondía el funcionario conforme a la normativa común—. de modo que el Ejecutivo no dispone de una potestad normativa originaria. b) Sistema anglosajón o de “rule of law”: la evolución del Derecho de la Administración en el Reino Unido fue. el monopolio normativo del Parlamento es tempranamente alterado a través de la concesión al Ejecutivo de una potestad reglamentaria de amplio espectro. todo sea dicho). por las que sus decisiones no pueden ser revisadas por los Tribunales ordinarios. la cual ha adquirido una gran importancia cuantitativa en el ordenamiento británico.Como consecuencia también de una peculiar interpretación del principio de separación de poderes. En conclusión. como opuesto a toda existencia de poderes arbitrarios. nace una instancia especial para conocer de los pleitos entre la AP y los ciudadanos al margen de la Justicia ordinaria: el Consejo de Estado.La interpretación estricta del principio de separación de poderes. pero puede decirse que el sistema francés es más perfeccionado técnicamente que el anglosajón y supone por regla general un mayor control de la AP y 19 . administrado por los Tribunales ordinarios.

comienza a recibirse en España como una disciplina con pretensiones científicas.Prohibición de interdictos contra la AP (1839) . la cual permanecería —con enormes cambios— hasta nuestros días). consagrándose. Una de las causas de la aproximación de ambos sistemas ha sido la común pertenencia de los Estados que los crearon a la Unión Europea.Decreto de 12 de mayo de 1821: establece la inhibición absoluta del poder judicial en materia de contribuciones e impuestos y plenas facultades a los intendentes para la cobranza de aquellos incluyendo la posibilidad de decretar apremios.Decreto de 3 de febrero de 1823: por el que se establecen amplias potestades sancionadoras a los entes locales. se establece un sistema de recursos jerárquicos administrativos contra los acuerdos de alcaldes y ayuntamientos. se incrementan las facultades de la AP en relación al cobro de las contribuciones. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO EN ESPAÑA El Decreto de 24 de septiembre de 1810 consagra por primera vez formalmente la división de poderes que. así. año en el que se restablece la Jurisdicción contenciosoadministrativa. con el tiempo. Se constituye una “Monarquía pseudoparlamentaria” (GALLEGO ANABITARTE): Poder Legislativo encarnado en las Cortes con el Rey. pero la mayor parte de los mismos excluyen la ulterior vía judicial.Implantación de la reclamación administrativa previa a la interposición de demandas contra entes públicos (1847) . se plasmará en la CE de 1812. así. Su creación es simultánea a una serie de medidas que presagian ya el nacimiento de un Derecho propio de la AP que. se suprime la Jurisdicción contencioso-administrativa y se vuelve a un sistema judicial puro (ahora sí no hay dudas en cuanto a que de los litigios administrativos conocerán los Jueces ordinarios.una mayor garantía para los particulares. El periodo de 1830-1868: a partir de 1830 el Derecho Administrativo. daría lugar al moderno DA: . por cierto. reforzando. El Trienio Liberal (1820-1823) se caracteriza por un fortalecimiento notable de la AP: . la cual.Necesidad de autorización administrativa previa para procesar a los empleados públicos (1847) Periodo 1868-1978: tras la revolución de 1868. . un sistema judicialista puro de tipo inglés. más tarde. se ha visto decididamente influenciada por el Derecho Administrativo francés en gran parte de su régimen jurídico-administrativo. Se crea la Jurisdicción contencioso-administrativa en 1845 según el modelo francés de Jurisdicción retenida. sistema que termina en 1875.España vive dos conatos de Estado policéntrico: las dos repúblicas. el régimen establecido en el Decreto de 12 de mayo de 1821. más o menos consolidado en Francia. mientras que Francia permanece fuertemente centralizada 20 .Privilegio de la inembargabilidad de los bienes públicos (1845-1847) . Poder Ejecutivo encarnado en la persona del Rey y un Poder Judicial al que se someten las controversias administrativas. La evolución posterior del DA español lo separa de modo notable del DA francés: .

que tendrá una caracterización política. básicamente. así. entre otras circunstancias. con las especialidades técnicas que ello implica. Procesal. de las bases constitucionales del DA. ha hecho que el 21 . No obstante. mientras que en Francia la Jurisdicción administrativa seguirá siendo. La Constitución condiciona los rasgos esenciales del DA y de la Administración Pública.. . Penal. . junto a otras causas. condiciona el contenido del DA de modo sobresaliente.Relaciones del Derecho Administrativo con otras ramas jurídicas y con la Ciencia de la Administración El Derecho Administrativo es un Derecho Público. Financiero y Tributario y el Derecho de la Seguridad Social. destacadamente de la AP. 5. Pero veremos también en este apartado las relaciones del DA con otras ramas del ordenamiento pertenecientes al Derecho Privado.La fisonomía de la Jurisdicción contencioso-administrativa española se separa definitivamente de la francesa en 1904. Éste. . entre ellos. como vimos. un Derecho del Estado. así como los derechos fundamentales y libertades públicas de los ciudadanos.Derecho Administrativo y Derecho Procesal: el Derecho procesal es. hablándose.El representante del Gobierno central en las provincias francesas —el Prefecto — tendrá un perfil profesional. subsiste un departamento ministerial. al contrario que el Gobernador civil español. Tras la CE de 1978. a las demás ramas que integran el Derecho Público: Derecho Político o Constitucional.La independencia del poder y la función jurisdiccional queda garantizada. una Jurisdicción delegada . Todo ello. próximo. dado que la AP en nuestro sistema se encuentra sometida a un orden jurisdiccional ordinario especializado. esto es. España se constituye. por tanto. encargado de ciertas funciones administrativas y cuyo titular es miembro del Consejo de Ministros. el Ministerio de Justicia. La CE recoge muchos preceptos que son al tiempo de una y otra rama del ordenamiento.Derecho Administrativo y Derecho Constitucional: la conexión entre el DA y el Derecho Constitucional es eminente. en un Estado policéntrico de estructura “pseudofederal”. El hecho de que la competencia de dicho orden venga determinada por la actuación o conducta de las AAPP sometida al DA. las diferencias vuelven a agravarse: la Jurisdicción administrativa española permanece en el modelo “judicial especializado” y la francesa en el modelo de “delegación”. lleva a un desplazamiento en el interés de la doctrina hacia otros ordenamientos administrativos con los que existen actualmente más afinidades. año en que se integra —hasta hoy—en el Poder judicial ordinario.En España la conexión DA y el Derecho Procesal es todavía más intensa que en otros países de modelo francés.. el Derecho que regula la organización y funciones del Poder judicial y sus puntos de contacto con el Derecho Administrativo son varios: . gracias a las previsiones de la CE. como Derecho que regula las normas y principios básicos de la estructura y organización de los poderes públicos y. por la existencia de un órgano constitucional encargado de la administración y gobierno de los jueces y tribunales: el CGPJ. rompiéndose así el paradigma que el DA francés había constituido durante todo el siglo XIX para la doctrina española.

denominado Derecho Procesal administrativo. que atienden al ámbito de aplicación del DA y a sus límites. malversación). normas y conceptos del DA para valorar determinadas conductas tipificadas como delitos o faltas (así. la Administración Pública dispone de una potestad sancionadora informada en gran parte por los mismos principios del Derecho Penal (legalidad y tipicidad de infracciones y sanciones. presunción de inocencia. para pasar después a tratar la cuestión de los límites y ámbitos de aplicación de ambos Derechos por las AAPP. se encarga de la ejecución y cumplimiento de las penas impuestas por los órganos jurisdiccionales penales.Derecho Administrativo y Derecho Penal: en primer lugar. No obstante.Por lo demás. el procedimiento concebido como sucesión de actos vinculados y orientados a la consecución de un fin. por tanto. La vinculación al orden penal se extiende a la propia jurisdicción contencioso-administrativa. Derecho Administrativo y Derecho Civil y Mercantil: las relaciones entre el Derecho Administrativo y el Derecho Privado en general son relaciones complejas. 22 . deberán ser remitidas al órgano penal correspondiente con suspensión del proceso administrativo (art. en ocasiones.). Ambos. de ordinario. la Administración penitenciaria — integrada. resistencia. en primer lugar. en la medida en que las cuestiones prejudiciales penales en el seno de un proceso contencioso-administrativo son la excepción —junto a las constitucionales cuando se trate de normas con rango de Ley— al principio de que el juez de la cuestión principal es también juez de la cuestión incidental y. En tercer lugar el Derecho penal establece una serie de delitos y faltas cometidas por funcionarios públicos (prevaricación. que es indudablemente una rama del Derecho procesal. 4 LJ). las relaciones por así decir “naturales”. Derecho Administrativo y Derecho Financiero: el Derecho Financiero como Derecho que regula la actividad financiera de los entes públicos. .2 LGP establece la supletoriedad de las demás normas del Derecho Administrativo). sus propias normas remiten al Derecho Administrativo general (así. un complejo administrativo. debe tenerse en cuenta que la Jurisdicción penal tiene preferencia frente a la actuación sancionadora de la AP. . etc. el proceso jurisdiccional y el procedimiento administrativo son especies que tienen un género común. hasta el punto de que se habla a menudo de un Derecho punitivo del Estado. En segundo lugar. Vamos a ver.). 1. haya sido parte del Derecho Administrativo. comparten principios comunes como los de contradicción y audiencia o prohibición de indefensión. etc. así como una serie de delitos y faltas cometidos contra la AP o sus agentes (atentado. integrado por el Derecho Administrativo sancionador y el Derecho Penal. desobediencia. como actividad instrumental respecto de las demás funciones a ellos asignadas. el art. Por último. “non bis in idem”. delitos contra el Patrimonio histórico o contra la ordenación del suelo y el medio ambiente). que goza de autonomía didáctica dada su gran complejidad técnica. el juez penal ha de tener en cuenta instituciones. usurpación de funciones públicas. en el Ministerio de Justicia—. cohecho. Además. por lo demás. falsificación de documentos públicos. es una especie del género “Derecho Administrativo”.

contratos. si se quiere.1 CE). así. 4 LJ). cuando la AP celebra un contrato de Derecho Privado. En este sentido. de los servicios públicos y de la prerrogativa). propiedad. actos sometidos al DA y residenciables ante la Jurisdicción contencioso-administrativa (art. identificada en nuestro ordenamiento con la expresión “obras y servicios públicos” (entendida la expresión en sentido amplio. al Derecho Civil en la regulación de una determinada institución. seguros. Por ello. como sujeto. cuando la AP actúa con sometimiento al Derecho Privado. Derecho Administrativo y Derecho laboral: las relaciones entre estas ramas del ordenamiento se concretan fundamentalmente en: 23 . es en ocasiones la propia ley administrativa la que remite. A estas cuestiones se las denomina cuestiones prejudiciales o incidentales y la competencia para su resolución compete a la Jurisdicción contencioso-administrativa (art. como cualquier actividad que los particulares no puedan realizar en cuanto tales) y que constituye lo que dichos autores han denominado giro o tráfico administrativo. Las relaciones entre el DA y el Derecho Mercantil son también importantes: una decisiva parcela de la actividad mercantil se encuentra reglamentada por el DA por razones de interés público (crédito y banca. con una inmediatez menor que en el caso de aplicación del DA. como supletorio. es la circunstancia de que la actividad desplegada por la AP se halle directa e inmediatamente vinculada a una finalidad de interés público. cuando la AP actúa con sometimiento al Derecho Privado persigue igualmente fines de interés público —no es dable que la AP persiga fines distintos de los públicos (art. aunque. responsabilidad) con la finalidad de garantizar que la AP. Ninguna de ellas parece. que requiere acuerdo del Consejo de Ministros tras un procedimiento legalmente previsto. una actividad propiamente administrativa. sin embargo. Cuando la AP actúa con sometimiento al DA ocurre en ocasiones el fenómeno inverso al de los actos separables. los actos de preparación y adjudicación son considerados actos separables. O la creación de una sociedad mercantil estatal. se ha destacado que el hecho que determina la aplicación del DA en detrimento del Derecho Privado. Lo más trascendente de las relaciones entre DA y Derecho Privado es. alcance los fines a los que la preordena el ordenamiento. Hemos visto igualmente que. esto es. Las teorías avanzadas por la doctrina a lo largo de la Historia ilustran suficientemente acerca de la complejidad de la solución (teorías de los actos de gestión-actos de autoridad. Así. 3 LCAP). la determinación de cuándo la AP debe actuar con sometimiento a uno u otro (límites de aplicación del Derecho Administrativo).La caracterización del DA como Derecho estatutario implica que gran parte de sus instituciones suponen una adaptación o “modulación” de las instituciones creadas en el Derecho Común (actos jurídicos. a pesar de la naturaleza estatutaria del DA y a su ánimo de complitud. para GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ. la actividad así desplegada queda sometida en ciertos de sus elementos a normas administrativas de ius cogens. telecomunicaciones). la AP actúa en tal modo cuando realiza una función típica. transportes. bolsa. 9. Ahora bien. satisfactoria para explicar cuándo debe aplicarse el Derecho Administrativo o el Derecho Privado. Ciertamente este criterio tampoco es muy claro aunque ciertos autores han tratado de clarificarlo. consistente en que en dicha actuación administrativa se entrecrucen elementos de Derecho Privado. 103. en efecto. esto es.

pero éste viene abordado desde una perspectiva no jurídica. La primera estudia a la AP como instrumento del poder político. de modo que muchos derechos laborales básicos quedan exceptuados o modulados (ejs.1 El Derecho Administrativo como ordenamiento jurídico 24 . el cual. . huelga. . Todo ello supone que la Ciencia de la Administración tiene un marcado carácter interdisciplinar y heterogéneo. considerada ésta desde un ángulo o perspectiva no jurídica.Algunas de las normas del Derecho laboral tienen naturaleza administrativa — otras son modulaciones del contrato civil de arrendamiento de servicios. por tanto. Dichas perspectivas de estudio que adopta pueden ser la política. TEMA 2 1.. en fin. Esta Ciencia es. La segunda se centra en el estudio de técnicas de organización y de actuación de la AP. determina que sea creciente la transmisión a la Jurisdicción laboral de los pleitos originados en este ámbito a pesar de que intervenga la AP. por razón de su vinculación con la relación laboral. la disciplina que estudia la AP —su organización. la Economía.. por el Derecho del Trabajo y de la SS. estudia las relaciones entre la AP y la sociedad a la que sirve. La tercera. funcionamiento y relaciones—. negociación y convenios colectivos).El hecho de que todas estas normas sean estudiadas. con una función tuitiva del trabajador—. en la que se entrecruzan disciplinas varias como la Política. por tanto. desde un punto de vista de la implementación de la eficiencia de ésta como organización o cuerpo complejo. vigilancia y sanción de infracciones administrativas en materia laboral o las relativas a las prestaciones comprendidas en el régimen de la Seguridad Social constituyen actividad de servicio público. sindicación. técnica o sociológica. normas sobre inspección. el Management y la Sociología. así como de modo supletorio al llamado “personal estatutario” de los servicios públicos sanitarios. Por otra parte. el Derecho laboral se aplica a una parte importante de los empleados de las AAPP —el personal laboral—. queda excluido de la disciplina del Derecho laboral y viene regulado por un estatuto propio.El ordenamiento jurídico-administrativo: concepto y elementos específicos 1. fundamentalmente. derechos de asociación. pertenece al DA la regulación de las condiciones de trabajo del personal funcionario de las AAPP. El Derecho Administrativo y la Ciencia de la Administración Se debe decir que la Ciencia de la Administración tiene el mismo objeto de estudio que el DA.Por último. Así.

además. una de las ausencias más significativas del Título preliminar del CC la de las normas que aprueba la Administración. según lo expuesto. independiente y distinta de la de las normas que lo integran. 2ª) La interpretación de la norma debe hacerse necesariamente desde la perspectiva del ordenamiento en su conjunto. Constituye. a la capacidad del Ejecutivo para dictar normas con valor de Ley. por ejemplo. por el contrario. No obstante. sin olvidar la importante influencia de la colectividad (SANTI ROMANO). porque las normas sólo alcanzan su verdadera significación en tanto se integran en el ordenamiento. constituye una unidad con vida propia. 3ª) La mutabilidad del ordenamiento que hace posible sus transformaciones a partir de la modificación de sus elementos fácticos (por ej. en primer lugar por motivos obvios que no hacen sino subrayar la necesidad de su reforma.). 25 . así como la colectividad condiciona la organización y también crea Derecho. En este sentido. sistema pues que integra tanto una dimensión normativa como una dimensión organizativa. Esta afirmación se comprueba fácilmente constatando todo lo que no está en él y. los cambios políticos). como en el caso de la costumbre. Como tal ordenamiento no se puede reducir al conjunto de normas en vigor sino que constituye un sistema que las precede y define como fuentes de Derecho. en tercer lugar. sino que el nuevo Estado ha incorporado una tipología de distintas clases de leyes (orgánicas.. las disposiciones administrativas o. la «Ley» del artículo 1 CC no es ya una categoría uniforme. reglamentos.El Derecho Administrativo constituye un ordenamiento jurídico en cuanto “parte del ordenamiento jurídico general que se refiere a la Administración Pública” (GARCÍA DE ENTERRÍA). Por otro lado. los reglamentos parlamentarios y los reglamentos de órganos constitucionales. Tampoco se hace ninguna referencia. en principio. en el simplista sistema apenas dibujado en el Código no caben toda una serie de normas que ocupan un papel ambivalente: son. marco. sobre todo. las especificidades. respecto al recogido en el Título Preliminar del CC. El estudio de las fuentes compete. El ordenamiento jurídico. tradicionalmente ha venido siendo la Parte General del Derecho Civil (de ahí la inclusión en el Título Preliminar del Código Civil de una serie de normas generales sobre las fuentes) la que se ha ocupado de su estudio. en la terminología más acuñada. complejidad e importancia del «reglamento» exigen una referencia expresa. configura a ésta desde un punto de vista jurídico. aparte de ser creado por la organización. circunstancia que determina: 1ª) La permanencia del ordenamiento en la medida que permanecen sus principios inspiradores y a pesar de los cambios normativos que puedan producirse. En segundo lugar. de armonización. Sin embargo. a todas las ramas del Derecho en la medida en que todas se nutren de normas. Estos aspectos aparecen interrelacionados en la medida en que el sistema normativo. la propia Constitución. mucho más enrevesado y complejo.. se dibujan las relaciones interorgánicas y las de los órganos estatales con los ciudadanos (DE OTTO). el sistema de fuentes de derecho en el ordenamiento actual es. no cabe entender que el concepto de ley equivale al de norma escrita sino que. La regulación de las fuentes guarda una íntima relación con la forma de Estado y de gobierno en la medida en que determina los órganos con poder normativo y las relaciones que se establecen entre sus productos normativos: se determina la estructura interna del Estado a través de la estructura territorial del ordenamiento jurídico y.

De este modo. con una incidencia decisiva en la legislación administrativa. sino que es otro muy diferente y cuya relevancia debe ser objeto de un tratamiento específico. Leyes (con su diversa tipología) y normas del Ejecutivo con rango de Ley. Esta inacabada relación de fuentes del derecho ausentes en el Título Preliminar del CC —no está tampoco todo el ordenamiento regional. la incorporación de España a las Comunidades Europeas determinó el papel crucial del Derecho Comunitario. a consecuencia de la creación de un órgano específico con funciones de guardián de la Constitución. 6 CC. 2. la complejidad y la heterogeneidad son dos notas especialmente características: en la medida en que la pluralidad de organizaciones conlleva también una pluralidad de ordenamientos jurídicos se dificulta enormemente la labor de localización de la norma que resulta aplicable al 26 . En concreto. Estatutos de Autonomía.Criterios configuradores del sistema de fuentes en el Estado autonómico: competencia. en especial la emanada del Tribunal Supremo. territorio y tiempo En un Estado policéntrico. la jurisprudencia del Tribunal Constitucional no puede ser encuadrada en el simple papel de complemento asignado a la jurisprudencia. irrupción de nuevos tipos de leyes (orgánicas. de Comunidades Autónomas).. en la interpretación y aplicación de las normas jurídico-administrativas.. Reglamentos y Directivas comunitarias (Derecho Comunitario derivado) y Reglamentos administrativos. las previsiones de reservas de ley.. En efecto. 1. elaboración de reglamentos. regulación del procedimiento legislativo. 1. la tipología de las fuentes del ordenamiento jurídico-administrativo podría ser sintetizada del siguiente modo: 1ª) Fuentes escritas: Constitución Española.. 2ª) Fuentes no escritas: costumbre y principios generales del Derecho. valor de las sentencias del TC. referencia al poder normativo de la Administración. como es el Estado de las Autonomías. debe recordarse el especial valor de las sentencias constitucionales (en su función de “legislador negativo”) y el papel decisivo de la jurisprudencia de los Tribunales. la integración del Estado Español en las Comunidades Europeas a través de la previsión contenida en el art. sometida a drásticas restricciones en el art.El impacto del Texto constitucional sobre el sistema de fuentes se produce. En la esfera del Derecho Administrativo. jerarquía. siendo una prueba evidente la “normación sobre la normación” que la CE 78 contiene: valor normativo de la propia CE. 93 CE. el estudio de las fuentes del Derecho tiene además una importancia singular en la medida en que la Administración no sólo es destinataria de normas jurídicas sino también —y éste es el dato singular— el sujeto que produce un mayor número de normas (coparticipación en la función legislativa a través de la remisión por el Gobierno de proyectos de ley a las Cortes.. De ahí la creciente importancia que ha adquirido el Derecho Constitucional en el estudio de las fuentes. Tratados Internacionales. el valor de los Tratados internacionales. participación directa en la producción legislativa a través de los Decretos-Leyes y los Decretos Legislativos. ni las ordenanzas locales…— confirma que tenemos pendiente en España el importante reto de reducir de nuevo a sistema el capítulo de las fuentes del derecho.). Además.. también.

precisa y delimitada del poder.16 CE). Caso de existir un conflicto entre los entes afectados acerca de la titularidad de la competencia. 150 de la Constitución («bloque de la constitucionalidad»).1. legislación básica-legislación de desarrollo). La distribución de competencias entre el Estado y las CCAA la realiza la Constitución. sólo aquellos centros que tengan reconocida la potestad legislativa podrán nomativizar en estos sectores (idem con la LO).1. Esta diversidad de centros productores de normas acentúa la necesidad de recurrir a criterios de ordenación del sistema normativo que clarifiquen los ámbitos que sean propios de cada norma. Son.aquel centro que tenga atribuida la competencia (ya material ya funcional) puede normativizar en base a ella con exclusividad.existe una distribución tanto material como funcional. en tanto que norma institucional básica de las Comunidades Autónomas. incluso. A veces. Competencia Se trata de un concepto polisémico. su propia competencia para producir su propio Derecho y construir su propio Ordenamiento jurídico.c CE). .. si bien los Estatutos deben respetar los criterios fijados en los arts. 149. 161. En el ámbito del ordenamiento jurídico puede definirse como la concreción jurídica. es decir. en otras más numerosas. los EA.supuesto de la realidad de que se trate. Se trata de una división de competencias de carácter complejo por dos razones fundamentalmente: . 149.la competencia se distribuye. pues. 148. sin que exista obstáculo alguno a que ambos criterios se entremezclen (por ej.17 CE)..18 CE).1. la característica del Estado Autonómico como Estado policéntrico es la división territorial del poder: cada centro posee su propio poder.1. la ejecución de los servicios (art. Existen dos consecuencias principales del criterio de competencia: .en la medida en que a lo largo de la Constitución existen determinadas materias reservadas a ley. 147. De forma más concreta vendría a ser la atribución a un órgano o ente concreto de la potestad de regular determinadas materias o de dictar cierto tipo de normas con exclusión de los demás. en función de las materias sobre las que se ejerce (por ej. por lo que puede eficazmente impedir que otro sujeto que carezca de ella lo haga. 149. será el Tribunal Constitucional el que lo resuelva (art. Ordenamiento jurídico. 27 . Comunidades Autónomas. los Estatutos de Autonomía y las leyes del art. Así. en unos casos. de forma exclusiva y. . art. se introducen otros elementos como la coordinación (art. actos administrativos.2 d CE). 149 y 150 CE.). Entidades Locales. dificultad que se acrecienta con la incorporación a las Comunidades Europeas y la subsiguiente aplicación en España del Derecho Comunitario. los que recogen las competencias de la CA respectiva (art. al que se le pueden atribuir significados diversos en función del ámbito al que lo refiramos (por ej.. de forma compartida entre los diversos entes en cuestión. relaciones internacionales) y de la función que les compete (por ej.

Ley: los parlamentos.Jerarquía Es la ordenación jerárquica de las diversas formas que pueden adoptar las normas.CE: el pueblo mediante referéndum. Se trata de un principio fundamentado en la diferente denominación de las normas según el órgano autor de las mismas y el procedimiento utilizado.EA: los parlamentos (a veces también el pueblo mediante referéndum). En relación a estos últimos y en una interpretación conjunta de los art. . en la eficacia de las normas que han de prevalecer por aplicación de estos principios: * competencia: la norma no competente es nula porque invade competencias que no le son propias incluso si no contradice a la que es competente (su eficacia deriva del contenido de la materia sobre la que versa). ¿Qué escalones existen en el ordenamiento español? A efectos docentes nos podemos preguntar quién es el autor de la norma para establecer la prelación: . El rango de las disposiciones de las Comunidades Autónomas se encuentra en las Leyes de Gobierno y Administración de las respectivas CCAA). ya que estas relaciones entre dos ordenamientos se rigen por otros principios (básicamente el ya referido de competencia).Reglamentos: el Gobierno y la Administración Pública. cuya eficacia deriva de la forma exclusivamente (del rango). La diferencia con el principio de competencia se basa.2. . 9. operando solamente ad intra en cada Ordenamiento. dejando a un lado la eficacia ad intra del principio de jerarquía respecto de cada ordenamiento. .3 LG para el ámbito de la Administración del Estado: Real Decreto. Orden Ministerial.las disposiciones administrativas se ajustarán al rango que establezcan las leyes (art. . sin que puedan establecerse relaciones jerárquicas entre dos normas pertenecientes a Ordenamientos distintos. 3 y 4 LG se deduce que: . * jerarquía: la norma inferior es nula porque contradice otra de rango superior. a pesar de que en el ámbito del Derecho Administrativo los principios generales del Derecho tengan una especial importancia en su función de suavizar el rigor positivista que impera.primacía del Derecho escrito sobre el no escrito (art. 1 CC). 28 .la prelación que se establece en el art.2 y 3 Ley 30/1992 y 23. 51.la nueva norma de rango superior deroga aquellas de rango inferior que la contradigan (fuerza activa). 23. Esta jerarquía opera tanto en las relaciones entre la ley y las normas emanadas de la Administración como entre los reglamentos mismos e implica la asignación a las normas de diferentes rangos según la forma de las mismas y con independencia de su contenido. .3 CE: la jerarquía normativa.ninguna disposición administrativa puede vulnerar preceptos de normas de rango superior (es la fuerza pasiva de este principio). Este principio se manifiesta en dos vertientes: . .

señala que la prohibición de retroactividad sólo alcanza a las restrictivas o sancionadoras no favorables.1 CC las leyes entrarán en vigor a los veinte días de su completa publicación en el BOE. 24.el art. dejando a un lado la huidiza teoría de los derechos adquiridos. 52 de la Ley 30/1992 al señalar que para que produzcan efectos jurídicos las disposiciones administrativas habrán de publicarse en el Diario Oficial que corresponda. con apoyo en las SSTC de 20 julio de 1981 y 4 de febrero de 1983. 17 de abril de 1986. Para LÓPEZ MENUDO. por lo que respecto a otro tipo de disposiciones no juega esta prohibición (es lo que DE OTTO denomina licitud constitucional de las disposiciones no incluidas en el art. Respecto de las disposiciones administrativas. 9. Todo ello matizado por el principio de protección de la confianza legítima sentado por el Tribunal Europeo de Justicia (sentencias de 16 de mayo de 1979. El precepto más relevante a estos efectos es sin duda el contenido en el art. .Tiempo En relación al criterio del tiempo deben ser analizadas tres tipos de cuestiones: Entrada en vigor: Según dispone el art. Una prescripción similar se recoge en el art. 28 de octubre de 1982. LÓPEZ MENUDO afina aún más y circunscribe los derechos individuales a los susceptibles de amparo (solución que asume la STC 42/1986). 9. completa.3).4 LG establece que la entrada en vigor de los Reglamentos aprobados por el Gobierno requiere su íntegra publicación en el BOE.el art.3 CE. 2. El término «disposición» se debe entender en un sentido amplio que comprenda tanto las leyes como los reglamentos.el art. La publicación ha de ser. El dies a quo para el cómputo del plazo arriba señalado es el día siguiente al de la finalización de la publicación de la norma. el art. previsión que no deja de ser un mandato para el intérprete en la medida en que una norma con rango de ley no puede vincular al futuro legislador. Retroactividad: La posible eficacia de las normas para regular supuestos de hecho que se localizan temporalmente en un momento anterior al de su entrada en vigor se regula en los siguientes preceptos: . 3 CC prevé que las leyes no tengan efecto retroactivo a menos que en ellas se disponga otra cosa. Se debe notar que las previsiones anteriores no pasan de ser una regla de carácter general y subsidiaria en la medida en que cada norma puede prever una entrada en vigor particularizada. que sería de utilidad para 29 . 2. 9. 3 CE aunque el carácter en cierta medida genérico de los términos utilizados por el constituyente obliga a preguntarnos acerca del significado de las expresiones «disposiciones» (¿sólo las leyes formales. sólo los reglamentos o ambos?) y «derechos individuales» (¿equivale a derechos fundamentales o se trata de un concepto más amplio?). . que respecto de los actos administrativos señala que se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten salvo que en ellos se disponga otra cosa. entre otras). donde se garantiza la irretroactividad de las “disposiciones” sancionadoras no favorables o restrictivas de “derechos individuales”. Los derechos individuales se deben identificar con los derechos y libertades fundamentales del Título I CE. pues. 57 de la Ley 30/1992. si en ellas no se dispone otra cosa. 12 de diciembre de 1985.

que son las que legitimarían que siguiera en vigor: en el momento en que las mismas desaparecieran habría que entender derogada la norma. se oponga a la regulación contenida en el nuevo texto. 9. la respuesta más acertada hay que buscarla en las circunstancias que determinaron el dictado de la norma en cuestión. Así. para combatir los efectos de la sequía o de una riada).“impedir el cambio brusco y por sorpresa. Derogación: El art. pueden existir normas que se dictan con un período de vigencia determinado explícitamente (por ej. sobre la misma materia. No todas las leyes contienen una derogación expresa.1 CC señala que las leyes penales. Por la simple derogación de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado” Pueden existir. permanezcan vigentes y las que viene a derogar. El examen de las disposiciones derogatorias de las normas nos evidencian la utilización de fórmulas genéricas que. pues. esta afirmación debe ser matizada en el ámbito jurídico-administrativo en la medida en que se trata de un sector donde las circunstancias de la realidad imponen otros criterios: las normas se dictan muchas veces en función de unas circunstancias concretas. Respecto de estas últimas. el antiguo art. circunstancia que sería deseable en aras a la seguridad jurídica que garantiza el art. el art. En principio. en cuya perdurabilidad podía legítimamente confiarse. 129 LPA de 1958 exigía que a la formulación de cualquier propuesta de disposición se adjuntara una tabla que recogiera las normas que. claro está. regulado anteriormente. 2. se plantea el problema de la determinación del cese de su vigencia. por lo que podríamos extraer como 30 .3 CE. especialmente cuando no existe un interés público perentorio que imponga el cambio de un modo insoslayable” (GARCÍA DE ENTERRÍA). que no se haya producido anteriormente una derogación expresa. No obstante. pero también otras cuya limitación temporal es implícita (por ej. siempre. en principio. La derogación tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá siempre a todo aquello que en la Ley nueva. tras la entrada en vigor de la nueva disposición. en definitiva. sin dar tiempo ni medios al afectado para reequilibrar su posición o adaptarse a la nueva situación.2 CC: derogación de todo aquello que. Territorio Si bien no existe una norma que exprese de forma general el ámbito territorial de aplicación de las normas administrativas. las de policía y las de seguridad pública obligan a todos los que se hallen en el territorio español. son superfluas en la medida en que siempre operaría la derogación tácita prevista en el art. La vigencia de las normas es. Esta previsión legal se incumplía normalmente en la práctica de las disposiciones administrativas y legales.2 CC prevé que “las leyes sólo se derogan por otras posteriores. renunciando a una regulación con vocación de permanencia (“leyes-medida”). Ley de Presupuestos del Estado). capaz de alterar de forma sensible una situación. sea incompatible con la anterior. dos tipos de derogación: expresa y tácita. si bien en este último caso no existía obstáculo técnico-jurídico que lo impida: la nueva ley formal pude hacer caso omiso de esta previsión al tratarse de una ley posterior (“lex posterior derogat anterior”). 2. indefinida. Por ello. Materias las de policía y seguridad pública que tienen un carácter básico dentro del ordenamiento jurídico-administrativo. 8.

histórico —según el momento histórico en que nació la norma y la evolución de las circunstancias—. y por el enorme poder que concede a las Administraciones Públicas para el logro de sus fines de interés general. sobre todo. el valor de interpretación auténtica de las leyes. de manera que no se puede imponer su criterio interpretativo a los jueces debido a su sometimiento exclusivo a la Ley (art.. ante la proliferación y diversidad de normas escritas. De ahí la importancia de una interpretación de las normas jurídico-administrativas en la que los principios generales del Derecho ostenten un papel primordial. 1. en su mayor parte ocasionales e incompletas. la multiplicidad de centros productores de normas jurídicas cuya eficacia se proyecta directamente sobre el territorio español o sus ciudadanos (Unión Europea. sin que sea lícito menoscabar esta función a través de una norma reglamentaria. un método preciso para diagnosticar el problema y ofrecer la respuesta adecuada. Comunidades Autónomas y Entidades Locales) determina una mayor complejidad en la búsqueda de la norma que resulta aplicable al caso concreto en la medida en que no existen criterios rígidos que permitan optar por una u otra solución de manera automática y con exclusión de las demás. regla que debería. acumulada: es decir. La mejor interpretación será la que haga coincidir todos estos criterios.. El territorio tiene una consideración unitariamente jurídica (no geográfica): el espacio de aplicación del Derecho viene determinado por el mismo Derecho. el caso del Condado de Treviño. en muchas ocasiones. 117 CE). ante el carácter motorizado de la legislación administrativa ayudan a la interpretación de las normas desde unos parámetros que permitan integrarlas en la lógica del sistema. a pesar de que sus dos municipios pertenecen a la Comunidad de Castilla y León). con todo lo que esto implica de exhaustividad en la regulación y constreñimiento de los comportamientos. que no es posible otorgar a las disposiciones administrativas. lo que no quiere decir que los jueces y Tribunales no estén sometidos a los Reglamentos sino más simplemente que tienen libertad para apreciar cuál es el sentido de la regulación legal.. ser objeto de numerosos matices. coadyuvan al control del ejercicio por la Administración de las potestades discrecionales. Esta interdependencia de las diversas normas aplicables a un supuesto de hecho determinado exige que su interpretación deba ser. Se debe señalar. pero su utilización requiere una gran cultura jurídica y. sistemático —desde la lógica del conjunto. por el Estado (por ej. aparte de su funcionalidad en cualquier rama del ordenamiento: permiten. el Ordenamiento jurídico-administrativo se caracteriza por ser un sector donde existe un predominio aplastante de las normas escritas.La interpretación del ordenamiento jurídico-administrativo Como ya ha quedado señalado. por último. utilizando varios criterios de interpretación: literal. El territorio no es sólo el ámbito espacial de vigencia y aplicación del Derecho. Junto a este dato de la complejidad. 3. la orientación del intérprete.. los reglamentos. Estado.consecuencia la regla de la territorialidad de las normas administrativas. no obstante. situado geográficamente en la provincia de Álava. 31 . sino que también es un límite a su vigencia y aplicación y una frontera para evitar la aplicación de ordenamientos extranjeros. lo que implica que sea el criterio de más difícil utilización pero también el de resultado más satisfactorio— y el teleológico o finalista —que en el caso del Derecho Administrativo se traduce en el interés general—.

10 CE en la medida en que reconoce la autonomía universitaria. distinción ésta que no tiene un carácter baladí ya que el régimen jurídico aplicable será muy distinto en función de que nos encontremos ante un reglamento o un simple acto administrativo (procedimiento de elaboración. por tanto.. si bien el más apropiado sería atender al carácter innovador del ordenamiento jurídico que tienen los reglamentos. Las Administraciones Públicas también tienen atribuida una potestad normativa cuyos productos. dictada por la Administración Pública o por los órganos jurídico-públicos que la tengan atribuida legalmente.. La potestad reglamentaria de la Administración Pública: fundamento En la mayoría de los Estados contemporáneos los órganos legislativos no son los únicos investidos del poder de emanar normas que vinculen a la generalidad de los ciudadanos. pues. . régimen de invalidez. esconden un simple acto administrativo (por ej. Esta definición de carácter general no puede hacernos perder de vista la inexistencia de una forma reglamentaria única. constituyen la gran mayoría de las normas que diariamente publican los diarios oficiales: es la denominada potestad reglamentaria. mientras que los actos administrativos se limitan a la aplicación de esa regulación preestablecida a los casos particulares. régimen de recursos administrativos y jurisdiccionales. contenido e importancia variará en función de la Administración Pública ante la que nos encontremos. En cuanto norma jurídica. a diferencia de los reglamentos cuyo cumplimiento refuerza su vigencia. ante un acto administrativo revestido del ropaje reglamentario. en ocasiones. pues se trata de auténticas normas que contienen regulaciones abstractas y generales de situaciones de futuro que deben ser publicadas y conservan una vigencia indefinida en tanto no se modifiquen o deroguen por otras normas de igual o superior rango. a determinados entes que no son en modo alguno Administración Pública como el TC o el CGPJ). Los actos administrativos. De acuerdo con lo que acabamos de señalar podemos definir el reglamento como aquella norma escrita. sino que existe una pluralidad de manifestaciones reglamentarias que.). simplemente. por lo que hay que atender al contenido de estas manifestaciones para determinar si nos encontramos ante una disposición general reglamentaria o. con rango inferior a la ley. 27. La potestad reglamentaria precisa de una atribución expresa. nombramiento o cese de un alto cargo por Real Decreto). que tienen atribuida la potestad reglamentaria todas las personas jurídico-públicas a las que la Constitución o una ley se la confiera. más aún. El poder para dictar normas reglamentarias está reconocido constitucionalmente en favor de los entes públicos territoriales (Estado. Podemos concluir. mecanismo a utilizar para la eliminación —derogación o revocación—. si bien situados en un plano inferior al de las leyes. se agotan con su cumplimiento. Esta potestad no tiene un carácter uniforme. art. sino que su alcance. CCAA y Entes Locales). La distinción entre actos administrativos y reglamentos se ha intentado sobre la base de diversos criterios. 32 . mientras que la potestad de dictar actos administrativos se entiende implícita para cualquier órgano de la Administración en la medida en que es la forma normal de comportamiento de los órganos administrativos. aunque también existen referencias en la Constitución y las leyes a la potestad reglamentaria de otros entes públicos no territoriales (por ej.2.

términos que se concretan en la Ley Orgánica Universitaria y en los Estatutos de cada centro. El fundamento de la potestad reglamentaria es doble: 1º) Material o empírico: . por lo que el papel del Legislativo está decisivamente influido por el del Ejecutivo (complejo Gobierno-Administración). . No obstante. suelen carecer de los conocimientos técnicos suficientes para regular correctamente asuntos y materias de complejidad técnica elevada. en el seno de la Administración Central del Estado y en cuanto cabeza de la misma. En la medida en que se trata de un producto emanado de la Administración y ésta se encuentra sujeta por el principio de legalidad (art. técnica que sí puede utilizar con las normas reglamentarias ex art. en los términos que la ley establezca. Provincias y Comunidades Autónomas. ya que este precepto solamente pretende vedar el control e inaplicación judicial de las normas con rango de ley (caso de constatar un juez ordinario la posible inconstitucionalidad de una ley debe elevar la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad al Tribunal Constitucional no pudiendo limitarse a inaplicarla.obliga a todos los sujetos. 117 CE) para fundamentar la no vinculación de los jueces a los reglamentos..la regulación general y abstracta que ofrecen las normas legales debe ser completada y pormenorizada para proceder a su aplicación práctica. 9.. .la gran movilidad y novedad de las materias administrativas colapsarían los Parlamentos. de ahí que las leyes reclamen frecuentemente la colaboración del poder reglamentario en esta tarea. 33 . participación directa en la producción legislativa a través de los Decretos-Leyes y los Decretos Legislativos. negociación. cuya actividad se caracteriza por la lentitud (discusión.3 CE). 137 CE contiene una atribución implícita al reconocer la autonomía para la gestión de sus respectivos intereses a los Municipios. . incluidos sus propios autores.los amplios poderes de que goza la Administración en los Estados actuales reclaman una mayor juridificación de la organización y el funcionamiento de los servicios administrativos así como de las relaciones jurídico-administrativas en aras a conseguir la seguridad jurídica que reclama el principio de Estado de Derecho. El ámbito material de esta potestad reglamentaria vendrá determinada por el inciso “propios intereses”.El art. sin que se pueda objetar su exclusiva sumisión a la Ley (art. las normas reglamentarias ocupan una posición de subordinación a la ley. la intervención de la Administración (y del Gobierno como cabeza de la misma) en el proceso de producción de normas tiene una importancia cuantitativa superior a la del legislativo: coparticipación en la función legislativa a través de la remisión por el Gobierno de proyectos de ley a las Cortes (la mayor parte de las leyes tienen su origen en un proyecto gubernamental). . También a los jueces. . el ejercicio de la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes. elaboración de reglamentos. 27. 97 CE atribuye al Gobierno. que han de resolver los litigios con arreglo al sistema de fuentes establecido (art. . 2º) Formal: desde una perspectiva constitucional.El art. pactos) de los procedimientos que la regulan.los Parlamentos.. 6 LOPJ). por su composición política.el art. quienes solo quedarían desvinculados de su producto mediante su derogación o modificación.10 CE reconoce la autonomía de las Universidades. 7 CC).

97 CE. el art. El cap. pueden “ejercer la potestad reglamentaria cuando. salvo en los casos en que ésta se encuentre específicamente atribuida al Presidente de la Comunidad Autónoma o a los Consejeros” (nº 12).3 LG establece una jerarquía normativa de manifestaciones reglamentarias (Reales Decretos del Presidente del Gobierno y del Consejo de Ministros y Órdenes Ministeriales) que permite inducir qué órganos tienen atribuida la potestad reglamentaria. 22 —«De las atribuciones del Consejo de Gobierno»— señala que corresponde a éste “ejercer la potestad reglamentaria. el art. pero nunca podrá desaparecer en la medida en que se trata de una garantía constitucional. 23. En efecto. pero que su consiguiente perfeccionamiento está sujeto a la posterior exteriorización en forma de Orden del Ministro competente o del Ministro de la Presidencia en caso de que la competencia corresponda a varios Ministros. A modo de ejemplo. * COMUNIDADES AUTONOMAS Los arts. Todos los EA atribuyen esta potestad a los órganos colegiados ejecutivos de la respectiva Comunidad Autónoma. 5 —«atribuciones como Presidente del Consejo de Gobierno»— señala que le corresponde “ejercer la potestad reglamentaria en los supuestos en que el ordenamiento jurídico le habilite para ello” (nº 18) y. Por su parte. 153 c) y 161. por disposición de rango legal les esté expresamente atribuida o en las materias de ámbito interno de su Departamento”. El art. en relación a los Consejeros. el art. A un nivel infraconstitucional. del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia establece que el Consejo de Gobierno ejerce. 52 a 54). ¿Qué sujetos tienen conferido en nuestro ordenamiento jurídico el ejercicio de potestad reglamentaria?: * ADMINISTRACIÓN CENTRAL El Gobierno de la Nación tal y como señala el art.2 CE prevén mecanismos de control de las disposiciones de carácter reglamentario emanadas de los órganos de la Administración autonómica. En desarrollo de esta previsión estatutaria. De este precepto parece deducirse que las Comisiones delegadas del Gobierno pueden aprobar reglamentos —pues el precepto habla de “disposiciones”—. en el marco de la Constitución. “la potestad reglamentaria. Estas disposiciones se complementan con los previsto en la Ley 7/2004. En relación al Presidente. en cuanto titulares de sus respectivos Departamentos. V de la Ley está dedicado a regular el ejercicio de la potestad reglamentaria por el Gobierno regional (arts. III del Tít.1 del EARM reconoce al Consejo de Gobierno el ejercicio de la potestad reglamentaria en materias no reservadas por el Estatuto a la competencia normativa de la Asamblea Regional. entre otras. estableciendo el apartado e) una disciplina confusa sobre la forma que han de adoptar los actos de las Comisiones delegadas del Gobierno. LG regula la forma que adoptarán las disposiciones del Gobierno y de sus miembros así como de las Comisiones delegadas del Gobierno —que no son Gobierno—. 25. 32. de manera que la potestad para dictar normas reglamentarias podrá ser más o menos amplia en función del concreto diseño que realicen las mismas. el art. el art. 21. de 28 de diciembre. tal precepto parece confundir el nomen iuris del acto —“acuerdo”— con la forma de exteriorización —Orden Ministerial—. del Estatuto de Autonomía y de esta Ley”. de 28 de la 34 . 38 establece que.El grado de autonomía de cada uno de los entes referidos dependerá de la concreta articulación que realicen las normas infraconstitucionales. el art.1 de la Ley 6/2004.

2. el art. Son ellas mismas.b). lo cual es. Incluso. debiéndose aprobar por el Pleno. podemos distinguir: * EJECUTIVO: es aquel que detalla. 25 —Forma de las disposiciones y actos—). se situarán en la misma posición jerárquica que las leyes. de 2 de abril. Incluso. A más abundamiento. 3. el art.2 LOTC faculta al Tribunal para dictar reglamentos sobre su propio funcionamiento y organización. peligroso. de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (art.f LOTC). * ENTIDADES LOCALES La “garantía institucional” de las Entidades Locales (según expresión del TC) que recogen los arts.2. art. 110 LOPJ confiere al Pleno del CGPJ la potestad de dictar reglamentos en materia de personal. las que emanan estas normas como medio. cuanto menos.1 CE exige para su aprobación la misma mayoría que para las Leyes Orgánicas. o bien prepara la ejecución propiamente dicha disponiendo los instrumentos 35 . 137 y ss. el nº 2 del artículo precitado habilita al órgano de gobierno de los jueces para dictar Reglamentos de desarrollo de la LOPJ estableciendo regulaciones de carácter secundario y auxiliar. 72. reconocimiento explicitado por el art. 58 y 143. Por su parte.diciembre. el art. Clases de reglamentos Tomando como base la clasificación establecida a mediados del siglo pasado por VON STEIN en función de las relaciones del reglamento con la ley.TC y CGPJ: la razón que justifica la atribución a estos órganos de la potestad reglamentaria radica en el principio de la separación de poderes. * OTROS PODERES DEL ESTADO . Por tanto. 27. que opera idéntica atribución en favor del Pleno de la Diputación Provincial.CORTES: desde un punto de vista normativo el Reglamento de las Cortes Generales y los de las Cámaras (Congreso y Senado) nada tienen que ver con las normas reglamentarias emanadas por los órganos de la Administración. CE implica el reconocimiento de la potestad para dictar normas de carácter reglamentario.2. . organización y funcionamiento en el marco de la legislación sobre la función pública. reguladora de las Bases del Régimen Local al atribuir al Pleno de los municipios la potestad reglamentaria para “aprobar el Reglamento Orgánico y las Ordenanzas”. constitucionalmente previsto. sobre la base de la paternidad de estos Reglamentos. La naturaleza reglamentaria de estas normas queda evidenciada por los arts.2. ya que si sus reglamentos los dictara el Ejecutivo se estaría atentando contra su independencia. así como sobre el régimen de su personal y servicios. para evitar injerencias de otros poderes del Estado: se trata de una reserva material que la Constitución realiza en favor del Legislativo. El art.d LOTC incluye entre las normas susceptibles de declaración de inconstitucionalidad por el Tribunal Constitucional los Reglamentos de las Cámaras y de las Cortes Generales. desarrolla o complementa los preceptos legales. 33. 16 —funciones de los Consejeros—. 27. autoras de las Leyes. 22.2 LOPJ. Lo mismo cabe decir de los reglamentos de las Asambleas legislativas de las CCAA (art. que remiten el control judicial de las disposiciones emanadas del CGPJ a la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo. así como por el art.d) de la Ley 7/85.2.

en sus derechos y deberes. Por tanto. Constitución francesa de 1958).3 CE. COSCULLUELA piensa que. .parciales: se limitan a determinados aspectos concretos de la Ley de que se trate. este principio “no excluye. tal y como matiza COSCULLUELA. 23. . sin que quepa suplantarla ni contradecirla: no les corresponde regular aquellas materias esenciales cuya reglamentación corresponde a las leyes ni pueden infringir el principio de jerarquía. GARCÍA DE ENTERRÍA señala que los reglamentos independientes o autónomos deben ser únicamente de tipo administrativo.generales: complementan la ley en su conjunto (por ej. sobre la base de la habilitación del art. ya que solamente se admitirían fuera del ámbito administrativo cuando la Constitución así lo previera (por ej. otro sector doctrinal sostiene que al no realizar el art.administrativos: se circunscriben a materias de organización y funcionamiento de las Administraciones Publicas. Reglamento de la LEF). por lo que atendiendo a los fundamentos últimos de las potestades legislativa y reglamentaria solo existirían en aquellos supuestos de reserva constitucional reglamentaria. Respecto de la ley que complementan pueden ser: . de manera que es posible cierta intervención del Reglamento en la regulación de las materias reservadas a la ley. * INDEPENDIENTES: son aquellos dictados en ausencia de una ley que les ofrezca cobertura. 97 CE. debiendo reconducirse los normativos a la categoría de ejecutivos. la reserva de ley carecería de sentido si no se partiera del reconocimiento de los reglamentos autónomos: se trata. 9. Ahora bien. No obstante. pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley. que suponen la ruptura del tradicional esquema de la división de poderes. ya que de otro modo vulnerarían los arts. es preciso recordar que en nuestro sistema constitucional el principio de reserva de ley tiene un carácter relativo y no absoluto. la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias. el Gobierno puede dictar reglamentos ejecutivos aun en ausencia de previsión legal expresa al respecto.2 LG y 62. ciertamente.jurídicos o normativos: regulan materias que inciden en el ámbito jurídico de los ciudadanos.técnicos necesarios. de un límite a este tipo de normas. 36 . Tal y como recuerda la STC 83/1984. expansión que determinó que ciertas materias se regularan mediante normas reglamentarias sin un previo mandato legal y sin la existencia de una ley reguladora de las mismas ante la incapacidad mostrada por los Parlamentos para ocuparse de la tarea. Dentro de este tipo se puede distinguir entre: . de 24 de julio.2 Ley 30/92. Además. Este tipo de reglamentos. lo que supondría una degradación de la reserva formulada por la Constitución en favor del legislador” (FJº 4). A propósito de esta subdivisión. 97 CE distinción alguna acerca del tipo de reglamentos que podría dictar el Gobierno. No obstante. su función no es simplemente ejecutiva sino complementaria de la ley que solicita su colaboración. La existencia de este tipo de reglamentos permite una mayor flexibilidad de las regulaciones al posibilitar la permanencia de la ley y la continua adaptación del reglamento a las circunstancias concretas. fueron adquiriendo una especial importancia con el cada vez mayor intervencionismo del Estado Social. simplemente. éste está facultado para dictar tanto independientes como ejecutivos en la esfera de derechos y deberes de los ciudadanos. es decir.

En cualquier otro ámbito será necesario. por ejemplo. Estos reglamentos. Este tipo de normas (que en muchos casos son mejor clasificables como actos administrativos generales) se justifican por la necesidad de una respuesta rápida ante determinadas circunstancias excepcionales de emergencia. 4. Requisitos de validez de los Reglamentos 37 . están sometidos a ciertos límites en relación con su posición subordinada a la ley: . distinta de la mera ejecución de las leyes. . sometida a los mismos límites que cualquier otra facultad reconocida a la Administración Pública.2 y 34 de la LO 4/81. expresión que tradicionalmente se ha interpretado referida a los reglamentos organizativos. los derechos y libertades fundamentales (art. que faculta al Alcalde para adoptar personalmente en caso de catástrofe o infortunios públicos o grave riesgo de los mismos. 97 CE configura la potestad reglamentaria como una atribución originaria de carácter gubernativo.han de respetar las reservas de ley que recoja la Constitución: así. reguladora de los estados de alarma. la capacidad para dictar Ordenes Ministeriales (extensible a cualquier órgano jerárquicamente inferior) es una potestad no prevista en la Constitución —que tampoco ésta prohibe—. art. las medidas necesarias y adecuadas dando cuenta inmediata al Pleno. también el art. medidas de carácter provisional cuya vigencia finalizará en el momento en que desaparezca el supuesto de hecho que las justifica. no obstante. por lo que requiere atribución expresa. Son. por tanto. excepción y sitio). una habilitación expresa de la Ley o de un Reglamento dictado por el Gobierno. En este sentido. autónomos o praeter legem que si bien han de respetar el bloque de la legalidad formal no están sujetos a determinados requisitos de control previo”. por tanto.no podrán suplantar a la ley en aquellas materias que ésta regule a pesar de no existir reserva alguna en virtud del principio de jerarquía normativa y de la ausencia en nuestra Constitución de materias reservadas al Reglamento. lo que nos lleva a rechazar la posibilidad de que los Ministros dicten reglamentos independientes de carácter jurídico. el art. * REGLAMENTOS DE NECESIDAD: se trata de una categoría polivalente y discutible como señala SANTAMARÍA PASTOR. no siendo ejecutivos aquellos Reglamentos dictados en ejercicio de la potestad normativa genérica y denominados independientes. 8.1. 4 LG señala que corresponde al Ministro “ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento”. siendo esta naturaleza excepcional la que les priva de efecto derogatorio. no pudiendo respetarse los cauces habituales de producción normativa debido a la necesidad de ofrecer una respuesta urgente a estas circunstancias.Así lo ha reconocido la jurisprudencia del TS (STS 12/11/86. 21. único órgano con competencia reglamentaria general. 25 CE). Respecto de la capacidad de los Ministros para dictar este tipo de reglamentos es preciso señalar las diferencias existentes entre la potestad reconocida al Consejo de Ministros y a cada uno de sus integrantes (COSCULLUELA). La previsión del art.m LBRL. una función política reconocida al titular de uno de los poderes del Estado que no puede concebirse como una simple potestad administrativa sin más. de 1 de junio. 53 CE) o la materia sancionadora (art. RJA 8063) entre otras: “aun hoy el Consejo de Ministros tiene atribuida una potestad reglamentaria genérica. No se pueden asimilar a los reglamentos autónomos o independientes en la medida en que están conectados con una regulación legal que posibilita su dictado (por ej. En cambio.

Directores generales) sólo tendrán potestad reglamentaria si se les atribuye expresamente.e en relación al art. ambientales. que. como hemos visto que hacía —aunque lacónicamente— la legislación murciana. la atribución de la potestad reglamentaria se realiza en favor del Pleno de la correspondiente Entidad.2. 41.1.22. 4 LG atribuye a los ministros el ejercicio de la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento. pueden dictar instrucciones y circulares. Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales). Ordenanzas fiscales. Así..d LBRL atribuye al Pleno la aprobación del Reglamento orgánico y las Ordenanzas: el art. también al Presidente. ya que ambos preceptos remiten a las competencias propias de las Diputaciones provinciales. es preciso acudir al contenido de cada uno de ellos para determinar si tienen o no carácter normativo y son. 38 . el Alcalde está facultado en otras ocasiones para dictar verdaderos reglamentos (Bandos de necesidad —art. con lo que limita el ámbito de estas normas ministeriales.1 LBRL respecto de los Cabildos insulares. 21. reglamentos. En el ámbito de las CCAA. En el ámbito local.). especificando COSCULLUELA que a él le corresponde privativamente el dictado de los reglamentos ejecutivos generales y de los normativos independientes. 21.4. sin embargo considera que no se trata más que de un recordatorio de la vigencia de las normas. tiene una potestad reglamentaria limitada —creación. Pero ¿qué ocurre con el resto de los órganos de la Administración estatal? La Constitución no contiene norma prohibitiva al respecto. Otro sector doctrinal. Por lo demás. el art. Las Comisiones Delegadas del Gobierno (art. los EEAA y las respectivas leyes comunitarias de la Administración o del Gobierno reproducen el esquema estatal con la atribución de la potestad reglamentaria al Consejo de Gobierno y a los Consejeros.1. modificación o supresión de ministerios. Subsecretarios.13 del RD 2568/1986. 41.e LBRL y art. por tanto.3 LBRL respecto de los Consejos Insulares y el art. El Presidente del Gobierno.reglamentos: normas de carácter interno de la Entidad (Reglamento de Organización o Reglamento Orgánico).m LBRL— o decretos de creación de órganos municipales). A veces.b LBRL hace lo propio con el Pleno de la Diputación Provincial. organización interna de la Presidencia del Gobierno— (art.4 LG) tienen potestad reglamentaria con las peculiaridades de exteriorización que hemos visto..ordenanzas: normas reguladoras de los diversos sectores de la actividad municipal (por ej.j LG).33. Al hilo de estas normas de atribución cabe referirse a las diferentes denominaciones que en las Entidades Locales reciben sus productos normativos: . y el art. en principio. 2. Las autoridades inferiores (Secretarios de Estado. Por lo general.2. . de 28 de noviembre. el art. no tienen alcance normativo. 97 CE confiere al Gobierno el ejercicio de la potestad reglamentaria. de ahí que los requisitos de procedimiento y la exigencia de publicación sólo se prediquen de las ordenanzas. que aprueba el Reglamento de Organización. 6. Respecto de los bandos del Alcalde (art. 25. 1 COMPETENCIA El art.2. 41. sin que tengan trascendencia en orden a la creación del Derecho.

si bien los mismos permanecerán subordinados a la voluntad de legislador. .4 LG) supone que las disposiciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar las de carácter general aunque estén dictadas por una autoridad de rango superior. traducción del principio de la jerarquía normativa en las relaciones inter-reglamentarias que se concreta en la prelación recogida en el art. singularmente. consecuencia lógica del principio de jerarquía que recogen los arts. aun cuando ésta contuviera disposiciones restrictivas de derechos (GARCÍA DE ENTERRÍA). 103 CE obliga a la Administración a actuar con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. 4.).1 CE y el art.Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior (art. servicio a los intereses generales. art. .1. 9. 23. 53. esta cooperación no puede conllevar la desnaturalización de la reserva a través de la regulación del núcleo de la materia reservada por el reglamento.No pueden vulnerar ni la Constitución ni las leyes. 9. tienen potestad reglamentaria algunas de las llamadas autoridades administrativas independientes y. tanto respecto de los principios positivados como de aquellos que. . 52 Ley 30/1992 y art. En aquellas materias en las que no exista reserva legal será posible dictar reglamentos. . Así ocurre en los supuestos de reserva de Ley Orgánica (por ej..La inderogabilidad singular de los Reglamentos (art.3 CE): sólo se podrán dictar reglamentos retroactivamente cuando contengan disposiciones favorables y no perjudiquen intereses de terceros. art.En el ámbito de la Administración institucional. sin estar recogidos expresamente en norma alguna. Ahora bien. sometimiento de la potestad reglamentaria a los fines que la justifican.2 Ley 30/1992).3 y 103.. que ha venido a incorporar al Derecho positivo principios capitales de la actuación administrativa: sometimiento pleno al Derecho.En el ejercicio de la potestad reglamentaria se deben respetar los límites impuestos por los principios generales del Derecho en la medida en que el art. Es una 39 .. . pues. 51. 51 Ley 30/92). 2 LÍMITES . expresión esta última que pretende superar la concepción estrechamente positivista del Derecho. el Banco de España y la CNMV.1 CE. 9. objetividad en la actuación administrativa. La extensión que se otorgue a la reserva de ley determinará el ámbito prohibido a los reglamentos independientes. 23.Prohibición de dictar disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales con eficacia retroactiva (art.3 LG. interdicción de la arbitrariedad. También cabría atribuirles eficacia retroactiva cuando estuviesen dictados en ejecución de una ley dotada de efectos retroactivos. Ahora bien. quien puede decidir libremente en cualquier momento la regulación mediante ley formal de dichas materias en la medida en que no existe una reserva a favor de los reglamentos.No pueden regular aquellas materias que la Constitución y los EEAA reconocen a la competencia del poder legislativo (art. 51 Ley 30/1992. 81 CE) o de ley ordinaria (art. Esta vinculación se produce. informan el ordenamiento.. 30 CE. Hay que destacar a este respecto la influencia del Texto Constitucional. la reserva de una materia para su regulación mediante una norma con rango formal de ley no implica que le esté vedado por completo al reglamento su colaboración. siendo en ocasiones incluso imprescindible.

consultas previas: tendentes a garantizar la legalidad y oportunidad del texto (art.18ª CE en una materia tan relevante. . 24. en principio.a LG). 24. 24. debe ser observado aunque la Ley autonómica correspondiente no haga referencia al mismo. hoy. un acto del Consejo de Ministros no podrá contravenir lo dispuesto en una Orden dictada por un Ministro cualquiera. a pesar de su denominación.c LG): el texto deberá someterse a información pública cuando “la naturaleza de la disposición así lo aconseje”.1. expresión excesivamente abierta. por último. La opción por uno u otro tipo de audiencia deberá ser expresamente motivada por el órgano que acuerde la apertura del trámite en el expediente de elaboración de la disposición (con lo que esa opción no es libre y podrá ser eventualmente controlada por la jurisdicción contencioso-administrativa. 24 LG recoge el procedimiento para la elaboración de los Reglamentos.audiencia a los interesados cuando la disposición afecte a sus derechos e intereses legítimos. que el trámite de audiencia en el procedimiento de elaboración de reglamentos es un trámite de observancia obligada para las CCAA. y los reglamentos forman parte del Ordenamiento jurídico) en tanto no se proceda a su modificación o derogación.1.—. la LPA de 1958 sólo preveía la audiencia a las asociaciones y éstas.b LG). la Jurisprudencia 40 . la audiencia no podrá tener una duración inferior a 15 días. Debe tenerse en cuenta. y podrá ser directa a los ciudadanos singulares (no debe olvidarse que. 24.1.1. el art.iniciativa: proyecto acompañado de un informe sobre la oportunidad y viabilidad económica (art. En el ámbito estatal.a CE). que recuerda a la preconstitucional LPA de 1958. que se estructura en: .informe de la Secretaría General Técnica del respectivo departamento: durante la vigencia de la LPA de 1958 —que tras la entrada en vigor de la CE se consideró norma básica en materia de procedimiento de elaboración de reglamentos—. 24.d LG).e). posibilitando también la participación de los afectados por la regulación (tanto ciudadanos como funcionarios encargados de su aplicación).3 PROCEDIMIENTO Es preciso destacar debidamente la inexistencia de una regulación básica dictada al amparo del art. acierto y oportunidad del contenido. La información pública estará abierta durante 15 días. etc. .c). 4. La regulación ofrecida por las leyes al respecto no es tan precisa como la recogida por la Constitución y los Reglamentos de las Cámaras respecto del procedimiento legislativo.información pública (art. este último requisito ya no viene exigido por la LG). por lo que resulta preciso acudir a la normativa específica dictada en cada ámbito. de modo que. se trata de un trámite exclusivamente escrito) o bien a través de las asociaciones representativas de los intereses afectados que estén legalmente reconocidas (con anterioridad a la LG. a pesar de la importancia del mismo en cuanto invita a reflexionar serenamente la legalidad. 149. No es necesaria. . debían ser de adscripción obligatoria por los ciudadanos afectados —colegios profesionales.consecuencia lógica de carácter normativo de los reglamentos.1. que obligan incluso a su propio autor (sometimiento pleno al Derecho.1. Tampoco es preciso el trámite de audiencia cuando se trate de reglamentos organizativos (art. 105. sin embargo. además de reconocidas legalmente. 24. Por tanto. dado que viene consagrado a nivel constitucional (art. dado que dicho expediente es remitido al órgano jurisdiccional en caso de impugnación del reglamento) (art.1. . como se ve. la audiencia de aquellas asociaciones que ya hubieran participado a través del trámite consultas previas (art.

22. hoy día. ya no debe interpretarse en tal sentido. según la Jurisprudencia. para los reglamentos autonómicos de ejecución de Leyes autonómicas y estatales. siendo habitual considerar que sólo la omisión de los trámites que garantizan los derechos e intereses de los ciudadanos y los informes preceptivos son vicios constitutivos de la nulidad del reglamento. como la de Murcia. en relación al sistema de selección de los letrados. es patente que ciertos de estos órganos consultivos autonómicos no son realmente homologables al Consejo de Estado. con lo que se ven las lagunas y los posibles desequilibrios que ha generado.1ª CE. u órgano autonómico análogo.1. sin perjuicio de que los dictámenes del mismo puedan ser evacuados por un órgano consultivo análogo de las CCAA (ej. El dictamen del Consejo de Estado. que exige el dictamen del Consejo de Estado para las CCAA en los mismos supuestos que para el Estado. con leves variantes —y a salvo las graves omisiones que hemos visto en relación a ciertos trámites obligatorios del procedimiento—. 148. del Consejo Jurídico de la Región de Murcia—). 2 de la Ley 2/1997. No obstante. 23. no es un precepto atentatorio de la capacidad de auto-organización de las CCAA consagrada en el art. de 19 de mayo. art. al alcance del contenido de los dictámenes. pero la LOCE no lo entendió así).aprobación inicial por el Pleno. 41 . en el ámbito de las CCAA. entre otras. En cuanto al dictamen preceptivo —no vinculante— del Consejo de Estado en relación a los reglamentos ejecutivos (no respecto de los organizativos ni los independientes. excelencia técnica del juicio emitido— no siempre se cumplen en el trámite de elaboración de reglamentos (así. se limita a un juicio de mera legalidad —así. . Este esquema procedimental se repite.entendió que este trámite era también preceptivo para las CCAA y su omisión determinaba la nulidad del reglamento autonómico. configurándose el Consejo de Estado como un órgano consultivo con relevancia constitucional “al servicio de la concepción del Estado que la propia CE establece” (STS de 28 de noviembre de 1991). la Jurisprudencia ha entendido que el art.: Consejo Jurídico de la Región de Murcia). que en el Consejo de Estado forman un cuerpo de élite de elevadísima cualificación.2 LOCE. es preceptivo. parece que en este último caso el dictamen está más justificado que en ningún otro. no obstante.Dictamen del Consejo de Estado cuando se requiera según su Ley Orgánica (art. Las peculiaridades se acentúan en la regulación que el art. así como de desarrollo o ejecución del Derecho de la Comunidad europea. 49 LBRL ofrece para la aprobación de las Ordenanzas locales: . que ha entendido que la regulación del procedimiento de elaboración de los reglamentos es competencia exclusiva de las CCAA. como ha confirmado la Jurisprudencia. al ser la LG una norma de aplicación exclusiva a la Administración del Estado. e incluso. La valoración que hace la jurisprudencia del incumplimiento de estas reglas es desigual. mientras que en ciertas CCAA. la STC 15/89. con lo que las finalidades queridas por la LOCE —imparcialidad. y también —lo que ha planteado alguna polémica— para los reglamentos autonómicos de desarrollo de la legislación estatal básica (STS de 27 de noviembre de 1995).3 LOCE para los reglamentos ejecutivos) y del Ministerio de Administraciones Públicas cuando afecte a la distribución de competencias entre el Estado y las CCAA. que en el caso del Consejo de Estado se extiende a un juicio de oportunidad.

sumisión que se vería quebrada en el caso de que se procediera a la aplicación de un reglamento que vulnere una disposición legal.información pública y audiencia de los interesados por el plazo mínimo de treinta días a partir de su publicación oficial para la presentación de reclamaciones y sugerencias. en teoría.2 LRJPC): la ilegalidad de los reglamentos es una cuestión de orden público que no se puede dejar sometida a estrictos plazos de impugnación en la medida en que. La inaplicación es. que los requisitos de legitimación para solicitar la retirada del reglamento ilegal se relajen en relación a los procedimientos en los que se enjuician actos viciados de anulabilidad. Por el contrario. 1. el art. la técnica a través de la cual se procede a desconocer los efectos de un reglamento ilegal que opere como fundamento o motivo de una pretensión jurisdiccional. a la ley o al principio de jerarquía normativa. pues.2 de la Ley 30/92 acude a la clásica expresión de la “nulidad de pleno derecho”. .2 CC señala que “carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior”. 117 CE). A este efecto se refieren diversos preceptos. 6 LOPJ ordena a los jueces abstenerse de aplicar los reglamentos contrarios a la Constitución. La utilización de la misma se impone a los jueces y tribunales por el art. 6 LOPJ. esto es. Existen varias vías para controlar los posibles abusos que cometa el titular de la potestad reglamentaria en el ejercicio de la misma: . 70 LBRL. Esta calificación de vicio de orden público determina. tal y como dispone el art. Así. La inaplicación es una figura que pertenece al poder y deber del juez de enjuiciamiento normativo previo para poder llegar al enjuiciamiento de fondo de cualquier litigio. así como que los órganos jurisdiccionales deban estimarla de oficio sin necesidad de que alguna de las partes lo alegue. y el citado art. esto es. 6 LOPJ sobre la base del sometimiento único de los mismos al imperio de la ley (art.resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro del plazo y aprobación definitiva por el Pleno. los recursos contenciosos contra reglamentos convierten al reglamento en objeto directo de un litigio. 5. cuando el reglamento opere como objeto del proceso. 62. 62. ilegalidad que desemboca en la nulidad de pleno derecho de la disposición infractora (art. al margen de cualquier problema de aplicación. el reglamento no es objeto de pretensión. mientras que el art. absteniéndose de aplicar aquel reglamento que estime ilegal tal y como indica el art. Los reglamentos ilegales Cualquier reglamento que contravenga los límites establecidos por el Ordenamiento jurídico es un reglamento ilegal. Por ello es el único medio que tienen los órganos jurisdiccionales no contenciosos para sancionar la ilegalidad de los reglamentos. se posibilitaría una vía para la derogación de las leyes formales.. 6 LOPJ. si bien utilizando una denominación diversa. sino que se produce un control previo e incidental de su conformidad a la ley. Se habla en los casos de recursos contra reglamentos de control abstracto de 42 . .inaplicación: técnica que obliga a un enjuiciamiento previo a la aplicación acerca de si el reglamento ha respetado los límites a los que debía haberse sometido. Los órganos contencioso-administrativos también son destinatarios del art.publicación en el Boletín Oficial de la Provincia (de la CCAA en el caso de que sea uniprovincial). pero deberán proceder a la anulación del reglamento ilegal en los demás casos. con ello.

Todos los efectos producidos por la norma desde que fue dictada hasta que se emanó la nueva norma derogatoria. en caso de que la AP detecte en el reglamento un vicio de legalidad. pero ya no a través de una acción —como antes— sino de una mera denuncia. . entendiendo por tales aquellos actos favorables. desde que fue emanada la norma nula. ya que en la medida en que el acto concreta en la realidad un reglamento ilegal también adolecerá de este vicio. de modo que la revisión de reglamentos —no de actos— queda ahora exclusivamente en manos de la AP. que proceda a declarar su nulidad. 506 CP castiga al funcionario público o autoridad “que. pero tal posibilidad ha sido eliminada por esta Ley. 102. como es lógico. por cualquier motivo que no sea de legalidad.vía judicial penal: el art. sin perjuicio de que pervivan aquellos actos dictados al amparo de la norma nula y que hayan devenido firmes. 107. En tal caso. no es lo mismo que la AP derogue la norma. a su anulación. 107. La derogación opera sobre la eficacia o vigencia de una norma que es. debe proceder a poner en marcha el procedimiento de revisión de oficio. No cabe. incide en su eficacia. . La derogación produce efectos ex nunc. este procedimiento podía ser instado por un particular interesado. a partir del momento en que aparece la norma nueva. esto es. sin perjuicio de que los particulares puedan instarla.vía administrativa indirecta (art. Antes de la Ley 4/99 de reforma de la Ley 30/92. a través del ejercicio en contrario de la potestad reglamentaria. a través de un procedimiento específico (que requiere el dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano autonómico equivalente). Esto último es así pues. a través de lo que se denominaba acción de nulidad.nulidad-derogación: la derogación consiste en la libre facultad de la AP de. en cuyo caso 43 . careciendo de atribuciones para ello. proceda en cualquier momento —imprescriptibilidad de los vicios de nulidad radical o de pleno derecho—.3 Ley 30/1992): a través de esta vía se impugna el acto administrativo de aplicación del reglamento sobre la base de la ilegalidad de este último. recurso directo contra reglamentos en vía administrativa (art. por tanto. permanecen intactos. ciertamente más gravoso que el mecanismo de la simple derogación y cuyos efectos son esencialmente distintos a ésta. mientras que la revisión tiene por objeto una norma viciada y sus efectos recaen sobre la validez de la misma aunque. porque el ejercicio de tal control es el objeto inmediato del proceso especialmente montado al efecto. es decir.revisión de oficio por la Administración autora (art.2 LRJPC). tras constatar la nulidad de un reglamento. según ya hemos explicado. en cuyo caso esos derechos patrimoniales no serán reconocidos sino a partir de que sea emanada la norma derogatoria. con lo que recobraría vigencia la norma derogada por la norma nula.normas. consiste en la posibilidad de que la propia Administración. dictare una disposición general o suspendiere su ejecución”. sin embargo válida. El segundo inciso del precepto citado posibilita la proposición ante el órgano autor del reglamento de aquellos recursos contra actos administrativos que se fundamenten únicamente en la ilegalidad de alguna disposición administrativa de carácter general. La declaración de nulidad produce efectos ex tunc. . dejar sin efecto un reglamento anterior.3 LRJPC). Ej: piénsese en un reglamento nulo porque desconoce ciertos derechos patrimoniales que una ley reconoce a favor de ciertos sujetos. .

la derogación producida por un simple Reglamento cuando transcurriesen los plazos de impugnación sin formular ésta”. es preciso impugnarlo en el plazo de dos meses desde la publicación. en todo caso. en consecuencia. la producción y consiguiente impugnación de actos ilegales “en cascada” como consecuencia de la aplicación de un reglamento ilegal. en principio. en el caso de que sea directo habrá de hacerse dentro de los dos meses de la publicación oficial de la disposición. quedaría al arbitrio de éstas todo el sistema de producción normativa y se habría introducido una nueva causa de derogación de las leyes formales. Los efectos son. comenzando el cómputo en este caso tras la notificación del acto aplicativo. pero que dicho 44 . 8 LOPJ y art. con lo que implica la eliminación del ordenamiento del reglamento ilegal. si bien el art. Así. no goza de aceptación generalizada por lo que. Si no es competente para pronunciarse sobre el reglamento. mientras que en el supuesto de utilización del indirecto. son crecientes las posiciones doctrinales que defienden que la acción para la impugnación directa de reglamentos sea imprescriptible (GARRIDO FALLA. el acto de aplicación. BERMEJO VERA). deberá anular acto y reglamento. art. como consecuencia de ello. de manera que se adopte un criterio definitivo sobre la legalidad de la norma reglamentaria y se evite. “si la ilegalidad de un Reglamento determinase una mera anulabilidad de forma que sólo pudiese ser hecha valer a través de la impugnación dentro de un plazo breve por la persona o personas inmediatamente afectadas por el mismo. ya que en el caso de que se haya utilizado el recurso directo.dichos derechos serán reconocidos incluso a aquellas personas que se encontraban en el supuesto de hecho previsto en concreto desde que el reglamento nulo fue dictado.vía judicial contencioso-administrativa: vía que se posibilita sobre la base del control judicial del ejercicio por la Administración de la potestad reglamentaria (art. estableciéndose en los arts. la cuestión de ilegalidad sobre el reglamento ante el órgano jurisdiccional competente para enjuiciarlo. 106 CE. El órgano jurisdiccional competente será distinto en función del tipo de recurso que se utilice. distintos según se utilice una u otra vía. No obstante. si el órgano que conoce del recurso indirecto es competente para pronunciarse sobre la ilegalidad del reglamento. anulará el acto y planteará. 6 y ss. La aceptación jurisprudencial de la imprescriptibilidad de la acción para impugnar reglamentos es desigual pero. LJCA el reparto competencial al respecto. el anulado será. la anulación tiene efectos erga omnes. De este modo —y como mal menor— se puede dar el caso de un acto aplicativo de un reglamento que haya sido anulado. GARCÍA DE ENTERRÍA. Como dice GARCÍA DE ENTERRÍA. también el acto— es ilegal. en principio y preliminarmente. mientras que la utilización de la vía indirecta permanece incluso después de transcurrido este plazo. La nueva LJCA ha pretendido reducir esta disparidad al configurar el planteamiento de la cuestión de ilegalidad como una obligación del órgano jurisdiccional. por entender el órgano jurisdiccional que el reglamento también lo era. Respecto de los plazos de la interposición del recurso. Dentro de esta vía podemos distinguir un recurso contencioso-administrativo directo (en el que se solicita la declaración de nulidad del Reglamento) y un recurso indirecto (se impugna el acto de aplicación del Reglamento). y advierte que éste —y. 1 LJCA). lo cual es consecuencia inmediata de la sanción que el ordenamiento reserva a los reglamentos ilegales: la nulidad radical o de pleno derecho. que se diferencia de la anulabilidad por esta decisiva nota. 26 LJCA posibilita ambas vías y permite utilizar la segunda aun en el supuesto de haber sido desestimado el recurso directo. . en principio. una vez que la sentencia sobre el mismo haya devenido firme.

con el efecto suspensivo que ello conlleva sobre la disposición objeto del conflicto. de modo que la depuración se produce cuando es necesaria para el restablecimiento del derecho vulnerado y. 3º) La vía de los arts. en los cuales han procedido a la declaración de nulidad de disposiciones reglamentarias de las que traían causa los actos inmediatamente lesivos de derechos fundamentales. 161. A este respecto al TC (STC 88/89) ha establecido que es competencia del TC resolver los conflictos que se susciten sobre el reparto competencial establecido en la CE. por tanto. pero no cuando la lesión del derecho ha sido originada inmediatamente por un acto aplicativo. Se trata de una vía privilegiada para el Gobierno central en la medida que se le permite la invocación del art. el reglamento será válido pro futuro. Para ello es preciso que se agote la vía judicial previa. Esta tendencia. no obstante. Se ha planteado la compatibilidad de esta vía con la de la jurisdicción contencioso-administrativa. locales o de las demás administraciones públicas. por tanto. por considerarlas igualmente vulneradoras de esos derechos. evitando de ese modo la reproducción de posteriores recursos fundados en una norma inconstitucional. 45 .2 CE. disposiciones reglamentarias de los ejecutivos estatal. 41. En principio se trata de un privilegio excesivo en favor del Ejecutivo estatal que puede. En estos casos. 126. no pudiéndose modificar la situación derivada de la sentencia que anuló el acto (art. dado que si bien puede considerarse materia reservada al TC la distribución de competencias. cuando dicha vulneración ha sido causada directa e inmediatamente por la norma (recurso de amparo “directo”). Si existían dudas sobre la compatibilidad con los recursos contenciosos en el caso de los conflictos de competencia.5 LJ). aunque éste trajera causa de un reglamento cuya regulación fuera también lesiva del derecho fundamental. como consecuencia del planteamiento de la cuestión de ilegalidad. sea declarado válido por el órgano competente. con efectos suspensivos inmediatos sobre la disposición recurrida. por violación de derechos fundamentales susceptibles de amparo —art.control constitucional (TC): 1º) El recurso de amparo: los arts.reglamento. permitir al Gobierno impugnar un reglamento autonómico. en cuyo caso la vía procedente sería la estudiada con anterioridad. entendiendo el TC que el recurso de amparo no es un mecanismo de depuración del ordenamiento jurídico sino un medio de protección contra vulneraciones de derechos fundamentales. la perplejidad es aún mayor en estos casos. no ha continuado. 14 y sección primera del capítulo 2º del Título 1º CE—.1 LOTC establecen la posibilidad de impugnar en amparo. se prevé en el art. y que el recurso se interponga dentro de los 20 días siguientes a la notificación recaída en el previo proceso judicial. que son las que conocen de los recursos de amparo— han admitido lo que podríamos llamar recursos de amparo “indirectos” contra reglamentos. pero se habrá producido una contradicción insalvable entre sentencias. impugnar un reglamento autonómico. 76 y 77 LOTC: se trata de una vía para impugnar disposiciones generales sin fuerza de ley emanadas de las CCAA por parte del Gobierno estatal. 61 LOTC. .2 y 43. 2º) Los conflictos de competencia entre Estado y CCAA o entre estas entre sí y conflictos entre poderes del Estado: la posibilidad de que los Gobiernos estatal o autonómicos puedan basar un conflicto de competencias en una disposición reglamentaria. con suspensión inmediata. por cualquier vicio de constitucionalidad —pues el TC no ha delimitado los vicios invocables por el Gobierno en esta vía—. En ocasiones el TC —sus salas. autonómicos. por motivos distintos de la competencia.

46 .1 CE. el TC ha declarado varias veces que se trata de una vía legítima y que encuentra su fundamento directo en el art. sin necesidad de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa. Adviértase que el Gobierno podría por esta vía.por motivos de inconstitucionalidad distintos del competencial. impugnar un reglamento autonómico por vulneración de derechos fundamentales. parece un privilegio excesivo. cuando además carece de legitimación para interponer el recurso de amparo. 162. sin necesidad de agotar la vía contenciosa previa. En todo caso.

Concepto: la personalidad jurídica es la cualidad que. el cual viene por él 47 . La Historia nos muestra cómo durante mucho tiempo. se reconoce dentro del aparato público una persona privada ficticia susceptible de responder de sus obligaciones patrimoniales y de ser llevada por los ciudadanos ante los Tribunales. sino sólo su “comisionado” o “representante” temporal. los poderes se reducen a funciones (función legislativa. consistente en atribuir personalidad jurídica al Estado. sino del Derecho. ejecutiva y judicial) y no cabe otra personificación interna.TEMA 3 1. la persona del monarca es la única exteriorización del aparato público. la confusión entre la persona del gobernante —incluido su patrimonio— y la organización pública. lo ejercían. Si el Estado es persona jurídica. c) La personalidad jurídica del Estado: la doctrina alemana de mediados del siglo XIX propugna una nueva forma de transpersonalización del poder a través de la fórmula. desde el Medioevo y hasta épocas recientes. La historia del concepto de la “personalidad jurídica” en el Derecho Público resume todo el proceso tendente a la objetivación del poder público con la finalidad de limitar su ejercicio separándolo de los sujetos que. como sujeto de Derecho. Una de las consecuencias derivadas de esta construcción será la separación entre el patrimonio del Rey y el de la Corona. Los primeros intentos encaminados a la creación de una abstracción o transpersonalización del poder público son los siguientes: a) El concepto de «Corona»: este concepto supone la creación de una institución — la Corona misma— que trasciende a su detentador concreto. que no es “señor” de la misma.LA PERSONALIDAD JURÍDICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. b) El concepto del «Fisco»: es una construcción alemana realizada durante el Absolutismo. el monarca. en cada momento. En España. GARCÍA DE ENTERRÍA ha luchado contra esta concepción mediante la afirmación de que el Juez —poder judicial— no es en puridad un órgano del Estado.. a través de la cual. ostenta cada uno de los diferentes entes públicos y que les permite actuar como tales en la vida jurídica. ha sido total. de inspiración hegeliana. Así.

art. El Alcalde de Murcia. tributaria. 132.: la Universidad tiene el fin esencial de la enseñanza superior. 4— y.2 —Deuda Pública del Estado—). Pero un municipio —art.El poder de los entes territoriales se extiende a toda la población del territorio incluidos los extranjeros.: el rector de la UMU ejerce su competencia sobre el personal del distrito universitario de Murcia. los entes territoriales reciben del ordenamiento los poderes y las potestades superiores (reglamentaria. . pero no es una persona jurídica interna. art. 2 LBRL— puede incidir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses). la LOFAGE —art. lo que nos consta de modo indubitado es que el ordenamiento jurídico español atribuye personalidad jurídica a la Administración Pública (LRJPC —art. En cualquier caso. capacidad de ser titular de 48 . expropiatoria. mientras que el de los no territoriales alcanza a determinados habitantes que se encuentran en el ámbito territorial sobre el que extiende su competencia (ej. un colegio profesional la de defensa de los intereses corporativos de una determinada profesión titulada.El ente territorial se caracteriza por la universalidad de sus fines. existen argumentos constitucionales para defender la personalidad jurídica del Estado (SANTAMARÍA PASTOR). Es cierto que. .3 —Patrimonio del Estado—. Tipos de personas jurídico-públicas 1) Entes públicos territoriales: Los entes territoriales se caracterizan por el hecho de que el territorio no es para ellos un mero espacio físico en el que pueden ejercer sus competencias —virtualidad que el territorio tiene para los entes no territoriales—. sino que es su elemento constitutivo esencial (GARCÍA DE ENTERRÍA). 133.Por razón de la universalidad de sus fines. extiende sus competencias sobre todas las personas que se encuentran en el término municipal de Murcia).declarado en los pleitos concretos y al que queda sometido. De este modo. Ello se manifiesta en: . 2—). pero todos ellos son argumentos basados en una interpretación literal de ciertos preceptos de la CE (art. 3. en la actualidad. en relación a la AGE. personalidad que queda reservada a la Administración del Estado y no al Estado mismo. y dejando de lado la discusión sobre la personalidad jurídica del Estado.3 —Tributos del Estado—. la entelequia “Estado” no existe más que en el ámbito de las relaciones internacionales. 2. mientras que es nota esencial de los entes no territoriales el de la especialidad de sus fines (ej. 135. incluidos los alumnos. El Legislador tampoco sería un órgano del Estado sino del Pueblo. sin embargo.

como persona jurídica instrumental al servicio de la comunidad que sirve de base al Estado como estructura política. . los entes no territoriales son entes de naturaleza esencialmente ejecutoria. si la personalidad jurídica corresponde al Estado en sí o a su Administración. atribuidas a los entes no territoriales. se plantea el mismo interrogante: ¿la personalidad corresponde a la Comunidad autónoma o a su Administración? Al respecto. Son entes territoriales en nuestro ordenamiento la Administración General del Estado. 121 CE y 292. sin embargo. que no son. a pesar de que no se considere al Estado una persona jurídica. y arts. las Corporaciones locales son también entes territoriales dotados por la CE de personalidad jurídica (art. En cualquier caso —recuérdense las diferentes posturas analizadas sobre este extremo—. el art. incluyendo la responsabilidad por daños (así. lugar a confusión 49 . judiciales. los Estatutos de autonomía adoptan soluciones diversas. art.4 CE —Islas—. 140 CE — Municipios—. constituida por órganos jerárquicamente ordenados. legislativos— y sobre ella recaen las consecuencias patrimoniales del funcionamiento de esos órganos. Por último. así como crear nuevos entes instrumentales para la gestión de sus servicios o bien la delegación de tales servicios a favor de entes corporativos. que ejerce sobre ellos una tutela. Por el contrario. Respecto de las CC.3 LRJPC respecto de la responsabilidad por actos legislativos de naturaleza no expropiatoria.dominio público). art.Los entes territoriales tienen capacidad para determinar nuevos fines y necesidades públicas.3 y 152. soporta el sostenimiento de las demás organizaciones estatales no encuadradas en la Administración —órganos políticos. asumir actividades nuevas. 141. las Comunidades Autónomas y las Corporaciones locales. en cambio y por regla general. Por ello. debiendo limitarse a la gestión de los servicios que le han sido encomendados.3 CE —otros entes locales como la comarca o el área metropolitana—). arts. actúa con personalidad jurídica única”. sin poder extender o cambiar dicho servicio o autoatribuirse uno nuevo.2 LOPJ sobre indemnización por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia). 141. como hemos visto. 1 de la Ley 7/2004. 2. art. 139. los entes de base no territorial están afectos necesariamente a un ente territorial (Administración matriz). Aquí no hay. Así. debe tenerse en cuenta que la Administración del Estado. Respecto del Estado se discute. de 28 de diciembre. de Organización y Régimen Jurídico de la administración pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia declara que “la Administración General de la Comunidad Autónoma. 141.AA.1 CE —Provincias—. aunque a nivel legislativo autonómico la atribución se suele hacer en favor de la Administración.

incluso con naturaleza de verdadera 50 . aunque con peculiaridades decisivas. son constituidos por un fundador —en nuestro caso una Administración pública territorial— que les asigna un fin a perseguir. como veremos. en ocasiones. el sostenimiento económico no depende de una tercera voluntad. representantes directos de la sociedad asentada en el territorio de dicha corporación. No debe olvidarse. constituyen un grupo de personas organizadas en el interés común de todas ellas y con la participación de las mismas en su administración (normalmente a través de técnicas de representación democrática: arts. por el contrario. que mientras en la fundación privada el patrimonio es el elemento en torno al cual se ordena el ente —el nexo aglutinante del ente es el patrimonio. como su propio nombre indica (como las fundaciones privadas o universitas rerum). en las que la representación política de los ciudadanos recae.pues en las CCLL no hay distinción posible entre un ente de naturaleza política y su Administración pública. 2) Entes públicos no territoriales (fundacionales o institucionales y corporativos): son entes no territoriales en nuestro sistema todas las demás AAPP dotadas de personalidad jurídica. Los entes de base corporativa. 36 y 52 CE). y les asigna unos medios materiales y personales efectos a tal fin. por tanto. Esta técnica es la utilizada básicamente por las AAPP territoriales para la creación de los entes que integran la llamada Administración institucional. Así. a su vez.2 CE). Así. Las CCLL son sólo AAPP. Los entes de base fundacional. el interés ya no es ajeno al colectivo que forma la corporación y. de modo que la institución pública no logra independencia respecto de su fundador. no en la Administración sino en el poder legislativo. 140 y 141. ese patrimonio deja de ser clave. formas descentralizadas de prestación de servicios públicos. mientras la Administración del Estado o de las CCAA responden al modelo institucional-burocrático —los órganos administrativos del Estado y de las CCAA son órganos burocráticos sometidos a estricta dependencia jerárquica (art. fin que es externo a la fundación o institución. sino del propio colectivo “corporeizado” (para lo cual éste suele disponer por el ordenamiento de capacidad para obtener dicho sostenimiento de sus miembros —cuotas de los colegios profesionales— o incluso de otros —así concesión en exclusiva a la ONCE de un sistema especial de lotería— y. cuyas principales diferencias señalamos a continuación. Al contrario que en el Estado o en las CCAA.2 LOFAGE). Aquí. sin embargo. ya independiente del fundador —. sino antes bien una dependencia constante y efectiva. en las CCLL los sujetos que se sitúan en la cabeza de la Administración son. por ello. las Administraciones institucionales o de base fundacional y las Administraciones corporativas de base privada. toda vez que el sujeto fundador —una AP— nunca muere. en las instituciones públicas. las CCLL son administraciones que responden al modelo corporativo-representativo (arts. 2.

. por lo que es irrenunciable y su contenido inmodificable por la voluntad de su titular (art. 3) El derecho subjetivo se dirige a la satisfacción del titular de tal poder. mientras que el derecho subjetivo puede nacer de una norma o bien de una relación jurídica concreta (ej. en ocasiones su titularidad. de otra situación de poder o activa que es el derecho subjetivo (SANTAMARÍA PASTOR): 1) La potestad tiene siempre su origen en una norma jurídica que la atribuye a su titular (no necesariamente una Ley: cabe la llamada “autoatribución de potestades” por la AP a través del ejercicio de la potestad reglamentaria que. 2) El derecho subjetivo posee un objeto específico y un contenido también concreto consistente en una conducta exigible a uno o varios sujetos pasivos. La potestad es el poder jurídico que permite imponer decisiones a otros para el cumplimiento de un fin (SANTI ROMANO). —el estudio detallado de estos tipos de entes no territoriales corresponde a los contenidos de la asignatura «Derecho Administrativo II»— 2. por el contrario. aunque siempre con la posibilidad de recuperarla (técnicas de alteración de la 51 . La potestad se distingue.LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS. La potestad. como el recurso cameral de las Cámaras de Comercio. se realiza a través de la teoría de las potestades.PP. un poder fiduciario.1 LRJPC). de este modo. un acto administrativo). permite a su vez la atribución de potestades de actuación singular). La potestad posee un objeto genérico y su contenido consiste en la posibilidad abstracta de producir efectos jurídicos o materiales sobre un sujeto o colectivo de sujetos. como potestad normativa que es. por el contrario. 12. aunque en ciertos casos pueda cederse su mero ejercicio y. esto es. La potestad es. La articulación técnica del principio de legalidad en relación a las AA. por lo que su contenido es libremente modificable por su titular y renunciable. se otorga al titular para la satisfacción de intereses de terceros. 4) El derecho subjetivo es normalmente transmisible a terceros.exacción tributaria. es inalienable por su titular mediante actos singulares.

2 CE respecto de los militares.competencia: delegación. 28. Tipología de las potestades administrativas a) Por su contenido: reglamentaria (arts. art. 31 CE). sancionadora (con los límites del art. los Jurados Provinciales de Expropiación —arts. los instrumentos de ordenación— son tradicionalmente reconducidos a los reglamentos. potestades de supremacía especial. de una diversa intensidad de las potestades administrativas y correlativamente de los derechos de los ciudadanos. en función de ellas. los productos del ejercicio de esta potestad —los planes y. organizatoria (art. 33. «jurisdiccional»: determinados órganos administrativos vienen encargados de la resolución preliminar de conflictos entre ciudadanos y AAPP en ciertas materias (así. tributaria (art. deslinde y recuperación de oficio de sus bienes. aunque puede prescribir o caducar su posibilidad de ejercicio en casos concretos (arts. por lo común.3 CE). 25. Así viene reconocido en la CE en ciertos casos y en relación a determinados derechos: art. esto es. la ordenación del territorio. art. de ejecución forzosa (art. funcionarios. 97 y 153 CE).1 CE respecto de los militares y funcionarios. La construcción de esta distinción de situaciones y. 104 CE). de coacción (art. art. son titulares de “derechos debilitados”. de planificación (art. se ha prestado históricamente a notables abusos lo que. etc. 29. LEF— o los Tribunales Económico Administrativos). de revisión de oficio de actos y disposiciones. en ocasiones.2 y 92 LRJPC). son todas las de común aplicación a los ciudadanos (reglamentaria. de prescripción adquisitiva y extintiva.3 interpretado a contrario sensu respecto de los militares. además.2 CE). sancionadora. 25. 95 LRJPC). 103. 52 . expropiatoria). ha llevado a ciertos autores a negarle relevancia y a afirmar su imprecisión dogmática (SANTAMARÍA PASTOR). ven rebajada la carga de intensidad y protección que determinados derechos presentan para la generalidad de los ciudadanos.3 CE). 5) El derecho subjetivo es susceptible. en general. 31 y ss. son las ejercitadas sobre ciudadanos que se encuentran en situación de especial dependencia respecto de la Administración titular de la potestad (presos. 12 y 13 LRJPC—). desconcentración. b) Por el grado de disponibilidad para incidir en la esfera jurídica de los administrados: potestades de supremacía general. 131 CE): su ámbito más característico es el urbanismo y. expropiatoria (art. unido a su imprecisión conceptual. 25. — arts. militares) y que. Las potestades no pueden adquirirse ni extinguirse por prescripción. en su ejercicio están vigentes todas las garantías plenas del administrado.2 CE respecto de los presos. de investigación. 44. en general.

: una norma dispone que la autoridad competente deberá otorgar una subvención de X miles de pesetas por kilo de determinado producto agrícola a los agricultores murcianos. que cultiven dicho producto y la cantidad de éste 53 . que son las normales. tal y como éstas se evidencian en la realidad. vago e impreciso. establece para el otorgamiento de permisos de investigación y concesiones directas de explotación. que son aquellas que se deducen de los fines asignados por la norma a la AP. Por ej. 9.P.. relaciones. el art.3 CE). de 21 de julio. El resultado de esta actividad cognoscitiva viene vertido en actos jurídicos productivos de efectos que son predeterminados por la Ley. sino que se limita a conocer una realidad y a verter el resultado en un acto al que la Ley anuda la producción de ciertos efectos. pero esa idoneidad puede ser valorada desde diversos puntos de vista: ¿es más idónea la oferta que tiene más experiencia en el sector?. se trata de una potestad que deja un margen de elección a la autoridad que es. a configurar una habilitación ilimitada para actuar a la AP.2 Ley 22/73. en su ejercicio no existe margen de valoración por la A. un ámbito más o menos amplio de posibilidades de elección respecto de los diversos aspectos de las medidas a adoptar. Por ej.. La AP. ¿la dotada de los más avanzados medios tecnológicos?.c) Por la forma de atribución de la potestad: se distinguen 1) las potestades expresas. especificando con detalle los poderes y facultades que habilita. por tanto. 53. se atribuyen en modo tasado y concreto. de Minas. Como se ve. sin embargo. económico y social. esto es. por tanto. cosas. La autoridad debe conceder la explotación a la oferta que resulte más idónea en el plano técnico. La imprecisión no puede llegar. sino que consiste en la mera constatación —accertamento dicen los italianos— o aclaración de cualidades o características de personas. Las segundas serían aquellas que vienen atribuidas en modo genérico. 2) potestades específicas y potestades genéricas o “cláusulas generales de apoderamiento”: las primeras. A la autoridad administrativa corresponde. no valora ningún complejo de intereses públicos. subjetivo y opinable. atribuidas de modo explícito en una norma. en principio. por tanto. 3) potestades regladas y discrecionales Potestades regladas y discrecionales La potestad discrecional es aquella que se caracteriza por el contenido abierto del precepto legal que la confiere. de las implícitas o inherentes. en cuyo caso debería reputarse tal cláusula como inconstitucional por contraria a los principios de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. La AP se limitará a constatar que los agricultores solicitantes cumplen los requisitos establecidos — básicamente. ¿la dotada de mayor capacidad económica?. La potestad reglada es aquella en la que la norma predetermina absolutamente todos sus elementos. que “entre las ofertas recibidas se elegirá la que ofrezca las mejores condiciones científicas y técnicas y las mayores ventajas económicas y sociales”.

1 LRJPC): ésta supone el empleo de potestades administrativas para fines distintos de los previstos por el ordenamiento. la AP está también vinculada en el ejercicio de sus potestades discrecionales al fin. La AP se encuentra en su actuación vinculada siempre a un fin de interés público. y esa realidad fáctica en sí misma no puede ser nunca valorada por la AP. No existen poderes enteramente discrecionales sino elementos discrecionales y elementos reglados en la configuración de las potestades. entre varias ofertas presentadas para la concesión de una explotación minera. públicos prohibidos por la norma o públicos lícitos pero distintos de aquellos para los que se otorgó la potestad.2 LJ.1 CE y 63. el fin a perseguir con el ejercicio de las potestades. pero cuya determinación no se encuentra siempre expresamente prevista en la norma. que es también considerado un elemento reglado. De hecho. se compone de la ponderación adecuada de varios intereses (interés complejo). a través de esta técnica se controlan las perversiones más groseras del interés público determinado en la norma. los hechos tal y como son entendidos o fijados por la AP no vinculan a los Tribunales. La potestad discrecional es tal sólo más allá de los límites estrictos de las prescripciones de la Ley. vertiendo dicha constatación en un acto al que la Ley anuda un efecto automático y preciso: la percepción de una cantidad determinada de dinero. Más allá de estas prescripciones expresas de la norma. a pesar de ser siempre un fin de interés público extraíble de la norma. Estos límites normativos son los denominados elementos reglados y son siempre la competencia del órgano y el procedimiento. Para el control del fin en el ejercicio de potestades discrecionales se arbitró originariamente en Francia la técnica de la desviación de poder (art.: la Dirección General de Minas del Ministerio de Fomento debe determinar. aquella dotada de la idoneidad técnica y 54 . Parece claro que la AP no dispone de ningún margen de valoración en el ejercicio de dicha potestad de fomento. Por último. ya sean estos privados (lícitos o ilícitos). la discrecionalidad no equivale a autonomía. que podrá valorar algunos aspectos de esa realidad pero no su existencia o inexistencia. 106. 70. Por muy amplia que sea la discrecionalidad atribuida.producida—. De este modo. son considerados como elementos reglados de toda potestad los llamados hechos determinantes: toda potestad se apoya en una realidad de hecho que funciona como presupuesto fáctico de la norma a aplicar. Estudio especial de la discrecionalidad (GARCÍA DE ENTERRÍA) La elección en la que se expresa el poder discrecional tiene en sí elementos de libertad y de vínculo. Por ej. entendida ésta como capacidad de libre determinación de los propios fines. quienes podrán consentir u ordenar la práctica de prueba sobre los mismos. Pero el control de la desviación de poder es una ultima ratio en el control de vinculación al fin en el ejercicio de las potestades administrativas.

a pesar de que X presente unas condiciones económicas más ventajosas. ser mejores desde otros puntos de vista— en relación a las particulares exigencias de la extracción minera de que se trate según el interés público que ha sido determinado.f. Pero. sin dar cuenta razonadamente de su elección. como es el caso. LRJPC).económica necesarias. en el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. la cohonestación del interés público prevalente y los demás intereses presentes debe hacerse según criterios de razonabilidad (“criterio de razonabilidad en la actuación administrativa”.3 CE—). reconducible también al principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos —art. a pesar de haber sido constatado el interés ambiental —incluso a través de la correspondiente declaración de impacto—. Tal principio proscribe. Pues bien. procediese ignorando dicho interés sin más. Se ve. En este caso el interés público prevalente será el desarrollo de la industria extractiva de la zona. la discrecionalidad puede 55 . cualificadamente de entre ellos. en general. el núcleo del ejercicio de las potestades discrecionales. de este modo. por tanto. salvaguardia de cultivos agrícolas apreciados que se encuentran en el mismo lugar. sino que ésta sea en sí misma razonable. se preferirá a X en lugar de Y o de Z. los de proporcionalidad. igualdad. sería una elección razonable la de Y. de las varias alternativas presentadas. sin embargo. la decisión del Ministro en la que éste. La discrecionalidad puede afectar a ciertos elementos de la potestad: al hecho de adoptar o no un determinado acto (discrecionalidad en el “an”) una vez decidida la adopción del acto. Son principios decisivos y de común aplicación en el control de las potestades discrecionales. en el caso en cuestión. favor libertatis —que compele a la AP a acomodar sus intervenciones en la esfera de los administrados al criterio o procedimiento menos restrictivo de la libertad individual. si es que. no sólo la exigencia formal de motivación.1. el elemento de control más penetrante. buena fe. que la adecuación al fin y. No sería razonable. el ejercicio de potestades basado en la mera voluntad o fuerza de quien las detenta. por tanto. Así. etc. confianza legítima. existen particulares exigencias de tutela ambiental e Y es el único que acredita tener experiencia en labores de recuperación ambiental. 54. encuentra en los principios generales del Derecho y. en general. que se configura como principio general del Derecho. lo que implica. 9. la AP debe analizar para su correcta satisfacción la posición de los diversos sujetos concurrentes o. porque X presenta una estructura empresarial y productiva más adecuada que las de los otros dos —que pueden. exigiendo imperativa e inexcusablemente un fundamento racional a toda decisión administrativa discrecional. Una vez individualizado el interés público. según los datos extraídos de la instrucción del procedimiento y a través de la conveniente motivación de la resolución final (art. pero pueden existir otros intereses públicos presentes (exigencias de respeto ambiental.).

la posibilidad de elección totalmente libre de la AP se reduce notablemente. especialmente. la AP dispone de un núcleo de elección que inderogablemente le corresponde pues se basa en criterios opinables que no pueden ser controlados por el juez: aún en el ámbito del fin perseguido. Por ej. Así. concretamente de la llamada “discrecionalidad técnica” y de los “conceptos jurídicos indeterminados”: a) discrecionalidad técnica (DT): en ocasiones el ejercicio de poderes no discrecionales tiene por objeto la aclaración o constatación de hechos complejos que requieren el empleo de disciplinas técnicas especializadas. como se ha visto. En los tres casos existe discrecionalidad en el an. Otras veces la necesidad de 56 . Según las diversas normas aplicables. Distinción de la discrecionalidad de figuras afines La discrecionalidad debe ser adecuadamente distinguida de otros fenómenos próximos. todas razonables. discrecionalidad en el quid. la esencia última de la discrecionalidad consiste en la posibilidad de que la AP pueda elegir entre diversas opciones igualmente lícitas.recaer sobre el contenido a dar al acto o actuación (discrecionalidad en el “quid”). por último cabe discrecionalidad en cuanto al momento de adopción del acto o al momento de producción de sus efectos (discrecionalidad en el “quando”). del principio de razonabilidad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos). un segundo círculo de control sobre el núcleo mismo de la potestad discrecional según la técnica de los principios generales del Derecho y. restableciendo el edificio a su estado original.: un Director General de Patrimonio advierte que en un edificio de interés artístico o cultural se están realizando obras no autorizadas. o. opciones que responden a criterios de oportunidad no controlables judicialmente y que implican optar por “indiferentes jurídicos”. en algunos o sólo en uno. además. todas reconducibles al perseguimiento del fin. aún en el ámbito de la exigencia de razonabilidad. sobre las modalidades ejecutivas o aplicativas del mismo (discrecionalidad en el “quomodo”). pero en el segundo caso existe. tal órgano tiene tres posibilidades: puede ordenar que las obras no autorizadas sean eliminadas. Ahora bien. pongamos por caso. La discrecionalidad puede estar en todos los elementos. término con el que se marca el límite al control judicial en el ejercicio de las potestades discrecionales. a la AP se le presentarán casi siempre varias opciones concretas (todas en principio posibles. o puede simplemente autorizarlas. Debe tenerse en cuenta que. a través de las distintas técnicas establecidas para el control de las potestades discrecionales (en un primer círculo el control de los elementos reglados. puede autorizar las obras pero estableciendo que se adopten ciertas medidas. todas acordes a los principios generales del Derecho) en el ámbito de las cuales podrá moverse con libertad: preferir una a otra es lo que los italianos llaman merito.

en su aplicación. estándar de conducta del buen padre de familia. sin embargo. la distinción entre la DT y la discrecionalidad pura se encuentra en que en la primera y no en la segunda. dotado de las notas de objetividad.P. etc. otras veces se afirma que la atribución de juicio se ha hecho exclusivamente a favor de estos órganos sin que quepa un control posterior de su actuación por los Tribunales. la zona de certeza positiva del justo precio de la casa X puede situarse en 10 € —que sería el precio mínimo de mercado—. una zona de incertidumbre y una zona de certeza negativa en la que se excluye el concepto. En dichos casos. cuya constatación o percepción no es accesible a cualquier operador de preparación e inteligencia medias (al contrario de los hechos simples. b) Conceptos jurídicos indeterminados: en ocasiones las normas utilizan conceptos que remiten a una realidad cuyos límites no aparecen bien precisados (buena fe.). margen de valoración por la A. en la 57 . en ciertos casos de DT (concursos. sin entrar en el fondo de la decisión por varios motivos: se afirma que los órganos juzgadores son soberanos. de intereses públicos. En teoría. En ocasiones. oposiciones. la zona de incertidumbre puede estar entre 10 y 15 € y la zona de certeza negativa de 15 € para arriba. la presumible imparcialidad de sus componentes y su intervención directa en las pruebas. desviación de poder). Lo característico de estos conceptos frente a la discrecionalidad es que. En todo concepto jurídico indeterminado existe una zona de certeza positiva del concepto. o hay buena fe o no la hay. existe siempre una unidad de solución justa (o el edificio se encuentra en estado peligroso o no se encuentra. sólo admiten una única solución justa (en el sentido de que. se admite la posibilidad de control a través de la práctica de la correspondiente prueba pericial cuando se trata de errores evidentes o manifiestos. orden público). Pues bien. El problema que presenta tal concepción de la DT es que parte de un concepto único de ciencia o saber técnico. falta de probidad. dada la especialidad de sus conocimientos. la determinación de la peligrosidad del estado de un edificio o el carácter artístico de un cuadro. medidas adecuadas y proporcionales. Así.). a priori. Ejs. Pero ello no se da más que en aquellos saberes de naturaleza exacta (matemáticas. Por eso. con lo que no existe. etc. en la concreta conducta de que se trate. se trata de hechos no simples. como la edad de una persona o la altura y dimensiones de un edificio). o hay falta de probidad o no la hay) a la que se llega a través de una actividad de cognición y no volitiva. física. la Jurisprudencia es restrictiva y opera un mero control externo sobre el ejercicio de la potestad (adecuación al procedimiento. certeza y universalidad y sujeto a reglas uniformes que no dependen de la apreciación personal de un sujeto pero que tampoco pueden dar lugar a soluciones dispares. o el candidato es idóneo o no lo es). exámenes académicos.recurrir a dichas disciplinas técnicas se verifica como una actividad previa al ejercicio de poderes discrecionales.: la evaluación del doctorando por un Tribunal de Doctorado.

lo que es lo mismo. Consejerías.LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS Concepto y fundamento Las personas jurídico-administrativas están integradas por unidades o partes. cómo calificar en Derecho a aquellas personas que manifestaban la voluntad de la persona superior en la que se integraban.. se subdividen en órganos superiores y órganos directivos (art. el primer contenido dado por la AP al concepto goza de una cierta presunción de favor. 3. 6. el concepto de órgano se aplica genérica e indiscriminadamente a todas y cada una de las unidades funcionales en que se estructuran las AAPP (Ministerios. pero no de naturaleza discrecional. a su vez. Este segundo concepto empieza hoy a abrirse paso en nuestro ordenamiento ya que la LOFAGE (art. pero nunca hasta el punto de excluir el control judicial.2) llama órganos sólo a las unidades administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros. sometido a la libre voluntad de ésta e incontrolable.). 5. esto es. que la propia ley le atribuyó al establecer el concepto mismo. los órganos de las que llama meras unidades administrativas. etc. A este respecto debe diferenciarse el concepto legal tradicional de órgano del concepto dogmático. Servicios. Según el primero. Direcciones Generales. La LOFAGE distingue. Por ello. o cuya actuación tenga carácter preceptivo. sobre todo en ciertos conceptos que implican juicios políticos (interés público. Estos. integradas por puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculadas 58 . las que ostentan el poder de expresar hacia el exterior la voluntad jurídica del ente en que se integran” (SANTAMARÍA PASTOR). más fiel al origen de la teoría del órgano y a la necesidad para la cual fue elaborada —resolver el fenómeno de la imputación al ente de la actividad desplegada por las personas físicas que la servían—. para lo cual controla si la AP ha excedido los límites de ese margen de apreciación en la determinación del contenido del concepto. pues.zona de incertidumbre se reconoce a la AP un cierto margen de apreciación. El concepto dogmático.2). entiende que son órganos las “unidades funcionales dotadas de capacidad para actuar de forma jurídicamente eficaz en las relaciones intersubjetivas o. En este sentido. el concepto de órgano trataba de explicar el fenómeno de la imputación a la persona jurídica de la actividad de las personas físicas que le sirven. utilidad pública). Se ha planteado desde el reconocimiento de dicha personalidad. Lo que lleva a cabo el juez es una actividad interpretativa tratando de reducir la zona de incertidumbre y reconduciendo el caso concreto a una u otra zona de certeza.

modificación y supresión de órganos deba operarla directa y exclusivamente una norma con rango de Ley. contratación. Alcalde. estatutaria o legalmente establecidos (Gobierno. pero no la alteración de su número.1 LOFAGE).2. una imputación total a la AP no sólo de los efectos sino de los actos mismos productores de tales efectos realizados por sus servidores. En el ámbito de la Admón. 5. como las conductas o actuaciones no formalizadas. Así lo ha entendido la legislación (arts. lo que comprende tanto los actos jurídicos formales (actos. lo cual niega a su vez de raíz el reconocimiento de su personalidad jurídica.).funcionalmente por razón de sus cometidos y orgánicamente por una jefatura común (art. los de nivel inferior a 59 . sin perjuicio de la necesaria acción de regreso (art. capacidad a la AP de poder emanar actos jurídicos a ella imputables. 8. los restantes órganos hasta Subdirección General. El modelo de relación orgánica permite. 7). Con ello se supera el modelo de relación de representación (GIERKE). por tanto. que suponen la imputación a la AP del deber de indemnizar las consecuencias dañosas de tales conductas (Responsabilidad patrimonial).2 LRJPC). etc. esto es. reglamentos. parece lógico entonces que. radicalmente contrario al reconocimiento de personalidad jurídica a las AAPP y a la necesidad de un procedimiento formalizado para la formación de dicha voluntad. del Estado. los Ministerios se crean. para suprimir un género de órganos constitucional. como la necesidad de que la efectiva creación. Consejerías.2 LOFAGE y 2. 145. modifican y suprimen por Real Decreto del Presidente del Gobierno (arts. Comisión de Gobierno de Ayuntamientos) sería precisa la modificación de la norma correspondiente que ya previera ese tipo de órgano. Pero la expresión “de acuerdo con la Ley” no ha sido entendida como constitutiva de una reserva de Ley absoluta en la materia. El modelo de la representación niega. por tanto. Creación y supresión de órganos Los órganos administrativos deben ser creados.j LG). El modelo de relación orgánica supone que la actividad jurídica llevada a cabo por la organización a través de sus órganos es tratada jurídicamente como actividad de la persona jurídica y a ella directamente imputada. dado que según ese modelo la actividad jurídica desplegada por el funcionariorepresentante se imputa sólo a él (con lo que el mismo no debería someterse a un procedimiento de formación de su voluntad). aunque los efectos producidos por esa actividad se imputan a la persona jurídica representada. 103. por Decreto del Consejo de Ministros a iniciativa del Ministro interesado y a propuesta del Ministro de AAPP. La remisión a la Ley hace referencia a que debe ser ella la que establezca los tipos de órganos y su régimen jurídico.2 CE). regidos y coordinados de acuerdo con la Ley (art.

: Intervención General de la Admón. Los órganos colegiados (OC) 60 . la creación de los órganos inferiores. previa aprobación del Ministro de AAPP (art. local y concretamente en los municipios. son periféricos el Delegado del Gobierno en las CCAA o la Junta de Distrito de un Ayuntamiento.órganos unipersonales y colegiados: según que su titular sea una única persona física o un conjunto de personas físicas que concurren de modo colectivo a formar la voluntad u opinión del órgano. (para la CARM ver su legislación específica).2 y 3 LRJPC establece que la creación de órganos debe cumplir tres requisitos y una limitación: 1) Determinación de su forma de integración en la AP y su dependencia jerárquica 2) Delimitación de sus funciones y competencias 3) Dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento La limitación consiste en la prohibición de duplicar órganos con la misma competencia.órganos centrales y periféricos: es órgano central el Gobierno.Subdirección General por Orden del Ministro respectivo. se deberá acudir a sus normas de Gobierno y Admón. En la AP de las CC. Exigencias para la creación de órganos administrativos: el art. en el marco de la legislación sobre régimen local y del reglamento de la corporación. En la Admón. B) Clasificación estructural . consultivos y de control: los primeros son aquellos cuya función principal es la emisión de declaraciones de voluntad (ej. los terceros son aquellos que fiscalizan la actividad de otros órganos (ej.: Consejo de Estado). 20 LBRL). 2) Por su función: .órganos activos. corresponde al Alcalde (art. 10 LOFAGE). los segundos aquellos que emiten declaraciones de juicio (ej. Tipología de los órganos administrativos A) Clasificación funcional: 1) Por el ámbito territorial de sus competencias: . 11.: un Ministro).AA. del Estado).

1ª LRJPC excluye la aplicación de estas normas a los órganos colegiados del Gobierno de la Nación. es sustituido por el Vicepresidente que corresponda y. CCAA y EELL. convoca. por entender que llevaban a cabo una regulación excesivamente detallada que no dejaba lugar a la competencia autonómica de desarrollo. con una antelación mínima de 48 horas y. En el primer caso tendrá. 22 a 27) a la regulación de las peculiaridades que presenta la formación de la voluntad de estos órganos. 24 —no básico—): tienen derecho a recibir la convocatoria de la reunión. formular ruegos y preguntas. asegura el cumplimiento de las leyes.. modera y. LBRL y leyes autonómicas de desarrollo). II del Título II (arts. El presidente (art. Leyes de Gobierno y Admón. visa las actas y certificaciones de los acuerdos del órgano. del Estado. la disp. con el correspondiente orden del día. disponer de la información sobre los temas de dicho orden del día. Así. que se regirán por su normativa propia (LG. este régimen —y a salvo los escasos preceptos a los que el TC no ha retirado el carácter de básicos— resulta de aplicación forzosa tan sólo a la Admón. en su defecto. expresar el sentido del mismo y los motivos que lo justifican. Por lo demás. y ejerce cuantas funciones sean inherentes a su condición de presidente. por causas justificadas. el voto del presidente sólo tendrá carácter dirimente si así lo establecen sus propias normas. En el caso de OC integrados por representantes de varias AAPP y/o de intereses sociales. adic. Los miembros (art. en su defecto y prelativamente. En primer lugar. por el miembro de mayor jerarquía. 23 —no básico—): representa al órgano.La LRJPC dedica el Cap. Su designación. de aplicación a todas las AAPP. participar en los debates de las sesiones. En los casos de vacante. de 6 de abril ha retirado el carácter de básicos a una gran parte de estos artículos. además de los derechos y obligaciones inherentes a su cargo. por tanto. los demás que le correspondan como miembro. suspende las sesiones. antigüedad y edad. enfermedad u otra causa legal. Corresponde al Secretario: asistir a las reuniones con voz pero sin voto si es un funcionario y con 61 . así como formular su voto particular. cese y sustitución se remite a lo dispuesto en la normativa del órgano y. aunque esta regulación fue establecida como básica y. establece el orden del día. El Secretario (art. 25 —no básico salvo apartado 1º—): puede ser o no miembro del órgano colegiado. a lo acordado por el mismo. la sustitución del Presidente debe estar regulada en cada caso o establecida expresamente por el pleno del OC. debe tenerse en cuenta que. la STC 50/99. además. ser sustituido por un suplente en el supuesto de que así estuviera establecido. dirime los empates con su voto de calidad. preside. con el mismo plazo. ejercer su derecho al voto. y cuantas otras funciones sean inherentes a su condición de miembro. ausencia.

La adopción de acuerdos exige mayoría de votos y no podrá ser objeto de deliberación y acuerdo un asunto que no figure en el orden del día. el Presidente pueda considerar constituido el órgano con la presencia de los portavoces de las mencionadas AAPP y organizaciones. en su caso. Los miembros que discrepen del acuerdo mayoritario podrán formular voto particular en el plazo de 48 horas. La responsabilidad personal por los acuerdos adoptados corresponde a los que votaron positivamente. adopción de acuerdos y actas (art. salvo que estén presentes todos los miembros del órgano y sea declarada la urgencia del asunto por el voto favorable de la mayoría. el orden del día. los puntos principales de las deliberaciones así como el contenido de los acuerdos. así como. así como las citaciones a los miembros. el secretario o. cuando estén presentes el presidente. en el caso de voto afirmativo. los que votaron de modo negativo y los que se abstuvieron no serán responsables de los mismos cuando así lo hicieren constar. siempre que se aporte en el acto de la sesión o en el plazo que el Presidente señale. Cualquier miembro puede solicitar la transcripción íntegra de su intervención. cuantas otras funciones sean inherentes a su condición de secretario. efectuar la convocatoria de las sesiones por orden del Presidente. 26 y 27 —básico el 26 y los apartados 1 y 5 del 27—): el órgano estará válidamente constituido. a efectos de celebración de las sesiones. A solicitud de cualesquiera miembros se hará constar el voto contrario al acuerdo adoptado o su abstención y los motivos que la justifican. lugar y tiempo de la celebración. quienes les sustituyan. el cual se incorporará al texto aprobado. el sentido de éste. 62 .voz y voto si es un miembro del órgano. y la mitad al menos de sus miembros. deliberaciones y toma de acuerdos. Sesión. El acta de la sesión es redactada por el Secretario y en ella debe especificarse los asistentes. sin perjuicio de que en los OC integrados por representantes de AAPP u organizaciones de intereses. redactar las actas de las sesiones y expedir certificaciones de los acuerdos aprobados.

106. realiza una actividad técnica. que implica el derecho al voto). Ahora bien.). pues nos encontraríamos ante una AP soberana— puede ser contemplado desde una doble óptica garantista: .. No es que dichos actos agoten las formas de la actuación administrativa (la AP también contrata. . que resulta de la conexión del art.1 CE —control jurisdiccional de la legalidad de la actuación administrativa y del sometimiento de ésta a los fines que justifican la AP— con el art. ámbito en el que muchas veces no resulta adecuada la rigidez y burocracia que implica el Ordenamiento Administrativo.BLOQUE II. siempre que los citados intereses generales no postulen la utilización de las prerrogativas que el DA concede a la AP. precepto que constitucionaliza el servicio de la AP a los intereses generales con sometimiento pleno a la ley y al Derecho en su actuación. Dentro de la actividad administrativa existe una categoría de actos con especial solera y que destaca por encima del resto: los actos administrativos. ello no obsta para que determinadas actuaciones que la AP realiza con los particulares vengan reguladas por el Derecho Privado o el Laboral. sin que en ningún caso pueda producirse indefensión. ya que según el art. que a ella le compete. que vendría a ser aquel acontecimiento de la realidad al que el Ordenamiento atribuye trascendencia jurídica (ej. el cumplimiento de los 18 años. pero sí nos permiten concretar las principales características del DA. Concepto de acto administrativo Introducción a la teoría de los actos administrativos El sometimiento de la actividad de la Administración al Derecho —dato sin el cual no tendría sentido la noción de acto administrativo fiscalizable. 1 LJ y 24 LOPJ). y el control de su efectivo cumplimiento por la AP corresponde a los Jueces y Tribunales del orden contencioso-administrativo (arts.. 63 . la muerte del causante. Acto jurídico y acto administrativo: Precisiones diferenciadoras Con carácter previo a la determinación de qué se entiende por acto jurídico es necesario definir el hecho jurídico.individual. que determina la apertura de la sucesión. Esta responsabilidad jurídica de la AP en su actuación es una de las consecuencias de la conquista histórica que es el Estado de Derecho (art. Esta flexibilización del régimen jurídico aplicable viene también determinada por el creciente intervencionismo del Estado en la sociedad. este régimen privilegiado es el Derecho Administrativo.1.institucional. superiores. EL ACTO Y EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TEMA 4 1.. 24 CE todas las personas tienen derecho a obtener la tutela judicial de los Jueces y Tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos. 1 CE). cuyo modelo continental postula el sometimiento de la AP a un régimen jurídico específico por razones de eficacia en la consecución de los fines. 103 CE.

una propuesta de resolución) realizada por la AP en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la reglamentaria.El reglamento no se considera un verdadero acto administrativo por las razones expuestas. Ahora bien. una resolución). más proclive a la rigidez y la burocratización. dirección que también siguen los conceptos legales que se contienen en los arts. no es más que un hecho jurídico cualificado por la intervención de un elemento intencional humano. 64 . Concepto de acto administrativo GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ ofrecen dos conceptos del acto administrativo. actos certificantes. PARADA VÁZQUEZ lo concibe como aquél dictado por una AP u otro poder público en el ejercicio de potestades administrativas y mediante el que impone su voluntad sobre los derechos. Dentro del género de los actos jurídicos nos encontramos con diversas especies en función del régimen jurídico que se aplique a dichos actos. bajo el control de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. 103 CE. lo conciben como aquella declaración de voluntad (ej. levantamiento de actas) o de deseo (ej. dichos intereses generales se protegen de forma más conveniente mediante el recurso al régimen de Derecho Privado. así. uno de carácter amplio (todo acto jurídico dictado por la AP y sometido al DA). con lo cual nos ofrece una visión procesalista del acto administrativo al incluir en su definición como nota esencial la justiciabilidad del acto ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa. ya que la nota característica viene determinada por la intencionalidad. mercantiles. de juicio (ej. aunque pueden existir actos administrativos generales (aquellos con una pluralidad de destinatarios).4 y 24 LOPJ al contemplar el acto administrativo desde la óptica de su enjuiciamiento. en determinadas ocasiones. 1 LJ. libertades o intereses de otros sujetos públicos o privados. misión que le viene encomendada por el art. La razón de esta diferencia radica en la necesidad de dotar a la AP de los instrumentos adecuados para la satisfacción eficaz de los intereses generales —superiores a los particulares de cada uno de los individuos. A partir de estas definiciones doctrinales. MARTÍN MATEO se refiere a ellos como aquéllas declaraciones unilaterales. . sometidas al Derecho Administrativo. un acto consultivo. por su parte. existen actos jurídicos civiles. a los que ha de imponerse—. de conocimiento (ej. si por circunstancias excepcionales dicho interés no se viera satisfecho adecuadamente. Este último vendría caracterizado por quedar sometido en su regulación al Derecho Administrativo. Así. y otro más estricto. de conocimiento. los contratos administrativos y la coacción administrativa. incluso. de deseo o. libre y exteriorizada que produce efectos jurídicos. siempre sería posible la utilización por la AP del régimen privilegiado del DA.. 9. con lo que vendría a ser todo hecho humano producido por una voluntad consciente. no normativas. circunstancia que viene avalada por el cada vez más intenso intervencionismo de la AP en ámbitos de la sociedad civil que precisan un dinamismo y una flexibilidad de los que carece el DA. un informe)... Pero ocurre que. sector del Ordenamiento que implica una serie de potestades a favor de la AP que no existen en el Derecho Privado. administrativos.El acto jurídico.La naturaleza del acto incluye tanto una declaración de voluntad como de juicio. que supone la exclusión de los reglamentos. podemos realizar las siguientes consideraciones (MARTÍNEZ MARÍN): . de la Administración.

Según los destinatarios pueden ser internos (afectan al ámbito de la propia AP que los dicta) o externos.Atendiendo al procedimiento administrativo y a la impugnabilidad de los actos: resolutorios (manifestación de voluntad que decide el fondo del asunto vid.Según la AP de la que proceda el acto (Estatal.Según los efectos sobre la situación jurídica de los destinatarios. . Autonómica.En función del alcance de la regulación jurídica de sus elementos.) —importante a efectos de determinar el régimen jurídico aplicable. LRJPC). los actos son reglados (la ley determina de forma completa el supuesto de hecho y las consecuencias que se derivan) y discrecionales (remiten alguna de las condiciones del ejercicio de la potestad a la estimación subjetiva de la AP) —esta distinción ya conocida es relevante a efectos del alcance del control de la actuación de la AP por los Tribunales—. Institucional. ya que la defensa del interés general conlleva —implícitamente — la posibilidad de acudir a las exorbitancias del DA. en lo básico. 107 LRJPC) decidan directa o indirectamente el fondo del asunto.Según el órgano administrativo que haya intervenido en la producción del acto: compuesto (precisan la intervención de varios órganos en función de un mismo interés).Dependiendo del contenido: declarativos (acreditan un hecho o una situación jurídica). Local. B) PUNTO DE VISTA OBJETIVO. 54. . el mismo para todas— .1. éstos pueden ser monocráticos —proceden de un órgano unipersonal— o colegiados).Desde un punto de vista formal.. produzcan 65 . Clases de actos administrativos A) DESDE UN PUNTO DE VISTA SUBJETIVO. C) PUNTO DE VISTA FORMAL. art.También se consideran actos administrativos los «actos de administración» emanados por órganos de personas públicas que no son A. englobando no sólo los actos de ordenación formal) —estos últimos pueden ser objeto de recurso administrativo independiente cuando (art. 2. los actos administrativos se regulan directa o supletoriamente por el DA. . . simple (emanan de un solo órgano. constitutivos (crean.P. determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento. . 103 LRJPC) o de gravamen —este criterio es importante a efectos de la necesidad o no de una cobertura legal del acto... si bien éste es hoy día.a. 89 LRJPC) y de trámite (aquéllos que se ordenan instrumentalmente a la resolución. . de la imperatividad de su motivación expresa (art. modifican o extinguen relaciones o situaciones jurídicas) o de ejecución (realizan el contenido de un acto previo). pueden ser favorables (declarativos de derechos según la fórmula del art. por su naturaleza. de la libertad de la AP a la hora de revocarlos y de la necesidad de una petición por el interesado. . Consultiva.

indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos (en igual sentido respecto del recurso contencioso-administrativo: art. Bajo la primera veste. fijando el Ordenamiento de forma expresa el significado de esta conducta).. sino actos esencialmente distintos. por ejemplo.1 LJ)—. pueden ser firmes (aquellos que. los actos pueden ser expresos (existe una clara e inequívoca exteriorización de la voluntad administrativa). No obstante. tal y como hemos visto (la Exposición de Motivos LJ 1956 expresaba esta separación claramente al señalar que los actos políticos no constituyen una especie del género de los actos administrativos discrecionales. nada tiene que ver con el control de las potestades discrecionales. A este género de actuaciones del Gobierno. o la decisión de enviar a las Cortes un proyecto de ley. u otras semejantes. pero ante la conducta administrativa se presume racionalmente la existencia de una voluntad que produce efectos jurídicos) o presuntos (no existe ni una manifestación expresa ni una conducta a la que atribuir un determinado valor en función de una interpretación racional. 97 CE.AA. cuyo control jurisdiccional por la Jurisdicción contencioso-administrativa ha sido reconocido desde la LJ’ 56. 25. diferentes 66 . La cuestión de los llamados actos políticos o de Gobierno y su posible control jurisdiccional. Los actos políticos o de gobierno Ante todo se hace necesaria una precisión clarificadora. que no lo está. La cuestión de los actos políticos pretende basarse. ha afirmado con claridad que “no toda la actuación del Gobierno. como son los actos que regula el Título V de la CE. ya que éstos son únicamente los que agotan la vía administrativa—. por ser una la función administrativa y otra la función política. Modernamente. 97 CE. Es indudable. el Gobierno estaría apoderado por el ordenamiento para la emisión y realización de actos de dirección política y de relación con otros órganos constitucionales que sólo a él competen y que quedarían excluidos de control jurisdiccional. tácitos (falta esta manifestación. que son potestades administrativas comunes. El TC. venía siendo unánime la consideración doctrinal que entendía inconveniente la existencia de una categoría abstracta de actos —de muy diversa naturaleza y cuya tipología no era ni mucho menos precisa— que fueran absoluta y genéricamente infiscalizables por los Tribunales. . confiada únicamente a los supremos órganos estatales). tan debatida en la doctrina. . no pueden ser impugnados en vía administrativa ni jurisdiccional. caracterizada por un grado máximo de discrecionalidad. estaría sometida a pleno control jurisdiccional.Dependiendo de la forma de manifestación. está sujeta al DA.Según la firmeza. a través de las cuales el Gobierno cumple también la función de dirección política que le atribuye el mencionado art. en la separación entre el Gobierno como órgano constitucional de relevancia política y la Administración —incluido el Gobierno cuando actúa como cabeza de la misma— como aparato instrumental cuya actividad. 3. ello no ha implicado nunca el reconocimiento de que el Gobierno (como los Ejecutivos de las CC. de 15 de marzo. en STC 45/90. en los que también se da esa doble condición de órgano político y de cabeza de su respectiva AP) emane siempre y exclusivamente actos públicos sometidos al DA. distinción que se extraería del art. bien porque se dejaron transcurrir los plazos sin interponer estos) o no firmes —se debe señalar que los actos firmes no se pueden confundir con los que «causan estado». en general. por el contrario. salvo recurso de revisión. bien porque se han agotado todos los recursos. aún extremamente discrecional.. la que se refiere a las relaciones con otros órganos constitucionales.

el procedimiento. 2. entendiendo que no procedía la inadmisión y remitiendo la cuestión al Tribunal de instancia para su enjuiciamiento en el fondo. el fin. en definitiva elementos reglados). estaba sujeto a ciertos elementos reglados. como actos de revalorización de moneda. la forma.a) LJ. Real Decreto de disolución de las Cortes Generales. etc. por lo menos en relación a los elementos a que hace alusión el art. el TS procedió a la ponderación de los intereses que trataban de ser protegidos a través de un acto del Gobierno (interés a la seguridad del Estado por un acuerdo del Consejo de Ministros por el que se denegaba la desclasificación como secretos de ciertos documentos) y el derecho a la tutela judicial efectiva alegado por un sujeto incurso en un proceso penal y para el cual la desclasificación era relevante. concluyendo el TS que el tiempo transcurrido en la situación administrativa de Servicios Especiales no era computable a efectos de ejercicio “efectivo” de la profesión. así como en relación a las indemnizaciones a que puedan dar lugar dichos actos—posibilidad ya reconocida bajo la LJ 1956— y a la protección de los derechos fundamentales que dichos actos pudieran lesionar. Ha sido denegado el control de ciertos actos. 2.. concretamente dicho nombramiento podía hacerse de entre “juristas de reconocido prestigio con más de 15 años de ejercicio efectivo de su profesión” (art. 29. salvo que tal prioridad resulte obligada en ejecución de lo dispuesto por las leyes”. contenidas en el Estatuto. antes incluso de la emanación de la LJ 1998. El TS recurre una vez más al control sobre los elementos reglados del acto (sujeto a determinaciones normativas diversas. por la que se estimó el recurso interpuesto contra el acto de nombramiento como Fiscal General del Estado de Eligio Hernández. pero sobre los cuales siempre gravita la posibilidad de su control jurisdiccional en relación a aquellos de sus elementos que encuentren un engarce legal (así. en efecto. Decreto de fijación provisional de la sede de una Comunidad Autónoma. acto por el que un Gobierno autonómico se niega a facilitar información a su Parlamento. *** 67 . la Ley Electoral andaluza y sus normas sobre Gobierno y Admón. pertenecen las decisiones que otorgan prioridad a unas u otras parcelas de la acción que le corresponde. por entender que quedaban exentos de control jurisdiccional.a) LJ.1 Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal). Así lo establece el art. Algunos de los documentos fueron desclasificados (a través de tres SSTS de 4 de abril de 1997) y otros no (SSTS de 4 de abril de 1997 y de 30 de enero de 1998). es de destacar la STS de 28 de junio de 1994. Sin embargo se ha procedido a controlar otros actos políticos en sus elementos reglados. aun reconociéndose en él un núcleo de valoración política insustituible. como hemos visto. cuyo contenido de fondo no puede ser evaluado jurisdiccionalmente. dado que el nombramiento. ¿Cuál ha sido el alcance de este control en la Jurisprudencia postconstitucional? en relación a la protección de los derechos fundamentales. lo cual. no puede ser mantenido en adelante.de la actuación administrativa sometida a control judicial.). Lo que se ha entendido. Así. la STS de 15 de julio de 1997 estima un recurso de casación interpuesto por un partido político contra la resolución del TSJ de Andalucía por la que se inadmitía el recurso contra el Decreto de convocatoria de elecciones en la Junta de Andalucía. a raíz de esta Jurisprudencia es que. Igualmente. existen actos del Gobierno distintos de los administrativos.

ejecución o control interno de la AP.b LRJPC). 22 y ss. pueda darse validez a actos dictados por persona que no reúne los requisitos para el válido nombramiento y desempeño de la titularidad del órgano administrativo —teoría del funcionario de hecho—. circunstancia especialmente relevante respecto de los órganos colegiados (art. toma de posesión. Respecto de las personas físicas titulares de estos órganos administrativos es necesario que tengan atribuida una capacidad jurídica para emitir los actos válidamente frente a los demás órganos administrativos y los particulares. a la importancia de la intervención en cuanto a la decisión final y a la gravedad del motivo de 68 . 28 y 29 LRJPAC. son las causas de abstención y recusación de los arts. por el juego de los principios de buena fe y seguridad jurídica.1. competencia que podemos definir como la medida de la potestad que corresponde a cada órgano (GARCÍA DE ENTERRÍA) y que tiene un carácter obligatorio —es irrenunciable según la dicción del art. es preciso que exista una investidura legítima (nombramiento legal. se traducen en una serie de supuestos en los que se resquebraja la capacidad jurídica del titular del órgano para actuar válidamente en función de su relación objetiva o subjetiva con el asunto. Elementos subjetivos El acto administrativo sólo puede producirse por ente administrativo —u otro poder público.TEMA 5 Elementos del acto administrativo 1. con determinados requisitos. Así. a través de órganos administrativos que constituyen —siguiendo a MARTÍN MATEO— centros permanentes de decisión servidos por personas físicas. Además. la incompetencia del órgano. situación de actividad o ejercicio…) sin perjuicio de que en determinados supuestos. en la medida en que nos encontramos ante personas jurídicas. sin perjuicio de las técnicas de delegación. Para que la actuación de dichos órganos sea válida es necesario que estén investidos de la competencia necesaria (art. incluso por un particular en los supuestos en que así se prevea expresamente—. LRJPC). La AP se compone de una serie de entes que actúan y se manifiestan. es imprescindible que el titular del órgano proceda según las condiciones legales prescritas para poder actuar como tal. es causa de nulidad radical del acto administrativo (art. si es reglado tendrá menos importancia). siendo necesario que dicha AP ostente la titularidad de la potestad de cuyo ejercicio se trata. consagrados en el art. 62. Los principios constitucionales de objetividad en el servicio de los intereses generales y de imparcialidad de los funcionarios en el ejercicio de sus funciones. 12 LRJPC— en lo que respecta a su ejercicio. por lo que deberá atenderse a la naturaleza del acto (ej. 53 LRJPA). sustitución y avocación previstas por la ley. La intervención de autoridades y personal al servicio de las AP en quienes concurran alguna de estas circunstancias no determina. Además. entendiendo decisión en un sentido amplio que incluiría también los actos de opinión. 103 CE. la invalidez de los actos en los que hayan intervenido. necesariamente.

abstención. Ahora bien, lo que sí implica la no abstención cuando proceda es la responsabilidad del funcionario.

2. Elementos objetivos
No existe una coincidencia en la definición del elemento objetivo, circunstancia que se explica en buena medida por la importación de conceptos del campo del Derecho Privado y la ausencia de una definición legal al respecto. CONTENIDO Está integrado por la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo en que el acto consiste. Existen diversas clases de contenido: - esencial o necesario: es aquel sin el cual el acto no tiene existencia, el que lo tipifica sustancialmente como acto individualizado (ej. la licencia para edificar deberá contener una declaración facultando para realizar la obra). - natural: es el que se entiende incluido en el acto, aunque la AP guarde silencio sobre el particular, por ser propio de aquél en virtud de su regulación por el Derecho positivo como acto tipificado (ej. concesión de la gestión de un servicio público aunque nada se diga de la fiscalización por la AP concedente; que se ejecute la obra bajo dirección técnica). - accidental: determinación de la voluntad administrativa que tiene por objeto ampliar o limitar los efectos jurídicos del acto que serían normales, dentro del principio de tipicidad, de ahí que su campo propio sea el de las potestades discrecionales; en el de las regladas su utilización ha de ser más cauta, salvo que constituyan el medio de evitar la denegación del acto, sin que se puedan nunca modificar normas imperativas (ej. si se deduce de la memoria y proyectos presentados que no se ha previsto la adopción de las medidas correctoras de las molestias que la industria pudiere ocasionar, se puede conceder la licencia condicionada a su adopción; sería nula la condición que supeditase la eficacia de la licencia a la cesión de unos terrenos para la construcción de una instalación deportiva, salvo que la obligatoriedad de la cesión se derivara del Derecho vigente). El contenido ha de ser posible (art. 62.1.c); lícito, es decir, ajustado a lo dispuesto en el OJ (arts. 53.2 y 62.1.d), lo que excluye lo no autorizado por la ley y las determinaciones que afecten a la dignidad de la persona y los derechos constitucionales (art. 100 LRJPC), además de imponer el principio “pro libertate” (art. 96.2) en la elección por la AP entre varios contenidos posibles; determinado o determinable (art. 1273 CC) aunque siempre según un principio de certeza; finalmente ha de ser idóneo para la consecución de los fines que el acto persigue (art. 53.2 LRJPAC). PRESUPUESTO DE HECHO Es la situación real sustentadora y postuladora del acto administrativo, ya que, en la medida en que éste supone el ejercicio de una potestad, sólo puede dictarse en función del presupuesto de hecho fijado por la norma de cuya aplicación se trate. Dicho presupuesto puede venir constituido tanto por una situación perfectamente objetivable (la existencia de una vacante, edad determinada...) o una situación más ambigua que exija utilizar, para su apreciación, conceptos de valor o de experiencia (urgencia, peligro, ruina...); el presupuesto de hecho tiene siempre un carácter reglado, mientras que la valoración del mismo podrá eventualmente ser objeto de una apreciación discrecional si la ley así lo autoriza (ej.: sería presupuesto de hecho de la imposición de una multa por mal 69

aparcamiento que el vehículo sea conducido por el sancionado y que esté efectivamente mal aparcado; en el caso de otorgamiento de una licencia de obras, es presupuesto de hecho la existencia del solar con las características declaradas) CAUSA O MOTIVO Este elemento se puede definir como la razón jurídica justificadora del acto en cada caso concreto. GARCÍA DE ENTERRÍA se refiere a este elemento como la adecuación o congruencia efectiva a los fines propios de la potestad administrativa que se ejercita. En un esfuerzo de síntesis, la causa vendría a ser el “porqué” del acto. En el caso de la multa, la causa de la sanción es realmente el haber infringido la ordenanza de tráfico aparcando en un lugar prohibido; en el caso del otorgamiento de una licencia, la causa es la posibilidad de construir un solar de acuerdo con las ordenanzas. Debe tenerse en cuenta que la concurrencia del elemento causal en los actos administrativos ha sido negada por muchos autores ya que, al contrario que en el Derecho privado en el que un acto puede tener una causa distinta para los particulares de la establecida genéricamente por la Ley, en Derecho Público el elemento volitivo es mucho más reducido y sería propio de las potestades discrecionales, únicas en las que sería relevante el elemento causal. FIN Es el interés general que determina el acto y que forma parte de la potestad administrativa que se ejercita (ej. se sanciona el exceso de velocidad para proteger el interés general de la seguridad vial). El fin es, en sentido propio, elemento de la potestad y no del acto, aunque presenta relevancia para el acto, desde el momento en que éste es ejercicio de aquella. El fin vendría a ser el “para qué” del acto. Este último elemento es importante a la hora de impugnar con éxito un acto administrativo, a través de la técnica de la desviación de poder (ej. incurre en desviación de poder la AP cuando, a pesar de la apariencia de legalidad externa del acto, la misma no resolvió un concurso teniendo como perspectiva la de mayor idoneidad de los aspirantes para la plaza convocada, sino cualquier otra motivación, incluso lícita, pero ajena al interés público a cuya satisfacción se ordena el ejercicio de la potestad, que es el de seleccionar a los candidatos más adecuados para el desempeño de la concreta función pública).

3. Elementos formales
La forma del acto tiene un carácter meramente instrumental, ya que se encuentra al servicio del fin del acto, además de una función esencial de garantía del administrado respecto del fondo del acto. Esta es la razón por la que el art. 63. 2 LRJPC señala que el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad del acto cuando éste carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o cause indefensión de los interesados. Dentro del elemento formal hay que distinguir entre la producción del acto y la constancia del mismo por escrito, ya que existen determinados actos cuya producción es verbal pero cuya constancia debe acreditarse por escrito (ej. los acuerdos de los órganos colegiados se adoptan verbalmente y se recogen en el acta que levanta el Secretario; los “actos de orden de” —art. 55.2 LRJPC—: el subordinado ante quien se expresa la orden la recoge en forma escrita y la notifica).

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EXTERIORIZACIÓN Según el art. 55.1 LRJPC, los actos administrativos se producirán por escrito a menos que su naturaleza exija o permita otra forma más adecuada de expresión y constancia. Este carácter predominante de la forma escrita se explica fácilmente por la naturaleza recepticia de muchos actos —han de notificarse o publicarse—, por la expresión de autotutela que suponen al innovar el mapa jurídico, por la necesidad de motivación de los actos que señala el art. 54 LRJPC, por las exigencias de seguridad y de certeza, por la facultad de que goza la AP de ejecutar ex officio sus propios actos. Ahora bien, ello no impide que determinados actos se produzcan de forma verbal (ej. relaciones orgánicas y funcionariales de jerarquía, órdenes verbales...), acústica (ej. sirena de la policía), mecánica (ej. semáforos) o gestual (ej. dirección del tráfico por los agentes competentes) cuando las características del acto concreto así lo requieran. El contenido formal de los actos producidos por escrito depende del tipo de acto en concreto. En todo caso, deben reflejar la decisión adoptada, el órgano que la dicta y la fecha, sin perjuicio de los requisitos concretos exigibles para cada clase de acto (ej. indicaciones acerca de la notificación, parte dispositiva, motivación...). MOTIVACIÓN Es la manifestación expresa de las razones que han determinado a la AP para dictar el acto de que se trate, de los fundamentos fácticos y jurídicos en que se apoya, lo que supone fijar los hechos e incluirlos en el supuesto de hecho de la norma y razonar cómo la norma jurídica impone la decisión que se adopta. Basta que la motivación se realice mediante una referencia sucinta de los hechos y fundamentos de Derecho, si bien deberá ser suficiente, por lo que se ha de dar razón plena del proceso lógico y jurídico que ha determinado la decisión, evidenciando de forma inequívoca el nexo entre los elementos fácticos y jurídicos, no bastando una simple referencia a los hechos y la norma aplicada. El significado de la motivación es conseguir que los actos administrativos se presenten de una forma más completa, más racional, provocándose una mayor reflexión por parte del titular del órgano concreto; para el administrado tiene una función de garantía, ya que posibilita una defensa más eficaz de sus derechos e intereses al conocer las razones que han llevado a la AP a dictar el acto; finalmente, facilita a los Tribunales un conocimiento más detallado de la voluntad administrativa a efectos de la ulterior revisión del acto. A pesar de que la regla general es la no motivación de los actos administrativos (art. 89.3 LRJPC) y de que sería deseable que en un Estado de Derecho —como lo es el nuestro— se invirtiera el sentido, hay un gran número de actos para los que el art. 54 LRJPC exige la motivación, supuestos ampliados con la nueva regulación respecto a la de la Ley de 1958, residiendo la principal novedad en la necesidad de motivar los actos dictados en el ejercicio de potestades discrecionales. El art. 89.5 LRJPC permite la no motivación de forma específica cuando se incorporen al texto de la resolución los informes o dictámenes en virtud de los cuales se ha dictado el acto concreto, por lo que no será suficiente la simple referencia a los mismos.

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a no ser que proceda la anulabilidad cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo (art. 58.2 LRJPC). como ocurriría cuando se admitiera un nuevo opositor una vez nombrado el Tribunal juzgador o cuando se aceptara una nueva oferta contractual una vez abiertas las plicas de los demás licitadores.1 LRJPC al señalar que se notificarán a los interesados las resoluciones que afecten a sus derechos e intereses. por lo que podrían centralizarse las notificaciones en un órgano encargado de esta función. será el señalado al efecto en la solicitud. Esta última referencia presenta importancia 72 . siempre que refleje el contenido. así se deduce del art. Así. 61 LRJPC) Podemos definir la notificación como un nuevo acto por el que se pone en conocimiento del interesado el contenido de otro anteriormente dictado que le afecta. debiendo constar el texto íntegro del acto notificado.2 LRJPC hace referencia al contenido de la notificación. la fecha y la identidad del acto notificado. El art. extendiéndose la obligación de notificar no sólo a las resoluciones sino también a los actos de trámite que puedan incluirse en el precepto transcrito. ninguna acreditación de la misma (art.condicionar la eficacia del acto administrativo que se notifica. sin que se incluya el contenido del reverso. § 2º) que no permita derivar la efectiva recepción por el interesado con los requisitos expuestos. en principio. constituyendo un presupuesto para la eficacia del mismo.constituir una garantía jurídica para los interesados. Los sujetos pasivos son los interesados o sus representantes. La notificación cumple.3 LRJPC). sin perjuicio de que el interesado pueda optar por cualquier otro recurso que estime procedente. 59. Respecto de los sujetos que deben notificar. el TS ha declarado que no es válida la notificación telefónica y. 57 LRJPC: los actos administrativos son. El lugar donde se ha de practicar la notificación. El incumplimiento de este requisito no implica la invalidez del acto o de la notificación. los recursos que contra el acto notificado proceden —con indicación del órgano ante el que deban imponerse y el plazo—. si bien la eficacia quedará demorada cuando esté supeditada a la notificación. La notificación ha de ser cursada en el plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado (art. si bien en el caso de que una pluralidad de interesados figuren en la solicitud. válidos y eficaces. escrito o comunicación. una doble función: . si el acto es o no definitivo en vía administrativa. 58. 32 y 33 LRJPC). ya que les hace posible conocer los actos administrativos que afectan a sus derechos o intereses como presupuesto previo para poder entablar los recursos procedentes. como puede ser la fotocopia del “anverso de una tarjeta de acuse de recibo postal. 58. por lo que en nada afecta a la existencia o validez del acto. 59. fundamentalmente.1.NOTIFICACIÓN (Arts. etc. en su defecto. en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado. la LRJPC no hace referencia al órgano concreto que ha de practicar la notificación —la LPA’58 lo encomendaba al órgano que dictó el acto—. 59. y cuando ello no fuere posible en cualquier lugar adecuado a tal fin. 60. se practicarán las notificaciones al representante o interesado que expresamente se señale o. 58. 63.1 LRJPC señale que la notificación se practicará por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante. El principio general en esta materia se contiene en el art. en todo caso. . El carácter instrumental de la forma determina que el art. al que figure en primer término (arts. y supone una mera irregularidad. donde habrían de constar los datos precisos para tener como efectuada la notificación en forma”.

en cuanto a la notificación en procedimientos iniciados de oficio, en los que a la AP no le consta un lugar expresamente designado por el interesado. Por tanto, en defecto del domicilio, que debe ser el primer lugar a intentar, puede notificarse en ese lugar adecuado. Aunque la expresión es un clásico concepto jurídico indeterminado, parece que excluye ciertos lugares públicos (zona de certeza negativa) y se refiere principalmente al lugar de trabajo (MARTÍN REBOLLO). En cuanto a las personas, si la notificación se practica en el domicilio del interesado y éste no se hallare en el mismo, podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encontrare en él y haga constar su identidad (art. 59.2 LRJPC; a pesar de que la LRJPC no lo diga, cabe la notificación a un vecino; así lo dispone el Reglamento del Servicio de Correos). La Ley 4/99 ha incluido un inciso a este respecto: “si nadie pudiera hacerse cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes”. El rechazo: cuando el interesado o su representante rechace la notificación, se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del intento de notificación y se tendrá por efectuado el trámite siguiéndose el procedimiento (art. 59.3). Cuando en la notificación no se han respetado las garantías formales exigidas por la Ley, aunque sí conste el texto íntegro del acto, aquélla no surtirá efecto hasta que (art. 58.3 LRJPC): - el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación. A pesar de la literalidad del precepto, la convalidación no se produce más que si dichas actuaciones implican una voluntad inequívoca de darse por notificado. El conocimiento del contenido del acto hay que entenderlo en un sentido amplio que incluya no sólo el aspecto material, sino también todos aquellos datos exigidos por la Ley. - el interesado interponga el recurso procedente, y no ningún otro. Todo ello sin perjuicio de que, a la vista de las funciones de la notificación, se pueda admitir una validez parcial de la misma (ej. se indican todos los extremos excepto lo relativo a los recursos; en ese caso, será válida para que produzca todos sus efectos, si bien no comenzará el transcurso del plazo para interponer los recursos que procedan). Cuando sean desconocidos los interesados —o siendo conocidos se ignore el lugar de la notificación o el medio para practicarla (argumento ex art. 70.1.a), aunque la referencia al medio no se entiende bien, dado que, a pesar de que el interesado puede señalar un medio preferente, el medio es cualquiera que permita tener constancia..., como indica el art. 59.1— o cuando, intentada, no se haya podido practicar, la notificación se hará por medio de anuncios en el tablón de edictos del Ayuntamiento de su último domicilio y en el BOE, BOCA o BO de la Provincia —según la AP de la que proceda el acto y el ámbito territorial del órgano que lo dictó—. Si el último domicilio conocido radicara en el extranjero, la notificación se realizará mediante su publicación en el tablón de anuncios del Consulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente (art. 59.4 LPC). Por lo demás, la AP podrá, en todos estos casos, complementar las notificaciones precedentes a través de otros medios de difusión (ej. prensa, medios audiovisuales, etc.). Esta extraordinaria minuciosidad y rigor de la LRJPC en el régimen jurídico de la notificación se justifica porque la intervención de Letrado no es obligatoria en el procedimiento administrativo y por el carácter fugaz de los plazos de impugnación.

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PUBLICACIÓN Puede tener un carácter sustitutivo o complementario de la notificación: - sustitutivo: cuando la notificación está imposibilitada o dificultada (el acto tiene una pluralidad indeterminada de destinatarios, o se trata de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva, debiendo la convocatoria del procedimiento en este último caso indicar el tablón de anuncios o medios de comunicación donde se efectuarán las sucesivas publicaciones) (art.59.5.a y b LRJPC). - complementario: cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente (art. 60.1). También cuando la AP estime que la notificación efectuada a uno de los interesados es insuficiente para garantizar la notificación a todos (art. 59.5.a in fine). En estos casos se plantea la determinación de la fecha a partir de la cual el acto comienza su eficacia y comienzan los plazos de recurso; lo razonable es acudir al principio “pro administrado”, en el sentido de que éste pueda optar por una u otra fecha. A la publicación resulta de aplicación lo especificado por la LRJPC respecto del contenido de la notificación y la validez de notificaciones defectuosas.

4. El silencio administrativo
La cuestión del llamado silencio administrativo está íntimamente ligada a una cuestión previa como es la obligación de la AP de resolver expresamente los procedimientos. Si no se regula previamente dicha obligación a cumplir en un plazo máximo, carece de sentido hablar del silencio administrativo como una garantía del particular frente a la inactividad formal de la AP, ya que de dicho incumplimiento no se derivaría consecuencia jurídica alguna tutelable por los órganos jurisdiccionales. Esta materia está regulada en los arts. 42,43 y 44 LRJPC. La obligación para la AP de resolver expresamente los procedimientos viene establecida en el art. 42 LRJPC, cuyo apdo. 1º establece la obligación de resolver y notificar expresamente todos los procedimientos, ya se hayan iniciado de oficio o a solicitud de un interesado, exceptuándose de dicho deber los procedimientos terminados por pacto o convenio y los relativos al ejercicio de derechos sujetos tan sólo a un deber de comunicación previa a la AP. El plazo máximo para resolver y notificar los actos de los procedimientos (la redacción originaria de la Ley 30/92 hacía referencia tan sólo al plazo máximo para resolver) (art. 42.2 LRJPC) será, en principio, el establecido por la norma reguladora del procedimiento de que se trate; el plazo, sin embargo, no podrá ser superior a seis meses, salvo que así lo disponga una norma con rango de Ley o una norma de Derecho comunitario europeo. El art. 42.3 LRJPC establece un plazo residual de tres meses. Los plazos se contarán (art. 42.3.a y b LRJPC), en los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación; en los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación. La disp. adic. 15ª LRJPC, introducida por la Ley 4/99, aclara qué se entenderá por “registro” en la Administración General del Estado. A estos efectos es decisivo el art. 38.4 LRJPC, que permite la presentación de solicitudes y escritos en registros y oficinas distintas de la del órgano encargado de la tramitación —especialmente relevante la posibilidad de presentación en oficinas de correos y en los registros de cualquier otra AP—. Así, el plazo para resolver se contará, no desde la fecha de entrada en 74

esos otros registros sino cabalmente en el del órgano encargado de la tramitación, por lo que el ciudadano en tales casos debe conocer cuándo se ha producido esa entrada. Para ello, la Ley 4/99 (art. 42.4. § 2º) añadió la obligación de la AP de notificar a los interesados, entre otras cosas, la fecha de entrada de la solicitud en el registro del órgano competente, además del plazo máximo normativamente establecido para la resolución y notificación del procedimiento, así como los efectos estimatorios o desestimatorios que produzca el silencio. Por lo demás, la Ley 4/99 estableció (art. 42.4) la obligación de que las AAPP publiquen y actualicen las relaciones de procedimientos, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos —que, como hemos visto, no podrán ser superiores a seis meses, salvo que así lo establezca una norma con rango de Ley—, así como de los efectos que produzca el silencio. Efectos estos que serán los previstos con carácter general en el art. 43 LRJPC, salvo que disponga contrariamente una norma con rango de Ley o una norma comunitaria. Antes de la Ley 4/99 no se exigía ese rango legal para determinar el sentido del silencio, de modo que cada AP, a través de normas reglamentarias, podía establecer, al margen de los supuestos legales, los efectos del silencio —generalmente desestimatorio— de sus procedimientos. Todo ello dio lugar a la que se ha llamado “balcanización” del silencio administrativo, en virtud del cual la AGE, pero también las CCAA, CCLL y otros entes públicos —como las Universidades— han publicado periódicamente listados de miles de procedimientos con indicación del sentido del silencio en cada uno, con lo que el panorama era verdaderamente desolador. En tal sentido, la disp. trans. 2ª Ley 4/99 mantuvo la vigencia de dichas normas reglamentarias y el sentido del silencio en ellas establecido, mientras el Gobierno adaptara dichas normas al sentido del silencio establecido en la Ley 4/99 en el plazo de dos años, pero con la importante salvedad de que la forma de producción y los efectos de dicho silencio serán los establecidos en la nueva regulación, y veremos seguidamente que dicha forma de producción y efectos han variado sensiblemente con la Ley 4/99. Por último, los restantes apartados del art. 42 regulan los supuestos de suspensión del plazo para resolver y notificar (apdo. 5), los supuestos de ampliación extraordinaria de dicho plazo (apdo. 6) y la responsabilidad del personal administrativo por el incumplimiento del deber legal de resolver expresamente en plazo (apdo. 7). El silencio administrativo (SA) en los procedimientos iniciados a solicitud de interesado El SA es, por tanto, el fenómeno que se produce cuando el Ordenamiento jurídico, ante el incumplimiento por la Administración de la obligación de resolver los procedimientos y como medio de velar por el derecho de los interesados a obtener dicha resolución, finge, en beneficio de aquéllos, la existencia de un acto administrativo, generalmente estimatorio y excepcionalmente desestimatorio, por el mero transcurso del plazo establecido en cada caso. El art. 43.1 LRJPC establece que el transcurso del plazo máximo para notificar los procedimientos iniciados a solicitud del interesado sin que la AP lo haya hecho, legitima al interesado que hubiera deducido la solicitud para entenderla estimada o desestimada por silencio administrativo, según proceda, sin perjuicio de la obligación que permanece para la AP de resolver expresamente en los términos que expondremos.

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etc. el silencio en la resolución del recurso se considerará estimatorio (esto es. aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público.El art. salvo que establezca lo contrario una norma con rango de Ley o una norma de Derecho europeo. elimina como obligatoria la necesidad de obtener la certificación del acto presunto —que puede. mientras que el silencio negativo tiene los solos efectos de permitir al interesado la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo procedente. de modo que (art. 43. sólo puede plasmarse en un acto expreso confirmatorio del sentido del silencio. La AP podía en esos 20 días emanar un acto expreso de sentido contrario al del silencio producido (piénsese en que el sentido del silencio era positivo y el acto expreso de la AP emanado en esos 20 días fuera en sentido negativo). así como reclamaciones previas al ejercicio de acciones civiles o laborales. revisión de oficio si el acto presunto se considera nulo —art. además. con lo que la AP no quedaba vinculada al sentido del silencio ya producido con lo que quedaba en nada todo el mecanismo del silencio que.1. sin embargo. en el caso de silencio positivo.a LRJPC) la obligación que siempre permanece para la AP de resolver expresamente. sin embargo.2 LRJPC dispone que el silencio será estimatorio en todo caso. Esta afirmación fue una gran novedad de la Ley 4/99.f LRJPC— o impugnación ante la Jurisdicción contencioso-administrativa previa declaración de su lesividad. negativo+negativo=positivo. como el potestativo de reposición).4. El art. 76 . de modo que el silencio se produce automáticamente desde el momento en que transcurren los plazos sin que la AP haya notificado el acto expreso. 102 y 103 LRJPC (esto es. El sistema articulado por la Ley 4/99 fue mucho más garantista: de un lado. de otro lado. 43. si así lo hiciera la AP. dictar un acto expreso posterior en sentido negativo. Ya no se puede. el silencio positivo se considera como un verdadero acto administrativo que pone fin al procedimiento. 62. como antes de la reforma’99. alzada o revisión. de la propia Ley 30/92 se pueden extraer otros supuestos de silencio negativo: procedimientos de revisión de oficio de actos nulos que hubieran sido iniciados a solicitud del interesado. no obstante. El sistema era el siguiente: una vez transcurridos los plazos para la producción del silencio éste. no se consideraba efectivamente producido hasta que la AP emanara. la llamada certificación de acto presunto o hubieran transcurrido 20 días desde dicha solicitud sin que la AP emanara la certificación. Con la anterior regulación. 43. 43. era teóricamente un instrumento establecido en beneficio del particular. Y se establecen unas excepciones en las que el silencio será desestimatorio: procedimientos de ejercicio del derecho de petición del art. no opera esta previsión si contra el silencio negativo se interpuso otro recurso. cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio de una solicitud. a solicitud del interesado. los mal llamados “actos presuntos” no podían considerarse en ningún caso como verdaderos actos administrativos. se trataría de la revocación ilegal de un verdadero acto administrativo (el estimatorio por silencio).5 LRJPC)—. si el acto es anulable). procedimientos de responsabilidad patrimonial. así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones (recursos administrativos de reposición. de modo que si la AP quiere enervar el silencio positivo deberá acudir a los cauces previstos en los arts. ser solicitada con finalidad probatoria (art.). 29 CE.3 LRJPC establece que la estimación por silencio tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento.

sino que simplemente determina la perención. en cumplimiento de su deber de resolver expresamente. Lo que sí es obligado es que la caducidad venga declarada expresamente por el órgano y que se notifique a los interesados en los términos del art. El silencio administrativo en los procedimientos iniciados de oficio por la Administración En estos casos (art. el plazo para interponerlo es el de seis meses a contar desde el siguiente a aquel en que se entienda producido el silencio. pues en tal caso nada cambia. en su caso. debe entenderse que tal resolución expresa desestimatoria reabre los plazos del recurso. pasado el plazo de resolución y notificación. se producirá la caducidad y la resolución que así la declare ordenará el archivo de las actuaciones. En los procedimientos en que la AP ejercite potestades sancionadoras o. Contra el silencio negativo el particular puede interponer el recurso correspondiente: el de alzada ante el superior jerárquico. en cuyo caso. dado que el acto presunto negativo no es considerado un verdadero acto. transcurrido el mes de plazo para resolver este recurso. el silencio negativo se considera como acto administrativo a los solos efectos de su impugnación en vía administrativa o jurisdiccional. Pero en estos procedimientos la falta de resolución y notificación expresa en plazo. puede dictar un acto expreso en sentido positivo (art. en general.b LRJPC) en la medida en que no le vincula el sentido negativo del silencio. ¿Pero y si el sujeto dejó pasar los plazos para el recurso contra el silencio desestimatorio y la AP dicta un acto expreso desestimatorio?. pues que ya no tiene sentido la controversia y la AP o el Juez o Tribunal archivará las actuaciones. o puede ser que haya de nuevo silencio. de intervención. Es evidente que en este caso ya no existe obligación de resolver expresamente sobre las pretensiones de los interesados. en este último caso por “satisfacción extraprocesal de la pretensión”. en cuyo caso ya hemos visto que éste es siempre positivo. pero después de producido el silencio negativo. TEMA 6 77 . el silencio es negativo.En cambio. porque la caducidad no permite un pronunciamiento sobre el fondo. la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas. 43. la extinción del procedimiento. sigue obligada a resolver expresamente. en cuyo caso el plazo para el contencioso es el normal de dos meses. si se opta por el recurso de reposición. en tal caso. y el plazo para el contencioso vuelve a ser el de seis meses. Alcalde). la AP. ¿Y si emana un acto expreso en sentido positivo?. cabe que la AP conteste expresamente denegándolo.1.4. 44 LRJPC) la AP. si se opta por el contenciosoadministrativo. aquí puede que haya respuesta expresa negativa al recurso. sólo determina el silencio negativo en ciertos casos: en procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o. susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen. dicho órgano carece de superior jerárquico: Consejo de Ministros. o cabe que la AP no conteste expresamente. en cuyo caso ya se podrá ir a la vía contenciosa en el plazo normal de dos meses establecido para el recurso contencioso contra los actos expresos. § 2º. lo razonable será acumular ese acto expreso al acto presunto a efectos del recurso. 42. si los actos del órgano ante el que se presentó la petición no ponen fin a la vía administrativa. el potestativo de reposición ante el mismo órgano o el contencioso-administrativo si los actos del órgano ante el que se presentó la solicitud ponen fin a la vía administrativa (esto es. En estos casos de silencio negativo se plantean varias hipótesis: ¿qué ocurre si el sujeto ya ha recurrido contra la desestimación presunta y la AP emana un acto expreso confirmatorio del silencio negativo?.

103 CE. todo ello con independencia de la validez intrínseca del acto. 94 LRJPC haga referencia a la ejecutoriedad.2 LJ). de su ajuste a Derecho. en los arts. el cual debe imponerse de forma eficaz a los intereses particulares de cada uno de los ciudadanos (ej. se basa en que la AP es un poder jurídico y no un mero poder de hecho. 2º) en que la actuación de la AP se dirige a la salvaguarda y defensa del interés general. * la ejecución se ha de llevar a cabo por el órgano competente (art. recurso que no implica automáticamente la suspensión de la eficacia del acto. simplemente. 95 LRJPC). recogida en los arts. 94 y 111. El fundamento de ambas características radica: 1º) en la presunción de legalidad de los actos. Si el destinatario del acto no cumple por sí mismo su contenido. de un lado. Esta eficacia tan intensa se fundamenta en la presunción de validez de que gozan los actos administrativos (art. 57 LRJPC). se trata de una presunción iuris tantum. Como garantías genéricas de los distintos medios de ejecución forzosa hemos de señalar las siguientes: 78 . 25. producida ya esa eficacia sólo puede suspenderse si se dan ciertas condiciones. La ejecutoriedad (también denominada ejecución forzosa o acción de oficio) no opera cuando es a la AP autora del acto a la que se le imputa la obligación (en este supuesto. 99 LRJPC para las multas coercitivas). de ahí que si la ejecución comporta una mayor onerosidad que la que se deriva del acto sea necesaria una disposición expresa que lo autorice (ej. ante el incumplimiento. su contenido refleja la ejecutividad de los actos administrativos). derivando de la misma la necesidad de impugnar el acto si se quieren destruir sus efectos. que. la necesidad de que un servicio público no se interrumpa). de forma que sea innecesaria una interpretación de su alcance y extensión. a cumplir la obligación insatisfecha que se deriva del acto que se pretende ejecutar. Dicha regla se contiene. circunstancia que encuentra su reflejo en el art. prescindiendo de la resistencia del obligado. la AP está facultada para realizar materialmente los derechos que de tal acto derivan. debiendo ofrecer una constancia formal inequívoca y una certeza del contenido y del destinatario. es preciso acudir a la vía judicial: art. la inmediata eficacia del acto. * ello explica que la ejecución forzosa se limite. por lo que sobre el destinatario del mismo recae la carga de atacarlo. sin necesidad de acudir a un proceso judicial de ejecución: es la ejecutoriedad.1. de otro lado. 95 y 96 LRJPC (a pesar de que el rótulo del art. presunción que. que sólo quedará demorada en ciertos casos y. preceptos de los que se deriva. entre otros.1 LRJPC. cuando el efecto jurídico se consuma con el contenido puramente declarativo del acto y cuando la obligación se imputa a una AP distinta de la autora del acto (la diferencia se formaliza bien en un conflicto constitucional o en un proceso contencioso-administrativo). art. a su vez. Para que proceda la ejecución forzosa es necesario: * un acto que declare el derecho a ejecutar. Los principios de ejecutividad y ejecutoriedad La ejecutividad supone la obligatoriedad inmediata del acto administrativo sin necesidad de que la Administración Pública autora del mismo tenga que recabar título judicial declarativo alguno. por lo que queda abierta la posibilidad de impugnar el acto administrativo y demostrar su ilegalidad.

3º) Multa coercitiva (art. debiendo estar establecida la obligación pecuniaria con arreglo a una norma con rango legal.Es necesario el apercibimiento previo a la ejecución (art. 97 LRJPC).2 LRJPC). como al aplicar concretamente cada uno de ellos (art.Respeto al principio de la proporcionalidad entre los medios empleados y los fines que se persiguen (art. 95 LRJPC). La distinción con las sanciones la aclara el propio art.2 LRJPC. lo que viene a constituir una oportunidad que se concede al destinatario para que proceda al cumplimiento voluntario en el plazo que se señala. . ya que la LRJPC vincula cada uno de ellos a unos tipos de obligaciones concretas. . 96. . tiene lugar cuando se trata de hacer efectiva una deuda consistente en una cantidad líquida.3 LRJPC).. lo que supone que este medio sólo cabe en aquellos supuestos en que la obligación exigible no sea personalísima (art.Respecto al principio del “favor libertatis” cuando sean susceptibles de ser utilizados varios medios de ejecución forzosa. siendo necesaria una habilitación legal previa. 592 LEC.existe la posibilidad de una reiteración temporal. . si bien por cuenta del obligado (él debe soportar los gastos). .1 LRJPC).Cuando la ejecución de un acto implique la entrada en un domicilio será necesaria la autorización del interesado y. 98 LRJPC). a fin de ser ejecutados en la correspondiente subasta. 96. y no la represión de una conducta. la autorización judicial (art. 96.La elección del medio a utilizar en cada caso no es una facultad discrecional de la AP. diferenciándose de la sanción administrativa en que: . que señala que la multa coercitiva es independiente y compatible con las sanciones que puedan imponerse. 2. devengando la cantidad adeudada el recargo correspondiente y los intereses de demora/ caso de no hacerlo procede el embargo de bienes del deudor siguiendo el orden del art. . 93.su finalidad es constreñir al cumplimiento de dicho acto previo. 99. 4º) Compulsión sobre las personas (art. se optará por el que suponga una menor restricción para la libertad individual (art. Medios de ejecución forzosa 1º) Apremio sobre el patrimonio (art. tanto a la hora de elegir entre los diversos medios. 2º) Ejecución subsidiaria: supone la realización por la propia AP o un tercero de lo ordenado en el acto previo. el art. intensidad que determina su carácter residual y la necesidad de que su aplicación esté 79 .2 LRJPC obliga al órgano que ordene un acto de ejecución material a notificar al interesado la resolución que autorice la actuación administrativa. 99 LRJPC): consiste en una medida de constreñimiento económico que impone la AP para conseguir la ejecución de determinados actos ante la desobediencia del obligado. 53 LRJPC: el contenido de los actos será adecuado a los fines de aquéllos). Para su puesta en práctica será necesario respetar el procedimiento que establece fundamentalmente el Reglamento general de recaudación de 2005: notificación de la liquidación.requiere la existencia de un acto administrativo previo. en su defecto. con lo que nace la obligación/ certificación de descubierto ante el impago en período voluntario/ el procedimiento no se detiene hasta que no se satisfaga o garantice la deuda. 100 LRJPC): implica el empleo de la fuerza sobre las personas para llevar a efecto el contenido del acto administrativo.

Suspensión de la eficacia Tanto la LRJPC como la LJ prevén la figura de la suspensión de la eficacia de los actos administrativos. Suspensión de la eficacia La eficacia puede ser definida como aquella característica de los actos administrativos en virtud de la cual se producen las consecuencias. no serán eficaces hasta que pongan fin a la vía administrativa (art. pero la eficacia puede quedar diferida en más casos: * el propio acto o una disposición así lo dispongan (arts. 57. 57.2 LRJPC). * la eficacia esté supeditada a su notificación. En el caso de obligaciones personalísimas de hacer.2 LRJPC) (ej. Especificación de este medio son el desahucio administrativo. * que la impugnación se fundamente en una de las causas de nulidad de pleno derecho del art. Eficacia de los actos administrativos.1. el incumplimiento del obligado no permite el empleo de este medio de ejecución. suficientemente razonada. En vía de recurso administrativo el art.prevista por una disposición legal. sino como una obligación si se da el supuesto de hecho legitimador— suspender la eficacia del acto impugnado en uno de los siguientes casos: * que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación. 138. como el nombramiento de un funcionario).2 y 94 LRJPC). actos que requieren la aceptación del destinatario. * así lo exija el contenido del acto (art. entre el perjuicio que causaría el interés público o a terceros la suspensión y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido. o la disolución de una manifestación o una reunión ilegal. no suspende la ejecución del acto impugnado. ya sí procederá su cobro por los procedimientos anteriores. 80 . excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario. medida cautelar y provisional llamada a asegurar la integridad del objeto litigioso o a garantizar la imposición del criterio del ente que ostenta la tutela o el control. de forma que si resulta inválido o es revocado. publicación o aprobación superior (arts. especialmente. 57. Su principal campo de aplicación radica en las obligaciones personalísimas negativas (de no hacer o de soportar). si bien el apartado 2º señala que el órgano al que competa la resolución del recurso podrá —término que no hay que interpretar como una facultad de la AP. previstas en el Ordenamiento Jurídico. salvo que en ellos se disponga otra cosa. 62. la eficacia cesa definitivamente (GARCÍA DE ENTERRÍA). 100.3 LRJPC) * que se acuerde la suspensión del acto. en caso de no ser resarcidos. 111 LRJPC establece que su interposición. mediante apremio sobre el patrimonio (art. * en el caso de actos sancionadores. El art. a que el acto se destina. 3. debiéndose respetar en su práctica la dignidad y los derechos fundamentales de las personas. 57 LRJPC señala que los actos de las AP sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten.1 y 94 LRJPC). sino que dicho incumplimiento determinará la necesidad para el incumplidor de resarcir los daños y perjuicios irrogados y. Todo ello previa la ponderación.

adopte medidas cautelares. transcurridos 30 días desde la entrada de la solicitud en el registro del órgano competente para decidirla. 42. Pero tras la CE de 1978. estableciendo la necesidad de prestar caución o garantía en caso de que de la suspensión pudieran derivarse perjuicios de cualquier naturaleza. 24. § 2º. 161. omitiendo la referencia a que concurra alguna de las causas de nulidad de pleno derecho. el fumus deberá ser tenido en cuenta para la adopción de la suspensión. la Ley 4/99 introdujo un nuevo párrafo al art. siempre sin perder de vista la irreversibilidad de los perjuicios derivados de la ejecución del acto (periculum in mora). con la positivación del derecho a la tutela judicial efectiva en el art.4 LRJPC hace referencia a la posibilidad de que la AP. 129 y 130 LJCA contienen una referencia general a la posibilidad de adopción de cualesquiera medidas cautelares —no sólo a la suspensión— estableciendo como criterio justificante de su adopción el hecho de que la ejecución del acto o la aplicación de la disposición “pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso”. Finalmente. 66 y 67 LBRL. los arts. la misma se mantendrá en tanto no se pronuncie sobre tal extremo el órgano jurisdiccional. El peso de la tradición administrativa de no suspender la eficacia. Si al interponer el recurso contencioso el recurrente solicitare la suspensión del acto. sin embargo. e incluso la posibilidad de valorar económicamente el perjuicio a efectos de una ulterior indemnización. han determinado lo inusual de la figura que estudiamos. en defensa del interés público y la eficacia de la resolución. El art. que establecen como criterio determinante el periculum. el previsto en el art. El art. 111. Validez e invalidez de los actos administrativos 81 . 104 LRJPC también prevé la suspensión en vía de revisión de oficio cuando la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación. ya que su estimación supondría anticipar el juicio de fondo sobre la validez o nulidad del acto. silencio positivo. la LRJPC exime a la AP de la notificación a que hace referencia el art. 111. dada la brevedad de los plazos para resolver. Además.4. aunque el fumus está ausente como criterio para la adopción de la medida tanto en la LRJPC como en la LJ. 4.4 LRJPC en el que se establece la posibilidad de extender la suspensión más allá de la vía administrativa cuando se hubiera adoptado medida cautelar suficiente para cubrir los perjuicios que ocasionalmente pudiera ocasionar la tramitación del proceso contencioso.El art. 111. Para ello se han basado en el principio de la apariencia de buen derecho (fumus boni iuris): si el particular parece ser el titular del derecho y así lo permite el interés general procede la suspensión. la jurisprudencia ha favorecido un principio “pro suspensión” a efectos de que el objeto de la litis se mantenga incólume para posibilitar la eficacia de la ulterior resolución judicial. éste no hubiera dictado resolución expresa: por tanto. Otros supuestos de suspensión previstos por el OJ son los recogidos en los arts.3 LRJPC señala que la ejecución del acto se entenderá suspendida si. En vía judicial.2 CE o los que recogen los arts. 76 y 77 LOTC.

Dentro de la categoría general de la invalidez existen diversas especies: así. mientras que no así los nulos. Podemos sistematizar las diferencias entre la nulidad y la anulabilidad diciendo que. Lo que conlleva la consecuencia de que. para eliminar la situación ilegítima nacida al amparo del acto inválido. deba tener efectos retroactivos. La única diferencia que establece expresamente la LRJPC (art. dado que al tratarse en ambos casos de actos existentes y eficaces. bienes que han sido reconducidos al concepto de “orden público”. el carácter imprescriptible de la acción de nulidad frente a la de anulabilidad. ha sido objeto de un reconocimiento muy desigual en la jurisprudencia. se reducen a señalar que la nulidad es la consecuencia que corresponde a actos que lesionan bienes especialmente transcendentes para el OJ. mientras los actos anulables son subsanables. Las diferencias entre nulidad y anulabilidad modernamente ofrecidas por la doctrina administrativista. los de menor entidad de anulabilidad.El art. las diferencias entre nulidad y anulabilidad en el ámbito del Derecho Administrativo. lo razonable es que el pronunciamiento. Pero si la convalidación es la técnica por la que se corrigen los vicios del acto para otorgarle validez. Finalmente. en ambos casos. 67) es la consistente en que los actos anulables pueden ser convalidados. no consisten en que el acto nulo no produce efectos desde el inicio (regla quod nullum est nullum effectum producit) y los anulables son eficaces hasta que no son anulados. se dice que la acción para hacer valer la nulidad no prescribe y puede ser interpuesta en cualquier momento. su disconformidad con el ordenamiento se considera irrelevante si el sujeto afectado por el acto no interpone los recursos en plazo. mientras que las meras irregularidades carecen de la entidad suficiente para impedir que el acto produzca sus efectos válidamente. alguna doctrina habla de inexistencia para referirse a aquellos supuestos en que el acto carece de la apariencia jurídica de tal. además —como ha sostenido BELADÍEZ ROJO—. los vicios más graves y trascendentes de los actos administrativos son determinantes de nulidad de pleno derecho o radical. que el acto reúne todos los requisitos exigidos por el OJ). mientras que la que lo hace sobre la anulabilidad produce efectos ex nunc y tiene naturaleza constitutiva. Por ello. los actos nulos no pueden ser subsanados por el transcurso del tiempo. mientras que la anulabilidad es la consecuencia invalidante de actos que lesionan bienes que atienen exclusivamente al/los destinatario/s del acto. Tampoco es una diferencia entre ambas figuras el que la resolución que se pronuncie sobre la nulidad produce efectos ex tunc y tiene naturaleza declarativa. no se entiende bien por qué el legislador impide que la AP pueda corregir los vicios más graves. esto es. al contrario de lo que tradicionalmente se ha sostenido en sede de Teoría General del Derecho. producen por regla general efectos desde que son emanados. 57 LRJPC parte de la presunción de validez de los actos administrativos (es decir. por lo que será necesaria la impugnación de los mismos para desmantelar lo que no deja de ser una apariencia cuando el acto contraviene el OJ. mientras que la acción para hacer valer la anulabilidad está sometida a los breves plazos de caducidad de los recursos. el pronunciamiento tendrá en todo caso carácter constitutivo (eliminará del mundo del Derecho algo que ya existía). la 82 . una vez detectada la presencia del vicio. sea cual sea su grado de invalidez. No obstante. dado que todos los actos administrativos.

dado que la acción de nulidad es en principio imprescriptible. 83 . iniciando de ese modo el procedimiento de revisión de oficio por la AP del acto nulo. quedando excluida la incompetencia por razón de la jerarquía ante la posibilidad de convalidación por el superior jerárquico (art. el sujeto puede siempre interponer recurso contencioso fuera de los plazos legalmente establecidos. con lo que se ahonda en la protección de principios del OJ dotados de una efectividad inmediata y preferente frente a los poderes públicos tras la CE. que sea “notoria.J. una relación de causalidad entre la infracción y el acto viciado y quedando englobados tanto los delitos como las faltas (criticable porque en muchas ocasiones lo que determina la inclusión de una infracción en el Código Penal son meros criterios de oportunidad). 2ª) los “dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio”.cual. En todo caso. dada esa afectación a los intereses generales. que implicaría una ilegalidad). si bien no se explica la diferencia de criterio cuando la incompetencia jerárquica es manifiesta y la distancia entre ambos órganos en la cadena es grande (ej. siendo necesaria. sea cual sea el vicio del acto recurrido (a salvo los casos en que se reconoce la llamada “acción pública”). dada su afectación al orden público. el sujeto ha debido interponer la llamada acción de nulidad en vía administrativa. 67. sin necesidad de alegación de parte. Finalmente. la imposibilidad ha de tener un carácter material (no jurídico. que. 3ª) los que “tengan un contenido imposible”. Los supuestos que dan lugar a la nulidad del acto se recogen en el art. y originario (la imposibilidad sobrevenida afecta a la eficacia pero no a la validez). b) el acto nulo. en el segundo supuesto. si bien también cabría en este supuesto la imposibilidad lógica (la aplicación de un elemento del acto implica la imposibilidad del efecto requerido por otro). contra la resolución del procedimiento de revisión.3 LRJPC). exigen siempre la titularidad de una posición jurídica lesionada en la persona del recurrente. aunque ciertamente flexibles. La Ley 4/99 suprimió de la redacción originaria de la Ley 30/92 la referencia al “contenido esencial” de esos derechos. la incompetencia ha de ser “manifiesta”. evidente y aparezca de manera clara. ha afirmado que dicha imprescriptibilidad de la acción de nulidad no lo es directamente ante los Tribunales. acto dictado por un Subdirector General y cuya competencia correspondía al Ministro). lo cual parece todo menos un criterio objetivo. esto es y según el TS. evitando así la posibilidad de una interpretación restrictiva en la apreciación de esta causa de nulidad. se han destacado otras diferencias cuyo reconocimiento jurisprudencial ha sido muy escaso. como paso previo al recurso contencioso. puede ser impugnado por cualquier sujeto y no sólo por aquél al que va directamente dirigido. pueden ser advertidos ex officio por el órgano jurisdiccional. aunque en bastantes ocasiones ha reconocido esta nota diferenciadora. 62 LRJPC: 1ª) los que “lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional”. sino que. lo cual no es compatible con los requisitos de legitimación procesal establecidos en nuestros O. sobre todo la segunda de ellas: a) los vicios de nulidad radical. 4ª) los que sean “constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta”. sin que exija esfuerzo dialéctico alguno su comprobación”.

63 LRJPC al señalar que: . obligan a excluir una generalización en la aplicación del precepto. de ahí que el art. 66 LRJPC disponga que el órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones ordenará la conservación de los actos o trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción. en cuyo caso producirá los efectos de éste (art. defecto de composición o no respeto a la voluntad mayoritaria). 65 LRJPC).5ª) los dictados “prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados”. por medio de la subsanación de los vicios determinantes de anulabilidad. incluida la desviación de poder. 67 LRJPC). al servicio del cual la LRJPC prevé una serie de reglas: . admisión de un nuevo opositor una vez nombrado el tribunal juzgador. . 64 LRJPC).la no comunicación de la invalidez de los actos o trámites respecto de aquellos otros que sean independientes de los anteriores. o la admisión de una nueva oferta una vez abiertas las plicas de los demás ofertantes). por lo que se trata de la regla general en materia de invalidez de los actos administrativos (que la desviación de poder constituya un vicio de anulabilidad y no de nulidad ha sido criticado por cierta doctrina). la referencia a los requisitos esenciales. sin procedimiento alguno. carecería de operatividad práctica. sin embargo. La anulabilidad se regula en el art. donde se establece que son anulables los actos de la AP que incurran en cualquier infracción del Ordenamiento Jurídico. 63 LRJPC. 6ª) los actos “expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición”. salvo que la parte viciada fuera determinante para dictar el acto (art. 7ª) “cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal”. La presunción de validez de que gozan los actos administrativos se traduce en el principio “favor acti”. . contenga los elementos constitutivos de otro distinto. . a no ser que se den los requisitos para la retroactividad (art.la convalidación. Este precepto también incluye la omisión de trámites esenciales que caractericen al procedimiento. junto al carácter excepcional de la figura de la nulidad de pleno derecho. A las meras irregularidades se refieren los párrafos 2 y 3 del art. con efectos ex nunc. ya que si se circunscribe a aquellos supuestos en que el acto se ha dictado “de plano”.el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos esenciales para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados.la conversión del acto nulo o anulable que. así como la no comunicación de la invalidez de parte de un acto a las demás partes del mismo que sean independientes de aquella. 84 .la realización de actuaciones fuera de plazo sólo implicará la anulabilidad cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo (ej. (falta de quorum.

por tanto. La revocación Supone la eliminación por la propia AP de un acto de gravamen o desfavorable principalmente por motivos de oportunidad. la revocación como especie del género “revisión”.e.1 LRJPC y una interpretación sistemática en relación con los arts. aunque en tal caso.2.). art. 105. 5. Por lo demás. al margen de los límites expuestos. es una potestad que puede ejercitarse “en cualquier momento” (art. cabe hablar de una expropiación de derechos (ej. se adoptaren nuevos criterios de apreciación.: la revocación de un acto respecto de un administrado. 106 LRJPC que hace una referencia genérica a “la revisión”. la revocación. sin sujeción. aunque en realidad se trataría de anulaciones de actos administrativos viciados. 85 . entendiéndose comprendida. estos supuestos de eliminación de actos desfavorables por motivos de legalidad. GONZÁLEZ PÉREZ) que debe interpretarse en sentido restrictivo. que configura esta institución con un carácter potestativo. por lo que sería necesario para que esta potestad incidiera en dicho campo que lo previera una Ley expresamente o que se procediera a la correspondiente indemnización. al margen de las vías de recurso. 16 RSCL respecto de las licencias: éstas quedarán sin efecto si se incumplen las condiciones a que estuvieren subordinadas. En todo caso. más que de revocación. No obstante. la revisión por motivos de legalidad de actos administrativos no declarativos de derechos y los de gravamen.P. Debe tenerse en cuenta que el concepto “acto de gravamen o desfavorable” se ha considerado (GARCÍA TREVIJANO.5.. en este caso. Revocación.1 LRJPC). ya que los anteriores son todas circunstancias contrarias al ordenamiento jurídico. 105 no prevea dicha compensación en la medida en que no permite la incidencia de la potestad revocatoria en el ámbito de los derechos adquiridos. como una forma de revocación. a pesar de que la amplitud de los términos utilizados por el art.1. las cuales sólo pueden disponerse por Ley). los anula o bien los declara lesivos para el interés público y los impugna ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Revisión de oficio 5. El art. 105. Como límites a la revocación el art. 105 LRJPC. de ahí que el art. pero no en relación a otros en idéntica situación). entran en el concepto de revocación. a plazo alguno. esto es. sea contraria al principio de igualdad o al interés público (p. cuando el acto sea favorable a determinados sujetos —aunque no deriven de él derechos subjetivos— no podrá ser eliminado por esta vía. en su caso. 105 LRJPC establece que no procederá la revocación cuando la misma constituya dispensa o exención no permitida por la leyes (parece que el legislador ha pensado en condonaciones. etc. La revisión Es un procedimiento formalizado por el que la A. amnistías o moratorias en materia tributaria. le son de aplicación los límites contenidos en el art. excluye la revocación de los actos administrativos declarativos de derechos. 102 y 103 LRJPC nos lleve a incluir. sea contraria al ordenamiento jurídico: en éste podía haber resumido los límites el legislador. vuelve sobre sus propios actos favorables a los interesados por motivos de legalidad y.

62. en el caso de las disposiciones generales. aunque deben tenerse en cuenta los límites establecidos en el art. dada la distinta redacción del art.2. 106 LRJPC. — procedimiento: será el procedimiento común. al no estar prevista la posibilidad de ejercicio de la acción de nulidad.1 y 2 LRJPC). se ha entendido que no existe vinculación al dictamen del órgano consultivo. si se hubiera iniciado a solicitud del interesado. además la lesión debe provenir de un daño que el sujeto no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley). — efectos de la no resolución expresa en plazo : el plazo para resolver el procedimiento es de tres meses. si el procedimiento se hubiera iniciado de oficio (en todo caso el que tenga por objeto disposiciones generales). Se establece igualmente la posibilidad de que el órgano competente para la revisión pueda.4 LRJPC prevé la posibilidad de indemnizar los perjuicios ocasionados a los particulares como consecuencia de la anulación de los actos o disposiciones. 102. Sin embargo. 86 . inadmitir a trámite motivadamente las solicitudes de revisión en tres casos: cuando no se basen en alguna de las causas de nulidad del art. siempre que concurran los requisitos exigidos por la Ley (daño efectivo. 102 LRJPC regula la revisión de actos y disposiciones nulos de pleno derecho (esto es. El art. En el caso de la revisión de disposiciones generales. — plazo: esta potestad puede ejercitarse en cualquier momento. Por último se advierte que podrán subsistir los actos firmes dictados en aplicación de un reglamento anulado por esta vía. medida que se extiende a los procedimientos de lesividad de actos anulables.5. la AP puede decidir no anular el reglamento. Revisión de actos nulos y disposiciones generales El art. de modo que aunque éste sea favorable a la anulación. con la especialidad de que es preciso recabar el dictamen del Consejo de Estado u órgano autonómico equivalente. 102. En caso de no resolver expresamente en ese plazo. incursos en alguno de los supuestos del art.2 LRJPC (que habla de “podrán”. cuando carezcan manifiestamente de fundamento o cuando se hubiesen desestimado en el fondo solicitudes sustancialmente iguales. la iniciativa sólo podrá ser de la AP. 104 LRJPC establece la posibilidad de suspender la ejecución del acto cuando de la misma pudieran derivarse perjuicios de imposible o difícil reparación. así como disposiciones generales.1. sin necesidad de recabar el dictamen consultivo.1 LRJPC en relación a la revisión de los actos). se entenderá la misma desestimada por silencio. en lugar de “declararán” a que hace referencia el art. 102. — iniciativa: la iniciativa puede ser de la propia AP (en cuyo caso de habla de revisión de oficio) o de los interesados (a través de la que se ha denominado acción de nulidad). — objeto: actos administrativos favorables que hayan puesto fin a la vía administrativa o no hayan sido recurridos en plazo. 62 LRJPC. el cual será vinculante. El art. evaluable económicamente e individualizado. se producirá la caducidad del mismo.

en cuanto a las CCAA se deberá acudir a su normativa correspondiente. — objeto: actos administrativos favorables viciados de anulabilidad (esto es. que. mientras que en relación a aquellos otros que no lo infringieran de tal modo. la revisión de actos anulables ya no existe tras la Ley 4/99. y por tanto anular.3 LRJPC). — procedimiento: será el procedimiento común. en la mayor parte de los casos. en el caso de las EELL. 103 LRJPC. — efectos de la no resolución expresa en plazo: el plazo para resolver el procedimiento es de tres meses. al órgano colegiado superior de la entidad. la lesividad será declarada por el órgano competente y. Este procedimiento para la declaración de lesividad se regula en el art. aquellos actos favorables viciados de anulabilidad que infringieran gravemente el ordenamiento jurídico. 103. se producirá la caducidad del mismo (art. — iniciativa: la iniciativa en este caso corresponde sólo a la AP — plazo: el plazo para poder declarar lesivo un acto anulable es el de cuatro años desde que el mismo se dictó. Con anterioridad a ella.3 y 4 LRJPC establecen que si el acto proviene de la Administración General del Estado o de las Comunidades Autónomas.2. corresponderá al Pleno o. en su defecto. debe acudirse a la disp. 63 LRJPC). a declararlos lesivos para el interés público y a impugnarlos ulteriormente ante la Jurisdicción contencioso-administrativa. incursos en alguno de los supuestos del art.5. Los arts.2. sea cual sea la gravedad de la infracción que cometa el acto anulable. que establece los órganos de la misma competentes tanto para la declaración de lesividad como para la revisión de actos nulos y disposiciones. En caso de que en ese plazo no haya recaído resolución expresa. sigue el esquema estatal. 103. en cuanto a los EELL. si la AP quería eliminarlos. el competente será el Pleno. Por cuanto hace a la Administración General del Estado. exigiendo el art. tanto para la revisión de actos nulos como para la declaración de lesividad.2 in fine LRJPC la audiencia preceptiva de cuantos aparezcan como interesados. 103. “Revisión” de actos anulables En puridad. aunque esta precisión era en cierto modo superflua. dentro del mismo plazo de cuatro años. debía proceder. En todo caso la audiencia es también exigible en el procedimiento de revisión de actos nulos y disposiciones. 16ª LOFAGE. adic. la AP podía revisar en el plazo de cuatro años. Tras la Ley 4/99 sólo cabe esta última posibilidad. 87 .

toda la actividad unilateral jurídicamente relevante de las AAPP está sometida a un procedimiento. de modo que se garantice un tratamiento igual a todos ellos en todo el Estado. Su importancia es crucial dado que. En efecto. 35 LRJPC en el ámbito de las relaciones con la Administración tributaria). actos gestuales. salvo casos puntuales (actos mecánicos. se estará a lo previsto en la legislación autonómica correspondiente (leyes de normalización y política lingüística). En este sentido de garantía. la necesaria observancia de una secuencia de trámites se considera como un instrumento de defensa de los ciudadanos frente al ejercicio de las severas potestades de que está dotado el poder público.). 18 LBRL que recoge los derechos de los vecinos. En el primer caso. pero no agotan el elenco de dichos derechos. deberán traducirse al castellano los documentos. los derechos: 1º) A utilizar las lenguas oficiales en sus relaciones con la AP en el territorio de su Comunidad Autónoma (arts. 35. art. la lengua del procedimiento será el castellano. de Derechos y Garantías de los Contribuyentes que completa los derechos del art. al margen del procedimiento. etc. los interesados que se dirijan a órganos periféricos de la AGE podrán utilizar también la lengua que sea cooficial en esa Comunidad Autónoma. Concepto e importancia del procedimiento administrativo El procedimiento administrativo es el cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin. deben diferenciarse los derechos que corresponden a todos los administrados y aquellos que podrán ser ejercitados por los interesados en el procedimiento. a pesar de la rúbrica indiscriminada del art. que hayan de surtir efecto fuera del territorio de la CA y los documentos dirigidos a los interesados que así lo soliciten 88 . En este sentido. etc. señalizaciones viarias. expedientes. En ambos casos. Cuando sean varios los interesados y existiera discrepancia sobre la lengua a utilizar. al igual que ocurre con el proceso jurisdiccional. No obstante. 35. Corresponden a todos los administrados. 3 de la Ley 1/1998. En el caso de procedimientos tramitados por las AAPP de CCAA y por los EELL. de modo que habrá de acudirse a otros que establezca la propia Ley y el resto del ordenamiento (por ej. si bien los documentos o testimonios que requieran los interesados se expedirán en la lengua elegida por los mismos. así como una garantía para la consecución de los fines públicos que al mismo se encomiendan.d y 36 LRJPC): aquí se debe distinguir según se trate de la AGE y de las de las CCAA y EELL. de 26 de febrero.TEMA 7 El procedimiento administrativo 1. el procedimiento se tramitará en castellano. 35 LRJPC.. art. deben destacarse los derechos básicos de todos los administrados recogidos en el art. La finalidad del procedimiento es doble: la eficacia administrativa y la garantía de los administrados.

la identificación telefónica. el mismo distingue la “información general”. 37. 3º) A obtener copia de los documentos contenidos en los procedimientos en que tengan la condición de interesados (art. 35. En principio.b). y la “información particular”. 2º) A obtener información y orientación previa a la tramitación del procedimiento acerca de los requisitos jurídicos y técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos. etc. 37. que sólo se facilitará a los interesados. de la Secretaría de Estado para la Administración Pública. 37. Se regularán por sus normas específicas los accesos a archivos sobre ciertas materias (secretos oficiales. En este sentido se dictó la Resolución de 3 de febrero de 1993. 37. g). de 7 de mayo. A este respecto se dictó el RD 208/96. En este sentido. de 9 de febrero. pero deberá motivarlo. La AP podrá denegar el acceso por los motivos expresados en el art. que regula los servicios de información administrativa y atención al ciudadano. no será precisa la traducción al castellano. 35. 35. se dictó el RD 772/99.PP. el rótulo de despacho y el rótulo de mesa—. actuaciones o solicitudes que se propongan realizar (art..expresamente. y copia sellada de los documentos que presenten aportándolos junto con los originales. Son derechos más típicamente procedimentales: 1º) A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las AA.a. etc. que habrán de facilitar el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones (art. si el documento. así como a la devolución de estos. de defensa y seguridad del Estado. 2º) De acceso a registros y archivos de las AA.6—). ha de surtir efectos en el territorio de otra CA en el que esa lengua sea también cooficial.PP. materia electoral. 35. 35. el derecho se reconoce a todos los ciudadanos respecto de expedientes ya terminados en la fecha de solicitud de acceso (art. en los términos establecidos en la CE. la LRJPC u otras leyes (arts. con los límites del derecho a la intimidad personal (art. el distintivo personal. salvo cuando los originales deban obrar en el procedimiento (art. escritos y comunicaciones ante la Administración General del Estado.7). el RD contempla también la posibilidad de formular quejas y reclamaciones que se harán constar en el libro correspondiente. La forma de ejercicio del derecho consiste de ordinario en una solicitud individualizada (art.1). por la que se define el sistema de identificación común del personal al servicio de la del Estado —se regula.5).a). 35. así como del estado de tramitación de los procedimientos en que tengan la condición de interesados (art. por el que se regula la presentación de solicitudes.b) remite a su regulación por Ley. bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos (art. registro civil. y permite el examen de los documentos autorizados así como el derecho a obtener copia de los mismos. la expedición de copias de documentos y devolución de originales y el régimen de las oficinas de registro. sanidad. 89 .a). 105. entre otras. que debe ser facilitada a todo ciudadano. 37. —art.h y 37 LRJPC): se trata de un derecho que la CE (art.2 y 3) y las exclusiones relativas a actuaciones en materias políticas. dentro de la que se encuentra la recogida en el art. La Ley 4/99 ha introducido una matización consistente en que.c). 35. dentro de la que se encuentra la contenida en el art. 37.4. 35.i LRJPC). 3º) A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios.g. investigación de delitos y materias protegidas por el secreto industrial y comercial (art. 35.

de 5 de agosto.2) y la del personal a su servicio debe exigirse. dispone que la Ley regulará el procedimiento a través del cual los actos administrativos han de producirse.4º) A no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables o que se encuentren en poder de la Admón. la AP actuante es ella misma o también la AP territorial matriz—.f). En primer lugar. 106. el Estado dictó en su día la Ley 30/92. 35. para poder acogerse al art. que establecía que. en todo caso. regula también las bases del régimen jurídico de todas las AAPP. en su art. 35. así como el sistema de responsabilidad patrimonial. 79. adic. ante la propia AP (art. Aquí se plantean diversas cuestiones. en cumplimiento de lo cual se dictó el RD 1778/94. En segundo lugar. así como otros procedimientos especiales a los que no les es de aplicación la LRJPC (procedimientos disciplinarios y de gestión recaudatoria de la Seguridad Social). Por lo que hace al procedimiento.1 LRJPC). piénsese en un procedimiento ante una AP institucional. 149. admitiendo el art. 90 . En ejercicio de la competencia establecida en el art. procedimientos sancionadores por infracciones en el orden social y para la extensión de actas de liquidación de cuotas de la Seguridad Social y otros como los recogidos en la disp. actuante (art. la LRJPC contiene la regulación del procedimiento administrativo (PA) básico “común” (Título VI) y otros “especiales” (principios del procedimiento sancionador y el de reclamaciones previas al ejercicio de acciones civiles y laborales). La importancia del procedimiento administrativo ha tenido acceso a la CE que. 5º) A formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia.f. ante la inseguridad jurídica que creaba tal remisión. Este derecho es reconocido en idénticos términos en el art. debiendo advertirse que existen otros muchos procedimientos administrativos relativos a materias específicas en los que la LRJPC es de aplicación sólo supletoria (procedimientos tributarios. sino que.18ª CE (el Estado tiene competencia exclusiva para regular el procedimiento administrativo común a todas las AAPP. la disposición final de la LRJPC habilitaba “en particular” para el desarrollo reglamentario de este precepto. 35. era preciso que no hubieran pasado más de 5 años desde que el documento fue presentado y que los interesados debían indicar la fecha y órgano ante el que se presentó.e). cuando así corresponda legalmente (art. 79. 11ª). 145. 105.1. incluso posterior al trámite de audiencia. Por último.1. Regulación del procedimiento Procedimiento común y procedimientos especiales administrativo. eliminó este inciso de la disposición final. que podía vaciar de contenido el derecho ante la pasividad reguladora de las AAPP. es problemática la determinación de la AP actuante —ej. 35. sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las CCAA). 6º) A exigir las responsabilidades de las AAPP y del personal a su servicio. La responsabilidad de la AP se encuentra recogida en la CE (art. la cual no sólo regula ese procedimiento común. en actuación de los demás títulos competenciales derivados de dicho artículo constitucional.j). la Ley 4/99. 2.c. que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución (art. de modo que debe entenderse que el derecho tiene plena virtualidad aunque las distintas AAPP no lo hayan desarrollado.2 la posibilidad de presentar alegaciones que hagan referencia a defectos de tramitación en cualquier momento.

de la regulación de los institutos básicos que han de estar presentes en la actividad de las AAPP enderezada al cumplimiento de los fines que el ordenamiento jurídico les asigna.3 o 74. sin perjuicio de que la tramitación del procedimiento deba ser comunicada a ambos tipos de sujetos (art. condición que ostentan los sujetos a que alude el art. mientras que si son titulares de intereses legítimos sólo son interesados si se personan en el procedimiento.Pº de responsabilidad de la AP y del personal a su servicio en la tramitación de los procedimientos (arts. 3. agravar su situación inicial (art.2 LRJPC) . Iniciación y Ordenación . 91 . como el sancionador o el de reclamación de responsabilidad patrimonial a la Administración. c) aquellos cuyos intereses legítimos. puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva. Como se ve. 68-73 LRJPC) El procedimiento administrativo se inicia a través de un acto —“incoación del expediente”— que adopta la AP directamente de oficio o a solicitud de persona interesada (art.1 o 76.Pº de congruencia con las peticiones formuladas por los interesados. ha de tener capacidad y legitimación suficiente para ello. tener la condición de interesado.Iniciación (arts. § 2º. Las fases del iter procedimental En este apartado nos ocuparemos del estudio de los llamados principios generales sobre los procedimientos administrativos. a las CCAA.1. por tener como objeto otros actos administrativos. 34 LRJPC).1 LRJPC) . la LRJPC establece una distinción entre los titulares de derechos subjetivos y de intereses legítimos: quienes. 85. institucional en cuanto ejerza potestades administrativas. 3. 31 LRJPC. 89. que se contienen en el Título VI LRJPC. otros procedimientos. Por lo que hace a los principios informadores del procedimiento. a las EELL y a la Admón. 83. 74. se consideran interesados en el procedimiento: a) quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos. Otros procedimientos. esto es. ostenten derechos subjetivos son interesados naturales en el procedimiento. se aplica a la AGE.2 LRJPC) . así como en general toda la Ley.En cuanto al ámbito subjetivo de aplicación. al resolver.Principio inquisitivo o de impulso de oficio (art.Flexibilidad y antiformalismo (arts. b) los que. 79. 68 LRJPC) que. procedimientos de revisión de oficio) y otros se estudiarán en la Lección siguiente (procedimiento de los recursos administrativos). por ser titular de un derecho o interés en el asunto de que se trate. como tal. 71. ya los hemos estudiado (procedimiento para la elaboración de disposiciones generales. o los integrados en los que se han llamado procedimientos de segundo grado. De este modo. se estudiarán el curso que viene.Celeridad en la tramitación (arts.2.2 y 75) . sin haber iniciado el procedimiento. esto es.2. se pueden destacar los siguientes: . como el ejecutivo. sin haber iniciado el procedimiento. tengan derechos que puedan resultar afectados por la resolución que en el mismo se adopte.Igualdad de los interesados y contradicción (arts. 42. el procedimiento común regulado en la LRJPC.3). sin que la AP pueda. Al margen de estos.2 LRJPC) . 74. individuales o colectivos.

. antes de la lesión antijurídica. las actuaciones se efectuarán con el representante o interesado que estos hayan señalado y. al contrario de lo que sucede con el derecho subjetivo. ni el administrado lo tiene a que la AP observe las normas de un procedimiento concreto).El art.1 LRJPC). esto es.4). llamadas de interés legítimo (la de los vecinos a los que se corta una calle. que no alcanzan la naturaleza de verdaderos derechos subjetivos. se establece la posibilidad de transmisión de la condición de interesado cuando la misma derive de una relación jurídica transmisible (art. sin embargo. Lo decisivo de la figura del interés legítimo es que. salvo que las circunstancias exijan un plazo mayor (art. 32. desistir de acciones o renunciar a derechos en nombre de otra persona es preciso acreditar la representación mediante cualquier medio válido en Derecho (poder notarial) o apud acta. de un derecho a la eliminación de ese perjuicio ilegal. que se concreta en la titularidad de una acción jurisdiccional. La falta o insuficiente acreditación de la representación no impedirá que se tenga por realizado el acto de que se trate. etc. 32. de situaciones de poder incondicionadas (el vecino no tiene un derecho subjetivo frente a la AP a que ésta no corte la calle.). 32. ser afectado por la AP más que conforme a la legalidad. que establece la tutela judicial efectiva tanto de los derechos subjetivos como de los intereses legítimos. etc. Por último. esto es. Como se ve. no consiste en nada más que en el “círculo vital” del sujeto. desde el punto de vista sustantivo. Dicho ámbito de intereses no puede. 32. La representación de los interesados: los interesados pueden actuar mediante representante (art. sólo lo es una vez que la AP ha lesionado su esfera vital con una conducta ilegal. que se presume. 33). siempre que se aporte aquella o se subsane el defecto dentro del plazo de 10 días que deberá conceder al efecto el órgano. mediante comparecencia personal del interesado (art. Pero lo cierto es que es común que los administrados ostenten frente a la AP otras situaciones de muy diversa índole.3). 92 . escrito. reconocida y protegida por el ordenamiento jurídico (ENTRENA CUESTA). 31. de modo que —y aquí se encuentra la vertiente dinámica del interés legítimo— cuando la AP lesiona dicha esfera vital en contra de la legalidad.2 establece que las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley establezca.3). Pluralidad de interesados: en el caso de que en una solicitud. 31. el particular dispone por el ordenamiento de un llamado derecho subjetivo reaccional (GARCÍA DE ENTERRÍA). entablar recursos. Esta distinción a los efectos de ser interesado en un procedimiento administrativo reside en la distinción entre derechos subjetivos e intereses legítimos: el derecho subjetivo es una potestad de querer. en su defecto. con el que figure en primer lugar (art. esto es. Por lo demás.2). 24). Para los actos de mero trámite no es necesario acreditar la representación. la del interesado en un concurso de acceso a la función pública a que se observen las normas de competencia y procedimiento. prácticamente eliminada desde la entrada en vigor de la CE (art. figuren varios interesados. pero para formular solicitudes. la distinción entre derechos subjetivos e intereses legítimos ha quedado. que podrá ser cualquier persona con capacidad de obrar (art. En definitiva es una situación activa o de poder en relación a bienes o sujetos determinados. desde el punto de vista de su tutela por el Derecho. el particular no era titular de situación alguna de poder.

aunque puede hacerse en cualquier otro de los que determina la ley (art. 72 y 80). 69 LRJPC). podrá el órgano competente abrir un período de información para conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento. salvo en el caso de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva. 71. la solicitud o. ya que se permite su subsanación en un plazo de 10 días. aunque la falta o defecto de alguno de ellos no determina la improcedencia o rechazo de la misma. En relación con la solicitud.3 LRJPC.1 LRJPC). 71. con anterioridad al acuerdo de iniciación.2 LRJPC dispone que. aunque en ocasiones puede tener interés en el procedimiento (ej. o bien por orden de un superior. En cuanto al lugar de presentación de instancias. piénsese en aquellos casos en los que el ordenamiento reconoce el derecho del denunciante a una prima en caso de que se imponga una sanción como consecuencia de la denuncia). 70. pero si no la aporta.En este sentido. que son preceptivos. “instancia” del interesado debe contener los requisitos mínimos fijados en el art. que incluye las oficinas de correos: en sobre abierto para que los documentos y escritos sean sellados con la fecha e identidad de la oficina antes de su certificación). petición razonada de otros órganos o denuncia de un particular.3 LRJPC). En cuanto a la iniciación a solicitud del interesado.4 LRJPC. Iniciado el procedimiento —por acuerdo de la AP o a instancia del interesado —. 69. no es un interesado. aunque el estímulo de la iniciativa ex officio puede ser varia: puede tratarse de iniciativa propia del órgano. el órgano competente puede solicitar al interesado que mejore o modifique voluntariamente su solicitud (art. 70. arts. la misma se llevará a cabo por acuerdo del órgano competente.2 LRJPC). El art. para que se verifique la veracidad de los datos a que se refiere (así. El denunciante en principio. cuando la aportación de los documentos exigidos presente dificultades especiales (art. por tanto. a requerimiento de la AP. el art. aunque ésta deberá aportarla el interesado. 38. teniéndose por desistido al interesado y archivándose las actuaciones en caso contrario (art. 71. por último. en cuyo caso el sujeto tendrá la doble condición de denunciante y de interesado. hay que constatar que la legislación específica puede exigir que se incorporen otros datos (art. el mencionado plazo puede ser ampliado hasta 5 días.1 LRJPC) y que el interesado puede aportar otros de carácter eventual: adopción de medidas provisionales para garantizar la eficacia de la resolución o la propuesta de pruebas que considere convenientes. puede exigir que se le entregue recibo). lo normal es hacerlo en el registro del órgano al que se dirige la petición. 34 LRJPC determina la obligada comunicación de la tramitación del procedimiento a las personas que puedan ser afectadas por la resolución final y cuya identificación resulte del expediente. en todo caso. 71. Por lo que hace a la iniciación de oficio (art. De la solicitud presentada los interesados pueden exigir recibo que acredite la fecha de presentación (art. puede valer una fotocopia del escrito. el órgano competente puede adoptar las pertinentes medidas provisionales que 93 .1 LRJPC.

sin necesidad de que el particular lo solicite. 75 LRJPC). La Ley 4/99 estableció así mismo (art. 74 a 77 LRJPC establecen. los arts.4 LRJPC) que las medidas provisionales podrán ser alzadas o modificadas en cualquier momento del procedimiento. que deberá tener lugar dentro de los 15 días siguientes a la adopción de la medida. c) los trámites a cumplimentar por los interesados deben realizarse en un plazo de 10 días (salvo que la norma correspondiente establezca otro). Transcurridos ambos. esto es. d) sólo puede detener el procedimiento el incidente de recusación (art. 77 LRJPC). pero sólo en los casos que estén previstos en una norma con rango de ley. al interesado se le puede declarar decaído en su derecho al trámite correspondiente. 74. así como cabe también la posibilidad de acumular aquéllos expedientes que guarden identidad sustancial o “íntima conexión” (art. sino una serie de normas o principios a los que ha de atenerse la AP a lo largo de todo el procedimiento. En cuanto a la adopción de medidas provisionales. 94 .2 LRJPC). contra dicho acuerdo se podrá interponer el recurso que proceda. salvo que se dé orden motivada del superior. 72 LRJPC). 73 LRJPC). 72. evitando demoras o entorpecimientos en los trámites y fijando plazos para los mismos.2 LRJPC). modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación. y en base a los principios de celeridad y eficacia y. no un momento procedimental determinado. las adoptadas antes incluso de la iniciación de oficio del procedimiento. de oficio o a instancia de parte. salvo que su actuación tenga lugar antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo (art. Dichas medidas deberán ser confirmadas. recayendo responsabilidad del funcionario que actuara en contra de esta regla. 74. En este sentido la Ley establece una serie de reglas: a) que en el despacho de los expedientes se siga un riguroso orden de incoación. b) se impulsarán conjuntamente en un solo acto todos los trámites cuya naturaleza lo permita y cuyo cumplimiento sucesivo no sea obligado (art. del principio inquisitivo o de oficialidad (art. en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción. las medidas quedarán sin efecto si no se inicia el procedimiento en ese plazo de 15 días o cuando el acuerdo de iniciación no contenga pronunciamiento expreso sobre las mismas (art. a partir de la notificación del correspondiente acto. la Ley 4/99 introdujo la posibilidad de adopción de las llamadas “medidas provisionalísimas”. 76 LRJPC). a fin de impulsar y dirigir sus trámites para que aquél no se paralice y continúe “ordenadamente” en aras de una más pronta decisión. la cual puede llegar hasta la remoción del puesto de trabajo (art. -Ordenación (arts. por cuanto el PA ha de impulsarlo de oficio la AP hasta la resolución. contando con un plazo de otros 10 en caso de que tenga que subsanar algún defecto del acto. 75 LRJPC).1. 74-77 LRJPC) Bajo la rúbrica de «ordenación» del procedimiento. 72. por supuesto.aseguren la eficacia de la resolución que pudiera recaer y siempre que haya elementos de juicio suficientes para ello (art. En todo caso.

35. comenzando el cómputo a partir del día siguiente al de la notificación o publicación o a partir del día siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio (arts. respecto a los días inhábiles. pero siempre antes del trámite de audiencia. debiendo. En cualquier caso.Cuando los plazos se señalen por días. a estos efectos. calificadas como conclusivas o de conclusión.1 y 4 LRJPC). Cuando el último día del plazo sea inhábil. las cuales habrán de ser tenidas en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución (arts. 48. 78-86 LRJPC) La instrucción (arts. La LRJPC. se trata de una cuestión cuyo régimen fundamental conviene sistemáticamente estudiar ahora. 48.5 y 7 LRJPC). determina lo siguiente: .Respecto al cómputo de los plazos (arts. la LRJPC se refiere a: . el día en cuestión se tendrá por inhábil.Cuando el plazo se fija en meses o años. 48. 48. ya que se aportan hechos y datos (alegaciones. En concreto. cuando lo fuere en el Municipio o CCAA en que residiere el interesado y no en la sede del órgano administrativo (o viceversa).3 LRJPC). se entenderá que estos son hábiles. Actos de instrucción que no están presentes necesariamente en todo procedimiento —normalmente basta con las alegaciones presentadas en el escrito inicial— y especialmente importantes en el mismo. pruebas) determinantes para la resolución final. 79. Estas alegaciones son las llamadas introductorias. que se pueden complementar con las que se realicen en el trámite de audiencia. y en el supuesto de que en el mes del vencimiento no hubiera día equivalente al del comienzo del cómputo. . informes.2 LRJPC) presentar alegaciones para manifestar los defectos de tramitación 95 . la Administración del Estado y las de las CCAA. se computan desde los mismos días establecidos en relación a los plazos señalados por días (art.78-86 LRJPC) del procedimiento consiste en la realización de una serie de actos al objeto de proporcionar al órgano decisor los elementos de juicio necesarios para adoptar la decisión más ajustada a Derecho y al interés público. 48-50 LRJPC). y siempre que no se exprese otra cosa por ley o norma comunitaria europea (en cuyo caso habrá de hacerse constar esta circunstancia en la notificación correspondiente).2. Instrucción y Terminación -Instrucción (arts. se entenderá que el plazo expira el último día del mes. se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente (art.Alegaciones: declaraciones escritas del interesado orientadas a justificar sus pretensiones y que puede presentar en cualquier momento —aunque generalmente se hace en el escrito inicial—. e y 79. fijar el respectivo calendario de días inhábiles dándole la debida publicidad (arts.2 LRJPC).1 LRJPC). notablemente modificada por la Ley 4/99. 3. En todo caso. a pesar de que formalmente no es materia contenida en sede de ordenación. los interesados podrán “en todo momento” (art. hay que tener en cuenta que.

84 LRJPC regula uno de los más importantes trámites del procedimiento. de carácter preceptivo —salvo que en el expediente no figuren otros hechos u otras alegaciones y pruebas que las presentadas por el interesado (art. constituiría vicio esencial que invalidaría las actuaciones posteriores. distinguiéndose entre informes preceptivos o facultativos —según que exista o no obligación de solicitarlos— y vinculantes o no vinculantes. 84. la Ley (art. y a la vista del expediente. que obligarán a la AP a dar una respuesta razonada (art. y continuación de las actuaciones. trámite. El art.En fin. hay que entender que.. documental.54. 82 y 83 LRJPC). . en cuyo caso el instructor acordará el trámite por un período no superior a 30 días ni inferior a 10 (sensu contrario.2 LRJPC. salvo disposición expresa en contrario. 86 LRJPC). 83 LRJPC establece el plazo en que deben de emitirse —10 días en general— y las consecuencias de su incumplimiento: responsabilidad en todo caso. para separarse del criterio de un informe no vinculante será necesaria la motivación del acto (art.1 LRJPC) permite cualquier medio de prueba admitido en Derecho —testifical. el art. y 299 y ss. los informes serán facultativos y no vinculantes. el lugar. como sabemos (art. por lo demás. si bien. (arts. ocular. omisión de trámites) y su posible subsanación antes de la resolución definitiva.1 LRJPC) y. bien de oficio.. lo que podrá determinar la correspondiente responsabilidad disciplinaria y su incorporación a las alegaciones que se presenten en la interposición del posterior recurso. 80. bien a instancia de parte interesada “cuando la AP no tenga por ciertos los hechos alegado por los interesados o la naturaleza del expediente lo requiera”(art. 83. advirtiéndole de la posibilidad de nombramiento de técnicos para asistirle.c LRJPC).Además. 63. a tenor del art. pueda “cualquier persona” formular las propuestas que estime pertinentes.C. El anuncio se publicará en el diario oficial correspondiente. expropiación forzosa)—. fecha y hora en que se ha de practicar.4)— por lo que su omisión da lugar a la indefensión del interesado y. expresivo de su carácter contradictorio: la audiencia del interesado. a efectos de que. en consecuencia.2 LRJPC).La prueba es otro acto de trámite destinado a verificar la realidad de los hechos que han de servir de fundamento a la resolución final. lo que determinará la paralización de la tramitación. la Ley también prevé la posible formulación de alegaciones en el trámite de información pública —de carácter potestativo. . salvo que una norma específica le confiera carácter preceptivo (aprobación de Ordenanzas locales. 1214-1253 C. en un plazo no inferior a 20 días. si no se acuerda el trámite. La apertura del período de prueba se realiza por la AP. Al respecto. con la debida antelación. LEC) —. la AP tiene por ciertos los hechos alegados por los interesados). . salvo en el supuesto de informes preceptivos que sean determinantes para la resolución.Los informes o dictámenes son actos de trámite destinados a ilustrar al órgano decisor en los aspectos técnicos o jurídicos del asunto a decidir (arts. La audiencia al interesado y vista del expediente —en el 96 . . 80.(paralización. según se obligue o no a resolver de acuerdo con ellos.1. y para su realización se notificará al interesado.

prohíbe expresamente (art. así como deben tener por objeto la satisfacción del interés público que tienen encomendado.2). así como la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas (art. dado que los mismos no supondrán alteración de las competencias de los órganos administrativos ni de las responsabilidades que correspondan (art. 88. 89.1) que la AP ha de resolver sobre todas las cuestiones derivadas del expediente. 84) que corresponde dictarla al órgano instructor. a fin de proporcionarle una adecuada defensa de sus intereses. en cuyo caso. en materia de acceso a la Función pública. exigiendo la LRJPC (art. excepcionalmente. 84 determina que el interesado. a cuyos efectos el art. antes de resolver se exige notificación a éstos. procede dictar la resolución o bien una propuesta de resolución. se considera que tiene carácter preceptivo e incluso vinculante en los supuestos en los que no exista relación jerárquica entre el órgano decisor y el instructor (ej. -Terminación (arts.4 LRJPC). a la vista de lo actuado. por lo demás. Lo normal —y deseable— es que la resolución sea expresa —aunque en caso de silencio administrativo se constituye el llamado “acto presunto”—. por desistimiento de la petición. en la que las resoluciones de los Tribunales o Comisiones vinculan a la Administración). bien por resolución —que es el modo normal— bien. la LRJPC. renuncia al derecho o caducidad del expediente. cuya disciplina se prevé en el art. 89. a fin de que puedan alegar lo que consideren conveniente. en un plazo no superior a 15 días. como la resolución que se adopte ha de atenerse al principio de congruencia (que impone la obligación de tener en cuenta las alegaciones de los interesados y que el pronunciamiento concreto verse sobre sus propuestas). Por lo demás. o solicitar dictamen de la asesoría jurídica o del órgano consultivo correspondiente. En todo caso. * La resolución. a diferencia de los actos de trámite. sin perjuicio de la posibilidad de que la AP inicie un nuevo procedimiento de oficio. que la resolución agrave la situación inicial del interesado. 97 . y aunque la LRJPC apenas se refiere a la propuesta de resolución. aunque no hayan sido planteadas por los interesados. 88 LRJPC y que establece algunos límites a esta forma de finalización: los pactos o convenios no pueden ser contrarios al ordenamiento jurídico ni versar sobre materias no susceptibles de transacción. teniéndose por realizado el trámite si los interesados manifiestan su intención de no aportar nada nuevo. es el acto que pone fin al procedimiento. en aplicación de la regla de interdicción de la reformatio in peius.momento anterior a la propuesta de resolución— supone facilitarle el conocimiento de la totalidad del expediente. Con todo. es frecuente que le preceda la llamada propuesta de resolución (art. dichos convenios no pueden suponer un “escape” de la disciplina administrativa. —en un plazo no inferior a 10 días ni superior a 15— podrá formular las alegaciones y presentar los documentos que considere oportunos. 87-92 LRJPC) El PA termina. Dentro de la terminación normal del procedimiento se encuentra la terminación convencional. Evacuado este trámite. 87 LRJPC). después del trámite de audiencia y antes del informe de la asesoría jurídica u órgano consultivo.

también puede concluir por imposibilidad material.En cuanto al contenido de la resolución. por comparecencia (ante el funcionario que instruye el expediente. pérdida o destrucción del objeto del procedimiento. personalmente o por representante. 2 y 3). en tal caso. 3 y 4 LRJPC). 90 y 91 LRJPC).. cuando circunstancias de muy variada índole (inexistencia. y transcurrido el plazo. el apartamiento del procedimiento puede hacerse en cualquier momento del mismo. constituyen otros modos de terminación del PA que suponen el apartamiento voluntario de la acción emprendida (arts.. y por tanto. siendo preciso. en cuyo caso deberá proseguir el procedimiento. se requiere advertencia previa por la AP de que. declarará su caducidad con archivo del expediente. exijan la continuación del procedimiento (art. la AP debe declararla expresamente y notificarla al interesado. salvo que el interés público o el de terceros que lo insten. hay que distinguir dos supuestos: a) Si el procedimiento se ha iniciado a instancia del interesado y éste se paraliza por su causa. puesto que la renuncia del derecho —en los supuestos que el ordenamiento lo permite (art. El primero implica la decisión del interesado de no proseguir con el procedimiento para que se resuelva la petición solicitada. * En la conclusión del procedimiento por caducidad. por su paralización por causa imputable al interesado. El segundo.1. En ambos casos. 98 . no interrumpe los plazos de prescripción legalmente establecidos para aquéllas (art.44. impidan o priven de sentido al mismo. se entenderán caducados cuando haya transcurrido el plazo máximo sin que haya recaído y se haya notificado resolución expresa. ya que el interesado pierde la titularidad del derecho afectado no pudiendo en el futuro volver a reproducir una petición fundada en el derecho al que renunció.2 LRJPC).1. también pone fin al procedimiento. En todo caso. una resolución motivada. esto es. * El desistimiento de la solicitud y la renuncia al derecho del interesado. 91. esto es. b) Cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio susceptibles de producir efectos desfavorables para los interesados.). aunque el tiempo en que se siguió el procedimiento caducado. petición de una licencia en sector que se ha liberalizado. 92.. salvo que la cuestión planteada afecte al interés general. 90. en cuyo caso se interrumpe el cómputo del plazo para resolver y notificar el procedimiento (art. que levantará acta haciéndolo constar por diligencia) o por escrito. aunque las diferencias con respecto al anterior son importantes. salvo que la paralización del expediente sea imputable al interesado. no obliga a la AP a motivarla —a exponer los fundamentos de hecho y de derecho que la determinen— salvo los supuestos contemplados en el art.1 LRJPC) — no sólo tiene efectos procedimentales sino también materiales. transcurridos tres meses sin la debida actuación del interesado. estando obligada la AP a su aceptación sin más trámite (“aceptación de plano”). deberá de contener la decisión administrativa. 54 LRJPC. * Al margen de estos supuestos de terminación del procedimiento. sin que tal declaración produzca la prescripción de acciones del particular.

El mecanismo de ambos era en principio sencillo. No expondremos en este apartado aquellos instrumentos de impugnación aplicables en determinados sectores —recursos especiales —. primero. como el tributario. así como el régimen jurídico básico aplicable a todos ellos. ya que son una especialidad del procedimiento. Los recursos ordinarios eran dos.TEMA 8 Los recursos administrativos 1. constituyen un arma del administrado frente a la Administración en tanto instrumento para revisar su actuación. tras su reforma de 1999. contra las que no cabía la interposición de cualquiera de los dos recursos anteriores. además. El sistema de recursos administrativos sufrió en España una trascendental modificación por la Ley 30/1992. al contrario de los otros dos. según la situación en que quedó tras la reforma de 1999. el mismo se configuró en ciertos casos como potestativo. contra resoluciones que pusieran fin a la vía administrativa. Tampoco expondremos en esta sede el régimen jurídico de otros remedios similares a los recursos pero no enteramente asimilables a ellos. cumpliendo materialmente una función de conciliación previa a la vía judicial. como veremos inmediatamente. Debe advertirse previamente que se expondrá a continuación la disciplina básica de los recursos administrativos ordinarios —reposición y alzada— y del recurso extraordinario de revisión. Además. esto es. El primero era un recurso que debía interponerse ante el órgano administrativo que había dictado la resolución impugnada. 2. que eran ordinarios precisamente porque podían fundamentarse en cualquier infracción del ordenamiento jurídico. Con anterioridad a la Ley 30/1992 el ordenamiento administrativo español conocía dos tipos de recursos administrativos y un llamado “recurso extraordinario de revisión”. alzada y extraordinario de revisión. y posteriormente por la Ley 4/1999. La Ley 30/1992. La tutela del administrado: Introducción Los recursos administrativos pueden verse desde distintos puntos de vista. así como una capacidad de defensa ante la actuación de la misma. tal y como veremos al analizarlo. regula tres recursos administrativos básicos de común aplicación a todas las Administraciones Públicas: recursos de reposición. debía basarse en motivos tasados. por tanto. Los recursos administrativos: concepto y clases Los recursos administrativos se pueden definir como aquellos procedimientos por los que el administrado legitimado solicita de la propia Administración la anulación o modificación de un acto administrativo que le afecta (Cosculluela). El recurso de alzada era un recurso también obligatorio contra actos 99 . el cual no era en puridad un recurso sino un medio de rescisión de resoluciones administrativas firmes. que quedan excluidos expresamente de la normativa que sobre los recursos establece la LRJPC. y que se concretan en las llamadas reclamaciones previas. Sin embargo. Su regulación se contenía mayoritariamente en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJ) de 1956 y se configuraba con carácter general como un recurso obligatorio y. y. requisito previo para la ulterior impugnación judicial. reposición y alzada.

que no pusieran fin a la vía administrativa (art. la eliminación del recurso de reposición. por circunstancias de diversa índole. La eliminación del recurso de reposición con carácter potestativo fue.1 LPA 1958). ser impugnados directamente en vía jurisdiccional. no se ha suprimido. como el medio más efectivo para la reducción de la litigiosidad contenciosoadministrativa. contra actos dictados por órganos que tuvieran superior jerárquico. por otro. incluso con carácter potestativo. llamado precisamente recurso ordinario. cuando la especificidad de la materia así lo justificara y en virtud de una norma legal. amén de recobrar el nomen iuris que ya prevenía la LPA de 1958 para pasar a ser nuevamente el recurso de alzada. 122. o por entablar un recurso judicial desproporcionadamente gravoso en la mayor parte de las ocasiones—. continúa conformándose como un requisito previo al acceso jurisdiccional. La Ley 4/1999 mantuvo esta previsión. en su caso. sin duda con la finalidad de impulsar la vía convencional para la resolución de procedimientos administrativos. por tanto. con la finalidad de que la vía administrativa se agotase con un solo recurso. mediación y arbitraje —art. El legislador de 1992 olvidó dos circunstancias importantes: por un lado. puesto que las resoluciones de sus órganos ponían siempre fin a la vía administrativa. esto es. La nueva Ley suponía. desposeyéndolos también del único medio que tenían a su disposición para volver sobre sus decisiones. de modo que venía resuelto por el órgano superior jerárquico a aquél que había dictado la resolución objeto de recurso y seguía configurado como obligatorio. La Ley 30/1992 introdujo una modificación sustancial en la materia unificando los recursos administrativos ordinarios en uno sólo.2 LRJPC—. debían. lo que ha sido criticado por autorizada doctrina. eso sí. 107. sin lugar a dudas. En efecto. Dicho recurso ordinario no era otro que el anteriormente denominado recurso de alzada. Por otra parte. salvo que una norma estableciera que contra los mismos no cabría recurso administrativo alguno. que. empero. la Administración local era la que menos reparos presentaba a la hora de rectificar sus actos administrativos. la supresión del recurso de reposición afectó sensiblemente a los EELL. incluidos los de conciliación. A pesar de que la norma del art. En consecuencia. el legislador de 1992 introdujo la obligación para los interesados de comunicar a la Administración la interposición del recurso jurisdiccional. Como alternativa al recurso de reposición y a su finalidad conciliadora. que la supresión del recurso de reposición como un mecanismo de defensa de carácter facultativo incrementaría considerablemente el caudal de recursos ante una Jurisdicción contenciosoadministrativa colapsada. por otros procedimientos de impugnación o reclamación. uno de aspectos de la LRJPC que más voces críticas suscitó. la Ley 30/1992 introdujo la posibilidad de que el recurso ordinario pudiese ser sustituido en determinados sectores. el carácter obligatorio del recurso ordinario que. al margen de la pérdida de garantía para el administrado —al que se forzaba en estos casos a optar por aquietarse ante la decisión administrativa. como un recurso ordinario potestativo—. los actos que antes quedaban sometidos a la reposición. si bien se ha recuperado el recurso de reposición —configurado. En efecto. El legislador pretendió con la reforma de 1999 corregir esta situación de conformidad con las pautas que había venido manifestando la doctrina científica.2 LRJPC permanece prácticamente 100 . esa pretendida corrección no ha sido tan profunda como hubiera sido deseable. Sin embargo. 107.

pues en el primero de los casos el recurso procedente será el potestativo de reposición —o directamente el contencioso-administrativo—. así como el necesario respeto por parte de dichos mecanismos sustitutorios a los principios. se dio en el ordenamiento español hasta 1963 mediante la exigencia de una doble alzada. Por último. salvo que contra los mismos el particular decida interponer el recurso potestativo de reposición. Principios generales de los recursos administrativos El elemento objetivo determinante para distinguir los recursos de alzada y reposición consiste en la clase de acto que puede ser sometido a uno u otro tipo de recurso. como aclara el art. Debe tenerse en cuenta que el acto por el que se resuelve el recurso de alzada. se evita que el interesado deba alcanzar la cúspide de la organización para ver expedita la vía judicial. 107. 109 LRJPC. circunstancia que. El art. garantías y plazos que la LRJPC reconoce a los ciudadanos e interesados en todo procedimiento administrativo) pueden ser perfectamente obviadas por el legislador futuro.3 LRJPC. Los motivos de esta falta de operatividad son diversos. manteniendo la regla antiformalista consistente en no considerar relevante el error del interesado en la calificación del recurso. el art. debe tenerse en cuenta si el acto pone o no fin a la vía administrativa. Con algunas modificaciones de escasa importancia introducidas por la Ley 4/1999. confirmó la eliminación del requisito de la comunicación previa a la Administración en caso de impugnación judicial de los actos administrativos. por otro lado. adic. por cierto. por tanto. 115. entre ellos se encuentra el que su establecimiento debe operarse por norma con rango de Ley. Con ello se logran varios objetivos: por un lado. posibilidad que también fue consagrada en el ordenamiento español bajo la vigencia de la LPA de 1958. que ya había realizado la LJ 1998. la reforma del 99 estableció un plazo de dieciocho meses para que el Gobierno remitiera al legislador uno o varios proyectos de ley en los que se regulen dichos procedimientos alternativos a los recursos ordinarios —disp. no sólo pone fin a la vía administrativa. la Ley 4/1999. siempre que del escrito de interposición se deduzca su verdadero carácter. Llamamos vía administrativa a la cadena formada por los sucesivos órganos jerarquizados de una organización. en coherencia con la introducción del recurso de reposición. En este sentido. La regla general consiste en que ponen fin a dicha vía los actos dictados por órganos que carezcan de superior jerárquico. 110 LRJPC contempla los requisitos mínimos que ha de cumplir el escrito de interposición de todo recurso. así como aquellos por los que se resuelven los recursos de alzada — o los procedimientos sustitutivos a que hemos hecho referencia—. contra el mismo no cabe tampoco el recurso potestativo de reposición. sino que es firme en dicha vía. sólo pueden ser en principio impugnados judicialmente. 2ª—.inactuada. la prohibición de que el acto resolutorio de la alzada pueda ser objeto de reposición potestativa elimina la posibilidad estéril de que ambos recursos puedan ser sucesivos. la cual. reformado por la Ley 4/1999. como se señaló. esto es. con lo que las exigencias que establece el art. 3. señala cuáles son los actos que ponen fin a la vía administrativa y que. 101 . permitía la interposición facultativa del recurso de reposición contra los actos resolutorios de otros recursos. mientras que en el segundo procederá el recurso de alzada.2 LRJPC (que se trate de órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas.

al mismo le serán de aplicación las normas y trámites comunes a todos ellos. respectivamente. de conformidad con la norma correspondiente. sentido negativo del silencio que. El recurso potestativo de reposición Ya hemos hecho referencia a la naturaleza y mecánica básica de este recurso. transcurrido el plazo correspondiente sin que aquél haya sido interpuesto. 102 . hayan sido o no alegadas por los interesados. En cualquiera de los dos casos. El plazo máximo para resolver y notificar el recurso de reposición es de un mes. Tan sólo queda ahora analizar someramente ciertas normas específicas que lo regulan. como la prohibición expresa de la reformatio in peius. según los casos. según la cual en ningún caso el recurso puede agravar la situación inicial de los recurrentes. La resolución del recurso podrá adoptar tres contenidos esenciales: inadmitir a trámite el recurso. El plazo para la interposición del recurso de reposición es diverso en función de que el acto objeto del recurso sea expreso o ficticio: un mes y tres meses.2 § 2º LRJPC abarca sólo al recurso de alzada. la LRJPC dispone que el trámite de audiencia a los interesados será preceptivo en la vía de recurso sólo cuando concurran ciertos requisitos: cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario o hayan aparecido nuevos interesados en el recurso. así. No obstante y dado que se trata de un procedimiento que tiene por objeto la revisión de un expediente ya tramitado. en caso de que proceda. salvo que dicho vicio pueda. Al respecto. estimarlo o desestimarlo. Este recurso potestativo impide que la vía judicial pueda ser iniciada en tanto dicho recurso no haya sido resuelto expresamente o haya sido desestimado por silencio. que contra la resolución de la reposición pueda interponerse de nuevo el mismo recurso. la realización de nuevas actuaciones procedimentales quedará lógicamente limitada. ya que la excepción al silencio negativo en el ámbito de los recursos contemplada por el art. como ya establecía la LPA 1958. se establecen dos cautelas de notable importancia: la necesidad de que el pronunciamiento del recurso sea congruente con todas las cuestiones suscitadas en el procedimiento. en el caso del recurso de reposición. se ordenará la retroacción del expediente al momento procedimental en que el vicio fue cometido. 78 a 86 LRJPC). del recurso extraordinario de revisión. quedando abierta únicamente la posibilidad del recurso contencioso-administrativo o. o simplemente del recurso. por un plazo no inferior a diez días ni superior a quince. 43. Por último. Cuando la invalidez del acto derive de un vicio de forma que impida dictar una resolución sobre el fondo. sobre todo las relativas a la instrucción (arts. Dado que el recurso de reposición es facultativo. 4. como veremos seguidamente al estudiar éste. sin que sea posible. ser convalidado. el acto deviene firme en vía administrativa. para que realicen las alegaciones que estimen pertinentes. se dará traslado a los interesados de los documentos o hechos nuevos. se dará siempre.Siendo el recurso administrativo un procedimiento más.

2 LRJPC. de recurso extraordinario de revisión. En el primer caso. a pesar de que el recurso de alzada se resuelve por el órgano superior jerárquico de aquél que dictó el acto recurrido. cuando no se resuelva expresamente en plazo el recurso de alzada que se hubiera interpuesto contra un previo silencio negativo. los 103 . Este remedio es reflejo de un mecanismo de análoga funcionalidad existente. en el segundo caso. § 2º LRJPC. el silencio tendrá sentido positivo si concurre el supuesto excepcional previsto en el art. será de tres meses. por definición. el art. el sentido del silencio será desestimatorio en aplicación de la regla del art. será firme en las vías administrativa y judicial. en tal caso el acto ya no podrá ser impugnado judicialmente y será. siendo sólo posible interponer contra ella el recurso jurisdiccional. acompañándolo de un informe y una copia del expediente. en caso de que proceda (art. En congruencia con el nuevo régimen del silencio administrativo introducido por la Ley 4/1999 y la intensificación de las garantías del administrado frente a la inactividad formal de las Administraciones Públicas. por tanto. en cuyo caso éste deberá remitirlo al órgano competente en el plazo de diez días.2 LRJPC). la resolución por la que se resuelve el recurso de alzada es firme en vía administrativa. No obstante.2. El recurso extraordinario de revisión Como se avanzó en su momento. estableciendo la norma la responsabilidad directa en caso de incumplimiento de este deber (art. sólo queda exponer ahora ciertas peculiaridades de la alzada. 6. firme en vía administrativa sin que sea tampoco posible interponer recurso jurisdiccional. lo que quiere decir que. establece la LRJPC. en todos los ámbitos jurisdiccionales españoles y por el que se puede “solicitar —por ciertas causas específicas y tasadas— la «reapertura» de un proceso anterior ya terminado. 43. en otras palabras. la resolución se considera firme a todos los efectos. que puede interponerse tan sólo cuando concurra alguna de las circunstancias que.3 LRJPC)—. En caso de que no se dicte y notifique resolución expresa en tal plazo. 115 LRJPC vuelve a establecer plazos distintos para la interposición del recurso de alzada según que el acto contra el que se recurra sea expreso o presunto. 114. Desde el punto de vista subjetivo. y el nuevo análisis de una resolución judicial que. esto es. En el caso de no interposición del recurso de alzada en plazo. el llamado recurso extraordinario de revisión es un medio autónomo de rescisión de resoluciones firmes. de modo tasado. en cambio. en la medida en que no es susceptible de ningún otro recurso administrativo ordinario —sí. el plazo es de un mes. Aunque en ocasiones se ha dudado de su justificación. al tratarse de un recurso obligatorio para la interposición del ulterior recurso jurisdiccional. Como hemos dicho con anterioridad. Transcurridos esos plazos sin que el recurso haya sido interpuesto. resulta inatacable: la sentencia firme” (Andrés de la Oliva y Miguel Ángel Fernández). 115. el acto originario deviene firme a todos los efectos. la LRJPC permite que el mismo pueda interponerse ante el órgano que dictó el acto recurrido. La Administración dispone de un plazo legal de tres meses para la resolución y notificación del recurso. con idéntica denominación y motivos semejantes.5. 43. El recurso de alzada Al igual que ocurría con el recurso de reposición.

como a continuación veremos. sin más trámite. En caso de admisión a trámite. El recurso de revisión —que no debe confundirse con el procedimiento de revisión de oficio que se analizó en Lecciones anteriores— puede interponerse contra actos firmes en vía administrativa. por cualquier motivo. suponen un intento loable de anteponer la justicia material del caso a la seguridad jurídica que implica el carácter esencialmente inatacable de ciertas decisiones. 104 . El recurso de revisión se debe interponer y resolver por el mismo órgano administrativo que dictó el acto y por alguna de las causas tasadas recogidas en el art.motivos por los que puede interponerse. transcurridos tres meses sin que se haya dictado y notificado resolución expresa en el procedimiento del recurso de revisión. no quepa ningún recurso administrativo ordinario. así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en el fondo recursos sustancialmente iguales. el órgano competente deberá pronunciarse sobre el fondo de la cuestión resuelta por el acto recurrido. permitía este recurso contra los actos que agoten la vía administrativa o contra los que no se haya interpuesto recurso administrativo en plazo. La redacción originaria de la Ley 30/1992. de hecho o aritméticos previstos en la propia Ley. Por lo demás. el plazo será de tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial quedó firme. cuando el mismo no se funde en alguna de las causas relacionadas. el plazo será de cuatro años. Por último. 118. en los demás casos. Los plazos para la interposición del recurso varían en función de cuál sea el motivo alegado por el recurrente: cuando se trate del primero. éste se entenderá desestimado. habiéndose adoptado por la Ley de reforma una fórmula más simple y comprensiva. el legislador introduce en esta materia el juego del silencio negativo. de modo que. es decir. aquellos contra los que. La LRJPC declara expresamente la compatibilidad de esta vía con los procedimientos de revisión de oficio y de rectificación de errores materiales.1 LRJPC. la LRJPC prevé la posibilidad de que se acuerde la inadmisión del recurso. quedando abierta para el interesado la vía judicial contencioso-administrativa.