“Lo civil y lo comunitario en la procuración de justicia: los laberintos de la justicia.

∗ Reflexiones a partir de la experiencia del estado de Querétaro” Laura R. Valladares de la Cruz Departamento de Antropología UAM-I, México. lauravalladares.delacruz@gmail.com En este artículo me propongo reflexionar sobre el impacto que tienen las modificaciones en materia de procuración de justicia en el Estado de Querétaro, realizadas en el año 2001 cuando la Ley Orgánica para la Organización Política y Administrativa de los Municipios del Estado otorgó a los Subdelegados municipales la competencia de conciliar conflictos en sus jurisdicciones.1 Me interesa discutir diferentes problemáticas vinculadas con la conciliación a través de la experiencia del subdelegado indígena de San Ildefonso, perteneciente al municipio de Amealco, del estado de Querétaro. Así mismo, argumentaré que ésta legislación en materia de conciliación está en contradicción con la nueva Ley de Derechos y Cultura de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Querétaro, aprobada en el año 2009, en tanto que ésta última reconoce y da legalidad a la justicia indígena, de tal forma que en términos jurídicos entra en contradicción con los preceptos señalados previamente en la ley municipal en esta materia. Es importante señalar, que si bien para la población en general la informalización del sistema de justicia y el reconocimiento de medios alternativos de procuración de justicia, como es el caso de la conciliación, significan un importante avance para la resolución de conflictos, para los pueblos indígenas otomíes del Estado de Querétaro ha significado un acotamiento de sus competencias y a las formas tradicionales de resolución de conflictos. Mostraremos como a pesar de esta contradicción de competencias las autoridades delegacionales del municipio de Amealco, resuelven los conflictos que se presentan en su jurisdicción de forma pragmática, pues como veremos los delegados hacen una clara distinción entre los asuntos que son de competencia de la comunidad porque atañen a su colectividad y a sus tradiciones por lo que los resuelven sin consultar a las autoridades municipales o ceñirse a la legislación en la materia. Mientras que hay otra serie de conflictos que conocen y concilian de acuerdo a lo señalado en la Ley Municipal. En este contexto y basándonos en dos tipos de conflictos atendidos por la autoridad de la Delegación indígena de San Ildefonso vamos a reflexionar sobre ¿Cómo se articulan las viejas y nuevas competencias de los subdelegados indígenas?, ¿Qué tipos de conflictos se consideran de competencia civil?, ¿Qué tipo de conflictos se consideran de competencia privada y cuáles públicos?, ¿Las conciliaciones representan un acotamiento de competencias previas o por el contrario se abren nuevos horizontes en la impartición de justicia?. Asimismo, los casos que debatiremos nos permitirán discutir la impartición de justicia para las mujeres indígenas en ambos sistemas. Avances en materia de reconocimiento de la justicia indígena en México: ubicando el

Una primera versión de éste artículo fue presentada en el marco del VII Congreso de la Red Latinoamericana de Antropología Jurídica (RELAJU), realizado en la ciudad de Lima, Perú, durante los días 1 Esta Ley puede ser consultada en: http://www.iadb.org/Research/legislacionindigena/leyn/docs/Mex-MexQueretaro-Ley-Organica-Municipal.pdf

escenario En este apartado presentaré algunas de las modificaciones que en materia de acceso a la justicia se han realizado en el país, para poder contextualizar el caso de las formas de impartición de justicia en el estado de Querétaro. Inicialmente podemos mencionar que sorprende la cantidad de reglamentos, códigos y directrices que en materia de justicia indígena se han impulsado, pues se han instalado Juzgados indígenas, juzgados de paz y conciliación, se han reconocido y nombrado jueces indígenas, se ha reconocido en algunos estados a los sistemas de justicia indígena como alternativa a la justicia estatal, entre los cambios más relevantes. En un recuento de los avances y limitaciones de las constituciones estatales de los estados de Campeche, Chiapas, Oaxaca, Quintana Roo, Puebla y San Luis Potosí que han sido reformadas para reconocer espacios a la justicia indígena, se ha señalado que los ámbitos de reconocimientos alcanzados hasta hoy en día, son limitados en términos de jurisdicción; al igual que en el resto de las modificaciones que en materia indígena que se han realizado en México, inicialmente podemos afirmar que las reformas referidas a la justicia indígena están igualmente en concordancia con los cambios legales realizados en el año 2001 a la Constitución General de la República mexicana y que fueron incorporados en el artículo segundo. Vale la pena señalar que los derechos de jurisdicción, junto con los derechos lingüísticos y educativos, han sido los referentes centrales de las reformas en materia de derechos indígenas implementados por el Estado mexicano.2 Analizar el campo de la justicia resulta particularmente interesante para mostrar las contradicciones y los límites de las políticas de reconocimiento y el sentido en el que se entiende y se reconoce el pluralismo jurídico, así como sobre los ámbitos del ejercicio de la autonomía para los pueblos y comunidades indígenas tal como se establece en las nuevas leyes. Y también estos cambios constituyen un referente importante para analizar de manera comparativa los procesos de cambio legal que se han dado en América Latina, donde también se ha privilegiado el campo de la justicia y el derecho indígena. En términos generales podemos decir que se ha comprobado que en todos estos casos, tanto en México como a nivel latinoamericano, los cambios legales para reconocer espacios a la justicia indígena responden a dos grandes procesos altamente globalizados: la modernización del aparato de justicia y el reconocimiento del carácter multicultural del Estado y/o de las naciones latinoamericanas. En este sentido se trataría de dos procesos que caracterizan las dinámicas jurídicas y políticas en América Latina, cuya materialización depende de los contextos históricos que han marcado la formación y la trayectoria del Estado nacional en los distintos países. Por otro lado, los procesos de cambio que se han registrado en toda América Latina responden igualmente a la globalización de las estructuras económico-política que ha obligado a los Estados a readecuar sus instituciones a las grandes demandas del capital transnacional y del
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A éste análisis hoy podemos incorporar la experiencia del estado de Michoacán, que en el año 2007 creó también juzgados de paz y conciliación indígenas, para las dos etnias más importantes del estado: purhépechas y nahuas y los reconocimientos a la justicia indígena en el Estado de Querétaro realizados en el año 2009.

mercado y, en este sentido, los cambios se encuentran detrás de las exigencias de democratizar la justicia y generar seguridad jurídica para garantizar las transacciones económicas de las multinacionales, al mismo tiempo que responde a los intereses de las elites políticas nacionales de romper con las trabas burocráticas oficiales. Y al igual que las reformas en materia de reconocimientos culturales incorporados en prácticamente todas las constituciones estatales del país, los realizados en el campo de la justicia también responden a las presiones por la liberalización del Estado y su descentralización, aunque también coinciden con las demandas de reconocimiento de la diversidad cultural, pues un vigoroso movimiento indígena ha luchado por su reconocimientos desde hace por lo menos tres décadas.3 Puede incluso afirmarse que las reformas neoliberales han sido acicates de las políticas de reconocimiento multicultural, tal como las que han implementado los Estados en América Latina.4 Siguiendo los análisis de Boaventura de Souza es posible hablar, en el campo de la justicia, de que la globalización legal ha significado la promoción de formas de mediación y solución alternativa de los conflictos, lo que se llama juicios orales, y junto con ello la creación de nuevas instituciones de justicia comunitaria, juzgados de paz y conciliación así como juzgados indígenas con lo cual se ha pretendido responder a la demanda de hacer accesible la justicia y al mismo tiempo abrir espacios a una justicia plural.5 En estas propuestas se ponen en juego lo que autores como Rachel Sieder ha denominado transplantes legales a través de los cuales se reproducen modelos similares para procesar la justicia local, generalmente tomados de otros contextos, los cuales en muchos casos han sido impulsados por la cooperación internacional, según lo revela el caso de Guatemala estudiado por la autora.6 También el grupo de estudiosos dedicados a analizar los cambios registrados en la arena de reconocimientos de los sistemas de justicia indígenas, han señalado que a pesar del sesgo neoliberal de las reformas multiculturales, esto no impide que junto a esta visión de dominación se desarrollen otros procesos de apropiación y resistencia en los mismos espacios abiertos por el Estado o por las agencias internacionales, aún si estos son limitados, se están generando respuestas desde abajo a la globalización legal, o lo que Stern ha llamado procesos de adaptación en resistencia.7
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Cf. Sierra, Teresa, (2010), “Globalización Legal, Justicia Indígena y Reforma del Estado”, en: Reformas del Estado en América Latina; Valladares, Laura, (2009), Políticas multiculturales vs. Movimiento indígena; Díaz-Polanco y Consuelo Sánchez, (2008), México Diverso. 4 Charles Hale (2004) ha sido uno de los principales autores que han elaborado una visión crítica de las políticas de reconocimiento insistiendo en la necesidad de mirar los marcos históricos y estructurales en los que dichas políticas se desarrollan en la fase actual del neoliberalismo que fomenta la descentralización e impulsa ciertos márgenes de autonomía y derechos colectivos. En esta misma dirección se refiere al “indio permitido” y al multiculturalismo neoliberal para destacar el hecho que el reconocimiento de derechos culturales no contradicen la lógica cultural del capitalismo neoliberal; dicha lógica justifica nuevas formas de poder y normatividad, de autorregulación y participación local, que contribuyen a legitimar el nuevo orden social. Citado por Sierra, en “Globalización Legal, justicia indígena y Reforma del Estado”. 5 Ídem. 6 Sieder, Rachel (ed.), (2006b), “El derecho indígena y la globalización legal en la posguerra guatemalteca”. 7 Cf. Sobre la noción de adaptación en resistencia véase el artículo de Stern, Steve, (2000), "La contracorriente histórica: los indígenas como colonizadores del Estado. Siglos XVI a XX".

Desde esta perspectiva los investigadores del derecho indígena se han cuestionado; retomado a Boaventura de Sousa Santos, sobre las posibilidades de las reformas judiciales para reconocer el pluralismo jurídico y el carácter multicultural del Estado, en tanto que podrían considerarse como reconocimientos que apuntan a instaurar nuevos modelos de regulación o bien hacia procesos de emancipación social.8 Es decir, se reflexiona sobre si las reformas subordinan a los pueblos indígenas a las lógicas institucionales oficiales o bien si les están permitiendo renegociar espacios de poder para reconstituirse en cuanto tales, para ejercer su propio derecho y acceder a una relación más equitativa y de respeto con el Estado y la sociedad nacional. Estas reflexiones son relevantes en el sentido de avanzar más allá de una simplista afirmación acerca de que los reconocimientos de derechos indígenas son un acto de justicia histórica para resarcir siglos de exclusión y colonialismo, por lo que deben situarse en el marco de las políticas globales promotoras de nuevas formas de institucionalización que no garantizan un reconocimiento pleno de la diversidad y una relación más igualitaria entre el Estado y los pueblos indígenas.9 En este sentido por ejemplo Díaz-Polanco habla de la existencia de una política etnófaga, en el sentido de que su fin último es incorporar a los pueblos indígenas y por supuesto a sus recursos territoriales a la redes del capitalismo global, pues el discurso neoliberal y democratizador reproduce la inequidad y la subordinación de los pueblos indígenas.10 En este camino se ha documentado ampliamente que las reformas en materia de justicia indígena podrían ubicarse en la corriente del pluralismo jurídico, pero en el caso de América Latina, este podría denominarse o calificarse como de un pluralismo jurídico aditivo, en tanto que no ofrece alternativas reales para la práctica de una justicia indígena plena que permita el ejercicio de derechos de jurisdicción.11 Tal limitación es parte de una política del Estado neoindigenista que estructural e ideológicamente no pretende construir una nueva relación con los pueblos indígenas ni comprometerse con transformar el orden cultural y político instituido.12 Sin embargo, también es cierto que estos espacios de reconocimiento, aún en sus límites, han posibilitado alternativas nada desdeñables aprovechadas por las comunidades y organizaciones indígenas para redefinir sus sistemas normativos y usar las instancias del Estado para exigir derechos. Los espacios son limitados y su aprovechamiento depende de la fuerza que tengan las organizaciones indígenas para apropiarse de ellas y en la medida de lo posible redefinir sus relaciones de poder. En este proceso el recurso de apelar a las instancias internacionales de protección a los derechos indígenas así como al lenguaje global de los derechos humanos ha jugado un papel fundamental. De acuerdo con varios resultados de investigaciones sobre los procesos de apropiación y resignificación de las instancias de justicia creadas por el Estado parten de reconocer los límites con los que se
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Santos, Boaventura de Souza (2009), “La reinvención del Estado y el Estado Plurinacional”. Véase Sieder, Rachel, (ed.) (2002), Multiculturalism in Latin America, Indigenous Rights, Diversity and Democracy (2002); Assies, Willem, (1999), “Pueblos indígenas y reforma del Estado en América Latina”. 10 Cf. Díaz-Polanco, Héctor, (2006), El elogio de la diversidad. Globalización, multiculturalismo y etnofagia 11 Cf. Sierra, Teresa, “Globalización legal…” 12 Hernández, R. Aída, Sarela Paz y Teresa Sierra, (Coord.), (2004), El Estado y los indígenas en tiempos del PAN: Neoindigenismo, legalidad, identidad.

gestaron las políticas de reconocimiento, pero esto no impide reconocer también las estrategias que los indígenas han desplegado desde su posición subalterna para moverse en los intersticios del poder o bien para ir más allá de ellos.13 Con estas premisas expresadas, en el siguiente cuadro presento de forma sintética los contenidos de las reformas que en materia de justicia indígena se han realizado en México en el último decenio. La diversidad de situaciones y respuestas de los actores indígenas a las complejas dinámicas que se gestan en este campo de poder y conflicto entre diversos actores políticos: Estado, poderes locales y pueblos indígenas, por lo que seguirá siendo un campo de análisis muy fértil y dinámico que merece la pena continuar estudiando.
Cuadro número 1 Reconocimientos legales en términos de justicia indígena y acceso a la jurisdicción del estado en México Legislación Instancias nuevas Estado Año Campeche Ley Orgánica Juzgados de 1997 Poder Conciliación Judicial Contenido, avances y límites de la legislación Los jueces y suplentes propuestos por el gobernador. NO hay obligatoriedad, competencia limitada a asuntos de menor cuantía, no tiene competencia en asuntos mercantiles o de divorcio. Están subordinados a los juzgados de Primera instancia a quienes deben rendir un informe cada 3 meses. Están subordinación a las autoridades jurisdiccionales edo. Las autoridades tradicionales son consideradas como auxiliares de la administración de justicia. Sólo tienen jurisdicción cuando las partes son indígenas. Aplicación de los usos y costumbres salvaguardando garantías individuales y los derechos humanos. Para ser Juez de Paz y Conciliación, se debe cubrir el requisito de ser licenciado en derecho

Chiapas 1998

Oaxaca 1995

Sala Indígena en el Supremo Tribunal de Chiapas, como Segunda Instancia de juicios de los Juzgados de Paz y Conciliación Ley de Reconoce Derechos de Sistemas los Pueblos y Normativos comunidades Internos. Indígenas del Edo de Oaxaca.

Códigos Procedimientos Civiles y Penales y Ley Orgánica Poder Judicial

Quintana Roo 2007

Ley de Justicia Indígena

Querétaro 2001

Ley Orgánica Municipal del Edo. Querétaro

Reconocimiento de sistemas normativos internos de pueblos y comunidades indígenas, y legislación reglamentaria de formas de homologación y convalidación. Reconocimiento de adaptación de los sistemas normativos con el tiempo y circunstancias. Validez de formas internas siempre que no contravengan la Constitución del estado ni vulneren derechos humanos. La ley establece que las decisiones de las autoridades indígenas serán compatibilizadas y convalidadas cuando se sometan a su consideración siempre que no contravenga la Constitución de la República. Consejo de la Se considera a la justicia indígena como alternativa a la vía Judicatura jurisdiccional ordinaria, y al fuero de los jueces de orden Indígena. común. Se establece un sistema de supervisión, capacitación y Jueces Indígenas orientación de lo jueces tradicionales. Se creará un Consejo de la Judicatura Indígena que incluye a representantes de los jueces tradicionales. Competencia de ARTICULO 52. Los delegados y subdelegados municipales Conciliar son autoridades auxiliares del Ayuntamiento y del Presidente conflictos a Municipal, en la demarcación territorial que se les asigne. Subdelegados Durarán en su encargo tres años y podrán realizar la función por un periodo más.

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Sierra, Teresa, “Globalización legal…”

Legislación Estado Año

Instancias nuevas Contenido, avances y límites de la legislación ARTICULO 54. Compete a los delegados y en su caso a los subdelegados municipales: V. Actuar como conciliador en los asuntos que sometan a su consideración los habitantes de su adscripción.

2009

Puebla 2002

Ley de cultura de los pueblos y comunidades indígenas Supremo Tribunal de Justicia

Reconocimiento de los sistemas normativos indígenas Juzgados Indígenas Municipales.

Reconoce a las autoridades tradicionales de los pueblos y comunidades indígenas como actores con la jurisdicción para resolver los conflictos que surjan en sus comunidades. Se reconocen los Procedimientos de la justicia indígena, como medios alternativos a la jurisdicción ordinaria, para garantizar el acceso al a jurisdicción del estado. Aplicación de los sistemas normativos entre integrantes de pueblos y comunidades indígenas, sólo tienen como límite el respeto a los derechos fundamentales consignados en la Constitución, los tratados y los derechos de las mujeres y niños. Procedimientos no sujetos a formalidades, son procesos preferentemente orales y de desahogo expedito.14 La Ley sobre Administración de Justicia Indígena y Comunitaria del estado de San Luis Potosí, reconoce a las autoridades comunitarias y al Juez Auxiliar como figuras centrales de la administración de justicia. La ley establece que la justicia indígena es alternativa a la jurisdicción ordinaria. Si una de las partes no es indígena la sujeción a dicha ley depende de la voluntad de los involucrados; se dota de jurisdicción y competencia a los jueces auxiliares quienes actuaran como mediadores o árbitros con base en sus usos y costumbres.15

San Luis Ley Sobre Potosí Administración 2006 de Justicia Indígena

Autoridades Comunitarias y al Juez Auxiliar como figuras centrales de la administración de Justicia. Juzgados Municipales Indígenas.

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Las autoridades deben dejar constancia por escrito en su lengua o la que se convenga. Definición de las medidas de apremio a ciertos límites. Someterse a la jurisdicción indígena significa reconocer y validar los sistemas normativos y las autoridades, así como sus resoluciones. El derecho del demandado a no someterse a la justicia indígena. Reconocimiento de acuerdos como cosa juzgada. La validación de los procedimientos ante jueces ordinarios solo en caso de inconformidad. La validación la hará el Juez Civil del Distrito Judicial. La validación será para verificar si se respetaron los derechos y principios que limitan al medio alterno pero para pronunciarse sobre el fondo del asunto. Se crean también Juzgados Indígenas municipales (cuyo estatuto se equipara al de los jueces Menores Mixtos (de lo Civil y penal) municipal y juzgados de paz. Hay ambigüedad en su resolución; se crean junto con otras instancias alternativas como las de mediación, las comisiones de derechos humanos, peritos legales. Atender asuntos que intervengan indígenas, deben conocer el idioma materno. Creación de lista de intérpretes y reconocimiento de magistrados especializados en materia indígena. 15 La Ley señala que los procedimientos vigentes en las comunidades, con base en sus sistemas normativos, sólo serán limitados por las garantías individuales. Se establece que el Supremo Tribunal de Justicia del estado, capacitará, supervisará y orientará a los jueces auxiliares; se reconoce que si las partes solucionan la controversia será sentencia ejecutoria; los jueces auxiliares tendrán competencia para conocer y resolver competencias en materia civil, familiar y penal. No conocerán de delitos considerados graves en el Código Penal, se definen los alcances de las multas y medidas de apremio. Se reconoce asimismo a la policía comunitaria. Fue la primera reforma que reconoció a las comunidades indígenas como sujeto de derecho público (lo que no hace la reforma federal), y reconoce derechos a las mujeres como acceder a cargos de representación y beneficios para el desarrollo productivo. El segundo Estado en dar éste reconocimiento fue Querétaro. En el caso de San Luis Potosí la ley de justicia indígena señala que la validación de las decisiones de las autoridades indígenas se hará con referencia las garantías individuales y considerando la normatividad vigente en el estado y respeten los derechos de las mujeres. Sello del juez indígena validado por la asamblea.

Legislación Instancias nuevas Estado Contenido, avances y límites de la legislación Año Michoacán Ley de Justicia Juez Comunal Ley de Justicia Comunal del Estado de Michoacán, emitida el 2007 Comunal 8 de mayo de 2007. En su Artículo 6 señala. El Sistema de Justicia Comunal, es el conjunto de disposiciones, órganos jurisdiccionales y procedimientos que garantizan a los integrantes de las comunidades el acceso a la jurisdicción del Estado en materia de justicia, sustentado en el respeto a los usos, costumbres y tradiciones propios de su etnia. La justicia comunal es alternativa a la vía jurisdiccional ordinaria y al fuero de los jueces del orden común, jurisdicción que siempre será expedita en los términos y condiciones que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política del Estado de Michoacán de Ocampo y las leyes ordinarias que la reglamentan.16
Fuente: Sierra, Teresa, “Globalización Legal, Justicia Indígena y Reforma del Estado”, (2010), Ley de justicia comunal del estado de Michoacán de Ocampo, DO., 8 de mayo de 2007, Ley de Derechos y cultura de las comunidades y pueblos indígenas de Querétaro, (2009).

Como podemos apreciar en el cuadro anterior existen distintos ámbitos de reconocimiento de las instancias de justicia indígena que podríamos clasificar en tres categorías la primera relacionada con considerar a la justicia indígena, como una justicia alternativa, es decir se brinda la posibilidad a los querellantes o demandantes de justicia, el derecho de decidir si acude a una instancia del poder del estado o decide acudir a las instancias de su pueblo indígena, en este rubro están las reformas realizadas en los estados de San Luis Potosí, Michoacán y Quintana Roo. Un segundo tipo de reformas son aquellas que otorgan a las autoridades indígenas la calidad de mediadores y/o conciliadores, que serían los casos de Querétaro, Chiapas, Puebla y Campeche, en donde las autoridades indígenas que imparten justicia y/o concilian conflictos son consideradas como autoridades auxiliares de las autoridades civiles, y siempre en cualquier caso, deben subordinar sus acuerdos a los señalado en las constituciones estatales respectivas. Un tercer tipo de reconocimiento es el
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Artículo 7. El Consejo del Poder Judicial, determinará en cuáles comunidades habrá un Juez Comunal., Artículo 10. Los jueces comunales aplicarán los usos, costumbres, tradiciones y prácticas jurídicas, respetando las garantías consagradas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política del Estado y las leyes que de ellas emanen. Para tal efecto, actuarán con estricto apego a los Derechos Humanos, así como con respeto a la dignidad e integridad de las mujeres y hombres de las comunidades. Artículo 11. En caso de que alguno de los interesados no acepte la mediación de un Juez Comunal, no llegue a un arreglo satisfactorio, o no se someta a su arbitraje, las partes podrán acudir a los tribunales competentes. Artículo 12. Si las partes, por la mediación del Juez Comunal, admiten arreglar sus diferencias mediante convenio, éste quedará homologado a una sentencia debidamente ejecutoriada, y si deciden someterse al arbitraje del Juez Comunal, la resolución dictada tendrá el carácter de cosa juzgada. Artículo 13. En tratándose de los sujetos que pertenezcan a algún grupo vulnerable, que se vean afectados en sus derechos, bienes, posesiones o se atente en contra de su integridad física o mental, sano desarrollo, formación personal y cultural, los jueces comunales intervendrán de oficio. Articulo 14. Los jueces comunales tendrán competencia para conocer y resolver controversias en materia civil, familiar, mercantil y penal, en los asuntos y por la cuantía que se señala en la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Michoacán de Ocampo. Artículo 15. Quedan expresamente exceptuados de la competencia de los jueces comunales en materia penal, el conocimiento de los delitos calificados por la Ley como graves. Artículo 16. También conocerán de las faltas administrativas que afecten a la familia, a la dignidad de las personas, a la imagen y buen gobierno de las autoridades.

existente en el caso de Oaxaca, en donde si bien se reconocen los sistemas normativos indígenas, la ley señala que sus resoluciones deben ser compatibilizadas y homologadas a la legislación existente en el estado, es decir, les resta autonomía. Sin duda podemos hablar de avances relevantes tomando en consideración el histórico desconocimiento de los sistemas de impartición de justicia que existió a lo largo de nuestra ya bicentenaria historia republicana, pero lo alcanzado hasta ahora da cuenta de que los sistemas jurídicos indígenas se encuentran subordinados al sistema de justicia nacional, por ejemplo, en los casos en que se han instituido figuras como la de jueces indígenas, se señala que serán elegidos por el Gobernador (Campeche), o se señalan requisitos como el de ser abogado (Puebla), lo que dejaría fuera a la gran mayoría de las autoridades indígenas. En fin, se ha abierto una pequeña brecha para la construcción de un sistema pluralista de justicia, y como se ha demostrado para el caso del Estado de Puebla, es posible que aún con estructuras creadas desde el estado es posible apropiarse de ellas y culturalizarlas, adaptarlas a las condiciones y necesidades de los miembros de un pueblo indígena, pero esto depende de los procesos organizativos comunitarios o regionales.17 Ahora bien, para dar cuenta de los avances, límites y contradicciones que se presentan en las legislaciones en materia de justicia indígena, me voy a permitir presentar el caso del Estado de Querétaro, porque a través de él podremos dar cuenta de las contradicciones existentes entre la legislación municipal y la legislación indígena, es decir, veremos que no solamente se trata de reconocimientos acotados, sino que en ocasiones están en franca contradicción con la legislación estatal, lo que nos habla de la necesidad de un proceso de armonización legislativa en el ámbito comunal, estatal y nacional. Breves notas sobre la diversidad étnica en el estado de Querétaro El estado de Querétaro como muchas otras entidades del la república mexicana ha sido escenario de grandes cambios y se caracteriza por sus grandes contrastes, por un lado, se trata de un estado en donde la polarización económica y social es muy visible, por ejemplo, cuenta con un corredor industrial que va de la ciudad de San Juan del Río a la ciudad de Querétaro, que a su vez forma parte, del corredor industrial y comercial del Bajío, que de acuerdo con el anuario económico del año 2007 está constituido por 6,439 diferentes industrias que dan empleo a un poco más de 110,000 personas (SEDESU, 2007). Es también, un estado que cuenta con importantes atractivos turísticos y su cercanía con la ciudad de México lo colocan como un sitio de atracción laboral y turística;18 sin embargo,
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Maldonado, Korinta y Adriana Terven, (2008), Los juzgados indígenas de Cuetzalan y Huehuetla. Vigencia y reproducción de los sistemas normativos en los pueblos de la Sierra Norte de Puebla. 18 El turismo representa un ingreso de 2,611 millones de pesos. Como sabemos, Querétaro ofrece dos sitios que forman parte del Patrimonio Cultural de la Humanidad: La Zona de Monumentos Históricos de Santiago de Querétaro y las Misiones Franciscanas de la Sierra Gorda. Además, se encuentra el segundo monolito más grande del mundo en Peña Bernal, los primeros viñedos de América en Tequisquiapan y sus alrededores, y los

también cuenta con grandes rezagos sociales, ya que, si bien el estado formó parte del llamado “granero de México”, nombre que aludía a su gran producción agrícola. Hoy en día este sector únicamente representa el 2.7% de la actividad productiva estatal,19 y de su más de un millón y medio de habitantes (1,639,629) solamente 51,736 (3.1%) se dedican a alguna actividad del sector primario.20 Así, frente a las ciudades industriales y turísticas de Querétaro y San Juan del Río están las empobrecidas zonas indígenas otomíes que se concentran en los municipios de Amealco y Tolimán. Ahora bien, las cifras oficiales reportadas por el INEGI (2000) señalan que la población indígena del estado representa el 2.1% del total de la población, este porcentaje se traduce en la existencia de 25,269 indígenas. Sin embargo, para el Consejo Estatal de Pueblos Indígenas del Estado de Querétaro (CEPI) la población indígena asciende a 50,000 habitantes, lo que representa el 3.4% de la población total de estado. Existen tres diferentes etnias o pueblos indígenas: Otomíes, pames y huastecos, el pueblo mayoritario lo constituyen los otomíes, quienes se encuentran localizados en los municipios de Amealco, Tolimán y Cadereyta, aunque un número importante reside en la capital del estado, es decir, en la ciudad de Querétaro. La situación de la población indígena del estado se caracteriza por vivir en condiciones de pobreza y exclusión, como muestra de esta situación tenemos que en dichos municipios existen altas tasas de migración como consecuencia de la falta de fuentes de empleo en sus comunidades y municipios, por ejemplo, de acuerdo a cifras de la Delegación de la CDI del estado, Amealco es el municipio con mayor número de emigrantes del país, pues existe un mayor número de indígenas fuera que dentro de Amealco, así tenemos que la población indígena total de este municipio se estima en aproximadamente diez a quince mil habitantes y tan solo en la ciudad de Monterrey se estima que residen 10 mil indígenas y una cifra semejante lo están en la ciudad de Querétaro, de los cuales ocho mil se dedican a la comercio ambulante.21 Una de las características de la emigración indígena queretana es que no se dirigen preferentemente hacia los Estados Unidos, pero sí a las ciudades importantes de nuestro país como lo son Monterrey, Guadalajara, la ciudad de México y León. En entrevistas realizadas en San Antonio de la Cal, comunidad perteneciente al municipio de Tolimán, las mujeres nos afirmaron que la emigración es preferentemente a las ciudades cercanas porque el costo por lograr llegar al país del norte es de aproximadamente 20 mil pesos (alrededor de 2,000 dólares) y que si tuvieran semejante cantidad, seguramente no necesitarían migrar.22
cascos de haciendas repartidos por su geografía lo que hacen un estado atractivo. 19 INEGI. Sistema de Cuentas Nacionales de México. Producto Interno Bruto por Entidad Federativa 20012006. 20 Cf. Los datos oficiales en la siguiente dirección: http://www.promexico.gob.mx/work/sites/Promexico/estados/Queretaro.pdf [5 de febrero de 2010]. 21 Bohórquez, José, et. al, (2003), Los pobres del campo queretano. Política social y combate a la pobreza en el medio rural de Querétaro. 22 Entrevistas realizadas en el Taller de Consulta sobre la situación que guardan los derechos de las mujeres indígenas, realizada en enero de 2010.

Asimismo, otras cifras nos dan cuenta de la situación de la agricultura de subsistencia, actividad que en algún tiempo se constituyó como la primordial para los indígenas, diversos estudios señalan que desde hace tiempo los indígenas dejaron de dedicarse a las actividades del campo, actualmente la mayoría se ha incorporado al comercio en la vía pública y a la construcción y son apenas el 18 por ciento de los indígenas los que se dedican a actividades primarias.23 En este sentido, al menos el 80 por ciento de la población indígena del estado, se dedica a actividades diferentes al campo, preferentemente al comercio y a la construcción. Así por ejemplo, el 60 por ciento de la población de Tolimán y Cadereyta se dedica a la industria de la construcción, actividad de fuerte atracción para los indígenas del semidesierto queretano. En este sentido, podemos afirmar que existen problemas serios en los municipios indígenas como son desempleo, falta de servicios básicos, altos índices de alcoholismo y la presencia de altos grados de violencia intrafamiliar, es decir, estamos ante una entidad de grandes contrastes y rezagos sociales.24 Otra de las características de Querétaro, por demás paradójica, es el contrastar los grandes rezagos que vive la población indígena a pesar de existir una serie de legislaciones para reconocerles derechos colectivos, los cuales han quedado plasmados en la Ley Indígena del Estado de Querétaro aprobada en el año 2009. Con el mismo carácter contrastivo, tenemos que a diferencia de otros estados de la república en donde la discusión sobre los derechos indígenas tiene como referente inmediato la existencia de movimientos indígenas vigorosos, con largas trayectorias de lucha y en muchos casos con reivindicaciones contestatarias, como son los casos de los estados de Guerrero, Oaxaca o Chiapas, en el caso de Querétaro estamos ante la presencia de un movimiento indígena incipiente, con momentos contenciosos y en otros negociador con las autoridades estatales, pues en general han existido organizaciones que han sido cooptadas por el estado, esto a partir de diversos programas sociales y proyectos productivos, como comentaremos más adelante. Pero por ahora nos gustaría poner a discusión la forma en que los reconocimientos indígenas han avanzado en Querétaro a pesar de no estar precedidos por amplios movimientos reivindicativos.25 Avances en materia de derechos colectivos de los pueblos indígenas y comunidades en el estado de Querétaro El reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas en México tiene sus antecedentes son la aprobación del Convenio 169 de la OIT Sobre pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (1989), y la posterior aprobación de la Declaración de los Derechos de los Pueblos Indígenas de la ONU (2007). En el caso de México, las primeras reformas en materia indígena iniciaron en el año 1992 con la adición al artículo 4º Constitucional que reconoció por primera vez la composición multicultural de la nación,
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Véase una nota extensa publicada en el Diario El Rotativo de Querétaro, en donde se reproduce la información vertida por el responsable de la Delegación de la CDI del estado de Querétaro Aurelio Cigala Paéz, publicada el 11 de marzo de 2007, puede consultarse en la siguiente dirección: http://rotativo.com.mx/amealco/encabeza_amealco_queretaro_emigracion_indigena_en_el_pais/83,22,1423,ht ml [10 enero 2010]. 24 Sobre los índices de alcoholismo y violencia véase los resultados de la Encuesta Nacional de Salud y Derechos de las mujeres indígenas, Instituto Nacional de Salud Pública-CDI, México, 2008. 25 Véase: Valladares, Laura, (2009), Políticas Multiculturales vs. Movimiento indígena, Tesis Doctorado, ENAH. México.

para después de un fuerte debate arribar a la Ley Indígena incorporada en el artículo 2º de la Constitución, en el año 2001. Con este telón de fondo el reconocimiento de los derechos indígenas en el estado de Querétaro quedaron plasmados en el artículo 9 de su Constitución, aprobada en el año 2007, cuya reglamentación se realizó en el año 2009. En términos generales podemos señalar que el reconocimiento de derechos indígenas en este estado se fue construyendo de manera paulatina (Véase Cuadro número 2) pues se inició con modificaciones a Comisión Estatal de Derechos Humanos (CEDH) en el año de 1997 y ha continuado, se forma constante hasta el año de 2009 cuando se reglamentó la recién comentada Ley Indígena. Así, la Ley de la CEDH por primera vez hizo una mención a la población indígena en los siguientes términos:26 Artículo 29. La Comisión Estatal deberá poner a disposición de los reclamantes, formularios que faciliten el trámite y, en todo caso, orientará a los comparecientes sobre el contenido de su queja o reclamación. Las quejas también podrán presentarse oralmente, cuando los comparecientes no puedan o no sepan leer o escribir o sean menores de edad. Tratándose de personas que no hablen o entiendan correctamente el idioma español, se les proporcionará gratuitamente un traductor. Como sabemos, el derecho a contar con un traductor en lengua indígena fue incorporado desde el año de 1991 a los Códigos de Procedimientos Penales tanto del Federal como el del Distrito Federal y a partir de este derecho existe en prácticamente todos los códigos estatales, y es de suma relevancia puesto que su incumplimiento da cabida a solicitar la reposición del proceso jurídico. En el caso de Querétaro dicho derecho quedó consignado, por ejemplo, en el Código de Procedimientos Civiles.27 Con el fin de abundar sobre la relevancia de estas reformas, me permitiré aludir a uno de los casos más sonados a nivel nacional, el cual involucró a tres mujeres indígenas del estado de Querétaro, nos referimos a las otomíes de la comunidad de Santiago Mexquititlán, del municipio de Amealco, Jacinta Francisco Marcial, Alberta Alcántara Juan y Teresa González Cornelo, que fueron privadas de su libertad en el año 2006 y condenadas a 20 años de prisión, por la falsa acusación de haber secuestrado a seis agentes de la policía judicial (AFI), en este caso la defensa de la señora Jacinta Marcial apeló a las diversas violaciones, a los derechos de la acusada y al debido proceso, entre ellos la falta de traductor. Luego de largos alegatos y presiones políticas que se extendieron por tres años, se logró la libertad de esta mujer.28
26

La pionera fue la Ley de la Comisión Estatal de Derechos Humanos, que fue incorporada a la ley reglamentaria del artículo noveno de la Constitución Política del estado el 5 de septiembre de 1997. 27 El Código de procedimientos civiles del Estado de Querétaro fue reformado el 19 de septiembre del año 2004, y en su artículo 379 prevé los siguiente: “Si el testigo no sabe el idioma, rendirá su declaración por medio de intérprete que será nombrado por el juez. Si el testigo lo pidiere, además de asentarse su declaración en español podrá escribirse en su propio idioma por él o por el intérprete”. 28 En este caso y después de tres años de prisión a lo largo de los cuales se realizó una fuerte campaña en

Cuadro número 2 Legislación en materia indígena en el Estado de Querétaro Antecedentes de la Ley de Derechos y Cultura Indígena de 2009 √ La Ley de la Comisión Estatal de los Derechos Humanos del Estado (1997) √ El código de Procedimientos Electorales (2002) √ La Ley de Educación Pública del Estado (2003) √ La Ley de Salud del Estado (2003) √ El Código de Procedimientos civiles del Estado (2004) √ El artículo 9 de la Constitución Política del Estado de Querétaro, al aprobar la “Ley de Derecho y Cultura de los pueblos y comunidades indígenas del estado de Querétaro. (2007 y reglamentado en 2009) Fuente: Valladares, Laura y Lizeth Pérez, (2010), “Las encrucijadas de las ciudadanización de las mujeres indígenas.”

Otra reforma relevante, es la vinculada con el derecho de los y las mujeres indígenas a votar y ser votadas, cuando en Ley Electoral del estado de Querétaro, quedó asentado en su artículo 33, que son derechos de los partidos políticos, “promover, en los términos en que determinen sus documentos internos, una mayor participación de las mujeres en la vida política del país, a través de su postulación, también procurarán postular candidatos a cargos de elección popular a ciudadanos pertenecientes a las etnias indígenas.29 Donde como podemos ver, si bien es un avance importante la consideración de los indígenas y las mujeres en los partidos políticos, tiene un impacto muy relativo porque no se trata de una norma para los partidos políticos que se obliguen a cumplirla, pues se acota solo a señalar que es su derecho promover y procurar, lo que no los obliga a considerar a estos sectores; pero sin duda, estas reglamentaciones están teniendo un impacto, aún moderado, para modificar la exclusión de los y las indígenas de los cargos de elección popular.30 Son estas nuevas directrices, las que junto con las condiciones estructurales que viven los pueblos
defensa de sus derechos y con el apoyo de abogados del Centro de Derechos Humanos Agustín Pro, el 17 de septiembre de 2009, fue liberada Jacinta Marcial, aunque de manera oficial se señaló que el ministerio público actuó “de buena fe y con base en el principio indubio pro reo, es decir, que no concreta la acusación, este principio establece que ante la ausencia de prueba plena no debe acusarse al indiciado”. Para un breve recuento sobre este caso se puede consultar la siguiente dirección: http://www.expresochiapas.com/noticias/estatal/10706-qnotificanq-presunta-sentencia-a-indigenasotomies.html, y la página del CDH-Agustín Pro Juárez, así como la “Declaración Política sobre el Caso de Jacinta Francisco Marcial”, emitida por Amnistía Internacional, esta última disponible en la siguiente dirección: http://www.amnesty.org.ar/noticias-y-documentos/archivo-de-noticias/mexico-4. Sobre las otras dos mujeres presas fueron puestas en liberta en abril de 2010. http://cinoticias.com/2010/04/30/liberadas-lassras-alberta-alcantara-juan-y-teresa-gonzalez-cornelio/ 29 Reforma aprobada el 27 de septiembre del año 2002. 30 En cuanto al arribo de la democracia electoral a tierras indígenas encontramos un proyecto de difusión del voto en zonas indígenas solicitando el financiamiento del Instituto electoral del estado de Querétaro (IEEQ), en el cual a través de representaciones teatrales se reflexionaba con los y las ciudadanas indígenas sobre la importancia de ejercer su derecho al voto. Por ejemplo, el año pasado (2009) el IEEQ lanzó una convocatoria denominada “Concurso Nacional de Campañas de Promoción del Voto 2009 de Igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres”, en el que participó la Unión de Mujeres Queretanas Nuevos Horizontes AC, que involucra a 500 mujeres de los municipios de Amealco y Tolimán. Organización que trabaja en esta región desde 1992 promoviendo los derechos de las mujeres por diversas vías como son las obras de teatro, talleres, ferias, entre otras. En el año 2009 Impulsó la Campaña “Has tu voto valer, seas hombre o mujer”, para lo cual solicitó recursos del IEEQ

indígenas y los procesos organizativos de las propias mujeres indígenas, las que nos pueden ayudar a entender la mayor presencia de las mujeres en cargos de representación política en sus pueblos y comunidades. Con este panorama de reconocimiento de derechos indígenas en la entidad me interesa debatir sobre la situación gestada al sobreponerse dos legislaciones en materia de impartición de justicia en el estado, la relativa otorgar la capacidad de conciliar conflictos por los delegados y subdelegados, frente a la ley indígena del año 2009 que reconoce a las autoridades el derecho de impartir justicia basándose en sus sistemas normativos tradicionales. Superposición o coordinación entre la normatividad municipal y los derechos indígenas Como pudimos ver el cuadro número 1, existen en el estado de Querétaro dos legislaciones que se sobreponen en los territorios indígenas, por un lado tenemos que la reforma en materia de organización municipal del Estado, realizada en el año 2001 otorgó a las autoridades auxiliares de los municipios, es decir a los subdelegados, la competencia de conciliar los conflictos que surjan en su demarcación. Como sabemos la conciliación, es un proceso heterocompositivo que forma parte de la resolución de controversias; desde la perspectiva del derecho positivo mexicano, conciliación significa, el proceso de tratar que las personas implicadas en un conflicto puedan llegar a un acuerdo, sin llegar a un proceso jurídico. Para ello, en la conciliación interviene un tercero ajeno al conflicto, quien propone a las partes alternativas concretas para que resuelvan de común acuerdo sus diferencias; el tercero (delegado y/o subdelegado) asume el papel de conciliador (el conciliador aconseja, emite opiniones y propone soluciones que estima justas o razonables)31. La conciliación dentro de las comunidades indígenas del municipio de Querétaro, ha adquirido características específicas configuradas por las tradiciones de la población indígena. Ahora bien, a partir del reconocimiento de las competencias de las autoridades indígenas por parte de la legislación queretana, se señalaron las competencias y la jurisdicción de las mismas para la resolución de conflictos, de tal forma que sus competencias fueron legitimadas, pero como veremos, en algunos casos se ha traducido en una reducción de las competencias tradicionales que les permitían no solo conciliar, negociar, sino sancionar para resolver los conflictos en los que intervenían. Si bien, la instauración de sistemas alternativos de resolución de conflictos tiene los beneficios que caracterizan el resolver controversias en la propia comunidad, tiene la condicionante de imponer límites al tipo de delitos que pueden conciliar las autoridades delegacionales y con ello contradice las jusdicción otorgada en la Ley indígena del Estado que les otorga el carácter de comunidades con personalidad jurídica para resolver los conflictos en sus comunidades, de acuerdo con sus usos y costumbres jurídicas.

31

Herrera, Trejo. La mediación en México. FUNDA 2001

TAL VEZ ESTA SECCIÓN VA MEJOR DESPUÉS DEL CUADRO DE REFORMAS EN MATERIA INDÍGENA PORQUE VOY DE UN LADO PARA OTRO Y ASÍ LA SEGUNDA PARTE SOLO ES DE QUERÉTATO, VER SI ALGUNA INFORMACIÓN PUEDE IR A NOTA Y AMPLIAR LO DE QUERETARO HAY UN DESEQUILIBRIO EN LA INFORMACIÓN DEMACIADOS ANTECEDENTES Y POCO SOBRE QUERÉTARO VER CON CALMA Antes de continuar con el análisis de las contradicciones entre la ley municipal y la ley indígena me parece relevante apuntar algunos de los rasgos constitutivos de los sistemas alternativos de resolución de conflictos que se han puesto en marcha en México y en diferentes países del mundo, pues ello nos permitirá dimensionar la envergadura del proceso de reforma de los sistemas de justicia que se han realizado en la última década, entre los cuales están los indígenas. Sobre los medios alternativos de resolución de conflictos Es importante mencionar que el reconocimiento de medios alternativos de resolución de conflictos obedece en buena medida al aumento en la carga jurisdiccional, que dicho sea de paso, no es un fenómeno exclusivo del estado de Querétaro o del país. En el ámbito mundial se acepta como una realidad que ha sido atendida de muy diversas formas, entre las destacan los medios alternativos de resolución de conflictos, también llamados medios alternativos de justicia, que ha probado ser uno de los instrumentos más útiles para resolver conflictos. Los medios alternativos se pueden reducir a cuatro: negociación, mediación, conciliación y arbitraje. Cada una de las cuales tiene particularidades, como mencionaremos enseguida: Negociación: Procedimiento en el cual dos partes de un conflicto intercambian opiniones sobre el mismo y se formulan mutuamente propuestas de solución. Mediación: Procedimiento en el cual dos partes de un conflicto se reúnen con un tercero, ajeno e imparcial, que facilita la comunicación entre aquellas para que puedan delimitar el conflicto y encontrar su solución. El tercero no hace propuestas de arreglo. Conciliación: Procedimiento en el cual dos partes de un conflicto se reúnen con un tercero, ajeno e imparcial, que facilita la comunicación entre las personas enfrentadas para delimitar y solucionar el conflicto, y que además formula propuestas de solución. Arbitraje: Procedimiento en el cual un tercero, ajeno e imparcial que no actúa con funciones de juez público y que ha sido nombrado o aceptado por las partes, resuelve un litigio mediante una decisión vinculativa y obligatoria. Estos cuatro medios alternativos presentan como común denominador la no intervención de un juez público, o al menos, su intervención no con facultades decisorias en el caso de la mediación y la conciliación intraprocesales. Sobre la mediación y la conciliación en el panorama mundial En el ámbito mundial la reforma al Poder Judicial ha buscado aligerar la carga de trabajo en

los juzgados. Para conseguirlo se ha intentado, primordialmente, reformar los códigos de procedimientos, buscando instaurar el proceso oral y aumentar el número de juzgadores; sin embargo, un campo complementario que se empieza a explorar es el de los medios alternativos, principalmente la mediación y la conciliación. Tratando de brindar un panorama general, limitado pero ilustrativo, podemos señalar las características que ha tenido este movimiento en diversos países: a) Argentina: La Ley de Mediación de 1994 ha instaurado como obligatoria la mediación previa a la proposición de la demanda. Esto ha provocado el surgimiento de centros oficiales y particulares de mediación y conciliación. Respecto de esta ley no se ha cuestionado la obligatoriedad de la mediación, sino el hecho de que el responsable en el ámbito nacional es un órgano del Poder Ejecutivo, el Ministerio de Justicia, y no el Poder Judicial. b) Estados Unidos: Los estados de Texas y Arizona tienen ya una relevante actividad en la mediación y conciliación. En Texas se organiza, en cada condado, la llamada "semana de la conciliación", donde se ofertan al público servicios de medios alternativos mediante una amplia difusión. En Arizona existe gran experiencia en mediación familiar y comunitaria. Por otra parte, en el Estado de Nueva York se utiliza la conciliación ante juez en materia de asuntos de arrendamiento. Existe en toda la unión americana una tendencia de los jueces a fomentar los arreglos entre las partes, y ni que decir de la institución llamada plea bargain, mediante la cual los inculpados negocian declaraciones de culpabilidad a cambio de que los fiscales pidan condenas menores, sujetando al juez del caso al convenio entre ellos. En materia civil, cada vez más los jueces intentan la conciliación en la fase llamada pre trial. c) Perú: La creación de centros piloto de conciliación, con el apoyo del Banco Mundial, ha sido utilizada como una medida de acercar la justicia a los grupos marginados, principalmente indígenas. d) Japón: Desde hace tiempo existen juntas de conciliación, integradas con dos particulares y un juez, que escuchan a las partes del litigio y les sugieren una solución razonable. e) China: Ha tenido un gran desarrollo en cuanto a la mediación comunitaria, utilizando particulares que, después de realizar sus labores cotidianas, se dedican a atender problemas de su barrio, incluyendo desde disputas entre vecinos hasta conflictos familiares. f) México: Dejando a un lado los documentos históricos que mencionan a la conciliación y la mediación, podemos señalar como una experiencia del Estado de Quintana Roo, que mediante una reforma legal, que abarcó desde su constitución hasta la creación de nuevos cuerpos normativos, instauró en el año de 1997 centros de asistencia jurídica, donde se prestan servicios de mediación y conciliación, que operan hasta la fecha; otra experiencia interesante es la del Centro de Mediación Municipal de San Pedro Garza García, en Nuevo León. En Querétaro funciona el Centro de Mediación del Tribunal Superior de Justicia desde septiembre de 1999; y a principios del año en curso el Ayuntamiento de Corregidora abrió un centro de mediación municipal. Tanto la mediación como la conciliación resultan métodos flexibles y adaptables, que se prestan lo mismo para resolver conflictos de gran monto económico (por la necesidad de las partes de resolverlos rápidamente para evitar o reducir pérdidas), como en litigios donde las partes pertenezcan a sectores marginados con pocas probabilidades de acceso a la justicia

formal o tradicional.32 Sin embargo, antes de que existiera ésta legislación las autoridades indígenas eran las responsables de solucionar conflictos, de tal suerte que podían imponer sanciones a los infractores, sin embargo, a partir de considerarse a las autoridades como conciliadores se redujeron sus competencias, en tanto que en dicha calidad de conciliadores NO pueden imponer sanciones y solo pueden atender ciertos delitos, solo aquellos que no son considerados graves, pues estos deben ser conocidos y resueltos por las autoridades municipales. Es decir, en si bien en ciertas regiones el otorgamientos de competencias a las autoridades municipales y subdelegacionales significó una ampliación de sus competencias, en el caso indígena ha significado una limitación o reducción de las mismas, en el sentido de que anteriormente podían conocer todo tipo de conflictos surgidos en sus comunidades e imponer sanciones, por tanto la nueva legislación municipal limita en gran medida éstas competencias. En este sentido, podemos ver que la legislación municipal está en contradicción con la Ley de Cultura y Derechos de los Pueblos y Comunidades del estado de Querétaro aprobada en el año 2009, en donde se reconoce la jurisdicción de las autoridades comunitarias y su competencia para impartir justicia basados en sus sistemas normativos tradicionales. Así, en al artículo 4 de la ley, en su numeral VII se señala que para efectos de dicha ley se entenderá a los Sistemas normativos internos, como el conjunto de prácticas jurídicas de carácter consuetudinario, que los pueblos y las comunidades indígenas
32

Haciendo una clasificación de la mediación, podemos señalar los siguientes tipos: • Comunitaria: Se orienta a la resolución de problemas de convivencia en el barrio, la colonia o el poblado. Se caracteriza por que no requiere la participación de mediadores expertos (aunque si con un mínimo de capacitación), sino que comúnmente se trata de habitantes del lugar reconocidos por sus cualidades humanas y deseo de ayudar. • Escolar: Busca resolver, de forma pacífica y mediante acuerdos, los conflictos que surgen en comunidades estudiantiles, ya sea entre alumnos y maestros o entre cualquier grupo de ellos. En el caso de la UNAM, esta función la realiza la Defensoría de los Derechos Universitarios. • Familiar: Atendiendo al hecho de que las relaciones familiares implican un conjunto de actitudes y sentimientos de gran importancia, y que se trata de vínculos que continuarán existiendo más allá del problema que surja en un causas civiles, los tribunales intentan la mediación en la mayoría de los casos, la mediación permite tender un puente de concordia, y resolver una controversia teniendo como prioridad el mantenimiento de la relación. • Penal: Aunque en otros países se ha experimentado con mediación penal aún en los llamados delitos graves, en México puede ser particularmente útil en los delitos en que proceda el perdón del ofendido. • Civil y mercantil: Atendiendo al hecho de que tanto la materia civil como la mercantil se basan en el principio de la libre disponibilidad de los derechos, se trata de un amplio campo donde la mediación resulta útil para obtener soluciones prontas y satisfactorias, que armonicen los intereses de las partes. • Extraprocesal: Se realiza fuera de un proceso judicial, y no constituye una fase previa del mismo, ya que la ausencia de resultado positivo no lleva irremediablemente al planteamiento de una demanda. • Preprocesal: Se realiza como un paso necesario previo al acceso a los tribunales. En ocasiones se le sustituye por conciliación, ya que suele realizarse ante un organismo público (Centros oficiales de medios alternativos) • Intraprocesal: es la que se realiza dentro de un proceso judicial, dentro de la audiencia preliminar o despacho saneador. Suele ser sustituida por la conciliación. La mediación permite tender un puente de concordia, y resolver una controversia teniendo como prioridad el mantenimiento de la relación. • Penal: Aunque en otros países se ha experimentado con mediación penal aún en los llamados delitos graves, en México puede ser particularmente útil en los delitos en que proceda el perdón del ofendido.

reconocen como válidas y utilizan para regular sus actos y que sus autoridades aplican para la resolución de sus conflictos internos.33 Así mismo la Ley Orgánica municipal, estaría en contradicción con el precepto jurídico que reconoce la autonomía y libre determinación de los pueblos y comunidades indígenas del Estado. Así por ejemplo en el Capítulo Segundo de la Ley indígena del Estado referida a la autonomía y la libre determinación, se señala en su Artículo 10: Esta Ley reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas, a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía, mientras no contravengan el orden jurídico existente, para:
I.

Decidir sus formas internas de convivencia y organización social, económica, política y cultural; Aplicar sus sistemas normativos internos en la regulación y solución de sus conflictos, sujetándose a los principios generales de la Constitución Política del Estado de Querétaro y demás leyes aplicables, respetando las garantías individuales, los derechos humanos y la dignidad e integridad de las mujeres;

II.

Como podemos ver, se trata de contradicciones que se repiten en diferentes materias y en diferentes estados de la república, en este sentido, el destacado abogado mixe Francisco López Bárcenas a señalado que uno de los mayores retos de la legislación indígena en México, es lograr la armonización su armonización, puesto que muchos campos, por ejemplo en materia agraria, de control de recursos, o en el de justicia, entre otros, la legislación nacional o federal invalida los derechos reconocidos en las normatividades estatales referentes a los derechos de los pueblos indígenas. Teniendo estas condiciones presentes, nos cuestionamos el cómo se vive y se traduce ésta ambigüedad o contradicción de legislaciones entre los otomíes del Estado de Querétaro, la respuesta es interesante porque hemos podido documentar para el caso de la Subdelegación de San Ildefonso, perteneciente al municipio de Amealco, que las autoridades hacen una distinción fáctica que se adapta a sus tradiciones y competencias viejas y recientes. Por ejemplo, encontramos que las autoridades continúan imponiendo sanciones en aquellos rubros o temas que consideran que competen solamente a ellos, tal sería por ejemplo el caso de las infracciones o más bien sobre el incumplimiento de las obligaciones religiosas que tienen todos los miembros de sus comunidades. Encontramos casos en que los vecinos que tiene la obligación de aportar flores, custodiar la iglesia o cumplir con algún cargo religioso en algún momento de su vida y no lo cumplen, son detenidos y sancionados hasta que cumplan con sus obligaciones y las propias autoridades señalan que este tema es de competencia exclusivamente de su comunidad por lo que ellos resuelven las controversias sin acudir o informar a las autoridades municipales.
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Véase: Ley de Cultura de los pueblos Indígenas del Estado de Querétaro, P.O. del Estado de Querétaro, 2009-

El incumplimiento de cargo es visto como un conflicto que afecta a toda la comunidad, ya que, si no se llevan a cabo las fiestas de cada uno de los santos, estos no protegerán a la comunidad y a cada uno de sus miembros. Es por ello, que la conservación de las costumbres forma parte de los asuntos públicos de la comunidad. Existen otros tipos de conflictos que se resuelven de forma muy particular en la comunidad, buscando en la mayoría de los casos, beneficiar a la parte agraviada, nos tocó conocer otro conflicto que nos permitirá una vez más, dar cuenta de la importancia de lo comunitario, así como la legitimidad y eficacia social de las respuestas de la autoridad tradicional a las demandas de los y las ciudadanas indígenas, en ésta ocasión la involucrada en una querella es una mujer otomí, quien acudió a la subdelegación a solicitar la intervención del subdelegado pues su esposo no le daba dinero para mantener a su familia, pues tenía un problema de alcoholismo por lo que no cumplía con sus obligaciones. En este caso la autoridad en lugar de trasladar el caso al municipio para iniciar una querella legal, decidió hablar con las partes confrontadas y conminar al marido de la mujer a cumplir con sus obligaciones, la solución fue bastante heterodoxa en términos jurídicos pero muy acertada para garantizar el bienestar de esa familia indígena: pues en virtud de que el señor aludía al hecho de no negarse a cumplir su obligación, sino que su incumplimiento se debía a la imposibilidad de encontrar un empleo, el subdelegado decidió otorgarle un trabajo al otomí en la subdelegación y garantizar de esa manera que su esposa pudiera tener recursos para la sobrevivencia cotidiana y ambas partes quedaron satisfechas con la resolución del conflicto. Esto muestra que existe una lógica comunitaria para resolver conflictos importantes, que las autoridades consideran solo de su incumbencia y se toma siempre en consideración brindar soluciones expeditas. Por otro lado no está por demás señalar que los acuerdos comunitarios además de rápidos, siempre está la posibilidad de sancionar a los involucrados rápidamente si no se cumple el acuerdo. En este sentido la justicia comunitaria reporta amplios beneficios con relación al intentar buscar la intervención de las autoridades municipales, cuyo procesos son largos, costosos y ni hablar de la dilatación en recibir respuestas favorables, en parte por la sobre carga de casos a resolver y la falta de personal que de seguimiento a los conflictos, además de la casi imposibilidad de que los acuerdos o la sentencia acordada se cumpla una vez “resuelto” en el papel el diferendo. Sin embargo, no siempre las resoluciones de la autoridad son expeditas y justas para todos los miembros de sus comunidades. Inicialmente me gustaría señalar cual es el universo de los casos que atiende el subdelegado de San Ildefonso a lo largo de un año, en términos globales podemos afirmar que se elevan a media centena y los que con mayor frecuencia se presentan son los vinculados con violencia intrafamiliar, las demandas de pensiones alimenticias para los casos de parejas que se separan y en tercer lugar se encuentran los pleitos entre vecinos. De este universo las autoridades hacen una distinción entre los conflictos o infracciones que impactan a la comunidad y/o atañen a la comunidad de aquellos que consideran de competencia privada, por lo que no intervienen para solucionar el conflicto, por tanto su intervención es mínima. Así tenemos que incluso en algunos delitos que son sancionados por la legislación nacional y local, como son los casos de violencia intrafamiliar, y la violencia contra las mujeres, en donde jurídicamente tendrían que ser enviados a la justicia

del estado, o bien podrían ser sancionados por las autoridades locales, en general la intervención de las autoridades en este tema es mínima. En este sentido tenemos que decir que a pesar de que la violencia es uno de los conflictos más frecuentes expuestos por las mujeres, las autoridades al considerarla como un asunto privado, se considera que solo debe intervenir el grupo doméstico. Esta situación parece ser compartida en diversas regiones indígenas en donde la violencia doméstica e incluso la violación conyugal se es tratada en muchos pueblos como un asunto privado, familiar por lo que no intervienes las autoridades.34 De tal forma que encontramos que el tema de la violencia hacia la mujer no se encuentra planteado en la agenda del espacio comunitario, con algunas excepciones.35 Sin embargo, hay algunos avances y alicientes que nos permiten pensar que poco a poco la percepción sobre los derechos de las mujeres se está empezando a modificar, pues también pudimos documentar que algunos de los casos presentados ante la autoridad relacionados con agresiones físicas y psicológicas hacia las mujeres, el sub-delegado toma otras medidas cuando las partes involucradas no logran llegar a un acuerdo o cuando la violación a los derechos de las mujeres es reiterada; en estos casos, las autoridades canalizan las demandas a las instancias municipales como el Ministerio Público. Desafortunadamente dentro de estas instancias de justicia las mujeres se enfrentan con otro tipo de limitantes que tienen que ver con la falta de recursos económicos y un trato poco sensible a su problemática, cuando no de racismo por parte de los impartidores de justicia municipales. En éste tipo de conflictos, es importante destacar que tanto en la conciliación que se emprende en los espacios municipales como en los comunitarios, se reflejan las relaciones y percepciones sobre los roles de género que expresan nítidamente cómo en buena parte de las resoluciones en donde se encuentran afectados los derechos fundamentales de las mujeres, pocas veces se encuentra una solución favorable y justa para ellas. A pesar de estas limitaciones, encontramos que la resolución de conflictos en el ámbito comunitario, ya sea vía conciliación o sanción tiene mayor eficiencia que la justicia estatal o municipal. Queda mucho camino por andar en el tema de acceso a la jurisdicción del Estado y el respeto de los derechos humanos de las mujeres. Y tambien está por escribirse la historia alrededor del hecho de que la Ley indígena aprobada hace un año, sea conocida, apropiada y ejercida por los pueblos indios y conocida y respetada por las distintas autoridades del Estado de Querétaro, será también objeto de investigaciones posteriores evaluar los impactos que ha tenido la Ley Municipal que acotó el rol de las autoridades indígenas al papel de conciliadores y la contradicción entre ambas legislaciones, podremos dar cuenta en un futuro cercano y cambió la relación entre los pueblos indígenas otomíes y el estado Queretano, o si por el contrario los problemas de jurisdicción y competencias se resolverá
34

Bonfil Sánchez, Paloma y Elvia Rosa Martínez (Coord), (2003), Diagnóstico de la discriminación hacia las mujeres indígenas. Colección de mujeres indígenas, CDI. 35 El seguimiento de las formas de impartición de justicia en este municipio indígena está siendo seguido por Belem Cortés en su tesis de licenciatura en Antropología en la UAM Iztapalapa, que será presentada en diciembre de este año.

como hasta hoy de manera pracmática o si se construye un sistema de justicia plural. Relexiones finales Como he querido mostrar a lo largo de este trabajo, el tema de la procuración y la impartición de justicia nos brinda la oportunidad para analizar si con la aprobación de legislaciones en materia indígena, se ha modificado la relación entre los pueblos indígenas y el Estado, pues este sería uno de los objetivos buscados por las organizaciones y movimientos indígenas. Sin embargo, en el caso de los otomíes del estado de Querétaro la ley indígena no le ha brindado mayores competencias, reconoce sí algunas de las que ya tenían sus autoridades, como es la resolución de conflictos, pero las acota cuando señala que no debe contradecirse con la legislación del Estado. En realidad la ley indígena en ocasiones es desconocida por la población en general y por algunas autoridades locales, por lo que términos sustantivos la relación pueblos indígenas y el Estado mexicano no se ha modificado. Ahora bien, tenemos el hecho de que las autoridades indígenas son también autoridades municipales o subdelegacionales, lo que les otorga el carácter de conciliadores, lo que si bien para las autoridades de otras regiones no indígenas, significa nuevas competencias y para la población la posibilidad de encontrar soluciones en sus propias localidades de manera expedita y sin ningún costo económico, para las comunidades indígenas ha significado un acotamiento de sus competencias previas. Pero aún con este acotamiento, lo que encontramos que existe una distinción clara y defendida por autoridades y legitimadas por los indígenas, de que hay esferas que son competencia de la comunidad y en ella deben resolverse. Hasta ahora esta disntición entre competencia comunitarias y estatales no se ha vivido de forma conflictiva, y también debemos considerar que la nueva competencia de conciliadores ha tenido algunos resultados positivos, en aquellos casos en que vemos las autoridades no logran que los infractores cumplan con los acuerdos logrados en una conciliación, como serían algunos casos de incumplimiento de los varones a mantener a sus familias, o violencia reiterada, pues entonces las autoridades locales deciden trasladarlos a la autoridad muncipal. Queda entonces pendiente que el reconocimiento constitucional de la Ley indigena del Estado de Querétaro otorge plena autonomía para los indígenas otomíes y que los compromisos de acceso a la justicia sean un mecanismo para construir escenario de armonía y mayor igualdad en la diferencia para los pueblos indios de esta entidad. Bibliografía Assies, Willem, (1999), “Pueblos indígenas y Reforma del Estado en América Latina”. Willem Assies, Gemma van der Haar y André Hoekema y publicado por El Colegio de Michoacán, Zamora, Michoacán. Bohórquez Molina José Gerardo, García Espejel Alberto, Prieto Hernández Diego, Rodríguez Espinosa Marco Antonio, Los pobres del campo queretano. Política social y combate a la pobreza en el medio rural de Querétaro, INAH, 2003.

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