Nº 125 - Ano 2012

ISSN 0103-8109

A V A L I A Ç Ã O

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P R O J E T O S

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ORÇAMENTO 2012

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este número NOTAS examina o PL 28/201-CN, que compreende a proposta do Orçamento Geral da União para 2012 encaminhada pelo Executivo ao Congresso Nacional. O valor total da proposta orçamentária é de R$ 2.225,1 bilhões, sendo que, destes, R$ 653,3 bilhões se referem a refinanciamento da dívida pública. Como o PIB estimado na elaboração do OGU para 2012 é de R$ 4,5 trilhões, o valor total da proposta orçamentária corresponde a 49,5% do PIB. Isso significa que quase metade do produto gerado pelos brasileiros é transferida para a União. Geralmente, ao tratar o orçamento federal como proporção do PIB a ênfase recai sobre o orçamento fiscal e da seguridade social que, nesse caso, monta a R$ 1.464,9 bilhão, enquanto que o de investimento das empresas estatais soma R$ 106,8 bilhões. Como proporção do PIB, o orçamento fiscal e da seguridade social corresponde a 32,5%. É importante destacar que a dívida pública representa antecipação de receita futura e, portanto, seu valor presente corresponde, hoje, a recursos transferidos pelo setor privado sob a forma de tributos. A importância do valor do OGU no produto brasileiro pode ser ainda maior, uma vez que o relator

da Comissão Mista de Planos, Orçamentos e Fiscalização, em seu Relatório da Receita ampliou as receitas primárias brutas em R$ 29,9 bilhões. Essa tem sido uma prática comum de modo a abrir espaço, no orçamento, para que as emendas parlamentares possam ser ampliadas. Excluída a rolagem da dívida pública federal, o PLOA 2012 prevê, em relação à proposta orçamentária apresentada ao Congresso Nacional para 2011, uma expansão nominal de 13,8% nas dotações do orçamento fiscal e da seguridade social e uma redução de 0,5% no orçamento de investimento das estatais. A expansão real do orçamento fiscal e da seguridade social será de 8,9%, caso a alta de preços seja de 4,5% conforme o valor médio da meta do Bacen. A Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2012 deveria conter os parâmetros a serem usados na elaboração do Orçamento Geral da União. Examinando a já aprovada LDO 2012, assim como o Projeto de Lei do Orçamento Geral da União (PLOA 2012), em particular a mensagem presidencial que o encaminha ao Congresso Nacional, não foi possível identificar de maneira inequívoca os parâmetros adotados na elaboração do OGU.

Tabela 1: Principais parâmetros e indicadores econômicos para o OGU de 2012

Parâmetros e indicadores econômicos Crescimento real do PIB (%) Variação do IPCA (%) Variação da massa salarial (%) Taxa de câmbio R$ / US$ (final de período – dezembro) Taxa Selic média (% a.a) Superávit primário do setor público não financeiro (%PIB) Resultado nominal do governo federal (% PIB) Dívida líquida do governo federal (% PIB)

2012 5,0 4,5* (4,80) (9,79) 1,79 (1,64) 10,76 (12,4) 3,1** -0,86 (-1,4) 25,50

2013 5,5 4,5*

2014 5,5 4,5*

1,83 10,08 3,1 -0,37 23,60

1,89 8,75 3,1 -0,01 21,40

Notas: *A taxa de inflação em 2012 deverá se manter consistente com a meta fixada pelo Conselho Monetário Nacional. As variações do IPCA para 2013 e 2014 foram obtidas pelo deflator implícito nas tabelas AnexoIII.1.a **Fixado em valor nominal de R$ 139,8 bilhões. Pode ser ampliado caso Estados e Municípios não atinjam a meta de R$ 42,8 bilhões (0,95% do PIB) de superávit primário. Fontes: LDO 2012, Anexo III. Valores em negrito e entre parênteses constam da Proposta Orçamentária para 2012 – Informativo Conjunto ou da Mensagem Presidencial com a metodologia de cálculo do resultado primário e nominal dos orçamentos fiscal e da seguridade social.

A Tabela 1 resume nosso esforço de identificação. Com relação aos parâmetros e indicadores usados no OGU de 2012, registramos quatro diferenças entre a LDO aprovada e a mensagem presidencial e os documentos explicativos que a acompanham. A mensagem presidencial admite uma variação no IPCA superior ao centro da meta do Banco Central e que foi adotada na LDO, e, por isso mesmo, uma taxa Selic superior. Curiosamente, a taxa de câmbio R$/US$ é menor na mensagem presidencial, enquanto o déficit nominal do governo federal, como porcentagem do PIB, é superior, ambos comparados aos valores correspondentes na LDO. Não nos foi possível encontrar o parâmetro da massa salarial na

LDO, e por isso mostramos o valor apresentado no Informativo Conjunto. É importante ressaltar que o otimismo refletido no parâmetro de crescimento do PIB real para 2012, devido a um maior impacto da crise européia sobre a economia nacional, pode decorrer, na realidade, de uma expectativa de crescimento no corrente ano menor do que o antecipado pelo governo. Ainda assim, a hipótese de uma expansão real do PIB de 5% dificilmente se concretizará, e um crescimento menor implica que a receita tributária será menor do que a antecipada pelo orçamento. Como o PLOA não foi aprovado, há muitos documentos circulando no Congresso com diferentes valores para as mesmas

rubricas, o que torna ainda mais difícil a tarefa de analisá-lo. Nossa análise será conduzida levando em consideração o projeto originalmente encaminhado pelo Executivo. Note-se que segundo informa o governo, conforme reproduzido na Tabela 2, a administração federal só tem poder de decisão para alocar 22,5% de seus gastos. Dessa mesma tabela infere-se que 49% das despesas do governo central se referem a pagamentos de seu pessoal e de benefícios previdenciários. Conforme a mensagem presidencial, a arrecadação líquida do Regime Geral da Previdência Social deve ser de R$ 266,3 bilhões e, portanto, para o total de benefícios previstos o RGPS deverá produzir um déficit de R$ 47,6 bilhões.

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No orçamento de 2011 os gastos com o RGPS correspondiam a 17,88% dos gastos primários totais. Com o aumento do salário mínimo previsto em 13,62%, conforme a regra definida (variação do PIB em 2010 mais a variação do IPCA no corrente ano), a importância desses benefícios no total das despesas primárias chega a quase 31%. Como a revisão do aumento do salário mínimo, decorrente da variação no IPCA, é superior àquela antecipada pelo governo, não só a importância desses gastos será ampliada como o déficit previdenciário será ainda maior. A volatilidade dos benefícios, assim como seu montante, sugerem a necessidade de uma reforma radical do atual sistema previdenciário, com o abandono do sistema de repartição e a adoção de um sistema de capitalização. Embora indispensável, uma reforma do sistema previdenciário nessa direção enfrenta severas restrições políticas,

e por isso dificilmente, em prazo médio, seria considerada pelo Congresso Nacional. Na Tabela 3 apresentamos a despesa da União segundo funções essencialmente de governo e aquelas com elevado teor de externalidades positivas. As despesas essencialmente de governo representam 4,85% do total das despesas primárias. O orçamento aprovado de 2011 contemplava essas mesmas funções com 5,15% das despesas primárias totais. Considerando o total das despesas que podem ser livremente alocadas pelo governo, as despesas típicas de governo corresponderiam a 16,57% desse total, sendo que, conforme o orçamento de 2011, tais despesas correspondiam a 19,78% do total das despesas livres. Os resultados para as despesas com elevado teor de externalidades positivas seguem o mesmo padrão do ano anterior, registrando-se uma concentração

de recursos nas funções saúde e educação, com acentuada elevação na participação relativa desta última. Uma vez mais, os gastos essencialmente de governo mais os associados a funções que produzem externalidades positivas são pouco inferiores a um terço dos gastos livres do governo e inferiores à metade dos gastos primários totais. A atual proposta orçamentária distancia ainda mais a União dos gastos referentes às atividades características de um setor público em uma sociedade de homens livres. A meta de superávit primário do setor público foi fixada, uma vez mais, em reais e não como uma porcentagem do PIB. Fixado em R$ 139,8 bilhões, esse superávit implica um compromisso do governo central em gerar um superávit primário de R$ 97,0 bilhões (supostamente equivalente a 2,15% do PIB), sem qualquer contribuição das empresas estatais

Tabela 2: PLOA 2012 – Despesa primária total do governo central e principais componentes
(Valores em R$ bilhões)

Despesa total e componentes Total das despesas primárias do governo central Transferências constitucionais e legais Pessoal e encargos Benefícios previdenciários Demais despesas de caráter obrigatório Despesas discricionárias (todos os poderes, MPU, PAC) Despesas financeiras e extraorçamentárias com impacto primário* TOTAL
Nota: *empréstimos líquidos, subsídios implícitos e outras despesas extraorçamentárias.

Valor 1.019,2 181,2 188,2 313,9 105,0 230,9 8,1 1.027,3

% no total 99,2 17,6 18,3 30,6 10,2 22,5 0,8 100,0

Fonte: Mensagem Presidencial PLOA 2012.

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Tabela 3- Orçamento Geral da União: importância relativa das despesas típicas de governo (%) Funções Sobre o Total das Despesas Essencialmente de governo Administração Defesa Nacional Direitos da Cidadania Essencial à Justiça Função Judiciária Função Legislativa Relações com o Exterior Segurança Pública SUBTOTAL 1,12 1,56 0,06 0,19 1,14 0,31 0,08 0,40 4,85 Com alto teor de externalidades positivas Ciência e Tecnologia Comunicação Educação* Habitação Saneamento Saúde SUBTOTAL TOTAL GERAL 0,40 0,06 2,67 0,04 0,13 3,75 7,06 11,91 1,78 0,28 11,85 0,19 0,58 16,69 31,36 47,93
Fonte: PLOA 2012.

Sobre o Total das Despesas Livres

6,94 0,25 0,83 5,06 1,36 0,38 1,76 16,57

*Excluídos os gastos com Educação Superior - Graduação, Pós-Graduação, Ensino, Pesquisa e Extensão.

federais (superávit primário zero) e R$ 42,8 bilhões (0,95% do PIB) como contribuição dos estados e municípios. Caso estes últimos não sejam capazes de gerar o superávit previsto, o governo federal deverá completar o que se fizer necessário para que o superávit primário do setor público atinja os R$ 139,8 bilhões. Para o compromisso do Executivo de gerar um superávit primário definido em reais de 2012 correspondente a 3,10% do PIB, o produto da economia, em reais correntes, deverá atingir R$ 4,5 trilhões. Assim, para que o PIB real da economia cresça, como

previsto, em 5%, a variação de seu deflator implícito precisa igualar a variação prevista para o IPCA, a qual, segundo a LDO, é de 4,5%. Isso implica que o Executivo tem, no processo inflacionário, um instrumento para cumprir essa meta. A promoção do crescimento do produto real por meio de um processo inflacionário, além de atender às pressões políticas típicas de um ano eleitoral, tornará mais fácil, ao Executivo, o cumprimento da meta fiscal. Uma vez mais, NOTAS registra a pequena importância dos gastos essencialmente de governo no OGU. Isso significa que os recur-

sos transferidos pelos brasileiros ao governo federal não são usados em atividades que são por natureza de decisão coletiva ou que produzam elevado grau de externalidades positivas. Considerando apenas os recursos livres de que dispõe a União em seu orçamento, mais da metade desses recursos não é justificável pela divisão do trabalho entre o setor público e o setor privado. Isso perverte o sistema fiscal, uma vez que o cidadão paga impostos e não recebe os serviços que o setor público deveria oferecer, porque este usa a receita tributária para outros fins.

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