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CLAD Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo

NU (DESA) Naciones Unidas Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales

Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica

Aprobada por la V Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del Estado
Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, 26-27 de junio de 2003

Respaldada por la XIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno


(Resolucin N 11 de la Declaracin de Santa Cruz de la Sierra) Bolivia, 14-15 de noviembre de 2003

Sumario

PREMBULO CAPTULO PRIMERO. FINALIDAD Y MBITO DE LA CARTA CAPTULO SEGUNDO. CRITERIOS ORIENTADORES Y PRINCIPIOS RECTORES CAPTULO TERCERO. CONCEPTOS BSICOS SOBRE LA FUNCIN PBLICA CAPTULO CUARTO. REQUERIMIENTOS FUNCIONALES DE LA FUNCIN PBLICA CAPTULO QUINTO. CONSIDERACIONES ESPECFICAS SOBRE LA FUNCIN DIRECTIVA CAPTULO SEXTO. CONDICIONES DE EFICACIA DE LA CARTA epgrafes 1 a 5 epgrafes 6 a 8 epgrafes 9 a 12

epgrafes 13 a 52

epgrafes 53 a 56 epgrafes 57 a 62

CARTA IBEROAMERICANA DE LA FUNCIN PBLICA


PREMBULO De conformidad con la Declaracin de Santo Domingo, aprobada por la IV Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del Estado, el Estado constituye la mxima instancia de articulacin de relaciones sociales. Desde el punto de vista de la gobernabilidad, el progreso econmico y la reduccin de la desigualdad social, el papel del Estado en las sociedades contemporneas, y en particular en el rea iberoamericana, es fundamental para el logro de niveles crecientes de bienestar colectivo. Para la consecucin de un mejor Estado, instrumento indispensable para el desarrollo de los pases, la profesionalizacin de la funcin pblica es una condicin necesaria. Se entiende por tal la garanta de posesin por los servidores pblicos de una serie de atributos como el mrito, la capacidad, la vocacin de servicio, la eficacia en el desempeo de su funcin, la responsabilidad, la honestidad y la adhesin a los principios y valores de la democracia. A los fines de la presente Carta, la expresin funcin pblica, con el contenido que le atribuye el captulo primero, se entender equivalente a la de servicio civil, utilizada con preferencia en algunos pases del rea iberoamericana. Todas las alusiones y referencias a la primera se consideran por tanto indistintamente aplicables al otro trmino, por lo cual se entendern excluidos de la Carta los cargos de naturaleza poltica. Diversos estudios realizados por organismos internacionales registran evidencias acerca de una relacin positiva entre la existencia de sistemas de funcin pblica o servicio civil investidos de tales atributos y los niveles de confianza de los ciudadanos en la administracin pblica, la eficacia gubernamental y la lucha contra la corrupcin, y la capacidad de crecimiento econmico sustentable de los pases. Por otra parte, una Administracin profesional que incorpora tales sistemas contribuye al fortalecimiento institucional de los pases y a la solidez del sistema democrtico. Para hacer posible la existencia de sistemas de tal naturaleza es necesario que la gestin del empleo y los recursos humanos al servicio de los gobiernos incorpore los criterios jurdicos, organizativos y tcnicos as como las polticas y prcticas que caracterizan a un manejo transparente y eficaz de los recursos humanos. La eficacia de los principios, procedimientos, polticas y prcticas de gestin que configuran un sistema de funcin pblica requiere que todos ellos sean debidamente contextualizados en el entorno institucional en el que deben incardinarse y operar. Los requerimientos derivados de la historia, las tradiciones,

el contexto socioeconmico y el marco poltico de cada realidad nacional son factores que condicionan los contornos especficos de cualquier modelo genrico. Por otra parte, la calidad de los diferentes sistemas nacionales de funcin pblica o servicio civil en la comunidad iberoamericana es diversa y heterognea. El logro de una funcin pblica profesional y eficaz es, para cualquier sociedad democrtica, un propsito permanente que encuentra en todo caso mltiples reas de mejora de los arreglos institucionales existentes. Ahora bien, no deben desconocerse las evidentes diferencias que los distintos puntos de partida implican en cuanto al contenido, amplitud e intensidad de las reformas necesarias en cada caso. Sin perjuicio de lo anterior, resulta posible y conveniente poner de manifiesto un conjunto de bases comunes, sobre las cuales debiera articularse el diseo y funcionamiento de los diferentes sistemas nacionales de funcin pblica en los pases iberoamericanos. La definicin de estas bases y su adopcin por los gobiernos contribuir, por una parte, a enfocar de manera compartida los esfuerzos por mejorar los sistemas nacionales, y permitir por otra la construccin de un lenguaje comn sobre la funcin pblica iberoamericana, facilitando los intercambios de todo tipo y robusteciendo en este campo los nexos existentes entre nuestros pases. Tales son los objetivos de esta Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica que constituye, para los pases que la adoptan, un referente comn en materia de funcin pblica. El texto define un marco de referencia genrico, no vinculante, que deber adaptarse en cada caso a la idiosincrasia, historia, cultura, tradicin jurdica y entorno institucional propios de cada pas. Su desarrollo admite concreciones normativas y polticas diferentes, acordes con dicha heterogeneidad.

CAPTULO PRIMERO. Objeto 1

FINALIDAD Y MBITO DE LA CARTA

La Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica persigue las siguientes finalidades: a) Definir las bases que configuran un sistema profesional y eficaz de funcin pblica, entendiendo a ste como una pieza clave para la gobernabilidad democrtica de las sociedades contemporneas, y para la buena gestin pblica. b) Configurar un marco genrico de principios rectores, polticas y mecanismos de gestin llamado a constituir un lenguaje comn sobre la funcin pblica en los pases de la comunidad iberoamericana. c) Servir como fuente de inspiracin para las aplicaciones concretas, regulaciones, desarrollos y reformas que en cada caso resulten adecuadas para la mejora y modernizacin de los sistemas nacionales de funcin pblica en dicho mbito.

El concepto de Funcin Pblica

La funcin pblica est constituida por el conjunto de arreglos institucionales mediante los que se articulan y gestionan el empleo pblico y las personas que integran ste, en una realidad nacional determinada. Dichos arreglos comprenden normas, escritas o informales, estructuras, pautas culturales, polticas explcitas o implcitas, procesos, prcticas y actividades diversas cuya finalidad es garantizar un manejo adecuado de los recursos humanos, en el marco de una administracin pblica profesional y eficaz, al servicio del inters general. En el mbito pblico, las finalidades de un sistema de gestin del empleo y los recursos humanos deben compatibilizar los objetivos de eficacia y eficiencia con los requerimientos de igualdad, mrito e imparcialidad que son propios de administraciones profesionales en contextos democrticos.

Son notas bsicas de esta nocin las siguientes: a) Se entiende por administracin profesional una
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Administracin Pblica dirigida y controlada por la poltica en aplicacin del principio democrtico, pero no patrimonializada por sta, lo que exige preservar una esfera de independencia e imparcialidad en su funcionamiento, por razones de inters pblico. b) La nocin utilizada es compatible con la existencia de diferentes modelos de funcin pblica. Los arreglos institucionales que enmarcan el acceso al empleo pblico, la carrera de los empleados pblicos, las atribuciones de los diferentes actores y otros elementos de la gestin del empleo y los recursos humanos no tienen por qu ser necesariamente los mismos en los distintos entornos nacionales. c) Los sistemas de funcin pblica pueden incluir uno o ms tipos de relacin de empleo entre las organizaciones pblicas y sus empleados, ms o menos prximas al rgimen laboral ordinario. La funcin pblica de un pas puede albergar relaciones de empleo basadas en un nombramiento o en un contrato, reguladas por el derecho pblico o por el derecho privado, y cuyas controversias se sustancian ante rganos judiciales especiales o ante tribunales comunes. 4 La existencia y preservacin de una administracin profesional exige determinadas regulaciones especficas del empleo pblico, diferentes de las que rigen el trabajo ordinario por cuenta ajena. No obstante, la nocin de funcin pblica que maneja esta Carta trasciende la dimensin jurdica del mismo, ya que, como muestra frecuentemente la realidad, la mera existencia de las normas puede no ser suficiente para garantizar una articulacin efectiva de los mecanismos que hacen posible una administracin profesional. Slo la efectividad de esta articulacin en la prctica social permite hablar con propiedad de una funcin pblica. A los efectos de esta Carta, la funcin pblica incluye: a) Los diferentes sectores del sistema poltico administrativo, incluyendo a aquellos que, como la Educacin, la Sanidad y otros, pueden disponer de
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mbito de aplicacin

estatutos o regulaciones singulares de personal. b) Los diferentes niveles de gobierno y administracin, lo que incluye al empleo pblico correspondiente a los gobiernos nacionales, as como al que se integra en las instituciones de los niveles subnacionales, tanto intermedios, en su caso, como locales. c) Los diferentes grados de descentralizacin funcional de la gestin, incluyendo tanto las instancias centrales como las entidades descentralizadas, dotadas o no de personalidad jurdica propia.

CAPTULO SEGUNDO. Criterios orientadores 6

CRITERIOS ORIENTADORES Y PRINCIPIOS RECTORES

La funcin pblica es uno de los elementos centrales de articulacin de los sistemas poltico-administrativos. Por ello, la modernizacin de las polticas pblicas de gestin del empleo y los recursos humanos constituye un eje de las reformas de la gestin pblica emprendidas durante las ltimas dcadas por un nmero significativo de gobiernos en diferentes partes del mundo. Esta Carta se posiciona como un instrumento al servicio de estrategias de reforma que incorporan los criterios inspiradores de tales esfuerzos de modernizacin, y promueve la adopcin de los mismos por los sistemas de funcin pblica de los pases de la comunidad iberoamericana. En particular, son criterios que inspiran los enunciados de la Carta: a) La preeminencia de las personas para el buen funcionamiento de los servicios pblicos, y la necesidad de polticas que garanticen y desarrollen el mximo valor del capital humano disponible por los gobiernos y organizaciones del sector pblico. b) La profesionalidad de los recursos humanos al servicio de las administraciones pblicas, como garanta de la mayor calidad de los servicios pblicos prestados a los ciudadanos. c) La estabilidad del empleo pblico y su proteccin frente a la destitucin arbitraria, sin perjuicio de la duracin, indefinida o temporal, de la duracin que se establezca. d) La flexibilidad en la organizacin y gestin del empleo pblico, necesaria para adaptarse, con la mayor agilidad posible, a las transformaciones del entorno y a las necesidades cambiantes de la sociedad. e) La responsabilidad de los empleados pblicos por el trabajo desarrollado y los resultados del mismo, as como su respeto e implicacin en el desarrollo de las polticas pblicas definidas por los gobiernos. f) La observancia, por parte de todo el personal
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comprendido en su mbito de aplicacin, de los principios ticos del servicio pblico, la honradez, la transparencia, la escrupulosidad en el manejo de los recursos pblicos y los principios y valores constitucionales. g) El protagonismo de los directivos pblicos y la interiorizacin de su papel como principales responsables de la gestin de las personas a su cargo. h) La promocin de la comunicacin, la participacin, el dilogo, la transaccin y el consenso orientado al inters general, como instrumentos de relacin entre los empleadores pblicos y su personal, a fin de lograr el clima laboral ms favorable, y el mayor grado de alineamiento entre los objetivos de las organizaciones y los intereses y expectativas de su personal. i) El impulso de polticas activas para favorecer la igualdad de gnero, la proteccin e integracin de las minoras, y en general la inclusin y la no discriminacin por motivos de gnero, origen social, etnia, discapacidad u otras causas. Principios rectores 8 Son principios rectores de todo sistema de funcin pblica, que debern inspirar las polticas de gestin del empleo y los recursos humanos y quedar en todo caso salvaguardados en las prcticas concretas de personal, los de: Igualdad de todos los ciudadanos, sin discriminacin de gnero, raza, religin, tendencia poltica u otras. Mrito, desempeo y capacidad como criterios orientadores del acceso, la carrera y las restantes polticas de recursos humanos. Eficacia, efectividad y eficiencia de la accin pblica y de las polticas y procesos de gestin del empleo y las personas. Transparencia, objetividad e imparcialidad. Pleno sometimiento a la ley y al derecho.
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CAPTULO TERCERO. La funcin pblica como sistema integrado 9

CONCEPTOS BSICOS SOBRE LA FUNCIN PBLICA

Para el cumplimiento de las finalidades que le son propias, la funcin pblica debe ser diseada y operar como un sistema integrado de gestin cuyo propsito bsico o razn de ser es la adecuacin de las personas a la estrategia de la organizacin o sistema multiorganizativo, para la produccin de resultados acordes con tales prioridades estratgicas.

10 Los resultados pretendidos por las organizaciones pblicas dependen de las personas en un doble sentido: 1. Se hallan influidos por el grado de adecuacin del dimensionamiento, cuantitativo y cualitativo, de los recursos humanos, a las tareas que deben realizarse. Por ello, el suministro de capital humano deber ajustarse en cada caso a las necesidades organizativas, evitando tanto el exceso como el dficit, y gestionando con la mayor agilidad posible los procesos de ajuste necesarios. 2. Son consecuencia de las conductas observadas por las personas en su trabajo, las cuales, a su vez, dependen de dos variables bsicas: a) las competencias, o conjuntos de cualidades posedas por las personas, que determinan la idoneidad de stas para el desempeo de la tarea; y b) la motivacin, o grado de esfuerzo que las personas estn dispuestas a aplicar a la realizacin de su trabajo. Por ello, las normas, polticas, procesos y prcticas que integran un sistema de funcin pblica deben proponerse desarrollar una influencia positiva sobre el comportamiento de los servidores pblicos, actuando, en el sentido ms adecuado en cada caso, sobre las competencias y la voluntad de las personas en el trabajo.

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Coherencia estratgica

11 La coherencia estratgica es un rasgo esencial de cualquier sistema de funcin pblica. Ello significa que la calidad de sus instrumentos e intervenciones no puede ser juzgada desde una supuesta normalizacin tcnica o neutral, al margen de su conexin con la estrategia perseguida en cada caso por la organizacin. La gestin del empleo y los recursos humanos slo crea valor en la medida en que resulta coherente con las prioridades y finalidades organizativas. 12 La efectividad de los arreglos institucionales que caracterizan a la funcin pblica se halla influida por condiciones y variables que se encuentran en el interior o en el exterior de la organizacin o sistema multiorganizativo en que se opere. Si bien dichos factores situacionales son mltiples, algunos merecen ser destacados por su importante grado de influencia sobre la gestin del empleo y las personas: En el contexto interno, la estructura de la organizacin, o conjunto de formas que se utilizan para dividir y coordinar el trabajo; y la cultura organizativa, o conjunto de convicciones tcitas, valores y modelos mentales compartidos por las personas. En el entorno, el marco jurdico de aplicacin, el sistema poltico y los mercados de trabajo son los principales factores situacionales. Los ajustes mutuos entre los arreglos propios de la funcin pblica y este conjunto de factores son una condicin de xito de las polticas y prcticas de gestin del empleo y los recursos humanos, en cualquier entorno institucional.

Factores situacionales

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CAPTULO CUARTO. Planificacin de recursos humanos

REQUERIMIENTOS FUNCIONALES DE LA FUNCIN PBLICA

13 Todo sistema de funcin pblica necesita articular un instrumental de planificacin, mediante el cual la organizacin realiza el estudio de sus necesidades cuantitativas y cualitativas de recursos humanos a corto, medio y largo plazo, contrasta las necesidades detectadas con sus capacidades internas, e identifica las acciones que deben emprenderse para cubrir las diferencias. La planificacin constituye el nexo obligado entre la estrategia organizativa y el conjunto de polticas y prcticas de gestin del empleo y las personas. 14 Para garantizar la calidad de la planificacin de recursos humanos resultar imprescindible disponer de sistemas de informacin sobre el personal capaces de permitir un conocimiento real y actualizado de las disponibilidades cuantitativas y cualitativas de recursos humanos, existentes y previsibles en el futuro, agregadas por diferentes sectores, unidades, mbitos organizativos, cualificaciones, franjas de edad y cualesquiera otras agrupaciones necesarias para la adecuada gestin del capital humano. 15 Los mecanismos y procedimientos de planificacin de recursos humanos debern hacer posible: La optimizacin de los efectivos cuantitativos y cualitativos disponibles. La adaptacin flexible de las polticas y prcticas de personal a los cambios producidos en la organizacin y en su entorno. La correcta distribucin de los recursos disponibles, la redistribucin flexible de las personas en funcin de las necesidades organizativas y un reparto adecuado de la carga de trabajo entre las diferentes unidades y mbitos organizativos. El seguimiento y actualizacin de sus previsiones. La participacin activa de los directivos en los procesos de planificacin.
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Organizacin del trabajo

16 La organizacin del trabajo requiere instrumentos de gestin de recursos humanos destinados a definir las caractersticas y condiciones de ejercicio de las tareas (descripcin de los puestos de trabajo), as como los requisitos de idoneidad de las personas llamadas a desempearlas (perfiles de competencias). 17 Las descripciones de puestos deben comprender la misin de stos, su ubicacin organizativa, sus principales dimensiones, las funciones, las responsabilidades asumidas por su titular y las finalidades o reas en las que se espera la obtencin de resultados. Las descripciones de puestos perseguirn en cada caso el equilibrio adecuado entre: a) La precisin en la definicin de la tarea, de tal manera que existan los requisitos de especializacin del trabajo que resulten necesarios en cada caso, y la estructura de responsabilidades quede clara. b) La flexibilidad imprescindible para la adaptacin de la tarea ante circunstancias cambiantes. En especial, debern prever la necesidad de que el ocupante del puesto pueda ser llamado a enfrentar situaciones no previstas, as como a comportarse cooperativamente ante demandas de trabajo en equipo. La rpida evolucin de las necesidades sociales, las tecnologas y los procesos de trabajo aconseja una revisin frecuente y flexible de las descripciones de tareas. 18 Los perfiles de competencias de los ocupantes de los puestos deben incorporar aquellas cualidades o caractersticas centrales cuya posesin se presume como determinante de la idoneidad de la persona y el correspondiente xito en el desempeo de la tarea. La elaboracin de los perfiles de competencias ha de tener en cuenta lo siguiente: Debe existir coherencia entre las exigencias de las tareas, expresadas bsicamente en las finalidades de los puestos, y los elementos que
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configuran el perfil de idoneidad del ocupante. La elaboracin de perfiles debe ir ms all de los conocimientos tcnicos especializados o la experiencia en el desempeo de tareas anlogas, e incorporar todas aquellas caractersticas (habilidades, actitudes, concepto de uno mismo, capacidades cognitivas, motivos y rasgos de personalidad) que los enfoques contemporneos de gestin de las personas consideran relevantes para el xito en el trabajo. Los perfiles deben ser el producto de estudios tcnicos realizados por personas dotadas de la cualificacin precisa y el conocimiento de las tareas, y mediante la utilizacin de los instrumentos capaces de garantizar la fiabilidad y validez del producto. 19 La clasificacin de los puestos de trabajo deber dar lugar a estructuras ordenadas en funcin del valor de contribucin que se atribuya a aquellos, y dotadas de la flexibilidad necesaria para facilitar: a) la movilidad funcional y geogrfica de las personas, por razones de inters personal u organizativo, y b) el reconocimiento de la mejora profesional mediante la asignacin de tareas de superior dificultad o responsabilidad. Acceso al empleo 20 La gestin de los procesos de acceso al empleo pblico se ha de llevar a cabo en todo caso de acuerdo con los principios siguientes: a) Publicidad, entendiendo por tal la difusin efectiva de las convocatorias en unas condiciones que permitan que sean conocidas por la totalidad de candidatos potenciales. b) Libre concurrencia, de acuerdo con unos requisitos generales de acceso al empleo pblico y sin ms restricciones que las derivadas del perfil de competencias, que en todo caso deber
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corresponderse con funcionales del puesto.

los

requerimientos

c) Transparencia en la gestin de los procesos as como en el funcionamiento de los rganos de reclutamiento y seleccin. d) Especializacin de los rganos tcnicos encargados de gestionar y resolver los procedimientos de acceso, lo que exige la cualificacin profesional de sus integrantes, derivada tanto del conocimiento de la tarea como del manejo de los instrumentos de seleccin de personas. e) Garanta de imparcialidad de encargados de gestionar y procedimientos de acceso, y en cada uno de sus miembros individualmente. los rganos resolver los particular de considerados

f) Fiabilidad y validez probadas de los instrumentos utilizados para verificar las competencias de los aspirantes. g) Eleccin del mejor candidato, de acuerdo con los principios de mrito y capacidad. h) Eficacia de los procesos de reclutamiento y seleccin para garantizar la adecuacin de los candidatos seleccionados al perfil del puesto. i) Eficiencia y agilidad de los procesos de reclutamiento y seleccin, sin perjuicio del respeto de todas y cada una de las garantas que deben rodearlos. 21 Con respeto a los principios expuestos, y siempre de acuerdo con el perfil de los puestos que se trate de cubrir, los rganos responsables de gestionar y resolver estos procedimientos pueden utilizar los siguientes instrumentos de seleccin: El anlisis de la informacin biogrfica de los candidatos y la valoracin de sus mritos y referencias,
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La realizacin de pruebas de conocimiento orales o escritas, La ejecucin de pruebas capacidades cognitivas. de aptitudes o

La superacin de pruebas fsicas. La realizacin de ejercicios y simulaciones demostrativos de la posesin de habilidades y destrezas. La superacin de pruebas psicomtricas relacionadas con la exploracin de rasgos de personalidad o carcter. La superacin de exmenes mdicos. La realizacin de entrevistas de seleccin. La realizacin de cursos selectivos de formacin. La superacin de perodos de prueba o prcticas 22 La efectividad de los principios definidos para el acceso al empleo pblico exige muy especialmente que los sistemas de funcin pblica protejan eficazmente la profesionalidad e imparcialidad de los rganos que gestionan y resuelven los procedimientos. Para ello, ser necesario que existan medidas que garanticen: La acreditacin de la cualificacin necesaria. La independencia de los miembros de tales rganos respecto del poder poltico o de otros grupos de inters, garantizada por las normas que rigen su nombramiento, ejercicio y cese. La no incursin en incompatibilidad por razones de inters directo en los procedimientos. La posibilidad de recusacin por causa justa, por parte de interesados con un inters legtimo en ello.
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23 Los mecanismos propios de la funcin pblica garantizarn en todo caso, en los procedimientos de acceso al empleo pblico, la efectividad de los principios de igualdad y no discriminacin, as como los de igualdad de gnero e inclusin de las minoras necesitadas de especial proteccin, incorporando en caso necesario polticas y medidas activas de discriminacin positiva o accin afirmativa. 24 Los principios y criterios adoptados por esta Carta en cuanto al acceso al empleo pblico son de aplicacin, sin perjuicio de las adaptaciones necesarias, a cualquier supuesto de incorporacin a un puesto de trabajo, ya sea desde el exterior del sistema pblico o desde el interior del mismo, mediante procesos de movilidad o promocin. Evaluacin del rendimiento 25 La evaluacin del rendimiento de las personas en el trabajo debe formar parte de las polticas de gestin de recursos humanos incorporadas por todo sistema de servicio civil. Disponer de sistemas formales de evaluacin del rendimiento permite: a) Obtener informaciones necesarias para adoptar decisiones en diferentes reas de la gestin de las personas (remuneracin, promocin, capacitacin, disciplina...) b) Validar polticas y prcticas de gestin de recursos humanos, contrastando y valorando su impacto sobre el comportamiento humano en el trabajo. c) Orientar el desarrollo de las personas y su crecimiento profesional. d) Mejorar la motivacin y el rendimiento de las personas en el puesto de trabajo. 26 La evaluacin del rendimiento, ya sea individual o de grupo, requiere la utilizacin de instrumentos fiables y vlidos. Cuando la evaluacin se centre en resultados, deber basarse en la previa estandarizacin de stos mediante el sealamiento de objetivos congruentes con
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las finalidades del puesto ocupado, y la identificacin de indicadores precisos. Cuando la evaluacin mida el comportamiento en el trabajo, deber fundamentarse en la aplicacin de escalas de conducta adecuadas, u otros instrumentos tcnicamente probados. Se evitar en todo caso el uso de instrumentos ambiguos, de fiabilidad dudosa, susceptibles de introducir sesgos en la apreciacin, o favorecedores de la mera subjetividad o arbitrariedad. 27 La evaluacin del rendimiento laboral de las personas, especialmente cuando se realiza con finalidades de estmulo y mejora del desempeo, requiere la implicacin activa de los directivos, superiores inmediatos de las personas evaluadas. El entrenamiento de los evaluadores en el dominio de las destrezas tcnicas y habilidades sociales necesarias, as como el logro de su compromiso efectivo con estas prcticas son condiciones cruciales de xito. 28 Los sistemas de evaluacin deben incorporar mecanismos por medio de los cuales las personas puedan manifestar su discrepancia frente a la valoracin efectuada, y hacer llegar la misma tanto a sus supervisores como a instancias superiores. Deber velarse por evitar y sancionar una utilizacin inadecuada de la evaluacin como apoyo de prcticas arbitrarias, despticas o incursas en la figura del acoso moral. 29 En la medida posible, y en forma en todo caso coherente con la cultura interna de las organizaciones pblicas, los sistemas de servicio civil incorporarn, especialmente con finalidades de desarrollo y mejora de las competencias personales, mecanismos de evaluacin de 360 grados o similares, mediante los cuales las personas reciben retroalimentacin de su desempeo por parte de los diferentes afectados por el mismo, ya estn situados por encima, por debajo o en un plano equivalente al de su posicin jerrquica. Compensacin 30 Todo sistema de gestin del empleo y las personas necesita una estrategia de compensacin. Las
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estructuras salariales y las polticas y prcticas de retribucin debern responder a un conjunto de prioridades y objetivos vinculados a la estrategia y a la situacin financiera y presupuestaria de las organizaciones, y no a meras prcticas inerciales o a medidas de respuesta reactiva frente a reivindicaciones individuales o colectivas o conflictos laborales. Las polticas de retribucin intentarn en todo caso estimular en los servidores pblicos el esfuerzo, el rendimiento individual o de grupo, y el aprendizaje y desarrollo de competencias. 31 La equidad debe ser el principio rector del diseo de las estructuras retributivas, as como el atributo bsico de stas. La equidad de la compensacin se manifiesta tanto hacia el interior como hacia el exterior de la organizacin: a) La equidad interna es la cualidad de que goza la estructura retributiva cuando las personas: tienen, en general, la percepcin de que reciben de la organizacin compensaciones de todo tipo, acordes con su propia contribucin, y perciben que las compensaciones recibidas por los dems empleados son justas, cuando las comparan con las que reciben ellos mismos. b) La equidad externa rene las competitividad y eficiencia salarial: notas de

Una estructura retributiva es competitiva cuando resulta adecuada para atraer, motivar y retener a las personas dotadas de las competencias necesarias, en los distintos tipos de puestos que la organizacin precisa. Una estructura retributiva es eficiente cuando los costes salariales no son excesivos, en relacin con los de mercado, en ningn nivel o sector de puestos.

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32 El abanico salarial (diferencia entre la retribucin total percibida por los empleados del nivel salarial superior y los del nivel inferior) deber ser equilibrado: ni demasiado comprimido, porque reducira los incentivos de carrera y el estmulo al rendimiento, ni demasiado amplio, lo que podra traslucir un sntoma de captura del sistema por algunas lites, y reflejara un mayor o menor grado de inequidad salarial. 33 En el caso de que se establezcan retribuciones variables con el fin de incentivar el rendimiento individual o de grupo, su aplicacin deber vincularse a la definicin previa de estndares de resultado o desempeo, y a procedimientos fiables de evaluacin, previamente definidos y conocidos por todos los interesados, y administrados con garantas que reduzcan en lo posible los elementos de subjetividad. 34 Las decisiones relativas a la administracin de los salarios debern adoptarse en general con arreglo a criterios coherentes y basados en el mrito y capacidad de las personas. Los sistemas de funcin pblica debern incorporar mecanismos que protejan las polticas y prcticas de compensacin frente a la arbitrariedad, la bsqueda de rentas o el clientelismo poltico. 35 Los beneficios no monetarios incorporados a los sistemas de funcin pblica debern ser equitativos, eficaces para el logro de sus finalidades, y asumibles en trminos de costo-beneficio. 36 El rgimen de pensiones de los empleados pblicos deber ser adecuado para garantizar sus fines de previsin social, gozar de la necesaria solidez financiera, no crear privilegios exorbitantes respecto de otros grupos sociales y no suponer una carga excesiva sobre el gasto del Estado y la economa de los pases. Desarrollo 37 Los sistemas de funcin pblica deben incorporar mecanismos que favorezcan y estimulen el crecimiento de las competencias de los empleados pblicos,
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mantengan alto su valor de contribucin y satisfagan en lo posible sus expectativas de progreso profesional, armonizando stas con las necesidades de la organizacin. 38 La carrera profesional de los empleados pblicos ser facilitada por regulaciones flexibles, que eliminarn en lo posible las barreras o limitaciones formales. Se crearn frmulas alternativas a las carreras meramente jerrquicas, basadas en el reconocimiento del crecimiento y la excelencia profesional, sin necesidad de incrementar la autoridad formal del personal afectado. 39 La promocin a puestos de trabajo de nivel superior deber basarse en la valoracin del rendimiento, el anlisis del potencial y el desarrollo de competencias. Se utilizarn para ello instrumentos dotados de la mayor objetividad posible, que reduzcan los riesgos de arbitrariedad, nepotismo o clientelismo en tales procesos. 40 Los empleados pblicos debern recibir la capacitacin adecuada para complementar su formacin inicial o de acceso, para adaptarse a la evolucin de las tareas, para hacer frente a dficits de rendimiento, para apoyar su crecimiento profesional y para afrontar los cambios organizativos. 41 La formacin de los empleados pblicos deber desarrollarse mediante planes diseados para apoyar prioridades claras de la organizacin, en el marco de las polticas globales, y basarse en diagnsticos fiables de necesidades. La inversin en formacin debe ser objeto de evaluacin, que se extender a la apreciacin de los aprendizajes producidos, la satisfaccin de los participantes, la relacin entre resultados y costos y el impacto sobre el rendimiento de las personas en sus puestos de trabajo. Responsabilidad Laboral 42 Los sistemas de funcin pblica deben contar con mecanismos que aseguren, por los medios adecuados
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en cada caso, el control de presencia, la realizacin completa de la jornada de trabajo, los instrumentos para la reduccin del absentismo y, en general, el cumplimiento de sus obligaciones laborales por parte de los empleados pblicos. 43 Se establecern y aplicarn con el mayor rigor las normas necesarias sobre incompatibilidades de los empleados pblicos, con la finalidad de evitar que stos intervengan en asuntos en los que puedan tener alguna clase de inters que comprometa su imparcialidad o ponga en cuestin la imagen de la Administracin pblica. 44 Los procedimientos disciplinarios deben permitir corregir con eficacia, agilidad y ejemplaridad las conductas inadecuadas de los empleados pblicos. El rgimen disciplinario se basar en la tipificacin de las infracciones, la graduacin proporcional de las sanciones, la imparcialidad de los rganos que instruyen y resuelven los procedimientos, el carcter contradictorio de stos, y la congruencia entre hechos probados y resoluciones. Los afectados por un procedimiento disciplinario debern contar con todas las garantas propias del derecho sancionador. Desvinculacin 45 El mero cambio de gobierno o la concurrencia de circunstancias o decisiones de exclusiva apreciacin discrecional no sern, por s mismas, causas suficientes para justificar despidos o rescisiones de empleo. 46 Cuando se establezca la posibilidad de despido por incapacidad manifiesta o bajo rendimiento, se crearn los mecanismos necesarios para garantizar la acreditacin objetiva de tales circunstancias. De igual modo, cuando exista la posibilidad de rescindir, individual o colectivamente, la relacin de empleo de los empleados pblicos por razones tcnicas, econmicas u organizativas que obliguen a la amortizacin de puestos de trabajo, la concurrencia de dichas causas deber ser objetivamente acreditada mediante procedimientos dotados de las garantas
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necesarias. Relaciones humanas y sociales 47 Se consideran como criterios orientadores de las relaciones laborales en la funcin pblica las siguientes: a) El derecho de los empleados pblicos a la defensa de sus intereses, en los marcos y con las modalidades que deriven de las distintas legislaciones nacionales. b) Cada una de las partes de las relaciones laborales debe representar, sin extralimitarse, el papel que le es propio, cuyo ejercicio ha de ser recprocamente reconocido y aceptado. c) En lo que respecta a la fijacin de las condiciones de trabajo, deber estarse a lo que disponga la legislacin nacional de aplicacin en cuanto a los elementos de aqullas que deben ser objeto de negociacin y los que corresponden a las normas jurdicas o a facultades de decisin unilateral del empleador pblico. d) Los mecanismos y procedimientos que se establezcan debern facilitar que las relaciones laborales se orienten, habitual y preferentemente, a la transaccin y la concertacin, evitando la confrontacin y la descalificacin del adversario. 48 Los sistemas de funcin pblica debern incorporar las reglas y polticas necesarias para garantizar los derechos de los empleados pblicos en materia de salud laboral y seguridad en el trabajo. 49 Los empleadores pblicos debern ocuparse de conocer el clima laboral de sus organizaciones, evalundolo peridicamente y teniendo en cuenta estas evaluaciones para la revisin y mejora de sus polticas y prcticas de gestin de las personas. 50 Las polticas y prcticas de comunicacin interna se orientarn a:
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a) Conocer las informaciones, iniciativas, sugerencias, opiniones y peticiones procedentes de los empleados pblicos. b) Informar con precisin de las decisiones y directrices de las instancias superiores y hacer circular con fluidez las informaciones relevantes para los servicios y las personas, utilizando criterios de apertura que limiten la informacin reservada a aquellas materias que, por su naturaleza, deban permanecer confidenciales. c) Reforzar la percepcin de pertenencia y la implicacin de los empleados en el proyecto organizativo global y en las estrategias gubernamentales. Organizacin de la funcin de Recursos Humanos 51 Las funciones y responsabilidades centrales en materia de gestin del empleo y las personas exigen la existencia, en las organizaciones y sistemas multiorganizativos del sector pblico, de ncleos especializados, dotados de una consistente cualificacin tcnica, y ubicados, desde el punto de vista estructural, en posiciones de autoridad formal coherentes con el alto valor estratgico de su funcin. Son cometidos bsicos de estos ncleos o departamentos centrales: a) La elaboracin de directrices estratgicas de gestin del empleo y las personas coherentes con la estrategia organizativa y el seguimiento y control de su aplicacin. b) El impulso y direccin de los procesos de planificacin de personal de alcance global, y la gestin de aquellas operaciones y procesos de gestin de recursos humanos que por razones de escala o especializacin deban ser asumidas por una instancia central. c) El estudio, diagnstico, evaluacin e innovacin de las polticas y prcticas de gestin de los recursos humanos y el impulso de las reformas necesarias para modernizarla y adaptarla a las necesidades cambiantes de las organizaciones pblicas.
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d) El apoyo a los directivos de la cadena de mando de las organizaciones en el ejercicio de las funciones que les incumben como responsables de la gestin de las personas a su cargo. 52 Sin perjuicio de las relevantes funciones de los ncleos o departamentos centrales de recursos humanos, los sistemas de servicio civil deben asignar a los directivos de lnea al frente de las unidades productoras de los servicios pblicos un papel predominante en la gestin de las personas a su cargo. Ello implica: a) Descentralizar, transfiriendo a la lnea de mando, todos aquellas decisiones en materia de personal de cuya centralizacin no se deriven mayores beneficios para la organizacin. b) Asumir desde las instancias centrales un papel principal de asesoramiento, apoyo y provisin de servicios tcnicos especializados en materia de personal al conjunto de los directivos. c) Fortalecer las competencias de los directivos en materia de gestin de las personas, asumiendo lneas de capacitacin permanente en los conocimientos y habilidades necesarias, y articular el conjunto de mecanismos de la funcin pblica en forma tal que promuevan y estimulen la mayor implicacin y responsabilizacin de los directivos en este campo.

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CAPTULO QUINTO. La funcin directiva profesional

CONSIDERACIONES ESPECFICAS SOBRE LA FUNCIN DIRECTIVA

requerimientos de profesionalidad de la 53 Los Administracin que son consustanciales a la funcin pblica se extienden a la franja directiva o gerencial de los sistemas poltico-administrativos. Esta Carta entiende por tal aquel segmento de cargos de direccin inmediatamente subordinado al nivel poltico de los gobiernos, cuya funcin es dirigir, bajo la orientacin estratgica y el control de aqul, las estructuras y procesos mediante los cuales se implementan las polticas pblicas y se producen y proveen los servicios pblicos. Se trata de una funcin diferenciada tanto de la poltica como de las profesiones pblicas que integran la funcin pblica ordinaria. La adecuada definicin y consolidacin de una direccin pblica profesional son bsicas para un correcto diseo institucional de los sistemas pblicos contemporneos. 54 Una institucionalizacin adecuada de la gerencia pblica profesional exige arreglos institucionales que hagan posible: a) Una esfera de delegacin en la que sea factible el ejercicio de un ncleo de discrecionalidad directiva en las materias y decisiones propias de la gestin. b) Unos sistemas eficaces de control y rendicin de cuentas que faciliten la exigencia de responsabilidades a los directivos. Los sistemas de control ms adecuados al ejercicio de la direccin son los que operan preferentemente sobre los resultados. c) Un elenco de premios y sanciones vinculados a la responsabilidad asumida, y derivados de la evaluacin de los resultados de la gestin. d) Un conjunto de valores comunes de referencia, centrados en la racionalidad en el manejo de los recursos y en la creacin del mayor grado de valor pblico mediante el adecuado uso de aqullos.

55 La naturaleza de la funcin directiva pblica exige, para Regulaciones la garanta de su profesionalidad, regulaciones especficas de la
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funcin directiva

especficas. Estas regulaciones deben definir el universo de cargos que se consideran de direccin pblica profesional, delimitndolos tanto de las funciones polticas como de los puestos reservados a los miembros de la funcin pblica o servicio civil ordinario. Tales normas sern de aplicacin a la provisin de cargos directivos por personas provenientes de la funcin pblica, as como, en su caso, a la incorporacin de directivos procedentes de otros mbitos. 56 Ya sea formando parte diferenciada de un mismo cuerpo normativo de funcin pblica, o bien mediante un estatuto especfico, las regulaciones de la funcin directiva debern incorporar: Exigencias de cualificacin profesional que definan las competencias precisas para el desempeo de los cargos, as como los medios de acreditacin de las mismas. Reglas de acceso al cargo que garanticen la profesionalidad mediante la utilizacin de criterios de capacidad y mrito, haciendo asimismo posible el nivel de confianza requerido en cada caso por la naturaleza de la funcin. Reglas de evaluacin y rendicin de cuentas, que definan mecanismos de control por resultados, as como los criterios de apreciacin de stos. Reglas de permanencia que vinculen sta a los resultados de la gestin, y establezcan alguna clase de proteccin frente a la destitucin arbitraria. Incentivos que estimulen la buena gestin, vinculando una parte de la compensacin, as como en su caso la promocin profesional, a los resultados.

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CAPTULO SEXTO. Pluralidad de los posibles desarrollos

CONDICIONES DE EFICACIA DE LA CARTA

57 Esta Carta contiene un conjunto de elementos que se considera integrantes de un sistema de funcin pblica a la altura de los fines y desafos de las Administraciones Pblicas contemporneas. El desarrollo de este ncleo bsico de componentes y su concrecin en regulaciones, estructuras, procedimientos, polticas y prcticas de gestin admite una diversidad de desarrollos que debern adaptarse a la historia, tradiciones, culturas y otros elementos del entorno institucional de las diferentes realidades nacionales, en la comunidad de pases iberoamericanos. En particular, los criterios de gestin del empleo y los recursos humanos al servicio de las organizaciones pblicas adoptados por esta Carta permiten diferentes modelos de funcin pblica desde el punto de vista de: Los tipos predominantes de los sistemas de garantas y filtros de profesionalidad utilizados en el acceso al empleo pblico. La organizacin de la carrera profesional de los empleados pblicos, y en especial la posibilidad de optar por sistemas de funcin pblica de empleo o de carrera. La escala de administracin del sistema, que puede ir desde modelos nacionales de patrn nico, hasta una diversidad de estructuras e instancias gestoras, en funcin de criterios de articulacin institucional, de escala territorial, de especificidad sectorial u otros. Los marcos de relaciones laborales, que pueden albergar diferentes grados y frmulas de participacin de los agentes sociales y mbitos ms o menos amplios de negociacin de las condiciones de trabajo de los empleados pblicos. 58 Sin perjuicio de las diferencias entre modelos nacionales de funcin pblica, la plena eficacia de los criterios de gestin del empleo y los recursos humanos incorporados por esta Carta requiere de un entorno institucional que los haga posibles. Son elementos relevantes de dicho entorno los marcos jurdicos del empleo pblico, el
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diseo estructural de los sistemas pblicos y sus organizaciones, la capacidad interna de stas y los valores culturales dominantes. Marco jurdico 59 Los criterios de esta Carta exigen marcos reguladores que garanticen la profesionalidad y eficacia de la funcin pblica. Para ello, ser imprescindible que introduzcan modulaciones y especialidades singulares, distintas en algunos aspectos de las que regulan el empleo comn. Las regulaciones del empleo pblico debern: a) Garantizar la plena operatividad de los principios de igualdad, mrito y capacidad en el conjunto de las prcticas de gestin del empleo pblico y las personas que lo integran, protegindolo de la politizacin, el clientelismo, la arbitrariedad y la captura por intereses particulares. b) Limitar el alcance de la singularidad normativa a aquellos elementos indispensables para garantizar la profesionalidad de las Administraciones Pblicas, sin incorporar especialidades que incurran en discriminacin o privilegio de los servidores pblicos. c) Rehuir una uniformizacin excesiva de las regulaciones que las incapacite para adaptarse a la extraordinaria diversificacin y heterogeneidad de los sistemas poltico-administrativos contemporneos. d) Incorporar las pautas de flexibilidad que resultan imprescindibles para una gestin eficaz de los recursos humanos, y que orientan las reformas de los sistemas de empleo pblico emprendidas en numerosos pases a lo largo de las dos ltimas dcadas. Diseo organizativo 60 El diseo estructural de las organizaciones pblicas deber incorporar, para hacer posible una gestin eficaz de los sistemas de funcin pblica, los siguientes elementos bsicos: Instancias especializadas en la gestin del empleo y los recursos humanos, investidas de la autoridad
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formal correspondiente al valor estratgico de su funcin y caracterizadas por una triple orientacin a: la racionalidad en el manejo de los recursos, la innovacin de las polticas y prcticas de gestin de las personas, y al apoyo y asesoramiento a los directivos de lnea para el desempeo de sus funciones como gestores del personal a su cargo.

Una orientacin que garantice a la direccin de los centros y las unidades productoras de los servicios pblicos las atribuciones de gestin necesarias para gestionar a su personal, con los debidos sistemas de control y responsabilizacin. Capacidad interna 61 La administracin de sistemas de funcin pblica en lnea con las orientaciones de esta Carta requiere la posesin, por las organizaciones pblicas, de las competencias imprescindibles. Estos requerimientos presentan algunos rasgos diferentes para los rganos centrales y para las direcciones de lnea: Las instancias centrales responsables de los recursos humanos debern estar dotadas de una alta cualificacin profesional, incorporando la multidisciplinariedad propia de la gestin de las personas, lo que exige combinar equilibradamente las aproximaciones propias de los campos del derecho, la economa, la psicologa social y la gestin pblica. Los directivos al frente de las unidades productoras debern disponer de la capacitacin adecuada para el desarrollo de las habilidades tcnicas y sociales necesarias para la gestin de equipos humanos. En particular, resulta fundamental su entrenamiento en las destrezas de carcter interpersonal y relacional.

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Cambio cultural

62 La eficacia de los arreglos institucionales que esta Carta considera integrantes de los sistemas de funcin pblica requerir, en mayor o menor medida, en los diferentes entornos nacionales, la adaptacin de las reglas informales, modelos mentales y pautas establecidas de conducta que caracterizan al funcionamiento de los sistemas pblicos. En todo caso, resultar imprescindible para conseguir una efectiva articulacin del modelo que se propugna: a) La interiorizacin de modelos de Administracin Pblica que excluyen su patrimonializacin por la poltica y asumen la necesidad de administraciones profesionales basadas en el sistema de mrito como seas de identidad de democracias slidas. b) La superacin de las visiones burocrticas sobre las Administraciones Pblicas, basadas en la adopcin de rutinas normalizadas y la reproduccin de procedimientos establecidos, y su sustitucin por enfoques orientados a la produccin de resultados, la innovacin y el aprendizaje. c) La adopcin de enfoques flexibles de gestin de las personas, coherentes con las tendencias actuales del mundo del trabajo y las reformas de la gestin pblica. d) La incorporacin por los diferentes actores institucionales de los valores propios del servicio pblico, y en particular la honestidad de los comportamientos pblicos, la austeridad en el manejo de los recursos, la transparencia de las decisiones, la evaluacin y rendicin de cuentas y el compromiso con el servicio a los ciudadanos.

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