You are on page 1of 6

FOI 104 

Written evidence from Ganesh Sittampalam  Executive summary 
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. I am an individual requester with significant experience of using the Act.  I believe that the Act has been very successful in opening up access to public authorities.  In this submission I mainly focus on aspects of the Act that could be improved.  Houses of Parliament: it should be made clear that the Act is intended to apply to the Houses of  Parliament during the period of a general election.  BBC: the BBC’s “derogation” from the Act for journalistic material should be replaced by a  properly drafted exemption.  Promptness: It should be made clear that the existing requirement in the Act for a prompt  response is important and enforceable.  Time limits: Time limits should be introduced for public interest tests and for internal reviews.  Enforcement:  The Commissioner has adequate enforcement powers and should be encouraged  to use them more effectively.  Costs limit: the current framework for estimating costs is working adequately and tampering  with it would bring significant complications. 

About the submitter 
10. I have made FOI requests to a range of public authorities to obtain background material on a  range of aspects of public policy and public administration that interest me.  11. I have made a number of complaints to the Commissioner and also successfully brought a small  number of cases to the Information Tribunal, so I have a good understanding of all stages of the  FOI process from the perspective of a requester.  12. I am also a volunteer administrator for the WhatDoTheyKnow.com website and have  contributed to a separate joint submission made on behalf of that website. This submission is  made in my personal capacity based on my own individual experiences of using the Act. 

The benefits of the Act 
13. I believe that the Act has brought about a substantial shift in the relationship between  interested citizens and public authorities. It is no longer necessary to rely on the information an  authority chooses to put out, or on the press, to gain an understanding of the behaviour of the  public sector.  14. The Act provides access to internal guidance that can be very helpful in explaining practical  aspects of daily life. In one recent request, I was able to get Transport for London’s definitions of  what is meant by “good service” and “minor delays” on the Tube 1 , which provides a valuable  perspective on problems I see in my daily commute! 
1

                                                            

  http://www.whatdotheyknow.com/request/84798/response/248309/attach/3/Declaring%20Service%20Statu s%20Criteria%20v1%206%2011%2011%2011.pdf  

FOI 104 
15. Access to internal information can often show authorities in a good light, correcting misleading  impressions from press stories. For example after an article in the press that Kent Police had  confiscated a board game during a raid on a “Climate Camp”, a FOI request established that this  had been done because the game was known to contain a balaclava which could be used to  conceal identities. 2 

Problems with the Act 
Houses of Parliament during dissolution 
16. The House of Commons has a somewhat unique legal position because of its history. During a  dissolution for a general election, it technically does not exist at all.  17. The Commons authorities have chosen to use this as a reason to delay answering requests  during a period of a dissolution 3 , even though the staff who would answer these requests  continue to be employed throughout this period.  18. This is despite the fact that in a previous case before the Information Tribunal, the Commons  authorities explicitly acknowledged that they did not think this was the intention of Parliament: 4  “For example, the House assumes that Parliament did not intend that the public’s right to  information from the House is suspended during periods when the House is dissolved even  though, as mentioned above, the House of Commons does not exist during such periods.”  19. The period of a general election is one in which the public has a particular interest in the work of  the Commons, and it is therefore regrettable that the authorities have chosen to be obstructive  in this regard.  20. The position of the House of Lords is even more ambiguous as Lords do not lose their status  during a dissolution.  21. I believe a straightforward fix to the Act to remedy this would be to list the Corporate Officer of  each House as public authorities. 

BBC derogation 
22. The BBC has a “derogation” which means they are only subject to the Act “in respect of  information held for purposes other than those of journalism, art or literature” – the “special  purposes”.  23. It is right that the BBC be exempted from releasing information that is directly part of its  journalistic and creative activities. But the law is badly drafted in this area and is being abused by  the BBC to obstruct scrutiny of its spending.    24. For example the BBC has tried to use the derogation to refuse me information about the money  spent on marketing, press and publicity. Requests made by others about how many staff were  sent to the Beijing Olympics have also been refused.  25. These kinds of requests focus much more on the general use of public money rather than the  details of the BBC’s creative output, and I believe this should be properly open to scrutiny.                                                              
2 3

 http://www.whatdotheyknow.com/request/confiscation_of_property   http://www.whatdotheyknow.com/request/new_members_guidebook#incoming‐86639   4  Appeals  EA/2006/0074/0075/0076: http://www.informationtribunal.gov.uk/DBFiles/Decision/i84/HoC2.pdf,  para 38 

FOI 104 
26. The drafting of the derogation has led to two successive House of Lords/Supreme Court appeals  in respect of a single request made by the late Steven Sugar, the first to establish the right route  of appeal when the Commissioner decides that requested information is not subject to the Act,  and the second to clarify how information held both for the special purposes and for other  purposes should be treated.  27. The current situation, pending the final Supreme Court ruling, is that if information is held to any  extent for the special purposes, then it is not covered.  28. I suggest that the derogation be replaced by a normal exemption and the ambiguity resolved to  make it clear that information is only exempt if held just for the special purposes. Failing that the  test the Commissioner originally formulated of a “dominant purpose” should be restored. 

Promptness 
29. Section 10 of the Act states that authorities must respond to requests “promptly and in any  event not later than the twentieth working day following the date of receipt.”  30. During Parliamentary debates before the Act was passed, it was explicit that this was intended  to be an enforceable right 5 :  “the Commissioner may serve a decision notice or an enforcement notice on an authority  which failed to deal with a request for information promptly, even though it dealt with it  within 40 days”  [the 40 days was subsequently reduced to 20]  31. It has unfortunately proved almost impossible to rely on this part of the Act.  32. In one request to the Department of Culture, Media and Sport when I complained about  promptness, they responded that 6  “Under the Freedom of Information Act we are required to respond within 20 working days,  which you accept we did. Previous cases which have been to the Information Commissioner  with a similar argument to the one you outline have been rejected as it is understood that  we do have 20 working days to respond”  33. This attitude does indeed extend to the Commissioner. In response to a complaint about the  Cabinet Office’s promptness, the ICO’s case officer claimed  “The Act provides an explicit timetable in which public authorities must respond to a  request. I understand your frustration in not receiving an earlier response without delay,  however, the response was provided in accordance with the timetable provided by the Act.”  34. I believe that this is a clear example where the Act is not operating as intended. Failure to  enforce this requirement means that many authorities routinely wait the full 20 working days to  respond even to trivial requests.  35. This is particularly damaging in cases where the authority’s response is to simply refer the  requester to another authority, as was the case with my request to the Cabinet Office. In this                                                              
 http://www.publications.parliament.uk/pa/cm199899/cmselect/cmpubadm/570/57015.htm   http://www.whatdotheyknow.com/request/public_cost_of_royal_family_and#incoming‐69707  

5 6

FOI 104 
instance they referred me to the Treasury who also did not hold the information and after yet  more days waiting, sent me on to HMRC who actually did hold it.  36. The failure to be prompt actually has a knock‐on effect on authorities as well as requesters:   because responses will probably be slow, there is an incentive to frame broader requests than  strictly necessary rather than making a small initial request and following up as necessary.  37. Similarly if multiple public bodies might hold information, it currently seems better to ask all of  them for it in the first instance, rather than to try the most likely first.  38. As the requirement for promptness is already enshrined in the Act, and the main problem is that  it is not being taken seriously by either authorities or the Commissioner, I believe the situation  could be improved by a clear statement from legislators that they believe that the requirement  for promptness is important and should be enforced. 

Time limits 
39. The lack of time limits in the Act for public interest tests and for internal reviews is a frequent  point of friction with authorities.  40. There is little or no evidence that authorities genuinely need this flexibility.  41. The position in Scotland, with no extension for the public interest test and a 40 working day limit  for internal reviews, provides an alternative model for the UK to follow. 

Poorly organised authorities 
42. Some authorities seem to consistently have difficulty meeting their obligations under the Act. In  my personal experience these include the Cabinet Office and the Home Office.  43. “Meta‐requests” – requests for information about how a previous FOI request was handled – suggest that for the most part long‐delayed requests receive little attention for weeks at a  time. 7,8  44. Often these authorities seem to spend substantially more time on looking for reasons to refuse  or delay a request than on actually providing an answer.  45. For example, in ruling against an attempt by the Home Office to declare a request from me  vexatious, the Commissioner observed 9 :  “While the Home Office has made considerable representations about the additional work it  has undertaken following the complainant’s requests, most of this work was incurred as a  result of the way the Home Office handled the requests.”  46. Difficulties answering requests sometimes also appear to originate from extraordinarily poor  records management. The Home Office is apparently unable to provide copies of 16 contracts  they signed with the ACPO in 2009/10 within the costs limit 10 : 

                                                            
7

  http://www.whatdotheyknow.com/request/32334/response/90755/attach/3/FOI%2014618%2010%2006%20 10.pdf  8   http://www.whatdotheyknow.com/request/48265/response/207601/attach/3/20110822%20Sittampalam%2 0Digest%20Release.docx   9  http://www.ico.gov.uk/~/media/documents/decisionnotices/2011/fs_50380320.ashx, paragraph 25 

FOI 104 
“Locating and collating this information would involve retrieving documentation from  various other units in the Home Office Crime and Policing Group (CPG), due to the fact that  the total funding amount is not centrally held. CPG consists of over 23 units amounting to  over 100 individuals. This work would mean collating information through searching  different information sources (namely 23 shared electronic drives, personal drives and  separate paper records) held by each unit.”  47. Given that these are legal documents and also that the Government stated in 2010 that all  contracts with values of more than £25,000 should be routinely published, I find it very hard to  understand why these are not kept in a central location. 

The Information Commissioner 
48. Substantial delays in investigating complaints by the Information Commissioner have been well‐ documented in the past.  49. These delays have now been reduced but are still significant: it still typically takes 6‐12 months  to get a decision about any substantive complaint.  50. This again contrasts with the position in Scotland where the legislation sets a target of 4 months  for the Scottish Commissioner. 11  51. One consequence is that any authority that wants to delay the release of time‐sensitive  information can easily do so.  52. The Commissioner already has substantial powers to take action against persistently poorly  performing authorities.  53. His current approach only focuses on the absolute worst performers and is rather protracted;  authorities which are already demonstrably failing are first monitored for many more months,  then if still failing are persuaded to sign undertakings and monitored for a further substantial  period. No new authorities have been placed under monitoring since April 2011.  54. I believe the Commissioner should use his powers much more aggressively, and issue  enforcement notices whenever a pattern of poor performance emerges. 

The costs limit 
55. The MoJ’s memorandum highlights that a number of public authorities would like to see changes  to the operation of the costs limit, in particular to include “redaction, consultation and reading  time”.   56. Currently, the measure of time for the costs limit is fairly objective in that it only comprises the  time required for well‐defined and limited activities ‐ locating, retrieving and extracting  information. Even so there are often disputes before the Commissioner about the  reasonableness of such estimates.  57. Adding more activities – particularly consultation and reading ‐ would introduce a much more  subjective element which would likely lead to a significant increase in such disputes.  58. Including redaction time would create an incentive for authorities to maintain information in  forms where releasable information is intermingled with exempt information. 
  http://www.whatdotheyknow.com/request/53125/response/228394/attach/3/16988%20Sittampalam%20res ponse.pdf, paragraph 18  11  http://www.legislation.gov.uk/asp/2002/13/section/49 
10

                                                                                                                                                                                         

FOI 104 
59. Measuring the required redaction time is also problematic because it presupposes that an  exemption really does apply – but that may be a matter of dispute.  60. In the current regime, the first step in handling a request is to test the costs limit, and only if the  information can be extracted, to consider other more substantive exemptions.  61. This simple two stage process would be enormously complicated if the application of substantive  exemptions had to be considered in tandem with the application of the costs limit.  62. For example, I have obtained the release of the BBC’s contract with Capita to operate TV  licensing. 12  This contract runs to several hundred pages and the BBC initially sought to withhold  significant parts of it, with many small redactions. Eventually the Information Commissioner  ordered release of the whole document without any redactions at all.  63. I believe that changes to the calculation of the cost limit would make obtaining documents of  this nature harder or impossible. Particularly given the current trends towards outsourcing,  access to such contracts is in my view vital to understanding how public services are run.    February 2012 

                                                            
12

 http://www.whatdotheyknow.com/request/tv_licensing_contracts_with_capi#incoming‐171072