You are on page 1of 14

การกระจายอำานาจ?

เป็ นคำาหรือสิ่งที่คนในสังคมไทยให้ความ
สนใจและติดตามเป็ นอย่างมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ภายหลังที่ได้มี
การประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช
2540 เป็ นรัฐธรรมนูญที่มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการกระจายอำานาจ
และการปกครองส่วนท้อง ถิ่นไว้อย่างชัดเจนที่สุดฉบับหนึ่ ง และ
เป็ นผลสืบเนื่ องมาถึงรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย

พุทธศักราช 2550 ทำาให้การกระจายอำานาจมีความชัดเจนยิ่งขึ้น
ในหมวด 14 การปกครองส่วนท้องถิ่น กระจายอำานาจจึงเป็ น

ประเด็นที่ได้รับความสนใจมากขึ้นตามลำาดับ และมีความสัมพันธ์
เชื่อมโยงกับการปกครองตนเองในระดับท้องถิ่นหรือในระดับ พื้นที่
ของไทย
1. แนวคิดเรื่องการกระจายอำานาจ
1.1 กรอบแนวคิดพื้นฐานว่าด้วยการรวมศูนย์อำานาจ

ภายใต้รัฐหนึ่ ง ๆ ย่อมมีความจำาเป็ นที่จะต้องมีการรวมศูนย์อำานาจ
ไว้ท่ีสถาบันการเมืองการปกครอง ในศูนย์กลางเสมอ เพื่อมี
บทบาทในเวทีระหว่างประเทศหรือระดับโลก เนื่ องจากไม่มีกลไกที่
เป็ น ?ตัวแทน? อันชอบธรรมที่จะออกไปมีบทบาทหน้าที่ในการ

สร้างพันธมิตรในทางยุทธศาสตร์ การเจรจาต่อรองในด้านผล
ประโยชน์ทางการค้าระหว่างประเทศ หรือการมีตัวแทนเข้าไปนั่ง
ในการประชุมระหว่างประเทศ รวมถึงการเข้าเป็ นสมาชิกใน
องค์การระหว่างประเทศ ดังนั้น รัฐบาลส่วนกลางหรือรัฐบาลระดับ
ชาติจึงมีหน้าที่ในด้านความสัมพันธ์ภายนอก หรือกิจการ
วิเทศสัมพันธ์ของรัฐ และมีความสำาคัญในฐานะ ?ตัวกลาง? ที่คอย

ประสานและสร้างความร่วมมือในระหว่างบรรดาสถาบันทางการ
เมืองการปกครอง นอกศูนย์กลาง เพื่อสร้างความเป็ นเอกภาพและ
ความร่วมมือในการกระทำาการต่าง ๆ เพื่อผลประโยชน์ร่วมกัน
(Mutual Interests) ภายในรัฐ ในกรณีน้ี รัฐบาลส่วนกลางมัก

เข้าไปมีบทบาท ควบคุมระบบเศรษฐกิจและขนส่ง เป็ นต้น การรวมศูนย์อำานาจจำาแนกได้ใน 2 ลักษณะ คือ 1) การรวมศูนย์อำานาจในทางการเมือง หมายถึง ความจำาเป็ นที่จะ ต้องมีสถาบันทางการเมืองที่เป็ นศูนย์กลางในการสร้างความเป็ น เอกภาพในทางการเมืองภายในรัฐ เพื่อทำาหน้าที่ในการเป็ นตัวแทน และสะท้อนถึงเจตจำานงค์ร่วมกันของคนภายในรัฐ แห่งนั้น ๆ 2) การรวมศูนย์อำานาจในทางการปกครอง หมายถึง ความจำาเป็ น ที่จะต้องมีการกำาหนดแบบแผนร่วมกันหรือการจัดระเบียบใน ทางการ ปกครองภายในรัฐนั้น ๆ รวมถึงการจัดระบบบริการ สาธารณะต่าง ๆ ภายใต้รัฐในด้านที่ถือว่าจำาเป็ นสำาหรับประชาชน ทั่วทุกพื้นที่ท่ีจะต้องได้รับ อย่างถ้วนหน้า หรือภายใต้มาตรฐานอัน เดียวกัน การรวมศูนย์อำานาจมีหลักการที่เป็ นตัวกำาหนดคุณลักษณะอยู่ 3 ประการ คือ 1) แหล่งที่มาของความสามารถในการใช้ความรุนแรงโดยชอบ ธรรมของรัฐจะต้องขึ้นอยู่ กับส่วนกลาง คือ กิจการทหารและ ตำารวจ รัฐจำาเป็ นต้องมีกองกำาลังทหารในการปกป้ องคุ้มครองภัย คุกคามจากภายนอกรัฐ ขณะที่กิจการตำารวจจำาเป็ นต้องมีเพื่อทำาให้ บรรดากฎเกณฑ์ในการรวมอยู่ร่วมกัน ของคนภายในรัฐ 2) อำานาจในการตัดสินใจสูงสุดอยู่ท่ีส่วนกลาง 3) ความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรวางอยู่บนหลักอำานาจการบังคับ บัญชา มีการลำาดับชั้นการบังคับบัญชา (Hierarchy) ที่อำานาจใน การสั่งการต่าง ๆ ทั้งในด้านการกระทำา และตัวบุคคลผู้กระทำา มี ลักษณะจากบนลงล่าง (Top-down Approach) การรวมศูนย์อำานาจมีท้ังข้อดีและข้อเสีย สำาหรับเหตุผลที่รองรับ .

ข้อดีของการสร้างความชอบธรรมให้กับการรวมศูนย์อำานาจ ประกอบด้วย 1) ความเป็ นเอกภาพของชาติ (National Unity) เนื่ องจากรัฐบาล ส่วนกลางเป็ นสถาบันเดียวที่สามารถกระทำาการในนามของผล ประโยชน์ส่วนรวม การมีรัฐบาลกลางที่เข้มแข็งย่อมเป็ นสิ่งสำาคัญ หากรัฐบาลกลางอ่อนแอ ย่อมจะนำาไปสู่การต่อสู้ขัดแย้งระหว่าง ส่วนต่าง ๆ ในสังคม และปราศจากซึ่งความเป็ นอันหนึ่ งอันเดียวกัน 2) ความเป็ นแบบแผนอันเดียวกัน (Uniformity) เนื่ องจากว่ามีแต่ เพียงรัฐบาลกลางที่สามารถวางหลักกฎหมายและระบบบริการ สาธารณะต่าง ๆ ที่เป็ นแบบแผนและมาตรฐานเดียวกันได้ ย่อม ทำาให้เกิดการยึดโยงชุมชนที่อยู่ในส่วนต่าง ๆ ของประเทศเข้าไว้ ด้วยกัน 3) ความเสมอภาคภายในชาติ (Equality) เนื่ องจากการกระจายอำา นาจมีจุดอ่อนตรงที่รัฐบาลที่อยู่นอกศูนย์กลางออกไปถูก ผลักให้ ตนเองต้องอาศัยทรัพยากรที่มีอยู่ภายในท้องถิ่นหรือภูมภ ิ าคของ ตนเป็ น หลัก จึงมีแต่เพียงรัฐบาลกลางที่สามารถแก้ไขความไม่เท่า เทียมอันเกิดจากความแตก ต่างในทรัพยากรระหว่าชุมชนต่าง ๆ ภายในรัฐ 4) ความมั่งคั่งของชาติ (Prosperity) ที่ผ่านมา การพัฒนาทาง เศรษฐกิจและการรวมศูนย์อำานาจมักจะไปด้วยกันเสมอ การมี รัฐบาลกลางที่เข้มแข็งย่อมทำาให้สามารถกำาหนดทิศทางการ พัฒนาหรือการวาง แผนในทางเศรษฐกิจของชาติได้ อันจะนำาไปสู่ การระดมทรัพยากรจากส่วนต่างๆ ภายในสังคม ในรัฐที่มีการรวมศูนย์อำานาจอย่างมาก อำานาจทั้งในทางการเมือง และการบริหารปกครองภายในประเทศถูกรวบเอาไว้ท่ีรัฐบาล กลางหรือตัวแทนของรัฐบาลกลางอย่างเข้มข้น ปรากฏจุดอ่อนหรือ ข้อเสีย ได้แก่ 1) ความล่าช้าในการตัดสินใจ การกระทำาการใด ๆ ของเจ้าหน้าที่ หรือองค์กรของรัฐบาลกลางย่อมต้องเป็ นไปตามอำานาจการตัดสิน .

7) และ อิสสระ นิ ติทณ ั ฑ์ประภาส (2533:1) .ใจ หรือวินิจฉัยสั่งการของส่วนกลาง และต้องเป็ นไปตามลำาดับชั้น การบังคับบัญชา ก็ย่อมทำาให้การทำางานต่าง ๆ โดยเฉพาะในด้าน การบริการสาธารณะเป็ นไปอย่างล่าช้าและไม่ทันต่อความต้องการ ของประชาชน 2) ความทั่วถึงและประสิทธิภาพของการจัดทำาบริการสาธารณะ เป็ นไปได้ยาก หากบริการสาธารณะเกือบจะทั้งหมดเป็ นหน้าที่ของ รัฐบาลกลางย่อมเป็ นเรื่อง ลำาบากที่จะจัดทำาบริการสาธารณะที่มี อยู่มากประเภทให้ได้ผลดีและทั่วถึงทุก ชุมชนท้องถิ่นได้ 3) การบริการสาธารณะที่ไม่สอดคล้องกับปั ญหาและความ ต้องการของแต่ละชุมชนท้อง ถิ่น เนื่ องจากในแต่ละพื้นที่ย่อมมี ลักษณะของปั ญหา ผลประโยชน์ และความต้องการที่หลากหลาย โครงสร้างทางการเมืองการปกครองที่รวมศูนย์ย่อมเป็ นอุปสรรค ต่อการจัดทำาบริการ สาธารณะไปตามความจำาเป็ นของแต่ละพื้นที่ ได้ 4) เป็ นอุปสรรคต่อการเติบโตของวัฒนธรรมการมีส่วนร่วม ทางการเมืองตามระบอบ ประชาธิปไตย การรวมศูนย์อำานาจทั้งใน ทางการเมืองและการปกครอง ย่อมเป็ นการปิ ดโอกาสที่ประชาชน จะได้เรียนรู้ ฝึ กฝน และมีประสบการณ์ในการปกครองตนเอง (Self-government) 1.2 กรอบแนวคิดพื้นฐานว่าด้วยการกระจายอำานาจ แนวคิดพื้นฐานที่เปรียบเสมือนกับกรอบความคิดใหญ่ในการจัด ระบบการปกครองท้อง ถิ่นนั้น คือ แนวคิดว่าด้วย ?การกระจายอำา นาจ? (Decentralization) ได้มีความเป็ นอันหนึ่ งอันเดียวกันหาก แต่มค ี วามแตกต่างหลากหลายอยู่ค่อนข้าง มาก จึงทำาให้เกิดคำา อธิบายและการให้ความหมายของคำาดังกล่าวเอาไว้ ดังนี้ โภคิน พลกุล (2528:4.

ได้ให้ข้อสังเกตว่า มีความหมายตามหลักภาษาฝรั่งเศสคือ ?การ เอาอำานาจออกไปจากศูนย์กลาง? ปั ญหาที่ตามมาคือ ?อำานาจ? หมายถึงอะไร ในขณะที่ จรัส สุวรรณมาลา (2538:9-10) ได้ต้ังข้อ สังเกตว่า ผู้คนส่วนใหญ่มก ั ตีความคำาว่า ?อำานาจ? ในคำากระจาย อำานาจหมายถึง ?อำานาจอธิปไตย? มักกล่าวกันว่าไม่สามารถแบ่ง แยกได้ ในความหมายดั้งเดิมของคำาดังกล่าวมิได้เน้นเรื่อง อำานาจ (Power) หากแต่เป็ นเรื่องของ สภาวะศูนย์กลาง (Central) และ สภาวะการกระจายอำานาจ (Decentral) เป็ นสำาคัญ ?คำาว่า Decentralization จึงควรหมายถึง การกระจายอำานาจในการ ตัดสินใจ มิใช่การแบ่งอำานาจอธิปไตยของชาติ การกระจายอำานาจ สู่ภูมภ ิ าคและท้องถิ่นมิใช่การสร้างอธิปไตย หากแต่เป็ นการให้ (ยอ มรับ) สิทธิในการปกครองตนเองของชุมชนและภูมิภาคภายใต้ อธิปไตยของชาติหนึ่ ง ๆ ร่วมกัน? Samuel Humes IV (1991:3) เสนอว่า ควรให้เป็ นเรื่องของ ?การ จัดสรรแบ่งปั นอำานาจ? (Distribution of Power) กล่าวคือ เมื่อพูด ถึงการกระจายอำานาจภายใต้บริบทของการบริหารปกครองใน พื้นที่เรียกว่า ท้องถิ่น (Local Governance) ควรเป็ นเรื่องของ ? จัดสรรหรือแบ่งปั นอำานาจ? (Distribution) มิใช่การ ?แบ่งแยก อำานาจ? (Division) คำาดังกล่าวมักนำาไปสู่ความสับสนหรือปะปน กับการใช้แนวคิดเรื่อง รัฐธรรมนูญกับการแบ่งแยกอำานาจ (Constitutional Division of Power between Nation and State) .

Devolution และ Delegation การกระจายอำานาจในความหมายกว้าง ๆ คือ การจัดสรรหรือแบ่ง ปั นอำานาจการตัดสินใจ (หรือในภาษากฎหมายของไทยเรียกว่า การวินิจฉัยสั่งการ) อันเกี่ยวข้องกับกิจการสาธารณะ (Public Affairs) ของรัฐส่วนกลางไปยังหน่ วยงานหรือองค์กรอื่น ๆ ในรูปแบบของการกระจายอำานาจ มีอยู่ด้วยกันหลายระดับและ หลายรูปแบบ การกระจายอำานาจ ควรเป็ นเรื่องของ ?ความ เปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นภายในระบบการเมืองหนึ่ ง ๆ? (Manor.ขณะที่คำาว่า ?จัดสรร/แบ่งปั นอำานาจ? มีความสอดรับและอยู่ใน ขอบวงของแนวคิดต่าง ๆ ในเรื่องการกระจายอำานาจจากส่วนกลาง ไปสู่ท้องถิ่นมากกว่า เช่น แนวคิดในเรื่อง (De)centralization. (De)concentration. 1999:4-12) สามารถแจกแจงขอบข่ายหรือรูปแบบของการกระจา ยอำานาจได้ 5 ลักษณะ ได้แก่ 1) การกระจายอำานาจโดยจำาเป็ นหรือโดยปริยาย (Decentralization by Default) เกิดจากสภาวการณ์ท่ีสถาบันหรือ องค์กรของรัฐเกิดความล้มเหลวในการดำาเนิ น กิจกรรมต่าง ๆ มิ อาจสามารถจะเข้าไปใช้อำานาจหรืออิทธิพลในดินแดนที่ตนปกครอง อยู่ได้ และจากสภาวะที่ประชาชนในระดับรากหญ้าเกิดความไม่ เชื่อใจในรัฐบาล เหล่านี้ จึงเป็ นผลให้ประเทศที่มีภาคประชาสังคมมี ความตื่นตัวและเข้มแข็ง จำาเป็ นต้องลุกขึ้นมาดำาเนิ นกิจกรรมต่าง ๆ เพื่อชุมชนของตนด้วยตนเองโดยที่รัฐบาลเองก็ไม่ได้ต้ังใจให้เกิดขึ้น 2) การแปรรูปกิจการของภาครัฐ (Privatization) ได้แก่ การโยก โอน (Handover) กิจการบางอย่างที่เคยจัดทำาโดยหน่ วยงานของ .

1995) 4) การกระจายอำานาจภายใต้หลักการมอบอำานาจ (Delegation) มี ระดับของการกระจายอำานาจที่ให้อิสระสูงกว่าการแบ่งอำานาจ การกระจายอำานาจเน้นในเชิง ?ภารกิจหน้าที่? มีการกำาหนด ภารกิจเฉพาะที่ชัดเจนให้องค์กรเหล่านั้นสามารถตัดสินใจและใช้ อำานาจหน้าที่ภายในขอบเขตของตนได้โดยอิสระ แต่รัฐส่วนกลางก็ ยังคงมีอำานาจอยู่เหนื อองค์กรเหล่านี้ โดยอาศัยมาตรการทาง กฎหมายเป็ นกรอบในการควบคุมและกำากับบทบาทองค์กรภายใต้ หลักการมอบอำานาจ รวมถึงอำานาจในการจัดตั้งและยุบเลิกองค์กร ภายใต้หลักการมอบอำานาจ 5) การกระจายอำานาจภายใต้หลักการโอนอำานาจ (Devolution) ถือเป็ นการกระจายอำานาจที่สะท้อนให้เห็นถึงระดับของการกระจา ยอำานาจที่กว้าง ขวางมากที่สุด ถูกใช้เพื่ออธิบายถึงสภาวะที่รัฐส่วน กลางมีการถ่ายโอนหรือยกอำานาจการตัดสิน ใจในเรื่องต่าง ๆ ไป ยังองค์กรตัวแทนของพื้นที่ ชุมชน หรือท้องถิ่นต่าง ๆ อย่างกว้าง ขวาง ส่วนกลางจะไม่เข้ามามีบทบาทหรือแทรกแซงการทำางาน ขององค์กรภายใต้หลักการโอน อำานาจหรือการแทรกแซงจะเกิด .รัฐไปให้ภาคเอกชนเป็ นผู้จัดทำาแทน เช่น กิจการขนส่งมวลชน กิจการโทรคมนาคม การไฟฟ้ า และการประปา เป็ นต้น 3) การกระจายอำานาจภายใต้หลักการแบ่งอำานาจ (Deconcentration) หมายถึง การแบ่งอำานาจของรัฐบาลกลางไป ยังองค์กรในระดับรองที่ออกไปทำางานในพื้นที่นอก ศูนย์กลางหรือ ท้องถิ่น โดยที่องค์กรภายใต้หลักการแบ่งอำานาจนี้ จะมีอิสระตาม สมควรในการตัดสินใจต่าง ๆ ภายในพื้นที่ท่ีตนดูแล แต่ท้ังนี้ อำานาจ การตัดสินใจและการกำาหนดนโยบายต่าง ๆ ยังคงอยู่ท่ส ี ่วนกลาง บางครั้งจึงเรียกการกระจายอำานาจในลักษณะนี้ ว่า ?การกระจา ยอำานาจทางการบริหาร? (Administration Decentralization) (Parker.

2002:167-168) เป็ นการถ่ายโอนอำานาจ จากส่วนกลางไปยังพื้นที่หรือท้องถิ่นหนึ่ ง ๆ โดยเปิ ดโอกาสให้ ชุมชนที่ได้รับการโอนอำานาจสามารถที่จะกำาหนดชะตากรรมใน ทางการ เมืองได้ด้วยตนเอง (Home Rule) ผ่านการจัดตั้งสถาบัน ทางการเมืองในรูป ?สภา? (Assembly) ที่เป็ นของตนเอง .ขึ้นต้องเป็ นไปอย่างจำากัด ดังนั้น จึงมีการเรียกการกระจายอำานาจ ในลักษณะนี้ ว่า ?การกระจายอำานาจในทางการเมือง? หรือ ? การกระจายอำานาจที่เน้นความเป็ นประชาธิปไตย? (Political of Democratic Decentralization) ทั้งนี้ การโอนอำานาจเท่าที่ปรากฏ มีอยู่ด้วยกันใน 2 ระดับ ได้แก่ ระดับที่หนึ่ ง การโอนอำานาจในทางการปกครอง (Administration Devolution) สอดคล้องกับการจัดรูปการปกครองท้องถิ่นตามหลัก ?การปกครองตนเอง? (Local-self Government) เป็ นหลักการที่ เปิ ดโอกาสให้ชุมชนท้องถิ่นมีการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้อง ถิ่นที่เป็ นของตนเอง โดยตนเอง และเพื่อตนเอง โดยที่องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นมีอิสระเป็ นอย่างสูงในการดูแลชีวิตความเป็ น อยู่และสามารถจัดทำากิจการต่าง ๆ เพื่อตอบสนองต่อปั ญหาและ ความจำาเป็ นภายในชุมชนของตนได้อย่างกว้างขวาง อีกทั้งยังมี ความเป็ นอิสระทั้งในทางการคลังและบุคลากร ระดับที่สอง การโอนอำานาจในทางนิ ติบัญญัติ (Legislative Devolution) เป็ นรูปแบบของการกระจายอำานาจขั้นสูงสุดที่เป็ นไป ภายใต้การจัดรูปแบบการ ปกครองในระบบรัฐเดี่ยว (Unitary System) จนมีลักษณะเข้าใกล้กับระบบสหพันธรัฐ (Federal System) (Heywood.

ทิศทางการปกครองท้องถิ่น ไทยและต่างประเทศเปรียบเทียบ. นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ และคณะ. กรุงเทพฯ: สำานักพิมพ์วิญญูชน. 2546.จากรูปแบบการกระจายอำานาจทั้งห้าลักษณะ เมื่อนำามาใช้ภายใต้ บริบทของการศึกษาที่เกี่ยวข้องกับการปกครองท้องถิ่น การกระจา ยอำานาจจึงควรจะครอบคลุมเฉพาะรูปแบบที่สามถึงรูปแบบที่ห้า เท่านั้น ขณะที่สองรูปแบบแรกควรจัดแยกออกไป เนื่ องจากว่า การกระจายอำานาจในรูปแบบแรก เป็ นการเกิดขึ้นเองโดย ประชาชนมิใช่เป็ นผลจากการดำาเนิ นการจัดสรรหรือแบ่งปั น อำานาจจากรัฐบาลส่วนกลาง ขณะที่การกระจายอำานาจในลักษณะ ของการแปรรูปกิจการภาครัฐนั้น ท้ายที่สุดมิได้นำาไปสู่สภาวะของ การกระจายอำานาจที่เป็ นจริง จากความหมายและขอบข่ายโดยกว้าง เมื่อจำากัดกรอบการมอง โดยอยู่บนฐานคิดเรื่องการบริหารปกครองในพื้นที่ท้อง ถิ่น ทำาให้ เห็นว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็ นสิ่งที่เกิดขึ้นจากหลักการก ระจายอำานาจ แต่เนื่ องจากการกระจายอำานาจนั้นมีหลายระดับ หมายความว่า ระบบการปกครองท้องถิ่นในประเทศหนึ่ ง ๆ ย่อมมี อำานาจและความเป็ นอิสระที่มากน้อยแตกต่างกันออกไป อีกทั้ง องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จัดตั้งขึ้นมีลักษณะของการผสมผสาน แนวคิด การกระจายอำานาจที่ต่างรูปแบบกัน แหล่งที่มาของข้อมูล : 1. .

คุณค่าและความสำาคัญของการปกครองท้องถิ่น ภายในรัฐสมัยใหม่ การรวมศูนย์อำานาจมีขีดจำากัด เนื่ องจากการบริหารปกครองประเทศที่ประกอบไปด้วยประชากร มากมายและพื้ นที่อันกว้างไกลโดยรัฐบาลที่ศูนย์กลางแต่เพียง สถาบันเดียวย่อมเป็ นสิ่งที่เป็ นไปได้ยาก หรือเกิดสภาพของ ความ “ไม่ประหยัดในเชิงขนาด” (‘diseconomies of scale’) จึง มีความจำาเป็ นที่จะต้องมีการถ่ายเทอำานาจในทางการเมืองการ ปกครองให้อยู่ในมือขององค์กรหรือสถาบันที่อยู่นอกศูนย์กลาง ออกไป ด้วยเหตุน้ ี คุณค่าและความสำาคัญของการปกครองท้อง ถิ่น มีดังต่อไปนี้ 1) การปกครองท้องถิ่นช่วยสนองตอบต่อปั ญหาและความ ต้องการของชุมชนภายในท้องถิ่น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็ นหน่วยทางการปกครองจำานวนเล็ก ๆ ที่มีมากมายกระจาย อยู่ทัว่ ประเทศ โดยพื้ นที่เหล่านั้ นย่อมมีความแตกต่างกันไปตาม ลักษณะทางกายภาพ วัฒนธรรม และวิถีชีวต ิ ของผู้คนในท้องถิ่น นั้ น ๆ ทำาให้การบริหารและการปกครองที่มีลักษณะของการรวม ศูนย์อำานาจอยู่ท่ีรฐั บาลเพียงแห่งเดียว ไม่สามารถที่จะตอบ สนองต่อความต้องการและปั ญหาที่เกิดขึ้นภายในชุมชนนั้ น ๆ จึงจำาเป็ นต้องกระจายระบบงานให้มีลักษณะคล่องตัวและปรับตัว ให้ยืดหยุ่น นั ่นก็คือ การสร้างหน่วยการปกครองที่เรียกว่า .

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อให้มาจัดทำาบริการและแก้ปัญหา ของประชาชนในท้องถิ่น และยังจะเป็ นการสร้างเสริมความเข้ม แข็งให้กับหลักความรับผิดชอบตามระบอบประชาธิปไตย (Democratic Accountability) 2) การปกครองท้องถิ่นเป็ นโรงเรียนประชาธิปไตยในระดับ ราก หญ้า ระบบการปกครองท้องถิ่นจะต้องมีการเลือกตั้ง มีระบบ พรรคการเมืองระดับท้องถิ่น มีการต่อสู้และการแข่งขันใน ทางการเมือง ตามวิถีทางและตามกติกา ในที่สุดก็จะทำาให้ ประชาชนเข้าใจถึงระบบการปกครองตนเอง เข้าใจถึงบทบาท หน้าที่ของแต่ละฝ่ ายที่อยู่ภายใต้โครงสร้างทางการบริหาร ไม่ว่า จะเป็ นฝ่ ายนิ ติบัญญัตแ ิ ละฝ่ ายบริหาร และที่สำาคัญคือการเข้าใจ ถึงบทบาทหน้าที่ของประชาชน และในที่สุดจะทำาให้เกิดการ พัฒนาทางการเมืองได้ และการที่ปกครองท้องถิ่นช่วยสร้างเสริม ความรู้ความเข้าใจในทางการเมือง ถือได้ว่าเป็ นสถาบันฝึ กสอน ประชาธิปไตยให้ประชาชน 3) สร้างการมีส่วนร่วม (Participation) การมีอยู่ของรัฐบาลใน ระดับท้องถิ่น หรือในระดับภูมิภาค ย่อมเอื้ อต่อประชาชนในการ เข้ามามีส่วนร่วมในทางการเมืองได้มากกว่า เป็ นการเปิ ดโอกาส ให้ประชาชนได้เข้ามามีส่วนร่วมทางการเมืองในระดับชุมชนของ ตน และการเข้ามาบริหารกิจการสาธารณะต่าง ๆ ภายในชุมชน .

ด้วยตัวเอง จะเป็ นผลให้ประชาชนเหล่านี้ ได้เรียนรู้และมี ประสบการณ์ในทางการเมืองการปกครองตามหลักการปกครอง ตนเอง และนำาไปสู่การเติบโตของ “ความเป็ นพลเมือง” ในหมู่ ประชาชน 4) สร้างความชอบธรรม (Legitimacy) ความห่างไกลทั้งในทาง ภูมิศาสตร์และในทางการเมือง ย่อมทำาให้การตัดสินใจโดย สถาบันทางการเมืองที่ห่างไกลออกไปจากชุมชนท้องถิ่น อาจจะ ไม่ได้รบ ั การยอมรับ ในทางตรงกันข้ามหากการตัดสินใจกระทำา ในระดับชุมชนท้องถิ่น มีแนวโน้มที่จะได้รบ ั การยอมรับและ เป็ นการสมเหตุสมผลมากกว่า ทำาให้การตัดสินใจในทางการ เมืองการปกครองนั้ นมีความชอบธรรม 5) ดำารงหลักเสรีภาพ (Liberty) หากอำานาจทางการเมืองการ ปกครองถูกรวบอยู่ท่ีศูนย์กลางมากเกินไป เป็ นไปได้ท่จ ี ะเกิด การใช้อำานาจในทางที่ลิดรอนสิทธิเสรีภาพของปั จเจกบุคคล และ สร้างความเสียหายให้กับสังคมโดยรวมได้ง่าย ในทางตรงข้าม การกระจายอำานาจจึงเป็ นมรรควิธีหนึ่ งในการปกป้ องเสรีภาพ ของปั จเจกบุคคล โดยการทำาให้อำานาจมีการกระจัดกระจายออก ไป อันจะนำาไปสู่การสร้างโครงข่ายของการตรวจสอบและถ่วง ดุลอำานาจซึ่งกันและกัน (Checks and Balances) ระหว่าง ศูนย์กลางกับพื้ นที่นอกศูนย์กลาง .

นอกเหนื อจากการให้การอธิบายถึงหลักการและแนวคิดที่ เกี่ยวข้องกับการกระจายอำานาจนั้ น กระจายอำานาจยังมีจุดอ่อน หรือข้อเสียเช่นเดียวกับการรวมศูนย์อำานาจ มีอยู่ด้วยกัน 4 ประการ ดังนี้ 1) ด้านการเมือง การกระจายอำานาจอาจนำาไปสู่ภาวะของความไร้ เอกภาพและเสถียรภาพในทางการเมืองได้ เช่น กรณี ของรัฐ เดี่ยว การกระจายอำานาจที่เกิดขึ้นอาจเป็ นแรงผลักเคลื่อนไปสู่ ความเป็ นสหพันธรัฐ ส่วนประเทศที่เป็ นสหพันธรัฐ ความเป็ น เอกภาพอาจจะน้อยลงไปอีก ในกลุ่มประเทศที่มีความเป็ น เอกภาพที่ตำ่าอยู่แล้ว ประกอบไปด้วยกลุ่มชาติพันธ์ุ กลุ่มทาง ศาสนา ที่มีความแตกต่างกันและขัดแย้งกันอยู่แล้ว การกระจา ยอำานาจอาจทำาให้เกิดความไร้เอกภาพในทางการเมืองได้ 2) ด้านการคลัง การกระจายอำานาจที่มากเกินไป อาจนำาไปสู่ ความไร้เสถียรภาพในทางการคลังของประเทศได้ เนื่ องจากเมื่อ สัดส่วนทางการคลังในภาคสาธารณะส่วนใหญ่อยู่ในระดับท้องถิ่น เป็ นการยากที่รฐั บาลกลางจะกำาหนดทิศทางและควบคุมระบบ การคลังของประเทศโดยรวมได้ และหากการใช้จ่ายของท้องถิ่น ต่าง ๆ ปราศจากวินัยในทางการคลัง เช่น การใช้จ่ายอย่างเกิน ตัว ขณะที่ความสามารถในการจัดเก็บรายได้มีตำ่า จะสร้างปั ญหา .

และเกิดภาวะความไร้เสถียรภาพต่อระบบการคลังของประเทศ เป็ นอย่างมาก 3) ด้านความเสมอภาค การกระจายอำานาจยิ่งมาก จะนำาไปสู่ ความแตกต่างและความไม่เท่าเทียมกันระหว่างพื้ นที่หรือท้องถิ่น ต่าง ๆ ทั้งในทางเศรษฐกิจ การคลัง คุณภาพชีวิต การบริการ สาธารณะ เนื่ องจากอำานาจในทางการเมืองและการจัดทำาบริการ สาธารณะ ตลอดจนทรัพยากรทางการบริหาร ขึ้นอยู่กับศักยภาพ ของท้องถิ่นแต่ละแห่ง ความแตกต่างและไม่เท่าเทียมกัน ระหว่างท้องถิ่นจึงเกิดขึ้น 4) ด้านปั ญหาการใช้ทรัพยากร เมื่อแต่ละชุมชนมีความเป็ นอิสระ ในกรอบของตน การใช้ทรัพยากรภายในประเทศอาจมีแนวโน้ม ที่จะเป็ นไปอย่างไร้เสถียรภาพ เพราะพื้ นที่แต่ละแห่งต่างก็ใช้ ทรัพยากรไปตามความต้องการและความจำาเป็ นของตน ทรัพยากรจึงถูกใช้อย่างกระจัดกระจายและไร้ทิศทาง .