Prilog

EVROPSKI PRINCIPI ZA JAVNU ADMINISTRACIJU

SIGMA dokument broj 27

PROGRAM SIGME
SIGMA (Support for Improvement in Governance and Management in Central and Eastern European Countries) – podrška za unapređenje uprave i menadžmenta u zemljama Centralne i Istočne Evrope – je združena inicijativa OECD-a i Evropske unije. Inicijativa podržava reformu javne administracije u trinaest zemalja u tranziciji i uglavnom se finansira iz Phare programa Evropske unije. Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD) je organizacija 29 vlada zemalja sa naprednom tržišnom ekonomijom. Njen centar za saradnju sa zemljama koje nisu članice pruža savjete i pomoć u širokom spektru ekonomskih pitanja tranzicijskim zemljama Centralne i Istočne Evrope i bivšeg Sovjetskog Saveza. Phare obezbjeđuje sredstva za podršku partnerskim zemljama u Centralnoj i Istočnoj Evropi do nivoa na kojem su te zemlje spremne preuzeti obaveze članstva u EU. Phare i SIGMA opslužuju iste zemlje: Albaniju, Bosnu i Hercegovinu, Bugarsku, Češku Republiku, Estoniju, bivšu jugoslovensku Republiku Makedoniju, Mađarsku, Latviju, Litvaniju, Poljsku, Rumuniju, Slovačku i Sloveniju. SIGMA je osnovana 1992. godine i funkcionira u sklopu OECD-ovog Direktorija za javni menadžment, koji pruža informacije i stručne analize o javnom menadžmentu za donosioce odluka i olakšava sklapanje ugovora i razmjenu iskustava među menadžerima javnog sektora. Zemljama korisnicama SIGMA nudi pristup mreži iskusnih javnih administratora, uporednim informacijama i tehničkim rješenjima u vezi sa Direktorijem javnog menadžmenta. SIGMA ima za cilj da: ● pomaže zemljama korisnicama u potrazi za dobrom upravom u cilju poboljšanja administrativne efikasnosti i promovisanja privrženosti zaposlenih iz javnog sektora demokratskim vrijednostima, etici i poštivanju vladavine zakona;

Pravni savjetnik – 2/2001.

1

Prilog
● pomaže izgradnju sopstvenih sposobnosti na nivou centralne vlasti, za suočavanje sa izazovima internacionalizacije i integracionih planova Evropske unije i ● podrži inicijative Evropske unije i drugih donatora za podršku zemljama korisnicama u reformi javne administracije i doprinese koordinaciji donatorskih aktivnosti. U cjelokupnom radu inicijativa daje visoki prioritet omogućavanju saradnje među vladama. To uključuje pružanje logističke podrške formiranju mreža ljudi uključenih u javnu administraciju u Centralnoj i Istočnoj Evropi, kao i njihovom povezivanju sa kolegama u drugim zemljama. SIGMA djeluje u pet tehničkih područja: Razvojne strategije javne administracije; Donošenje odluka, Koordinacija i regulative; Planiranje budžeta i raspodjela izvora; Menadžment državne službe i Revizija i financijska kontrola. Dalje, Odjel službe informisanja distribuira objavljene i on-line materijale o temama iz javnog menadžmenta. Copyright OECD, 1998. Prijave za dozvolu o reprodukciji ili prijevodu dijela ili cjelokupnog materijala trebaju biti podnijete: Head of Publications Service, OECD, 2 rue Andre-Pascal, 75775 Paris Cedex 16, France. Mišljenja data u ovoj publikaciji ne predstavljaju nužno službena mišljenja Komisije, zemalja članica OECD-a ili zemalja Centralne i Istočne Evrope koje participiraju u Programu.

2

Pravni savjetnik – 2/2001.

Prilog

PREDGOVOR
Ovaj dokument će pokušati označiti standarde koje zemlje kandidati za prijem u Evropsku uniju trebaju zadovoljiti kako bi njihove javne administracije bile na nivou sa zemljama članicama Evropske unije. Oslanjajući se na rad SIGMA-e o reformi javne administracije u zemljama Centralne i Istočne Evrope, posebno razvoja državne uprave i administrativne kontrole, dokument opisuje važan dio osnova SIGMA-ine metodologije u procjeni sposobnosti javnih administracija zemalja koje se kandiduju. Prethodna verzija ovog dokumenta je razmatrana na prvom sastanku šefova državnih službi u deset zemalja koje su kandidati za ulazak u Evropsku uniju, održanom u novembru 1998. godine u Beču. Ovaj sastanak je pokrenuo SIGMA-in projekat namijenjen procjeni sposobnosti javnih administracija tih zemalja, posebno njihovog napretka u razvoju državne uprave. Konačnu verziju dokumenta su prije objavljivanja pregledali učesnici 10. sastanka SIGMA grupe za vezu, održanog u Pragu od 15. do 16. novembra 1999. godine. Dokument je pripremio Sekretarijat SIGMA-e sa gospodinom Franciscom Cardona, savjetnikom za menadžment javne uprave, koji je njegov glavni autor, te obogaćen dodatnim informacijama neovisnih eksperata. SIGMA želi zahvaliti prof. Denisu Galliganu, direktoru Centra za društveno-pravne studije Wolfson koledža, Oksfordskog univerziteta iz Velike Britanije; prof. Jacquesu Zilleru sa Pravnog odsjeka na institutu Evropskog univerziteta u Firenci, Italija; prof. Jurgen Schwarze, direktoru Instituta za javno pravo na Albert-Ludwigs univerzitetu u Frajburgu, Njemačka, i gospodinu Jacques Fournieru, bivšem članu Conseil d’Etat i sadašnjem članu Conseil superieur de la Magistrature u Francuskoj za njihov neprocjenjiv doprinos. SIGMA, također, želi izraziti svoju zahvalnost dr Helmutu Kitschenbergu, bivšem direktoru Federalne akademije za javnu administraciju u Njemačkoj i dr Wolfgangu Ruschu, predavaču ustavnog prava na Institutu za javnu administraciju u Njemačkoj, zbog njihovih korisnih komentara. Ovaj dokument je objavljen pod pokroviteljstvom Generalnog sekretara OECD-a.

SIGMA-OECD 2 rue Andre-Pascal, 75775 Paris Cedex 16, France Tel: (++331) 45 24 79 00; Fax: (++331) 45 24 13 00 e-mail: sigma.contact@oecd.org; http://www.oecd.org/puma/sigmaweb

Pravni savjetnik – 2/2001.

3

............................................................................................ 1 PREDGOVOR ....... 30 4 Pravni savjetnik – 2/2001........................................................................................................... 28 ZAKLJUČCI ................................. 29 VRIJEDNOSTI DRŽAVNE UPRAVE SU ZAKONSKI OBAVEZUJUĆI PRINCIPI .................... 15 POJAM EVROPSKOG ADMINISTRATIVNOG PROSTORA .................................... 14 EFIKASNOST I EFEKTIVNOST ....................................................................... 22 SLIČNI STANDARDI I USLOVI.................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 18 ULOGA EVROPSKOG SUDA PRAVDE U STVARANJU JEDINSTVENOG EVROPSKOG ADMINISTRATIVNOG PROSTORA .... 30 PRINCIPI UPRAVNOG PRAVA DOPRINOSE STVARANJU EVROPSKOG ADMINISTRATIVNOG PROSTORA ..... PRAVNE STRUKTURE ZA PROFESIONALNU DRŽAVNU UPRAVU: DRŽAVNI NAMJEŠTENICI ILI DRŽAVNI SLUŽBENICI? .................................................................. 19 STEPEN KONVERGENCIJE ADMINISTRATIVNIH SISTEMA...... 22 1................ 26 PROFESIONALNI JAVNI MENADŽERI .. 10 OTVORENOST I TRANSPARENTNOST ................... 23 2..............................................................................Prilog PREGLED SADRŽAJA PROGRAM SIGME...................................... 29 PRINCIPI UPRAVNOG PRAVA STVARAJU OBRAZAC PONAŠANJA DRŽAVNE UPRAVE ...................... 9 POUZDANOST I PREDVIDIVOST ....................................................................................... 27 HOMOGENOST MENADŽMENTA DRŽAVNE ADMINISTRACIJE .. 20 DRUGI DIO: PRINCIPI UPRAVNOG PRAVA I STANDARDI DRŽAVNE UPRAVE ............................................................................................................................................................. 9 1.............................. PRINCIPI UPRAVNOG PRAVA ....................... 12 ODGOVORNOST ..................................................................... 7 PRVI DIO: PRINCIPI UPRAVNOG PRAVA I EVROPSKI ADMINISTRATIVNI PROSTOR ............................................. 14 2.................................... A RAZLIČITI MODELI PROFESIONALNE DRŽAVNE UPRAVE................................................. 29 DRŽAVNI SLUŽBENICI NISU SAMO DRŽAVNI NAMJEŠTENICI . 17 POKRETAČKE SNAGE KONVERGENCIJE ......................................................................................... 5 UVOD .................... ................................................... UPRAVLJANJE DRŽAVNOM UPRAVOM U KONTEKSTU “ADMINISTRACIJE KROZ ZAKON”............. 26 KONTEKST “ADMINISTRACIJE KROZ ZAKON”........................................................................... 3 SAŽETAK ................................................................................ EVROPSKI ADMINISTRATIVNI PROSTOR .................................................................

ukupno zakonodavstvo Evropske zajednice). Ciljevi i orijentacija ka reformi javne administracije. zakon o slobodi informisanja i zakoni o državnoj upravi. Zbog toga nije Pravni savjetnik – 2/2001. Ipak. Ne postoji acquis communautaire za uspostavljanje standarda horizontalnih sistema upravljanja ili nacionalne javne administracije. EAP uključuje paket jedinstvenih standarda za djelovanje u okviru javne administracije koji su definisani zakonom i provođeni u praksi kroz procedure i odgovarajuće mehanizme odgovornosti. predvidljivost. kao što je zakon o upravnom postupku. Zemlje koje se prijavljuju za prijem u Evropsku uniju moraju voditi računa o ovim standardima pri izradi i razvoju svoje javne administracije. su stoga manje odvojeni. ovaj konsenzus je izrodio principe za javnu administraciju koje su prihvatile države članice Evropske unije sa različitim pravnim tradicijama i različitim sistemima upravljanja. ipak. može poslužiti kao vodič za reformu javne administracije u zemljama koje se kandiduju. a potom i kroz pravosuđe Evropskog suda pravde.pouzdanost. Uprkos nedostatku acquis communautaire. kao i tehničku i upravljačku sposobnost. Ovaj dio dokumenta ima za cilj da pruži bolje razumijevanje veza između djelovanja i menadžmenta službenika državne službe. Tokom vremena ovi principi su više puta definisani i prečišćavani kroz odluke nacionalnih sudova. Ove komponente uključuju principe vladavine zakona . odgovornost i transparentnost. izneseno je i uvjerenje da državni službenici nisu samo namještenici države nego da imaju i ustavnu ulogu. te opštih principa dobre uprave i administrativnih standarda koji čine EAP. zakoni o upravnom sporu. ciljevi i sadržaj reformi su prilično jasni. Stepen u kojem zemlja kandidat prihvaća ove principe javne administracije i pridržava se standarda EAP-a ukazuje na sposobnost njene nacionalne javne administracije da efikasno implementira acquis communautaire u skladu sa kriterijima koje je Vijeće Evrope jasno istaklo u Kopenhagenu i Madridu. zatim ga implementirati i provoditi.Prilog SAŽETAK Zemlje Centralne i Istočne Evrope koje se prijavljuju za članstvo u Evropskoj uniji moraju izvršiti reformu svoje javne administracije kako bi zadovoljile kriterije za pristup dogovorene u Kopenhagenu i Madridu. U zemljama članicama Evropske unije. vremenom je među demokratskim zemljama postignut opšti konsenzus o ključnim komponentama dobre uprave. 5 . Zemlje koje se kandiduju moraju prenijeti zakonodavstvo Evropske zajednice na domaći pravni poredak. U različitim domenima acquisa. ovi standardi su zajedno sa ustavnim principima obično ugrađeni ili preneseni preko paketa administrativnih zakona. s druge strane. Većina područja vlade pokriva ili na njih utiče acquis communautaire (tj. Prihvaćeni principi javne administracije među državama članicama Evropske unije sačinjavaju uslove “Evropskog administrativnog prostora” (EAP). Među zaključcima koji su doneseni. U ovom kontekstu ovaj dokument daje svoje opšte zaključke. Teškoće i kašnjenja su u većini slučajeva povezani sa procesom i tokom implementacije zbog nedovoljnih kapaciteta. organizacionu sposobnost i učešće građana. Iako EAP ne predstavlja nastavak acquis communautaire. U drugom dijelu dokumenta državna uprava je stavljena u ovaj širi kontekst. iz perspektive pristupa Evropskoj uniji. s jedne strane.

6 Pravni savjetnik – 2/2001. .Prilog uredu regulisati odnose između države ili državnih institucija i njenih službenika državne uprave samo kroz zakon o radu.

Uspješna implementacija i provođenje potpuno ovise o horizontalnim vladinim strukturama i sistemima. Na ovo zbližavanje utiče nekoliko različitih sila kao što su ekonomski pritisci pojedinaca i kompanija. onda ona mora ispuniti sve zahtjeve acquis. Dalje. 7 . ukoliko se za nacionalnu mljekarsku industriju u zemlji koja se kandiduje smatra da će postojati i nakon dana prijema. Upravo u ovom kontekstu ovaj dokument opisuje Evropski administrativni prostor (EAP) kao poseban dio zakona Evropske zajednice. javna administracija zemlje kandidata se mora pridržavati opštih principa dobre uprave i ispuniti administrativne standarde definisane u okviru Evropske unije. zadovoljiti zahtjeve Evropske unije. EAP predstavlja stalni proces međusobnog zbližavanja nacionalnih upravno-pravnih poredaka i upravnih praksi država članica. Zemlje koje se kandiduju moraju zadovoljiti kriterije za članstvo u Evropskoj uniji kako ih je usvojilo Vijeće Evrope u Kopenhagenu. također. Od zemalja koje se kandiduju zahtijeva se da imaju administrativne sisteme i institucije javne administracije sposobne za promjene. principe upravnog prava kao paket kriterija koji zemlje kandidati primjenjuju u svojim naporima da postignu upravnu sposobnost koja je potrebna za članstvo u Evropskoj uniji. kako bi se osigurao rad državnih službenika u skladu sa standardima Evropske unije. implementaciju i sprovođenje acquis. Ukoliko to ne učini. EAP je metafora sa praktičnim implikacijama za zemlje članice i uključuje. uključujući i područja acquis. tj. sudovi su ti koji prečišćavaju te standarde.Prilog UVOD Članstvo u Evropskoj uniji zahtijeva da svaki domen administracije i industrijskog sektora države članice poštuje acquis communautaire. Madridu i Luksemburgu. to jest biće predstavljen u redovnim izvještajima Evropske komisije u smislu njihove “administrativne i sudske sposobnosti za primjenu acquis”. Implementacija acquis u administrativnom domenu je. inter alia. što prećutno znači da će se njihov napredak ocjenjivati prema evropskim administrativnim standardima. konačno i naročito. Opšti horizontalni sistemi vlasti zemlje kadidata moraju. industrija neće biti u stanju da izvozi svoje proizvode ostalim zemljama članicama. stvar sposobnosti i resursa relevantnog sektora – ali i ne samo toga. Da bi mogla uspješno učiniti to isto. definišu stepen prihvatljivosti prakse javne administracije od jednog slučaja do drugog. jer oni imaju ključnu ulogu za pouzdano funkcionisanje ukupne administracije. uobičajeni i stalni kontakti između javnih službenika zemalja članica i. Iako ustavi i zakonodavstvo koje slijedi definišu opšte principe zakona i definišu standarde za djelovanje uprave. Nedostatak opšteg zakonodavstva Evropske zajednice primjenjivog u domenima javne administracije i upravnog prava predstavlja problem za zemlje koje se kandiduju. Tradicionalno su standardi administrativnog djelovanja bili definisani i prečišćavani u okviru nacionalnih granica suverenih država. kao što su procedure za administrativno djelovanje i mehanizme. u skladu sa principom “obligatornih rezultata” (“obligation de resultat”). napredak zemalja koje se kandiduju biće mjeren prema tim kriterijima. U stvari. Pravni savjetnik – 2/2001. Na primjer. naravno. Institucije nacionalne javne administracije zemalja članica Evropske unije implementiraju i provode acquis communautaire. pravosuđe Evropskog suda pravde. ona neće moći trgovati čak ni unutar vlastitog domaćeg tržišta.

Ipak. neovisno od institucionalnih dogovora. Unutar Evropske unije ovaj proces postaje izuzetno nadnacionalan i zbog članstva je moguće zahtijevati zajedničke obavezujuće administrativne standarde koje je definisao Evropski sud pravde na nivou Evrope i prema tome za sve zemalje članice. cilj mu je definisati i obezbijediti kriterije koji će dati upute za reforme javne administracije u zemljama koje se kandiduju. drugo. djelovanja nacionalnih parlamenata na donošenju zakona. odluka nacionalnih administracija i vladavine nacionalnih sudova. treće. nacionalne javne administracije moraju prepoznati principe i prihvatiti standarde koji su zajednički za sve zemlje članice Evropske unije. Ovaj dokument opisuje principe upravnog prava definisane od Evropskog suda pravde koji je. naglašavanje potencijala harmonizacije standarda javne administracije nije zato da se kaže da administrativne institucije trebaju biti homogeno uspostavljene u svim zemljama članicama Evropske unije. Njegova svrha se može dati u tri stvari: prvo. Važna je poruka da. u stvari. . 8 Pravni savjetnik – 2/2001. osnovna svrha ovog dokumenta je pomoći zemljama koje se kandiduju za prijem u Evropsku uniju da upoznaju kriterije javne administracije iz Kopenhagena i Madrida.Prilog Oni su bili proizvodi nacionalnih ustavnih dogovora. obezbjeđuje oznake nivelacije pomoću kojih se može mjeriti napredak. uspostavio standarde javne administracije.

su. kao i običajnog prava sudova koji se bave parnicama o upravi. Montchrestien. Na polju zakona Evropske zajednice. Drugi principi mogu biti izvedeni iz navedenih3. Schwarze. između ostalih: princip administracije kroz zakon. Irska i Velika Britanija.). od ustava do više različitih zakona Parlamenta. možemo se složiti oko zajedničke definicije upravnog prava kao seta principa i pravila koji se tiču organiziranja i menadžmenta javne administracije i odnosa između administracije i građana1. koje sve zemlje članice moraju primijeniti na domaćem terenu kada primjenjuju zakone Evropske zajednice. Europaisches Verwaltungsrecht. Druge zemlje su usvojile opštu kodifikaciju upravnog postupka koji sakuplja i pokušava sistematizirati mnoge od ovih principa. Schwarze.Prilog PRVI DIO: PRINCIPI UPRAVNOG PRAVA I EVROPSKI ADMINISTRATIVNI PROSTOR 1. 2) otvorenost i transparentnost.). zaštita legitimnih očekivanja. principi proporcionalnosti. 9 .). 1 Pravni savjetnik – 2/2001. Paris. Grčka. Ovo je slučaj. Europaisches Verwaltungsrecht. Paris. 3 Vidi SIGMA Dokument. BadenBaden. između ostalog. i sa zemljama kao što su Belgija. Vidi. strana 10. Bugarskom (1979. London. 1992. broj 26. Ukoliko pokušamo sistematizirati glavne principe upravnog prava koji su zajednički zapadnoevropskim zemljama. također. Djelatnici državnog sektora su zakonski obavezni da se pridržavaju ovih pravnih principa. Mađarskom (1957. privremena mjera. Danskom (1985. obično se pojavljuju segmentarno među različitim dijelovima zakonodavstva. 1988.). Portugalom (1991.). pravo na saslušanje u donošenju odluka u upravnom postupku. 1998. Poljskom (1960. sistemi sudstva i propisi. Engleska verzija: European Administrative Law. J. OECD.) i Španijom (1958. pravne sigurnosti. Ovo je slučaj sa Austrijom (od 1925. koje podržavaju neovisna tijela za kontrolu. Ziller. uspostavljanje standarda i ponašanje državnih službenika. Posebno važni principi prezentirani u pravosuđu Evropskog suda pravde. nediskriminacija. PRINCIPI UPRAVNOG PRAVA Iako su iskazi i koncepti upravnog prava (Verwaltungsrecht. Evropski sud pravde je definisao veliki broj principa upravnog prava pozivajući se na opšte pravne principe upravnog prava koji su zajednički za zemlje članice. droit administratif) različiti od jednog do drugog nacionalnog sistema. Njemačkom (1976. 2 Vidi J. Holandijom (1994. mogli bismo ih podijeliti u sljedeće grupe: 1) pouzdanost i predvidivost (pravna sigurnost). kontrola od parlamenta uz obezbjeđivanje mogućnosti saslušanja pojedinaca i pravnih lica i njihovog obeštećenja. Vidi J. 3) odgovornost i 4) efikasnost i efektivnost.). Nomos. Ovi administrativni principi nisu samo ideje zasnovane na dobroj volji: oni su ugrađeni u institucije i upravne postupke na svim nivoima. Principi upravnog prava. Francuska. i posebnih dijelova delegiranog zakonodavstva. fer uvjeti za pristup pojedinaca upravnim sudovima. Nomos. 1988.). Sustainable Institutions for European Union Membership. 1993.). Administrations comparees : less systemes politico-administratifs de l’Europe des Douze. Baden-Baden. bezugovorna odgovornost javne administracije2.

krajnji rezultat je obično još više zbunjujući. obično u formi detaljnog kazuističkog razlikovanja. oslanjanje na zdrav razum i traženje inspiracije u konsolidovanoj doktrini običajnog prava bi bilo uputno. kako je to rečeno na francuskom jeziku. Sa stanovištva državnih službenika i ponašanja vlasti. često pozivani da rješavaju konflikte i stalno prečišćavaju ove definicije u doktrinarnim okvirima i prilagođavanju vremenu. kao i princip da javna vlast normalno nije ovlaštena da protivrječi opštim pravilima koja su usvojena i objavljena u posebnoj regulativnoj odluci4. koji se. Ono pretpostavlja princip “administracije putem zakona”.Prilog Principe upravnog prava i državne uprave je katkada tešto definisati. Javna administracija treba se odrediti u skladu sa ustanovljenim pravilima i prevodivim kriterijima koje donose sudovi. također. Iz perspektive donošenja zakona. uzrokuju teškoće u aktueliziranju ovih principa štetno djelujući na donošenje zakona. Naglasak je na neutralnosti i uopštenosti takve primjene zakona (princip nediskriminacije). 4 10 Pravni savjetnik – 2/2001. Vladavina prava zahtijeva jasnu hijerarhiju pravnih odredbi koje su donijeli nezavisni sudovi. Pravilo vladavine prava (Rechtsstaat. Ovo je. jedan od razloga zbog kojeg su nacionalni sudovi. Izgleda kao da se efikasnost ne slaže sa očekivanim procesom. kao i Evropski sud pravde. Vlasti donose odluke slijedeći opšta pravila ili principe koji se nepristrasno primjenjuju na svakoga ko je unutar njihovog okvira djelovanja. POUZDANOST I PREDVIDIVOST Brojni principi i mehanizmi upravnog prava rade u korist pouzdanosti i predvidivosti. Etat de droit) je višestrani mehanizam pouzdanosti i predvidivosti. kada se takav pokušaj učini. Nadležnost u ovom kontekstu znači izričito i zakonski dodijeljenu moć odlučivanja o određenoj stvari ili pitanju od javnog interesa. Moguće da je beskorisno i ponekad čak kontraproduktivno imati za cilj jasno definisanje granica principa upravnog prava. Oni često u određenoj situaciji izgledaju kontradiktorni jedni drugima. . također. karakterišu kao pravna sigurnost ili sudska sigurnost djelovanja javne administracije i njenih odluka. Vladavina prava se protivi samovolji. vjerovatno je mudro pribjeći “praznom konceptu” zbog njegove savitljivosti da se uklopi u različitim situacijama. Svi ovi principi pokušavaju iskorijeniti samovolju u vođenju javnih poslova. U suštini. Ova doktrina je preuzeta iz francuskog originala. Vlasti mogu odlučiti samo o pitanjima nad kojima imaju jurisdikciju. Pokušaji da se osiguraju detalji u regulisanju takve varljive stvari imaju tendencu da rezultiraju neskladom i kontradikcijom. Zbrka u ovom domenu lako dovodi do nepravde. izostavljajući dalja razmatranja. profesionalna lojalnost prema vladi kao da oponira profesionalnom integritetu i političkoj neutralnosti. Varljiva priroda principa upravnog prava je jedan od razloga zašto su “prazni koncepti”4 tako uobičajeni u upravnom pravu i odredbama državne uprave. koja vlasti omoguPreeminence des actes reglementaires sur les actes individuels d’une meme autorite publique. također. diskrecione odluke mogu izgledati kao da su protiv vladavine zakona i tako dalje. Srodan primjeni vladavine zakona je pojam pravne nadležnosti. Kontradikcija i neslaganje. vladavina zakona znači da javna administracija treba izvršavati svoje dužnosti u skladu sa zakonom. kronizmu i drugim nepravilnostima. U smislu stvaranja zakona.

Vidi Evropski sud pravde. tako da je odluka koju je donijela vlast bez jurisdikcije nevažeća i biće proglašena nevažećom od suda. Za dalje detalje vidi J. također. Ziller. juin 1996. Pod tim se podrazumijevaju procedure koje štite tačnost i nepristrasnu primjenu zakona. u Actualite juridique. Nadležne vlasti ne mogu se odreći ove odgovornosti. da slijedi pravedne procedure. Diskrecione odluke se odnose na slučajeve u zakonskom okviru. bitno za pravičnost postupka. znači da je protiv zakona kada se striktnom primjenom zakona može stvoriti neželjena posljedica. koja sadrži različite principe upravljanja i ograničavanja diskrecionog odlučivanja. Diskrecione odluke su neophodne jer zakon ne može predvidjeti svaku okolnost koja se može pojaviti u budućim situacijama. London. Pojam nadležnosti se striktno primjenjuje. 185-188. da podržava jednak tretman i poštuje pojam proporcionalnosti. in Essays in Honour of Henry G. p.Prilog ćava ne samo donošenje odluke nego je i obavezuje da preuzme odgovornost. droit administratif. “The Procedural Guarantees in the Recent Case Law of the European Court of Justice”. Vidi J. Schermers. pp. Jedan od principa koji djeluje u korist “administracije kroz zakon” je princip pravičnosti postupka7. također. Ovo može uzrokovati zloupotrebu administrativne vlasti. 7 Ovaj princip je dobro prihvaćen u zakonu Evropske zajednice. Javnim vlastima može izričito zakonom biti dozvoljeno da donose diskrecione odluke. ECR-I-5469. Proporcionalnost se poistovjećuje sa razumnošću. Case Technische Universitat Munchen. bez ugrožavanja građana više nego što je to striktno potrebno da bi se to rješenje postiglo. 1991. posvećivanje pažnje društvenim vrijednostima. Sloboda odlučivanja ne znači nezakonitost. 487 ff. 11 . “Le principe de proportionnalite en droit administratif at droit communaunautaire”. Sloboda odlučivanja i samovolja nisu jedna te ista stvar. Drugim riječima. kada je neki stepen slobode ostavljen onome koji donosi odluke. da definiše javni interes na odgovoran način. Boston. i to je ušlo u većinu sistema evropskog upravnog prava putem zakona Evropske zajednice6. numero special. Proporcionalnost je posebno važna u slučajevima naredbi obavezne prodaje (ili eksproprijacije) kroz koje su pojedinci lišeni vlasničkog prava zbog javnog interesa. Sudovi su razradili pravnu doktrinu administrativnog odlučivanja. Vol. Pojam proporcionalnosti posebno je razvio Evropski sud pravde slijedeći odredbe koje su već postojale u njemačkom zakonu. Jedna konkretna primjena pravičnosti postupka je pravni princip da ničija prava niti interesi neće biti ugroženi bez prethodnog upoznavanja sa činjenicama koje su u pitanju i saslušanja u odgovarajućem postupku. zakonitost diskrecionog odlučivanja ne može djelovati bez opštih principa upravnog prava. Pouzdanost i predvidivost javne administracije nisu neminovno u suprotnosti sa upravnom slobodom odlučivanja (freies Ermessen. Među ovim principima su i oni koji prisiljavaju administraciju da se ponaša u dobroj vjeri. U ovom smislu jurisdikcija (ili nadležnost) jednaka je odgovornosti. Drugi princip koji ide u korist pouzdanosti i predvidivosti jeste javni princip proporcionalnosti. pouvoir discretionnaire). II. Davanje pouke o administrativnoj radnji zainteresiranim stranama je. Schwarze. To znači da administrativna radnja treba biti proporcionalna do rješenja po zakonu. Diskreciono pravo je dodijeljeno administrativnim tijelima iz više razloga. kao što je poštivanje osoba i zaštita njihovog digniteta. jer oni čine neku vrstu proturavnoteže vis a vis diskrecionog prava koje se pripisuje javnoj administraciji5. 1994. Dordrecht. To. 6 5 Pravni savjetnik – 2/2001.

Podmićivanje rezultira gubitkom neovisnosti zbog nezakonitog profita. Politička ambicija ili profesionalna pohlepa mogu dovesti državnog službenika da podlegne dodvoravanju. te jasne kaznene odredbe. Kašnjenje može biti rezultat neadekvatnih izvora ili nedostatka političkog rješenja. Otvorenost i transparentnost dopuštaju. Gubitak profesionalne neovisnosti ukazuje na službenika koji nema neovisnost mišljenja i prosudbe. i da se slijepo povinuje željama nadređenih ili čak unaprijed uzdrži od vlastitog prosuđivanja. Profesionalizam i profesionalni integritet u državnoj upravi jasno potpomažu pouzdanost i predvidivost javne administracije. Kašnjenje javne administracije u donošenju odluka i poduzimanju radnji može izazvati frustraciju. te za posljedicu ima jasan doprinos vrijednostima profesionalnog integriteta. Neophodno je uspostaviti ravnotežu između vrijednosti neovisnosti i lojalnosti prema zakonski dominantnoj vladi. što ima za posljedicu nepravedno ili nepošteno nanesenu štetu opštem interesu ili pravu druge zainteresirane strane. svakome koga se dotiče administrativna radnja da upoznaju njene osnove. omogućavaju vanjsku kontrolu 12 Pravni savjetnik – 2/2001. i obezbjeđivanjem redovne obuke. Zakonska pravila mogu pomoći u ublažavanju problema tako što će se tačno odrediti vremenski rok u kojem se stvari moraju završiti. Ipak. nepravdu ili tešku štetu kako za javni tako i za privatni interes. predrasuda znači posjedovanje sklonosti ka određenom rezultatu u procjenjivanju date situacije. Pravni propisi koji zabranjuju državnim službenicima miješanje u proces donošenja odluka u kojima oni mogu imati lični ili utvrđen jasan interes imaju za cilj da pojačaju vrijednost nepristrasnosti. s jedne strane. Državna uprava sa shemom zapošljavanja na osnovu vrijednosti. U domenu javne administracije. Ona često ima jači smisao predrasude ili presude iz pogrešnih razloga. mora se istaći da neovisnost državne uprave ne znači apsolutno pravo na slobodno prosuđivanje ili mišljenje. prinudu i dodvoravanje. dok transparentnost kada se pobliže pogleda može značiti “providnost” u svrhu kontrole i supervizije. Državna uprava čije je sistem zapošljavanja i unapređivanja većinom baziran na političkoj patronaži ili kronizmu će prije sputavati profesionalni integritet nego sistem koji se zasniva na vrijednostima. čini državne službenike manje osjetljivim na korupciju. kao kad se kod razmatranja predmeta blokira rasprava o meritumu. može poboljšati kompetentnost javne administracije i ukazati na značaj pouzdanosti. nekontrolisana politička ambicija i pretjerana želja za unapređenjem su česti uzroci gubitka neovisnosti. sa druge strane. jasno navodeći njihova prava i dužnosti. veliki pritisak. Profesionalni integritet državne uprave se oslanja na pojmove nepristrasnosti i profesionalne neovisnosti. Kao što je ranije rečeno. obezbjeđuje pravedan i odgovarajući nivo zarade koji je javan i dobro regulisan. Postoje profesionalni standardi i pravni princip kojima se mora povinovati. .Prilog Blagovremenost u djelovanju javne administracije snažno podržava principe predvidivosti i pouzdanosti. Sistem državne uprave u kojem službenici imaju specifična pravila koja regulišu pravo na napredovanje u karijeri. Nepristrasnost se odnosi na odsustvo predrasuda. a. To je često povezano sa neefikasnošću i nekompetentnošću državnih službenika. profesionalni integritet doprinosi pouzdanosti i predvidivosti javne administracije. Veliki pritisak dovodi do gubitka neovisnosti iz straha. OTVORENOST I TRANSPARENTNOST Otvorenost podrazumijeva da je administracija dostupna vanjskom ispitivanju. Podmićivanje.

vlasti imaju običaj da proglašavaju neke stvari povjerljivima mnogo češće nego je to istinski potrebno. Ovdje vrijedi spomenuti da je. Ipak. Obrazloženje je najvažnije kada zahtjev zainteresirane strane biva odbijen. također. i time pomažu zainteresiranim stranama da uživaju pravo da dobiju obeštećenje kroz žalbu.Prilog administrativnog djelovanja kroz institucije supervizije. lični podaci se ne bi trebali odavati trećoj strani. a danas se ona smatra važnim standardom javne administracije. Zastupnici vlade se obično moraju predstaviti javnosti. U ovom slučaju obrazloženje treba pažljivo da pokaže i opravda zbog čega nisu prihvaćeni argumenti ili dokazi koje je stranka podnijela. sa izuzetkom Švedske od kraja osamnaestog stoljeća. neophodni instrumenti za vladavinu prava. Obezbjeđivanje motiva za administrativne odluke je instrument za otvorenost. jer obezbjeđuju razloge za donošenje administrativnih odluka. proslijeđene i primljene od onih na koje se odnose. jednakost pred zakonom i odgovornost. jer smanjuju vjerovatnost loše uprave8 i korupcije. Državni službenici moraju prihvatiti određena ograničenja na zaradu od privatnih aktivnosti. dokaze i primijenjenu zakonsku opravdanost. po pravilu. pravna regulativa mogla stupiti na snagu samo kada se objavi u službenom listu ili novinama. i. stvar je u tome da saopštenje o razlozima mora razjasniti po kom osnovu je tako učinjeno uz dovoljan stepen opravdanosti kako bi omogućio zainteresiranoj strani da pripremi žalbu na tu odluku. Otvorenost i transparentnost u javnoj administraciji služe za dva specifična cilja. koje navodi razloge koje je vlast slijedila u donošenju odluke i posebno pokazuje konzistentnost između činjenica i objašnjava kako se činjenice uklapaju u okviru zakonodavstva. oni su neophodni za zaštitu prava pojedinaca. Isto tako. obrazloženje bi trebalo sadržavati činjenice. Opšte je pravilo da upravljanje javnom administracijom treba biti transparentno i otvoreno. Evropski obdusmen bi trebao spriječiti lošu upravu. Od posebne važnosti za primjenu otvorenosti jeste obaveza javnih vlasti da daju obrazloženje za svoje odluke. da su administrativne odluke primjenljive samo onda kada su službeno i. Javni registri moraju biti dostupni široj javnosti. Tek od šezedesetih godina razvija se vrijednost otvorenog upravljanja u različitim demokratskim sredinama. U upravnom pravu postoji nekoliko praktičnih primjena ovog principa. transparentnost i odgovornost. s jedne strane. Pravni savjetnik – 2/2001. 13 . 8 U okviru Evropske unije. s druge strane. Otvorenost i transparentnost su. Prema tome. S druge strane. Samo u nekim slučajevima stvari trebaju biti tajne i povjerljive. S jedne strane. Administrativne radnje moraju biti podstaknute ili naređene od odgovarajuće nadležne vlasti. Ranije je jedina primjena principa otvorenosti za većinu u zapadnim demokratskim sredinama bila u tome da je. Administrativni akt ili odluka bi trebali biti popraćeni sa obrazloženjem. posebno one koje utiču na nacionalnu sigurnost ili slična pitanja. U stvarnosti postoji samo nekoliko stvari koje mogu uticati na nacionalnu sigurnost. oni štite javni interes. koje moraju biti obznanjene i odobrene unaprijed. Međutim. tradicionalni standard za javnu administraciju bila diskretnost i tajnost. Šta predstavlja odgovarajuće razloge je uvijek teško pitanje u upravnom pravu koje se obično podnosi sudovima na rješavanje.

nego konkretna i pravno definisana koja se objašnjava kroz paket specifičnih procedura. To se može obaviti kroz više različitih mehanizama. zahtijeva da nijedna vlast ne može biti oslobođena kontrole ili pregleda od drugih. EFIKASNOST I EFEKTIVNOST Specifična dimenzija odgovornosti vezuje se za efikasnost u sprovođenju javne administracije. istrage od ombdusmena. Ukratko. Posebna karakteristika odgovornosti u domenu upravnog prava jeste da je ona osigurana kroz kompleksan niz prilično formalnih procedura. efikasno i na vrijeme. mediji itd. žalbe višem upravnom tijelu. transparentnost. Odgovornost. Drugim riječima. Institucije i mehanizmi nadzora prate i kontrolišu rad državnih službenika. U upravnom pravu to znači da svako administrativno tijelo treba biti odgovorno za svoje postupke drugoj administrativnoj. svi ovi mehanizmi i institucije imaju svrhu unapređenja vladavine prava. nadzor ima za cilj osigurati administrativni princip “administracije kroz zakon”. tužilaštva. unapređenje kvaliteta procesa donošenja odluka i konačno unapređenje pouzdanosti. efektivnosti i efikasnosti kao ključnih principa javne administracije i državne uprave. oni imaju za cilj zaštitu prava pojedinca i javnog interesa. transparentnosti. kontrola parlamentarnog komiteta i dr. pouzdanost i predvidivost javne administracije. poštovani od državnih službenika i vlasti. Ove nadzorne institucije i mehanizmi mogu imati različite forme: sudovi. uključujući sudske pretrese. inspekcije. jer je on neophodan da zaštiti kako javni interes tako i prava pojedinaca. parlamentarni komiteti. te koliko se dobro slijede zakonske procedure koje oblikuju odluke javne administracije. Nema apstraktne odgovornosti. također. Odgovornost je efikasna za pokazivanje da li se poštuju principi kao što je vladavina prava. Ova činjenica daje uvid u posebnu i delikatnu ulogu državne uprave u modernim demokratskim društvima. efektivnost. Odgovornost je neophodna za osiguravanje vrijednosti kao što su: efikasnost. otvorenost. ugrađeni u upravno pravo. Prepoznavanje efikasnosti kao važne vrijednosti javne administracije i državne uprave je re- 14 Pravni savjetnik – 2/2001. unutrašnja i vanjska kontrola. nepristrasnost i jednakost pred zakonom. zakonodavnoj ili sudskoj vlasti. Drugim riječima. odgovornosti. i da li se sprovode principi i procedure utvrđeni posebnim ili opštim odredbama. uobičajena tijela vlade. inspekcije posebnih odbora ili komisija. Svrha nadzora je da procijeni da li javna tijela obavljaju svoje funkcije efektivno. s druge strane. pravne sigurnosti i zakonitosti javne administracije.Prilog ODGOVORNOST Općenito odgovornost znači da vlasti moraju objasniti i opravdati svoje postupke drugima. Nadzor je potreban kako bi se osigurala odgovornost javne administracije i administrativnih tijela da koriste svoja ovlaštenja u skladu sa zakonom i slijede ustanovljene procedure. Nijedno savremeno tijelo ili institucija nema tako mnogo raznolikih sredstva nadzora i kontrole kao javna administracija. ombdusmeni. . Nije iznenađujuće da odgovornost nužno ima veze sa tim koliko su principi. s jedne strane.

S ovim sprovođenja zakonima i utvrđivanje službenika. efikasnost i efektivnost (poznato kao tri E). također. Ovo je obavezalo nekoliko zemalja članica da modifikuju neke od svojih domaćih organizacionih i administrativnih struktura i ugovora o donošenju odluka kako bi što efikasnije i efektivnije primjenjivali evropsko zakonodavstvo i.). u osnovi. one mogu ići protiv ekonomskog korištenja sredstava i mogu nepovoljno uticati na odnos između troškova i rezultata administrativnog djelovanja. čuvajući za javnu aministraciju ulogu donosioca odluka i praćenja ugovora. one se stalno prilagođavaju prema modernim uslovima. Pravni savjetnik – 2/2001. Efikasnost je karakteristika upravljačke vrijednosti koja se krije u umijeću održavanja dobrog odnosa između resursa i ostvarenih rezultata. EVROPSKI ADMINISTRATIVNI PROSTOR Nabrojani principi se mogu pronaći u upravnom pravu svih evropskih zemalja. Direktiva Evropske zajednice o javnom posredništvu pokazala se kao važan izvor homogenizacije pravnih principa u cijeloj Evropskoj uniji. Pravno ozakonjenje širih i složenih serija zakona o javnom posredništvu razvilo se kao dio upravnog prava. zbog fiskalnih ograničenja u mnogim zemljama. Komisija v. Brojna institucionalna i pravna rješenja pokušavaju riješiti ovu kontradikciju. efikasnost i efektivnost sprovođenja javne administracije u pružanju javnih usluga društvu sve se više izučava. Slučaj 68/81. Stalni 9 Vidi Evropski sud pravde. 2. Ona obično zahtijeva analiziranje i procjenjivanje javne politike. Među institucionalnim rješenjima se može navesti prenošenje proizvodnih aktivnosti ka privatnom sektoru unajmljivanjem po ugovoru. Zakon Evropske zajednice. pojam produktivnosti se pojavio i u javnoj administraciji. Kako je država postala proizvođačem javnih usluga. Javni menadžeri često vide zakonske procedure kao neprijateljske restrikcije efikasnosti. zahtijeva efikasnu administraciju9. efikasnost i efektivnost javne administracije su uvršteni kao ustavni principi zajedno sa više klasičnim principima kao što su vladavina prava. kao što je španski (1978). što se razmatra u sljedećem poglavlju. Belgija (1982. upravno pravo često upućuje na ekonomiju. Efikasnost kao upravljačka vrijednost izgleda kao da protivrječi vladavini prava i očekivanoj proceduri kao politička/demokratska vrijednost. sastoji od osiguranja uspješnog javne administracije u postizanju ciljeva i rješavanja javnih problema utvrđenih vladom. uz vladavinu prava. je povezana efektivnost koja se. Iako javne administracije u evropskim zemljama imaju stare strukture. koja se i samo razvija. Danas. da osiguraju uspješnu saradnju sa institucijama Zajednice. posebno u dijelu primjene direktiva i pravila Zajednice. uopšte. i koliko se dobro ta politika primjenjuje od javne administracije i državnih U skorijim ustavima zemalja zapadne Evrope. ECR 153. Prateći uspostavljene procedure. Isto tako. transparentnost i nepristranost. Ovaj konflikt nameće veliki broj pitanja.Prilog lativno novo. uključujući članstvo u Evropskoj uniji. 15 . kao principe koji moraju nadzirati aktivnosti i odluke javne administracije i državnih službenika.

Paris. treba razmotriti činjenicu da je integracija Evropske unije evolucijski proces (princip progresije u izgradnji Evropske unije). problemi koji su nastali ovim razlikama među državama članicama su glavni razlog zašto je institucionalnoj izgradnji dat tako visok prioritet u procesu širenja ka Centralnoj i Istočnoj Evropi. 23. Svrha je ovog poglavlja da istraži te pokretačke snage prema ovom zajedničkom Evropskom administrativnom prostoru. 10 16 Pravni savjetnik – 2/2001. kako bi ovi standardi trebali biti predstavljeni u naporima izgradnje institucija koje preduzimaju zemlje koja traže puno članstvo u Evropskoj uniji. Koncepti zakona Zajednice su uvedeni u nacionalne sisteme direktno primjenom odredbi ili direktiva. Nomos. and Sweet and Maxwell. Preparing Public Administrations for the European Administrative Space. Ova lista je daleko od kompletne. uglavnom. Ovo je opisano kao “Evropski administrativni prostor”10. Zemlje koje se kandiduju moraće razviti svoje administracije do stepena pouzdanosti Evropskog administrativnog prostora i dozvoljenog praga usvojenih principa. . Pravni sistemi zemalja članica Evropske unije se stalno podvrgavaju procesu približavanja u mnogo različitih polja pod uticajem zakona Zajednice. London. Ovo nam dopušta da uvedemo termin evropeizacije upravnog prava kao značajnog elementa nedavnih pravnih promjena. tj. Sve ovo pokazuje pojavljivanje Evropskog administrativnog prostora. Običajno pravo Evropskog suda pravde može uspostaviti principe više opšte prirode. No. OECD. koje prvo moraju biti prenijete u nacionalne zakone.Prilog kontakti između državnih službenika zemalja članica i Komisije. koji se. i. Postoji minimum standarda kvalitete i pouzdanosti javne administracije koje zemlje kandidatkinje trebaju doseći. 1998.). zajedničkih administrativnih standarda i vrijednosti državne uprave. Odredbe i direktive imaju direktan uticaj na administrativne sisteme zemalja članica i mogu dovesti do važnih promjena u pravnim principima primjenjivim na javnu administraciju u datom sektoru posebne politike. doveli su do međusobnog približavanja nacionalnih administracija. Ovo znači da zemlja treba pokazati dovoljan stepen progresa u poređenju sa prosječnom razinom zemalja članica Evropske unije. koji su to standardi javne administracije usvojeni paketom zajedničkih principa upravnog prava. Administrative Law under European Influence: On the Convergence of the Administrative Laws of the EU Member States. Schwarze (ed. Štaviše. koji su primjenljivi i više nego u jednom polju zakona. konačno. u mnogim slučajevima je tumačenje relevantnih propisa Evropske zajednice od Evropskog suda to koje dovodi do modifikacija principa upravnog prava kako su ga prihvatile zemlje članice11. pojava sistema administrativne pravde širom Evrope i zajedničke osnovne vrijednosti i principi javne administracije. tiče osnovnih institucionalnih dogovora. 11 Vidi J. procesa. Također. 1996. kroz zakonodavnu aktivnost institucija Zajednice i kroz običajno pravo Evropskog suda pravde. Baden-Baden. zahtjev za razvojem i primjenom acquis communautaire prema ekvivalentnim standardima pouzdanosti širom Unije. procedura i ugovora administrativnih struktura. a postoje i značajne kvalitativne razlike između članica. Zaista. kako je on stvoren. Stepen konverVidi SIGMA Papers.

zemlje članice imaju veliku administrativnu autonomiju. godine (kada su se Austrija. još od osnivanja Evropske zajednice. postoji veliki broj zakonodavstava koja se tiču stvarnih sektoralnih odredbi upravnog prava. godine (kada su se Portugal i Španija priključile Evropskoj uniji) promijenjen je 1995. Za njih će biti neophodno da dosegnu budući prosječni stepen zemalja članica. Komparacija će se morati uraditi između zemlje koja se kandiduje i prosjekom svih zemalja članica. Međutim.) i Ugovor iz Mastrihta (1992. teritorija gdje je primjenljivo upravno pravo je teritorija suverene države. Još ne postoji usaglašen dogovor. različitog intenziteta. zemlja koja se kandiduje mora biti u stanju da premosti razliku između trenutnog stepena kvaliteta njene javne administracije i njenog budućeg stepena. jednostavno govoreći. 17 . odnosi na široki sistem sudske saradnje Evropske unije. tačnije Ugovor iz Rima (1957. Zajednički administrativni prostor. osiguravanjem slobodnog natjecanja firmi na teritoriji Evropske unije. POJAM EVROPSKOG ADMINISTRATIVNOG PROSTORA Pojam Evropskog administrativnog prostora izveden je iz već uobičajenih pojmova Evropske ekonomije i društvenog prostora. što je poznato kao acquis communautaire. Do sada su samo određeni elementi eventualnog Evropskog upravnog prava izvedeni iz osnovnih ugovora Evropske unije i pomoćnog zakonodavstva koje je donijela Komisija.Prilog gencije iz 1986. Kada država članica pogriješi u Pravni savjetnik – 2/2001. Pitanje zajedničkog upravnog prava za sve suverene države integrirane u Evropsku uniju je još diskutabilna stvar. ukoliko želi uspješno priključenje Uniji. samo je nekoliko horizontalnih administrativnih pitanja postalo predmetom zakonodavne aktivnosti evropskih institucija. Za zemlju koja se kandiduje neće biti dovoljno da se usporedi sa “najgorom” zemljom koja je već članica Unije. Ova pitanja su u velikoj mjeri povezana sa javnim posredništvom. od formalnih pravnih uporišta. je moguć kada se paket administrativnih principa.). Važni principi upravnog prava su navedeni u Ugovoru iz Rima. Kada se jednom procijeni demokratska priroda njihovih političkih režima. pitanja vlade i javne administracije ostaju na volju zemalja članica. također. Tako. kada se druge zemlje kandidatkinje priključe Evropskoj uniji. omogućavajući im ponude za tendere u bilo kojoj zemlji članici Evropske unije i sa pitanjima vezanim za državnu pomoć kompanijama. koju moraju odobriti i pomno pratiti institucije Evropske unije. On se. Očigledno je da glavni konstitucionalni pravni tekstovi Evropske unije. Tradicionalno. Nasuprot tome. kao što je pravo na sudsku reviziju administrativnih odluka koje donesu institucije Evropske zajednice (član 173) ili obaveza davanja razloga Evropskoj zajednici pri donošenju administrativnih odluka (član 190). Drugim riječima. te je o njemu detaljno raspravljano u okviru konstitucionalnih pregovora Evropske unije. pravila i odredbi jednako primjenjuje na datoj teritoriji kojeg pokriva nacionalni ustav. Finska i Švedska priključile Uniji) i opet će se promijeniti u budućnosti. koji podrazumijeva uzajamnu pomoć u sprovođenju zakona i nekim približavanjima u relevantnom zakonu. nemaju model javne administracije koji bi implementirale zemlje članice Evropske unije. Ovo znači da nije dovoljno za zemlju koja se kandiduje doseći trenutni prosječni stepen javne administracije u postojećim zemljama članicama Evropske unije.

što se može okarakterisati kao “neformalni acquis communautaire” u smislu da ne postoji formalna konvencija. 12 18 Pravni savjetnik – 2/2001. čiji je stepen kompatibilnosti sa odgoVidi Evropski sud pravde u pridruženim slučajevima C-6/90 i C-9/90 “A. međutim. Ponekad utiče na različite domene odlučivanja. postoji značajna pravna posljedica. ljudi i kapitala. zbog velike raznolikosti formi i dubine decentralizacije unutar različitih zemalja članica. koje su prvobitno podrazumijevale većinom stvaranje zajedničkog ekonomskog tržišta. okolina. poljoprivreda. kao ključni elementi osiguravanja i implementacije tih sloboda. koji sadrži upute i pravila.Prilog implementaciji zakona Evropske zajednice. iako svaka država članica ima punu slobodu da odluči o načinima i sredstvima za postizanje rezultata koje predviđaju Ugovori i dodatno zakonodavstvo Evropske zajednice. Odsustvo formalnog pravnog tijela. Postoji jedinstveni acquis kojeg čine principi upravnog prava. vidljiva na polju administrativnih i organizacionih dogovora i struktura. njena proceduralna pravila i institucionalne ugovore. industrija. odnosno pokazuje svoju pravnu nesposobnost da prenese direktive Evropske zajednice ili da implementira odredbe Evropske zajednice. koju ne pokreću samo ekonomski interesi nego sve više želja za izgradnjom bližih društvenih i političkih veza među ljudima Evrope. Ugovori Evropske zajednice i dodatno zakonodavstvo Evropske komisije za njihovu implementaciju su dio domaćeg pravnog poretka zemalja članica. telekomunikacije. prihvata sredstva i principe razvijene unutar Unije. Nacionalna javna administracija i nacionalni sudovi su obavezani da primijene ugovore. Italy”. kako su namjeravali potpisnici Ugovora u Rimu. koje reguliše javnu administraciju. Četiri slobode navedene su u Ugovoru iz Rima. Manje je. . zatim kontrole granica i tako dalje. Ovo obezbjeđuje dovoljno uporište za pojedinca da na sudu tuži državu za obeštećenje12. to jest sloboda kretanja robe. sa istom pažnjom kao da su istinski domaći. Ovo upravno pravo ima karakteristiku sektoralnog. POKRETAČKE SNAGE KONVERGENCIJE Evropske zajednice. što znači da nacionalne javne administracije država članica. v. nauka i istraživanje. Evropska unija više ne znači samo zajedničko tržište robe i usluga. Ova situacija je posebno vidljiva na polju principa upravnog prava. usluga. njihove javne administracije. Rezultat je takav da. Zakonodavna aktivnost evropskih institucija je glavni izvor zajedničkog Evropskog stvarnog upravnog prava koje vodi zemlje članice Evropske unije. Francovich et al. 1991. To može. njihove sudove i njihove građane. ne znači da je Evropsko nadnacionalno upravno pravo beznačajno ili nepoznato zemljama članicama Evropske unije. kao što je slobodna konkurencija na domaćem tržištu. moraju raditi na uspješnoj implementaciji ovih ugovora u svim njihovim dijelovima. međutim. jasno navedenih u Ugovoru. Ovo upravno pravo sadržava acquis communautaire. Država se smatra odgovornom za neugovornu odgovornost. su se razvile ka Evropskoj uniji. predstavljati zajedničko Evropsko opšte upravno pravo. i dodatno zakonodavstvo Komisije kao “vodič za Ugovore”.

različite standarde i prakse za primjenu nacionalnog zakona i zakona Evropske zajednice. Nomos. 1995. u primjeni zakona Evropske zajednice. London. više uopšteni. Ovi odnosi između vlada doprinose širenju i podjeli paketa zajedničkih administrativnih principa i načina upravljanja. L’Harmattan. koji su. definiše i prečišćava opšte administrativne principe koji su kao takvi obavezujući za sve zemlje članice. odnosi među ljudima. Progresivno. Ova vrsta “kontaminacije” nacionalnih zakona principima zakona Evropske zajednice. kao i njihove građane. Ovaj fenomen se izrodio iz činjenice da bi bilo teško koristiti. tj. Baden-Baden. jedan od koncepata koji je održan i pojačan Ugovorom iz Mastrihta (član 209A). Konačno. sudska praksa je glavni izvor opšteg. Ova činjenica vodi do ideje jedinstvenog upravnog prava koji se razvija između zemalja članica Evropske unije. Sud. Interadministrativna saradnja je. opšte. Marcou. Drugi izvor administrativnog približavanja je stalna interakcija među zvaničnicima zemalja članica i između tih zvaničnika i Evropske komisije. procjenjujući nacionalno običajno pravo zemalja članica. koje su stvorili i prečistili nacionalni upravni sudovi zemalja članica Evropske unije. Administrative Law under European Influence: On the Convergence of the Administrative Laws of the EU Member States. po prirodi. Sud treba da se osloni na već postojeće. nacionalne institucije primjenjuju neke standarde i koriste iste prakse za primjenu nacionalnih zakona i zakona Evropske zajednice. vladavina Evropskog suda pravde reflektuje se na administrativne principe i njihov razvoj. nesektoralnog upravnog prava u Uniji. i osiguravaju uspjeh rezultata politike predviđene u osnovnim Ugovorima i dodatnom zakonodavstvu Evropske zajednice. također. doprinose njegovanju međusobnog razumijevanja o tome kako implementirati politiku i odredbe Evropske unije na nacionalnom nivou i njegovanju korisne razmjene najboljih praksi za postizanje rezultata koje ta politika treba postići. S obzirom na to da je dodatno zakonodavstvo Evropske zajednice gotovo isključivo sektoralno. Paris. također. Ovi odnosi između vlada. 19 . uglavnom. U stvari. Schwarze (ed.). koji pomaže oblikovanju zajedničkog idealnog modela ponašanja državnih službenika širom Unije. doprinosi uspostavljanju Evropskog administrativnog prostora. and Sweet and Maxwell. 13 Pravni savjetnik – 2/2001. Međutim. iako su izlagani od slučaja do slučaja. 1996. a oni su. Saradnja i razmjena imaju efekat stvaranja neformalnih pritisaka na uspostavu zajedničkih standarda na način na koji nacionalne javne administracije ispunjavaju svoje supranacionalne obaveze. unutar date države. Vidi i G. principe upravnog prava. Evropski sud pravde je taj koji igra glavnu ulogu u oblikovanju jedinstvenih principa upravnog prava unutar Evropske unije. jer su zvaničnici koji su uključeni u stanju da razviju prilično stabilnu profesionalnu karijeru unutar vlastite državne uprave. Les mutations du droit de l’administration en Europe: pluralisme et convergences.Prilog varajućim odredbama zemlje koja se kandiduje sada ispitan i ustanovljen od Evropske komisije u okviru pregovora za prijem. zapažen je fenomen prodiranja zakona Evropske zajednice u nacionalne pravne odredbe13. Spomenuti efekti takvih odnosa među vladama su mogući u velikom obimu. ULOGA EVROPSKOG SUDA PRAVDE U STVARANJU JEDINSTVENOG EVROPSKOG ADMINISTRATIVNOG PROSTORA Vidi J.

kao i njemačkom konceptu Rechtsstaatlichkeit. Ovo je jedino prirodno zbog fragmentarne prirode napisanog Evropskog upravnog prava. posebno koncepti koji su dolazili iz Francuskog upravnog prava. koje pokriva većinom polja sektoralne politike i običajno pravo podneseno Evropskom sudu pravde. Vrijedi zapaziti da. Florence.Prilog Kako je već ranije spomenuto. princip “administracije putem zakona” utemeljen je u francuskom principe de legalite. kada se dio zakonodavstva čini nejasnim. što bi moglo biti označeno kao zajedničko Evropsko upravno pravo. Schwarze. modelirane prema nacionalnom upravnom pravu zemalja članica Evropske unije od Evropskog suda pravde. 14 15 Vidi J. nikada nije bio prisutan samo francuski uticaj na razvoj zakona Evropske zajednice. Rivero. da proslijede slučaj Evropskom sudu pravde na tumačenje (član 177. STEPEN KONVERGENCIJE ADMINISTRATIVNIH SISTEMA Dati administrativni sistem može se procijeniti kroz pomno ispitivanje obima u kojem se ovi principi zaista primjenjuju kako u formalnim pravnim ugovorima u zemlji tako i u svakodnevnom ponašanju javnih vlasti i državnih službenika. a porast članstva doveo je do promjene u izvorima inspiracije Evropskog suda pravde u njegovom pravnom razmišljanju. Vol. iako ova tri pojma imaju različite nacionalne korijene. cit. 1978. Ugovori su dizajnirani da bi poslužili kao okvir i traže dalji i stalni razvoj. utemeljenost i praktičnost procedura za oblikovanje administrativnih odluka i njihovo dalje preispitivanje kroz žalbe i obeštećenje. Vidi J. Na primjer. Kako zakon Evropske zajednice mora biti tumačen na jedinstven način. dajući okvir za tumačenje kojeg trebaju slijediti nacionalni sudovi. već da je njegova sudska praksa smjesa uticaja proisteklih iz gotovo svih članica Unije14. “Vers un droit europeen: nouvelles perspectives en droit administratif”. Principi upravnog prava su razmatrani u prethodnom poglavlju ovog dokumenta. EC Ugovor). stepen odgovornosti državnih službenika i javnih vlasti. in M. Ovo znači da odluke suda ne odgovaraju podjednako datim nacionalim pravnim osnovama. Nacionalni sudovi pravde su pozvani da osiguraju implementaciju Ugovora Evropske unije i dodatno zakonodavstvo Komisije. 20 Pravni savjetnik – 2/2001.). European Administrative Law. koji su više ili manje bliski britanskom konceptu vladavine prava – rule of law. U zaključku smo označili glavne pravne administrativne principe. Može se reći da danas postoji zajednički acquis pravnih administrativnih principa koje je razvio Evropski sud pravde. Publications of the European University Institute. . p. Koncept “fer postupka” može se potražiti u britanskim i njemačkim pravnim tradicijama. Određena su mnoga pitanja da ih reguliše dodatno zakonodavstvo Komisije (upute i odredbe). Ovo je doprinijelo istaknutoj ulozi koju Evropski sud ima u razvoju zajedničkih principa. op. U početku su na običajno pravo Evropskog suda pravde uticali pravni sistemi prvih zemalja članica. 389 ff. U tom smislu ovi opšti principi upravnog prava služe kao standardi prema kojima se mjeri pouzdanost javne administracije. Ipak. upravo je Evropski sud pravde usavršio većinu principa upravnog prava. nacionalni sudovi se pozivaju. New perspectives for Common Law in Europe. Capelletti (ed. oni danas vode ka sličnom praktičnom učinku15. 1.

Prilog Obim u kojem različite zemlje primjenjuju ove principe upravnog prava. Istovremeno. Jedan od najvažnijih elemenata koji čini javnu administraciju. Ovaj neformalni administrativni acquis communautaire snažno doprinosi učvršćivanju uspostave Evropskog administrativnog prostora i europeizaciji nacionalnih javnih administracija. transparentnosti. to jest stepen implementacije neformalnih acquis communautaire je indikativan i u korelaciji sa sposobnošću određene zemlje da uspješno usvoji i implementira formalni acquis communautaire. napravljeni prema nacionalnim ustavima i Evropskom upravnom pravu. predvidivosti. posebno one koji se traže pravom primjenom acquis communautaire. koji čine i našu radnu hipotezu. bili bi sljedeći: Prvo. daje orijentaciju o stepenu kompatibilnosti između njihovih administrativnih sistema. Naši zaključci. Ne samo da većina zemalja članica Evropske unije ima posebne odredbe za državnu upravu nego su i njihove državne uprave obavezane principima upravnog prava potrebnim za stvaranje pouzdane javne administracije. između ostalih kao što su odgovarajući neovisni i proceduralni zakoni. koji se rijetko javljaju formulisani u pisanim zakonima. Ovi principi ne funkcioniraju samo na dobrim namjerama. Pravni savjetnik – 2/2001. do prihvatljivih razmjera. nisu sistematizovani. također. Drugim riječima. već moraju biti stalno prisutni u svakodnevom radu javne administracije uz pomoć dodatnog zakonodavstva. s druge strane. Funkcionisanje državne uprave je uspostavljeno prema uzoru na principe upravnog prava kao principe koji vode i obavezuju. je državna uprava. pravni dogovori i ponašanje aktera u javnoj sferi Evropskih društava stvaraju zajednički evropski administrativni i politički prostor. obezbjeđuju pravni institucionalni okvir unutar kojeg se moraju ponašati vlasti i državni službenici u zemljama članicama Evropske unije. efikasnosti i efektivnosti. Drugo. Što se tiče ovog dokumenta. svi ovi elementi. Igrači u ovom polju bi trebali uzeti "zdravo za gotovo" paket principa. 21 . i kao mjere sposobnosti javne administracije za institucionalne ugovore među datim zemljama da implementiraju acquis communautaire. raspon u kojem principi opšteg upravnog prava nadahnjuju nacionalno zakonodavstvo i koliko su prisutni u stvarnom funkcionisanju javnih aktera. služe kao preduslovi za bližu integraciju među njima. te upravnog prava zemalja članica Evropske unije. ali su etički i pravno obavezujući i koji se horizontalno javljaju u svim javnim administrativnim dokumentima. odgovarajućih administrativnih institucija i seta pravnih vrijednosti ugrađenih u državnu upravu. očigledno je da je aktuelizacija administrativnih principa pouzdanosti. oni. ovo zahtijeva pažljivo posmatranje razvoja nacionalnih državnih uprava kao odlučujućeg instrumenta koji osigurava i sprečava prenos ovih principa upravnog prava u aktuelno javno djelovanje i proces donošenja odluka. odgovornosti. Ovaj zahtjev obezbjeđuje dodatni razlog za posjedovanje stručne i stabilne državne uprave. Neovisni i proceduralni administrativni zakoni. s jedne strane. tražena ukoliko javna administracija zemalja Centralne i Istočne Evrope koje se kandiduju treba da zadovolji uslove pristupa Evropskoj uniji. također.

Moderni koncept javne administracije iziskuje pojam hijerarhijskog delegiranja državne vlasti na pojedince koji rade unutar javnog sistema. Većina ovih ustava zahtijeva posebno zakonsko tijelo zakona koje će regulisati posebne odnose između državnih službenika i države. a sve ima za cilj garancije homogenog i visokokvalitetnog osoblja. ima ulogu poslodavca. država mora osigurati funkcionisanje javne administracije u skladu sa osnovnim pravnim principima. sistemi menadžmenta za selekciju. oni. Osima toga. ustavi Francuske. Portugala i Španije uključuju. U bliskoj vezi sa njenom ulogom poslodavca. Italije. profesionalnu i nepristrasnu javnu administraciju. statuti. državni službenici. nijedna strana uključena u takav sporazum ne može se osloboditi principa ustavnog i upravnog prava. također. Moderni ustavi sadrže odredbe koje se tiču uređenja državne uprave ili čak uspostavljaju opšte modele javne administracije. suprotnoj od prve i osnovne. Prva uloga države na polju zapošljavanja je da reguliše osnovne odnose između poslodavca i namještenika. Grčke. U ovoj ulozi. ima ustavne odgovornosti u vođenju javne administracije u skladu sa principima koji su sastavni dio ustavnog i upravnog prava. država je odgovorna da osigura efikasnu. Država mora postaviti minimum standarda u cilju osiguravanja fer radnih uslova za sve zaposlene. i nametnuti ih javnim službenicima. Ovi pojedinci. Država. Zakon obično reguliše odnose između državnih službenika i države čak i kada su neki aspekti ovih odnosa definisani individualnim ili kolektivnim radnim ugovorima. direktno ili indirektno. Kao takvi. PRAVNE STRUKTURE ZA PROFESIONALNU DRŽAVNU UPRAVU: DRŽAVNI NAMJEŠTENICI ILI DRŽAVNI SLUŽBENICI? Glavna uloga moderne države u demokratiji. 22 Pravni savjetnik – 2/2001. praćenje uloženih napora i obezbjeđenje mehanizama za ispravke i obeštećenje su važni zadaci moderne države. regrutovanje. Na primjer.Prilog DRUGI DIO: PRINCIPI UPRAVNOG PRAVA I STANDARDI DRŽAVNE UPRAVE 1. također. Usvajanje i stavljanje na snagu zakona parlamenta. te njihovog rada u svim granama i na svim nivoima uprave. država. unapređenja i plate. kao i da definiše minimum prava i obaveza ove dvije strane u radnom odnosu. . tržišno zasnovanoj ekonomiji je da promoviše jednake uslove i standarde kao osnovu svakodnevnog života pojedinca i ekonomske aktivnosti pojedinca i pravnih entiteta. Zakon je osnovni mehanizam koji država koristi. Ova odgovornost menadžmenta stvara potrebu za specifičnim odredbama upravljanja državnim namještenicima: politika zapošljavanja i mendžment karijera. moraju osigurati primjenu principa ustavnog i upravnog prava u svakodnevnom radu javne administracije. delegirano zakonodavstvo. nisu samo namještenici države već su u velikoj mjeri i nosioci državne moći. također. osnovne principe državne uprave. Njemačke. kako je navedeno. Pravni izvor koji reguliše odnose između države i državnih službenika mora uzeti u obzir principe upravnog prava.

smatrajući da je svaki javni namještenik dio cjelokupne izvršne državne mašinerije (širi koncept državne uprave). ● Razdvajanje politike i administracije. Razlika između javne i privatne sfere je stara i koliko razlika između države i društva. Holandija. 16 Pravni savjetnik – 2/2001. in Bekke. 23 .). Ovo podrazumijeva da javni domen treba biti regulisan posebnim pravnim principima. 1996. definisanju prirode i vrijednosti moderne profesionalne državne uprave. Ova razlika traži priznavanje da postoji područje gdje javni interes mora pobijediti i da taj isti javni interes bude izvan miješanja pojedinačnog privatnog interesa. kao što su Austrija. u skladu sa odredbama važećeg zakona. Područje administracije opslužuju državni službenici (Beamte. Perry and Toonen (eds. ● Dovoljna zaštita rada. obično ukorijenjene u istoriji njihovih država koje su vremenom modifikovane. Mnogobrojne države. kao što su Francuska. A RAZLIČITI MODELI PROFESIONALNE DRŽAVNE UPRAVE Moderna. Važan pojam administrativnog nadležnog organa i činjenica da svaka administrativna odluka ima jasno zakonom definisanu javnu vlast odgovornu za to predstavljaju pojam individualne odgovornosti. “The Evolution of Civil Service Systems”. ● Razvoj individualne odgovornosti državnih službenika prevazilaženjem ranijih procesa kolegijalnog donošenja odluka. U definisanju njihovih usluga države članice Evropske unije usvojile su različite pristupe. pojedinačne odgovornosti u donošenje odluka i preduzimanje akcija podrazumijeva potvrdu da su odgovornosti i nadležnosti unutar javne administracije jasno definisane. nivo plata. ● Zapošljavanje i unapređivanje po zaslugama. Razlika između politike i administracije podrazumijeva osnovnu pretpostavku da unutar javnog domena postoje dva glavna dijela koja su. koje se potvrđuje nakon svakog političkog imenovanja. Politika se zasniva na javnom povjerenju izraženom na slobodnim političkim izborima. Irska. Indiana University Press. Fonctionnaires). iako blisko vezana. Uvođenje lične. dok su druge zemlje. Svi ovi uslovi doprinose. Administracija se zasniva na zaslugama i profesionalnim sposobnostima državnih službenika. te da akteri koji djeluju unutar javne sfere moraju biti odgovorni tim principima. različita. stabilnost. što je potvrđeno na otvorenom natjecanju za ulazak u državnu upravu. te jasno definisana prava i obaveze državnih službenika. Civil Service Systems in Comparative Perspective. Vidi Raadshelders and Rutgers. imaju različitu osnovnu logiku i imaju različite izvore legitimiteta.Prilog SLIČNI STANDARDI I USLOVI. ustavna državna uprava u demokratiji16 je moguća samo kada je cijeli set uslova ispunjen: ● Razdvajanje javne i privatne sfere. u velikoj mjeri. Španija i Švedska. Ovo se odnosi na visoko obrazovane i vješte javne menadžere. imaju državne uprave koje obuhvataju svakog javnog namještenika. po prirodi.

stabilnosti. to se obično razmatra posebnim zakonom parlamenta ili. jednakost kvaliteta standarda u cjelokupnoj javnoj administraciji. te profesionalci nosioci državne moći (npr. neka osnovna načela ustavnog i upravnog prava su proširena i na namještenike koji nisu državni službenici. dok Litvanija predviđa modalitet šireg koncepta. odnedavno. odnose na prava i obaveze. te dobro poznavanje upravnog i ustavnog prava. zaštitu od političke povrede i miješanja lobija. Državna uprava se mora uobličiti kao institucija koja od svojih članova traži poseban stepen profesionalizma i integriteta. Ovo ima za cilj. Među zemljama Centralne i Istočne Evrope. U ovom smislu dobro osmišljen i dobro rukovođen sistem državne uprave omogućuje državi da dosegne adekvatne standarde profesionalizma. koja poštuje vladavinu prava. što. Kako je navedeno. inter alia. integrisan u javnu sferu i oblikovan u skladu sa dogovorima ustavnog i upravnog prava. jer je državna uprava kao nosilac državne moći važan sudionik u javnoj sferi. policija. državni službenici su oni kojima je povjeren javni autoritet i zakonske nadležnosti u izvršavanju javnih ovlasti i predlaganje javne politike i instrumente uređenja ili o tome daju savjete. moraju se ispuniti brojni uslovi. posebnom formom pravila od izvršne vlasti (Civil Service Order in Council). Sve ovo ukazuje na to da postoji visoka politička svijest o neophodnosti dugoročnijeg ulaganja u ljude sposobne za vođenje javnih poslova na odgovarajući profesionalan način. Dakle. Profesionalizam se ne može odvojiti od stabilnosti i dugoročnog planiranja. Ova njena uloga nije samo nadzorna već i menadžmentska. Danska i Italija ograničile područje koncepta državne uprave na takozvanu središnju javnu administraciju. Kada koncept ima prilično suženo područje primjene. predstavlja one funkcije za čije provođenje jedini legitimitet ima država u skladu sa konvencionalnim političkim sporazumima. nepristrasnu i djelotvornu javnu administraciju. samo profesionalci javnog menadžmenta i administracije. Donošenje posebnih odredaba državne uprave je najčešći put za stvaranje navedenih zakonskih uslova za državnu upravu. 24 Pravni savjetnik – 2/2001. Državni službenici moraju biti odgovorni pred nizom zakonskih uslova koji će im omogućiti da efikasno obavljaju svoje funkcije i dužnosti na odgovarajući. u osnovi. profesionalnu stabilnost. zatim adekvatnu visinu plate da bi se smanjila mogućnost korupcije. povećanje legitimiteta sistema javnog zapošljavanja u cijelosti. kao u Velikoj Britaniji. pogotovo u slučaju korištenja restriktivnog koncepta.Prilog Njemačka. i. kontinuiteta i kvalitete državne uprave u svim dijelovima njene javne administracije. uglavnom. carinici itd) su državni službenici (ograničenje šireg koncepta državne uprave). Definisano na ovaj način. Velika Britanija. U svim zemljama članicama Evropske unije. Kakav god je slučaj. država je odgovorna za profesionalnu. važi ovaj ograničeni koncept državne uprave. . kao što su Mađarska i Poljska. da bi državna uprava mogla izvršavati svoje zadatke. i isključuje patronažu i zapošljavanje po prijateljstvu prilikom popunjavanja osoblja javne administracije. Zapošljavanje i unapređivanje po zasluzi znači odabir najprikladnijih kandidata za državnu službu. zakonski način kroz sve javne administrativne propise. U kasnijim slučajevima. Ovi zakonski uslovi se. državna uprava je dio državne moći. kaznene odredbe i selekciju po osnovi zasluga. čak i u onima u kojima se koristi restriktivni koncept državne uprave. Država mora garantovati određeni kvalitet svoga osoblja.

Ustavni principi zadržavaju jurisdikciju nad ovim u ministarstvu (Royal Prerogative – Kraljevska povlastica). Državni službenici moraju ostvariti niz ciljeva. dva najviša stepena univerzitetskih profesora su. što je moguće više. zakonom i redom. To znači da njima vlada državna uprava i njeno dodatno zakonodavstvo. 25 . i sada samo ne- Pravni savjetnik – 2/2001. Razlog je u tome da njemački ustav obezbjeđuje takav model i kriterij na osnovu kojih se iscrtava granica između Beamte (državni službenici) i Angestellte (državni namještenici) je činjenica koje funkcije obavljaju podrazumijevajući primjenu javne vlasti. te ih zadržati uz pomoć razumne mogućnosti izgradnje karijere i ličnog zadovoljstva. sposobnom da služi uvijek. ● Razlikovati. Ovi ciljevi su bitni za zakone o državnoj upravi. javni domen politike od domena administracije. Ovo je slučaj u Belgiji. inter alia. koji se razlikuju od onih prisutnih u uobičajenim radnim odnosima. U Italiji se najveća reforma desila 1993. Grčkoj. Irskoj. blizak modelima Austrije i Luksemburga. Pregled statusa quo u zemljama zapadne Evrope nudi viziju rješenja. Da bi se to uradilo. kako je već objašnjeno. Ipak. također. koji su predmet zakona o radu. Ovo. ● Obezbijediti profesionalni kontinuitet u javnoj administraciji i izgraditi određene modele vladanja u svim dijelovima administracije. pravnom primjenom itd. godine. Nedržavni službenici se smatraju jednostavnim izvršiocima profesije u javnom sektoru ekonomije. U Njemačkoj postoji izrazita razlika između državnih službenika. državni službenici. ● Privući najbolje kandidate u zemlji za državnu upravu. U drugim zemljama samo dio stalno uposlenih u vladi ima status državnih službenika. to su oni namještenici koji imaju javni autoritet ili državne ovlasti (prosječno 40% javnih namještenika) i ostalih. već opisani principi pravne administracije igraju ključnu ulogu. Velika Britanija je poseban slučaj: državni službenici imaju specifične odredbe koje im potvrđuju njihov status državnog službenika. različite modele prilagođene lakšem ostvarivanju uspjeha. ili unutar javnih službi finansiranih iz državnog budžeta. iako sa posebnim statusom. Portugalu i Španiji.Prilog Postoji nekoliko razloga zbog kojih se državni namještenici ne smiju smatrati samo državnim radnicima. suverenitetom države. jer je uporište logike svakog od ovih domena različito. Italija. Holandiji. pratila je i Danska prije nekoliko decenija i. U nekim zemljama članicama Evropske unije većina javnih namještenika ima status državnih službenika. odnedavno. Od tih ciljeva mogu se nabrojati sljedeći: ● Uspostaviti mehanizme kontrole i odgovornosti u cilju sprečavanja zloupotrebe javnih ovlasti i lošeg upravljanja javnim dobrom. svakodnevno vlasti (politički neutralni principi) i odgovornim za njihovu službu zakonu. tj. objašnjava zašto u ovoj zemlji ne postoji zakon o državnoj upravi. a ne opšti zakon o radu koji uspostavlja minimalne standarde za ugovorne odnose između radnika i poslodavca. Državni službenici se smatraju izvršnom rukom države. Francuskoj. Njemački model. pa su i njihovi izvori legitimnosti različiti. Koncept “primjene javnog autoriteta” je blisko povezan sa stvarima od nacionalnog interesa. ● Dati legitimitet javnoj administraciji u očima građana i poreskih obveznika u cilju izgradnje javnog povjerenja prema administraciji i na kraju državi kao cjelini.

Latvija i Poljska su primjeri zemalja koje su nedavno implementirale reforme za najviše. Francuska. Država ima niz kompetentnih pojedinaca pri izboru za najbolju poziciju. Pojedinci na vrhuncu svoje karijere u svakoj od službi bivaju potpomognuti u razvoju karijere kroz obuke i mobilnost. razvija Višu državnu upravu sa snažnim isticanjem profesionalnog razvoja menadžera i usavršavanja koordinacionih sposobnosti. Top Management Service in Central Government: Introducing a System for the Higher Civil Service in Central and Eastern European Countries. obučavaju i rukovode. postaje vidljivija. Grubo govoreći.Prilog koliko hiljada službenika više potpada pod zakon o državnoj upravi. Drugim riječima. 18 17 26 Pravni savjetnik – 2/2001. također. Evropski sud pravde. 1. kada donošenje nacionalne politike postane kompleksnije i sve više izloženo međunarodnoj koordinaciji. Osim toga. ima tradicionalno definisane grupe viših činovnika. praćeno sa ex ante i ex post kontrolnim mehanizmima. Iako ova vrsta više državne uprave ne postoji u zemljama Centralne i Istočne Evrope. poslovi u javnom sektoru moraju biti otvoreni za bilo kojeg građanina Evropske unije u bilo kojoj zemlji članici Evropske unije. kao što je slučaj sa svim zemljama članicama Evropske unije. prepoznale činjenicu da su standardi upravljanja i doprinos javnih menadžera odlučujući za uspjeh javne administracije. U ovakvoj situaciji kvalitet javnih menadžera. Paris. 2. Slučaj 149/1979. već odavno. dok su ostali predmet zakona o radu i kolektivnih ugovora. . Odsada. neke od ovih zemalja postepeno uvode posebne politike i upravljačke mehanizme za najviše službe u vladi. potreba za najboljim javnim menadžerima. koncept javne vlasti ili zaštite opštih interesa države ili lokalne vlade. sa pratećom administracijom. Dakle. Commission v. sa velikom perspektivom i sposobnošću za koordiniranje svog rada sa nacionalnim i internacionalnim institucijama. Kriteriji za primjenu mjera Ugovora Evropske unije o slobodnom kretanju radne snage kroz zemlje članice Evropske unije je. što znači da je samo od 10 do 40 procenata svih poslova državne uprave rezervisano za državljane. izračunato je da je od 60 do 90 procenata poslova državne uprave u zemljama članicama Evropske unije otvoreno za građane svih država članica. 1995. Holandija. sa ovlastima javne vlasti. Belgium. To obično zahtijeva delegiranje i prenos odgovornosti u korist javnih menadžera. Mađarska. određuju. UPRAVLJANJE DRŽAVNOM UPRAVOM U KONTEKSTU “ADMINISTRACIJE KROZ ZAKON” PROFESIONALNI JAVNI MENADŽERI Zemlje zapadne Evrope su. sa jedinim izuzetkom za one pozicije koje su odredbama domaće državne uprave rezervisane za državljane te zemlje. No. sa svojim sistemom karijere i svojim službama. odredbe državne uprave u zemljama članicama su ključ za primjenu principa zakona Evropske zajednice. OECD. postaje od najvećeg značaja. Ove odredbe su u skladu sa običajnim pravom Evropskog suda pravde samo ukoliko prate taj osnovni kriterij. samo 10 do 40 procenata javnih pozicija je povezano sa “primjenom javne pravne moći i zaštite opštih interesa države”. kao i za napore za njenu reformu. Vidi SIGMA Papers. Poboljšanje rada javne administracije znači traganje za boljom efikasnošću i efektivnošću vladavine prava. iako sa veoma različitim pristupima18. služeći se terminologijom Evropskog suda pravde17. top-menadžere. Druge države uspostavljaju slično definisane grupe top-menadžera koji se centralistički biraju.

principi upravnog prava će mnogo doprinijeti uspostavi profesionalne javne administracije. trebale biti usmjerene na uspostavljanje profesije javnog menadžmenta unutar državne uprave. gonjenja i odštete. Vrsta trajne pozicije menadžmenta koja se može pronaći na višim nivoima zapadnih državnih uprava bila je. ● Kvalitet financijske i administrative odgovornosti. te kontrolni mehanizmi: ovaj posao transparentnosti obezbjeđuje provjeru financijskog i administrativnog odlučivanja. Istovremeno. transparentan i kontrolisan način. također. i još uvijek jeste.Prilog U ranijim administrativnim sistemima zemalja Centralne i Istočne Evrope nije bilo razumijevanja za zajedničku državnu administrativnu profesiju. poboljšanje personalnog menadžmenta i menadžerskih standarda i. pružajući tehnički doprinos. KONTEKST “ADMINISTRACIJE KROZ ZAKON” Ovaj administrativni kontekst je sačinjen od nekoliko faktora. to predstavlja alatku službenicima i izvor informacija. Nepolitički odabrani menadžeri su bili. ali rijetko posjedujući vještine menadžmenta i koordinacije. za odnose između službenika i komunikaciju sa javnošću. vodeći principi za donošenje odluka i ponašanja. ● Kvalitet proceduralnog upravnog prava: proceduralno upravno pravo obezbjeđuje prikladne procedure za administrativno odlučivanje. te predviđanja za javnost. uspostava administrativnog konteksta u kojem se službenici i javni menadžeri mogu nositi sa svojim obavezama na profesionalan. nepristrasan. od kojih su najvažniji: ● Kvalitet neovisnog regulatorskog zakona: regulativni zakon obezbjeđuje okvir za donošenje odluka unutar određenog političkog polja (na primjer. pa je bila rijetka. dopuštajući njihovo diskretno donošenje unutar pravnog administrativnog okvira. Na kraju. 27 . ova tri faktora uključuju pravne vrijednosti i principe koji su odlučujući u uobličavanju stava i ponašanja javnih menadžera i ostalih državnih službenika koji djeluju unutar administrativnog konteksta. iznad svega. kompetentni specijalisti unutar svog polja stručnosti. o urbanističkom planiranju ili pitanjima okoline). Pravni savjetnik – 2/2001. Reforme državne uprave u zemljama Centralne i Istočne Evrope bi. upoznavanje sa propisima koji definišu obaveze. Drugim riječima. oni će umanjiti vjerovatnoću donošenja proizvoljnih odluka. i u mnogim slučajevima i dalje jesu. u većini zemalja Centralne i Istočne Evrope prednost političke klase. Saradnja između različitih institucija nije imala podršku. te uključuje sredstva korekcije. odgovornosti i odgovarajuća prava osoblja. specijalni propisi državne uprave. Činjenica da je koordinacija politika između institucija postojala unutar struktura političkih partija ukazuje na to da nije bilo potrebe za menadžerima širih perspektiva nego što to oni već jesu unutar svojih tehničkih područja. Svaki posao unutar državne administracije smatran je kao specijalni posao u institucijama zapošljavanja sa ograničenom povezanošću između karijera sa onima u drugim institucijama i bez jasnih profesionalnih kriterija koji važe za druge poslove državne administracije. te omogućuje da se za svaku zainteresovanu stranu čuje i da se ona oglasi. To iziskuje djelovanje u nekoliko domena: obuka menadžera. Ovi pravni principi biće osnovni. koordinaciju i ravnotežu moći.

Da bi se to postiglo. Ova zajednička funkcija zahtijeva neku vrstu centralnog kapaciteta za menadžment državne uprave. U drugim zemljama. koordiniranja ljudskih resursa. mnogo veći zadatak nego provedba odredbi državne uprave i uvođenje poboljšanja personalnog menadžmenta. kao i lokalne vlade. . kao i organizovanja opšte ili posebne obuke kroz svrsishodna tijela. jednakim pravima i obavezama. Državna uprava bi trebala biti zajednička funkcija menadžmenta u okviru javne administracije. U Italiji i Švedskoj uspostavljene su posebne agencije za pregovaranje sa sindikatima državne uprave u ime nacionalne vlade i agencija. Njemačka. Ta odgovornost se obično sastoji od pripreme nacrta akata i odredaba za državnu upravu. i osnovne pravne uslove. ministarstvo financija ili ministarstvo unutarnjih poslova ima ovu ulogu upravljanja državnom upravom. naslijeđen iz prošlih administrativnih struktura u zemljama Centralne i Istočne Evrope. dakle.Prilog Profesionalizam javne administracije je. kao što su Austrija. te pravednim tretmanom plata. je nedostatak koordinacije i jedinstvenih standarda za personalni menadžment kroz javnu administraciju. kao što su škole ili instituti javne administracije. oni će i dalje donositi arbitražne odluke sa nedovoljnom komunikacijom sa javnošću i nedovoljnom koordinacijom sa drugim institucijama. a personalni menadžment se mora uskladiti unutar javne administracije kako bi se osigurao prihvatljiv nivo zajedničkog upravnog prava i kako bi se dosegli i održali standardi državne uprave. čak i u slučaju kada su izabrani po zaslugama i izloženi sistematičnoj obuci. moraju se uzeti u obzir različiti pogledi na državnu administraciju. Važno je da se ovoj centralnoj funkciji moraju dati dovoljna ovlaštenja za efektno upravljanje horizontalnom javnom administracijom. Ova zajednička funkcija je usmjerena na osiguranje principa upravnog prava. To može biti posebno ministarstvo ili posebna institucija koja je odgovorna premijeru. Ovi se fragmenti moraju ispraviti. da budu homogeno zastupljeni. kao što su Francuska. Portugal i Španija. Belgija. 28 Pravni savjetnik – 2/2001. organiziranja ili praćenja zapošljavanja. pregovaranja sa sindikatima državne uprave u ime vlade. shvaćeni i potvrđeni kroz javnu administraciju kao cjelinu. kao što su angažovanje i unapređenje prema zaslugama. Ukoliko administrativni kontekst unutar kojeg službenici moraju djelovati nije poboljšan. To može biti odjel koji priprema odluke za premijera ili za vijeće ministara. HOMOGENOST MENADŽMENTA DRŽAVNE ADMINISTRACIJE Jedan problem. U nekim zapadnoevropskim zemljama. Irska i Holandija. Odgovornosti i institucionalni karakter takve sposobnosti da upravljaju državnom upravom trebali bi biti definisani u zakonu o državnoj upravi. kako je to ranije spomenuto. posebno ministarstvo javne administracije ili državne uprave je odgovorno za opšte aspekte menadžmenta državne uprave. Moguće su različite vrste institucionalnih uređenja.

principi upravnog prava inspirišu donošenje odluka javnih menadžera i modeliraju ponašanje državne uprave u cjelini. Državni službenici su akteri javne sfere društva. sfere koja potpada pod domen javnog prava. to koje treba da reguliše delegiranje ovlasti o donošenju odluka u korist države. Ovo je. Za razliku od radnih uslova. ove stvari se ne mogu definisati na pojedinačnim ugovornim osnovama. regulisanje državne uprave ide izvan regulisanja radnih odnosa između države i njenih namještenika – ovo se odnosi na regulisanje jedne od državnih ovlasti u širem smislu. vrijednosti državne uprave su zakonski obavezujuće. često se javna administracija i državna uprava smatraju sinonimima. a suziti profesionalne standarde zbog delikatnih pitanja kojima se moraju baviti državni službenici. Treće. S ove tačke gledišta. Odredbe državne uprave namjeravaju. Državni službenici su obavezani administrativnim principima utemeljenim u zakonodavstvu. 29 . Isto tako. Etičke vrijednosti su vodilja za djelovanje i njihovo kršenje zaslužuje društveni ukor. Ovaj položaj oblikuje profesiju. Zbog toga je javno pravo. Istovremeno je imao za cilj da pokaže kako standardi i principi kao glavnu zajedničku crtu imaju zajedničko razumijevanje. socijalne i političke vrijednosti okupljene oko principa demokratije. što proizilazi iz njihovog posebnog položaja u hijerarhijskoj strukturi države. ili se odnose na tačke. a kako je ona glavni element. Odredbe državne uprave ne regulišu radne odnose između poslodavca i njegovih namještenika kao što to čini zakon o radu. DRŽAVNI SLUŽBENICI NISU SAMO DRŽAVNI NAMJEŠTENICI Državni službenici su subjekti pravnih principa i obligacionih pravila. iako se one u širem kontekstu preklapaju. VRIJEDNOSTI DRŽAVNE UPRAVE SU ZAKONSKI OBAVEZUJUĆI PRINCIPI Državna uprava je ograničena principima ustavnih ugovora i upravnog prava. dakle. Državna uprava je glavni element javne administracije. prema kojima se prihvaćeni standardi primjenjuju na državnu upravu i javnu administraciju unutar zemalja članica Evropske unije. Pravne vrijednosti nisu isto što i etičke vrijednosti. jedan od glavnih razloga zbog kojeg treba imati poseban akt o državnoj upravi kao dijelu upravnog prava. ovi principi stvaraju ograničenja. Upravno pravo potiče od ustavnih ugovora koji su duboko ukorijenjeni u kulturne. zatim odgovornost profesionalnih državnih službenika države i mehanizme za izvršenje javnih ovlasti. zaštititi državne službenike u obavljanju njihovih posebnih društvenih uloga u demokratskom društvu. drugo. Ovo vodi do tri glavna zaključka: prvo.Prilog ZAKLJUČCI Ovaj dokument je pokušaj da se pokaže kako se principi upravnog prava i standardi državne uprave međusobno prepliću. a ne obični zakon o radu. u jednu ruku. može se reći da su vrijednosti državne uprave pravne vrijednosti. Kršenje pravnih vrijednosti ima zakonske posljedice kroz kaznene odredbe zakona o državnoj upravi. što je rasprostranjeno u uspostavljanju Evropskog administrativnog prostora. koja radi na temeljnim pravima njihovih sugrađana. kao i institucija Evropske unije. uglavnom prema uputama Evropskog suda pravde. Pravni savjetnik – 2/2001.

sistem državne uprave regulisan aktom o državnoj upravi nije dovoljan da učini javnu administraciju profesionalnom. nepristrasnom i odanom vladavini prava. efektivnom. superviziji postupka i. Ovaj zahtjev ne postoji samo radi pravne sigurnosti i pouzdanosti javne administracije već i da osigura odgovarajuću pravnu zaštitu prava pojedinca i opravdana očekivanja. Ovo zakonodavstvo neće samo poslužiti državnim službenicima kao važno sredstvo za obavljanje njihovih dužnosti i realizaciju gore opisanih principa javnog prava već će im. također. kontroli kvaliteta. . drugim riječima.Prilog PRINCIPI UPRAVNOG PRAVA STVARAJU OBRAZAC PONAŠANJA DRŽAVNE UPRAVE Ipak. Također je neophodno posjedovati neovisno i proceduralno upravno zakonodavstvo zadovoljavajućeg kvaliteta. posebno u javnom financiranju. poslužiti kao jasna procedura da usmjerava i njihov rad i učini njihovo djelovanje i odluke predvidivim. zadovoljava zajednički prihvaćene standarde. da osigura neovisan sistem sudstva koji dobro funkcioniše i koji je sposoban da uspješno koriguje administrativne radnje i odluke putem žalbe. potrebno da osigura zadovoljavajuću unutrašnju i vanjsku kontrolu javne administracije i državne uprave. također. uključujući državnu upravu u određenoj zemlji. iznad svega. Dodatna proceduralno i dopunsko zakonodavstvo je. PRINCIPI UPRAVNOG PRAVA DOPRINOSE STVARANJU EVROPSKOG ADMINISTRATIVNOG PROSTORA Na kraju. će biti od glavnog značaja za zemlju koja se kandiduje za pristupanje Evropskoj uniji ili. efikasnom. 30 Pravni savjetnik – 2/2001. što su konstruisani i mjereni u odnosu na usvojene principe upravnog prava. da postane ravnopravan sudionik unutar Evropskog administrativnog prostora. obim u kojem cjelokupan administrativni kontekst.

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful