You are on page 1of 23

Prof.

dr Drenka Vukovi SISTEMI SOCIJALNE SIGURNOSTI1


1.Karakter i sadraj savremenih sistema
Postojea praksa poznaje razliite koncepte sistema iji je cilj obezbeenje stanja rizika i nesigurnosti i zadovoljenje socijalnih potreba. Zasnovani na konceptu drave blagostanja i socijalne drave, savremeni sistemi socijalne sigurnosti najee se izjednaavaju sa obaveznim socijalnim osiguranjem, a u nekim sluajevima obuhvataju i ire programe podrke porodici i zatite siromanih. Socijalno osiguranje pokriva osiguranje za sluaj: privremenog ili trajnog smanjenja i gubitka radne sposobnosti ili dohotka, starosti, bolesti, nesree na poslu i nezaposlenosti. Osiguranje od navedenih rizika moe biti organizovano i u okviru dobrovoljnog osiguranja, koji obezbeuju vii nivo prava na osnovu individualno finansiranih rauna. Proces privatizacije sistema socijalnog osiguranja odvija se u pravcu prenoenja vee odgovornosti na pojedinca, i obezbeenja minimuma sigurnosti u okviru javnog (dravnog) sistema osiguranja. I pored razlika koje postoje u okviru nacionalnih sistema socijalnog osiguranja, zajednika karakeristika svih programa je postojanje dve grupe prava: novana davanja, iji je cilj da se delimino (ili u potpunosti) nadoknade gubici dohotka zbog starosti, bolesti, materinstva, povrede na radu ili nezaposlenosti, i prava na pruanje odreenih usluga. Prava na novana davanja ostvaruju se na osnovu sledea tri iroko definisana pristupa: po osnovu zaposlenosti, univerzalnih programa i programa uslovljenih nivoom dohotka korisnika. Programi socijalnog osiguranja ostvaruju se u okviru posebnih dravnih slubi ili preko specijalno formiranih agencija koje imaju odreen nivo samostalnosti, i pored toga to njihov rad kontrolie drava. Upravljanje ovim institucijama u najveem broj zemalja vri se preko organa u kojima se nalaze predstavnici zaposlenih, poslodavaca i drave. Kako se radi o slubama (fondovima) sa tano odreenim zadacima, to su one ovlaene da prikupljaju doprinose, upravljaju prihodima i rashodima, administriraju pri ostvarivanju prava. itd. U nekim zemljama celokupan sistem osiguranja ostvaruje se preko jedne slube, i pored toga to se sreu reenja koja predviaju postojanje vie fondova za pojedine programe osiguranja. Savremene tendencije u reformisanju socijalnog osiguranja uslovljene su pre svega promenama na tritu rada i demografskim kretanjima, koje dovode do krize sistema tekueg finansiranja i privatizacije fondova osiguranja. Naputanje principa socijalne drave u osnovi je uzrokovano stalnim rastom trokova osiguranja, to optereuje dohotke zaposlenih, poslodavaca i dravni budet. Poev od vremena velikih socijalnih reformi pa sve do danas, prava iz obaveznog osiguranja ostvaruju se po osnovu zaposlenosti, odnosno rada, a u skladu sa tim utvruje se i visina novanih davanja. Univerzalni programi obuhvataju one oblike davanja koja se isplauju u jednakom iznosu bez obzira na dohodak, zaposlenost i prihode osiguranika. U strukturi programa socijalne sigurnosti posebno mesto pripada sistemima socijalne zatite i pomoi porodici i deci, u kojima je krug korisnika i obuhvat lica odreen nivoom prihoda, i ovi programi se u najveem broju zemalja pojavljuju kao svojevrsna dopuna sistemu socijalnog osiguranja.

Tekst jepreuzet iz knjige Drenka Vukovi, Socijalan sigurnost, Univerzitet u Beogradu- Fakultet politikih nauka, 2009.
1

1.1. Penzijsko i invalidsko osiguranje


Programi penzijsko-invalidskog osiguranja predstavljaju najvaniji segment sistema socijalne sigurnosti u gotovo svim zemljama. Nacionalni sistemi socijalnog osiguranja zavise od tradicije, teorijskih osnova, zrelosti i ciljeva sistema i stepena industrijske razvijenosti. Obuhvat stanovnitva obaveznim vidovima osiguranja i drugim programima zatite odreen je principima i ciljevima prihvaenih programa. Prvi oblici osiguranja po osnovu zaposlenosti odnosili su se na osiguranje dravnih slubenika i vojnika, da bi se postepeno proirili na zaposlene u pojedinim granama industrije (rudarstvo, graevinarstvo) i uslune delatnosti. Savremeni sistemi socijalne sigurnosti poznaju praksu organizovanja jedinstvenog sistema za sve osiguranike i podelu prema sektoru zaposlenosti. Prava u okviru sistema penzijskog i invalidskog osiguranja po pravilu se finansiraju iz sledeih izvora: doprinosa radnika, doprinosa poslodavaca i sredstava drave. U najveem broju sluajeva postoji kombinacija sva tri naina finansiranja, iako se primenjuju razliiti kriteriji u odreivanju procenata izdvajanja za pojedine vidove prinadlenosti. Kada su u pitanju doprinosi radnika i poslodavaca onda se oni obraunavaju kao procentualni iznos zarade, ali je obino iznos zarade na koji se plaaju doprinosi limitiran maksimalnim iznosom. U najveem broju sistema socijalnog osiguranja stope doprinosa radnika i poslodavaca su izjednaene, mada je u nekim zemljama predvieno da poslodavci uplauju vei doprinos. Drava kao trei finansijer prava obezbeuje sredstva iz optih fiskalnih prihoda, ili u nekim sluajevima iz izvora koji su specijalno namenjeni za finansiranje rashoda sistema penzijsko-invalidskog osiguranja (porezi na alkohol, duvan, benzin i sl.). Sredstva iz optih budetskih prihoda mogu biti koriena za trokove administriranja osiguranja, za pokrie deficita ili vie programa zajedno. Ostvarivanje prava na starosnu penziju kao osnovnog prava u sistemu penzijskoinvalidskog osiguranja, uslovljeno je godinama ivota i duinom staa osiguranja. U zakonodavstvima najveeg broja najee se predvia starosna granica od 65 godina za mukarce i 60, odnosno 60 ili 65 godina za ene, i radni sta od 30 do 40 godina, kao preduslov za sticanje prava na punu starosnu penziju (Vukovi, 2003). Pod uticajem visoke stope nezaposlenosti sedamdesetih i osamdesetih godina postojala je tendencija sniavanja starosne granice, kako bi se "oslobodila" radna mesta za mlade. Karakteristika sadanjeg stanja je tenja ka podizanju starosne granice sa 65 na 67 i vie godina. Starosna penzija u najveem broju sistema predstavlja redovno meseno primanje i njena visina zavisi od zarade osiguranika (uplate doprinosa), odnosno kapitalizovanih sredstava u okviru privatnih fondova. Univerzalni programi poznaju praksu jednakih penzija bez obzira na zaradu, koja se u nekim sluajevima dopunjuje sa razlikom steenom po osnovu rada i uplate doprinosa. U zemljama u kojima se primenjuje sistem obaveznih tednih fondova, penzije zavise od uplaenih sredstava u iznosu doprinosa osiguranika (i poslodavaca) uz akumuliranu kamatu. Ukoliko se za odreenje penzije koristi institut prethodne zarade, onda se obraun vri na osnovu prosenih primanja. Pojedini sistemi u zaradu ubrajaju bruto prihode, dok se u nekim sluajevima kao osnovica uzima neto zarada u periodu uplate doprinosa, saglasno duini celokupnog staa osiguranja, ili u odreenom periodu trajanja koji je povoljniji za osiguranika. Kao instrument u odreenju realnih vrednosti penzija koristi se sistem usklaivanja penzija sa porastom trokova ivota ili zarada, dok je visina penzija limitirana minimalnim i maksimalnim iznosom Pored pune starosne penzije sistemi socijalnog osiguranja predviaju i mogunost prevremenog penzionisanja, sticanje prava na invalidsku penziju, porodinu penziju i posebnih dodataka za izdravane lanove porodice. Osnovni uslov za sticanje invalidske penzije 2

predstavlja gubitak radne sposobnosti i minimalna duina staa osiguranja. U velikom broju sistema penzijsko-invalidskog osiguranja uslovi za ostvarivanja prava po osnovu invalidnosti su nesposobnost za rad (potpuna ili delimina) i minimalne godine radnog staa (od 3 do 5 godina). U sluaju da je osiguraniku potrebna pomo usled potpune nesposobnosti za rad, predvien je i dodatak za negu i pomo drugog lica. Za sticanje prava na porodinu penziju predvieni su uslovi koji se tiu osiguranika i lanova porodice. Pravo na ovaj vid penzije mogu da ostvare izdravani lanovi porodice (ue i ire) iji je krug definisan nacionalnim zakonodavstvom, i to se pre svega odnosi na suprugu (supruga) i decu. Pritom je potrebno da osiguranik ispuni uslove koji se tiu starosne penzije ili minimalne duine staa osiguranja. Visina porodine penzije obraunava se kao procenat ostvarene zarade osiguranika, odnosno penzije koju bi imao u trenutku smrti, u zavisnosti od broja lanova porodice i njihovog statusa (izdravani lan, godine ivota, staranje o maloletnoj deci, redovno kolovanje). Usklaivanje penzija (starosnih, invalidskih, porodinih) vri se prema utvrenim kriterijumima (kretanje zarada, trokova ivota), kako bi se ublaili negativni efekti inflatornih kretanja na njihovu realnu vrednost, i obezbedio minimum sigurnosti korisnika. Osiguranje za sluaj povrede na radu i profesionalnog oboljenja spada u najstarije i poetne oblike radnikog osiguranja, iz koga je tokom vremena nastao celokupni sistem socijalnog osiguranja. Veina savremenih sistema socijalne sigurnosti pokriva rizik gubitka zarade usled povrede na poslu ili profesionalnog oboljenja, a programi osiguranja mogu biti organizovani u okviru javnog sistema i razliitih oblika privatnih fondova u koje poslodavci uplauju propisane poveane stope doprinosa. Visina uplate doprinosa zavisi vrste rizika koji pokriva, saglasno granama privrede u kojima postoji poveana opasnost od povrede ili profesionalnog oboljenja. U nekim zemljama finansiranje osiguranja u navedenom sluaju vri se na osnovu uplata poslodavaca, zaposlenih i drave. Trokove leenja od zadobijanih povreda i profesionalne rehabilitacije pokrivaju javni sistemi zdravstvene zatite.

1.2. Programi zdravstvenog osiguranja


U sistemu socijalnog osiguranja posebno mesto pripada programima osiguranja za sluaj bolesti, koji predviaju ostvarivanje dve grupe prava: prava na novanu naknadu za vreme privremene spreenosti za rad usled bolesti, i prava na zdravstvenu zatitu. U praksi se sreu razliita reenja u okviru nacionalnih zdravstvenih sistema, pa su otuda u nekim zemljama sistemi naknade odvojeni od zdravstvene zatite. Obuhvat lica zdravstvenim osiguranjem zavisi od karaktera sistema. Ukoliko se radi o obaveznom, a ne javnom osiguranju, onda se ono vezuje za prava po osnovu rada, a predviena je i participacija u ostvarivanju prava. Obavezno zdravstveno (kao i penzijsko) osiguranje najee nije predvieno za zaposlene sa visokim prihodima, mada im se po pravilu prua mogunost dobrovoljnog osiguranja. U zemljama u kojima drava iz javnih prihoda finansira zdravstvene usluge, one su po pravilu dostupne svim stanovnicima. Nain finansiranja naknada za sluaj spreenosti za rad i trokova zatite razliito je ureen u pojedinim dravama. U nekim sistemima zdravstvene zatite i zdravstvenog osiguranja, ovi programi se finansiraju iz jedinstvene stope doprinosa radnika i poslodavaca, ili u okviru posebne grane osiguranja za koje se izdvajaju namenski doprinosi. Javni sistem zatite podrazumeva pokrivanje trokova pruenih usluga iz budetskih sredstava, irok obuhvat stanovnitva i jednaku dostupnost osnovne zdravstve zatite. Ako predviena sredstva 3

prikupljena iz doprinosa ne pokrivaju ukupne rashode, drava moe da intervenie u pokrivanju deficita u fondovima, odnosno kasama osiguranja. Pravo na novanu naknadu u sluaju privremene spreenosti za rad usled bolesti vezuje se za rad (zaposlenje), iako se sreu i zemlje u kojima pravo na naknadu imaju i lica koja ne rade. Visina naknade odreuje se u procentualno iznosu zarade osiguranika, uz dodatak za izdravane lanove porodice. U najveem broju sluajeva zakonodavac je predvideo iznos maksimalne naknade u apsolutnom iznosu, ili je visina novane naknade ograniena limitiranjem iznosa zarade na koji se uplauju doprinos i on slui kao osnov za izraunavanje visine naknade zarade. "U nekim zemljama naknada se smanjuje za vreme hospitalizacije osiguranika, ukoliko je on hospitalizovan na raun socijalnog osiguranja. Veina programa sadri reenje po kome osiguranik nema pravo na naknadu zarade u prvih nekoliko dana bolovanja (obino 2-7 dana). Osnovni cilj ovog reenja je smanjenje trokova administriranja naknade i destimulisanje kratkih odlazaka na bolovanje za vreme kojih gubitak zarade ionako nije znaajan" (Poarac, 1995:36). U pojedinim sistemima prava na novana davanja u okviru zdravstvenog osiguranja ostvaruju se i za vreme pre i posle roenja deteta. Duina isplate kree se od 6-8 nedelja, a nisu retki sluajevi nadoknade do jedne godine, a za vie dece i due. Ovo pravo mogu da ostvare majke i oevi, a u sluaju bolesti deteta predviena je takoe isplata naknade radi nege i leenja. Obraun visine porodiljske naknade vri se obino po istom principu kao i kod isplate bolesti i ona moe da se kree i do 100% prethodne zarade. Da bi nadoknadili poveane trokove porodice oko podizanja dece, veliki broj sistema predvia i poseban dodatak za ishranu i opremu novoroeneta, ili jednokratna davanja. Sistem zdravstvene zatite predvia pruanje medicinskih usluga, koje podrazumevaju lekarske preglede, medikamentno i bolniko leenje. Pored toga, osiguranici imaju prava na labaratorijske, specijalistike, stomatoloke, hirurke i druge usluge, a predvieno je i pravo na naknadu trokova leenja i kunu negu. Propisima u okviru socijalnog osiguranja precizirani su i naini finansiranja trokova, koji se kreu od direktnog plaanja ustanovama zdravstvene zatite do naknade osiguranicima. Veina sistema zdravstvene zatite predvia participaciju korisnika, i ona se kree od simbolinih naknada do potpunog snoenja trokova leenja (stomatoloke usluge). Dodatnim privatnim osiguranjem obezbeuje se vii nivo prava i pokrivanje trokova leenja i drugih usluga koji nisu predvieni obaveznim osiguranjem. Organizacija sistema zdravstvenog osiguranja najee je preneta u nadlenost nacionalnih institucija socijalnog osiguranja. Programima javnih sistema zdravstvene zatite administriranje je povereno posebnim nevladinim i poluautonomnim agencijama ili fondovima za zdravstveno osiguranje. Svi zaposleni su obuhvaeni zdravstvenom zatitom i obavezni su da uplauju predvieni iznos sredstava (prema utvrenoj stopi doprinosa) u odgovarajue fondove, u ijem upravljanju uestvuju predstavnici zaposlenih i poslodavaca. Drava zakonom ureuje odnose koji se tiu obima i vrste prava, duine isplate, obuhvata lica odreenim uslugama, kao i nain finansiranja. Fondovi ugovaraju sa odgovarajuim medicinskim ustanovama i slubama uslove za pruanje usluga i nain nadoknade, dok su ministarstva najee nadlena za nacionalne programe zdravstvene zatite.

1.3. Osiguranje nezaposlenih


Osiguranje nezaposlenih predstavlja takoe sastavni deo nacionalnih sistema socijalnog osiguranja, i prvi put je uvedeno u Engleskoj. Postojei oblici osiguranja nezaposlenih organizovani su u vidu obaveznog i dobrovoljnog osiguranja, izmeu kojih postoje razlike u 4

obimu propisanih prava, nivou garantovane sigurnosti, obuhvatu lica, nainu finansiranja i organizaciji slube. U nekim zemljama nezaposleni ostvaruju svoja prava kombinacijom obaveznog i dobrovoljnog osiguranja, u kojima veoma vanu ulogu igraju sindikati. Finansiranje osiguranja od nezaposlenosti po pravilu se vri na isti nain kao i kod ostalih grana osiguranja (penziono, invalidsko, zdtavstveno), iz doprinosa poslodavaca i zaposlenih, ili je obaveza izdvajanja za osiguranje preneta samo na poslodavce. U nekim sluajevima drava obezbeuje subvencije za finansiranje rashoda osiguranja, dok se u sistemima u kojima postoji obavezan test dohotka sva prava finansiraju iz optih prihoda drave. Modeli drave blagostanja u EU Skandinavski AngloKontinentalni Juno Evropski model saksonski model model model
Tip Usmeren ka punoj zaposlenosti;drava blagostanja je, pre svega poslodavac, a u krajnjoj instanci isplatilac naknada Rad Drava Drutva Veliki Velika Prosean / Visok Svi graani Garancija socijalne zatite Porezi Visoka Usmeren ka ekonomskom rastu,drava blagostanja je, na poslednjem mestu isplatilac naknada, a fokus je striktno na zapoljavanju Transfer dohotka Drava Pojedinca (nema solidarnosti) Prosean Ograniena Prosean / Visok Svi graani Garancija socijalne zatite Porezi Niska Usmeren ka ekonomskom rastu; drava blagostanja je, pre svega, isplatilac naknada, a na poslednjem mestu je poslodavac Socijalnu sigurnost Trita rada Ekonomskog sektora Ogranien Prosena Diferenciran Zaposleni Zadravanje dohotka Doprinosi Prosena Ekonomski usmeren ka dostizanju severnih drava; drava blagostanja je samo poluinstitucionalizovano obeanje Rad i socijalnu sigurnost (delimino implementirano) Porodica i crkva Porodice Ogranien Ograniena Nizak Siromani Borba protiv siromatva Doprinosi i ostali izvori (crkva, itd.) Visoka

Pravo na Primarnu odgovornost ima Solidarnost na bazi Redistributivni efekat Podrka (reintegracija,.sl. ) Nivo naknada Opseg Cilj Finansiranje Finansijska nezavisnost u odnosu na trite rada Administracija

Sindikati / centralna

Centralna / Dravna

Privatna

Privatna

Izvor: Delsen, Van Gestel i Pennings, (2000) Za ostvarivanje prava po osnovu osiguranja rizika ostanka bez posla, potrebno je da se ispune uslovi koji se najee tiu uzroka nezaposlenosti i duine radnog staa, odnosno uplate doprinosa. Vsina i duina isplate novane naknade regulisani su nacionalin zakonodavstvom, 5

koja propisuju obavezu prethodne prijave nacionalnoj slubi za zapoljavanje, spremnost da se prihvati novo zaposlenje, minimalno i maksimalno trajanje isplate. Programima zapoljavanja predvieno je usmeravanje sredstava na aktivne mere, dok se davanja u okviru pasivnih mera (po osnovu osiguranja) ograniavaju, to u uslovima masovne nezaposlenosti posebno pogaa starije radnike i lica koja tee dolaze do zaposlenja. Da bi se ublaili problemi na tritu rada i obezbedila radna mesta za rizine grupe (invalidi, nekvalifikovani, pripadnici etnikih grupa) nacionalnim sistemima se propisuju mere stimulacije poslodavaca i nezaposlenih, ili se obezbeuju novana davanja do ostvarivanja prava u okviru penzijskog i invalidskog osiguranja. Sistem osiguranja od nezaposlenosti moe biti organizovan od strane nadlenog ministarstva ili preko samostalnih institucija u kojima se nalaze predstavnici radnika, poslodavaca i drave. U najveem broju sluajeva slube osiguranja i zapoljavanja su najue povezane ili funkcioniu zajedno. Visina doprinosa za osiguranje za sluaj nezaposelnosti je manja od stope za penzijsko i zdravstveno osiguranje, to u sluaju masovnog ostanka bez posla ne obezbeuje dovoljno sredstava za isplatu novanih nakanda i drugih oblika pomoi. Reenje problema se trai u programima strunog osposobljavanja, prekvalifikacije, poveanja profesionalne i prostorne mobilnosti radne snage, i podsticanja samozapoljavanja.

1.4. Zatita porodice i dece


Programi podrke i pomoi porodici i deci predstavljaju znaajan deo sistema socijalne sigurnosti u gotovo svim razvijenim zemljama. Cilj raznovrsnih programa pomoi je pokrivanje rizika siromatva i dodatnih izdataka zbog podizanja dece, kao i pruanje savetodavnih i drugih usluga. Jedan deo mera finansijske podrke kreiran je u okviru populacione politike, radi stimulisanja raanja i podizanja stope nataliteta. Prava na novana davanja usmerena su prema deci, samohranim roditeljima ili na sve lanove porodice kojima je potrebna pomo. Univerzalni sistem porodinog dodatka finansira se iz dravnog budeta, dok se za program uslovljen zaposlenou u najveem broju sluajeva sredstva obezbeuju na osnovu doprinosa koje uplauju poslodavci. U veoma malom broju zemalja sistem zatite dece i porodice finansira se i iz doprinosa radnika, iako su esti sluajevi da drava obezbeuje dodatna sredstva za pokrivanje poveanih izdataka. Novana pomo porodici vezuje se najee za veliinu porodice i propisan imovinski cenzus. Isplata dodatka na decu poinje nakon roenja deteta, i pored toga to u nekim zemljama nije predviena isplata za prvo dete. Razvijeni sistemi takoe propisuju uslove za posebne dodatke samohranim i nezaposlenim majkama, i drugim izdravanim lanovima porodice. Prava u sistemu porodine zatite veoma esto predstavljaju deo opte populacione politike, pa otuda nisu retki sluajevi da se dodatak na decu posmatra kao mera podsticanja prirodnog prirataja stanovnitva. Otuda u nekim zemljama porodica ima pravo na dodatak ako ima najmanje dvoje dece, a neke drave to pravo ograniavaju na najvie troje dece. Institut dejeg dodatka veoma esto je dopunjen uslovom koji se tie imovinskog stanja porodice, odnosno prihoda po lanu domainstva. Meutim, postoje zemlje koje su pravo na deji dodatak proirile na svu decu odreenog uzrasta (14-18 godina), a duina uivanja prava moe se produiti do kraja kolovanja. Za decu sa posebnim potrebama najee ne vae propisana ogranienja, i ona uivaju posebna prava. Visina dejeg dodatka moe biti razliita za jedno i vie dece, sa tendencijom raste ili opadanja za svako naredno dete. U nekim zemljama sistem porodinog dodatka zamenjen je poreskim olakicama, kojima se pokrivaju poveani trokovi za izdravane lanove porodice. 6

Univerzalni program zatite poorodice i dece finansiraju se iz budetskih sredstava, a administrativne i druge poslove obavlja u najveem broju sluajeva nadleno ministarstvo. Ako se radi o programima koji ostvarivanje prava vezuju za zaposlenost lana porodice, onda je upravljanje gotovo po pravilu povereno slubi koja se nalazi pod nadzorom drave.

2. Socijalni reimi
Socijalni modeli, odnosno sistemi socijalne sigurnosti, opredeljeni su konceptom i doktrinama socijalne politike, na iju kompleksnost utie i dualizam, odnosno komplementarnost koja proistie iz njenog naunog i praktinog karaktera. Sama neizbeno uslovljena politikim sistemom, ekonomskom doktrinom, tradicijom, naukom, drutvenom sveu o vrednostima, kao i strukturom i karakteristikama stanovnitva, socijalna politika odreuje osnovne postavke, koncipira ciljeve i sredstva, a time odreuje i domete nacionalnih sistema socijalne sigurnosti. Razlike meu njima, ogledaju se, prevashodno, u afirmisanju razliitih teorijskih koncepcija o drutvu, shvatanju uloge drave u obezbeivanju odreenog ivotnog standarda stanovnitva i uzroka socijalnih problema (Vukovi D., 2005), ka ijem prevazilaenju i minimiziranju su usmereni. Sa stanovita rezultata i ishoda, socijalni modeli razlikuju se prema opsegu u kom ispunjavaju ciljeve kojima tee, tj. koji su im povereni. Shodno tome, oni mogu da budu emancipatorni i osnaujui, ali i neutralni u odnosu na svoje korisnike, njihove porodice i zajednice, kao i sveukupno stanovnitvo.

2.1. Modeli drave blagostanja


Sistemi socijalne sigurnosti u osnovi su odreeni konceptom i karakterom socijalne politike, koja je uslovljena politikim sistemom, ekonomskom doktrinom, tradicijom, naukom, drutvenom sveu, strukturom i karakteristikama stanovnitva, itd. Otuda socijalna politika kao nauna i kao praktina delatnost, odreuje osnovne postavke, koncipira ciljeve, sredstva i domete nacionalnih sistema socijalne sigurnosti. Postojee razlike izmeu nacionalnih sistema rezultat su polaznih teorijskih koncepcija o drutvu, shvatanju uloge drave u obezbeivanju odreenog ivotnog standarda stanovnitva, uzroka socijalnih problema i prihvaenih puteva u prevazilaenju socijalne nesigurnosti, siromatva i nejednakosti. Polazei od razliitih koncepata socijalne politike, Riard Titmus je kao dominantna figura u oblasti socijalne politike u anglo-amerikom delu sveta 1950-ih i 1960-ih godina razlikovao: rezidualni ili selektivni model, industrijski model ostvarivanja rezultata i institucionalno redistributivni koncept socijalne politike. Rezidualni model poiva na stavu da se individualne potrebe zadovoljavaju primarno posredstvom trita i porodice, pa se otuda samo u sluaju odsustva ova dva mehanizma mogu privremeno aktivirati ustanove za socijalno staranje. Industrijski model podrazumeva zadovoljavanje potreba stanovnitva iskljuivo na osnovu zaposlenosti, tj. rada i produktivnosti, tako da su svi oni koje se nalaze izvan procesa rada izloeni rizicima nesigurnosti, a socijalna politika predstavlja dodatak ekonomiji. Redistributivni model obezbeuje univerzalno zadovoljavanje potreba izvan trita, na bazi egalitarizma i univerzalizma u ostvarivanju socijalnih prava. Osnove teorijskih postavki klasifikacije savremenih sistema socijalne sigurnosti postavljene su 1990-tih godina u knjizi Tri sveta kapitalizma blagostanja (The Three Worlds of Welfare Capitalism) Gesta Esping-Andersena. Polazei od stava da je za odreivanje karaktera i dometa socijalne politike znaajno ne samo koliko iznose socijalni transferi, nego kako se oni 7

troe, autor razlikuje tri tipa, odnosno modela sistema socijalne sigurnosti: liberalni model socijalne sigurnosti, u kojem su socijalne prestacije i naknade niske, dok je krug njihovih korisnika uzak; korporativni model, u ijem sreditu se nalazi socijalno osiguranje, tj. ostvarivanje prava po osnovu rada i uplate doprinosa i socijalno demokratski model socijalne sigurnosti, koji se primarno rukovodi redukovanjem nejednakosti u dohocima. Sutinske determinante Esping-Andersenove klasifikacije drava blagostanja tiu se: dimenzije dekomodifikacije, tj. stepena do kojeg su pojedinci ili porodice u stanju da ostvare socijalno prihvatljiv ivotni standard, nezavisno od svog uea na tritu i dimenzije stratifikacije, koja se odnosi na nain na koji drave oblikuju i struktuiraju prava. Liberalni model drave blagostanja (uglavnom anglo-saksonske zemlje: Ujedinjeno Kraljevstvo, Irska, SAD, Kanada, Australija i Novi Zeland) se karakterie niskim nivoom dekomodifikacije. Istiu se individualizam i slobode pojedinaca, koji ne mogu biti ogranieni delatnostima drave, a prioritet se daje tritu, kao osnovnom regulatornom mehanizmu, merilu i pokazatelju statusa pojedinca. Iako i u okviru ovog modela postoje izvesne varijacije, u osnovi se prihvata stav da se dravnim intervencijama sputavaju slobode graana, i da one vie kode blagostanju, nego to ga podstiu. Uzroci i priroda socijalnih problema tumae se pozitivistiki, shodno emu se smatra da panju i akcije drutva treba usmeriti ka promeni pojedinaca, a samo deklarativno i drutva, i to na niim nivoima. U ovom reimu obezbeen je samo osnovni, ali nedovoljan nivo naknada koje se ostvaruju na bazi prethodne provere dohotka i imovine. U svrhu ouvanja i odravanja malog broja korisnika naknada, u ovom sistemu se primenjuju stroga pravila i otri uslovi za njihovo ostvarivanje, te su one usmerene samo prema onima koji nisu u stanju da rade. Nivo naknada takoe je restriktivan i kree se oko minimalnog nivoa potrebnog za odravanje ivota, a ne omoguavanja korisniku da zadri status koji je prethodno uivao. Nizak nivo naknada podrazumeva postojanje relativno niskih poreskih stopa, dok je segment zaposlene populacije stimulisan poreskim olakicama da uplauje doprinose za privatno socijalno osiguranje, to u krajnjem sluaju vodi i ka njenom stratifikovanju. U ovom modelu, stanovnitvo se stimulie da uestvuje na tritu rada (Soede i dr, 2004). Korporativni model drave blagostanja (uglavnom kontinentalno evropske zemlje: Italija, Francuska, Nemaka, vajcarska, Holandija, Austrija i Belgija) se karakterie umerenim nivoom dekomodifikacije. Projekcija ovog modela u prolosti bila je da odraava i generie lojalnost odreenih grupa u drutvu prema centralnoj dravi ili monarhiji, tako da su postojale razliite eme za razliite drutvene klase i grupacije. Razlike u bogatstvu izmeu drutvenih grupa bile su precizno odreene, to je obezbeivalo reprodukovanje i zatitu individualnog socijalnog poloaja, dok su dravni inovnici imali povlaen poloaj u emama socijalnog osiguranja. Budui da je za razvoj ovih sistema veliki znaaj imala i katolika crkva, to je on veoma esto bio u funkciji jaanja strukture tradicionalne porodice u kojoj nezaposlene ene nisu bile ukljuene u sistem osiguranja, dok su odredbe o dejoj i porodinoj zatiti bile usmerene na ostanak ene u porodici, uz nedovoljnu razvijenost mree drutvenih ustanova za institucionalno zbrinjavanje dece. U takvim uslovima uee ena na tritu rada bilo je veoma malo, njeno mesto je bilo u porodici, iji su hranioci bili mukarci. Nasuprot liberalnom modelu drave blagostanje, osnov za ostvarivanje nadoknada u korporativistikom modelu tie se prethodno uplaivanih socijalnih doprinosa. Nivo naknada je visok i uopteno je uslovljen procentom prethodne zarade, ime se takoe ostvaruje zadravanje korisnikovog prethodnog statusa socijalne sigurnosti. Poto su razliiti segmenti sistema socijalne sigurnosti uglavnom fundirani iz zasebnih izvora, iako podrazumevaju i obuhvataju i 8

element solidarnosti, to je osnovni izvor finansiranja uplata obaveznih doprinosa, koji se mogu smatrati relativno visokim. Istovremeno, dominantnost kolektivnog socijalnog osiguranja podrazumeva ogranienu egzistenciju privatnih fondova osiguranja. Stratifikacija u korporativistikom modelu tei odravanju tradicionalnih razlika na bazi profesionalnog statusa i pola, koje se prema Esping-Andersenu, tiu razlika izmeu zaposlenih i nezaposlenih, u prvom redu ena, invalida, starih i omladine. U korporativistikom modelu, zbog zahteva sindikata da zaposleni imaju visoke zarade, mogunosti zapoljavanja za manje produktivnu radnu snagu su male. Stepen dekomodifikacije razlikuje se kod onih koji su formalno zaposleni u odnosu na one koji ne rade. Budui da su socijalne naknade dominantno zasnovane na prethodnom zaposlenju, odnosno visini ostvarivanih zarada i duini zaposlenja, grupacija nezaposlenih ima nizak nivo dekomodifikacije, izmeu ostalog i zbog relativno niskih iznosa socijalne pomoi u zemljama korporativistikog modela. Socijalno demokratski model drave blagostanja (uglavnom skandinavske zemlje: vedska, Norveka, Danska i Finska, pri emu se poslednje tri zemlje iz prethodnog modela pribliavaju ovoj grupi) se odlikuje visokim stepenom dekomodifikacije. Cilj ovih reima je postizanje socijalnog obezbeenja za sve graane, uz konstantno smanjivanje razlika u dohocima meu graanima, tj. promovisanje jednakosti na najviem nivou. Zaposlenost je od kljunog znaaja u ovom reimu, a ostvarivanje prava u osnovi je uslovljeno korisnikovim ansama na tritu rada, ime se stanovnitvo podstie da prihvata zaposlenje. Aktivna politika zapoljavanja i razni programi obuke usmereni su na veu motivaciju za rad, kako bi se smanjile razlike na tritu rada i osiguralo bre zapoljavanje. Drava merama porodine politike obezbeuje uspeno kombinovanje roditeljstva i zaposlenja, dok su ene koje rade podrane mreom institucija za smetaj dece i plaenim odsustvom sa posla. Socijalno demokratski reim je univerzalistiki, jer je sveukupno stanovnitvo pokriveno za iste rizike pod istim uslovima. Ne pravi se razlika izmeu profesionalnih grupa, ve su svi obuhvaeni istom emom. Uslovi pod kojima se prava ostvaruju, vie se baziraju na idealu graanstva, nego na prethodnom zaposlenju korisnika. Budui egalitaristike prirode, ovaj sistem se prevashodno bazira na porezima. Naknade za lica nesposobna za rad mogu biti visoke i dugo isplaivane. One su uglavnom povezane sa prethodnom zaradom i minimalne naknade su prilino visoke. Kao posledica toga, i poreske stope su visoke, iako su ublaene visokim stopama zaposlenosti. Visoke poreske stope, istovremeno, utiu i na porast potrebe za zapoljavanjem ena, budui da se dovoljan porodini dohodak moe ostvariti samo ukoliko su oba partnera zaposlena. Druga posledica visokih naknada i velikih mogunosti za ostvarivanje prava u sistemu socijalne sigurnosti je niska zastupljenost privatnih ema (Soede i dr, 2004: 23). U meuvremenu je Esping-Andersenova klasifikacija modela drave blagostanja postala klasika i uzima se kao polazna postavka detaljnijim podelama prema dodatnim kriterijima i analizi sistema socijalne sigurnosti na nacionalnom, regionalnom i meunarodnom nivou. Biro za socijalno i kulturno planiranje (SCP - Social and Cultural Planning Office) u Hagu se bavio empirijskim prouavanjem tri modela drave blagostanja koje je naveo Esping-Andersen. U ovom istraivanju, sprovodenom 2001. godine i objavljenom pod nazivom On Worlds of Welfare (O svetovima blagostanja) analizirano je 58 obeleja u 11 drava, korienjem analize nelinearne principalne komponente (Wildeboer Schut i saradnici, 2001). Rezultati su potvrdili postojanje tri razliita modela drave blagostanja: korporativni model (Francuska, Nemaka i Belgija), liberalni model (SAD, Kanada, Ujedinjeno Kraljevstvo i Australija) i socijalnodemokratskog modela (vedska, Norveka i Danska). Holandija se pokazala specifinom, kao zemlja u kojoj postoji kombinacija socijalno-demokratskih i korporativistikih karakteristika. 9

Kao to su pojedini autori (Arts i Gelissen, 2002) uoili, bez obzira na dodavanje novih kriterija klasifikacije, izvesne drave se uvek svrstavaju u istu grupu, to vai za svaki od modela drave blagostanja, i one predstavljaju njihove prototipe.

2.2. Klasifikacije savremenih sistema


Polazei od optih karakteristika tri modela drave blagostanja i dodatnih kriterija klasifikacije, savremeni modeli sistema socijalne sigurnosti razvrstavaju se u vie grupa. Istraivanja SCP pokazuju da se Esping-Andersenov liberalni model moe uporediti sa anglosaksonskim modelom kod Leibfrieda, liberalnim modelom kod Castlesa i Mitchella, anglosaksonskim modelom kod Ferrere i osnovnim modelom sigurnosti kod Korpija i Palmea. Svi autori smatraju Sjedinjene Amerike Drave tipinim predstavnikom ovog liberalnog' modela. Dok Esping-Andersen smatra da su osnovne dimenzije drave blagostanja dekomodifikacija i stratifikacija, Leibfried koristi socijalno osiguranje i politike usmerene prema podsticanju pomoi siromanima kao dva glavna kriterija klasifikacije. On karakterie anglo-saksonski tip kao model drave blagostanja koji samo daje kompenzacije kao poslednje utoite. Osnovni fokus ovog modela drave blagostanja je podsticanje zapoljavanja u trinom sektoru. Ostale tipine karakteristike su niski socijalni transferi (Castles i Mitchell), malobrojni instrumenti u socijalnoj politici za postizanje jednakosti (Castles i Mitchell), niske naknade jednakog iznosa za sve (Korpi i Palme) i socijalna pomo strogo uslovljena proverom prihoda i imovine (Ferrera)" (Soede i dr, 2004: 25). Pregled tipologije drava blagostanja Korporativni SocijalnoMediteranski reimi reimi (Nemaka) demokratski reimi (panija, (vedska, Portugalija, Grka, Norveka) Italija) Esping-Andersen (1990) Liberalni Korporativni SocijalnoNizak nivo Umeren nivo demokratski dekomodifikacije; dekomodifikacije; Visok nivo diferencijacija socijalne naknade dekomodifikacije; blagostanja uglavnom zavise univerzalne uslovljena tritem od prethodnih naknade i visok doprinosa i statusa nivo jednakosti naknada Leibfried (1992) Anglo-saksonski Bizmarkov Skandinavski Latinski Pravo na transfer Pravo na socijalnu Pravo na rad za Proklamovano dohotka; drava sigurnost; drava sve; univerzalizam; pravo na rad i blagostanja je blagostanja je drava blagostanja blagostanje; drava kompenzacija za kompenzacija za je poslodavac kod blagostanja je poluposlednju utehu, prve nedae i nastanka prvog institucionalizovano koja snano istovremeno je socijalnog sluaja i obeanje podrava poslodavac u kompenzacija za zapoljavanje krajnjoj instanci poslednju utehu Liberalni reimi (SAD) 10

Castles i Mitchell (1993) Liberalni Konzervativni Niski socijalni Visoki socijalni izdaci; nisu izdaci, ali nizak usvojeni stepen usvojenosti instrumenti za instrumenata za postizanje postizanje jednakosti u jednakosti u socijalnoj politici socijalnoj politici Ferrera (1996) Anglo saksonski Drava blagostanja obuhvata relativno veliki segment stanovnitva; socijalna pomo uz proveru prihoda i imovine; meovit sistem finansiranja; visoko integrisan organizacioni okvir kojim potpuno upravlja javna administracija Bizmarkov Snana veza izmeu pozicije na tritu rada i socijalnih prava; naknade su proporcionalne dohotku; finansiranje posredstvom doprinosa; relativno visoke naknade u sistemu socijalne pomoi; socijalnim osiguranjem uglavnom rukovode sindikati i organizacije poslodavaca Korporativni Ostvarivanje prava na bazi profesije i pozicije na tritu rada; upotreba principa naknada uslovljenih zaradama

Hegemonija bez prava Visoka socijalna izdvajanja i visoka upotreba instrumenata za postizanje jednakosti u socijalnoj politici Skandinavski Socijalna zatita kao graansko pravo; univerzalni obuhvat; relativno dareljive fiksne naknade za razliite rizike; finansiranje uglavnom posredstvom poreza; snana organizaciona integracija

Radikalni* Postizanje jednakosti u dohocima pre oporezivanja i pre transfera, ali niska socijalna izdvajanja

Mediteranski Fragmentiran sistem dohodovnih garancija povezan sa pozicijom na tritu rada; velikodune naknade bez artikulisanog neto minimuma socijalne zatite; zdravstvena zatita kao pravo graana; partikularizam u plaanjima novanih naknada i finansiranju

Korpi i Palme (1998) Bazina sigurnost Ostvarivanje prava na bazi dravljanstva; primena principa iznosa jednakih naknada Obuhvatni Ostvarivanje prava na bazi dravljanstva i doprinosa; upotreba principa naknada uslovljenih zaradama i jednakih iznosa naknada * Radikalni reimi (Australija). Izvor: Arts i Gelissen, 2002. Ciljani* Ostvarivanje prava na bazi dokazanih potreba; upotreba principa minimalnih naknada

U svim klasifikacijama sistema socijalne sigurnosti (drave blagostanja), Nemaka se uzima kao predstavnik "korporativnog" modela, pri emu se nazivi kod pojedinih autora kreu 11

od "Bizmarkovog" do "naprednog hriansko demokratskog" modela. Jaka veza izmeu pozicije na tritu rada individua, ograniena upotreba instrumenata za postizanje jednakosti u drutvu, visok nivo doprinosa za socijalno osiguranje, ostvarivanje prava na bazi zaposlenosti, nisko uee ena na tritu rada, su odlike koje navodi i Esping-Andersen u svojoj klasifikaciji i one predstavljaju osnovne karakteristike ovog modela. Socijalno-demokratski model se karakterie visokom stopom zaposlenosti, univerzalnim pravima na bazi statusa dravljanstva i jakom usmerenou na jednakost. Pored toga, i socijalni transferi su visoki, a kod svih autora se vedska i Norveka uzimaju kao predstavnici ovog modela. Uvoenje etvrtog modela drave (Leibfreid, Ferrera), mediteranskog ili junog, predstavlja novinu u klasifikaciji savremenih sistema socijalne sigurnosti, a kao njeni predstavnici navode se panija, Portugalija, Grka i Italija. Osnovne karakteristike sistema u "junim dravama" tiu se fragmentiranog i korporativnog modela odravanja prihoda koji obezbeuje visoke penzijske naknade, za razliku od malog obuhvata stanovnitva socijalnom zatitom i nepostojanja garancije minimalnih dohodaka u nekim dravama. Mediteranski model se takoe odlikuje niskom angaovanou drave u sferi socijalne sigurnosti uopte, kao i izuzetno nejasnim odnosom javnih i ne-javnih aktera i institucija. Formiranje paternalistikih ema za selektivnu distribuciju novanih naknada, prema nekim autorima (Ferrera) predstavlja takoe vanu odliku ovog modela, koji u sferi zdravstvene zatite i zdravstvenog osiguranja naputa korporativnu tradiciju. U poreenju sa osnovnim modelima (liberalni, socijal-demokratski, korporativni) juni model je blii korporativnom, jer se skoro svi segmenti sistema socijalne sigurnosti baziraju na zaposlenosti i uplati doprinosa. U njima takoe postoje razliite eme za zaposlene u privatnom sektoru, dravne slubenike i lica koja obavljaju samostalne delatnosti. Ova karakteristika najizraenija je u Italiji i Grkoj, kao i Portugaliji, ali u manjem obimu. Prva znaajna razlika u odnosu na korporativni model je "polarizovan" karakter sistema zatite dohotka, dok se penzijsko osiguranje moe smatrati dareljivim za zaposlene na zvaninom tritu rada, naknade u sistemu osiguranja za nezaposlene i za socijalnu pomo su izuzetno niske ili uopte i ne postoje. Polarizacija je vidljiva kod odlino zatienih korisnika, poput: zaposlenih, dravnih slubenika i vlasnika privatnih firmi i velikog broja graana koji su nedovoljno zatieni i koji dobijaju niske naknade. Za sigurnost porodice veoma je vano da jedan njen lan bude ukljuen u krug "privilegovanih" korisnika, jer porodica u mediteranskim zemljama predstavlja veoma vaan faktor redistribucije dohodaka. Modeli sistema zemalja u tranziciji prema svojim osnovnim karakteristikama, reformskim zahvatima u naporima da se priblie zemljama Evropske unije, svrstavaju se u posebnu grupu. U vreme konstituisanja klasifikacije Esping-Andersena 1990. godine, nisu prouavane zemlje biveg komunistikog bloka, od kojih je osam 1. maja 2004. godine pristupilo Evropskoj uniji (Poljska, Maarska, eka, Slovaka, Slovenija, Estonija, Litvanija i Letonija) zajedno sa Kiprom i Maltom. Populacija novih drava lanica predstavlja oko 16% sveukupnog stanovnitva proirene Evropske unije, a institucije ovih zemalja podvrgnute su sutinskim izmenama. Prve godine tranzicije pratila je kriza, sa visokom stopom inflacije, masovnim gubitkom radnih mesta i siromatvom. U veini ovih drava, preduzete su mere za prilagoavanje sistema socijalne sigurnosti novim uslovima, liberalizovane su odredbe u sistemu penzijskog osiguranja, ustanovljene su nove forme porodinih naknada u svrhu ublaavanja efekata inflacije i doneti programi zatite nezaposlenih i siromanih. "Ekonomska transformacija i izgradnja trinog privreivanja, podrazumevali su ukidanje principa pune zaposlenosti, kao i fiksnih cena za izvesne robe, to je imalo posledice na socijalnu 12

sigurnost graana, dok su nezaposlenost i siromatvo nezadrivo rasli. Potreba za konstituisanjem novih sistema, koji bi se suoili sa ovim problemima nije mogla biti zadovoljena sve do postizanja izvesne ekonomske stabilnosti u drugoj polovini 1990-ih. Budui da je ova problematika vrlo kompleksna, pokazalo se da je reformu teko sprovesti. Naroito je to bio sluaj sa transformacijom penzijskog osiguranja, koja je podrazumevala sukob izmeu liberalno orijentisanih strunjaka i onih koji podravaju stari koncept tradicionalnog socijalnog osiguranja. U Maarskoj i Poljskoj, gde je preovladala liberalna strana, realizovana je i privatizacija penzija. Nasuprot velikim potresima i sutinskim izmenama u sistemu penzija, vrlo malo je uraeno na reformi invalidskog osiguranja" (Soede i dr, 2004: 27). Reformisanje penzijskog sistema u zemljama u tranziciji (Fultz, 2002) bilo je usmereno na promovisanje individualizovanije naknade i nastojanja da porodine naknade budu usmerene prema onima kojima su zaista i najpotrebnije, odnosno prema najsiromanijima. U meuvremenu su u Maarskoj, Poljskoj, ekoj i Slovakoj, izgraeni "meoviti" institucionalni aranmani, koji odraavaju kompromis izmeu liberalno-rezidualnog i korporativnog modela drave blagostanja. Na taj nain je uspostavljena bolja veza izmeu dohotka, doprinosa i naknada u socijalnom osiguranju za nezaposlene, kao i u invalidskom, penzijskom i zdravstvenom osiguranju. Reformama koje su u meuvremenu sprovedene unapreen je princip ekvivalentnosti i reprodukovan korisnikov prethodni nivo socijalne sigurnosti, to je karakteristino za korporativni model. U isto vreme, pod uticajem Svetske banke, penzijske reforme se bile liberalne, budui da je u veini drava uveden i privatni segment penzijskog osiguranja, u kojima je nivo penzijske naknade uslovljen iskljuivo uplatom doprinosa.

3. Aktivizacija socijalne drave


Razvoj socijalne drave u evropskim zemljama karakterie raznolikost modela i sadraja, sa dinaminin tokom promena uslovljenim kompleksom politikih, ekonomskih i demografskih promena. Vreme ekonomskog napretka, relativno niskih stopa nezaposlenosti, rasta ivotnog standarda i stabilne porodine strukture u posleratnom periodu, oznaava "zlatno doba" socijalne drave. Sistem socijalne sigurnosti pokrivao je rizike gubitka zarade u okviru penzijskog, invalidskog, zdravstvenog i osiguranja nezaposlenih. U isto vreme programi podrke i pomoi siromanima bili su izdani i sveobuhvatni. Recesija 1970-ih godina i preiroko postavljen okvir prava predstavljali su realno ogranienje za dalji razvoj proklamovane drave blagostanja. Kriza kejnzijanskog modela u uslovima globalnih promena oznaila je postepeno povlaenje drave iz socijalne sfere, jaanje uloge trita i otvaranje veeg prostora za privatnu inicijativu. U dravama u kojima se u praksi primenjuje koncept "aktivizacije" promene se kreu u pravcu reformisanja etabliranih Welfare u Workfare reime, kojima se socijalna politika preusmerava u mere integracije na tritu rada. Kriza "zatitne drave blagostanja" i proboj neoliberalnih uenja istakli su u prvi plan efikasnost trita i nametnuli promene u pravcu smanjenja zavisnosti od pomoi drave. Politika izdanih socijalnih davanja i neadekvatna lina angaovanost, preoblikovana je merama obavezne integracije korisnika u trite rada. Podizanje line odgovornosti, ogranienje novanih naknada i reformisanje programa dravne pomoi siromanima, predstavljaju optu karakteristiku koncepta aktivizacije u razliitim modelima drave blagostanja.

3.1. Od zatitne ka aktivirajuoj dravi blagostanja


13

Konceptualni okvir reformi drave blagostanja sadran je u izazovima globalnih promena nacionalnih sistema koje sutinski menjaju ulogu drave u zatiti prava i interesa pojedinca. Proces modifikacije klasine nacionalne drave, kao suverene, autonomne i samostalne u odnosu na druge, odvija se u okviru "etiri dimenzije 2 moderne dravnosti". Intenzivni procesi jaanja subnacionalizacije, regionalizacije i internacionalizacije, doveli su do postepenog povlaenja nacionalne drave iz "produkcije blagostanja" zakonskim garancijama socijalnih prava u okviru mera preraspodele dohotka. Funkcije ublaavanja negativnih efekata trita i garantovanje socijalnog minimuma, postepeno gube na znaaju. "Minimalna" drava blagostanja oslanja se na ogranieni krug socijalnih prava, odgovornost pojedinca za svoj poloaj i restriktivnu politiku socijalnih transfera. Razvoj drave blagostanja od njenog nastanka sredinom XIX veka kretao se od "zatitne" ka "aktivirajuoj" ulozi. Posleratni period prosperiteta i privrednog napetka bilo je "zlatno doba" socijalne drave i vreme uspenog ublaavanja strukturnih efekata trine ekonomije. Ostvarivanje socijalne sigurnosti, novanih davanja i usluga javnih slubi, zasnivalo se na pokrivanju osnovnih rizika, kao to su nezaposlenost, starost, invalidnost i bolest. Garancija prava po osnovu rada u okviru socijalnog osiguranja dopunjena je programima pomoi siromanima, bez konkretnih obaveza korisnika. Drava blagostanja je takoe obezbeivala svim graanima pristup javnim slubama od opteg interesa, kao to su obrazovanje i zdravstvena zatita, a u nekim sluajevima i stanovanje. Obezbeenje rizika u sluaju gubitka zarade inilo je sastavni deo socijalnog zakonodavstva u gotovo svim evropskim zemljama. Drava je garantovala isplatu novanih naknada bez prinude i nametanja obaveza licima koja su bila sposobna za rad. Obimnom regulativom pokrivena su individualna prava po osnovu zaposlenosti, kao to su karakter radnog odnosa, zatita od otputanja, sigurnost zaposlenja, itd. "Dolo je do razvoja pre svega kompenzatorne socijalne politike ili reaktivne socijalne politike sa ciljem da se graanima prui socijalna sigurnost. U skladu sa tim najvaniji oblik intervencije bili su novac ili legislativa, odnosno finansijski doprinosi i podsticaji. Kontrola nije imala tako znaajnu ulogu" (Dingeldey, 2006: 1). Osiguranje za sluaj "materijalne nude" predstavljalo je osnovu socijalno-politikih ciljeva "zatitne drave blagostanja". Prema shvatanju Esping-Andersena, vrhunac toga je dekomodifikacija. Ravnopravnost u drutvu shvatala se, izmeu ostalog, i kao pravo na ujednaene uslove ivota i nivoe zarada. Za one koji su bili ispod minimalnog nivoa prihoda, drava je socijalnim programima obezbeivala dodatna davanja, uz prethodnu proveru materijalnog statusa. Princip preraspodele funkcionisao je na osnovu visokih poreskih prihoda koji su preusmeravani na mere ublaavanja negativnih efekata trinih zakonitosti. Ostvarivanje prava na materijalna davanja vezano je za princip univerzalizma, dok je razvijen sistem socijalne sigurnosti pokrivao gotovo sve rizike i obezbeivao obuhvat najveeg dela stanovnitva. Tako je stvoren "socijalni graanin" kao bitna komponenta drave blagostanja. Efekti naftne krize 1973. godine doveli su do osporavanja kejnzijanske doktrine drave blagostanja3 i promena u shvatanju uloge drave. Neuspesi mnogih vlada u obuzdavanju
2

Uloge klasine drave od javnog znaaja po Leibfriedu su: bezbednost, pravna sigurnost, blagostanje i demokratija. Dimenzija blagostanja ukazuje na to, da je drava duna da obezbedi stalan privredni rast, visok stepen stabilnosti novca, kao i zaposlenosti, tj. socijalne sigurnosti (Leibfried, 2008). 3 Afirmacija Kejnzove teorije doivela je vrhunac 1950-tih godina, u skladu sa uenjem o potrebi angaovanja drave u reavanju problema nezaposlenosti. Pored toga, kejnzijanizam kao ekonomska doktrina predviala je znaajne

14

inflacije, porast nezaposlenosti, efekti globalnih ekonomskih kretanja, nezadovoljstvo internih aktera (sindikati, NVO) i ogranienja nacionalnog suvereniteta, ine pozadinu rasprave o neuspehu socijalne drave. Podizanje nivoa odgovornosti pojedinca za sopstveno blagostanje i smanjenje uloge drave, sve ee se navode kao sastavni deo promena. Tako je drava blagostanja "od toga da je predstavljala reenje za probleme modernog kapitalistikog drutva, sve vie poela da se smatra problemom, za koji je jaanje trinih sila oigledno reenje (Wildeboer, Vrooman, de Beer, 2001: 149). Promena ciljeva i uzora drave blagostanja
Socijalno-politiki Zatitnika drava blagostanja ciljevi i uzori Socijalna politika - zbrinjavanje odnosno zatita uopte - preaktivno, kompenzatorno Sloboda ... od materijalne nude, ... od prinude na rad - dekomodifikacija ... materijalnih uslova ivota ... preraspodela prihoda - univerzalna zakonska prava na standardizovana materijalna davanja davanja na osnovu statusa Aktivna drava blagostanja - aktiviranje, lina odgovornost - preventivno, osposobljavajue ... od birokratije blagostanja ... prema linom menadmentu - (minimalna ) sigurnost - (re)komodifikacija ...mogunosti socijalnog uea (trite rada i obrazovanje) - pravo uea - uslovljena i individualizovana davanja (uslov; zajedniko stvaranje usluga) - davanja na osnovu ugovora - kooperativna drava - posrednik i inicijator - odgovornost pruanja zatite - sklona dijalogu, kooperativna - pogodnost zapoljavanja za sve - fleksibilno prilagoavanje zaposlenih tritu rada - upravljanje ponudom - smanjenje transfernih davanja (podsticaj na rad) - kvalifikacija i usluge

Jednakost Socijalna prava

Koncepcija drave i - planirajua drava upravljanja - odgovornost da se ispuni zadatak - direktivno hijerarhijski Politika zapoljavanja - trite rada Ciljevi - puna zaposlenost (izdravalaca hranitelja) - normalni radni odnos i sigurnost zaposlenja Sprovoenje - upravljanje potranjom - pasivna politika trita rada sa ciljem kompenzacije prestanka zarada - aktivna PTR kako bi se izjednailo

funkcije drave (izmeu ostalog i socijalne) u spreavanju ciklusa stagnacije i kriza u kapitalistikom drutvu.

15

Implicitne premise za politiku porodice

strukturno nepoklapanje - strukture trita rada - model mukarca hranitelja - familijarizacija (brak sa domaicom)

aktiviranje pojedinaca - model u kome dvoje zarauju - defamilijarizacija (javne usluge zbrinjavanja i nege)

Izvor: Dingeldey 2003, 97- 101.

Kriza "zatitne" drave blagostanja i osporavanja njenih uspeha, doprineli su jaanju ekonomske politike orijentisane prema tritu na kome dominiraju sloboda konkurencije i zakoni ponude i potranje. Alternativa izdanoj dravi blagostanja sve ee se trai u ogranienju uloge i funkcija drave. Karakteristike prethodnog razvojnog perioda postale su neodrive 1980-ih i 1990-ih godina, kada se u raspravama sve vie govorilo o promenama, krizi, ugroenosti i transformaciji socijalne drave. Kako je "drava blagostanja due vreme izloena jakim pritiscima moe se govoriti o njenom postepenom propadanju (Lisestol, 2004: 77) zbog slabosti onih koji je brane u novim ekonomskim prilikama. "Poslednja decenija XX veka pokazala je da su drave blagostanja izrazito ranjive na ekonomske promene. Naime, kriza socijalnih funkcija i socijalnih sistema savremenih drava u sprezi je sa ekonomskom osnovom sistema i postavkama ekonomske doktrine o poeljnim pravcima razvoja.4 Na primer, dominacija neo-liberalnih stavova u politikoj ekonomiji 1980-ih godina i reforme koje su proizvele deregulaciju trita u Velikoj Britaniji, imale su dalekosenije posledice na funkcionisanje socijalnog sistema i promene u njemu, nego to je to bio sluaj sa kontinentalnom Evropom i Skandinavijom, ija se ekonomija temelji na koordinisanoj ulozi drave. Znaajan faktor predstavlja i prisustvo/odsustvo ekonomskih resursa i bogatstva, koji bi se mogli usmeriti ka socijalnom razvoju najuoptenije, iako ekonomska orijentacija sutinski opravdava strukturu trokova. Ne manje bitno je i da li socijalna politika drave blagostanja ima kapacitete da deluje kao faktor drutvenog i privrednog rasta, ili: da li drava svojim socijalnim merama deluje podsticajno na zapoljavanje, sticanje potrebnih kvalifikacija i prekvalifikacija, itd" (Perii, 2007: 43). Opseg promena drave blagostanja u Izvetaju Evropske komisije5 iz 2004. godine, sagledan je u identifikaciji "tri razliita procesa (Pierson, 2001: 419-428): rekomodifikacija (nametanje vee trine discipline u politikama blagostanja, kao to je zapoljavanje korisnika socijalnih naknada); zadravanje trokova (politike kojima se umanjuju izdaci) i rekalibracija (reforme koje imaju za cilj bolje usklaivanje drave blagostanja sa savremenim ciljevima i potrebama za socijalnom sigurnou). U okviru racionalizcije uprave "mrave drave" od kasnih 1970-ih godina, sve vie se govori o javnom menadmentu i potrebi svoenja uloge drave na njene "sutinske zadatke". Poslovi koje je do tada u potpunosti obezbeivala drava, organizuju se preko nezavisnih organa ili se sprovoenje mera preputa treoj strani. Poetne kritike drave blagostanja rezultirale su promenama koje su dovele do sutinskih reformi u anglosaksonskim zemljama. Redukovanje funkcija socijalne drave, suavanje prava nezaposlenih i ogranienja u korienju pomoi, reflektovali su se na poveanje stope
4

Nemaki sistem socijalnog osiguranja podrava izvozno orijentisan, kvalitetan model proizvodnje, ali su doprinosi za socijalno osiguranje postali toliko visoki da je rast nezaposlenosti u sektoru usluga spreen. Nizak nivo zaposlenosti, zauzvrat, ugroava finansiranje socijalne politike i uveava poreske stope, vodei stoga u zaarani krug blagostanja bez rada (Esping-Andersen, 1996; navedeno prema Ebbinghaus, Manow, 2001: 2). 5 EC (2004): Welfare Reform and Management of Societal Change - Reforma blagostanja i upravljanje drutvenom promenom (2005).

16

zaposlenosti na slabije plaenim poslovima. To je dovelo do porasta siromatva, socijalne iskljuenosti, marginalizacije i pojave novih problema u uslovima sve izraenije socijalne diferencijacije stanovnitva. Privatizacija nekada javnih usluga u Velikoj Britaniji i uvoenje novih koncepata menadmenta u javnom sektoru dovelo je do posebnog pogoranja kvaliteta i redukcije ponude socijalnih usluga, to je naroito bolno na primeru zdravstvenog sektora ili u javnom prevozu. Dvostruki neuspeh s jedne strane stare socijalne drave u doba globalizacije ali sa druge strane i reformi bazirane na ponudi, doveli su 1980-ih godina do poetka diskusije o socijalno investirajuoj dravi" (Dingeldey, 2006: 2).

3.2. Politike diskusije i praksa


Teorijske postavke i praksa aktivizacije socijalne drave zasnivaju se na premisi "radom do blagostanja" pri emu zaposlenje ima prioritet u odnosu na druge mere. Oslanjanje pojedinca na sopstvene snage poiva na redefinisanju prava i odgovornosti u odnosu na ulogu pojedinca, porodice i drutvenih grupa u novim drutvenim okvirima. Otuda i koncept aktivizacije predstavlja antipod zavisnosti od tue pomoi i naknada usmerenih na pokrivanje osnovnih socijalnih rizika. Politike rasprave liberala u Velikoj Britaniji o aktivirajuoj dravi zasnovane su na ideji "treeg puta" koju je razvio sociolog Entoni Gidens (1998). Prema tom uenju socijalna drava je trebalo da predstavlja alternativu neoliberalizmu Margaret Taer i socijal-demokratskoj kejnzijanskoj dravi blagostanja. "Moto nema prava bez odgovornosti, signalizira okretanje od bezuslovnog obezbeivanja socijalnih prava u kenzijanskoj dravi blagostanja i zalae se za to da se prava na socijalna davanja uine zavisnim, izmeu ostalog, od spremnosti na saradnju (Dingeldey, 2006: 2). Jednakost vie ne podrazumeva sigurnost prihoda socijalno-politikim transferima, ve se posmatra kao "jednakost ansi" preraspodelom mogunosti. Sloboda oznaava autonomnost delovanja u okviru politike ivotnih ansi i neposredno se dovodi u vezu sa socijalnom pravdom. U skladu sa temeljnim opredeljenjem "treeg puta" aktivna drava blagostanja ima znaajniju ulogu od minimalistikih funkcija u neoliberalnim uenjima. Novim programima obezbeuje se vea usmerenost na stranu ponude, nego na stranu potranje (...) zbog ega se pojedinana individua nalazi u centru inicijativa politike... Ideja aktivnog drutva na bazi inicijativa za zapoljavanje, nadograuje se na asimetriju odnosa prava i obaveza, poto je fokus preovlaujue na obavezama pojedinanih individua da budu aktivne i da se oslanjaju na sebe, a mnogo manje na obavezama drave da se bori protiv diskriminacije i strukturnih barijera protiv ukljuenosti na trite rada pod pristojnim uslovima (Larsen, 2005: 83). Socijalno-politike rasprave u Velikoj Britaniji obuhvatile su takoe potrebu reformisanja "preobimne dravne birokratije" kako bi se poveala efikasnost dravne uprave i stvorili uslovi za vee uee civilnog sektora. U tom smislu proirena je uloga preduzea u kreiranju programa usmerenih na zapoljavanje rizinih grupa. Poseban deo novina odnosi se na aktivnosti treeg sektora u obezbeenju socijalnih usluga, kako bi se spreio monopol drave i poveala konkurentnost na tritu. Vii nivo usluga, smanjenje birokratske procedure, samopomo i drugi oblici aktivizacije korisnika, trebalo bi da doprinesu kultivisanju socijalnog kapitala. "Novi" socijalno-politiki ciljevi ne znae samo delimino povlaenje drave u delu koji se tie novanih davanja, ve podrazumevaju razvoj novih oblika "politikog upravljanja" i uenja.

17

Od 1996. godine u Velikoj Britaniji je uveden vei broj "New Deal - Welfare to Work" programa6 (Dolton/Balfour, 2002). Programom New Deal za mlade (NDYP) obuhvaena su lica od 18-24 godina, koja su bez posla najmanje 6 meseci. U prvoj fazi je predvieno intenzivno pruanje pomoi radi pronalaenja nesubvencioniranog radnog mesta. Za one koji se ne zaposle sledi drugi krug pomoi u vidu savetovanja i subvencija zarada za poslodavce u trajanju od est meseci. Korisnik programa je u isto vreme obavezan da jedan dan u nedelji posveti daljem obrazovanju. Postoji takoe mogunost izbora dodatnog obrazovanja u trajanju od 12 meseci i dobijanja priznate kvalifikacije. New Deal za dugorono nezaposlene (ND25+) usmeren je na lica iznad 24 godina koja trae zaposlenje dve godine i ostvaruju pravo na pomo. Uesnici su obavezni da se ukljue u savetodavni rad, dok poslodavac kod koga je lice angaovano 30 sati u nedelji dobija do 75 funti. Pored toga postoji mogunost uea u programu dokvalifikacija u trajanju do godinu dana, a za to vreme se ostvaruje pravo na pomo nezaposlenima. Poev od uvoenja New Deal programa u Velikoj Britaniji sva nezaposlena lica koja primaju pomo su obavezno ukljuena u neki od programa. Prema oficijalnim podacima u okviru NDYP i NDLTU- (ili ND25+) programima uestvovalo je 1,9 miliona nezaposlenih, od ega 1,2 miliona u programu za mlade i 0,7 miliona u programu za dugorono nezaposlene. Preko ND 25+ programa do februara 2007. godine 461 960 lica dobilo je predvienu pomo u okviru mera prekvalifikacije ili ponovnog zaposlenja. Veliki broj studija ukazuje na pozitivne efekte NDYP u cilju prelaska od korisnika pomoi do zaposlenosti, odnosno obrazovanja. Istraivanja takoe pokazuju da se sa duinom uea u programu smanjuje opasnost od nezaposlenosti (Fromm, Spross, 2008). Politika aktivizacije u Holandiji poinje promenama 1990-ih godina uvoenjem novih mera na tritu rada pod motom "rad pre transfernih davanja", kojima je predviena obaveza komuna da omogue korisnicima socijalne pomoi radnu integraciju. To predstavlja novinu u odnosu na prethodni period kada je drava blagostanja u Holandiji garantovala minimum prihoda za korisnike socijalne pomoi i uesnike trita rada. Od 1992. godine mladi i dugotrajno nezaposleni primaoci pomoi obavezni su da prihvate ponueni posao i uestvuju u javnim radovima. Izmene Zakona o radu i socijalnoj pomoi (Wet Werk en Bijstand, WWB) iz 2004. godine vrene su u cilju vee aktivizacije korisnika na legalnom tritu rada. Lokalni organi sami odluuju o obliku pomoi prilikom traenja posla, tako da se u praksi sree itav niz mera7 aktivizacije. Programi aktivizacije korisnika dravne pomoi u Danskoj takoe su imali za cilj radnu integraciju mladih. Kasnije je "aktivna socijalna politika" proirena na sve starosne grupe, pri emu je realizacija konkretnih projekata u lokalnoj nadlenosti. Negativni trendovi na tritu rada poetkom 1990-ih godina doveli su do promena sa pasivnih davanja na mere aktivne politike zapoljavanja. Zakonom o aktivnoj socijalnoj politici (Lov om aktiv socialpolitik, 1998) ureena su prava, obaveze i mere za korisnike socijalne pomoi. Socijalni transferi predvieni su za nezaposlene i druge socijalne grupe, kao to su bolesni, hendikepirani i lica sa kompleksnim socijalnim problemima. Politike diskusije o aktivirajuoj socijalnoj dravi u Nemakoj
6

Najvaniji programi usmereni su na mlade (New Deal for Young People, NDYP), dogorono nezaposlene (New Deal for the Long Term Unemployed, NDLTU), samohrane (New Deal for Lone Parents, NDLP), invalide (New Deal for Disabled People, NDDP), partnere nezaposlenih (New Deal for Partners of Unemployed People, NDPU) i lica iznad 50 godina (New Deal for 50+, ND50+). 7 U veini sluajeva radi se o sledeim merama: obuka za konkurisanje i savetovanje, posredovanje, struno usavravanje, ukljuujui profesionalno obrazovanje, trening ili prekvalifikaciju; socijalne aktivnosti i dobrovoljan rad.

18

poele su izbornom kampanjom SPD (socijal-demokratska partija) tokom 1998. godine pod sloganom "Nova srednja klasa". Prema reima Boda Hombaha "Drava mora ne samo da iznivelie, odnosno regulatorno sprei posledice jednog podsistema (privreda, drutvo, politika) na druge, ve i da obezbedi i organizuje da podsistemi budu optimalno uklopljeni. Otuda socijalni sistem mora da bude koncipiran tako da optimalno priprema i podrava ponovno zaposlenje i linu inicijativu. Novi balans izmeu individualnih prava i obaveza, zahtev da drava koja upravlja, donosi zakone i obezbeuje brigu o minimumu egzistencije, mora da ima vie poverenja u svoje graane - sve to ne znai da se drava hladnokrvno povlai od odgovornosti. Naprotiv radi se o novom modelu upravljanja kome treba mnogo vie kreativnosti, inovativnosti i aktivirajue politike koja dugorono i odrivo planira (Dingeldey, 2006: 3). Pod sloganom "zahtevati i podravati" narednih godina reformisana je politika trita rada iji vrhunac predstavlja usvajanje novog Hartz zakonodavstva. Sastavni deo reformi socijalne drave inile su promene u administraciji (upravi) usmerene na uspostavljanje veze sa "novim javnim menadmentom". Podelu odgovornosti i uspostavljanje dijaloga sa graanima i korisnicima davanja, trebalo je prilagoditi ekonomskim principima radi poveanja efikasnosti upravljanja. Pritom je naglaena uloga drave u organizovanju i sprovoenju sektora usluga od javnog znaaja, to u velikoj meri relativizuje politiku koja "graane vidi kao klijente". Nova paradigma socijalne drave u Nemakoj izazvala je rasprave i to pre svega u pogledu primene aktivne politike na tritu rada. Masovna nezaposlenost i tekoe pronalaenja radnog mesta u suprotnosti su sa Workfare politikom koja nije u mogunosti da obezbedi poveanu tranju za radom. Time se gubi smisao aktiviranja nezaposlenih ako ne postoji odgovarajui nivo potranje za radnom snagom. Kritiari novog pristupa istiu "da se u politikim raspravama - svesno ili nesvesno, igra igra traenja rtve, tj. rtve se preimenuju u poinioce, koje treba ili prevaspitavati ili iskljuiti iz zajednice solidarnosti, bez reenog problema nedovoljne potranje za radnom snagom (Dingeldey, 2006: 4). Znaajan deo primedbi odnosi se na stavove o potrebi ogranienja socijalnih prava i uspostavljanja direktne veze izmeu socijalnih transfera i obaveze radnog angaovanja, odnosno zatite zaposlenja. S obzirom na razliito stanje u pojedinim zemljama prelazak sa zatitne na aktivirajuu dravu blagostanja, postoji bojazan da se itav koncept koristi radi smanjenja socijalnih izdataka i poveanja prinude na rad. Time se gubi znaaj proklamovanog cilja o poveanju line odgovornosti i smanjenju zatitne uloge drave.

3.3. Od Welfare ka Workfare politici


Istraivanja aktivizacije drave blagostanja najue se vezuju za modele socijalnog reima i promene u politikim, ekonomskim, demografskim i globalnim okvirima. Uopte se moe govoriti o "defanzivnim i ofanzivnim strategijama aktiviranja" (Jacob Torfing), koje se razlikuju prema politikom cilju, konceptu siromatva, merama na tritu rada i strategijama aktiviranja. Ofanzivne strategije aktiviranja usmerene su na borbu protiv nezaposlenosti i socijalne iskljuenosti. Nasuprot defanzivnim strategijama, socijalni izdaci se uveavaju, budui da su motivisani poboljanjem ivotne situacije korisnika socijalnih naknada, u svrhu podsticanja njihovog integrisanja na trite rada. Komplementarno sa tim, aktivna socijalna politika predstavlja i segment javnog ulaganja u otvaranje novih radnih mesta. Ovo je primer strategije koju razvijaju zemlje koje se tradicionalno nazivaju welfare modelom, u kojem drava ima odluujuu ulogu u strategiji aktiviranja, kao agent koji generie zaposlenje (Eransus, 2003: 5).

19

Welfare strategija aktiviranja, karakteristina je za zemlje socijal-demokratskog reima. Socijalno-politiki i opti drutveni cilj ovog reima je promovisanje jednakosti svih, i to na najviem nivou (Soede i dr, 2004: 23), iz ega proizilazi i podsticanje univerzalne participacije u drutvu. "Aktiviranje se odnosi na sve graane, na relativno egalitaran nain i pregovaranje izmeu zahteva individua i drutva, izgleda mnogo balansiranije (Barbier, 2004: 7). U tom kontekstu, u ovom modelu dobija na znaaju istinski aktivno drutvo, budui da uvaava razliitost kapaciteta i sposobnosti individua, kao i da ne oslobaa drutvo/dravu obaveze generisanja pretpostavki za socijalnu sigurnost. Za pojedinca od ne manjeg znaaja je i to to se ne podrazumeva samo nuenje zaposlenja, nego i odgovarajui kvalitet zaposlenja (Vukovi, Perii, 2008). Dobar primer ofanzivne strategije je duga tradicija aktivne politike zapoljavanja u vedskoj, u okviru koje se pravo na socijalnu pomo smatra pasivnom merom. Organizacijom sistema jedan deo pitanja regulisan je na nacionalnom nivou, dok su optinske slube nadlene za pruanje socijalne i materijalne pomoi licima koja nisu integrisana u trite rada. Kao i u drugim skandinavskim zemljama, programi aktivizacije u prvom periodu bili su usmereni pre svega na mlade, ali su kasnije proireni na lica sa vie od 25 godina, dugotrajno nezaposlene i marginalizovane grupe. Zakonom je predviena puna samostalnost optina u kreiranju aktivnih mera i dobrovoljan pristup lica koja trae zaposlenje. Istraivanja i evaluacije projekata pokazuju da veliki broj malih optina nema posebne programe aktivizacije korisnika dravne pomoi i da se najvei broj njih realizuje sa malim brojem (do 10) uesnika. Osnova novog pristupa aktivnoj politici zapoljavanja u vedskoj izgraena je tokom krize 1990-ih godina, kada je dolo do porasta nezaposlenosti i rasta socijalnih izdataka. Prenoenje jednog dela odgovornosti na lokalne organe imalo je za cilj aktivizaciju do tada izrazito pasivnih korisnika pomoi, merama podrke i radnog angaovanja. Promene u socijalnom zakonodavstvu (Socialtjnstlag, SoL) vrene su u skladu sa ciljevima aktivne politike na tritu rada, to je dovelo do redefinisanja prava nezaposlenih po osnovu osiguranja i novane pomoi. Lica sposobna za rad koja primaju socijalnu pomo obavezna su da se prijave nadlenoj slubi zapoljavanja, da aktivno trae posao i prihvate ponueno radno mesto. Kao radno sposobna, smatraju se lica koja mogu da rade najmanje tri sata nedeljno, odnosno proseno 17 sati nedeljno (Fromm, Spross, 2008: 86). I pored raznolikosti programa u praksi se najee sreu sledee mere aktivizacije: posredovanje, savetovanje i zbrinjavanje; trening i dokvalifikacija i subvencionirano zapoljavanje. U Stokholmu je 2004. godine realizovan projekat "Zapoljavanje mladih" (Praktik och ungdomsanstllningar i Stockholms stad) usmeren prema dugotrajno nezaposlenim licima, odnosno korisnicima socijalne pomoi, izmeu 20 i 24 godina. Cilj je bio da se skrati vreme ekanja zaposlenja i prikae grad kao atraktivni poslodavac. Projekat se realizovao u dve faze po est meseci, tako da su u prvom periodu pruane raznovrsne informacije o gradu, koje su bile dopunjene elementima obrazovanja u vidu kurseva, seminara i predavanja. Druga faza odnosila se na mogunosti angaovanja u radu sa mladima i pruanja usluga nege starima (Dahlberg, 2006). Posebno su dragocene studije ocene efekata aktivnih programa u vedskoj, sa stanovitva interesa drave i zadovoljstva uesnika pojedinih programa. Defanzivne strategije aktiviranja motivisane su potrebom za ograniavanjem budetskih sredstava, odnosno smanjenjem dravnih rashoda, shodno emu se i socijalna prava suavaju.

20

Stoga se one prvenstveno odlikuju usmeravanjem prava na materijalnu (novanu) socijalnu pomo ka onima koji su apsolutno siromani i koji nisu u mogunosti da obezbede osnovna sredstva potrebna za odravanje sopstvene egzistencije (i to na osnovu zvanino utvrene linije siromatva tzv. pauperizam). Svrha aktivnih mera je integrisanje korisnika socijalne pomoi na trite rada. Ova strategija oznaava se kao work first (prvo posao), s obzirom da prioritet ima dobijanje posla (bez obzira na njegovu trajnost, i/ili injenicu da nivo dohotka koji generie ne prua izlazak iz zone siromatva, itd). S tim u skladu, prioritet aktivne politike je okonavanje zavisnosti od socijalnih naknada i borba protiv pronevera (identifikovanje onih koji primaju naknade, a sposobni su za rad) (Eransus, 2003: 4) i ona je u skladu sa tzv. workfare modelom. Sam pojam Workfare ostao je nedovoljno jasno definisan i uvek se vezivao za politiko delovanje, poev od 1969. godine kada je prvi put upotrebljen u Niksonovoj administraciji, kao alternativa pasivnim materijalnim davanjima. I pored nejasnoa o tome ta termin "zaista jeste" on preovlauje u strunoj i akademskoj literaturi u SAD,8 pri emu se pravi razlika izmeu definicija koje se baziraju na ciljevima i onih koje naglaavaju forme. "Workfare se esto predstavlja kao jedan element (ili naznaka) promene od strane potranje na stranu ponude, kada je regulacija u pitanju. Istovremeno, neki teoretiari razlikuju oblasti promene, od pasivnih ka aktivnim politikama blagostanja; na primer workfare u odnosu na aktivne politike na tritu rada (ALMP), u odnosu na aktiviranje (Hvinden, 1999), dok drugi to ne ine (Lodemel, 2000: 3). U okviru institucionalne ekonomije workfare obuhvata promene irokog obima u okviru socijalne politike i politike trita rada. Workfare u okviru defanzivne strategije aktivizacije prisiljava ljude da preuzmu posao ili krenu na obuku na poslu, koji je plaen manje od trenutne trine stope za istu vrstu posla (Costello, 1993). U definisanju termina, Lodemel (2000) razlikuje tri elementa: da je workfare obavezan, da se primarno tie posla i da se odnosi na politike povezane sa najniim stubom dravne pomoi. Stoga se prema ovom autoru, workfare politike definiu kao politike koje zahtevaju od ljudi da rade u zamenu za, ili umesto, naknade za socijalnu pomo. Prinuda unutar workfare programa znai da neke ljude treba prisiliti i ona se smatra njegovom kljunom odlikom. "Da li zbog toga to se neki ljudi odluuju da zavise od socijalne pomoi (racionalna zavisnost) ili zbog toga to su se toliko udaljili od trita rada, da ne mogu ili nee dobrovoljno da ponovo uu na njega (iracionalna zavisnost), prisila se smatra nunom bar u jednom delu grupe klijenata". Workfare politika ima primarni naglasak na rad, a ne na obuku ili druge oblike aktiviranja. Iako rad, obuka i socijalno aktiviranje mogu zajedno pripadati ovoj emi, rad je primarna komponenta, a nesubvencionirani rad je eljeni ishod drave. Trei element Lodemelove definicije tie se shvatanja pojma kao dela socijalne pomoi jer je ukljuenost u workfare program esto uslov da bi se zadrala prava ili obezbedio adekvatan prihod, uz proveru potreba (Lodemel, 2000). Workfare strategija aktiviranja karakteristina je za liberalni socijalni model. U njemu se istiu individualizam i slobode pojedinaca, koji ne mogu biti ogranieni delatnostima drave. Osnovni regulatorni mehanizam pozicioniranja pojedinaca u drutvenoj hijerarhiji je trite. Shodno tome, stanovnitvo se uopteno stimulie da uestvuje na tritu rada, kao i to se smatra
8

U tri najvea amerika asopisa, termin workfare vie puta je pomenut tokom 1995. godine, nego sve ukupno u itavom periodu od 1971-1980. godine. Akademska literatura je svedok slinog trenda. Od ukupno 90 lanaka koji opisuju workfare, samo 11 objavljeno je pre 1990. godine (SCI). Upotreba ovog termina u akademskoj literaturi odraava njegovu protivurenost i zamagljene granice izmeu workfare i povezanih politika (Lodemel, 2000).

21

da trite omoguuje socijalnu pravdu i jednakost. U tom kontekstu, socijalno-politike mere prevashodno su u funkciji podsticanja na zapoljavanje, i to: unapreenja inicijativa pojedinaca da se zaposle, pruanjem informacija o slobodnim radnim mestima, ali i kratkoronim ulaganjem u programe prekvalifikacija, dokvalifikacija i obuke uopteno. Izvan socijalno-politikog konteksta, individue su stimulisane na rad, izmeu ostalog i poreskom politikom. Karakteristian trend razvoja, koji nije bez posledica na socijalnu politiku, je to to vrlo esto, za individuu, konvencionalni posao na tritu predstavlja uobiajeni nain ostvarivanju prava na zatitu (privatnu i drutvenu) od rizika, a rad sistematski zamenjuje pomo (Barbier, 2004: 7). Naime, zaposlenje kao osnov za ostvarivanje prava na socijalno osiguranje, proiruje se, za lica koja su sposobna za rad, i na sistem socijalne pomoi. Istovremeno, principi aktivne socijalne politike, na slinim, defanzivnim osnovama, proirili su se i na lica sa invaliditetom, ali i na penzionere. Najvanije zakonodavstvo SAD u programima AFDC i TANF
Godina Naziv zakona 1935. Zakon o socijalnoj sigurnosti 1961. 1967. 1981. 1988. Dopune Zakona o socijalnoj sigurnosti Dopune Zakona o socijalnoj sigurnosti Omnibus Zakon o budetskom usklaivanju iz 1981. godine Zakon o podrci porodicama iz 1988. godine Zakon o usklaivanju linih odgovornosti i rada Glavne odredbe Stvoren je program AFDC za decu koja ive u domainstvima sa niskim prihodima, lienim podrke jednog roditelja Stvoren je program AFDC-UP za decu koja ive u porodicama sa oba roditelja, ali u kojima je roditelj primarno odgovoran za privreivanje, nezaposlen Smanjene su stope za redukovanje naknada na 2/3; stvoren je program Radnih inicijativa (WIN) Uveane su stope za redukovanje naknada na 1; nametnuto je ogranienje bruto dohotka; obraunava se prihod maehe i/ili ouha; uvedeno je odobrenje za odustajanje Stvoren je program JOBS za pomo u obrazovanju, sticanju vetina, obuci, traenju posla i drugim radnim aktivnostima; stvoren je program prelaznog staranja o deci i program Medicaid; AFDC-UP postao je obavezan u svim dravama Naputen je program AFDC i stvoren je TANF program

1996.

Izvor: IFAU, 2008: 7.

Integracija korisnika socijalne pomoi na trite rada ini sutinu Workfare reformi u Americi. To je bila i programska orijentacija predsednika Kartera i Regana prilikom donoenja Zakona o pomoi porodicama (Family Support Act - FSA) iz 1988. godine, koji se smatra poetkom promena programa socijalne pomoi. Usvajanjem Zakona o usaglaavanju line odgovornosti i radnih mogunosti (Personal Responsibility and Work Opportunities Reconciliation Act - PRWORA) sredinom 1996. godine nastaju radikalni zaokreti u sferi socijalne zatite i ostvarivanju prava na socijalnu pomo u SAD. Predlagai PRWORA programa isticali su kao njegove prednosti: usmeravanje primaoca socijalne pomoi ka zapoljavanju merama prekvalifikacije i dokvalifikacije; priliv dodatnih sredstava u fondove za brigu o deci i medicinske zatite i obezbeivanje sredstava pomoi saveznim dravama koje pokau pozitivne rezultate u sprovoenju zakona (Vukovi, 2005). Primaoci socijalne pomoi imaju obavezu da se zaposle, obave pripravniki sta, strunu obuku u trajanju od 12 meseci, prekvalifikaciju i/ili dokvalifikaciju, a moraju i da prue usluge 22

nege dece onim licima koja se, kao prethodni korisnici, zaposle. Izuzetak od obaveze zaposlenja napravljen je za samohrane roditelje ija su deca mlaa od 6 godina, ukoliko ne mogu da obezbede lice koje bi se o njemu brinulo i kod roditelja ija su deca mlaa od godinu dana. Novina je sadrana i u odredbi kojom se ograniava primanje novane naknade na pet godina ili manje u zavisnosti od mogunosti saveznih drava. Reforme socijalne pomoi u Americi nastale usvajanjem novih programa smatraju se revolucionarnim od strane njihovih zagovornika i protivnika. One su istovremeno bile podsticajne za evropske drave u procesu reformisanja sistema dravne pomoi u programe socijalne integracije. Iskustva primene novih reenja i pozitivni efekti na tritu rada vidljivi su u smanjenju broja korisnika socijalne pomoi i poveanju zaposlenosti rizinih grupa. U isto vreme, postoje evidentna ogranienja u realizaciji PRWORA programa, koji se tiu njegove primene u uslovima recesije i nedovoljnog poznavanja stvarnog statusa siromanih koji su izgubili pravo na socijalnu pomo.

23