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Informe de Observacin del Proceso de Consulta Previa del Reglamento de la Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos

indgenas u originarios, reconocido en el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), Ley N 29785
Introduccin Desde que el Estado, a travs del Vice Ministerio de Interculturalidad, present el Borrador de la Propuesta del Reglamento de la Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indgenas u originarios, reconocido en el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), Ley N 29785, en noviembre del 2011, la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, a travs del Grupo de Trabajo sobre Pueblos Indgenas, ha jugado un importante rol de vigilancia e incidencia poltica respecto a las obligaciones del Estado. Asimismo, ha acompaado a las organizaciones e instituciones indgenas y ha mantenido en todo momento canales de comunicacin y coordinacin con ellas. Una de las primeras acciones del Grupo de Trabajo Sobre Pueblos Indgenas , ante la presentacin pblica del Borrador de Reglamento de la Ley de Consulta Previa, fue la publicacin y difusin de un pronunciamiento el 9 de diciembre de 2011, el mismo que expres la opinin y posicin de la Coordinadora de Derechos Humanos, respecto al documento presentado por el Vice Ministerio de Interculturalidad. El 22 de diciembre de 2011, entregamos al Vice Ministro de Interculturalidad Ivn Lanegra, un documento tcnico con los aportes de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, al borrador del Reglamento. A inicios de enero 2012, se solicit al Vice Ministro de Interculturalidad que la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos sea incorporada en el proceso de consulta del Reglamento, para participar en calidad de observadores. El 17 de diciembre, ante la falta de respuesta por parte del Vice Ministerio reiteramos esta solicitud. La Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, insisti en este petitorio y envi el 7 de febrero, una tercera solicitud para participar en calidad de observadores en el proceso de consulta. Finalmente, mediante oficio N 042-2012-PCM/OGCSS, la Oficina de Gestin de Conflictos Sociales de la Presidencia del Consejo de Ministros, acepta nuestra participacin en calidad de observadores del Proceso invitndonos a participar oficialmente, a partir de la reunin del 22 de Febrero, nuestra presencia continu hasta la reunin final del 5 de marzo.
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Miembros del Grupo de Trabajo sobre Pueblos Indgenas, de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos: Asociacin Pro Derechos Humanos APRODEH; Asociacin Paz y Esperanza; Centro Amaznico de Antropologa y Aplicacin Prctica CAAAP; Centro de Derechos y Desarrollo CEDAL; COOPERACCION; Coordinadora Nacional de Derechos Humanos CNDDHH; Derecho, Ambiente y Recursos Naturales DAR; Forum Solidaridad Per-FSP; Fundacin Ecumnica para el Desarrollo y la Paz FEDEPAZ; Instituto de Defensa Legal IDL; Instituto del Bien Comn IBC; Servicios en Comunicacin Intercultural SERVINDI.

Es importante sealar que a lo largo del proceso de consulta sobre el Reglamento de la Ley de Consulta Previa, los miembros de la CNDDHH sostuvieron reuniones y coordinaciones con las diferentes organizaciones e instituciones indgenas nacionales y regionales. En estas reuniones y coordinaciones se plantearon nuestros puntos de vista, se difundi informacin sobre la Ley de Consulta y el Borrador del Reglamento y se llevaron a cabo talleres de capacitacin con diversas organizaciones de carcter regional y local. 1.- Objetivo El presente documento busca dar a conocer a las autoridades Estatales, a las organizaciones e instituciones de pueblos indgenas y a la opinin pblica en general, los aspectos observados por la CNDDHHH en el Proceso de Consulta del Reglamento de la Ley de Consulta previa a los pueblos indgenas u originarios. Sealamos nuestra opinin crtica y las lecciones aprendidas respecto de la actuacin Estatal y de las organizaciones indgenas participantes, con la intencin de contribuir al respeto de derechos de los pueblos indgenas y a mejorar los mecanismos para favorecer un sincero dilogo intercultural. 2.- Metodologa Para elaborar el informe, hemos procedido tomando en cuenta las siete etapas mnimas que deben ser consideradas en un proceso de consulta, de acuerdo a lo establecido por la Ley del Derecho a la Consulta Previa a los pueblos indgenas u originarios, reconocido en el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), Ley N 29785.

Primera y segunda etapa: Identificacin de la medida legislativa o administrativa que debe ser objeto de consulta y la Identificacin de los pueblos indgenas u originarios a ser consultados . Ley N 29785 Observacin Artculo 9: Mediante Resolucin Suprema No 337-2011PCM, la Presidencia del Consejo de Ministros Las entidades estatales deben identificar, cre la Comisin Multisectorial (CMS) de bajo responsabilidad, las propuestas de naturaleza temporal, con el objeto de emitir medidas legislativas o administrativas que un informe a travs del cual se proponga el tienen una relacin directa con los derechos proyecto de Reglamento de la Ley N 29785, colectivos de los pueblos indgenas u Ley del derecho a la consulta previa a los originarios, de modo que, de concluirse que pueblos indgenas u originarios, reconocido existira una afectacin directa a sus en el Convenio 169 de la Organizacin derechos colectivos, se proceda a una Internacional del Trabajo (OIT). Esta Comisin estar adscrita a la Presidencia del consulta previa respecto de tales medidas. Consejo de Ministros. Art 10: La identificacin de los pueblos indgenas u originarios a ser consultados debe ser efectuada por las entidades estatales promotoras de la medida legislativa o En ella se detalla que la CMS, de naturaleza temporal, estar integrada por quince (15) representantes por parte del Estado, 2 Viceministerios y seis (06) organizaciones 3 indgenas de alcance nacional .

Segn el numeral 2.1 del artculo 2 de la Resolucin Suprema No 337-2011-PCM, la Comisin Multisectorial de naturaleza temporal estara integrada por las quince (15) representantes por parte del Estado, los cuales son: Un representante de la Presidencia del Consejo de Ministros, quien la presidir; el Viceministro de Interculturalidad del Ministerio de Cultura; el Viceministro de Justicia del Ministerio de Justicia; el Viceministro de Economa del Ministerio de Economa y Finanzas; el Viceministro de Minas del Ministerio de Energa y Minas; el Viceministro de Energa del Ministerio de Energa y Minas; el Viceministro de Transportes del Ministerio de Transportes y Comunicaciones; el Viceministro de Gestin Ambiental del Ministerio del Ambiente; el Viceministro de Agricultura del Ministerio de Agricultura; el Viceministro de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo; el Viceministro de Gestin Pedaggica del Ministerio de Educacin; El Viceministro de Salud del Ministerio de Salud; el Viceministro de Polticas y Evaluacin Social del Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social; el Viceministro de Orden Interno del Ministerio de Interior; el Viceministro de Relaciones Exteriores del Ministerio de Relaciones Exteriores.

administrativa sobre la base del contenido de la medida propuesta, el grado de relacin directa con el pueblo indgena y el mbito territorial de su alcance.

El Estado determin que los representantes de los pueblos indgenas sean seis organizaciones indgenas de carcter nacional (AIDESEP, CONACAMI, ONAMIAP, CONAP, CCP Y CONAP). En la CMS no se consider la participacin de organizaciones regionales que no se encuentran representadas en estas seis organizaciones nacionales. Diversas organizaciones regionales no fueron representadas en este 4 proceso . El Estado debi garantizar la representatividad de estas organizaciones.

Tercera y cuarta etapa: Publicidad de la medida legislativa o administrativa e Informacin sobre la medida legislativa o administrativa. Ley N 29785 Art 11: Publicidad De Legislativa O Administrativa Observacin El Estado distribuy el borrador del reglamento para que las organizaciones a su vez lo distribuyan a sus bases. Con ello, el Estado traslad la responsabilidad de la publicidad de la medida a las organizaciones. La publicidad se limit slo a la difusin del texto va internet y se distribuy tardamente en los Eventos Macroregionales (Etapa de Evaluacin Interna), en donde recin, las organizaciones locales y regionales, en su gran mayora, tomaron conocimiento del contenido del borrador de reglamento. El Estado ha reducido la etapa de informacin a la entrega del contenido de la propuesta a las organizaciones nacionales, lo cual no ha garantizado que los consultados conozcan los motivos, implicancias, impactos y consecuencias del borrador del reglamento. El Estado no ha hecho esfuerzos suficientes para dar a conocer la propuesta de reglamento con la debida anticipacin y mediante procedimientos culturalmente adecuados.

La

Medida

Las entidades estatales promotoras de la medida legislativa o administrativa deben ponerla en conocimiento de las instituciones y organizaciones representativas de los pueblos indgenas u originarios que sern consultadas, mediante mtodos y procedimientos culturalmente adecuados, tomando en cuenta la geografa y el ambiente en que habitan. Art 12: Informacin Sobre La Medida Legislativa o Administrativa Corresponde a las entidades estatales brindar informacin a los pueblos indgenas u originarios y a sus representantes, desde el inicio del proceso de consulta y con la debida anticipacin, sobre los motivos, implicancias, impactos y consecuencias de la medida legislativa o administrativa.

Segn el numeral 2.3 del artculo 2 de la Resolucin Suprema No 337-2011-PCM, las organizaciones de pueblos indgenas de alcance nacional podrn conformar la citada Comisin Multisectorial, siendo integrada por seis (6) representantes, titular y alterno, los cuales seran acreditados ante la Secretara Tcnica de dicha Comisin, a travs de una comunicacin escrita hasta un (1) da hbil antes de que se instale la citada Comisin. 4 Hemos constatado que organizaciones tales como la Unin de Comunidades Aymaras - UNCA-Per; la Federacin Nacional de Mujeres Campesinas, Artesanas, Indgenas Nativas y asalariadas del Per- FEMUCARINAP, entre otras no fueron consideradas en la Resolucin Suprema 337-2011-PCM.

Quinta etapa: Evaluacin interna en las instituciones y organizaciones de los pueblos indgenas u originarios sobre la medida legislativa o administrativa que les afecten directamente. Ley N 29785 Artculo 13: Evaluacin Interna de las Instituciones y Organizaciones de los Pueblos Indgenas u Originarios Las instituciones y organizaciones de los pueblos indgenas u originarios deben contar con un plazo razonable para realizar un anlisis sobre los alcances e incidencias de la medida legislativa o administrativa y la relacin directa entre su contenido y la afectacin de sus derechos colectivos. Observacin Segn los acuerdos arribados el 27 de diciembre de 2011, y tal como consta en el Acta de reunin con las organizaciones Indgenas para los Talleres Macroregionales de Evaluacin Interna de la citada fecha, se programaron siete Talleres Macroregionales:
N 1 Eventos Macro Norte Regiones que participan Tumbes, Piura, La Libertad, Cajamarca, Ancash y Lambayeque Ucayali Ayacucho, Huancavelica, Pasco, Junn, Ica, Hunuco y Lima provincias Loreto Arequipa, Tacana, Moquegua, Cusco, Puno, Apurmac, Madre de Dios Amazonas, San Martn Lima Lugar de realizacin Chiclayo Fecha 7 y 8 de enero

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Macro Oriente I Macro Centro

Pucallpa Huancayo

12 y 13 de enero 16 y 17 de enero

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Macroregion Oriente II Macro Sur

Iquitos Cusco

19 y 20 de enero 23 y 24 de enero

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Macro Oriente III Encuentro Nacional

Bagua Lima

27 y 28 de enero 8, 9 y 10 de febrero (reprogramado para el 13, 14 y 15 de febrero)

El tiempo para el desarrollo de las siete reuniones macro regionales fue de un mes y medio. Esto no posibilit una participacin ms informada y deliberativa de las organizaciones indgenas. Los plazos no permitieron que los dirigentes que participaban en los eventos macroregionales llevaran una propuesta que haya sido consultada en sus bases. Al terminar las reuniones macro regionales, las organizaciones indgenas apenas contaron con un da para consolidar sus aportes y propuestas para la siguiente etapa (etapa de dilogo). Esto se debi a la reprogramacin del evento macro regional realizado en Lima de manera unilateral por el Vice 5 Ministerio de Interculturalidad. De la observacin efectuada en estos talleres, podemos referir que el no haber llevado una adecuada etapa de informacin gener que en el
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La reprogramacin del Encuentro Nacional realizado en Lima, fue una medida unilateral tomada por el INDEPA, que mediante oficio N 049 2012 INDEPA J, comunica a las organizaciones indgenas el cambio de fecha.

proceso de Evaluacin Interna los participantes no contaran con las herramientas adecuadas para analizar los alcances e incidencia de la propuesta de borrador de reglamento. Pese a que la etapa de evaluacin interna es de responsabilidad de las organizaciones indgenas, el Estado no puede desprenderse de su rol garantista de derechos que incluye de forma vital a las etapas previas, lo que requiere una planificacin, logstica adecuada, asegurar la representatividad de los pueblos y establecer plazos razonables. El proceso de evaluacin interna representa un gran reto para las organizaciones indgenas, situacin que el Estado debe considerar al momento de planificar el proceso de consulta. Sexta etapa: Proceso de dilogo entre representantes del Estado y representantes de los pueblos indgenas u originarios. Ley N 29785 Artculo 15: Proceso de Dilogo Intercultural El dilogo intercultural se realiza tanto sobre los fundamentos de la medida legislativa o administrativa, sus posibles consecuencias respecto al ejercicio de los derechos colectivos de los pueblos indgenas u originarios, como sobre las sugerencias y recomendaciones que estos formulan, las cuales deben ser puestas en conocimiento de los funcionarios y autoridades pblicas responsables de llevar a cabo el proceso de consulta. Las opiniones expresadas en los procesos de dilogo deben quedar contenidas en un acta de consulta, la cual contiene todos los actos y ocurrencias realizados durante su desarrollo. Observacin En esta etapa se programaron inicialmente cuatro sesiones a ser desarrolladas los das 15, 17, 20 y 22 de febrero, fecha en la que debi culminar el 6 proceso. Ante la decisin de CONAP y CCP de condicionar su participacin a la aprobacin de una 7 metodologa consensuada , el Estado atendi este requerimiento, dejando abierto el plazo hasta culminar la revisin del articulado propuesto en el borrador del Reglamento. Asimismo, el Estado propuso y acord con las organizaciones indgenas presentes en la CMS, desarrollar reuniones previas a cada sesin para facilitar la discusin de los puntos controvertidos, lo que permiti acelerar el proceso. Sin embargo, dejamos constancia, que desde el inicio de este proceso, los miembros del Estado que conformaron la CMS evidenciaron su inters por acelerar esta etapa, lo que fue en contra de los principios de flexibilidad y plazo razonable, situacin que fue sealada por las organizaciones. El Estado debi procurar en todo momento y de manera oportuna mantener la participacin de las organizaciones indgenas que conformaron la CMS 8 en todas las etapas del proceso .

CCP y CONAP el 21 de Febrero, enviaron cartas al Vice Ministerio de Interculturalidad, exigiendo la aprobacin de una metodologa consensuada y flexibilidad en los plazos, entre otros puntos.
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Mediante oficio N 166-2012-DP del 22 de Febrero, la Defensora del Pueblo recomienda establecer un cronograma y una metodologa consensuada para el desarrollo de la Etapa de Dilogo. Asimismo el 22 de Febrero, Grupo de Trabajo sobre Pueblos Indgenas de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, remiti una carta al Vice ministerio de Interculturalidad sealando su preocupacin por la ausencia de las 4 organizaciones indgenas que no estaban participando de la Etapa de Dialogo, recomendando una metodologa consensuada y la ampliacin del plazo de esta etapa.
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Con fecha 16 de Febrero AIDESEP, remite una carta a la PCM, en la que propone que se inicie el proceso de dilogo intercultural el da 15 de Marzo; de la misma manera mediante carta enviada el 17 de febrero, la CNA comunica a la PCM su iniciativa de

De acuerdo a lo mencionado, la conformacin de la CMS mostr desde el principio un desbalance en su composicin, considerando el nmero de representantes del Estado y de representantes de organizaciones indgenas; dicha situacin se agrav con el retiro de cuatro de las seis organizaciones indgenas. Ms all de la solidez de las propuestas planteadas por las organizaciones indgenas que participaron hasta el final de esta etapa (CCP y CONAP), se evidenci el desbalance en la representacin de los pueblos indgenas.

retornar al dialogo intercultural en una nueva fecha. Por su parte, el 24 de Febrero, el Ministerio de Cultura, enva una comunicacin a cada una de las organizaciones: AIDESEP, CONACAMI, CNA y ONAMIAP, en la que les explica el proceso que se estaba llevando a cabo, las gestiones que viene haciendo para atender sus demandas en relacin a Ley de Consulta Previa y les invoca a reincorporarse al proceso.

Sptima Etapa: Decisin Ley N 29785 Artculo 16: Decisin La decisin final sobre la aprobacin de la medida legislativa o administrativa corresponde a la entidad estatal competente. Dicha decisin debe estar debidamente motivada e implica una evaluacin de los puntos de vista, sugerencias y recomendaciones planteados por los pueblos indgenas u originarios durante el proceso de dilogo, as como el anlisis de las consecuencias que la adopcin de una determinada medida tendra respecto a sus derechos colectivos reconocidos constitucionalmente en los tratados ratificados por el Estado peruano. El acuerdo entre el Estado y los pueblos indgenas u originarios, como resultado del proceso de consulta, es de carcter obligatorio para ambas partes. En caso de que no se alcance un acuerdo, corresponde a las entidades estatales adoptar todas las medidas que resulten necesarias para garantizar los derechos colectivos de los pueblos indgenas u originarios y los derechos a la vida, integridad y pleno desarrollo. Los acuerdos del resultado del proceso de consulta son exigibles en sede administrativa y judicial. Observancia Pese a que en la etapa de dilogo participaron slo dos organizaciones indgenas, stas alcanzaron valiosos aportes y acuerdos que han sido consignados en el Acta de Consulta de la etapa de dilogo intercultural, firmada el 05 de marzo de 2012. De acuerdo al Convenio 169 de la OIT y la Ley de Consulta, los acuerdos arribados deben respetarse en la redaccin final de los artculos de la norma a aprobarse. La Defensora del Pueblo debe velar por su cumplimiento. En el caso de los artculos en los que no se arribaron a acuerdos, el Estado debe justificar su decisin final garantizando la proteccin de los derechos de los pueblos indgenas, conforme al marco jurdico nacional e internacional e indicando por qu no se recogieron los aportes de las organizaciones indgenas.

3. Conclusiones y comentarios finales 3.1 Considerando que el derecho a la consulta previa de los pueblos indgenas, debe darse en el marco de un dilogo intercultural de buena fe, entre el Estado y los pueblos indgenas a travs de sus instituciones representativas, las observaciones sealadas anteriormente, han evidenciado que la legitimidad del proceso de consulta se ha visto afectada por la ausencia de las cuatro organizaciones nacionales - que inicialmente formaron parte de la CMS- y de otras organizaciones regionales y locales, que no se encuentran representadas por las organizaciones indgenas convocadas Instamos al Estado a no alejarse del dilogo con las organizaciones e instituciones representativas de los pueblos indgenas, a fin de poder arribar a acuerdos que recojan las demandas y propuestas manifestadas por stas. 3.2 Desde nuestro papel de observadores, dejamos constancia, que desde el inicio del proceso, el Estado evidenci su inters por acelerar todo el proceso de consulta del reglamento de la ley, afectando los principios de flexibilidad y plazo razonable, situacin que fue sealada por las organizaciones indgenas.

3.3 Respetando el derecho a la autonoma de los pueblos indgenas, sealamos la necesidad permanente de que el Estado no deje de lado su rol garantista de derechos, que coadyuve al fortalecimiento de las organizaciones e instituciones indgenas, en todas las etapas del proceso, situacin que exige que desde el inicio hasta el final, exista un adecuado nivel de planificacin, asistencia tcnica y coordinacin contina.

3.4. Ms all del desbalance en la representacin de los pueblos indgenas en el proceso de consulta del reglamento, el Estado debe considerar especialmente, los aportes de la CCP y la CONAP, referidos al carcter previo del proceso de consulta de las medidas administrativas que puedan afectar a los pueblos indgenas, los supuestos en los que no procede la consulta sino que se debe obtener el consentimiento previo libre e informado, y sobre la participacin en los beneficios de las actividades desarrolladas en sus territorios. 3.5 Con el fin de garantizar el derecho a la consulta previa a los pueblos indgenas, el Estado debe crear e implementar una institucionalidad indgena basada en la participacin efectiva de los Pueblos Indgenas en el Estado. 3.6 El Estado debe considerar que existe legislacin sectorial (relacionada al otorgamiento de derechos y a la gestin ambiental) que requiere adecuarse con la finalidad de facilitar y concretar el ejercicio del derecho a la consulta previa. Esta experiencia de consulta a los pueblos indgenas, ha evidenciado que el Estado debe fortalecer sus capacidades para entablar un dilogo democrtico e intercultural y mostrar una mayor voluntad poltica para garantizar los derechos de los pueblos indgenas. Asimismo, es importante que las instituciones y organizaciones indgenas sigan haciendo esfuerzos por fortalecer y enriquecer sus mecanismos de toma de decisiones para llegar a acuerdos.