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Alianzas Pblico-Privadas (APP) Cooperacin con el sector privado: Una tendencia internacional La consolidacin de la interaccin y colaboracin con el sector

privado en el rea de cooperacin para el desarrollo se ha convertido en una tendencia concreta a nivel internacional, lo cual es confirmado por las muchas iniciativas en materia de polticas de los ltimos aos. Con el estmulo recibido, en parte por actores del sector pblico y en parte por actores privados, estas alianzas han tenido consecuencias tanto a nivel nacional como internacional. En el ao 2000, la ONU, el sector privado y otros grupos fundaron el Global Compact. Esta iniciativa proclama diez principios bsicos referentes a derechos humanos y estndares sociales y medioambientales. Las empresas privadas participantes se comprometieron a actuar de acuerdo con tales principios. En marzo de 2002, se celebr en Monterrey una Conferencia Internacional sobre Financiacin del Desarrollo. Los participantes subrayaron la importancia de aunar esfuerzos con el sector privado para alcanzar los objetivos definidos concernientes al desarrollo. En la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible, celebrada en septiembre de 2002 en Johannesburgo, los participantes exhortaron a la formacin de alianzas que promovieran el desarrollo sustentable. En el mismo ao, instituciones financieras lderes adoptaron los llamados Principios del Ecuador. Estos lineamientos destinados al sector financiero tienen como finalidad asegurar la consideracin de los riesgos ecolgicos y sociales al financiar proyectos. La Cumbre de Lderes del Global Compact, que tuvo lugar en 2004, constituye la mayor conferencia mundial hasta hoy para el debate de la cooperacin intersectorial. El principio de Responsabilidad Social de las Empresas, que exige que stas realicen progresos desde el punto de vista social y ecolgico, est cada vez ms consolidado y arraigado. El rol del sector privado en lo que se refiere a favorecer el desarrollo es definido como una cuestin central por una cantidad cada vez mayor de instituciones, tales como la Comisin de las Naciones Unidas sobre el Sector Privado y el Desarrollo, el Consejo Mundial Empresarial para el Desarrollo Sostenible, el Foro Internacional de Dirigentes de Empresa, el Foro Econmico Mundial y otras. Varias agencias nacionales para el desarrollo han lanzado sus propias iniciativas para promover una cooperacin ms estrecha con el sector privado. En 1999, en Alemania, el Ministerio Federal de Cooperacin Econmica y Desarrollo (BMZ) present un programa para la promocin de las APP. Por su parte, la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID) fund la Global Development Alliance (Alianza para el Desarrollo Global) para promover la implementacin de proyectos de desarrollo en colaboracin con el sector privado y la sociedad civil. Razones para intensificar la cooperacin

Los Objetivos de Desarrollo del Milenio constituyen metas claras con respecto a la reduccin de la pobreza en el mundo, habindose incrementado la presin sobre todos los pases para la presentacin de resultados positivos en esta rea. Los limitados recursos financieros gubernamentales requieren la movilizacin de recursos adicionales. Colaborando con el sector privado, el Estado puede utilizar un know-how tcnico del que de otra manera no dispondra. Existe la esperanza de que la cooperacin con el sector privado d lugar a una mayor sostenibilidad y eficiencia de los proyectos. En vista de la apertura de mercados en todo el mundo, los pases en desarrollo estn interesados en establecer contactos que les permitan obtener acceso a los mismos. Las grandes empresas a menudo se ven presionadas para restaurar la confianza pblica en el sector privado y para mejorar su imagen. Muchas empresas han invertido en pases en desarrollo por ejemplo, con el objetivo de reducir los costos de produccin desempeando un importante rol en ellos. Otras empresas estn buscando abrir nuevos mercados y, por lo tanto, estn interesadas en compartir los conocimientos y las conexiones de las agencias para el desarrollo. Comprensin del Termino APP
El trmino de Alianzas Pblico-Privadas (APP) tiene un uso cada vez mayor y parte del reconocimiento de la capacidad limitada de la accin unilateral del gobierno para satisfacer las necesidades de la sociedad. Adicionalmente, hay un mayor reconocimiento de la capacidad de la sociedad para definir qu es lo que necesita e igualmente de su capacidad de aportar y trabajar en forma proactiva y colectiva por su propio beneficio. Una Alianza Pblico-Privada (APP) es un esfuerzo concertado y formalizado entre un grupo de ciudadanos y el gobierno para la realizacin de obras y acciones de beneficio para una regin en particular, bajo un esquema de aportaciones complementarias de recursos y empeo. Estas alianzas pueden tener objetivos que van desde los muy especficos, tales como una obra de infraestructura, a objetivos amplios en trminos del desarrollo econmico y social de una regin. Por parte del gobierno, la participacin es obligadamente institucional, regida por los reglamentos correspondientes, y muy frecuentemente bajo un formato relativamente estandarizado, que busca aplicar un modelo comn a mltiples regiones. Por parte de la sociedad civil, los grupos pueden organizarse con diferentes grados de formalidad y buscan trajes a la medida adecuados a las condiciones locales de problemtica e intereses. Este contraste de perspectivas conlleva la necesidad de establecer un dilogo entre las partes para conciliar enfoques y disear los trminos y condiciones de la APP.

Quin empieza? La inquietud por establecer estas APP ha tenido origen en ambos extremos. Por un lado, los funcionarios de gobierno ha ido dejando atrs el enfoque paternalista tradicional y se han abierto a la sociedad en un plan cada vez ms de iguales con los grupos beneficiarios de sus programas. En algunos casos, esto ha sido producto de la frustracin de ver que el estilo tradicional ha rendido pocos resultados y en otros ha sido un cambio de actitud por motivacin propia, alimentado por las experiencias de otros pases y regiones. Por otro lado, tenemos los casos en que la sociedad y sus grupos organizados han madurado lo suficiente y han decidido tomar su destino en sus propias manos. Es as como se han constituido muy diversos organismos, desde comits de vecinos sin ms recursos que su voluntad y su tiempo, hasta asociaciones civiles regionales con personalidad jurdica, patrimonio y un flujo de recursos asegurado. Aqu se encuentran tambin motivaciones que van desde la desesperacin ante la incapacidad del gobierno por resolver los diferentes problemas del desarrollo hasta la actitud proactiva de aquellos que reconocen que el desarrollo es tarea de todos. Y la continuidad? Los programas APP emanados del gobierno tienden a institucionalizarse a travs de programas formales cuyo reto principal es el identificar beneficiarios autnticos en trminos de contar con un proyecto definido y una capacidad mnima necesaria para poder sacar provecho de los recursos y apoyos que reciben. Un reto adicional es el de la adaptacin de dichos programas institucionales a las condiciones locales. En contraste, cuando la iniciativa parte del sector civil, una vez superado el reto inicial de contar con una organizacin mnima, el reto es identificar los mecanismos disponibles en la operacin gubernamental o bien encontrar eco y flexibilidad en las autoridades para el diseo de programas adecuados.

Liderazgo compartido En cualquiera de los casos, la frmula del xito es la de la colaboracin. Y no se trata de ver quien se lleva el mrito, sino de cmo se multiplican los efectos y los beneficiarios del esfuerzo conjunto. El reto mayor, sin embargo, es el de asegurar un liderazgo compartido.

Criterios que rigen las APP Una APP constituye un acuerdo de cooperacin establecido por contrato entre un actor pblico y uno privado. El aporte de las partes se complementa mutuamente, posibilitndoles a ambas lograr sus objetivos de manera ms eficiente de lo que podran hacerlo en forma individual. Cada una de las partes define claramente sus objetivos y se los hace saber a la otra. Para las APP que funcionan en el rea de cooperacin para el desarrollo frecuentemente se incluyen tambin los siguientes criterios. El actor pblico no financia la actividad principal de la empresa privada asociada sino que le ofrece apoyo subsidiario. Las APP no ocasionan distorsiones en el comercio. El compromiso de la parte privada va ms all de la duracin del proyecto. La APP le posibilita a la empresa privada buscar el logro de sus objetivos econmicos (tales como rentabilidad y apertura de nuevos mercados) y al actor publico buscar el logro de sus objetivos en materia de polticas de desarrollo (por ejemplo, sostenibilidad y reduccin de la pobreza).

En las zonas rurales, las APP pueden tomar dos direcciones especficas: 1. mejoramiento de las condiciones estructurales con el objetivo de atraer la inversin; 2. mejoramiento de la produccin (sistemas de cultivo, acceso a los mercados, etc.). En ambos casos, el uso sostenible de los recursos naturales debera ser un objetivo de primer orden.

Diversas formas de APP En la prctica, las APP pueden adoptar una amplia variedad de formas, tales como las siguientes: 1. una agencia para el desarrollo que ana sus conocimientos con los de una empresa privada del hemisferio sur (o norte) para la realizacin de un proyecto conjunto; 2. una empresa que ya est financiando un proyecto y busca apoyo de una agencia para el desarrollo; 3. una agencia para el desarrollo que apoya la cooperacin entre una empresa privada y el gobierno de un pas en desarrollo. Segn la situacin especfica, la escala de una APP puede variar considerablemente, yendo de proyectos rurales de pequea escala que surgen de relaciones a nivel personal hasta proyectos de infraestructura millonarios. Comprensin del concepto de APP En lo sucesivo, el trmino sector/actor pblico se usar para designar a los organismos gubernamentales e instituciones no gubernamentales que reciben su mandato y sus recursos financieros principalmente del Estado. La cooperacin exitosa se basa en el mutuo reconocimiento por parte de las partes de sus objetivos divergentes y en el uso recproco de los mismos. Esto tambin es vlido en el caso de las alianzas para el desarrollo entre el Estado y el sector privado. Las empresas privadas necesariamente dan prioridad a sus intereses particulares. Para ellas, el xito empresarial es el principio rector. En contraste, la cooperacin para el desarrollo comunitario adopta una perspectiva que literalmente privilegia el bienestar social y tiene que ver con el futuro del conjunto social, econmico y ecolgico. Esto no es ninguna contradiccin, sino que, por el contrario, estos perfiles divergentes pueden complementarse entre s. Jrg Hartmann, director del Centro para la Cooperacin con el Sector Privado de la GTZ .

Objeciones Es ampliamente reconocida la necesidad de que el sector privado asuma una mayor responsabilidad en la lucha contra la pobreza. Sin embargo, varias ONG han criticado las iniciativas emprendidas hasta ahora, as como sus justificaciones. Por ejemplo, se ha criticado por su poca efectividad a diversas acciones destinadas a que las empresas se comprometan a cumplir con ciertas normas de poltica de desarrollo, ya que dicho cumplimiento es optativo. Las APP en particular han sido blanco de crticas. Los principales argumentos en su contra son los siguientes: Es casi imposible conciliar en un mismo proyecto los intereses del sector privado de rentabilidad y maximizacin de las ganancias con los objetivos gubernamentales de reduccin de la pobreza y desarrollo sostenible. Una APP entraa el riesgo de que los fondos gubernamentales sean utilizados para subsidiar intereses privados. Las APP permiten a las empresas trasladar los costos sociales y ecolgicos (a la parte del sector pblico participante de la alianza). Las APP pueden dar lugar a que ciertas empresas reciban un tratamiento preferencial, pudiendo as ocasionar una distorsin del comercio. Las APP constituyen particularmente un problema en el sector de servicios bsicos e infraestructura (agua, energa, salud), ya que pueden dar lugar a la liquidacin de las empresas estatales de servicios pblicos bsicos, desatendindose las necesidades de la poblacin de menores recursos. Las APP en la prctica A pesar de las objeciones mencionadas, las APP estn ganando terreno. Actualmente, estn ms claramente difundidas en el sector de servicios bsicos e infraestructura mencionado, sobre todo en las zonas urbanas. Por ejemplo, hay muchos proyectos de APP en el sector de restauracin y expansin de suministro bsico de agua y electricidad. En el rea de desarrollo rural las APP son todava poco frecuentes, aunque la creciente apertura de mercados agrcolas proporciona un potencial para las mismas. Las APP que actualmente funcionan en el sector agrcola principalmente lo hacen en el rea de agricultura orgnica, uso de productos forestales no madereros y certificacin de produccin segura en trminos ecolgicos y sociales. Seguidamente se analizan tres ejemplos que, en parte, abarcan otros sectores.

Programa de exportacin de sandas en Honduras Descripcin general del proyecto Hasta el ao 2001, Honduras importaba productos agrcolas por un valor de 150 millones de dlares al ao. El potencial de las pequeas empresas agropecuarias para la comercializacin de

los productos nacionales casi no era explotado. Desde el mencionado ao, dos organizaciones no gubernamentales suizas, Swisscontact y Helvetas, han venido implementando en forma conjunta un proyecto llamado Agropyme en nombre de la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin (COSUDE). Este proyecto ha contribuido a la formacin y consolidacin de las pequeas empresas agrcolas. Los principales objetivos de Agropyme consisten en la sustitucin de importaciones con productos nacionales mediante el fortalecimineto del sector de servicios para los pequeos productores en lo referente a procesamiento y comercializacin, promocin del espritu empresarial, fomento de la produccin orientada al mercado, apertura de nuevos mercados y desarrollo de nuevos productos. En la etapa de planeamiento del Agropyme se vio que productos no tradicionales, tales como fruta y hortalizas, tienen un mximo potencial para el desarrollo. El proyecto Agropyme, a la vez, gener una APP: el Proyecto de Exportacin de Meln, cuyo objetivo fue lograr un producto que fuera competitivo en el mercado internacional. La experiencia acumulada a partir de Agropyme, juntamente con la cooperacin entre diversos actores, dio lugar a un aumento tal de la produccin de melones competitivos a nivel internacional que, adems de cubrir la demanda del mercado interno, permiti exportar un volumen considerable. A mediados de 2002, dos exportadores del sur de Honduras recibieron pedidos de sanda y meln Canary de importadores de Europa y Estados Unidos. Los exportadores se dirigieron al Ministerio de Agricultura, el que, a su vez, se puso en contacto con Swisscontact. Roles de los actores En el proyecto participaron tres exportadores y treinta productores independientes que queran exportar tanto meln como fuera posible. Fintrac, una organizacin privada de la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID), asisti a los productores, empacadores y exportadores en lo referente a cuestiones organizativas generales y dio apoyo en materia de coordinacin de la produccin y en la totalidad del rea logstica del proyecto. Swisscontact, entre otras cosas, realiz un aporte financiero que se utiliz para pagar los servicios de un ingeniero agrnomo. El Ministerio de Agricultura y Ganadera de Honduras proporcion el transporte para los tcnicos y otorg crditos a los productores para financiar la produccin a travs del Banco Nacional de Desarrollo Agrcola. Estos crditos estuvieron sujetos a tres condiciones: mercado garantizado para la venta de los productos, soporte profesional y seguro agrcola. El proyecto tambin cont con la participacin de una empresa privada aseguradora de cosechas. Resultados y experiencia En la campaa 2002/2003, dos empresas pudieron por primera vez exportar melones Canary y sandas. Va Internet y mediante un sistema de informacin recibida en el establecimiento, los productores tuvieron acceso a datos acerca de la evolucin de los precios, rendimientos y volmenes exportados. Esto les posibilit adaptar rpida y eficientemente su produccin a las nuevas condiciones toda vez que fuera necesario. La exportacin aument de manera espectacular en comparacin con la campaa anterior (97%). Con el apoyo de Swisscontact, las dos exportadoras pudieron negociar un contrato con precios fijos. Pero el logro ms importante fue un

aumento del nivel de empleo estable del 73 por ciento y un incremento del empleo temporario del 20 por ciento. Gracias a esta alianza los exportadores y los productores pudieron conseguir crdito comercial y stos pudieron contratar seguros para cosechas. A pesar del xito conseguido, este proyecto slo dur una campaa, ya que en la campaa siguiente los productores quisieron puentear la intermediacin de los exportadores y manejar el proyecto ellos mismos. Swisscontact consider que esto no era viable, lo que dio lugar a la finalizacin del proyecto en su totalidad. Esta APP mejor la solvencia de los productores, lo que le posibilit la minimizacin de riesgos al poder contratar seguros. Adems, el mayor acceso a la informacin dio lugar, en parte, a una mayor productividad. Sin embargo, ciertos productores tuvieron dificultades para hacer frente a las exigencias tcnicas de una demanda en rpido aumento o no siempre cumplieron con sus compromisos acordados en el contrato. Por ejemplo, precios locales y regionales atractivos los llevaron a comercializar sus productos en el mercado interno durante la campaa y a reducir el volumen vendido a los exportadores. No obstante, considerando el aumento de la productividad y el fortalecimiento de los productores, el saldo general de esta APP fue positivo.

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