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Universalizando direitos

Ao contrrio do que refora o iderio neoliberal, as polticas universais no so forosamente regressivas, mas tm forte impacto na redistribuio de renda. Apesar de o Brasil continuar desenhando programas de combate pobreza residuais e ineficazes pelos limites do seu escopo, o pas deu um passo importante na direo da universalidade e da incondicionalidade ao aprovar o princpio da renda bsica para todos os cidados e cidads. Este artigo elege o modelo que parece mais adequado para transitar dos programas de renda mnima para uma poltica de renda bsica, partindo das crianas, ou seja, considerando 56 milhes de pessoas como as primeiras beneficirias da Renda Cidad.

Lena Lavinas 1 Com a colaborao de Marcelo Nicoll, Cristiano Duarte e Roberto Loureiro Filho2

notrio que o sistema de proteo social latino-americano jamais se constituiu verdadeiramente num welfare, embora tenha se inspirado do modelo europeu nas suas origens, tomando os mesmos valores de solidariedade e coeso social (ver Draibe, 1997).3 O Brasil no exceo nessa matria. De cunho corporativista-meritocrtico, voltado aos segmentos formais da economia, nosso sistema de proteo social se caracteriza por ainda oferecer cobertura restrita, atendendo a uma parcela reduzida da populao, da qual as pessoas pobres sempre foram, de facto, excludas em razo do seus vnculos instveis e precrios com o mercado de trabalho. No sendo um grupo de presso, sem posio socioocupacional definida, as camadas pobres da populao jamais foram sistemtica e regularmente be-

1 Doutora em Economia pela Universidade de Paris III e professora do Instituto de Economia (IE) da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). 2 Respectivamente, economista e mestrando da Escola Nacional de Cincias Estatsticas; economista formado pela UFRJ; e aluno da graduao do IE da UFRJ. 3 Snia Draibe reconhece, no entanto, que tal matriz sempre funcionou de modo imperfeito e deformado, quase que permanentemente em crise, o que exigia sua reestruturao. Os sistemas de proteo social embrionrios e distorcidos revelaram no passado reduzida eficcia na reduo da pobreza e na reverso das fortes diferenas segmentadoras e constrangedoras da cidadania.

neficiadas, e seu atendimento sempre foi justificado como um ato humanitrio ou uma moeda poltica. A pobreza s aparece como questo social mais recentemente e parece reforar um enfoque cada vez mais distante daquele universalista que presidiu reestruturao dos sistemas de proteo social europeus do psguerra. De fato, a dimenso compensatria da proteo social parece ganhar autonomia e existncia prpria, desarticulada e desvinculada do sistema de seguridade social como um todo, j que as polticas de combate pobreza passam a caminhar em paralelo e sem metas definidas, polarizadas por suas clientelas. Tal tendncia se manifesta na crise da dcada de 1990, reconhece Mesa-Lago (2000), quando as polticas assistenciais tradicionais, j limitadas a poucos pases da regio, dispondo de recursos nfimos, 4 so ainda mais penalizadas e passam a se restringir implementao de uma rede mnima de proteo social (RMPS), cujo objetivo no vencer a pobreza, mas assegurar um patamar mnimo de reproduo social que atenue os efeitos devastadores das polticas de ajuste. Seguindo a filosofia dos programas de safety netsNR implementados em todo o mundo em desenvolvimento pelo Banco Mundial (ver Lavinas, 2003), com apoio de

outras instituies internacionais, a grande maioria dos pases do continente americano se alinha a esse tipo de interveno focalizada e de carter temporrio, cujos benefcios so condicionados comprovao de renda. Nas suas trs vertentes5 programas de ao social (PAS), fundos de emergncia social (FES) ou fundos de investimento social (FIS) , as redes mnimas de proteo social6 no acusaram um desempenho satisfatrio no combate pobreza, embora, frisa MesaLago, os resultados tenham sido diversos entre pases. Elas seguem apresentando problemas de focalizao e avaliao, no so sustentveis e, sobretudo, no tiveram o impacto esperado na reforma da seguridade social, notadamente na sua dimenso assistencial. O Brasil segue navegando entre guas turvas em matria de poltica social e combate pobreza, mas surpreendentemente afirma sua excepcionalidade ao dar corpo de lei ao princpio da renda bsica universal para todos os seus cidados e cidads, independentemente da origem social, nvel de renda, sexo, idade, crena ou qualquer outro critrio distintivo de um grupo social. Afora o territrio estadunidense do Alasca, que garante de jure e de facto uma renda de igual valor a todas as pessoas que l residem, financiada com os royalties do petrleo, nenhum outro pas no mundo, alm do Brasil nem aqueles onde a

4 Em termos de percentual do Produto Interno Bruto (PIB), sempre inferior a 1%. NR Safety nets so transferncias de renda compensatrias, cuja finalidade garantir uma rede de proteo vital mnima, no plano da subsistncia. So asseguradas mediante comprovao de insuficincia de renda aguda.

5 Uma breve caracterizao de cada programa encontra-se em Mesa-Lago, 2000, p. 36. 6 Implementadas nos seguintes pases: Argentina, Bolvia, Chile, Colmbia, Costa Rica, El Salvador, Mxico, Peru e Uruguai.

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desigualdade incomparavelmente menor que a existente entre ns , foi to longe no seu compromisso com a justia social. No deixa de surpreender que, a partir de 2005, estejamos adotando a renda bsica de cidadania como direito universal e incondicional de todas as pessoas, brasileiras ou no, que vivem legalmente no pas.7 Deve-se observar que isso ocorre num pas no qual a universalizao est, hoje, sob custdia por imperativos macroeconmicos, a sobrefocalizao do gasto social tida como o nico meio de reduzir a desigualdade e de ampliar a cidadania e 80%8 das transferncias diretas de renda so de cunho contributivo (aposentadorias e penses), que se tornam alvo de propaladas crticas por espelharem uma estrutura regressiva somente 2,2% dessas transferncias so de natureza compensatria, sujeitas a diversas condicionalidades e destinadas a um percentual pequeno das dezenas de milhes de pobres existentes no pas. Pela Lei 10.835, todas as pessoas recebero um benefcio monetrio de igual valor, o que poder ser feito em parcelas iguais e mensais9 e ser suficiente para atender s despesas mnimas de cada pessoa com alimentao, educao e sade, considerando-se para isso o grau de desenvolvimento do pas e as possibilidades oramentrias.10 No seu pargrafo 1, especificado, ainda, que tal direito ser implementado em etapas, a critrio do Poder Executivo, priorizando-se as camadas mais necessitadas da populao, sem referncia a prazos para que seja alcanada a cobertura universal. Ou seja, explicitado

7 No caso das pessoas estrangeiras, elas devem ter ao menos cinco anos de residncia. 8 Ver Ministrio da Fazenda (2003, tabela 12, p. 59), a tabela 12, na pgina 59. Consideram-se, para efeito dessa estimativa, todos os benefcios derivados de contribuies, tais como salrio-famlia, salrio-maternidade, auxlio-doena, auxlio-acidente, entre outras, exceo das aposentadorias rurais, que representam 10% do total das transferncias diretas de renda. 9 Pargrafo 3 da Lei 10.835. 10 Pargrafo 2 da Lei 10.835.

na lei que tal direito considerar, de incio, critrios de seletividade, contemplando as pessoas mais pobres. Essa orientao est em franca contradio com os princpios de uma renda de cidadania que, por ser incondicional, no obedece a critrios socioeconmicos de elegibilidade. O cenrio atual levanta a suspeita de que tal lei permanea letra morta, o que no seria propriamente uma surpresa. Ora, o que est em jogo, hoje, no Brasil, justamente a natureza do seu sistema de proteo social, que se configura, na prtica, cada vez mais como residual, num misto de condicionalidades e acesso fortemente restritivo, na direo oposta ao esprito universalista-redistributivo da reforma social que levou constituio da Seguridade Social em 1988 e que inspira e legitima a renda bsica de cidadania. Em outras palavras, o quadro institucional-formal que se forjou com o intuito de consolidar um sistema slido de proteo social e garantir princpios de justia social parece guardar cada vez menos correspondncia com a prtica instituda no cotidiano da luta contra a misria e a pobreza, subordinada aos ditames da poltica de estabilidade macroeconmica e gerao de elevados supervits primrios. O que se prope aqui discutir como enfrentar o desafio de transitar da ausncia de polticas universais de transferncia de renda no pas para a adoo da renda bsica de cidadania incondicional, considerando-se a iminncia de implementao da Lei 10.835, j a partir de janeiro de 2005. Para tanto, apresentamos desenhos possveis de uma poltica a ser implementada gradativamente, apoiados em simulaes que medem o impacto de tais transferncias na reduo da pobreza e da desigualdade e que foram feitas tomando parmetros diferenciados (valor da transferncia e pblico-alvo). Neste exerccio, estaremos demonstrando que, ao contrrio do que reiteradamente salientado pelos cnones neoliberais, polticas universais no so regressivas, mas tm forte impacto redistributivo. Da mesma maneira, vamos nos posicionar perante o modelo que nos parece ser mais o adequado e oportuno, dada a sua cobertura universal e seu potencial redistributivo, e que elege, como ponto
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de partida para a universalizao da renda bsica, as crianas brasileiras, independentemente do seu status socioeconmico.

Transferncias diretas de renda


As transferncias diretas de renda monetria a cidados e cidads pobres, sujeitas comprovao de insuficincia de renda aguda, tornaram-se, na segunda metade da dcada de 1990, a grande novidade da poltica social brasileira. A mudana no escopo da poltica social e no desenho dos programas sociais compensatrios ocorreu inicialmente por fora da prpria Constituio de 1988, que assegurou, por meio da Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas), benefcios assistenciais,11 a ttulo individual, no valor de um salrio mnimo, a todas as pessoas idosas12 e s portadoras de deficincia com renda familiar per capita igual ou inferior a um quarto do salrio mnimo.13 Assim, os benefcios no-contributivos, que antes eram escassos, alm de caracterizadamente emergenciais e in natura programa do leite e a doao de cestas de alimentos (ver Lavinas e Garcia, 2004) , ganham escala, tomando como referncia o salrio mnimo. A progresso na concesso desse benefcio nos ltimos dez anos surpreendente. Em 2002, foram contemplados com os benefcios da Loas 570 mil pessoas idosas e 958 mil pessoas portadoras de deficincia, somando aproximadamente R$ 3,5 bilhes, o equivalente a 25,3% das despesas do governo federal com assistncia social (Ministrio da Fazenda, 2003)14 e 1,75% do gasto social no seu conjunto.15 provvel que tal cobertura esteja aqum da demanda efetiva,

11 Denominados BPCs ou Benefcios por Prestao Continuada. 12 Com idade acima de 67 anos, reduzida a 65 anos a partir de 2004. 13 poca, tentou-se estabelecer, como linha de pobreza, meio salrio mnimo per capita, o que fatalmente elevaria significativamente o nmero de pessoas que receberiam benefcios. Adotou-se, assim, a linha de indigncia de um quarto do salrio mnimo per capita. 14 Ver Tabela 5, p. 39-40.

pois o acesso ao Benefcio de Prestao Continuada (BPC), por exemplo, nada tem de automtico: implica o fornecimento de comprovante de pobreza, prtica hoje contestada por muitos municpios brasileiros.16 Na verdade, o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) a primeira instncia de reconhecimento do direito ao benefcio da Loas. Quando o INSS indefere o requerimento, freqente atuarem as Secretarias Municipais de Assistncia Social no recurso, emitindo um laudo socioeconmico a ser reencaminhado ao INSS. A deciso toma, ento, carter judicial, o que significa nus expressivo, de tempo e custas. Uma vez deferido o pedido, a concesso do benefcio tem carter definitivo e irrevogvel. Os demais programas de transferncia de renda vigentes at o fim da gesto de Fernando Henrique Cardoso, em 2002, constituam-se, na sua maioria, em auxlios monetrios temporrios, na forma de bolsas,17 dirigidos a clientelas especficas, tal como informa a Tabela 1. Todos eles estavam sujeitos comprovao de insuficincia de renda, sendo, portanto, means-test18 e tendo, como linha de pobreza, renda familiar per capita igual a meio salrio mnimo ou menor que isso, alm de condicionados ao cumprimento de exigncias. Esses distintos formatos de bolsas, voltadas para o combate pobreza, somaram, no ano de 2002 (Tabela 1), to-somente 1,47% do gasto social, e o valor mdio da transferncia situou-se em torno de R$ 40,00.19 Agregando-se as duas grandes polticas compensatrias20 Loas e safety nets (bolsas) assentadas em transferncias monetrias, ain-

da que de natureza distintas (aquelas so permanentes, e estas tm prazo determinado), observa-se que totalizaram pouco mais de 3% do gasto social do governo federal efetuado em 2002. Isso corresponde a aproximadamente R$ 6,2 bilhes em valores correntes no mesmo ano. Se fssemos dividir tais recursos pelo nmero estimado de pobres, cuja proporo varia entre 30% e 33% da populao brasileira,21 que corresponde a cerca de 55 milhes de pessoas, o valor per capita mensal das transferncias compensatrias teria sido equivalente a R$ 9,39, ou seja, um valor indiscutivelmente baixo (cerca de R$ 0,30 dirios).

Baixo impacto na reduo da pobreza


Considerando-se inexistirem no Brasil naquele ano, hoje e desde sempre quaisquer benefcios de carter universal destinados a reduzir os diferenciais agudos de bem-estar e renda entre o povo brasileiro, fomentando a igualdade e a eqidade, no h como no reconhecer que se gastava e ainda se gasta muito pouco com transferncias diretas de renda no-contributivas s pessoas mais pobres. O problema no to-somente, como pretendem algumas pessoas, de m alocao do gasto. Excetuando-se os benefcios da Loas, no valor de um salrio mnimo, cujos efeitos na reduo da pobreza j foram reconhecidos o mesmo ocorrendo com os benefcios derivados do acesso previdncia rural, de igual valor , os demais, de valor mdio bem inferior, tiveram impacto praticamente nulo na reduo da pobreza e da desigualdade. Isso indica que seria necessrio gastar muito mais para reduzir a pobreza e a desigualdade de forma expressiva e contundente! preciso aumentar o valor individual das transferncias, hoje fixadas em um patamar insuficiente, dado o hiato de renda das pessoas

15 Estimado no documento do Ministrio da Fazenda em R$ 204 bilhes em 2002 (Tabela C do anexo). 16 A ttulo de exemplo, vale ressaltar que a Secretaria de Assistncia Social (SAS) da Prefeitura de So Paulo estabeleceu como norma no conferir certificados de pobreza, embora essa prtica continue disseminada nos municpios brasileiros. 17 A bolsa expressa um tipo de incentivo escolarizao regular das crianas, medida pela freqncia obrigatria de 90%. 18 Sujeito comprovao de insuficincia de renda aguda. 19 Sendo o salrio mnimo ento vigente de R$ 180,00, o benefcio de R$ 40,00 correspondia a cerca de 23%.

mais pobres e um ndice de Gini dos mais elevados do mundo (0,587, segundo estimativa nossa com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios/Pnad de 2001). Da mesma maneira, preciso atender demanda potencial, impedindo disputas entre pobres. O desafio est em introduzir, por ocasio da efetivao da renda universal como direito de cidadania, um novo modelo de transferncia de renda monetria direta, redistributivo. O programa carro-chefe da poltica social do governo Luiz Incio Lula da Silva no seu segundo ano, o Bolsa Famlia, carece, no entanto, dessa orientao. Marcadamente seletivo, promove, ainda assim, algumas mudanas no desenho dos programas compensatrios, buscando concluir a unificao j iniciada do que se pretende ser o sistema de transferncias diretas de renda monetria, de modo a melhorar a coordenao e a gesto dos diferentes programas de combate pobreza. Nesse processo, o Bolsa Famlia passa a centralizar os recursos destinados aos demais programas, lutando contra a fragmentao da ao social, alm de ampliar ligeiramente sua dotao oramentria. O valor do benefcio mdio mensal para as famlias sobe para R$ 72,80. A previso de que venham a ser atendidas, no ano de 2004, 6,5 milhes de famlias (de um total estimado de 11,2 milhes de famlias identificadas como pobres, segundo dados do governo federal). Resulta, portanto, que o marco regulatrio de enfrentamento da questo social permanece sintomaticamente o mesmo de regulao esttica da pobreza, pois, em mdia, transferem-se R$ 0,60 dirios a cada membro das famlias beneficiadas (considerando-se serem elas compostas em mdia de quatro pessoas), como complemento de renda. A novidade da proposta do senador Suplicy 22 consiste em tentar estabelecer uma regra de transio dos programas de

20 Deliberadamente, no inclumos entre as polticas compensatrias a aposentadoria rural, porque a consideramos de natureza distinta, uma vez que est vinculada comprovao do trabalho assalariado rural ou em regime de explorao familiar. 21 Fonte: Ipea e Mapa da Fome II.

22 Publicada no jornal O Globo em 1 de junho de 2004. A nova proposta diverge da original, que pretendia iniciar a implementao da renda de cidadania contemplando primeiramente a populao idosa para depois incorporar progressivamente as geraes mais jovens (ordem etria decrescente).

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Tabela 1 PROGRAMAS DE TRANSFERNCIA DE RENDA DIRETA A FAMLIAS POBRES (2002)


Programa 1. Bolsa-Escola Ministrio Educao Objetivo Bolsa mensal entre R$ 15,00 e R$ 45,00 para famlias pobres com crianas na faixa de 615 anos que freqentem a escola Bolsa mensal entre R$ 15,00 e R$ 45,00 para famlias pobres com gestantes ou crianas em situao de risco nutricional na faixa de 06 anos Bolsa mensal entre R$ 25,00 e R$ 40,00 para famlias pobres que se comprometam a retirar suas crianas de trabalhos penosos para retornar escola Bolsa mensal de R$ 65,00 para jovens pobres na faixa de 1517 anos, em situao de risco que retornem escola e atuem nas comunidades Auxlio mensal de R$ 60,00 para famlias pobres vtimas da seca no Nordeste, que mantenham as crianas nas escolas Auxlio mensal para famlias pobres para aquisio de GLP (gs de cozinha) % Gasto Social TOTAL* 0,78

2. Bolsa-Alimentao

Sade

0,07

3. Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) ou Programa Bolsa Criana-Cidad 4. Agente Jovem

Previdncia e Assistncia Social

0,25

Previdncia e Assistncia Social Integrao Nacional

0,02

5. Bolsa-renda

0,04

6. Auxlio-Gs

Minas e Energia

0,31

Fonte: Ministrio da Fazenda, Secretaria de Poltica Econmica, 2003. * Valor total do Gasto Social do Governo Federal em 2002: R$ 204,2 bilhes ou 15,16% do PIB.

transferncia direta de renda em direo poltica de renda cidad, em consonncia com a nova lei. Defende que o programa Bolsa Famlia seja imediatamente estendido ao seu pblico-alvo potencial (11,2 milhes de famlias), que deve ser atendido apenas em 2006, mediante um benefcio individual no valor de R$ 40,00 a cada membro de cada uma das famlias selecionadas. Assim, seria substitudo o benefcio familiar pelo benefcio, em tese, universal, concedido, entretanto, apenas a quem pertence a famlias que preenchem critrios e requisitos estabelecidos pelo programa, a saber: renda familiar per capita inferior a R$ 90,00 mensais; cadastramento detalhado mediante registro da declarao dos bens e equipamentos eletrodomsticos, que permita inferir se a posse deles compatvel com a renda declarada; obrigatoriedade das contrapartidas exigidas para permanncia no programa. Tal proposta, de carter altamente focalizado (porque restrito ao pblico habilitado a integrar o Bol-

sa Famlia), implicaria uma despesa de R$ 25 bilhes anuais, isto , cinco vezes mais do que o oramento previsto com o Bolsa Famlia em 2004 (R$ 5 bilhes). Para estimar o impacto desse desenho do renda cidad na reduo do nmero de pobres e no grau de desigualdade vetores da maior relevncia na eleio de qualquer programa ou poltica que pretenda combater de forma eficaz a pobreza , simulamos, em relao ao ano de 2001, uma transferncia de R$ 30,00 mensais23 para os primeiros 11,2 milhes de famlias situadas na cauda inferior da distribuio. Tomamos como linha de pobreza a renda familiar per capita igual ou inferior a meio salrio mnimo. Os resultados revelam que o ndice de Gini cairia de 0,587 para 0,546, com efeitos diretos e benficos at o quarto dcimo da distribuio (Tabela 2). O nmero de pobres seria reduzido em 18,5 milhes de pessoas, e a proporo da renda dos 20% mais pobres sobre a dos 20% mais ricos passaria
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de 3,1%, antes da imputao, para 6,3%. Sem dvida, so excelentes resultados, jamais obtidos por nenhum programa social experimentado no Brasil. Infelizmente, estamos falando de um desempenho ideal, possvel apenas caso a focalizao fosse perfeita, sem vazamentos, fraudes ou nveis elevados de ineficincia horizontal e vertical, amplamente reconhecidos pela prpria rea governamental (ver Ministrio da Fazenda, 2003). Nada menos provvel, j que a operacionalizao e a execuo de

23 Em abril de 2004, quando iniciamos nossas simulaes, o valor do salrio mnimo era de R$ 240,00. A renda mensal de R$ 40,00, proposta pelo senador Suplicy, equivalia ento a 16,67% do mnimo. Como utlizamos o ano-base de 2001 para nossas simulaes, aplicamos essa mesma proporcionalidade ao salrio mnimo vigente naquele ano (R$ 180,00), o que teria resultado numa renda mensal poca de R$ 30,00. Por isso, as simulaes referentes proposta Suplicy foram feitas com um benefcio de R$ 30,00 por indivduo.

um programa fortemente seletivo implicariam a multiplicao de controles, que, por sua vez, elevariam os custos administrativos e acabariam por desviar recursos da atividade-fim. Todos esses aspectos so radical e absolutamente contrrios ao que se define como uma renda de cidadania, cujo pressuposto fundamental e inalienvel ser incondicional. difcil acreditar que o melhor atalho para se chegar incondicionalidade universal seja tomar a direo oposta, cuja trilha impe means-tests e contrapartidas, alm de penalizao das pessoas beneficirias cuja renda familiar per capita varia positivamente. Elas teriam que ser desligadas por no mais se adequarem ao limite de insuficincia de renda (linha de pobreza), a menos que se estabeleam novos critrios para regular a tolerncia com tais variaes, o que tende a gerar novas ineficincias.

Um benefcio universal para crianas


Haveria, ento, um outro modelo que escapasse lgica focalista e, de fato, comprovasse que a universalidade caminha na contramo da regressividade? Para visualizar distintos cenrios, seus custos e impactos, realizamos simulaes com diferentes pblicos-alvo e valores de benefcios. A sntese desses exerccios encontra-se na Tabela 4, apresentada aps alguns esclarecimentos metodolgicos que se fazem necessrios. Tomamos dois grupos-alvo que poderiam constituir-se alternativamente no primeiro grupo a ser contemplado para dar incio poltica de renda bsica, de implementao progressiva. So eles: as crianas (016 anos) e as pessoas idosas (acima de 65 anos), por serem ambos os grupos inativos e, por isso mesmo, categorias socialmente vulnerveis. A proteo social se institui, sabemos, ao dar segurana s pessoas que no podem trabalhar. Em 2001, havia, no Brasil, 54,4 milhes de crianas nessa faixa etria e 10,2 milhes de pessoas idosas. Tais nmeros por si ss revelam que comear pelas crianas seria mais abrangente, provocando impacto bem mais significativo. Como mostra a Tabela 2, as crianas esto sobre-representadas nos primeiros dcimos da distribuio; sua participao cai proporcional-

mente nos dcimos mais altos, por motivos demogrficos e de trajetria socioeconmica. A populao com idade superior a 65 anos marginal nos primeiros decis, aumentando significativamente nos dois ltimos (Tabela 3). Isso mostra claramente que um grupo extremamente carente de proteo social so as crianas, pois elas so maioria nos estratos mais pobres da populao. De fato, inexistem programas de apoio famlia e/ou a jovens e crianas, que, imagem do que acontece nos pases europeus (ver Lavinas e Garson, 2003), assegurem transferncias de renda para reduzir a vulnerabilidade e igualar oportunidades. A populao de terceira idade tem-se beneficiado de conquistas importantes no campo previdencirio, como a universalizao do acesso s aposentadorias e penses rurais, a isonomia no valor-piso das aposentadorias rurais e urbanas, a concesso de BPC (Loas) para pessoas idosas pobres. Isso explica o porqu de as famlias com pessoas idosas estarem muito pouco representadas entre os dcimos mais pobres. Vale a pena assinalar que dos 10,2 milhes de pessoas idosas com mais de 65 anos apenas 9% declararam renda prpria igual a zero. Apesar da eloqncia dessa primeira constatao, resolvemos ainda assim manter ambos os grupos nas nossas simulaes, de

modo a testar os impactos agregados de eventuais transferncias de renda. Em simultneo, estipulamos fraes do salrio mnimo que poderiam servir de valor de referncia definio de uma renda bsica. Consideramos, assim, valores correntes de meio salrio (R$ 90,00), um tero (R$ 60,00) e um sexto (R$ 30,00). Temos, desse modo, sete colunas: a primeira apresenta a renda familiar per capita real por decis da distribuio, ao passo que as subseqentes informam sobre o ganho derivado da imputao de renda, segundo frao do salrio mnimo e pblico-alvo (criana, Proposta Suplicy, pessoas idosas). Depreende-se da Tabela 4 que privilegiar as pessoas idosas tem impacto redistributivo quase nulo, sendo at mesmo regressivo, j que uma transferncia direta de renda monetria de R$ 90,00 ou R$ 60,00 praticamente no altera o valor da renda mdia observada nos primeiros dcimos da distribuio, elevando-a, ao contrrio, medida que nos deslocamos para os decis superiores, como era de se esperar (porque as pessoas nessa faixa etria so em menor nmero e, alm disso, concentramse nas faixas de renda mais altas). J as simulaes que garantem uma renda s crianas de at 16 anos, bem como a Proposta Suplicy, mostram resultados bastante favorveis. No caso das crianas, a progressividade patente

Tabela 2 Proporo de crianas de 0 a 16 anos Segundo decis de renda familiar per capita
1 decil 2 decil 9 decil 10 decil 54% 50% 20% 17%
Fonte: Pnad/IBGE 2001.

Tabela 3 Proporo de pessoas idosas (acima de 65 anos) Segundo decis de renda familiar per capita
1 decil 2 decil 9 decil 10 decil 1% 2% 12% 14%
Fonte: Pnad/IBGE 2001.

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e inquestionvel. A renda imputada tem impacto proporcionalmente maior nos decis inferiores, em particular no primeiro, vis--vis os demais. A Proposta Suplicy registra o melhor desempenho, associando menor valor do benefcio (R$ 30,00) com aumento da renda mdia nos decis inferiores (do primeiro ao quarto), semelhante, portanto, ao obtido na simulao feita com um benefcio universal de R$ 60,00. Resta saber qual o efeito de cada combinao de imputao de renda na incidncia da pobreza, na diminuio do grau de desi-

gualdade e no aumento da renda das pessoas mais pobres na renda agregada. Os resultados obtidos figuram nas Tabelas 5, 6 e 7. O nmero de pessoas vivendo abaixo da linha de pobreza somava, em 2001, aproximadamente 50,8 milhes. A Tabela 5 informa que, novamente, a Proposta Suplicy a de maior eficcia, pois retiraria da pobreza, com um benefcio individual de R$ 30,00, 18,5 milhes de pessoas, ou seja, 2 milhes a mais que uma transferncia de R$ 60,00 a todas as crianas brasileiras. As configura-

es que partem da populao com idade acima de 65 anos mostram-se inadequadas ao combate pobreza. Cabe estimar tambm como o quadro de desigualdades poderia alterar-se, medindo as variaes no ndice de Gini derivadas de cada proposta. Os resultados figuram na Tabela 6. Nesse caso, observa-se uma distino clara vis--vis com o efeito reduo da pobreza, uma vez que a Proposta Suplicy seria menos efetiva que a atribuio de uma renda universal no valor de R$ 60,00 s crianas de

Tabela 4 Impactos da imputao de renda por dcimos da distribuio de renda familiar per capita mdia Brasil 2001
Renda real 1 2
Decis de RFPC

Crianas R$ 90,00 55,95 88,99 108,27 130,89 158,27 190,68 239,46 321,56 490,16 1.423,35

Crianas R$ 60,00 43,66 74,73 94,99 118,47 147,11 182,18 230,71 314,10 483,45 1.417,92

Crianas R$ 30,00 29,67 59,91 82,14 106,43 136,32 173,74 222,48 306,85 476,91 1.412,59

Suplicy R$ 30,00 44,07 75,02 94,99 109,45 127,52 165,53 214,73 299,88 470,70 1.407,86

Idosos(as) R$ 90,00 14,35 45,91 70,64 98,01 131,00 171,27 225,77 308,04 478,53 1.416,00

Idosos(as) R$ 60,00 14,31 45,70 70,16 97,25 129,41 169,39 222,38 304,63 475,72 1.413,00

14,06 45,02 68,88 94,86 126,01 165,52 214,71 299,83 470,56 1.407,32

3 4 5 6 7 8 9 10

Fonte: Pnad/IBGE 2001.

Tabela 5 Impactos da imputao de renda na reduo da pobreza Pessoas que sairiam da pobreza Brasil 2001 (linha de pobreza renda familiar per capita at meio salrio mnimo)
Distribuies N de pessoas pobres Crianas (R$ 90) Crianas (R$ 60) Crianas (R$ 30) Suplicy (R$ 30) Idosos(as) (R$ 90) Idosos(as) (R$ 60) 50.800.000 27.415.927 16.538.573 7.576.437 18.580.474 1.901.419 1.603.127
Fonte: Pnad/IBGE 2001.

at 16 anos. De fato, o ndice de Gini inicialmente estimado em 0,587 cairia, no primeiro caso apontado, para 0,546, ao passo que, no segundo, declinaria de forma mais acentuada para 0,537. Logo, o efeito redistribuio e combate desigualdade seria maior empregando-se uma poltica universal, e no forosamente a de recorte focalizado. Por fim, resta calcular em que proporo as pessoas pobres ampliariam sua participao na renda agregada, mediante a transferncia de uma renda de cidadania. Repetimos, neste exerccio, os mesmos grupos e classes de benefcios utilizados nos anteriores. Observamos, assim, como indica a Tabela 7, que a renda dos 20% mais pobres em 2001 representava nada mais do que 3,1% da renda dos

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Tabela 6 Impactos da imputao de renda na variao do ndice de Gini Brasil 2001


Distribuies Real Crianas (R$ 90) Crianas (R$ 60) Crianas (R$ 30) Suplicy (R$ 30) Idosos(as) (R$ 90) Idosos(as) (R$ 60) Gini 0,587 0,516 0,537 0,561 0,546 0,583 0,584
Fonte: Pnad/IBGE 2001.

20% mais ricos. A adoo da Proposta Suplicy ou da renda universal para crianas no valor de R$ 60,00 permitiria apenas dobrar tal participao, que passaria a 6,2%, percentual significativamente melhor, mas ainda assim terrivelmente insatisfatrio. Assusta reconhecer que propostas arrojadas e inditas no tocante mobilizao de recursos num volume jamais disponibilizado nesse pas possam ter impacto to modesto na desconcentrao da renda. A Tabela 7 assinala que um benefcio universal de R$ 90,00 ou de meio salrio mnimo (valores correntes de 2001) concedido a 54,4 milhes de crianas (universo na faixa de 016 anos) pouco acrescentaria em termos de desconcentrao. Redistribuir renda no Brasil parece misso quase impossvel.

Julgamos que a proposta mais adequada introduo da renda bsica de cidadania no Brasil, considerados seus efeitos e custos, e mantida a viso universalista e incondicional que norteia seus valores de justia social, seria a que contempla todas as crianas brasileiras com um benefcio de R$ 60,00 mensais. Esse benefcio reduziria a pobreza em um tero, levaria a uma queda expressiva do ndice de Gini, raramente observada no pas nas dcadas passadas, e permitiria que a renda dos 20% mais pobres dobrasse vis--vis os 20% mais ricos, alm de instituir um mecanismo de proteo universal para um grupo social que jamais foi alvo, de forma conseqente, de qualquer tipo de poltica social.

Sabemos que amparar crianas e jovens contribui diretamente para reduzir no apenas o custo de oportunidade do trabalho infantil justificativa dos inmeros programas fragmentados que buscam, sem grandes resultados, costurar uma plaga ardente e jamais cicatrizada da nossa cidadania , como permite ainda desmercantilizar (decommodification) parte dos custos importantes assumidos pelas famlias brasileiras, notadamente as mais pobres, na educao dos seus filhos e filhas. Estaramos, dessa maneira, reatando nosso compromisso republicano com a construo de uma sociedade do bem-estar compartilhado. Outra vantagem desse modelo de transio seria gerar um mecanismo automtico de expanso da cobertura, pois a cada ano se incorporariam crianas e jovens que nasceram no ano fiscal de referncia. Ou seja, jovens de at 16 anos contemplados com a renda bsica jamais seriam destitudos desse direito, que os acompanharia, em carter irrevogvel, ao longo da vida. Isso facilitaria tambm planejar de forma relativamente segura e consistente os acrscimos anuais ao custo do programa e monitorar as fontes fiscais necessrias ao seu financiamento.

Possibilidades de financiamento
A pergunta incontornvel e que carece de resposta como financiar tal proposta, a partir de recursos j existentes ou de possvel remanejamento. Quanto custaria a implementao integral dessa proposta (apenas custos diretos), desconsiderando-se, no presente momento, as despesas adicionais previstas a cada ano com a extenso da cobertura? Para efeitos desse clculo, reestimamos o nmero de crianas a serem contempladas com uma renda bsica em 2004, corrigindo o dado de 2001 com base na taxa de crescimento populacional observada no perodo (5%). O universo de crianas a serem contempladas somaria 56,7 milhes em 2004. Foi tambm necessrio ajustar o valor do benefcio (R$ 60,00 ou um tero do salrio mnimo vigente em 2001) a valores de hoje, o que equivaleria a R$ 80,00.24 Com isso, o custo direto total do Renda Bsica alcanaria R$ 54,6 bilhes anuais. Essa cifra toma propores alarmantes num

Tabela 7 Impactos da imputao de renda no aumento relativo da renda das pessoas mais pobres Proporo da renda de 20% das pessoas mais pobres sobre a renda das 20% mais ricas Brasil 2001
Distribuies Real Crianas (R$ 90) Crianas (R$ 60) Crianas (R$ 30) Suplicy (R$ 30) Idosos(as) (R$ 90) Idosos(as) (R$ 60) % 3,1% 7,6% 6,2% 4,7% 6,3% 3,2% 3,2%
Fonte: Pnad/IBGE 2001.

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pas acostumado a financiar a rea social residualmente, mas nos d a dimenso exata da desproporcionalidade do quadro de carncia, desproteo e ausncia de polticas universais que nos caracteriza. De imediato, parece impraticvel enfrentar tal desafio. E a renda bsica, enquanto benefcio universal e incondicional, mais se assemelharia a mera fico. Difcil , mas no impossvel. Pelo lado das receitas, como alavancar recursos? Ora, as despesas previstas com programas de tipo safety nets em 2004 que seriam desativados, pois estariam compensados por uma poltica universal voltada para a infncia e juventude somam, segundo previses, R$ 11,5 bilhes (incluindo o Bolsa Famlia que sozinho est orado em R$ 5 bilhes). A concesso de um benefcio universal e incondicional para crianas e jovens de todas as classes sociais justificaria que fossem anuladas as isenes fiscais do Imposto de Renda com instruo,25 posto que seriam em parte compensadas pela obteno da renda bsica (promovendo, portanto, desconcentrao de renda). Obter-se-ia algo em torno de R$ 900 milhes26 a mais para financiamento, alm de favorecer mecanismos de coeso e reciprocidade. No relevante em termos quantitativos, mas deve ser amealhado. Todas as pessoas so beneficiadas, e no apenas aquelas que podem deduzir despesas com ensino privado e afins, justamente por disporem de recursos para fazer valer suas preferncias. Outra fonte a ser considerada seria a suspenso da Desvinculao da Receita da Unio (DRU) referente ao oramento da Seguridade Social, que superavitrio, como sabemos. Esse valor em 2004 ser expressivo conforme prev a Receita Federal,

R$ 46,5 bilhes , tambm como reflexo do aumento na arrecadao de algumas fontes de receita do Sistema de Seguridade Social, como a Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), cuja previso de arrecadao para 2004 estimada em R$ 79 bilhes, contra R$ 59 bilhes recolhidos em 2003. Com isso o supervit do oramento da Seguridade Social deve ampliar sua participao no bolo da DRU, enquanto o gasto social (custeio e investimento) continua contingenciado.

Modelo de renda bsica


Da mesma maneira, uma reduo da taxa bsica de juros na economia, compatvel com a conjuntura econmica atual, permitiria uma diminuio expressiva das despesas com o pagamento dos servios da dvida pblica federal, viabilizando o financiamento do processo de implementao da renda bsica. Assim, pode-se calcular o impacto dessa medida. Para tanto, considerou-se o estoque de dvida pblica mobiliria federal interna atrelada a juros ps-fixados (Letras Financeiras do Tesouro) R$ 513 bilhes em maio de 2004. Admitindo uma reduo da taxa Selic27 de 16% para 14%, o servio anual da dvida seria diminudo em R$ 10,2 bilhes. Uma reduo mais significativa, para 12%, levaria disponibilizao de R$ 20,5 bilhes para financiamento de outros gastos, notadamente sociais. Com isso, no de todo impossvel, embora sem dvida engenhoso e desafiante, mobilizar recursos existentes contingenciados ou desvinculados do oramento social ou previsveis (derivados da reduo da taxa de juros) numa ordem de grandeza, cuja variao permitiria introduzir o modelo proposto para dar incio renda bsica no Brasil e, com ele, a uma poltica de renda universal. Para isso, evidentemente, preciso redefinir as prioridades atuais do pas, restabelecendo o oramento do social, hoje cativo da ortodoxia monetarista.

Tampouco se pode desconsiderar o impacto econmico resultante da implantao dessa proposta de renda bsica, que acabaria por gerar mais receita. A partir dos dados do Sistema de Contas Nacionais, elaborado pelo IBGE em 2002, e da Matriz de InsumoProduto de Leontief, podem-se estimar os impactos diretos e indiretos do aumento do consumo final das famlias inicialmente beneficiadas, por meio da garantia de uma renda universal de R$ 80,00 mensais a todas as crianas de at 16 anos. Tais impactos, distribudos nos 42 setores da matriz, proporcionariam a criao de 2,3 milhes de postos de trabalhos remunerados, gerando, por sua vez, uma renda adicional de cerca de R$ 10 bilhes. E a retomada do crescimento econmico, que volta como prioridade agenda nacional, por meio de polticas e programas, daria a sustentabilidade necessria manuteno e expanso dessa proposta. Apesar da conjuntura bastante desfavorvel implementao de polticas verdadeiramente redistributivas, raramente estivemos to prximos de poder instituir algo verdadeiramente novo, porque universal, e de efeitos substantivos na reduo da desigualdade no pas. A ocasio esta. Desperdi-la pode ter custos bem mais onerosos para a nao. Custos dificilmente estimveis: quanto custa condenar excluso nossas geraes futuras?

Referncias bibliogrficas
DRAIBE, S. M. Uma nova institucionalidade das polticas sociais? Reflexes a propsito da experincia latino-americana recente de reformas de programas sociais. So Paulo em Perspectiva , 11(4), 1997. LAVINAS, L. Conditionnalit et innovation: un revenu minimum pour la scolarisation des enfants au Mozambique. Issa, jun. 2003. LAVINAS, L.; GARCIA, E. H. Programas sociais de combate fome : o legado dos anos de estabilizao econmica. Rio de Janeiro: UFRJ, 2004. LAVINAS, L.; GARSON, S. Gasto social: Transparncia sim, parti-pris, no!. Econmica, Niteri, 2003. MESA-LAGO, C. Desarollo social, reforma del estado y de la seguridad social, al umbral del siglo XXI . Santiago, Chile: Cepal, 2000. (Series Politicas Sociales).

24 O salrio mnimo corrente em abril de 2004 era de R$ 240,00. 25 Cabe observar que, para 2004, no haver mais iseno fiscal de pessoa fsica com despesas relativas a dependentes. 26 A estimativa de ganho de receita com essa medida seria de aproximadamente R$ 900 milhes, segundo o documento Demonstrativo dos gastos governamentais indiretos de natureza tributria 2004", SRF.

27 Taxa de juros bsica da economia, estabelecida pelo Banco Central.

MINISTRIO da Fazenda. Secretaria de Poltica Econmica. Gasto social no governo central. Econmica, Niteri, v. 5, n. 1, p. 9-69, jun. 2003.

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