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EL CONSTITUCIONALISMO PROVINCIAL

Gustavo Arballo*

1. Relegamiento.

A lo largo de la historia de nuestra doctrina constitucional, y con las obvias excepciones de entusiasmo en los lapsos que preceden y suceden a los casos de reformas locales, el derecho pblico provincial ha recibido una atencin notoriamente escasa. Esto va ms all de las obvias razones de economas de escala. Se advierte tanto en trminos cuantitativos como cualitativos, si se compulsa la produccin acadmica en la materia, que en buena parte consiste en una superficial exgesis y noticia sobre lo normado, con algunas crticas puntuales condimentadas con digresiones de lege ferenda.1 Se repite en las currculas universitarias, y en el reducido espacio que se le dedica en las obras bsicas del derecho constitucional a las particularidades, potencialidades y problemticas del derecho local. Cuanto ms se acerca el derecho a las personas, ms se aleja de l la doctrina. Un tpico programa de constitucional de veinte bolillas, correspondientes a igual nmero de captulos de un manual estndar, slo va a tener una o dos que contienen el tema en cuestin. En suma, es observable una dedicacin de baja intensidad que est adems muy desigualmente distribuida: existen, por caso, comentarios a fallos y constituciones
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Lo cual tambin nos sirve de plausible excusa: es muy probable que este escrito tenga una relativa carencia de citas, de referencias de autoridad, de notas al pie, cuando se lo compara con los documentos relativos a otras partes de la constitucin.

porteos y bonaerenses, lo que es harto menos frecuente en sus anlogos de provincias del interior, slo visibilizadas para y desde los operadores involucrados. Las prcticas gubernamentales locales, salvo el caso de graves escndalos institucionales o notas de color local que llegan marginalmente a la agenda nacional como ejemplos paradigmticos de virtud, excentricidad, nocividad o picaresca, quedan asordinadas en un contexto de opacidad que repite el patrn descripto. Fuera de la agenda metropolitana, del derecho de las provincias se ha sabido poco, mal y tarde.

2. La dependencia del camino, parte dogmtica.

Aunque la virtual devaluacin del constitucionalismo local reconoce muchas y muy complejas razones, nos interesa empezar por identificar una posible causa que, desde la teora jurdica, contribuye a ese fenmeno: un relegamiento que resulta llamativo y contradictorio con el hecho de que, como constata Hernndez, en el constitucionalismo provincial se advierte un notable desarrollo de los derechos y garantas que ha superado al constitucionalismo federal.2 En trminos prcticos, tal vez ocurra esto: un derecho no es tomado en serio hasta que no es interpretado o validado por la Corte Suprema de la Nacin en un fallo que sienta jurisprudencia. Entonces se da el siguiente doble fenmeno: cuando se trata de derechos que no existen en el elenco de los que aparecen habitualmente adscriptos a la Constitucin Nacional, ese fallo nunca podr llegar a la Corte federal (que no entra en temas locales) as que el derecho en cuestin nunca aparecer en el mapa de lo litigable. De ese modo, las posibles inacciones de los operadores locales se quedan sin el reaseguro de jurisdiccin que s tienen los derechos federales. Tambin es posible que cuando se trata de derechos o garantas que s existen en la Constitucin federal, esos operadores locales (la doctrina y la jurisprudencia) apelen casi invariablemente a los mismos estndares, criterios y limitaciones fijados por la CSJN (en vectores de aplicacin muchas veces inducidas por la legislacin nacional) a pesar de que
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Antonio Mara HERNNDEZ , Los derechos y deberes en nuestro constitucionalismo subnacional, en Hernndez, A. M. (Coord.), Derecho Pblico Provincial, Buenos Aires, Lexis Nexos, 2008.

las clusulas en cuestin puedan tener notorias diferencias, y muy diferentes historias y espritus. Hay una cierta disonancia que se provoca con ello. Porque la retrica de nuestra doctrina ha sido la de suponer que el cmulo de derechos constitucionales de fuentes nacionales es un molde jurdico de cdigo de derechos y poderes dentro del cual cabe la ms grande variedad3, un piso mnimo4 a partir del cual el constituyente provincial poda ampliar el repertorio, aumentar su cobertura, articular mayores garantas. Y sin embargo, por las razones antedichas, la cobertura constitucional federal se transforma rpidamente en piso y techo, de lo cual resulta el vaciamiento conceptual de los derechos constitucionales de fuentes provinciales. La actitud que explica estos fenmenos aparentemente dispares no es otra que la dependencia del camino. Oona Hathaway ha ahondado en este fenmeno a partir de la obvia conexin que presenta con el stare decisis en el contexto del common law. Una vez que un tribunal toma cierta decisin inicial, es menos costoso continuar por esa senda que cambiar a una diferente. Si la razn inicial de ese seguimiento del camino puede vincularse con una cierta economa judicial, la sucesiva repeticin de las mismas soluciones provoca una inflexibilidad que tiene altos costos en trminos de ineficiencia. 5 Algo parecido (inercia, repeticin, retroalimentacin) sucede con la hermenutica y la praxis del constitucionalismo local en cuatro aspectos. En primer lugar, en los actos de los constituyentes y poderes polticos locales, cada vez que tienden a repetir institucionalmente las semnticas, prcticas y atributos conocidos. El derecho local resulta frecuentemente inspirador y oxigenante cuando se lo compulsa a nivel constitucional, con variedades y peculiaridades muy ponderables, pero es bastante menos audaz y menos rico a nivel subconstitucional, llegando a casos extremos de materias supuestamente locales (p.ej., derecho procesal, derecho

Tal la cita de Joaqun V. Gonzlez que la CSJN hace en varios fallos, p. ej., in re Partido Justicialista de la Provincia de Santa Fe c/ Santa Fe, Provincia de s/ accin declarativa, Fallos 317:1195 (1994), para aclarar que la Constitucin Federal no exige que las constituciones de Provincia sean una copia literal o mecnica, ni una reproduccin ms o menos exacta e igual de aqulla. (Gonzlez, Joaqun V., "Manual de la Constitucin Argentina", p. 648/49, Ed. Estrada, Buenos Aires, 1959).
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Como referencia la CSJN en Verbitsky, Horacio s/ hbeas corpus, Fallos 328:1146 (2005).

Oona HATHAWAY , Path Dependence in the Law: The Course and Pattern of Legal Change in a Common Law System, 86 Iowa L. Rev. 601 (2000-2001)

contravencional) en las que prcticamente se repite en todo el pas las mismas estructuras, muchas veces obsoletas. En segundo lugar, en el comportamiento de los operadores judiciales y forenses locales, que esterilizan los fenmenos jurdicos nuevos del derecho local a travs de una interpretacin que acaso inconscientemente- es dependiente del camino, desde que de un modo u otro va a incorporarlos o adscribirlos a las categoras ya conocidas del derecho constitucional general y certificado federalmente. En tercer lugar, en el comportamiento de los operadores nacionales, cuya praxis persistente tiende a federalizar las cuestiones de importancia por el solo hecho de ser importantes, estableciendo sobre ellas la jurisdiccin nacional y aplicando ante la duda la prevalencia del criterio interpretativo que brinde exclusividad al Congreso, aprovechando para ello las generosas fuentes explcitas e implcitas en el art. 75 C.N., una federal preemption dogmtica que se impone sobre las soluciones e institutos innovadores del constitucionalismo local.6 Se asume la posible progresividad de las normas locales, ma non troppo: slo se brinda la tutela federal en las hiptesis de regresividad. Mas an: irnicamente y desmintiendo el favor hominis, muchas veces la tutela federal viene incluso a anular las normas progresivas, so pretexto de su apartamiento de la legislacin comn.7
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Se trata, por cierto, de un fenmeno en el que nuestra jurisprudencia ha seguido en buena medida la fuente norteamericana, cuya evolucin en ese sentido es similar (y en este sentido, tendramos un modelo de path-dependence anidada). Generalizando, Hueglin y Fenna constatan procesos de hermenutica judicial contraoriginarios en varios sistemas federales. En Canad e India, donde la intencin del arreglo constitucional originario era la de limitar los poderes de los entes subnacionales, la interpretacin ha venido dndoles ms facultades a expensas de las competencias del Estado central. Cf. Thomas O. HUEGLIN y Alan FENNA, Comparative Federalism, Broadview, 2006, p.. 284. Pero dado que la mayora de los sistemas federales, el nuestro entre ellos, tienen el origen inverso (un poder central limitado), es comprensible que el sesgo judicial sea, en efecto, centralista (Cf. Martin SHAPIRO, Courts: A Comparative Poltical Anlisis, University of Chicago Press, Chicago, 1981, p. 55, Andre BDZERA, Comparativa Anlisis of Federal High Courts: A Political Theory of Judicial Review, en Canadian Journal of Political Science, 26:1 (1993).
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Un ejemplo patente puede de cmo la Corte federal hace ello puede encontrarse en Banco del Suqua S.A. c/ Juan Carlos Tomassini, Fallos 325:428 (2002). Se dispuso all la invalidez del artculo 58 de la Constitucin de Crdoba, que estableca la inembargabilidad de la vivienda nica, alegando que ello violaba el reparto de competencias entre la Nacin y las Provincias y la supremaca del derecho federal. Para las CSJN, las relaciones entre acreedor y deudor slo pueden ser objeto de la exclusiva legislacin del Congreso de la Nacin, en virtud de la delegacin contenida en el actual art. 75, inc. 12 CN. Adems, la Corte descart la pertinencia de otros argumentos basados en normas constitucionales e internacionales referentes a la proteccin de la familia. Al presentar este caso como un fallo problemtico, por supuesto, no estoy diciendo que el favor hominis deba imponerse siempre como clivaje para el deslinde de competencias (una provincia no podra legislar en materia penal bajo el argumento de que puede hacerlo para fijar penas menores). Slo quiero llamar la atencin sobre la alta predisposicin que existe a federalizar temas o asumirlos como complementarios necesarios de la legislacin comn.

Finalmente, la dependencia del camino incide sobre las mismas expectativas comunitarias, que anticipan estos resultados y asumen como dato dado la desproporcin entre las ambiciones del constituyente local y su aplicabilidad en el mundo real. Queda entonces naturalizada la falta de desarrollo legislativo a nivel sustantivo y orgnico de las normas constitucionales provinciales, de modo que en buena medida, las normas del constitucionalismo local se viven como programticas a la segunda potencia, una suerte de soft law local.8 Congruentemente, los actores locales deponen la intensidad de sus demandas, o las redireccionan hacia esferas de gobierno superiores, lo que provoca una retroalimentacin del ciclo del relegamiento. Es muy probable que, por ejemplo, un gobernador o un intendente en dificultades financieras busquen con ms energas un Aporte del Tesoro Nacional que una reforma del rgimen de coparticipacin. Lo cual nos remite a otros captulos del fenmeno de la dependencia del camino.

3. La dependencia del camino, parte orgnica.

La inercia en trminos de dogmtica jurdica no es sino un caso especial de la dependencia del camino en la materia local, pues tambin se verifica en el comportamiento de las estructuras gubernativas. La concentracin de poder observable en el nivel federal se replica en el nivel local. Consideremos, en primer lugar, la distribucin horizontal del poder, y veremos que el presidencialismo tiene sus equivalencias locales: el gobernadorismo, el intendentismo. Y sus distorsiones sistmicas correlativas: hipergobernadorismo, hiperintendentismo: un desbalance neto (no corregido, s que aumentado) a favor del rgano ejecutivo en la clsica triparticin de Montesquieu. Se trata de un fenmeno poltico pero tambin jurdico, auspiciado por una dogmtica complaciente y tambin dependiente del camino. As, en algn momento fue aceptado que el presidente pudiera
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Con cierto prejuicio metropolitano, podra pensarse que la nota de soft law de las constituciones locales es propia de provincias distantes y que quedan fuera del foco de atencin de los asuntos nacionales. Pero no es as: ntese que una pieza clave en el engranaje constitucional de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, la institucin de las comunas, est todava sin implementar luego de 15 aos de la adopcin de su Estatuto organizativo.

emitir disposiciones legislativas por decretos de necesidad y urgencia; luego, la doctrina provincial rpidamente se dispona a aceptar que, por un supuesto carcter transitivo, los gobernadores estaban investidos de similares prerrogativas para circunvalar a sus legislaturas locales.9 Y en cuanto a la distribucin vertical del poder, veremos tambin un fenmeno repetido a escala. Postulamos un teorema transitivo como rule of thumb: las Provincias le hacen a los Municipios lo que la Nacin les hace a las Provincias. Aunque ms adelante volveremos sobre ello, el fenmeno reflejo consiste en la tendencia a acaparar los recursos institucionales (competencias y potestades) y econmicos (tributarios y coparticipados) por parte de las provincias, en detrimento de las comunas. Cerrando el crculo, vemos una secuela doctrinaria: el derecho pblico provincial suele ser ledo y a veces enseado- desde la doctrina como la rama local del derecho administrativo. De esta manera, se lo devala doblemente, tanto en trminos de jerarqua como de fuerza normativa, reducindolo a una fuente esencialmente limitativa y reglamentaria. Como nota reincidente en la dependencia del camino, esa lectura suele hacerse a partir de los precedentes nacionales en la materia, que interpretan, por supuesto, legislacin nacional y no local.

4. Crtica de la dependencia del camino.

En lo que sigue, postular cuatro posibles razones que inducen a transitar distintas variantes tericas de la dependencia del camino, de modo que una sta puede aparecer como una plausible opcin racional para los actores del sistema. Estas razones pueden ser concurrentes en algunos casos y en otros excluyentes entre s; el listado, por supuesto, no est pensado como exhaustivo.

Un caso notorio se da en la provincia de Buenos Aires. El art. 144 de su texto constitucional no tiene un anlogo al art. 99 inc. 3 C.N., aunque en la prctica los gobernadores disponen medidas legislativas por Decretos de Necesidad y Urgencia.

En primer lugar, la dependencia del camino simplifica las decisiones (el operador no tiene que pensar, recurre a las soluciones dadas en los ordenamientos anlogos nacionales, donde hay respuestas para casi todo). En segundo lugar, neutraliza las decisiones (el operador podr decir que la interpretacin no es la suya propia, susceptible de estar influida por simpatas o antipatas del momento, sino que sigue un modelo estndar preexistente). En tercer lugar, anticipa las decisiones mejorando as la seguridad jurdica (los observadores externos pueden llegar a asumir con razonable margen de seguridad la decisin de los operadores suponiendo que se seguirn los carriles de interpretacin del modelo estndar). En cuarto lugar, evita las decisiones en la medida en que redunde en pronunciamientos de incompetencia: si una decisin es potencialmente costosa, incierta o conflictiva, los operadores locales pueden evitar sus problemas asumiendo que la cuestin no puede ser legislada o resuelta a nivel local, y que en cambio es competencia del Congreso de la Nacin, o de la Justicia federal segn el caso. Pero todo esto es mitologa. Porque no hay simplificacin, ni neutralidad, ni anticipacin. Y porque, por supuesto, las decisiones no se evitan sino que se desplazan. El recurso de aplicar la dogmtica y el imaginario del derecho nacional por carcter transitivo al derecho local es opaco porque esconde maniobras de aplicacin selectiva y porque la misma base de validacin (el modelo estndar federal) es ambigua y contradictoria, cuando no obsoleta porque se basa en un corpus de doctrina preexistente a las nuevas normas de la constitucin y tratados post 1994. En consecuencia, sus virtudes son imaginarias: ni simplifica, ni neutraliza, ni anticipa las decisiones. Y sus defectos son ostensibles e incompensables: escamotea, esteriliza y expropia el derecho local (respectivamente: tiende a aplicarlo con carcter supletorio, lo priva de su potencialidad jurgena diferenciadora, lo sujeta a instancias, mecanismos interpretativos y criterios de decisin supralocales).

5. Municipio: el eslabn perdido del constitucionalismo.

La Constitucin Nacional organiza un sistema de gobierno de tres niveles: federal, provincial, municipal. Hace ya ms de veinte aos, un fallo seero de la Corte Suprema10 sent jurisprudencia sobre el carcter autnomo de los municipios, lo cual posteriormente fue receptado y explcitamente constitucionalizado en la reforma de la Constitucin Nacional de 1994. Actualmente, el art. 123 C.N. establece que las provincias deben asegurar la autonoma municipal, reglando su alcance y contenido en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero. Esta disposicin supone dar un margen amplio de libertad para que cada Estado Provincial organice diversos sistemas de distribucin competencial entre provincias y municipios, con alcances y contenidos diversos. Sin embargo, el nuevo artculo 123 de la Constitucin Nacional se comporta ms como una norma residual que como una norma de empoderamiento municipal. En la prctica, las polticas locales tienden a concentrar el poder ms que a descentralizarlo. Vemos como los estados provinciales, investidos de eminentes potestades reguladoras y tributarias, las retienen y amplifican en la prctica con un ejercicio intensivo de las competencias concurrentes. Los tribunales provinciales siguen tambin el sendero centralizador en este subnivel de distribucin de competencias, aplicando por carcter transitivo una implcita regla antisubsidiaria: si ante la duda la competencia entre nacin y provincias se presuma federal, luego todo plausible conflicto entre provincias y municipios es resuelto a favor del poder provincial. En el orden institucional un rpido relevamiento nos muestra que la mayora de las constituciones provinciales habilitan a los municipios a dictar sus cartas orgnicas, reconociendo explcitamente la autonoma institucional. Existe una fascinante diversidad en la casustica de estas formas de ejercicio de poder constituyente de tercer grado. Sin embargo, seis constituciones provinciales todava mantienen el cors de una ley orgnica aplicable para todas las ciudades de su territorio. Son los que rigen en las provincias de Buenos Aires, Catamarca, Mendoza, Entre Ros, La Pampa y Santa Fe, en
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CSJN, Rivademar, Angela Digna Balbina Martnez Galvn de c/Municipalidad de Rosario s/ recurso contencioso - administrativo de plena jurisdiccin Fallos 312:326 (1989).

donde los municipios no pueden apartarse de las pautas estatutarias de la ley orgnica provincial. One size fits all. A pesar del claro mandato del art. 123 C.N., la doctrina no es categrica en la defensa de la autonoma institucional. Para Cassagne, por ejemplo, an despus de la reforma constitucional, el planteamiento de la cuestin en trminos de autonoma absoluta puede conducir a conclusiones equivocadas pues el rgimen de los municipios depender de lo que establezcan las constituciones de cada provincia y, en su caso, de las leyes orgnicas que dicten las legislaturas provinciales.11 Badeni llega a concluir que el mandato constitucional es una autonoma derivada o bien una autarqua originaria, que aparentemente seran la misma cosa: una delegacin de atribuciones realizada por las provincias, quienes determinan y crean los municipios, establecen y modifican sus lmites territoriales, precisan cules son sus autoridades y atribuciones, fijan los procedimientos electorales para la designacin de esas autoridades, y establecen cules son las materias, y con qu alcances, que pueden ser reguladas normativamente por los municipios, y que, como toda delegacin, puede ser modificada por el Estado provincial12. Poco y nada, en fin, de autonoma municipal.13 El captulo financiero de la distribucin del poder guarda simetra con el sesgo centralizador trasladado al orden local. Dos razones importantes contribuyen a ello. En primer lugar, una vetusta tradicin (que buena parte de la doctrina jurdica tributarista pregona, celebra y quiere blindar como principio indiscutible) seala la inconstitucionalidad, por definicin, de todo impuesto municipal. Este cercenamiento aparece ciertamente basado en la letra dura de los ordenamientos locales constitucionales y subconstitucionales que siguen la tnica de ese dogma. En segundo lugar, esos mismos ordenamientos locales constitucionales y subconstitucionales organizan sistemas de coparticipacin escasamente distributivos para con los municipios. En el rgimen de coparticipacin de Buenos Aires, la provincia ms populosa, se distribuye al conjunto de todas las municipalidades el 16,14% de sus ingresos14.
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Juan Carlos CASSAGNE, Derecho Administrativo, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2002, t. I, p. 463. Gregorio BADENI, Tratado de Derecho Constitucional, La Ley, Buenos Aires, 2006, t. I, pp. 360-361.

En este contexto no es extrao que incluso pervivan sistemas como el de "municipio-partido" de la Provincia de Buenos Aires donde la autonoma municipal se anula para las ciudades que no son cabecera, una fuente de problemas de gobernabilidad que inevitablemente genera demandas separatistas como lo muestra el reciente y conflictivo caso de la escisin de Lezama del partido de Chascoms.
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Ley de Coparticipacin Municipal de la Provincia de Buenos Aires, N 10.559, Art. 1 (segn Ley 10.752).

As, los municipios quedan atrapados en una pinza: ni se les permite el financiamiento con recursos propios, ni se les permite un financiamiento regular va coparticipacin. De este modo, se convierten en rehenes fiscales de las ddivas de los aportes puntuales de Nacin y de la Provincia que deben concurrir en su auxilio crnico. Al quedar severamente lastrados por esta imposibilidad los municipios pierden todo margen de maniobra para poder afrontar consistentemente polticas sociales y de obras pblicas de relevancia. La desautonoma financiera implica entonces una capiti deminutio para la autonoma poltica de las comunas. Si en algn momento se habl de la sucursalizacin de las provincias entendiendo por ello la atenuacin de sus autonomas operativas-, el fenmeno tambin tiene su correlato local, la sucursalizacin de los municipios.15 Si todos los gobernadores hoy (y desde hace mucho) reclaman a Nacin "ms copartpacin", ninguno de ellos predic con el ejemplo cuando le ha tocado repartir las cartas al tercer nivel. Al momento en que se escriben estas lneas la Corte Suprema tiene en su agenda una familia de casos emparentados donde diversas provincias demandan a la Nacin por recursos de la Coparticipacin Federal. La mora del Congreso en sancionar una nueva ley de coparticipacin nacional ha redundado (enhorabuena) en la apertura de un escenario judicial todava no pleno, pero al menos contingente, eventual, en la materia. Lo cual nos lleva a preguntarnos: ser posible que alguna vez un tribunal provincial asume la posibilidad de una anloga intervencin correctora con respecto a las leyes de coparticipacin locales?

6. Lmites y desafos.

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Pedro J. Fras sealaba tres factores concurrentes que actuaban para configurar esa sucursalizacin: a) la disciplina de los partidos nacionales, los liderazgos carismticos, la unificacin de la jefatura del partido oficial en la Presidencia de la Repblica; b) los cuatro interregnos constitucionales del cuarto de siglo, que sumados a las frecuentes intervenciones federales, allanan por largos aos la autonoma de las provincias, debilitan su clase poltica, y acentan la subordinacin al gobierno central; c) el deterioro del sector pblico argentino que ha creado, entre otras cosas, una dependencia financiera de los Estados particulares hacia el Tesoro nacional, que mediante la emisin monetaria y los aportes potestativos a las provincias, es el nico que puede cubrir las consecuencias negativas de la poltica econmica nacional. Cf. FRAS, Introduccin al derecho pblico provincial, Depalma, Buenos Aires, 1980. pgs. 4-5.

La sobrecarga de disquisiciones, preocupaciones y estrategias doctrinarias elaboradas a propsito del sesgo presidencialista de nuestra repblica puede inducir a error, en la medida en que nos recorta una visin unidimensional de la divisin de poderes, conforme la cual el problema primordial es la divisin horizontal de poderes en la esfera federal. Segn algunas perspectivas, los problemas de divisin vertical de poderes son a su turno reflejos o subproductos de aquel problema principal. Es la tesis de Gonzlez Bertomeu: el federalismo es rehn del presidencialismo porque la preponderancia del ejecutivo argentino por sobre el legislativo limita la posibilidad de evitar que un fuerte gobierno central avance contra las sub-unidades16. Tambin se ha apuntado, con razn, que existe una alimentacin recproca entre la concentracin institucional y la concentracin econmica y social. Nino conjeturaba que el hecho de que el rea metropolitana concentrara la mayor parte de la riqueza y de quienes gozan de influencia por disponer de ella, hizo que hubiera una tendencia a que el Gobierno federal adquiriera y ejerciera la mayor cantidad posible de atribuciones, precisamente en beneficios de esas personas y de esa rea.17 En cualquier caso, cierto es que los desbalances son sinrgicos y como hemos vistose revinculan tambin localmente. Todas estas advertencias son pertinentes para puntualizar que no podemos asumir que la praxis de constitucionalidad local pueda funcionar como una variable independiente de la praxis de la constitucionalidad federal. Pero no podemos dejar de advertir que sus vasos comunicantes van a operar en ambos sentidos. No es posible pensar en que podamos tener un constitucionalismo pleno si no se presta atencin al constitucionalismo de segundo y tercer grado. Los remedios federales, an bien asdministrados, son siempre extraordinarios y contingentes. Por eso tal vez el primer desafo sea didctico y de divulgacin, y esta es una omisin que compromete sustancialmente la responsabilidad de los acadmicos (y, por extensin la de las instituciones universitarias, que contribuyen con su inaccin a la devaluacin de la materia).

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Juan F. GONZLEZ BERTOMEU , Notas sobre federalismo, en Gargarella (coord..), Teora y crtica del Derecho Constitucional, Abeledo Perrot, T. I, pgs. 439 - 485
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Carlos S. NINO, Fundamentos de derecho constitucional, Astrea, Buenos Aires, 1993, p. 560.

El segundo desafo es el cambio de actitud. Son los propios operadores locales quienes muchas veces contribuyen al relegamiento y a la sucursalizacin, aplicando como acto reflejo la mecnica de carcter transitivo, de pensar la incorporacin y aplicacin de normas y derechos locales a partir de sus supuestos parientes nacionales. Tambin debera evitarse el localismo voluntarista, que prescinde en sus anlisis de las complejidades del problema federal, y que frecuentemente no hace sino asumir el reparto de competencias como una pulseada de suma cero entre dos rdenes cuasirivales. Desde el ngulo judicial, veremos que tanto el litigio ordinario como el estratgico tienen armas y posibilidades que no aparecen a nivel nacional, tanto por razones de fondo (nminas de derecho ms intensas y explcitas) como por razones procesales (con mecanismos tales como la accin originaria de inconstitucionalidad que tramitan ante tribunales superiores). El mbito normativo local dar de s: tiene altas potencialidades para ser un espacio de creacin, experimentacin y desarrollo y esas posibilidades estn confirmadas por nuestra historia institucional: muchas previsiones ahora positivizadas en la Constitucin Federal tuvieron su origen en ensayos o innovaciones provinciales que fueron tomadas por el constituyente nacional de 1994. Como advierte Dultsky, la experiencia comparada demuestra que muchas veces las unidades federativas desarrollan mejores mecanismos de proteccin que a nivel federal.18 Cierto es que tambin existen patologas, reformas constitucionales oportunistas, regresivas, distorsivas o que reinciden en diseos institucionales objetables.19 Razn de ms para ser observadores atentos y vigilantes de todas las constituciones provinciales, de las cartas o leyes orgnicas municipales, y de las normas dictadas en su consecuencia, no para limitarse a realizar taxonomas aspticas de la variopinta legislacin local, sino para analizar especialmente las prcticas institucionales y jurdicas que se verifican en esos encuadres. Y, por supuesto, para hacerlo fuera del cors de la dependencia del camino.
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Ariel DULITZKY , Federalismo y derechos humanos. El caso de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos y la Repblica Argentina, en Anuario Mexicano de Derecho Internacional, N. 6, 2006, pags. 199-249, en p. 247.
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Tres ejemplos rpidos para ilustracin: hemos criticado, en especial, la reforma del Consejo de la Magistratura en Tucumn (que fue luego invalidada por la justicia provincial), la persistencia de la clusula de gobernabilidad en la Provincia de Entre Ros; ha sido notoria, por otro lado, el traspi poltico de la reforma reeleccionista intentada por el gobernador Rovira en Misiones en 2006.

Profesor de Derecho Pblico Provincial y Municipal en la Universidad Nacional de La Pampa. Secretario de Jurisprudencia del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de La Pampa. Email: arballo@gmail.com.