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IMSS: orgenes y decadencia

Ricardo Garca Sinz* El panorama que presenta la seguridad social en el nivel internacional es diferente al entorno de hace apenas unas dcadas. Los cambios en los aspectos econmicos, polticos y sociales han sucedido de una manera vertiginosa y han incidido directamente en las bases conceptuales, financieras y estructurales de la seguridad social y la han colocado en una encrucijada donde no slo deben superarse los grandes rezagos, sino tambin analizar con profundidad esta nueva realidad para estar en condiciones de cumplir con xito su misin en el futuro. Ninguna opcin de reforma es viable si no se consideran todas y cada una de las nuevas circunstancias y, en funcin de ellas, se disean las estrategias para hacer frente a los nuevos retos y trazar las perspectivas de desarrollo. En este artculo pretendemos poner de manifiesto algunas ideas, acontecimientos y restricciones as como errores y excesos por los que ha atravesado la seguridad social durante 60 aos y que la han transformado, particularmente al Instituto Mexicano del Seguro Social. Esencia de la seguridad social La seguridad social es la ms amplia expresin de solidaridad humana organizada (institucionalizada), con el propsito de proteger la salud, la vida y el nivel de ingreso de sus integrantes y sus familias, frente a los riesgos inherentes a la vida misma, como son la incapacidad, la enfermedad y la muerte. La seguridad social es una responsabilidad colectiva de la sociedad, realizable slo mediante la accin pblica, cuyo cumplimiento se convierte en obligacin del Estado y del quehacer colectivo. Por su esencia solidaria, la seguridad social no debe privatizarse. Debe continuar siendo una institucin al servicio del bienestar de los trabajadores y no un instrumento al servicio de los grupos financieros nacionales o trasnacionales. Las decisiones deben ser tomadas slo en razn de nuestros intereses. Por ello, su seguridad jurdica debe fortalecerse a travs de normas claras que definan derechos y obligaciones del gobierno, de los patrones, de los trabajadores, de los derechohabientes y de los asegurados. Las facultades discrecionales fortalecen al autoritarismo. La legalidad a la que aspiramos limita la corrupcin, el influyentismo y el clientelismo poltico. La universalizacin por va obligatoria de la seguridad social, ha sido una permanente aspiracin que debemos confirmar. Se requiere un esfuerzo integrador de las distintas instituciones federales y estatales de seguridad social, as como construir opciones para

incorporar a los grupos con capacidad contributiva y mnimos de organizacin que garanticen su permanencia dentro del sistema. Es preciso, adems, el fortalecimiento financiero de la institucin para garantizar su eficacia y permanencia. La primera caracterstica de la seguridad social es la solidaridad a travs de la cual, quienes mantienen plena capacidad de trabajo contribuyen con quienes la han perdido, las regiones ricas apoyan a las pobres y las generaciones se fortalecen entre s distribuyendo el riesgo y las responsabilidades a travs del tiempo. As, quienes ingresan hoy a la seguridad social tienen acceso a una formidable infraestructura humana, material y tcnica construida durante muchos aos, al tiempo que asumen compromisos y pasivos acumulados por quienes los precedieron. Por ello, otra caracterstica fundamental es el gradualismo, ya que para su plena realizacin se requiere la integracin gradual de regiones, mbitos geogrficos, de grupos que realizan diversas actividades, de grupos con diversos niveles de ingreso, pero todos ellos deben tener capacidad contributiva directa o indirecta y mnimos de organizacin. Este proceso gradual debe estar siempre animado por otro de los principios bsicos: alcanzar la cobertura universal para proteger a todos los habitantes del pas. Para ello, como principio fundamental, es necesario imponerle a la seguridad social el carcter de obligatoria. La experiencia ha confirmado que por la insuficiencia del ingreso personal, la incapacidad de previsin individual y por sus efectos sociales devastadores en caso de su inexistencia, la seguridad social debe ser impuesta de manera obligatoria. No puede dejarse a la suerte de los esfuerzos voluntarios. La obligatoriedad garantiza el pleno disfrute de sus beneficios. Para eso se responsabiliza al Estado frente al incumplimiento de los particulares. La seguridad social, por su naturaleza, es uno de los ms formidables instrumentos redistribuidores de la riqueza, tanto por las aportaciones que se hacen siempre vinculadas al nivel del ingreso individual, como por el ejercicio del gasto que brinda cobertura conforme a las necesidades y a los riesgos realizados. Dado que los servicios son iguales para todos los asegurados, es tambin un eficaz redistribuidor de la riqueza entre las distintas regiones nacionales. Este mismo papel se expresa tambin en la cobertura de todos los riesgos laborales, los cuales varan mucho en razn de las diversas actividades. Seguridad y viabilidad Las inversiones de los diversos fondos de la seguridad social deben ser seguras y rentables. Asimismo, las cuotas deben ser suficientes para el otorgamiento de las prestaciones tanto inmediatas como las diferidas a travs de la solidaridad intergeneracional y de rendimiento de las reservas. Para lograr sus objetivos es necesario que sea una responsabilidad colectiva de la sociedad, realizable slo mediante la accin pblica, cuyo cumplimiento se convierte en obligacin del Estado y del quehacer colectivo.

Esta caracterstica esencial se ha convertido en el centro del debate en nuestro pas, ya que el gobierno de la Repblica, tanto bajo la administracin prista como la panista, ha mentido sistemticamente y buscado, a travs de cambios legales, desresponsabilizar al Estado de la marcha de la seguridad social y desmantelar el modelo solidario forzando la privatizacin tanto del manejo de las pensiones como de la prestacin de los servicios mdicos. El fortalecimiento del IMSS, una constante que interrumpen CSG y EZP El intento del general Lzaro Crdenas (1934-1940). Ignacio Garca Tllez debe ser considerado el padre de la seguridad social en Mxico. En 1935, el general Lzaro Crdenas encomend un proyecto de seguro social mediante el cual se otorgara la prestacin del servicio a un Instituto de Seguros Sociales, con aportaciones y administracin tripartitas, que incorporara a todos los asalariados, tanto industriales como agrcolas. Su principal autor fue el licenciado Ignacio Garca Tllez, abogado de cuarenta aos de edad, quien para esa fecha ya haba sido diputado federal, gobernador interino de Guanajuato, rector de la Universidad Nacional Autnoma, secretario de Educacin, presidente del Partido Nacional Revolucionario (PNR), secretario particular del jefe del Ejecutivo y en ese momento era el secretario de Gobernacin. El proyecto de Garca Tllez se refera a la creacin de un Instituto de Seguros Sociales, con aportacin tripartita (Estado, trabajadores asegurados y patrones) que cubrira los seguros de: enfermedades profesionales y accidentes de trabajo, enfermedades no profesionales y maternidad, vejez e invalidez y desocupacin involuntaria. El proyecto fue aprobado en el Consejo de Ministros y enviado a la Cmara de Diputados en diciembre de 1938. Sin embargo, los diputados consideraron que era conveniente elaborar un documento ms completo y fundamentado en estudios actuariales. Adems, el momento social del pas derivado de la fuerte crisis provocada por la expropiacin petrolera, exiga promover, antes que nada, la unidad nacional. El surgimiento del IMSS, con Manuel vila Camacho (1940-1946). En 1942 el pas contaba con las condiciones adecuadas para crear al Seguro Social y el presidente Manuel vila Camacho mostr un inters particular en las cuestiones laborales. El da que asumi la presidencia anunci la creacin de la Secretara de Trabajo y Previsin Social, encargndosela al ex secretario de Gobernacin, Ignacio Garca Tllez. Para el mes de diciembre de 1942, se envi a las Cmaras la Iniciativa de Ley del Seguro Social. Se sealaba, como suprema justificacin, que se cumplira as uno de los ideales de la Revolucin Mexicana. Es decir, "proteger a los trabajadores y asegurar su existencia, su salario, su capacidad productiva y la tranquilidad de la familia; contribuir al cumplimiento de un deber legal, de compromisos exteriores y de promesas gubernamentales". El Congreso aprob la iniciativa y finalmente se public en el Diario Oficial de la Federacin el 19 de enero de 1943 la Ley del Seguro Social.

En la exposicin de motivos de dicha ley se estableci como finalidad de la seguridad social la de garantizar el derecho humano a la salud, la asistencia mdica, la proteccin de los medios de subsistencia y los servicios sociales necesarios para el bienestar individual y colectivo. Como instrumento bsico se estableci el Seguro Social y, para administrarlo y organizarlo, se decret la creacin de un organismo pblico descentralizado, con personalidad y patrimonio propio, denominado Instituto Mexicano del Seguro Social. Durante este periodo, de creacin y formal nacimiento del IMSS, el primer director fue el Lic. Santos Guajardo, quien slo permaneci un ao en el encargo. La caracterstica de este periodo fue el inmovilismo, pues el Consejo Tcnico del Instituto fij su posicin en el sentido de que primero haba que recaudar para posteriormente iniciar la prestacin de servicios. Frente a esta falta de accin, el presidente vila Camacho nombra al secretario del Trabajo y autor de las propuestas de creacin del IMSS, don Ignacio Garca Tllez, como director del Instituto, quien logra romper las resistencias obreras y empresariales e inicia la prestacin de los servicios apoyado por un grupo de colaboradores convencidos y comprometidos en medio de protestas pblicas, manifestaciones e incluso de la nica huelga de trabajadores del Instituto. El pago que recibi Garca Tllez, autor intelectual y material de la seguridad social en Mxico, fue el ostracismo poltico en el que se le mantuvo desde el trmino de su gestin en 1946, hasta su muerte. Miguel Alemn Valds (1946-1952) inaugura el Hospital de "La Raza". Durante la administracin del presidente Miguel Alemn Valds el director del IMSS fue el Sr. Antonio Daz Lombardo. En esta etapa se inaugur el primer Hospital de Zona "La Raza", as como el edificio central del IMSS. Con don Adolfo Ruiz Cortines (1952-1958), reconocimiento y extensin territorial. En este periodo, bajo la direccin de don Antonio Ortiz Mena, el IMSS logr reconocimiento y presencia internacional, preserv el equilibrio financiero mediante la reorganizacin administrativa. Don Antonio puso especial nfasis en la extensin territorial del IMSS, llev sus servicios a todas las entidades federativas, inici la proteccin a favor de los trabajadores agrcolas, impuls la creacin de las Casas de la Asegurada e inici el sistema de medicina familiar y de medicina preventiva. Al trmino de su gestin el IMSS estaba consolidado. Ortiz Mena estuvo al frente del IMSS del 1 de diciembre de 1952, al 30 de noviembre de 1958. Con Adolfo Lpez Mateos (1958-1964), an lejanas las pensiones, se construye el Centro Mdico Nacional. A don Benito Coquet le caracteriza una visin "imperial" de la seguridad social. Su formidable capacidad de accin la traduce en una obra material y humana de grandes dimensiones. Construye la infraestructura bsica vigente hasta la fecha por los materiales utilizados, impone los mrmoles criticados por lujosos, defendidos por razn de su duracin y por su efecto sobre la calidad de las prestaciones. Se lanza a extender a toda la Repblica en construcciones propias, modelos de eficiencia y desborda los lmites tradicionales de trabajadores urbanos para incorporar, por otras formas de contribucin, a los productores de caa de azcar y a los cortadores eventuales.

Por el estado de salud financiera que tena el IMSS al inicio de su gestin y por la alta tasa de crecimiento del sexenio y porque an se encontraba lejana la carga del pago de pensiones, se tuvo gran capacidad de inversin. Sin embargo, tal capacidad fue rebasada por los afanes de Coquet, quien al trmino de su gestin dej un importante pasivo, lo que provoc que la formidable obra se viera empaada. En su periodo entr en operacin el Centro Mdico Nacional, mximo conjunto hospitalario de la poca y de muchos aos. Construy y puso en operacin clnicas y hospitales en prcticamente toda la Repblica. Inaugur el Centro Interamericano de Estudios de Seguridad Social, los Centros de Seguridad Social para el Bienestar Familiar y el Centro Vacacional Oaxtepec. Con la idea de apuntar en direccin de una seguridad social integral, construy 13 unidades habitacionales, 42 teatros, as como unidades de servicios sociales y deportivos bautizados como Morelos y Cuauhtmoc, con niveles de atencin que produjeron campeones olmpicos. Benito Coquet Lagunas es director del IMSS del 1 de diciembre de 1958 al 30 de noviembre de 1964. Con Gustavo Daz Ordaz (1964-1970), reduccin de las aportaciones del Estado. Sealtiel Alatriste es nombrado director del IMSS el 1 de diciembre de 1964 y permanece en el cargo hasta al 25 de enero de 1966. Su breve gestin fue particularmente difcil por haber pretendido resolver el pasivo heredado por la va de frenar al Instituto en lugar de conducirlo por el rumbo del crecimiento, por la divisin que se dio entre sus colaboradores y por el estallido del conflicto mdico a los quince das de iniciada su gestin. El conflicto no se generaliz porque el Sindicato del IMSS no se uni al movimiento, lo que fue retribuido en la revisin del contrato colectivo llamada "de Oaxtepec". El 26 enero de 1966, fue nombrado director del IMSS el doctor Ignacio Morones Prieto, quien se dio a la tarea de cicatrizar el conflicto mdico y recuperar el equilibrio financiero. Aument el nmero de asegurados mediante la incorporacin de nuevos grupos con alta capacidad contributiva como los mineros y los electricistas. De este modo aprovech la gran infraestructura heredada y absorbi gradualmente el pasivo dentro del desarrollo estabilizador. Tambin abri al pblico el Centro Vacacional Oaxtepec, con la finalidad de proporcionar descanso, esparcimiento y recuperacin a los trabajadores. Instal la Comisin Asesora de Empresarios y Trabajadores, con el fin de orientarlos en el conocimiento y manejo de la Ley del Seguro Social. Cancel el proyecto de la Unidad Revolucin. Durante este periodo se cambi la composicin de las aportaciones y se redujo a la mitad (12.5%) la aportacin del Estado. Con este nuevo esquema, a pesar de los negativos efectos de los grupos ficticios de cotizacin para fines de fijar las cuotas, se recuper el equilibrio financiero de la Institucin. En este periodo se consolid la medicina familiar y la organizacin desconcentrada del Instituto a partir de indicadores de gestin, frmulas de productividad y balance de elementos apoyado en un proceso normativo y de supervisin. Con Luis Echeverra lvarez (1970-1976), 40 hospitales y 400 clnicas rurales. Carlos Glvez Betancourt, a partir del 1 de diciembre de 1970 y hasta el 26 de septiembre de 1975, se hace cargo de la direccin del IMSS. Durante la gestin de Carlos Glvez Betancourt, se

hicieron dos importantes reformas a la Ley del Seguro Social. La primera al inicio de su gestin para elevar los topes salariales fijados en pesos que haban permanecido estticos, provocando un grave abatimiento de las cuotas. La segunda, de gran trascendencia, en el ao de 1973, la nueva Ley del Seguro Social, que tuvo como puntos fundamentales la apertura de los grupos de aseguramiento, la desaparicin de los topes por grupos para establecer una contribucin dinmica determinada por una proporcin del salario hasta un tope por 10 veces el salario mnimo, el establecimiento del rgimen obligatorio de guarderas para hijos de madres aseguradas y la creacin del rgimen IMSSSolidaridad para brindar atencin mdica a los habitantes de los polos de profunda marginacin, mediante la contribucin del gobierno federal, la administracin del Instituto y el pago de los beneficiados con trabajo personal a favor de las comunidades a travs de 40 hospitales y 400 clnicas rurales. El licenciado Jess Reyes Heroles, queda al frente de esta institucin del 27 de septiembre de 1975 al 30 de noviembre de 1976. Don Jess, quien era un profundo conocedor de la seguridad social y de la poltica, tuvo la sabidura de no pretender imponer cambios en el breve lapso de su administracin. Su esfuerzo lo concentr en consolidar las tareas en proceso y en conducir al Instituto a un ejemplar cierre de su administracin. Con Jos Lpez Portillo (1976-1982), clnicas en 3 mil 500 comunidades rurales. La gestin del Lic. Arsenio Farell Cubillas del 1 de diciembre de 1976 al 30 de noviembre de 1982 se caracteriz por su enrgica y eficaz administracin, as como por la bsqueda del fortalecimiento financiero y el inters por incrementar los servicios con una importante inversin en clnicas y hospitales de toda la Repblica, con una red de primer nivel de atencin en las zonas marginadas que permitieron una cobertura a la poblacin marginada que no haba sido imaginado. Se cambia el nombre de IMSS-Solidaridad por el de IMSSCoplamar y se construyen clnicas rurales en 3 mil 500 comunidades, con la finalidad de extender los servicios de la seguridad social (principalmente de primer nivel ampliado) a las poblaciones marginadas sin capacidad contributiva. En cuanto a prestaciones sociales, se incrementaron las actividades de capacitacin y las prcticas deportivas (ftbol); asimismo se inauguraron dos nuevos centros vacacionales. Frente a la crisis de 1982, suspende ordenadamente la inversin y vigila mantener adecuada capacidad de prestacin de servicios preservando el equilibrio financiero. Con Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988) cae el valor de las cuotas. El Lic. Ricardo Garca Sinz queda al frente del IMSS a partir del 1 de diciembre de 1982 y permanece en el cargo hasta el 2 de enero de 1991. En este periodo presidencial, como consecuencia de la crisis de 1982, el pas se enfrent a un crecimiento negativo y a una insuficiencia de divisas, circunstancias que provocaron, en el mbito institucional, una cada ininterrumpida del valor real de los salarios y, por tanto, del valor real de las cuotas. Se produjo, asimismo, un bajo crecimiento de asegurados y, al mismo tiempo, un incremento en la demanda de servicios. Adems, la contribucin del

Estado sigue disminuyendo (a slo el 5% del valor de las cuotas), aunque tal reduccin es cubierta por el sector patronal. El sismo de 1985 deja inservible al Centro Mdico Nacional, donde se encontraba concentrada la mayor parte de la medicina altamente especializada del pas, conocida como de tercer nivel. Esta prdida determin la posibilidad de redimensionar el Centro Mdico Nacional, reducindolo de 2 mil 500 a 800 camas, por lo que su reconstruccin se inicia de inmediato y, al mismo tiempo, se da impulso a la consolidacin de hasta 10 centros mdicos nacionales y al desarrollo de un anillo de contencin de hospitales de segundo nivel, abatiendo los costos y elevando la eficiencia. Al inicio del rgimen del presidente De La Madrid, para enfrentar la crisis, tuvimos la holgura de la capacidad instalada producto de las inversiones de la anterior administracin, misma que cubra expectativas de demanda de varios aos, y que continu creciendo por reasignaciones regionales de la inversin. En el periodo se realiza la desconcentracin de los servicios por la va de la regionalizacin. Se crea el Programa de Fomento a la Salud, el Programa Cultural de los Trabajadores, y el programa IMSSCoplamar pasa a llamarse IMSS-Solidaridad, cuya cobertura se ve reducida al entregar a 14 entidades federativas las instalaciones y los recursos en nombre de una fracasada descentralizacin. Durante este periodo se inicia la venta de unidades habitacionales. El IMSS se retira del ftbol profesional y se convierte Metepec en centro vacacional. El 9 de junio de 1987 se estableci el derecho a disfrutar de la atencin mdica a todos los estudiantes inscritos en escuelas incorporadas al sistema educativo nacional. El costo de estos servicios fue calculado con la amplsima experiencia institucional y es cubierto ntegramente por la Federacin. Con Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), comienzo del SAR. El Lic. Ricardo Garca Sinz sigue al frente del IMSS hasta el 2 de enero de 1991. Es a partir de 1989 que se establecen las pensiones dinmicas, se elimina el pago de cuotas por el pensionado para el disfrute de la atencin mdica y se ampla a sus familiares. Es mediante la reforma de noviembre de 1988 cuando se eleva la cuanta bsica del 20% hasta un 80% y se incrementa el monto de la pensin de viudez del 40% al 90% de la pensin directa. Durante este periodo los salarios mnimos crecieron en 3,169%, en tanto que las pensiones incrementaron en 8,173%. En 1990 se firm el primer convenio que permiti a los trabajadores migratorios cubrir cuotas para que sus familiares que permanecieran en Mxico recibieran la atencin mdica proporcionada por el Instituto Mexicano del Seguro Social.

Se interrumpe el proceso de descentralizacin del Programa IMSS-SOLIDARIDAD. A Garca Sinz le sigue Emilio Gamboa Patrn, quien ocupa el cargo del 3 de enero de 1991 al 30 de marzo de 1993. En estos aos, el gobierno federal dio inicio al sistema de ahorro individual. En mayo de 1992, se estableci un seguro de retiro complementario de jubilaciones y pensiones del IMSS y del ISSSTE, denominado Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR), el cual se elabor a partir del modelo chileno. El ahorro represent el 2 por ciento de la nmina de salarios y a ste se incorpor la cuota existente de 5 por ciento para la vivienda ambas pagadas por el patrn, las cuales se depositaban en una cuenta bancaria para cada trabajador, cuya tasa de inters real no poda ser menor a 2 por ciento anual. Este fondo de ahorro individual slo poda ser retirado hasta que el trabajador cumpliera 65 aos de edad y nicamente en caso de ser cesado poda ser retirado el 10 por ciento. Con Ernesto Zedillo Ponce de Len (1994-2000), grandes pasos hacia atrs. Genaro Borrego Estrada dirige el IMSS de marzo de 1993 a marzo 2000. Durante su administracin entr en vigor, el 1 de julio de 1997, la nueva Ley del Seguro Social. La trascendencia de esta reforma, su diferida entrada en vigor, la desinformacin provocada por las avalanchas propagandsticas y la complejidad misma del asunto, reclaman un esfuerzo colectivo para darle transparencia a los efectos que tiene dicha reforma sobre los derechos de los asegurados y sobre la economa nacional. En la LXXVII Asamblea General del IMSS, celebrada el 25 de enero de 1995, Zedillo seal que desde su creacin, el Instituto ha sido pilar en la tarea fundamental del Estado mexicano de proteger la salud y procurar la seguridad social de los mexicanos. Enfatiz que Mxico contaba con un Instituto Mexicano del Seguro Social que es patrimonio de los trabajadores, justificado orgullo de quienes laboran en l y ejemplo de la gran fortaleza de nuestras instituciones. Para honrar la historia del Instituto, preservar su naturaleza y resguardar las conquistas de los trabajadores, orden la elaboracin de un "diagnstico objetivo, sereno, profundo y realista que permita acometer los nuevos retos de la seguridad social que demandan los mexicanos". Solicit que, al esbozar las propuestas que se deriven de tal diagnstico, se respeten los siguientes principios: * El sistema de seguridad social mexicano no se privatizar. * Mantendremos la funcin pblica de procurar la salud social de los mexicanos. * No debe haber ms cargas a los trabajadores y las empresas. * Deben explorarse mecanismos para conciliar las finanzas sanas del Instituto con la viabilidad de los ramos de aseguramiento. * Procurar la ampliacin de la cobertura del Instituto y estimular su papel como promotor del empleo.

* Los avances deben contar con el consenso de los trabajadores. Los principios definidos por el presidente de la Repblica son inobjetables, pero la Ley aprobada por el H. Congreso de la Unin no los incorpora. Intentar a partir de la documentacin institucional destacar para que nos sirva de punto de partida la situacin en que se encontraba la seguridad social a principios de 1995. Diagnstico para el retroceso El diagnstico seala, en la rama de Enfermedades Generales y Maternidad, la existencia de "un sistema de atencin mdica institucional que garantiza a la poblacin asalariada del pas y a sus familias, independientemente de su nivel de ingreso o ubicacin geogrfica, el pleno acceso a los beneficios de la medicina ms avanzada del mundo". Para ese ao, este modelo acusa ya severas deficiencias en la prestacin de los servicios en todos los niveles de atencin, lo mismo que carencias estructurales. Ambos problemas estn determinados por la insuficiencia de las aportaciones. "La cuota de equilibrio estimado para el modelo de atencin actual, sin considerar un aumento potencial de la poblacin usuaria, es de 13.5%, lo que comparado con el 12.5% actual, confirma su desequilibrio financiero." El desequilibrio real es mucho mayor. La llamada cuota de equilibrio indicada en el diagnstico, es notoriamente insuficiente por no contemplar el pago de la renta por uso de las instalaciones mdicas. El diagnstico concluye en que el Seguro de Invalidez, Vejez, Cesanta en Edad Avanzada y Muerte, adems de presentar esquemas de inequidad, tiene un evidente problema de inviabilidad financiera, a partir de proyecciones financieras y actuariales sustentadas, por lo que los funcionarios consideran un escenario optimista de desarrollo nacional. Al inicio de esa administracin, el Seguro de Riesgos de Trabajo presenta en los trminos del diagnstico una situacin de desequilibrio financiero generado por el notorio aumento en la esperanza de vida de los pensionados y por los aumentos decretados a las prestaciones, as como por estar apoyado en una estructura que "no fomenta la justicia laboral y la modernizacin de la planta productiva en un entorno econmico de apertura." El Seguro de Guarderas ofreca una cobertura sumamente limitada (1 de cada 10 madres con derecho a servicios), situacin que constituy un obstculo para la incorporacin equitativa de la mujer al mercado laboral. El diagnstico consigna que "esto se debe fundamentalmente al alto costo de algunos esquemas, as como al hecho de que el ramo canaliza recursos a Enfermedades y Maternidad, frenando las posibilidades de ofrecer el servicio a una creciente poblacin que lo demanda." Las conclusiones a las que llegan las autoridades del IMSS en materia de Prestaciones Sociales, son el haber sido objeto de crtica pblica por haberse "otorgado a todo tipo de poblacin, por lo que no se beneficia necesariamente a la poblacin objetivo del IMSS, que son sus derechohabientes" y por

arrojar dficits que "son absorbidos por el ramo de IVCM, lo cual no contribuye a su necesario fortalecimiento financiero." La privatizacin de los fondos de pensiones El 8 de noviembre de 1995 se enva a la H. Cmara de Diputados la iniciativa de una nueva Ley del Seguro Social, que en su Exposicin de Motivos reitera y abunda en los principios sealados por el presidente de la Repblica. Sin embargo, el contenido de la iniciativa no es coincidente con la Exposicin de Motivos. Esta discordancia provoca numerosos planteamientos e incertidumbres sobre los verdaderos propsitos de la reforma. El doble discurso hace an ms compleja la comprensin del problema. La falta de claridad en causas y efectos y la inexplicable premura determinan el voto en contra de la iniciativa de todos los partidos de oposicin y el de los diputados independientes. El 7 de diciembre de 1995 el voto de los diputados del partido en el poder (el PRI) impuso, desde su aislamiento, la aprobacin de la nueva Ley del Seguro Social. El partido en el poder no tuvo la capacidad de escuchar, valorar, sopesar, discutir, ni de analizar los numerosos argumentos presentados sobre la profundidad del cambio que se provocaba sin haber evaluado, siquiera superficialmente, el impacto que la nueva ley tendra como instrumento de una seguridad social pblica, solidaria, integral y obligatoria. De este modo, se privatizan los fondos de pensiones, se entregan sin reservas al sector privado, adems de que la nueva ley crea las condiciones para una parcial privatizacin de los servicios mdicos por la va de la reversin de cuotas. Y si la privatizacin no es total, se debe a que el "mercado" no se interesa en los grupos sociales de baja capacidad econmica. Hay que agregar que dicha reforma impone al gobierno federal cargas extraordinarias que sern cubiertas por va fiscal, fundamentalmente por los causantes cautivos. En otras palabras, la reforma aprobada en 1995 por la sola mayora del partido en el poder, tiene propsitos distintos y ajenos a los de la seguridad social. No tiene como objetivo central el mejorar la atencin mdica, ni resolver el espectacular rezago en guarderas, ni tampoco incrementar las pensiones. Su propsito es reducir servicios y coberturas y, al mismo tiempo, transferir al sector financiero cuantiosos recursos presupuestales durante los prximos aos que, etiquetados como ahorro de los trabajadores, permanecern para siempre a la libre disposicin de los administradores de las Afores, por tratarse de un pasivo permanentemente incrementado por las nuevas aportaciones mensuales y exigible hasta dentro de varios lustros y solamente a cuentagotas. La nueva Ley del Seguro Social confirma el desmantelamiento del actual modelo de atencin mdica, al mantener una cuota que no es suficiente ni siquiera para cubrir los costos directos de los servicios. Asimismo, inexplicablemente libera a los empresarios y a

los trabajadores de una parte de sus respectivas cuotas, situacin que compromete un importante monto de los recursos presupuestales. Al no permitir capacidad alguna de inversin institucional o privada ni de pago de renta por el uso de clnicas, hospitales y centros mdicos, la nueva ley cancela toda opcin de crecimiento del IMSS y vulnera su permanencia. Adems del desmantelamiento de los servicios de atencin mdica, la nueva ley excluye a los grupos campesinos protegidos a travs de esquemas modificados, promueve un ilusorio seguro voluntario, ignora que el seguro de guarderas slo cubre a la dcima parte de las madres con derecho a su disfrute y establece mil 250 semanas de cotizacin, dos y media veces ms que la ley derogada, para el disfrute de las pensiones. La nueva ley abandona el modelo solidario intergeneracional y lo sustituye por el del ahorro individual, cuyas graves consecuencias parecen ignorarse. El sistema de ahorro individual, tras alcanzar su plena madurez, reduce el valor de las pensiones, en comparacin al obtenido por el sistema solidario. La reforma compromete un creciente monto de los recursos presupuestales por los prximos cuarenta aos, para dejar libres los dineros que en los trminos de ley debern ser entregados a las Afores. Se constituye con ello la mayor transferencia de dineros pblicos al sector privado de los que yo tenga conocimiento. Los partidos de oposicin, al elaborar sus respectivos votos en contra de la iniciativa, destacaron la falta de tiempo razonable para evaluar su impacto en la poltica social, en las finanzas pblicas y en la economa nacional. En su Segundo Informe de Gobierno, el presidente de la Repblica seal: "Si la reforma del Seguro Social se hubiese pospuesto, acarreara un costo muchsimo mayor en recursos y sobre todo en servicios esenciales para las familias de los trabajadores." El 28 de octubre de 1996 el Honorable Congreso de la Unin recibi una iniciativa de decreto con dos artculos, que permiti diferir, para el primero de julio de 1997, la entrada en vigor de la nueva Ley del Seguro Social y la Ley de Sistema de Ahorro para el Retiro. Los contundentes argumentos para justificar la premura de la aprobacin se eclipsan. Se difiere el inicio de su vigencia por la ausencia del nmero de la clave nica, se dijo. Esta razn ofende a la inteligencia, los argumentos invocados son de jerarqua menor. La verdadera causa es la imposibilidad de liberar recursos presupuestales que, de acuerdo a la reforma, deban ser entregados a las Afores y los comprometidos para compensar la reduccin de cuotas a favor de empresarios y trabajadores. Falta de comprensin del problema

En el Partido Accin Nacional, el partido gobernante hoy, todava no hay una clara comprensin, ni del tamao ni de la naturaleza, de las transferencias de recursos a que obliga la nueva Ley del Seguro Social. A partir de su entrada en vigor, el gobierno federal se obliga a aportar al Seguro de Enfermedades Generales y Maternidad casi siete veces ms de lo que destinaba conforme a la ley derogada. Esta aportacin no tiene como propsito fortalecer a este ramo. Su propsito es reducir las aportaciones de los trabajadores y las empresas con mayor capacidad contributiva, a pesar de que el diagnstico seala la urgencia de mayores recursos para la sustentabilidad financiera de la rama de Enfermedades Generales y Maternidad. En 1997 la transferencia represent diez mil millones de pesos, cifra que ser creciente en los siguientes aos. En adicin a esta contribucin, la nueva Ley del Seguro Social, en su artculo duodcimo transitorio establece: "...Estarn a cargo del gobierno federal las pensiones que se encuentren en curso de pago, as como las prestaciones o pensiones de aquellos sujetos que se encuentren en perodo de conservacin de derechos y las pensiones que se otorguen a los asegurados que opten por el esquema establecido por la ley que se deroga." Esta obligacin impuesta represent en 1998 ms de 15 mil millones de pesos, es decir, 0.5% del PIB, y ser creciente hasta llegar a representar 2% del PIB dentro de algunos aos. En el llamado costo de transicin, la mayora priista decidi comprometer, por montos crecientes, los presupuestos de los prximos aos, para liberar recursos destinados a las Afores. El problema se acenta porque los fondos de la subcuenta de retiro del SAR, actualmente en manos del gobierno federal, debern ser entregados a las Afores. La transferencia del sector pblico al sector privado es del orden de 25 mil millones de pesos. La entrada en vigor de la nueva ley nos obliga a recordar que estamos siendo testigos impasibles del desmantelamiento de la seguridad social. Repunte de la crisis La crisis iniciada a finales de 1994 agudiza el problema de la insuficiencia de recursos para brindar una atencin mdica eficiente y ptima. Los errores de diciembre, o los de antes, provocan la cada real del ingreso por la prdida de cotizantes, aceleran la demanda adicional de servicios por reduccin del ingreso familiar, estimulan las jubilaciones para reducir las plantillas de trabajadores en las empresas, elevan los costos muy por encima de los incrementos salariales particularmente en medicamentos y disminuyen la recaudacin de cuotas al perder liquidez el mercado. Frente a esta abrumadora realidad, y en dramtico contraste con los apoyos extraordinarios otorgados al sistema bancario o al sistema carretero, la Institucin no plante ni tom ninguna medida que permitiera mantener la eficiencia y oportunidad de los servicios.

Todo el ajuste se dio, y se ha continuado dando, contra la calidad de la atencin mdica, con lo que se agravaron los diferimientos y la ya severamente limitada capacidad de respuesta. En sntesis, la nueva ley es una pieza fundamental en la tarea de desmantelar el Estado de bienestar en los trminos impuestos por el programa de ajuste estructural. Vicente Fox Quesada sigue el camino equivocado En pleno proceso de desmantelamiento de los servicios mdicos y de privatizacin de las pensiones, el seor Vicente Fox Quesada asume la presidencia de la Repblica bajo la oferta del cambio. Sin embargo, al igual que en el resto de su actuacin, se suma a las inercias del pasado. En materia de seguridad social mantiene el propsito privatizador de la Ley Zedillo, no obstante que el PAN vot en contra de ella en el Congreso de la Unin. Fox declar reiteradamente que estaba limitado presupuestalmente por los errores del pasado. Pero no se ha atrevido a tocar los efectos de la ley votada en contra por su propio partido que compromete dos puntos del Producto Interno Bruto de recursos y cuya urgencia en muchas otras reas es evidente. Seguramente como garanta de los compromisos asumidos con los organismos internacionales, Fox designa como director del IMSS a Santiago Levy, quien fuera el hombre de confianza de Zedillo en el manejo del gasto pblico. En este tema de la seguridad social, el seor Vicente Fox ha continuado mintiendo invariablemente, como lo hizo con motivo de la reciente puesta en marcha de las reformas a la Ley de Salud. En dicho evento declar que la salud ser una realidad para todos. Pero el hecho evidente es la prdida de capacidad de las grandes instituciones nacionales responsables de su cuidado. El 4 de octubre de 2001, el Ejecutivo federal present al Senado de la Repblica una iniciativa de reforma a la Ley del Seguro Social. El incompleto proyecto tiene, sin duda, elementos positivos: el fortalecimiento, por un lado, del IMSS como organismo fiscal autnomo y, por otro, el alcance que se le da en cuanto a la elaboracin, ejercicio y control de su presupuesto. El fortalecimiento informtico y la modificacin a la organizacin vigente son, igualmente, positivos. En dicha reforma aparece la creacin de un fondo para el cumplimiento de las obligaciones laborales de carcter legal y contractual. Su propsito es contar con mayores recursos para hacer frente a los grandes pasivos laborales originados al igual que en muchas otras instituciones, universidades y empresas por jubilaciones (por aos de servicio), sin edades mnimas para su disfrute. Para resolver este grave problema se destinarn recursos determinados anualmente en el presupuesto del Instituto. Su ajuste se har con cargo a las insuficientes contribuciones que venan siendo destinadas a cubrir las atenciones mdicas. En consecuencia, el nivel de deterioro de los servicios seguir en aumento y la capacidad de inversin para hacer frente a los rezagos acumulados ser nula. Se confirma as el propsito heredado de desmantelar la medicina social del pas.

Es evidente, por tanto, que la reforma a la Ley del Seguro Social promovida por el presidente Vicente Fox, no es la que el pas necesita; estructuralmente confirma las mismas mentiras de Zedillo al no hacer referencia alguna a la insuficiencia de recursos para el Seguro de Enfermedades Generales, insuficiencia conocida desde antes de la elaboracin de la Ley Zedillo y que ha determinado la absoluta incapacidad de inversin del Instituto, al grado de que hoy cuenta con la misma infraestructura de "1995, ao del Diagnstico". Adicionalmente, a partir de la reforma, esta insuficiencia de recursos cuesta a la Federacin, por atencin mdica, 25 mil millones de pesos anuales, costo fiscal que se duplicar en 10 aos. En esta reforma no se hace mencin alguna a las Afores, no obstante todos sus aspectos negativos: pensiones no dignas por va del ahorro individual, trabajadores cautivos, sin representacin sindical y que asumen todos los riesgos del manejo frecuentemente irresponsable de los seores financieros quienes cobran comisiones abusivas, sin contar que se est generando una gigantesca concentracin de recursos en 2 o 3 grupos transnacionales y, adems, con un costo presupuestal creciente de 40 mil millones de pesos en este ejercicio. La reforma estableci un artculo 25 transitorio que oblig al Ejecutivo a presentar, antes del 15 de octubre, un estudio sobre la suficiencia financiera de los seguros y coberturas que administra el Instituto Mexicano del Seguro Social, as como las propuestas que en su caso sean necesarias para que la medicina social brinde servicios eficientes y oportunos y se fortalezca el rgimen de pensiones con el menor costo social. Esta disposicin del Congreso, que debi constituir el punto de partida de la nueva seguridad social, fue ignorada por el Ejecutivo con la inexplicable pasividad del Poder Legislativo. As, en los hechos, qued confirmado el absoluto y compartido desinters sobre el futuro de la seguridad social. Reformas a la Ley del SAR (abril de 2002) Para entender los efectos de este cambio, hay que ubicarlo en un marco que lo haga comprensible. Para ello es preciso destacar lo siguiente: El sistema de ahorro individual rompe los principios de solidaridad de la seguridad social y lo convierte en un sistema individual, adems de que desresponsabiliza al Estado del cumplimiento de estas obligaciones. El sistema de Afores le transfiere ntegramente los riesgos del mercado y de la corrupcin a los trabajadores sin que su ahorro tenga proteccin alguna. Asimismo, establece comisiones muy desproporcionadas. Las elevadas comisiones afectan fundamentalmente el valor futuro de las pensiones. Los trabajadores, contra lo que se diga, estn cautivos, incluso con el respaldo legal, adems de que el sistema est diseado para entregar el ahorro de los trabajadores a la banca transnacional.

Las Afores excluyen a los sindicatos de la proteccin de algo tan esencial para los trabajadores como es el rgimen de pensiones. Y a pesar de tanto atropello, NO se alcanza como resultado un rgimen de pensiones dignas. Dentro del anterior marco general, la reforma es confirmatoria del sistema llamado de contribucin definida-beneficios indefinidos o ahorro individual. Se eleva la exposicin al riesgo al permitir la inversin en el extranjero. Se confirma as que nada tienen que ver las Afores con el desarrollo nacional ni con el ahorro interno. Adems, se aumentaron las facultades discrecionales a la CONSAR, con lo que el Congreso incurri, una vez ms, en su ya reiterado error de renunciar a sus facultades de establecer normas generales, facultades que en este caso le transfiere al Ejecutivo. Se hizo caso omiso a la correccin del abuso sobre el cobro de comisiones, y se confirm y fortaleci el cautiverio de los trabajadores. El IMSS y el ISSSTE representan instituciones estratgicas para la vida de nuestro pas. El impacto que han tenido en el bienestar de los trabajadores es invaluable. La difcil situacin que enfrentan hoy es un llamado a que la sociedad, gobierno, sindicatos, trabajadores, jubilados y pensionados, derechohabientes, los propios institutos y el Congreso de la Unin, busquemos juntos su rescate ya que son parte fundamental del patrimonio social de los mexicanos. La reforma debe estar dirigida a lograr instituciones capaces de otorgar pensiones dignas y ofrecer servicios mdicos oportunos y eficientes, todo ello a partir de un modelo sustentable que evite la dependencia de recursos fiscales extraordinarios. En mi prxima colaboracin tratar de aportar datos y reflexiones sobre una reforma que rescate a los institutos de la crtica situacin que hoy enfrentan.
* Presidente del rgano de fiscalizacin del Partido de la Revolucin Democrtica. Ex director del Instituto Mexicano del Seguro Social. Tambin ha ocupado diversos cargos de alta responsabilidad en la administracin pblica.