De la dérégulation à la régulation des banques et non banques Esther Jeffers Université Paris 8, LED

La crise financière, économique, et sociale a brutalement révélé les prises de risque importantes par les banques et rappelé que la réglementation bancaire trouve son fondement essentiel dans la nécessité d’assurer la stabilité financière et de prévenir le risque systémique. Les banques centrales et les États sont intervenus massivement, à maintes reprises, pour sauver les banques. On est en droit de s’attendre à ce que ces événements servent de leçon et que, pour éviter la répétition d’un tel scénario, des mesures claires et fermes soient prises au moins concernant les banques dont le rôle a été déterminant dans les mécanismes de cette crise. Quatre ans plus tard, il est parfaitement légitime de s’interroger sur ce qui a été fait. Mais d’abord comment en sommes-nous arrivés là (I) ? Qu’en est-il du comportement des banques (II) ? Et des non banques (III) ? Et quelles pistes pour une nouvelle réglementation IV) ? Telles sont les quatre parties discutées dans cette contribution.

I.

De la dérégulation à qui mieux mieux…

Le profond mouvement de déréglementation qui a débuté vers la fin des années 1970 aux États-Unis et au Royaume-Uni avant de progressivement se diffuser dans le reste du monde n’a pas touché que la sphère financière, mais de nombreux autres secteurs comme l’énergie, les transports, les télécommunications, etc. Cependant, c’est sans doute dans le domaine de la finance qu’il a été le plus loin. La déréglementation financière a joué un rôle moteur à l’échelle internationale et le secteur bancaire est certainement celui qui, aux États-Unis, à partir des années 1980, va connaître les plus profondes mutations. Ces transformations et mutations seront rapidement reprises et développées ailleurs qu’aux Etats-Unis, parfois en les assortissant de certaines adaptations tenant compte des spécificités locales, d’autres fois à l’identique. De profonds bouleversements de l’environnement économique et la transformation du système antérieur marquèrent les années 1970 : abandon des changes fixes, chocs pétroliers, inflation, volatilité des taux d’intérêt, développement des euromarchés. Aux Etats-Unis, la
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réglementation Q plafonnait les taux d’intérêt versés par les banques pour rémunérer les comptes. Avec une inflation égale à 3 % ou 4 %, cela pouvait aller. Mais quand elle atteint 10 ou 11 %, la concurrence est sévère et les clients prompts à abandonner les banques pour aller vers d’autres intermédiaires financiers désireux de se développer et en mesure de proposer des taux plus intéressants que ceux offerts par les banques. Merrill Lynch, Fidelity, Vanguard et d’autres intermédiaires vont créer les fonds monétaires ou money market mutual funds (MMMF) qui vont susciter un intérêt croissant chez les clients. En 1977, Merrill Lynch introduit les cash management accounts qui permettent même d’écrire des chèques. Tous ces comptes fonctionnent comme des comptes chèques, mais rapportent davantage ; ils ne sont pas légalement des dépôts donc ils ne sont pas assujettis à la réglementation bancaire, ni soumis à la réglementation Q et ne bénéficient pas non plus de l’assurance-dépôt (FDIC). Pourtant les clients les considèrent aussi sûrs que des comptes bancaires. C’est ainsi que sont nés les MMMF, acteurs majeurs du shadow banking qui va se développer, secteur parallèle aux banques traditionnelles, mais moins régulé et pouvant rapporter plus. Les actifs des MMMF sont passés de 3 Md$ en 1997 à 740 Md$ en 1995, puis à 1 800 Md$ en 2000. Deux autres segments vont se développer et venir compléter le shadow banking (Adrian et al, 2010). Ce nouveau système parallèle était alors en mesure de fournir aux clients, d’une part, des fonds moins chers avec le commercial paper et les repos1 (FCIC, 2011) et, d’autre part, de meilleurs rendements grâce aux MMMF. Il va donc connaître une grande popularité, atteindre plus de 13 000 Md$ à la veille de la crise de 2007, dépassant ainsi le secteur bancaire traditionnel. La bataille du secteur bancaire traditionnel contre la réglementation a d’abord consisté à se battre pour supprimer les lois, les règlements et les textes juridiques, pour les remplacer par des textes de lois de portée générale. Les banques vont ensuite démarrer une intense activité de lobbying pour pousser et obtenir une rupture totale avec la logique du Glass-Steagall Act et le McFadden Act, rupture justifiée à leurs yeux par la nécessité de supprimer les « barrières légales » et de lutter contre la fragmentation des établissements, de favoriser la concurrence,
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Ces deux compartiments vont connaître un développement extrêmement important à partir des années 1970. À la suite de la faillite de la Penn Central Transportation Company, la Fed a massivement accordé des prêts aux banques, les encourageant à fournir des liquidités aux emprunteurs qui avaient émis du commercial paper. Ces derniers ont pu par la suite négocier des lignes de crédit auprès des banques pour se prémunir contre les futures crises de financement. Cela a contribué à donner au commercial paper l’image d’un investissement sûr aux yeux des investisseurs et à en faire l’un des principaux marchés pour le refinancement à court terme des entreprises et des banques. Les MMMF étant de gros acheteurs de commercial papers, ce segment est passé de 128 Md$ en 1980 à 1 600Md$en 2000. Les commercial papers adossés à des actifs(ABCP– asset-backed commercial papers) représentent près de la moitié du marché des commercial papers (46 %). Le compartiment des repos a lui aussi permis aux banques d’investissement d’emprunter moins cher et a connu une croissance importante.

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d’induire des restructurations et des fusions-acquisitions pour atteindre la taille critique et augmenter leur rentabilité. À la place de la réglementation en vigueur jusque-là, considérée comme contraignante et « répressive », on oppose une autorégulation des acteurs sur la base du volontariat, des mécanismes de surveillance et d’évaluation des comportements par le marché et les acteurs privés, et une supervision par les autorités. Ce processus a pris environ deux décennies avant d’être totalement achevé. Entre 1980 et 1991, le Congrès américain va adopter cinq lois importantes2 (Sherman, 2009), toutes visant à mettre en œuvre la déréglementation du secteur bancaire, ainsi que de nombreux projets de lois, jusqu’à parvenir quelques années plus tard à en finir avec le GlassSteagall Act et étendre considérablement le pouvoir des banques. C’est ainsi que les ÉtatsUnis, après plus de cinquante ans de système bancaire le plus réglementé au monde, connaitront une profonde vague de déréglementation. Dans la plupart des autres pays industrialisés, les banques avaient entamé l’élargissement de leur champ d’activités et étaient devenus parfois des banques universelles, en tous les cas exerçant différents métiers. En France, le système bancaire connaitra à partir des années 80 de profondes transformations qui conduiront à une redéfinition de l’activité bancaire. Dans un premier temps l’Etat va fortement encourager le développement et l’extension des marchés financiers. Cette évolution permettra aux entreprises de faire davantage appel aux marchés des capitaux pour leur financement, remettant en cause le quasi-monopole dont bénéficiait le système bancaire dans ce domaine. A son tour cette évolution aura des conséquences importantes sur l’activité des banques. Les mutations s’inscrivent dans une logique caractérisée par 3 axes : le décloisonnement, la désintermédiation et l’unification des marchés. La déspécialisation avait ouvert la voie à la déréglementation, la loi bancaire de 1984 va consacrer la notion de banque universelle en définissant juridiquement l’établissement de crédit. La loi élargit la liste des opérations de banque et offre cette appellation générale d’établissement de crédit à toutes les entreprises du secteur à partir du moment où elles se livrent à titre habituel à l’une ou plusieurs de ces opérations de banque. De nombreuses demandes d’extension d’agrément émanent alors de
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Les cinq lois sont : – 1980 : Depository Institutions Deregulation and Monetary Act ; – 1982 : Garn-St Germain Depository Institutions Act ; – 1987 : Competitive Equality Banking Act ; – 1989 : Financial Institutions Reform and Recovery Act ; – 1991: Federal Deposit Insurance Corporation Improvement Act.

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sociétés financières, qui cherchent à avoir le statut de banque et une activité plus large, ou de compagnies d’assurance qui cherchent à développer leurs activités financières. Parallèlement elle autorise les établissements de crédit à « effectuer des opérations connexes à leur activité ». Les banques se lancent alors de plus en plus dans le domaine de l’assurance. Ce nouveau cadre juridique remet en cause les distinctions antérieures entre d’une part banques de dépôts et banques d’affaires et d’autre part entre « banques inscrites » et « banques à statut légal spécial ». A partir de 1985, la réforme des marchés financiers a donné aux entreprises un accès direct au marché monétaire. Elles peuvent s’y financer et y placer des fonds. Cette réforme a aussi entrainé une diminution du rôle de l’intermédiation bancaire, ce qui a contraint les banques à réagir et réexaminer leurs relations avec leur clientèle d’entreprises. Les banques vont être ainsi confrontées, du fait de l’évolution de leur activité, à une crise tendancielle de leur rentabilité alors qu’elles doivent affronter la concurrence des institutions financières non bancaires. Leurs bilans vont se transformer profondément en raison d’un processus de «marchéisation» avec une intervention accrue des banques sur les marchés.

II.

Évolution du rôle des banques

Les banques sont essentielles au fonctionnement de l’économie. Leurs activités consistent à recevoir des dépôts, octroyer des crédits, mettre à disposition et gérer des moyens de paiement. Les banques ont de particulier qu’elles créent de la monnaie quand elles octroient des crédits. Mais dès lors qu’elles vont être confrontées à un environnement concurrentiel qui érode les marges d'intérêt, les banques vont multiplier les comportements à hauts risques. Pour maximiser leur profit à court terme et satisfaire les exigences de leurs actionnaires, elles vont largement développer leurs activités de marché au détriment de leur activité plus traditionnelle de crédit. Les prêts aux ménages et aux entreprises ne représentent plus qu’une part marginale dans leur chiffre d’affaires. Ainsi les banques vont être de plus en plus exposées à une forte concurrence sur leurs activités traditionnelles en même temps qu’elles vont aller concurrencer d’autres intermédiaires financiers non bancaires dans leurs activités de marché. On a juste oublié qu’on ne pas transposer au secteur bancaire les lois de la concurrence qui s’exercent dans les autres secteurs.

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D’abord, contrairement aux pays anglo-saxons, les banques vont réussir en France à développer des OPCVM captifs. Cela va leur éviter la concurrence avec de véritables fonds d'investissement indépendants, mutual funds et fonds de pension. En internalisant les OPCVM, les banques ont réussi à capter le financement externe de l'investissement et à en faire leur affaire. La banque universelle coïncide alors à un business modèle de financement intermédié alliant activité traditionnelle et activités de marché. Mais une nouvelle technique, la titrisation, va permettre aux banques d'accroître leurs revenus en transformant leurs créances en titres vendus sur les marchés financiers. En parallèle, les banques vont créer des véhicules hors bilan, comme les conduits et autres SIV, destinés à accroître le rendement d'un investissement à long terme en le faisant financer à court terme sur les marchés financiers. C'est ainsi qu'au modèle bancaire traditionnel « originate and hold », où la banque détient un actif jusqu'à échéance avec son rendement et ses risques, s'est substitué un nouveau modèle «originate and distribute » où la banque crée un actif moyennant commission, le cède à d'autres agents et transfère le risque, tout en gardant un droit sur son rendement. Pour ce faire, les banques, régulées et limitées dans l'octroi des crédits en raison de leurs obligations de fonds propres, ont cherché des partenaires eux aussi animés par le désir de profiter de rémunérations plus élevées sur des crédits plus risqués. C'est ainsi que la titrisation a contribué au développement d'un « système bancaire parallèle » ou le shadow banking3, fait de « hedge funds », de fonds divers et variés, de conduits et autres véhicules spécialisés non soumis à des règles prudentielles et qui ont, grâce au recours à un fort « effet de levier », engagé jusqu'à quarante voire cinquante fois leur capital. Cette volonté des banques d'optimiser la gestion de leurs fonds propres et celle des investisseurs d'obtenir des rentabilités plus élevés, ont conduit dans les années 2000 à une croissance vertigineuse du marché des instruments de transfert de risque de crédit qu'il ne faudrait pas croire confinée aux seuls États- Unis. En 2007, les émissions de véhicules de titrisation se sont élevées en Europe à 500 milliards d'euros contre 327 milliards en 2005.

III.

Le shadow banking

Conséquence de la dérégulation du financement de l’économie, le shadow banking ou système de financement parallèle (SFP) s’est développé. Il peut être défini par les acteurs qui le composent ou par la fonction économique qu’il remplit. Le shadow banking a été défini par le Conseil de la stabilité financière comme « le système d’intermédiation de crédit qui implique des entités et des activités extérieures au système bancaire classique ». En effet, il
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recouvre des acteurs financiers très divers. Ce sont des intermédiaires financiers, des entités, prenant des risques de transformation et de liquidité, mais qui n’ont pas accès aux liquidités de la banque centrale ou aux garanties publiques du crédit (Adrian et al.), ni au prêteur en dernier ressort. Ces intermédiaires comprennent des structured investment vehicles (SIVs), des hedge funds, des fonds de capital-investissement private equity, des money market mutual funds, des conduits de titres adossés à des commercial paper (asset-backed commercial paper ou ABCP), des sociétés financières à but limité (limited purpose finance companies ou LPFC), et des organismes semi-publics (government-sponsored enterprises ou GSEs) qui accordent des prêts immobiliers (Federal Home Loan Banks system ou FHLB system, Fannie Mae et Freddie Mac). Certains de ces fonds sont détenus hors-bilan ou dans des véhicules d’investissement par des banques commerciales et d’investissement et par les courtiers eux-mêmes. Ces organismes sont interconnectés par une chaine complexe d’intermédiation verticale qui utilise toutes sortes de techniques de titrisation comme les ABCP, ABS, CDO et les repos (pension livrée). Les shadow banks se financent en émettant des instruments négociables sur le marché monétaire et sur le marché obligataire placés auprès des OPCVM, des compagnies d’assurance, des caisses de retraite, des hedge funds. Ils vont concurrencer les banques traditionnelles dans l’intermédiation du crédit aux ménages et entreprises en offrant des sources de financement moins chères et en émettant des titres qui semblaient sans risque. Banques et shadow banks sont étroitement liées. Ces dernières ont été créées, soutenues ou sponsorisées, par ces mêmes banques dont elles sont les meilleurs clients. Par ailleurs les banques elles-mêmes détiennent pour compte propre des parts de titrisations ou reprennent les parts souscrites par des investisseurs pour en soutenir la liquidité. De plus, les banques sont souvent amenées, pour des raisons de réputation, à reprendre aux investisseurs les parts de titrisation des véhicules non consolidés auxquels elles ont transféré leurs crédits. Le soutien implicite de liquidité accordé par les banques, les monoline3, les garanties, le risque pour la réputation, les liens, tous ces éléments ont contribué à la contagion et au risque systémique. Pour toutes ces raisons, les risques qui menaçaient les shadow banks ont, par la même occasion, menacé le système bancaire et généré un risque systémique.

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Monoline : un assureur monoline apporte une garantie sur des dettes contre paiement d'une commission. Exemples : Ambac, FGIC, MBIA.

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Le développement spectaculaire des produits dérivés négociés de gré à gré4, des CDS et des CDPC5, a été le principal moteur du shadow banking. Au second trimestre 2008, sa taille dépassait celle du secteur bancaire traditionnel pour atteindre 20 000 milliards de dollars, soit une fois et demie la taille du système bancaire américain régulé ou encore un tiers du PIB mondial. En Europe le poids du shadow banking est plus difficile à estimer, les travaux sur le sujet en sont encore à leur début mais on sait que la titrisation a connu une forte croissance à partir de 2000. En 2011 encore, les opérations de titrisation se sont élevées à 370 milliards d'euros. On sait aussi que les nombreux acteurs du shadow banking ont joué un rôle important dans la propagation de la crise tant vers les banques américaines que vers les européennes. On peut citer les liens des hedge funds ainsi que ceux des money market funds6 avec toutes les grandes banques (UBS, Bear Stearns7, BNP…). Les mécanismes de propagation ont pu quelque peu différer entre l’Europe et les Etats-Unis, mais ils renvoient dans tous les cas à une fausse évaluation des risques attachés à ces produits, considérés à tort comme des supports à capital garanti. Aux Etats-Unis, les autorités ont mis en place des mécanismes de garantie spécifiques, pour des montants très élevés. En Europe, où les fonds monétaires sont généralement adossés à des banques, ces dernières ont dû mettre en œuvre des garanties (implicites ou explicites) sur les actifs sous-jacents. Les mesures de liquidité exceptionnelles des banques centrales ont dans tous les cas de figure indirectement bénéficié aux fonds monétaires. Leur contribution au développement de la crise est incontestable.

Enfin on pourrait considérer que, loin defaiblir, ce sont de nouvelles formes de shadow banking qui émergent. En Europe, à partir de 2007, suite à l’introduction de la directive sur les Marchés d’instruments financiers (MIFiD) qui a mis fin au monopole des bourses historiques, des plates-formes alternatives de négociation, réservées aux institutionnels, se
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Le montant notionnel cumulé des produits dérivés négociés de gré à gré a atteint la somme de 708 000 mds de dollars au premier semestre 2011. Ce chiffre suffit à les considérer comme porteurs d’un risque systémique. 5 Credit Derivative Product Company : société spécialisée dans la vente de protection contre la défaillance d'emprunteurs à notation élevée. 6 Fin juillet 2011 les MMF américains avaient 47 % de leurs actifs sous gestion investis dans du papier bancaire européen court terme (dont 14 % pour les seules banques françaises). 7 En mai 2007 UBS annonçait la fermeture de Dillon Read à la suite de 125M$ de pertes liées aux subprimes américains. De même, en juin 2007, Bear Stearns a dû recapitaliser à hauteur de 3,2Mds$ deux hedge funds en grave difficulté sur lesquels la banque était très exposée. On peut également citer les difficultés de l’assureur AIG qui s’est retrouvé dans l’incapacité de faire face aux appels de marges de ses contreparties sur un portefeuille de CDS s’élevant à 440Mds$. On peut aussi citer les rehausseurs de crédits ou monoliners (FSA, AMBAC, MBIA, etc.) auprès desquelles les institutions financières avaient toutes acheté des garanties financières, ou prendre les exemples de la BNP qui a racheté les activités de prime brokerage à Bank of America pendant la crise, et la Société Générale et ses équipes de global coverage aux hedge funds.

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sont développées. Ces plates-formes, non régulées, sont dénommées dark pools. Elles permettent l’achat ou la vente de titres sans que le marché soit au courant des ordres quand ils sont exécutés. Des banques comme Credit Suisse, Merrill Lynch, UBS ou Goldman Sachs ont tenté d’augmenter leurs revenus en développant leur propre plate-forme d’échange. Même les bourses traditionnelles, soucieuses de compenser une partie de la baisse attendue de leur activité, s’y sont mises (Nyse-Euronext dispose ainsi d’une plate-forme de cotation électronique dénommée SmartPool). L’ampleur de la crise a poussé les superviseurs des deux côtés de l’Atlantique, ainsi que les instances internationales, à entreprendre de grandes réformes en vue de prévenir le risque systémique et à adopter des mesures réglementaires pouvant contribuer à le réduire. Reste à savoir si les développements intervenus en la matière jusque là sont en mesure d’y parvenir.

IV.

Quelles pistes pour une véritable réforme ?

Depuis novembre 2008, le G20 a tenu six réunions et, à chacune d’entre elles, la question de la régulation des banques a été évoquée sans que pour autant des règles strictes aient été prises et imposées. On sait que les banques jouent un rôle particulier dans le financement de l'économie et que ce rôle dépend dans une large mesure de la régulation à laquelle elles sont soumises. a. Bâle III En premier lieu la réforme de Bâle III, réponse du comité de Bâle à la crise, est supposée durcir les exigences, apporter une meilleure appréhension des risques et éviter qu'ils ne se propagent à tous les secteurs de l'économie. Comme la crise a montré que l’extrême complexité et la grande diversité des instruments de fonds propres rendaient difficiles l'appréciation réelle de la solvabilité des banques, le dispositif de Bâle III veut établir une définition plus stricte du capital réglementaire (non éligibilité de certains titres hybrides, etc.). Les fonds propres de base devront être composés de manière prédominante d'actions ordinaires et des réserves. Deux nouveaux ratios font leur apparition pour permettre d'apprécier la capacité des banques à résister aux crises de liquidité. Il s'agit en premier du Liquidity coverage ratio, qui est un ratio à un mois visant à permettre aux banques de résister à des crises de liquidité soudaines. Le second, le Net Stable Funding Ratio, est un ratio à un an qui a pour principe que le montant des besoins en ressources stables doit être inférieur au montant des ressources stables. Un ratio d'effet de levier est aussi adopté
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pour obliger les banques à respecter un rapport entre le montant de leurs fonds propres et celui de leur total de bilan. Enfin le nouveau dispositif comprendra la mise en place de coussins de rétention et contracyclique, qui ont pour objectif de prendre en compte, dans un cadre macroprudentiel, les risques macroéconomiques liés à une dynamique trop forte du crédit ou une dégradation de l'environnement économique. D'ores et déjà des voix s'élèvent parmi les banquiers pour considérer que ces nouvelles dispositions renchériront le coût du crédit, freineront le financement des PME et donc la croissance, alors même que l'application de la réforme est étalée jusqu'en 2019. Des études empiriques (Pollin, 2011) démontrent que tel n'est pas le cas et que le coût de la nouvelle réglementation est faible au regard de l'objectif qu'elle s'est assigné. La vraie interrogation reste à savoir si les dispositions de Bâle III apportent les réponses capables de remédier aux graves défaillances mises en évidence par la crise ou si elles représentent un certain renforcement de la qualité des fonds propres accompagné d’un toilettage de la réglementation. Le problème du dispositif de Bâle III est qu’il repose, comme ses prédécesseurs, sur l'utilisation par les grandes banques de leurs propres modèles d'évaluation du risque pour déterminer les besoins en capital. Deux arguments sont utilisés pour justifier une telle approche. Le premier est que les banques auraient plus les moyens et la capacité de développer de telles méthodes que les superviseurs et le second argument est que les banques auraient plus d'incitations à le faire correctement. Pourtant la crise a bien montré que les choses ne se passent pas ainsi en réalité. La nouvelle réglementation peut même conduire les banques à développer et renouveler les techniques de hors bilan. Rien n'interdit aux banques le recours aux fonds communs de créances et autres véhicules spéciaux leur permettant de sortir du bilan des actifs dont le risque est difficile à évaluer. Rien ne les empêche de pratiquer «l’arbitrage réglementaire ». D’où la nécessité d’étendre le périmètre de la régulation à tous les acteurs financiers, bancaires et non bancaires. Si les nouvelles normes s'appliquent aux seules banques, le risque est grand de voir migrer une part de l’activité de crédit vers le shadow banking, ce qui est encore plus dangereux. Les mesures à prendre doivent donc avoir pour objectif de réduire les possibilités d’arbitrage réglementaire qui ont un rôle essentiel dans la dynamique d’accumulation du risque systémique, et d’empêcher ainsi les institutions financières bancaires et non bancaires de prendre des risques dont les conséquences seront portées par d'autres. Aussi des instruments financiers identiques devraient être soumis au même traitement réglementaire qu’ils soient détenus par des banques ou des acteurs non régulés.

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b. La question de la séparation des activités bancaires En Grande Bretagne, la Commission « Vickers » a proposé que la banque de dépôt pour les particuliers et les PME soit cloisonnée, qu'elle ait un conseil d'administration propre et une capitalisation propre. Il ne s’agit pas d’une séparation totale mais d’une filialisation des activités de détail. Dans ce cadre, certaines activités portant sur les dérivés, les instruments de titrisation (ABS) ou le crédit à des sociétés financières seront interdites aux banques de dépôts et des contraintes réglementaires plus exigeantes s’appliqueront aux activités de banque de détail qu’à celles de banque de financement et d'investissement. Le Parlement britannique a jusqu’à mai 2015 pour légiférer pour une finalisation d'ici mai 2019 de la réforme, en parallèle avec les mesures du Comité de Bâle. Aux États-Unis, c’est la règle « Volcker » du Dodd Frank Act qui interdit aux établissements bénéficiant du soutien public d'effectuer des opérations de trading pour compte propre et régule leurs investissements dans les fonds alternatifs. Bien que les recommandations de la Commission Vickers soient bien plus consistantes en la matière que la règle « Volcker », elles ont en commun d’être difficiles dans la pratique à contrôler car d’une part la ligne de séparation entre les activités pour compte de tiers et pour seul compte propre n'est pas si évidente que cela peut avoir l’air et, d’autre part, en l’absence d’une séparation totale la tentation peut demeurer grande de capter la liquidité là où elle se trouve au sein d'un même groupe. Les murailles de chine s’avèrent souvent poreuses en cas de situation difficile pour la banque. Par ailleurs, dans le cas des recommandations de la Commission Vickers, une discussion s’avère nécessaire pour définir quelles activités devront être filialisées ou non, car on sait parfaitement bien que certaines activités peuvent être exercées dans le périmètre de la BFi comme dans la banque de détail. Certains métiers se recoupent, s’enchevêtrent, il n’y a pas de classification et de découpage simple qui permettent de distinguer clairement et avec précision au sein du même groupe des métiers « purs » et, en s'appuyant sur des périmètres précis, de séparer en les identifiant les activités purement spéculatives des autres. Pour toutes ces raisons, une séparation totale s’avérerait plus claire et plus facile à mettre en œuvre sur le plan opérationnel. À condition bien entendu que les activités, externalisées dans une entité totalement séparée, n’échappent pas à la réglementation, mais y soient davantage assujetties. Il faudrait alors bien entendu délimiter les opérations autorisées et interdites aux banques traditionnelles et résoudre les problèmes qui pourraient en découler.

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c. La socialisation des banques Parce que les banques jouent un rôle important, parce qu'elles collectent des dépôts et octroient des crédits, parce qu'elles créent de la monnaie nécessaire à l'activité économique, elles sont indispensables. Elles sont réglementées pour assurer leur bon fonctionnement et protéger les consommateurs mais elles bénéficient aussi d'un filet de sécurité pour éviter l'effondrement de tout le système bancaire en cas de panique ou de crise majeure. Les filets de sécurité sont publics, la fonction de prêteur en dernier ressort étant exercée par la banque centrale. Aussi au regard du comportement des banques et du bilan de leurs actions, il est tout à fait légitime de se demander s’il fallait les sauver ou s’il fallait les laisser s’effondrer ? Cette question a été beaucoup discutée et la réponse est difficile à trouver, car elle ne peut être résumée simplement par oui ou par non. Certes il fallait éviter un effondrement généralisé mais fallait-il attribuer ces aides sans contreparties, sans assurance que cela n'allait pas recommencer ? Puisque les banques ont renoncé à leur mission première d'intérêt général qu'est le financement de l'économie, qu'elles ont préféré spéculer sur les marchés et utiliser l’aide apportée par les États contre les pays européens considérés comme les plus fragiles, la meilleure solution consistait à dénouer correctement l’entrelacs de dettes plus ou moins pourries dans lequel elles étaient toutes empêtrées, d'exiger d'elles des contreparties aux aides publiques (fin des bonus extravagants, des paradis fiscaux,..). Les États ont apporté des financements publics massifs aux banques pour les sauver de la faillite. Cela donne désormais à la collectivité publique un droit de regard sur le fonctionnement de ces banques et la finalité de leur mission. Les banques renflouées par les fonds publics devront rapidement être socialisées, c’est-à-dire nationalisées et placées sous le contrôle démocratique des salariés, des citoyens et des pouvoirs publics. Pour être efficace, cette socialisation devra aboutir à la constitution, à l’échelon européen, d’un pôle financier public. Quant aux banques trop endettées, elles devront être mises en faillite, sans indemnisation des créanciers et actionnaires qui ont pris des risques en spéculant.

d. Le rôle de la banque centrale dans la régulation La monnaie étant un bien public, la création monétaire doit être contrôlée par la collectivité et ne peut être décidée par des acteurs privés en fonction de critères de rentabilité. Les banques sont indispensables au financement de l’économie, elles ne doivent donc pas être régulées par le marché et la concurrence, par la rentabilité et la valeur actionnariale, elles doivent être mises au service de la société dans son ensemble. La surveillance microprudentielle, c’est-à
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dire la supervision de chaque établissement bancaire au travers des règles prudentielles, est indispensable mais le constat est qu’elle ne peut, à elle seule, détecter et prévenir tous les risques. Le périmètre limité de la surveillance microprudentielle et les coûts économiques des crises financières plaident fortement en faveur de la mise en œuvre d’une surveillance macroprudentielle, c’est-à-dire la nécessité d’édifier une architecture cohérente et d’assurer le bon fonctionnement du système bancaire et financier avec une vision d’ensemble. Les objectifs appropriés d’une telle politique et les outils à utiliser font l’objet d’une intense discussion. D’abord la discussion porte sur la nécessité d’impliquer les banques centrales dans la surveillance prudentielle. Ce sont elles qui fournissent la liquidité, elles qui sont les prêteurs en dernier ressort, elles qui doivent prendre la décision de sauver ou non une institution bancaire. Les travaux de recherche (Acharya, Gromb and Yorulmazer, 2008) montrent que si la banque centrale agit comme PDR, il est plus optimal de lui confier d’autres taches (comme la supervision) qui améliorent son expertise dans la surveillance des prêts. Certains économistes (Bliss 2007, Mayes, Nieto & Wall 2008) pensent que pour qu’un filet de sécurité soit efficace, un régulateur unique doit gérer le système d'assurance, surveiller les banques et exercer automatiquement des sanctions précoces en cas d'infraction aux exigences prudentielles. La dispersion de ces fonctions entre une multiplicité de régulateurs entrainerait des conflits entre eux et serait source d'inefficacité. Ce seul régulateur serait la banque centrale. En effet, c’est elle qui est la mieux placée pour jouer le rôle de régulateur macroprudentiel, car elle dispose, par le biais de son rôle en matière de politique monétaire, de la capacité d’intervenir sur le marché lorsque cela est nécessaire. Elle est aussi le prêteur en dernier ressort et donc elle est appelée, en périodes de crise, à jouer son rôle dans la résolution des problèmes des institutions, elle doit donc pouvoir être à même d’évaluer la véritable situation des établissements. Mais donner plus de pouvoir à la BC implique de remettre en cause son statut actuel d’indépendance et d’assurer un contrôle démocratique de son action.

En guise de conclusion provisoire Trente années de déréglementation ont abouti à la pire crise des quatre-vingts dernières années. De profonds changements ont transformé les banques, leur rôle et leur comportement. Elles ont multiplié les innovations financières pour diminuer les exigibilités en fonds propres et augmenter leur rentabilité. Des mégafusions ont donné naissance à des groupes bancaires plus grands, aux métiers de plus en nombreux et aux activités de plus en plus diversifiées, considérés comme des entités plus sûres. Ces banques de taille trop importante sont devenues
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trop complexes et trop interconnectées pour faire faillite (too big to fail). Elles sont porteuses du risque systémique. La crise financière a aussi montré combien la complexité des produits, la déréglementation et le développement de certains marchés ont largement augmenté la contribution des banques au risque systémique. La taille du marché des CDS, l’imbrication et l’opacité des positions des banques sur ce marché sont une réelle menace pour la stabilité financière. La crise a aussi mis en évidence les limites d’une réglementation centrée essentiellement sur les seules banques, ainsi que celles d’un contrôle interne des banques avec un rôle essentiel accordé à des acteurs privés dans le processus de régulation. La déréglementation a encouragé le développement du shadow banking qui a permis aux banques de contourner les exigences en fonds propres et de prendre des risques démesurés. La croyance dans l’autorégulation pour remplacer la réglementation a clairement failli. Enfin, la crise a surtout souligné les insuffisances d’une surveillance des institutions prises séparément. La nécessité d’une approche macroprudentielle de la réglementation est apparue indispensable à l’approche microprudentielle, le risque s’inscrivant dans les deux dimensions. La stabilité financière est à ce prix.

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