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GLOBALIZAO E EUROPEIZAO DAS POLTICAS EDUCATIVAS Percursos, processos e metamorfoses Ftima Antunes

Globalizao, Unio Europeia e polticas educativas nacionais Algumas das mudanas mais expressivas do nosso tempo referem-se aos sistemas polticos, cujas metamorfoses desafiam a teoria cientfico-social e os instrumentos conceptuais disponveis para a sua compreenso (cf. Santos, 1998, 2001a). Uma das dinmicas mais visveis prende-se com a constituio de entidades econmico-polticas regionais, de que a Unio Europeia o exemplo mais desenvolvido. As organizaes regionais tm sido analisadas como uma obra dos estados que, atravs da fundao de entidades supranacionais com base em acordos multilaterais, procuram criar condies favorveis e dotar-se de uma capacidade acrescida para influenciar a direco, o contedo e os efeitos das dinmicas de globalizao (cf. Dale e Robertson, 2000). Neste trabalho, procura-se examinar e recensear alguns dos fenmenos que, no campo da educao, podem ser associados ao denominado processo de integrao europeia, focalizando o domnio da elaborao das polticas educativas nacionais e comunitrias. Argumenta-se, a partir de estudos recentes que agora se intenta aprofundar e desenvolver, que a agenda poltica nacional para a educao globalmente estruturada, verificando conexes fortes com processos e relaes supranacionais e globais, sendo ainda decisivamente modelada pelas condies, interpretaes e recursos socioinstitucionais nacionais relevantes e especficos de uma dada formao social (cf. Dale, 1999, 2000a, 2000b; Antunes, 2001, 2003). Analisam-se, assim, alguns dos fenmenos envolvidos com a importncia crescente que, nas ltimas dcadas, o nvel supranacional tem vindo a assumir na configurao do campo da educao. Centramos a ateno na Unio Europeia e abordaremos esta questo investigando, atravs de diferentes olhares, o modo como a educao tem sido considerada e definida no contexto comunitrio e as possveis implicaes desses processos para os sistemas de ensino dos estados-membros. No que toca educao, h uma concordncia significativa entre os autores, no sentido de considerar que: (i) o incio dos anos 70 constitui o momento em que se regista o primeiro afloramento de iniciativas no campo da educao ao nvel comunitrio; (ii) em meados dos anos 80, com o Acto nico Europeu, assistimos intensificao dessa interveno; e (iii) o Tratado da Unio Europeia (TUE) (1992) representa um marco decisivo neste percurso, dada a consagrao, com a integrao do artigo 126, da legitimidade da competncia e da aco da Unio Europeia no domnio educativo. Propomos a elucidao do percurso desenhado at ao actual momento, atravs da sinalizao de duas etapas e quatro fases no processo de progressiva
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gestao e consolidao da interveno poltica comunitria no campo da educao. A primeira etapa, que designamos como de emergncia da interveno poltica comunitria no campo da educao, abrange o perodo anterior ao TUE (1957/1971-1992), e pode ser analisada de acordo com o que temos defendido e com perspectivas avanadas por diversos estudiosos como compreendendo duas fases distintas, que examinmos detalhadamente em outros trabalhos (cf. Rodriguez, 1993; Beukel, 1993; Brine, 1998; Field, 1998; Antunes, 1999a, 1999b, 2001 e 2003). Sustentmos, atravs do estudo realizado, estar em curso um processo de europeizao das polticas educativas, dado que os processos testemunhados ao longo desses cerca de 20 anos delinearam uma imbricao de prioridades e polticas nacionais e comunitrias, mais vincada em algumas reas. Nesse sentido, sublinhmos a relevncia do contexto comunitrio para a elaborao das polticas educativas nacionais e identificmos uma tendncia para que, em algumas dimenses da interveno pblica no campo da educao, as instituies da Comunidade Europeia e os sistemas polticos nacionais constituam uma totalidade, no integrada ou isenta de conflitos, mas consideravelmente fragmentada (cf. Andersen & Eliassen, 1993a, 1993b). Defendemos ainda que foi possvel construir um conjunto de entendimentos, orientaes e modelos de interpretao de problemas e solues comuns aos estados-membros, susceptveis de condensar um referencial global europeu em formao para as polticas educativas nacionais.1 sobre o que sugerimos representar uma segunda etapa deste percurso, e os processos que a sustentam, que incidir agora a nossa ateno.

Percursos: a edificao de uma poltica comunitria na rea da educao e do espao europeu de educao/formao (1992-200) 3. Fase: o TUE e a ampliao da esfera de interveno da Unio Europeia (1992-1998/9) O Tratado de Maastricht definiu no artigo 126. (mais tarde, includo como artigo 149. do Tratado de Amesterdo, assinado em 1997) competncias especficas da Unio Europeia na rea da educao. Ainda que aquelas sejam definidas como complementares, de apoio, encorajamento, contribuio para o desenvolvimento da aco dos estados-membros, que permanecem plenamente responsveis pelo contedo e organizao do sistema de ensino, a incluso formal no tratado deste novo domnio de actuao cria condies, quer para legitimar a interveno que
1 A anlise que identifica um referencial global europeu para as polticas educativas pblicas nacionais inspirada na perspectiva desenvolvida por Mny, Muller e Quermonne (1995). Nvoa, num trabalho que constitui o primeiro estudo que conhecemos em Portugal sobre a interveno da Comunidade/Unio Europeia no domnio da educao, chama a ateno para a longa lista de documentos que definem orientaes ao mesmo tempo em que constroem uma linguagem para falar da educao na Europa, sublinhando a importncia dos discursos para a definio e sustentao das polticas nacionais e comunitrias e defendendo consequentemente a necessidade da sua anlise (Nvoa, 1998: 97-111, nfase no original).
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vinha sendo desenvolvida, quer para ampliar o seu alcance. Um outro desenvolvimento associado a expanso do mbito dos Programas de Aco, a partir de 1994; a nova gerao de programas, reorganizados com a denominao de SOCRATES, para a educao, e LEONARDO DA VINCI, para a formao, inclui, integrado no primeiro, um programa de pequena dimenso, COMENIUS, para promover parcerias transnacionais de escolas do ensino bsico e secundrio. Por outro lado, o Livro Branco sobre Crescimento, Competitividade e Emprego: os Desafios e as Pistas para entrar no Sculo XXI (cf. CE, 1994) e o Livro Branco intitulado Ensinar e Aprender: Rumo Sociedade Cognitiva (cf. CCE, 1995),2 concorreram para sublinhar a percepo de um papel vital da educao e da formao no contexto das prioridades e das polticas da Unio, crescentemente centradas na preocupao da promoo da competitividade da economia europeia (cf. Antunes, 1996; Field, 1998: 71-8). Assim, este perodo caracteriza-se por uma ampliao de facto da capacidade de interveno da Unio Europeia no domnio da educao, que decisivamente sublinhada por outros desenvolvimentos, sobretudo ao nvel do pensamento programtico e ideolgico na mesma rea. Nesse contexto, as questes relativas aos recursos humanos assumem uma centralidade progressiva no processo de integrao europeia, dado o papel que lhes atribudo na competitividade da economia da Unio Europeia, preocupao crescentemente obsessiva; nesse sentido, a poltica delineada pelas instncias comunitrias nos domnios da educao e formao dominantemente inspirada, e mesmo colonizada, por orientaes vistas como imperativas, que decorrem das prioridades ou necessidades percepcionadas com origem na economia. A promoo e adopo de noes de sociedade de aprendizagem/do conhecimento/da informao ou de aprendizagem ao longo da vida, como guio para a interpretao da realidade e para a orientao das polticas, ganha no decurso destes anos um impulso decisivo, projectando, de forma mais ou menos vaga ou substantiva, a reconfigurao das instituies, processos e contedos educativos e de formao (cf. CCE, 1995; Field, 1998: 71-85, 183 e ss.; Lima, 2003; Pinto, 2003). com base nesta anlise, tecida em torno dos imponentes desafios envolvidos nos processos de globalizao e nas profundas alteraes vividas pelas sociedades, que os documentos programticos e/ou de definio de polticas produzidos pelas instituies comunitrias, sobretudo pela Comisso Europeia, vincam, com grande intensidade, a necessidade de aco no mbito da UE no domnio da educao e da formao (cf. CE, 1994; CCE, 1995). Nesse sentido, ao longo da dcada de 1990, possvel verificar a acentuao de uma tendncia que, embrionariamente, podia ser j identificada em pocas anteriores, mas que assume agora o carcter de uma orientao poltica deliberada e crescentemente prosseguida: o desenvolvimento de uma interveno nas reas da educao e formao que se inscreve em, e
2 Qualquer destes documentos publicado pela Comisso Europeia; no entanto, as respectivas edies em portugus referem num caso a designao Comisso Europeia (CE) e no outro Comisso das Comunidades Europeias (CCE). por esse motivo que a referncia bibliogrfica apresenta esta oscilao de designao.
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transversal a, vrias polticas comunitrias, com destaque para as polticas sociais e de investigao e desenvolvimento tecnolgico (cf. Field, 1998). 4.fase: a edificao da articulao sistemtica de polticas e do espao europeu de educao/formao (1998/9-200) Nos ltimos anos da dcada de 1990 verificaram-se os primeiros, e em alguns casos decisivos, passos do que podemos considerar uma nova fase do processo de europeizao das polticas educativas e de formao, agora sob o lema de uma cooperao reforada, quer porque mais estreitamente articulada, quer porque tendendo a ampliar o mbito regional dos pases envolvidos: as iniciativas mais emblemticas abrangem quer os estados-membros da Unio Europeia, quer os pases em vias de, ou candidatos , adeso, quer ainda os que fazem parte da EFTA, incluindo assim, conforme os casos e os momentos, entre 25 a 30 ou cerca de 40 pases europeus.3 Abre-se desta forma uma fase em que a Unio Europeia tende a ampliar e aprofundar a sua capacidade de actuao e influncia, redesenhando as fronteiras da sua aco em termos quer de reas polticas quer de limites territoriais. De acordo com a Newsletter electrnica (14 de Julho de 2003) Education and Culture at a Glance, Mme. Reding sublinhou o progresso da cooperao europeia desde o marco da Cimeira da UE, de Maro de 2000, em Lisboa, descrevendo-o como uma revoluo silenciosa no campo da educao (cf. Newsletter, 2003). Consideremos o conjunto de iniciativas que parecem assinalar a emergncia de um novo momento deste percurso: o Programa de objectivos comuns para 2010 (1999/2000), posteriormente renomeado Educao & Formao 2010, o processo de Bruges/Copenhaga (2001/2002), o processo de Bolonha (1999). Estes processos apresentam traos comuns e verificam singularidades que justificam consider-los como definindo direces similares prosseguidas atravs de vias particulares. Em primeiro lugar, torna-se patente nos documentos e nas propostas que o horizonte face ao qual se delineiam estas iniciativas o da consolidao de um bloco econmico regional que ultrapassa as fronteiras da organizao poltico-econmica constituda pela actual Unio Europeia: so o processo de globalizao e a situao da Europa nesse contexto que esto em causa. Em segundo lugar, encontramos a percepo e a afirmao, de um modo sem precedentes, da necessidade de constituir e desenvolver um nvel de actuao poltica, nos domnios da educao e da formao, de escala no apenas comunitria mas europeia. Em terceiro lugar, este segundo aspecto sublinhado pela concepo de uma (ou vrias?) nova(s) entidade(s) a construir/em construo que integra(m), mas no se confunde(m) com, os sistemas educativos e de formao e que
O conjunto de processos que enunciamos incluem hoje (2004), pelo menos, 31 pases: os 15 mais antigos membros da UE, os dez que recentemente aderiram, os trs estados candidatos (Bulgria, Romnia e Turquia) e os trs pases da EFTA/EEE (Islndia, Noruega e Liechtenstein) (cf., por exemplo, CCE, 2003).
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aparece(m) codificada(s) sob a designao de espao europeu (do conhecimento, de ensino superior, de educao e formao, de aprendizagem ao longo da vida, de investigao e inovao). a edificao desta(s) nova(s) entidade(s), cujos contornos poltico-institucionais e culturais so deixados na bruma, at pela sua repetida evocao simblica, que aparece como horizonte de referncia dos projectos, das iniciativas, das propostas ou das declaraes polticas.

Processos de europeizao A definio de uma matriz de polticas e o controlo a posteriori O programa Educao & Formao 2010 comeou a ser delineado a partir de 1999, vindo a constituir-se como um conjunto de objectivos, assumidos pelos estados subscritores, para os sistemas educativos e de formao do conjunto dos pases envolvidos, a serem prosseguidos atravs da cooperao poltica, usando o mtodo aberto de coordenao. Seguiu-se a aprovao de um programa de trabalho detalhado e de parmetros de referncia europeus, que apontavam para resultados mdios europeus a serem utilizados como instrumentos de monitorizao da execuo daquele programa (cf. Comisso Europeia, 2002; Conselho Educao, Juventude e Cultura, 2003: 7). O processo de Bruges/Copenhaga foi lanado na sequncia de uma resoluo do Conselho, em Maro de 2002, como uma plataforma de coordenao de polticas envolvendo os 31 pases europeus atrs mencionados. Alis, tudo parece levar a crer que esta instncia constitui uma emanao do programa de objectivos comuns para 2010, desenvolvendo algumas especificidades no tratamento de questes que sublinham a vertente da educao e formao profissional. Assim, o processo de Copenhaga coordenado, seno liderado, pela Comisso Europeia e servios ou organismos acoplados (por exemplo, a Direco-Geral de Educao e Cultura), procurando desenvolver uma articulao mais estreita das questes envolvidas com aquela rea, integrando-as simultaneamente no conjunto do hoje designado Programa Educao & Formao 2010. Se a interveno poltica comunitria no campo da educao tem lugar explicitamente desde a dcada de 1980 atravs dos programas de aco, se uma poltica comunitria nesse domnio adquire contornos progressivamente mais ntidos ao longo dos anos 90, deparamo-nos agora com um novo desenvolvimento: no se trata apenas da interveno atravs de iniciativas protagonizadas por instituies comunitrias, envolvendo a participao voluntria de instituies e actores do campo educativo (que induzem e favorecem o desenvolvimento de processos congruentes com polticas comunitrias, mas excluem a mobilizao de polticas e sistemas nacionais enquanto tal); o que de indito testemunhamos neste momento a constituio formal e explcita de um nvel de governao supranacional como locus de inscrio das polticas a desenvolver para os sistemas educativos e de formao. Este conjunto de iniciativas representa, assim, a tentativa de edificao de um
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processo sistemtico de articulao das polticas nacionais de educao e formao em torno de prioridades e objectivos comuns, acordados e congruentes ou convergentes com metas e estratgias definidas ao nvel da Unio Europeia. Dir-se-ia que as fases anteriores, prosseguidas nas ltimas trs dcadas, tero permitido a lenta gestao do processo de europeizao que, agora, ensaia a maturidade. Surpreendemos, deste modo, a institucionalizao de uma instncia supranacional como fonte declarada de elaborao de polticas nacionais no campo da educao e formao (neste caso, abrangendo, desde Janeiro de 2003, 31 pases europeus); este novo processo de articulao de polticas nacionais no terreno da educao e da formao apresenta caractersticas especficas, em que sobressaem o mtodo e o objecto adoptados. Em primeiro lugar, o mtodo: o chamado mtodo aberto de coordenao exclui quer a imposio dos fins quer a definio das medidas concretas a serem implementadas, assentando no compromisso poltico entre os estados e na autonomia destes quanto s vias de consecuo dos objectivos acordados; no entanto, a execuo da poltica (designada como programa nos documentos oficiais) objecto de controlo explcito, que realizado pelas instncias que a definem o Conselho Educao, a Comisso Europeia, o Conselho Europeu e baseado em parmetros e indicadores conhecidos, regularmente aferidos e publicamente divulgados.4 Desse modo, o mtodo de concretizao da poltica/programa inclui como elemento crucial a determinao dos procedimentos de controlo do seu grau de consecuo. Aquele processa-se a posteriori, em funo de resultados medidos com base em parmetros e indicadores padronizados, que resultam de um trabalho de racionalizao e codificao de dimenses e processos sociais referenciveis s sociedades e aos sistemas de educao e formao. Aquele trabalho de racionalizao e codificao, de base tcnico-administrativa, objecto de um intenso investimento (visvel no impressionante nmero de grupos de trabalho constitudos pela Comisso Europeia para este programa) e desempenha um papel axial na edificao deste processo de regulao supranacional das polticas nacionais de educao e formao (cf. CCE, 2003; CCG, 2003). nessa medida que o compromisso e a autonomia dos estados tm contornos e consequncias definveis. Dessa forma, o prprio mtodo de elaborao e desenvolvimento da poltica que pode constituir-se como portador de mudanas importantes: fica instituda uma matriz de polticas, definida por objectivos assumidamente com o alcance de uma dcada, cuja prossecuo ser avaliada com base em resultados medidos segundo parmetros e indicadores, geralmente de natureza quantitativa e cuja relevncia ou relao com os objectivos so postuladas mais do que demonstradas. Desse modo, os grupos sociais, interesses e actores em presena nos contextos concretos da educao e da formao so liminarmente excludos, quer do processo de

O mtodo aberto de coordenao apresentado em documentos subscritos pela Comisso Europeia como um novo meio de fomentar a convergncia das polticas nacionais para objectivos comuns, tendo sido delineado para ajudar os estados-membros a desenvolverem progressivamente as suas prprias polticas, atravs da comparao e aprendizagem mtuas com recurso a uma gama de indicadores, valores de referncia, intercmbio de boas prticas, avaliaes pelos pares (cf. Comisso Europeia, 2002: 10).
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elaborao, quer de avaliao da concretizao da poltica. Esta concepo e realizao tecnocrtica da poltica que dispensa os actores e ignora os processos e os contextos concretos de aco constitui o quadro institudo para as polticas educativas e de formao a desenvolver nos prximos anos pelos estados em causa e apresenta-se tambm como um elemento novo neste terreno da vida social; qual o seu impacto e quais os seus efeitos so questes cujas respostas os prximos tempos ho-de testemunhar. Por outro lado, o objecto da poltica so as polticas de educao e formao dos estados envolvidos, visando model-las de modo a maximizar a sua congruncia com prioridades definidas pela Unio. Trata-se, tambm, de inaugurar novos modos de elaborao das polticas pblicas, e nomeadamente as de carcter nacional; estas so agora no s o resultado de processos de confronto, negociao, interpretao e mobilizao entre actores, interesses, grupos sociais e recursos em aco no nvel nacional, num contexto que inclui de modo crucial constrangimentos e presses extranacionais, mas devem ainda responder a compromissos explicitamente assumidos em instncias supranacionais, que podem tornar-se uma inspirao ou condicionamento cujo peso est ainda por verificar. Educao e Formao 2010: a agenda globalmente estruturada para a educao e a europeizao das polticas educativas nacionais O relatrio intercalar conjunto do Conselho da Unio Europeia (Educao, Juventude e Cultura) e da Comisso Europeia ao Conselho Europeu, adoptado na reunio de 26 de Fevereiro de 2004, intitulado Educao e Formao 2010: O Sucesso da Estratgia de Lisboa Depende de Reformas Urgentes, apresenta um balano modesto dos progressos feitos desde 2001, e um conjunto de reas e indicadores em que a consecuo dos objectivos definidos est longe de se mostrar promissora (Council of the European Union, 2004). So ainda avanadas orientaes em torno de um conjunto de linhas de actuao que devem concentrar as intervenes nos nveis nacional e comunitrio. Por outro lado, define-se ainda que, em cada dois anos (2006, 2008 e 2010), ser apresentado ao Conselho Europeu um relatrio de seguimento, pelo que os estados-membros fornecero Comisso a informao necessria acerca das aces tomadas e dos progressos feitos ao nvel nacional em direco aos objectivos comuns [reflectindo] as prioridades que guiam as reformas e aces a nvel nacional dependendo da situao especfica a cada pas (CEU, 2004: 32-3). Intenta-se, assim, estabelecer as condies e processos que favoream a formulao de polticas educativas e de formao a nvel nacional, orientadas para corresponder a metas definidas em outras instncias de governao. As dinmicas de europeizao e de construo de um referencial global europeu para as polticas educativas nacionais entendidas como a articulao de prioridades e polticas nacionais e comunitrias e a constituio de modelos de interpretao de problemas e solues e de normas de aco comuns , que encontrmos em desenvolvimento progressivo, em momentos anteriores, verificam-se agora em modalidades cujas formalizao, institucionalizao e potencial influncia so indubitavelmente superiores.
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Simultaneamente, a definio deste enquadramento poltico-institucional explicita como uma evidncia incontornvel a necessidade e a tentativa de edificar, no terreno da educao, respostas a presses e processos globais, assumindo que a orientao das polticas educativas nacionais deve constituir-se como a prossecuo de uma agenda globalmente estruturada para a educao. O processo de Bolonha A 25 de Maio de 1998, os ministros responsveis pelo ensino superior de quatro pases (Frana, Itlia, Alemanha e Reino Unido) subscreveram uma Declarao conjunta sobre harmonizao da arquitectura do sistema europeu do ensino superior, que ficou conhecida como a declarao da Sorbonne; nessa mesma reunio, os ministros europeus responsveis pelo ensino superior foram convidados para um encontro a decorrer em Bolonha no ano seguinte. As preocupaes evidenciadas neste documento prendem-se com uma amlgama de mudanas, algumas j em curso, outras pretendidas, que envolvem o ensino superior, os sistemas europeus e a posio, nesse domnio, do designado espao econmico europeu no contexto mundial (cf. Sorbonne Joint Declaration, 1998). A conferncia de 1999 reuniu j 29 ministros e, na sua declarao conjunta, evoca a Unio Europeia em associao com a dimenso continental como contextos relevantes para a determinao em criar o espao europeu de ensino superior; nfase particular colocada na ideia de aumentar a competitividade internacional do sistema europeu de ensino superior. Os ministros comprometem-se a: coordenar as nossas polticas para alcanar no curto prazo, e em qualquer caso durante a primeira dcada do terceiro milnio um conjunto de seis objectivos que consideram ser de primeira relevncia em ordem a estabelecer o espao europeu de ensino superior e promover mundialmente o sistema europeu de ensino superior (cf. Declarao de Bolonha, 1999). Com a excepo da adopo de um sistema de graus, comparveis e baseado em dois ciclos, os outros objectivos constituam, desde 1986, o foco da interveno poltica comunitria no domnio da educao e do ensino superior, atravs dos programas de aco, em particular ERASMUS, mas tambm COMETT, TEMPUS, ARION, promovidos pela Comisso Europeia com base em decises do Conselho Europeu. Pelo que o processo lanado em 1999 representa um novo momento, decisivamente distinto, mas com razes que remontam a um percurso de mais de uma dcada, e continua a ser amplamente alimentado por instrumentos e dinmicas polticos j em desenvolvimento. Um processo de mudana em cascata ou a desconexo fabricada como estratgia poltica Estamos, assim, perante um novo processo poltico, inovador tambm em termos de mtodo e de objecto; testemunhamos a congregao da vontade poltica de um amplo leque de estados que procuram edificar uma plataforma supranacional, com base em entendimentos intergovernamentais, no seio da qual elegem solene e
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publicamente um programa poltico comum e declaram a sua determinao em promover mudanas convergentes com tal programa. O presidente do grupo preparatrio da conferncia de Berlim referia, numa entrevista, o assim designado processo de Bolonha, sublinhando a sua estrutura bsica de concordar em princpios europeus sem excessiva regulao burocrtica (bureaucratic over-regulation) dos detalhes (ver Towards a European Area of Higher Education and Research: Strategies and Perspectives, 2003). O processo consiste em identificar o que se supe constituir os ns vitais de actuao que permitiro assentar as alavancas que desencadearo as transformaes desejadas; assim, a definio dos sistemas de graus, de crditos e de garantia da qualidade, por um lado, e a intensificao da mobilidade e de programas de estudos integrados, por outro, tendem a apresentar-se como mudanas sem significativo potencial de conflito, transversais aos sistemas nacionais e aparentemente distantes daquela que a agenda mais controversa e problemtica que tem lugar no nvel interno dos estados envolvidos. Do mesmo modo, as dimenses sociais, culturais, institucionais e histricas que esto no cerne dos sistemas nacionais de ensino superior so cuidadosamente ignoradas e ocultadas sob afirmaes de enaltecimento respeitoso da diversidade e das diferenas. Aquelas so questes remetidas para o foro nacional, enquanto as metas designadas para convergncia supranacional aparecem tratadas como questes tcnicas, politicamente neutras e consensualmente estimveis sob o desgnio da eficincia e da eficcia necessrias para responder aos desafios do futuro. Assistimos, deste modo, ao delinear perante os nossos olhos de um programa poltico supranacional de base intergovernamental para o ensino superior, que parece deixar intocadas a maior parte das questes essenciais, enquanto eleva ao topo da agenda outros alvos com uma relao aparentemente indirecta e diferida com aquelas que so as questes controversas no plano interno. Somos testemunhas dos primeiros passos de um processo de mudana em cascata, em que so ainda obscuras as conexes entre diversos nveis de alteraes e os efeitos daquelas que agora se levam a cabo? Este sinuoso percurso parece assentar de momento numa aparentemente dbil conexo entre os temas mais polmicos que se agitam no interior dos sistemas de ensino superior e as alteraes bastante menos contestadas impulsionadas no contexto da agenda solenemente acordada em plataformas intergovernamentais. As declaraes e as propostas dirigem-se, em primeiro lugar, designada construo do espao europeu do ensino superior evocado em associao com os termos de atractividade, competitividade, mobilidade, compatibilidade, comparabilidade, garantia de qualidade, que convergem para desenhar os contornos de uma realidade sobretudo econmica muito mais que cultural e, nessa medida, remetem para mudanas, problemas e preocupaes relacionadas com a construo de uma entidade de mbito europeu e para o confronto com as presses e constrangimentos, tambm eles descritos com uma forte tonalidade econmica, que resultam do posicionamento desta regio no contexto mundial; no entanto, as mudanas perseguidas no deixam de estar relacionadas e ter consequncias quanto aos problemas, tambm eles prementes, dos diversos estados nacionais face aos seus sistemas de ensino superior, nomeadamente no que toca ao financiamento. A expanso
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do ensino superior, a crescente procura que verifica associadas percepo de que este crescimento no pode nem deve ser travado, enquanto se verifica a, cada vez maior, retraco dos recursos pblicos para o sustentar nos moldes dominantes nos pases europeus so componentes de parte inteira no impulso que desencadeou e alimenta este processo. De que modo se encadeia esta disparidade de questes e presses ser uma interrogao sem respostas auto-evidentes; no entanto, a simultaneidade , julgamos ns, neste caso, plena de significado. Ainda que as questes mais conhecidas de acesso, sucesso, financiamento, governo e regulao dos sistemas nacionais estejam permanentemente na agenda interna dos estados envolvidos, e sejam, por vezes, discutidas a par da evocao do processo de Bolonha, e dos temas a dominantes, esto, no entanto, sistematicamente ausentes dos documentos oficiais decorrentes desse processo. Como se a agenda supranacional, profundamente entrelaada com as agendas nacionais, e com consequncias decisivas nesse mbito, uma vez mais, dispensasse e ignorasse os actores e processos nos contextos concretos de aco; neste caso, o divrcio ser ainda mais radical e doloroso porque, se a agenda supranacional se constitui sobretudo em torno de processos e instrumentos que delineiam uma entidade de carcter vincadamente econmico, os contextos e instituies que compem os sistemas nacionais de ensino superior esto longe de assumir essa natureza de modo dominante. Pelo que o espao europeu de ensino superior poder, entre outras coisas, vir a afastar-se significativamente daquele que parece ser o projecto at ao momento mais ventilado, ou constituir-se como um processo sumamente agressivo para as realidades nacionais dos estados envolvidos. A nova arquitectura e o novo elenco no campo da educao
Estranhas formas de ser da nova poltica: o processo de Bolonha, uma instituio ad-hoc?

O processo de Bolonha inaugura uma fase e constitui uma modalidade indita na regulao supranacional da educao: por um lado, o seu mbito geogrfico-poltico tende a assumir contornos continentais; por outro lado, a sua configurao organizacional a de uma plataforma intergovernamental a conferncia ministerial , com uma institucionalizao mnima, sem estruturas fixas pr-definidas, assentando em grupos de seguimento e de coordenao formados em cada conferncia ministerial e em diversos grupos de trabalho temticos; por outro lado, ainda, esta sua natureza de associao voluntria parece altamente dependente do impulso e da sustentao sistemticos proporcionados por organizaes supranacionais, com realce para a Unio Europeia atravs da assistncia e envolvimento contnuos da Comisso Europeia, como membro efectivo dos grupos de seguimento e preparatrios que so presididos pelo Presidente da Unio Europeia e para o Conselho da Europa, com o estatuto de membro consultivo, e a UNESCO. Encontramo-nos, assim, perante uma dinmica radicalmente nova de mudana educacional e de elaborao de polticas educativas, em que os governos definem e assumem compromissos polticos em fora supranacionais constitudos
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para o efeito, com caractersticas quase ad-hoc, sem uma configurao institucional reconhecvel, que so posteriormente ratificados pelas instituies nacionais e em que o carcter voluntrio, formalmente no vinculativo, da adeso legitima a ausncia de processos institucionalizados e estruturados de debate, negociao e construo de consensos nacionais prvios aos compromissos assumidos acerca das mudanas propostas. De facto, as decises tomadas nas conferncias ministeriais so transpostas para os sistemas educativos nacionais, constituindo um expedito processo de alterao das estruturas, pea a pea, dando corpo ao programa definido ao nvel supranacional. O modelo seguido parece aproximar-se do mtodo aberto de coordenao, com uma acrescida aparente leveza (isto , no-institucionalizao) das formas organizacionais, dos procedimentos, dos compromissos adoptados, logrando alcanar com sucesso um alto grau de realizao, possibilitado pela sistemtica poltica do facto consumado e da fragmentao das medidas tomadas, cujas natureza e consequncias escapam apreenso dos diversos protagonistas com interesses nas mudanas em apreo. A verdade que a caracterstica mais evidente deste processo a sua vertiginosa expanso e acelerao, em simultneo com a virtual excluso de todo o processo de participao na deciso por parte dos protagonistas sociais, polticos e institucionais envolvidos nas mudanas no terreno da aco. Trata-se, assim, de um processo poltico que intenta reduzir a poltica aos acordos ministeriais, redefinindo o contexto nacional como espao de implementao tcnica. Este , ento, um processo que redesenha a arquitectura das polticas educativas, segundo um modelo bipolar em que o momento e o espao da deciso e da implementao so liminarmente cindidos, se excluem mutuamente de modo quase absoluto, remetendo o espao e as instituies nacionais para uma subordinada e imposta posio de cumprimento das orientaes definidas em plataformas supranacionais. A nova arquitectura bipolar edifica tambm um novo elenco para o processo de elaborao e desenvolvimento das polticas educativas. esta arquitectura do processo de elaborao das polticas que tende a produzir um duplo efeito paradoxal de quase-irrelevncia/inelutabilidade percebidas das decises, por parte dos actores nacionais, que so colocados perante a obrigatoriedade de implementar medidas e procedimentos que surgem de forma arbitrria e fragmentada, cujos sentido e alcance se apresentam nebulosos, sendo justificados e legitimados com base num mandato oriundo de um processo supranacional incontornvel. O crculo da poltica parece fechar-se no exacto ponto em que foi aberto: a arena supranacional como espao exclusivo e excludente de deciso.
O estado-em-rede, o mercado da educao e o acordo geral de comrcio de servios

Na verdade, esta corresponde a uma modalidade sui generis de actuao dos estados europeus como estado-em-rede (cf. Castells, 1997: 266-9), em que, sem ainda haver lugar a partilhar a soberania, j que os compromissos no so formalmente vinculativos, procedem conjugao da soberania que detm para levar a cabo mudanas articuladas em direco a um projecto cuja configurao final permanece
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indesvendvel. O espao europeu de ensino superior (EEES) que se afirma pretender construir uma entidade de contornos ainda indefinidos. , alis, a aparente clareza e relativa neutralidade dos objectivos intermdios, em contraste com a nebulosa meta final, que parece favorecer a adeso de mltiplos protagonistas envolvidos, j que aquela frmula pode condensar e compatibilizar os diversos significados relevantes que cada um pretenda nela inscrever; apenas o desenvolvimento do processo permitir esclarecer quais os efeitos possveis e efectivados da conjuno da realizao das linhas de aco previstas. Desta forma, se o acordo geral de comrcio de servios (AGCS), em vigor desde 1995, parece no ser alheio ao desencadear deste processo, no ainda claro em que sentidos esta plataforma supranacional promove e procura modelar os desenvolvimentos que possam resultar daquele acordo para os sistemas europeus de ensino superior. A comparabilidade e compatibilidade de graus e de qualificaes, a adopo de um sistema de transferncia e acumulao de crditos, o desenvolvimento de sistemas de garantia da qualidade, o incremento da mobilidade e a promoo da atractividade do EEES apresentam-se como linhas de aco/objectivos susceptveis de favorecer a constituio de um mercado europeu de ensino superior, sugerindo igualmente a preocupao com a sua regulao a nvel europeu. Nesse sentido, no parece ser de excluir a possibilidade de que o processo de Bolonha constitua uma tentativa, por parte dos estados europeus e da Unio Europeia, em particular, de promover e regular, atravs da constituio do EEES que contempla tambm um mercado europeu do ensino superior, a aplicao do acordo geral de comrcio de servios ao sector do ensino superior. A vertigem de mudanas (in)visveis Sugerimos, com base na anlise apresentada, que possvel reter um conjunto de processos desenvolvidos nos domnios da educao e da formao no contexto da Unio Europeia que caracterizam este perodo decorrido entre 1998 e 2003: a designao explcita daquelas reas como componentes cruciais para uma estratgia de promoo da competitividade da economia comunitria/europeia no contexto global; a assuno deste imperativo como referncia axial para as iniciativas polticas nos campos da educao e da formao; a constituio de plataformas polticas, mais amplas que a UE, para coordenar as polticas de educao e formao; a definio de polticas assentes em processos baseados no mtodo aberto de coordenao; a inveno e desenvolvimento de mecanismos e instrumentos produtores da comparabilidade e harmonizao dos sistemas europeus de educao e formao (sistemas de graus, sistemas de transferncias de crditos, suplemento ao diploma, europass).

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Notas finais: a europeizao das polticas educativas: percursos, processos e metamorfoses O momento que actualmente vivemos parece constituir uma fase indita, a vrios ttulos, de um processo cujos primrdios remontam j a mais de trs dcadas. As dinmicas de europeizao e de constituio de um referencial global europeu para as polticas educativas que corporizam alguns dos modos pelos quais a Unio Europeia se tem constitudo como instncia de mediao dos processos de globalizao assumem hoje, como se procurou mostrar, uma intensidade, amplitude e profundidade de interveno claramente distantes daquelas que ocorriam h apenas uma dcada atrs. Por outro lado, aqueles processos ocorrem actualmente no contexto de arenas supranacionais que claramente extravasam o mbito da Unio Europeia, quer porque incluem outros estados no aderentes, mas com relaes privilegiadas com aquela organizao regional, quer porque so desencadeados com base em dinmicas intergovernamentais autnomas, ainda que desenvolvendo fortes conexes com actores, recursos, prioridades e polticas comunitrios. Nesse sentido, pode registar-se, sem que possa ainda ser analiticamente esclarecido, o facto de os termos europeu e europeizao condensarem hoje um significado mais oscilante, que designa quer o bloco regional e o sistema poltico constitudos pela Unio Europeia quer, conforme os processos e os momentos histricos, outras plataformas, movimentos e acordos intergovernamentais com recortes variveis no contexto do continente europeu, em que a Unio assume, em qualquer dos casos, uma centralidade e um protagonismo assinalveis. Em trabalhos anteriores, argumentmos que, entre 1971 e 1992, possvel identificar modalidades distintas de produo de processos de europeizao das polticas educativas nacionais: (i) a definio de agendas e prioridades comuns aos estados-membros, na esfera da educao; (ii) o estabelecimento de uma agenda e uma poltica comunitrias para a educao; (iii) a recontextualizao de polticas comunitrias (cf. Antunes, 2003). Se, algo genrica e esquematicamente, se pode considerar que a realidade actual recoberta por esta anlise, h metamorfoses decisivas quanto ao sentido e aos processos que hoje informam estas modalidades de europeizao. E esta segunda constatao to decisiva para a compreenso das dinmicas em causa como aquela que em primeiro lugar se enuncia. Assim, por um lado, os dois processos sinalizados em (i) e (ii) tendem a conjugar-se, de tal modo que um quadro estratgico de referncia comum, Educao & Formao 2010, que constitui a matriz programtica, quer dos compromissos assumidos pelos estados,5 quer das polticas desenvolvidas, naquelas
5 de todo relevante que os estados, para alm de construrem entendimentos comuns, assumam compromissos polticos face a objectivos, parmetros e metas muito concretamente estabelecidas.
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reas, pelas instituies da Unio Europeia (Conselho Europeu e Comisso Europeia); por outro lado, dada a formalizao dos compromissos em causa em instncias legitimadas pelo seu estatuto jurdico no contexto do sistema poltico estabelecido, no que toca ao programa acima mencionado, em fora debilmente institucionalizados e legitimados, mas efectiva e fortemente actuantes e influentes, como parece ser o caso do processo de Bolonha , os estados tendem a assumi-los e a apresent-los como politicamente vinculativos (beneficiando do bnus de legitimao assim angariado), constituindo a regulao supranacional como um facto consumado e um imperativo incontornvel, limitando, seno esvaziando, o processo poltico democrtico de formulao e promulgao de polticas e remetendo o espao e os actores nacionais para o domnio da implementao de orientaes e medidas previamente decididas.6 Nesse sentido, o processo de europeizao verificaria hoje mais especificamente as seguintes modalidades de produo: a definio, ao nvel da Unio Europeia, de uma matriz de polticas a desenvolver pelos estados nos domnios da educao e formao e o controlo a posteriori de todo o processo; a constituio de plataformas intergovernamentais, em que tem lugar a deciso de medidas a implementar pelos estados no campo da educao; o desenvolvimento de uma agenda e uma poltica comunitrias (isto , definida e desenvolvida sob a gide de instituies comunitrias) para a educao e a formao.

Isto , se no esto ausentes as modalidades de europeizao da educao antes identificadas, a sua formulao ter de ser alterada para dar conta das inovaes e dinmicas em curso. O balano que, em sntese, pode ser feito deve ainda sublinhar que a regulao supranacional da educao se tornou programaticamente explcita e efectivamente actuante, constitui um processo que evidencia um dinamismo notvel e assume um carcter metamrfico e polimrfico, originando prticas novas e alterando os sistemas polticos que corporizam a elaborao e o desenvolvimento das polticas educativas nacionais. No curto perodo de meia dcada (1998-2003), a arquitectura e o elenco das polticas no campo da educao sofreram transformaes dramticas, ainda escassamente institucionalizadas e consolidadas, sem dvida, mas j com consequncias visveis. Por outro lado, argumentamos que a constituio desta(s) agenda(s) ao nvel

Deve, no entanto, ser notado que, quer o contedo dos acordos, quer a sua assuno, apresentam diferenas importantes: curiosamente, so os compromissos decorrentes do debilmente institucionalizado e legitimado processo de Bolonha que incidem sobre medidas polticas concretas e parecem ser encarados como mais fortemente vinculativos pelos estados, enquanto Educao & Formao 2010, desenvolvido no mbito da Unio Europeia, constitui antes uma matriz programtica e parece, portanto, ser interpretado pelos estados como uma fonte, e no uma carta, de medidas de poltica educativa e de formao.
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supranacional, sendo em si mesma um processo poltico de globalizao, ainda estruturada por outros processos de mbito global, designadamente de natureza econmica; aquele conjunto de prioridades, problemas, expectativas e solues tambm assumidamente apresentado como devendo inspirar, condicionar ou constituir as agendas polticas nacionais para a educao. Nesse sentido, muito evidentemente a Unio Europeia, e outras plataformas intergovernamentais regionais como o processo de Bolonha, constituem instncias de mediao que criam, promovem, modelam, filtram e veiculam os processos de globalizao. Neste trabalho no discutimos a substncia, o contedo, da(s) agenda(s) constitudas ao nvel supranacional, nem esclarecemos o processo de desenvolvimento das polticas educativas para os nveis nacional, local e institucional onde efectivamente so realizadas. Nessa medida, as coordenadas e o alcance do estudo que apresentamos so bem claros: procuramos analisar algumas dimenses de uma constelao limitada de fenmenos, circunscrita ao nvel supranacional, que participa do complexo de processos envolvidos na elaborao das polticas educativas nacionais no contexto da Unio Europeia.

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Ftima Antunes. Instituto de Educao e Psicologia da Universidade do Minho. E-mail: fantunes@iep.uminho.pt

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Resumo/ abstract/ rsum/ resumen Globalizao e europeizao das polticas educativas: percursos, processos e metamorfoses
Neste trabalho, focaliza-se um dos nveis que, nas ltimas dcadas, tem vindo a assumir uma importncia crescente na configurao do campo da educao: o nvel supranacional. Centramos a ateno na Unio Europeia, investigando o modo como a educao tem sido considerada e definida no contexto comunitrio e as possveis implicaes desses processos ao nvel dos sistemas de ensino dos estados-membros. As dinmicas de europeizao e de constituio de um referencial global europeu para as polticas educativas assumem hoje uma intensidade, amplitude e profundidade de interveno claramente distantes daquelas que ocorriam h apenas uma dcada atrs. Nesse sentido, a Unio Europeia, e outras plataformas intergovernamentais regionais como o processo de Bolonha, constituem instncias de mediao que criam, filtram e veiculam os processos de globalizao. Palavras-chave Unio Europeia e educao, processo de Bolonha.

Globalization and europeanisation of educational policies: pathways, processes and transformations


This article focuses on one of the levels which over recent decades has become increasingly important in shaping the field of education, the supranational level. We focus our attentions on the European Union, and investigate the way education has been viewed and defined in the Community context and the potential implications of these processes at the level of member-states educational systems. Todays processes of Europeanisation and establishment of an overall European frame of reference for educational policies are far more concentrated, broader and deeper in the scope of intervention than those which prevailed even ten years ago. In this sense, the European Union, and other regional inter-governmental platforms such as the Bologna process, are instances of mediation which generate, filter and convey the processes of globalization. Key-words European Union and education, Bologna process.

Mondialisation et europanisation des politiques ducatives: parcours, processus et mtamorphoses


Ce travail aborde lun des niveaux qui a pris, au cours des dernires dcennies, une importance croissante dans la configuration du champ de lducation, le niveau supranational. La recherche est centre sur lUnion europenne, afin danalyser comment lducation est considre et dfinie dans le contexte communautaire, ainsi que les implications ventuelles de ces processus au niveau des systmes denseignement des tats membres. Les dynamiques deuropanisation et de constitution dun rfrentiel global europen pour les politiques ducatives revtent aujoudhui une intensit, une tendue et
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une profondeur dintervention bien diffrentes de celles que lon pouvait observer il y a seulement une dizaine dannes. Dans ce contexte, lUnion europenne, et dautres plates-formes intergouvernementaires rgionales, comme le processus de Bologne, constituent des instances de mdiation qui crent, filtrent et vhiculent les processus de mondialisation. Mots-cls Union europenne et ducation, processus de Bologne.

Globalizacin y europeizacin de las polticas educativas: recorridos, procesos y metamorfosis.


En este trabajo se enfoca uno de los niveles que, en las ltimas dcadas, ha asumido una importancia creciente en la configuracin del campo de la educacin, el nivel supranacional. Centramos la atencin en la Unin Europea investigando el modo en el que la educacin ha sido considerada y definida en el contexto comunitario y las posibles implicaciones de esos procesos al nivel de los sistemas de enseanza de los estados-miembro. Las dinmicas de europeizacin y de constitucin de un referente global europeo para las polticas educativas asumen hoy una intensidad, amplitud y profundidad de intervencin claramente distantes de aquellas que tenan lugar hace apenas una dcada. En ese sentido, la Unin Europea, y otras plataformas intergubernamentales regionales como el Proceso de Bolonia, constituyen instancias de mediacin que crean, filtran y sirven de vehculo a los procesos de globalizacin. Palabras-llave Unin Europea e educacin, proceso de Bolonia.

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