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Regulao e Superviso dos Bancos Comerciais no Brasil

Mrcio G. P. Garcia** Eduardo Fernandes***

Resumo
O presente trabalho descreve e avalia o atual sistema de regulao e superviso dos bancos comerciais no Brasil. Com base na histria recente, so identificadas falhas nesse sistema e a influncia dessas nos casos de insolvncia registrados. O principal problema identificado a incapacidade do rgo supervisoro Banco Central do Brasil (BACEN)de fazer os bancos oficiais cumprirem as normas vigentes para todo o resto do sistema bancrio. A no obedincia pela maioria das instituies oficiais da boa norma bancria resultou em diversas intervenes recentes pelo BACEN, bem como nas precrias situaes financeiras de algumas instituies oficiais. Uma vez que o Congresso Nacional est em vias de regulamentar o Artigo 192 da constituio brasileira, promulgada em 1988, a ocasio ideal para se recomendarem mudanas no atual sistema. Sugerimos que o BACEN seja dotado de maior autonomia para poder fazer valer as normas existentes para todos os bancos, inclusive e sobretudo para os bancos oficiais. Outra recomendao que rgos distintos tratem da superviso do sistema financeiro e da conduo da poltica monetria.

* Este trabalho de exclusiva responsabilidade dos autores, no refletindo as opinies das instituies s quais eles

esto ligados. Os autores agradecem a inestimvel contribuio computacional de Joo Fbio Tavares e Cristiano Moura, bem como o financiamento do Projeto Regional CEPAL/PNUD RLA/92/003.
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Prof. Assistente do Depto. de Economia da PUC-RIO. Aluno do Curso de Ps-Graduao do Depto. de Economia da PUC-RIO.

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Abstract
This paper describes and evaluates the current regulatory and supervisory system of commercial banks in Brazil. On the basis of the recent history, we identify the systems flaws and how those flaws affected the several cases of insolvent banks. The main problem is that the Brazilian Central Bank has been unable to enforce the existing regulations with the official state banks. Because those banks have not been following the norms required of all other banks, the Central Bank has had to intervene several times in those institutions. Currently, several of those are almost insolvent. The policy recommendations emphasize the need of greater autonomy of the Central Bank, especially when it is dealing with the state banks. Another idea is to have separate agencies to deal with bank supervision and monetary policy.

I. Introduo O Brasil tem o maior e, provavelmente, o mais complexo sistema financeiro na Amrica Latina. O desenvolvimento do sistema financeiro brasileiro nos trinta anos passados foi profundamente marcado pelo processo inflacionrio vivido pelo pas. As reformas institucionais, os choques de taxas de juros, e as grandes mudanas nas normas nesse perodo foram determinados em grande medida pelo processo de combate inflao. A ascenso e queda de instituies, instrumentos financeiros, bem como os padres da organizao da indstriao nmero de bancos, o nmero de instituies, e o grau de concentraotm, por outro lado, respondido no s ao ambiente inflacionrio, como tambm as polticas corretivas em diferentes oportunidades. A maioria do arcabouo regulatrio relativo aos mercados financeiros se originou na reforma realizada pelo governo militar em meados dos anos 60, que reconstruiu todo o sistema financeiro. A lei n 4595 de 31/12/1964 a espinha dorsal da reforma financeira, enquanto a lei n 4728 de 14/07/1965 regula os mercados de capitais. Os objetivos da reforma foram recuperar a capacidade do setor pblico de obter financiamento no inflacionrio; neutralizar os efeitos da inflao na intermediao financeira e nos incentivos para atrasar o pagamento de impostos; e definir um sistema financeiro especializado dirigido intermediao eficiente da poupana domstica e capaz de gerar a base para o desenvolvimento de um mercado de capitais dirigido a prover fundos de longo-prazo para investimento.1 A concepo bsica da reforma de 1964/1965 era a de um sistema financeiro com instituies especializadas. Com a criao do Banco Central (BACEN) que absorveu a maioria das funes de autoridade monetria do Banco do Brasil (BB) e da Superintendncia da Moeda e do Crdito (SUMOC), o papel regulador do conselho da SUMOC passou a ser exercido pelo

1Boas referncias para a anlise da reforma financeira de 1964/1965 so Simonsen(1969), Sochaczewsky(1980), e

Montoro(1982).

Conselho Monetrio Nacional (CMN). Quanto ao Banco do Brasil, a idia era convert-lo gradualmente num banco comercial e retirar progressivamente seu papel de financiador do gasto pblico. Segundo o esprito da reforma, bancos comerciais se limitariam a prover crdito de curto-prazo com base em depsitos vista. As financeiras proveriam crdito ao consumidor lastreado em letras de cmbio. Os bancos de investimento seriam a principal instituio responsvel por criar um mercado de capitais de longo-prazo. Eles emitiriam depsitos a prazo, administrariam pacotes de financiamentos destinados a projetos de longo-prazo, e fariam operaes de subscrio (underwriting). As sociedades de crdito imobilirio e instituies similares proveriam crdito hipotecrio com base em cadernetas de poupana. Essas ltimas instituies atuariam supervisionadas pelo Banco Nacional da Habitao (BNH), que tambm atuaria como um emprestador de segunda linha fazendo uso dos recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS).2 A avaliao da reforma aps quase trinta anos de seu incio nos d vrias lies. Uma delas a comprovao de que o sistema financeiro que emergiu da reforma dos anos 60 foi muito menos segmentado em mercados estanques do que a existncia de instituies separadas nos levaria a supor. A importncia de grupos financeiros liderados por um banco comercial teve que ser reconhecida quando bancos maiores foram chamados a absorver firmas menores insolventes. Nesse processo, os bancos absorvedores gozaram de benefcios creditcios sob a justificativa de prevenir crises de confiana que poderiam surgir de falncias localizadas. Outra lio relativa s dificuldades colocadas pelos mecanismos de indexao do sistema financeiro quando a taxa de inflao est sujeita a choques. Comprovou-se haver muito pouco espao para gerenciar a taxa de correo monetria de forma a prevenir que a

2O FGTS um fundo formado por uma contribuio de 8% sobre a folha salarial mensal de todos os

empregadores, destinado a financiar desemprego temporrio ou aposentadoria.

instabilidade da taxa de inflao fosse transmitida ao sitema de indexao financeira sem comprometer a confiana dos poupadores no sistema. A reforma financeira introduziu a dvida indexada do governo como forma de permitir a colocao de dvida de longo prazo num ambiente de alta inflao. Inicialmente, acreditou-se que a indexao fora bem sucedida. Entretanto, a incerteza quanto ao compromisso do governo de manter a indexao de seus passivos atrelada ao nvel de preos levou generalizao das operaes de recompraoperaes nas quais o poupador/instituio financeira recebe o ttulo do BACEN com o compromisso deste de recompr-lo no dia seguinte. Ou seja, ttulos pblicos de maturidade de dois a cinco anos no eram de fato retidos pelo pblico, mas pelos intermedirios financeiros que tinham que refinanci-los sob a forma de depsitos vista que rendiam a assim chamada overnight rate, o custo bsico de reservas bancrias. Com o aumento do risco do emprestador e do tomador devido alta e voltil inflao, o sistema financeiro viu-se s voltas com novos problemas. O risco do emprestador significou que os ativos financeiros acabaram sendo quase moedas, cuja liquidez precisava ser garantida pelo Estado. Consequentemente, o Estado tornou-se o devedor em ltima instncia tanto ao emitir dvida pblica quanto ao garantir grande parte dos ativos indexados privados, como cadernetas de poupana. O risco do tomador sob alta inflao remete ao problema da fragilidade financeira associados a tomar emprestado a longo prazo com taxas nominais incertas.3 Firmas tomadoras de emprstimo em situaes como essas tendem a requerer um seguro contra o risco de falncia que s pode ser dado pelo Estado. No caso de fundos para

3Uma descrio bastante interessante dos efeitos da inflao na fragilidade financeira no sentido de Minsky se

encontra em Dreizzen (1985). O autor mostra como a incerteza quanto ao servio da dvida pode converter um esquema coberto (hedged scheme) num esquema especulativo quando as receitas nominais no acompanham o nvel geral de preos, o qual serve de base para a indexao financeira.

emprstimos de longo prazo, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE, depois BNDES) limitou a correo monetria anual mxima em 20%. Toda a vez que a inflao excedeu a esta cifra, subsdios foram dados aos tomadores dos emprstimos.4 O resultado final foi aumentar ainda mais o papel do Estado na intermediao financeira, e a dvida pblica era a forma pela qual a poupana era direcionada aos investimentos prioritrios. Como se poderia esperar, houve um enorme inchao do sistema financeiro causado pelo longo perodo que o pas tem vivido sob alta inflao. Como se sabe, o imposto inflacionrio torna a reteno de moeda profundamente onerosa, fazendo com que os agentes faam uso intenso do sistema bancrio, o qual oferece aplicaes lquidas e com rendimentos quase iguais inflao. Os custos de transao associados em converter tais aplicaes em moeda so consideravelmente reduzidos se se mantm uma conta bancria na mesma instituio. Quando a inflao se eleva, o mesmo ocorre com a receita de seignorage associada com um dado montante de moeda, tornando o sistema bancrio mais rentvel. A luta por coletar o imposto inflacionrio, num ambiente marcado pela existncia de um grande nmero de normas regulando as taxas de juros, leva a uma alta proporo de depsitos vista em M1. Embora o montante de moeda que constitui a base da receita de seignorage seja reduzido, a proporo dessa receita que coletada pelo sistema bancrio aumenta.5 O sistema financeiro brasileiro deve necessariamente sofrer uma profunda reforma nos prximos anos, reforma esta umbilicalmente ligada com o esforo de estabilizao econmica. Providencialmente, est sendo discutida pelo Congresso Nacional a regulamentao do Artigo n 192 da constituio brasileira, promulgada em 1988, referente ao novo desenho do sistema financeiro nacional. Acredita-se que profundas reformas possam advir da(s) lei(s) a serem votadas pelo legislativo para substiturem as leis 4595 e 4728, anteriormente citadas.
4Najberg (1989) estimou o montante total dos subsdios oriundos desta limitao da correo monetria. 5Para uma anlise desse processo na experincia inflacionria brasileira, veja, por exemplo, Bodin de Moraes

(1986).

Sem embargo, algumas das reformas necessrias j se iniciaram. Em 1988 foi criado o banco mltiplo, que permitiu que as diversas instituies financeiras de um mesmo conglomerado financeiro pudessem atuar de direito como uma s pessoa jurdica. Esta mudana revogou oficialmente o esprito da reforma financeira de 1964/1965. Alm da criao do banco mltiplo, ficou mais fcil a criao de novos bancos, uma vez que foi extinto o instituto da cartapatente. A tabela 1 mostra a evoluo do nmero e tipos de instituies financeiras no Brasil desde 1988. Este trabalho analisa como a regulamentao e superviso dos bancos comerciais e bancos mltiplos com carteira comercial vem sendo feita nos ltimos anos, bem como sugere algumas mudanas que deveriam ser implementadas pela reforma do sistema financeiro ora em discusso.

TABELA 2

II. A Organizao dos Bancos Comerciais no Brasil: Bancos Comerciais e Bancos Mltiplos com Carteira Comercial A organizao dos bancos comerciais no Brasil sofreu profunda mudana a partir da Resoluo do Conselho Monetrio Nacional (CMN) n 1524, de 21/09/1988, a qual cria o Banco Mltiplo. Como j citado na introduo, o esprito da reforma financeira dos anos 60 era o de instituir um sistema financeiro compartimentalizado, no qual cada instituio especializada proveria crdito para uma dada finalidade (investimento fixo, compra de bens de consumo durvel, aquisio da casa prpria, crdito de curto-prazo). A realidade posterior reforma demonstrou que o sistema que dela se originou era muito menos compartimentalizado do que queriam os seus formuladores. Diversas instituies atuavam simultaneamente em diferentes segmentos do mercado financeiro, frequentemente atravs de um sistema comum e integrado de agncias bancrias. Embora diversos servios fossem oferecidos numa mesma agncia de um banco comercialenvolvendo a financeira, o banco de investimento, a seguradora, ou outras instituies financeiras do mesmo conglomeradoa realidade jurdica era a existncia de pessoas jurdicas distintas, cada uma das quais obrigada a integralizar diferentes nveis de capital. A concepo do Banco Mltiplo foi a de racionalizar o sistema, reduzindo os custos atravs da fuso das diversas instituies ento existentes numa nica instituio financeira, com personalidade jurdica prpria. A implantao do Plano Contbil das Instituies do Sistema Financeiro Nacional (COSIF) a partir de junho de 1988, tornou possvel a compatibilizao dos registros contbeis das diversas instituies financeiras que se transformariam em bancos mltiplos. Sem essa uniformizao dos procedimentos contbeis, no teria sido possvel a criao do banco mltiplo. A outra grande modificao introduzida pela Resoluo 1524 foi o fim da cartapatente. Anteriormente Resoluo 1524, a constituio de um banco comercial exigia a compra

da referida carta-patente de um banco comercial pr-existente. A constituio de um banco mltiplo com carteira comercial depende apenas de serem obedecidas as normas vigentes (capitalizao mnima, administradores capacitados, etc.), e no mais da compra da cartapatente. A Resoluo 1524 acabou, portanto, com a era cartorial do sistema bancrio. Reproduzimos abaixo o texto principal da Resoluo 1524 do CMN, de 21/09/1988. Resoluo 1524 do CMN, de 21/09/1988:
I Facultar aos bancos comerciais, bancos de investimento, bancos de desenvolvimento, sociedades de crdito imobilirio e sociedades de crdito, financiamento e investimento a organizao opcional em uma nica instituio financeira, com personalidade jurdica prpria, nos termos da legislao em vigor. II Estabelecer que a organizao das instituies financeiras referidas no item anterior, atravs de processos de fuso, incorporao, ciso, transformao ou constituio direta, dependa de prvia autorizao do Banco Central do Brasil, observado o disposto no Regulamento anexo a esta Resoluo. III Permitir o acesso ao sistema de organizao ora criado, desde que previamente autorizado pelo Banco Central do Brasil e atendidos os nveis mnimos de capitalizao, de instituies financeiras independentes, instituies financeiras no-vinculadas ao controle de um mesmo grupo de acionistas, sociedades distribuidoras de ttulos e volores mobilirios e sociedades corretoras de cmbio, ttulos e valores mobilirios, estabelecido que, para estas ltimas, o acesso dar-se- atravs da constituio de qualquer instituio financeira como pessoa jurdica autnoma corretora. IV Condicionar a faculdade de que trata esta Resoluo ao compromisso de participao da instituio resultante ou de nova instituio no mecanismo garantidor de crditos que vier a ser institudo. V Manter a reduo de exigncias de capital e patrimnio lquido prevista, em normativo especfico, para os bancos comerciais de pequeno e mdio portes em funcionamento e para os bancos comerciais com sede nas regies de atuao da Superintendncia do Desenvolvimento do NordesteSudene, Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia Sudam, Superintendncia do Desenvolvimento da Regio Centro-OesteSudeco que optarem pela faculdade prevista nesta Resoluo. VI Estabelecer para as demais instituies em funcionamento que optarem pela faculdade prevista nesta Resoluo, exceto para os bancos comerciais de grande porte, reduo de 30% (trinta por cento) das exigncias de capital e patrimnio lquido mnimos. VII Assegurar s instituies financeiras resultantes do processo de fuso, incorporao, ciso ou transformao:

a) autorizao das carteiras necessrias a manter as operaes atribudas s instituies que lhe deram origem; e b) rede de agncias instaladas ou no e demais dependncias necessrias manuteno de todos os pontos de atendimento mantidos pelas instituies sucedidas, respeitada a categoria e a natureza da agncia ou dependncia existente na instituio de origem. VIII Determinar que a autorizao para funcionamento da nova instituio resultante do processo implica cancelamento automtico das autorizaes concedidas para o funcionamento ou dependncia das instituies originais. IX Facultar que, transitoriamente adoo do sistema de organizao ora previsto, as instituies financeiras celebrem, com autorizao prvia do Banco Central do Brasil, acordos operacionais atravs de contratos especficos, independentemente dos convnios usuais de prestao de servios. As operaes decorrentes de tais acordos sero realizadas por conta e risco do contratante cessionrio, que dever escritur-las e que ser o responsvel primeiro pela sua regularidade, bem como pela solvncia das operaes conveniadas. X Assegurar s instituies em funcionamento que no optarem pelo sistema de organizao previsto nesta Resoluo, o exerccio de suas atividades de acordo com as normas regulamentares a elas aplicveis. XI Autorizar o Banco Central do Brasil a baixar as normas necessrias execuo do disposto nesta Resoluo. XII Estabelecer que esta Resoluo entrar em vigor na data de sua publicao.

O artigo 1 do captulo I do regulamento anexo Resoluo 1524 estabelece que os bancos mltiplos podem operar atravs de cinco carteiras distintasdas quais podem escolher um mnimo de duas e um mximo de quatroa saber:
a) carteira comercial: regulamentao dos bancos comerciais; b) carteira de investimentos: regulamentao dos bancos de investimento; c) carteira de desenvolvimento: regulamentao dos bancos de desenvolvimento; d) carteira de crdito imobilirio: regulamentao das sociedades de crdito imobilirio; e e) carteira de crdito, financiamento e investimento: regulamentao das sociedades de crdito, financimento e investimento.

Com base na Resoluo 1524, diversos bancos comerciais tornaram-se bancos mltiplos, operando uma carteira comercial. Alguns, entretanto, por razes distintas,

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frequentemente ligadas ao controle acionrio disperso entre membros controladores, no optaram pela faculdade prevista na Resoluo 1524, permanecendo como bancos comerciais. Os bancos estrangeiros tambm fazem parte desse grupo de bancos que demoraram a se decidir pela transformao em mltiplos. Esse atraso est associado frequentemente ao aumento de capital por parte da matriz do banco no exterior, autorizao dos agentes normativos dos pases de origem, ou definio da nova composio acionria do banco mltiplo proporcional antiga participao nas instituies. Como exemplos, pode-se citar o caso do Banco Holands, uma filial do ABN AMRO da Holanda, que se tornou banco mltiplo recentemente, aps ter recebido um aporte de capital da matriz da ordem de US$ 15 milhes. O Banco de Boston tambm est interessado em incorporar sua estrutura de banco mltiplo atual (carteira de crdito imobilirio, financeira, e de investimento) uma carteira de banco comercial, atravs da desativao de sua filial no Brasil. O processo est aguardando autorizao do Federal Reserve Board (FED) nesse sentido. O Citibank est dando incio sua transformao em banco mltiplo. Outro exemplo tpico o do maior banco privado brasileiro- Bradesco: como o controle acionrio de seu banco de investimento estava bastante pulverizado, o Bradesco teve que negociar com os scios estrangeiros o ajuste da parte que tinham na antiga instituio. O Sanwa Bank, japons, que participava com 10% do capital do banco de investimento ficou com 0.91% do banco mltiplo. O Deutsch Bank tinha 5% e agora 0.45%; o Societ Generale de 3% ficou com 0.27%; o austraco Creditanstalt tinha 1% passou para 0.09%, o mesmo ocorrendo com o holands ABN AMRO. O Bradesco estima uma reduo de custos anuais da ordem de US$ 600 mil com a incorporao do banco de investimento, envolvendo s a contabilidade, a apresentao e a publicao de balano que agora no existem mais. Alm disso, a existncia de um s caixa permitir ao banco mltiplo diluir os eventuais prejuzos de uma carteira, compensando com os lucros de outra carteira.

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A regulamentao dos bancos comerciais e dos bancos mltiplos com carteira comercial praticamente a mesma. Para evitar repeties desnecessrias, quando nos referirmos doravante a bancos comerciais, estaremos nos referindo tanto aos bancos comerciais,que permaneceram com tal denominao (BC), quanto aos bancos mltiplos que operam uma carteira comercial (BMCC). Passamos agora a descrever sucintamente a caracterizao das operaes que constituem os bancos comerciais. IIa. Caracterizao dos BCs Banco Comercial a instituio financeira bancria privada ou pblica, constituda sob a forma de sociedade annima, especializada basicamente em operaes de curto e mdio prazos. Os bancos comerciais so classificados em:
a) Pblico Federal - formado pelos bancos cuja maioria do capital social pertena ao Governo Federal de forma direta ou indireta; b) Pblico Estadual - formado pelos bancos criados por lei especfica cuja maioria do capital social pertena ao Estado onde tenham sede; c) Privado Nacional - formado pelos bancos cuja maioria do capital social ou seu controle pertenam a pessoas fsicas ou jurdicas brasileiras de forma direta ou indireta; d) Privado Nacional com controle estrangeiro - formado pelos bancos sob controle estrangeiro com ou sem maioria do capital votante; e) Privado Nacional com participao estrangeira - bancos com participao estrangeira relevante, no caso de mais de 10% do capital votante, inclusive os de caracterstica binacional; e f) Estrangeiro ( filial no Pas ) - formado pelas dependncias de bancos constitudos ou sediados no exterior.

A constituio e o funcionamento do banco comercial dependem de prvia e expressa autorizao do Banco Central. A autorizao para funcionamento tem prazo indeterminado de vigncia. Dependem de prvia autorizao do Banco Central:
a) b) transferncia de sede ou de agncias; instalao de novas agncias e postos de servios;

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c) d) e) f) g)

alterao no valor do capital social; a prtica de operaes de cmbio; emisso de aes preferenciais ao portador; transformao, fuso, incorporao, encampao e ciso; e alteraes estatutrias.

O funcionamento de bancos estrangeiros depende de autorizao do Governo Federal, expedida atravs de decreto do Poder Executivo. O CMN aplica dependncia do banco estrangeiro que funcione no Pas as mesmas vedaes ou equivalentes restries que vigorem na praa de sua matriz, em relao ao banco brasileiro ali instalado ou que nela deseje se estabelecer. Alm disso, o banco comercial constitudo ou sediado no exterior est sujeito s leis e aos tribunais brasileiros, quanto aos atos ou operaes que pratique no Brasil. O principal objetivo dos bancos comerciais proporcionar o suprimento adequado de recursos necessrios para financiar, a curto e mdio prazos, o comrcio, a indstria, as empresas prestadoras de servio e as pessoas fsicas. Para atender este objetivo, os bancos comerciais podem:
a) b) c) internacional; d) e) f) descontar ttulos; realizar operaes de abertura de crdito, simples ou em conta-corrente; realizar operaes especiais, inclusive de crdito rural, de cmbio e comrcio

captar depsitos vista e a prazo fixo; obter recursos junto a instituies oficiais de desenvolvimento; obter recursos no exterior para repasse; e

g) efetuar operaes acessrias ou de prestao de servios, inclusive mediante convnio com outras instituies.

A captao de depsitos vista, livremente movimentveis, uma atividade tpica dos bancos comerciais, configurando-os como instituies financeiras monetrias. Dessa

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forma, foi facultado s caixas econmicas existentes o acesso, atravs da Resoluo n 1607 do CMN, de 27.04.89, ao sistema de transformao em bancos mltiplos, j que elas tambm captavam depsitos vista. Entretanto, os bancos mltiplos originados de caixas econmicas podem no mximo operar a carteira comercial e a carteira de crdito imobilirio.

IIb. Lista dos BCs A tabela 2 lista os bancos mltiplos com carteira comercial, e a tabela 3 lista os bancos comerciais remanescentes. Os dados so relativos situao em 31 de outubro de 1992.

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TABELA 3

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TABELA 4

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III. Normas de Regulao e Superviso da Solvncia e Liquidez dos Bancos Comerciais III.a Diversificao de Risco As normas que regulam a diversificao do risco do portfolio de ativos de um banco comercial so as Resolues 1559 do CMN, de 22/12/1988, e 1775 do CMN, de 06/12/1990. As principais determinaes daquelas resolues esto reproduzidas e comentadas abaixo. A Resoluo 1559 fixa em 30% do patrimnio lquido do banco o mximo que se pode comprometer com um nico cliente, quer nas operaes ativas, quer nas operaes de prestao de garantias. Instituia (foi revogado) tambm que os 10 maiores clientes no podem responder por mais de 30% do patrimnio lquido. Tambm limita em 30% do patrimnio lquido as operaes de subscrio para revenda e de garantia de subscrio de valores mobilirios de emisso de uma nica empresa, bem como em suas aplicaes em ttulos e valores mobilirios de um mesmo emitente. Impede, igualmente, que se faa a rolagem de crditos problemticos. Resoluo n 1559 do CMN, de 22/12/1988:
I Fixar em 30% (trinta por cento) do respectivo patrimnio lquido, ajustado na forma da regulamentao em vigor, o limite de diversificao de risco por cliente a ser observado pelos bancos comerciais, bancos de investimento, bancos de desenvolvimento, sociedades de crdito, financiamento e investimento, caixas econmicas, sociedades de arrendamento mercantil, cooperativas de crdito e instituies organizadas sob a forma mltipla de que trata a Resoluo 1524, de 21/09/88, na realizao de suas operaes ativas e de prestao de garantias, conforme vier a ser determinado pelo Banco Central.

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II Determinar que os 10 (dez) maiores clientes no podero, em conjunto, ser responsveis por mais de 30% (trinta por cento) do total das operaes ativas da instituio.6 III Estabelecer em 30% (trinta por cento) do respectivo patrimnio lquido, ajustado na forma da regulamentao em vigor, o limite a ser observado pelas instituies citadas no item I desta Resoluo nas operaes de subscrio para revenda e de garantia de subscrio de valores mobilirios de emisso de uma nica empresa, bem como em suas aplicaes em ttulos e valores mobilirios de um mesmo emitente. IV vedado s instituies financeiras: a) realizar operaes que no atendam aos princpios de seletividade, garantia, liquidez e diversificao de riscos; renovar emprstimos com a incorporao de juros e encargos de transao anterior, ressalvados os casos de composio de crditos de difcil ou duvidosa liquidao; admitir saques alm dos limites em contas de emprstimos ou a descoberto em contas de depsitos; realizar operaes com clientes que possuam restries cadastrais ou sem ficha cadastral atualizada; realizar operaes com clientes emitentes de cheques sem a necessria proviso de fundos; e conceder crdito ou adiantamento sem a constituio de um ttulo de crdito adequado, representativo da dvida.

b)

c)

d)

e)

f)

V O Banco Central adotar as medidas e baixar as normas complementares necessrias execuo do disposto nesta Resoluo, podendo, inclusive, alterar os percentuais ora fixados. VI Esta Resoluo entrar em vigor em 31/12/88, observado que eventuais excessos ento verificados em decorrncia de introduo ou modificao de limites por este normativo devero ser eliminados at 31/12/89. As instituies que, nessa data, ainda apresentarem excesso, ficaro impedidas de realizar novas operaes, at seu efetivo enquadramento. ...

6O item II foi posteriormente revogado pela Resoluo n 1908 do CMN, de 26/02/1992, no tendo sido

substitudo por qualquer outro limite. A motivao para a revogao do limite foi permitir aos bancos estaduais carregarem em seus ativos volumes maiores das dvidas das empresas controladas pelos respectivos Estados.

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A Resoluo n 1775 do CMN, de 06/12/1990, veio socorrer os bancos oficiais estaduais, imersos em grandes dificuldades, as quais sero brevemente tratadas neste trabalho na seo IV.b. A Resoluo n 1775 dilatou os prazos para o cumprimento pelos bancos oficiais do estabelecido na Resoluo 1559, citada acima. Ela tambm permitiu que os bancos aplicassem mais de 30% do seu patrimnio lquido em ttulos pblicos, sancionando a realidade vivida no Brasil, na qual o sistema financeiro tornou-se sobretudo um captador de poupanas para o financiamento da dvida pblica. Outra determinao da Resoluo n 1775 a de proibir que instituies financeiras carreguem em seus ativos debntures ou outros valores mobilirios de empresa ligada. Note-se que a definio de empresa ligada inclui tambm empresas que possuam administrador comum. Claramente, o esprito desta norma se inspira no modelo norteamericano, de separao entre empresa produtiva e empresa financeira, e distancia-se do modelo japons, no qual empresa produtiva e empresa financeira esto umbilicalmente ligadas. Resoluo n 1775 do CMN, de 06/12/1990:
Art. 1 Facultar s instituies financeiras pblicas a eliminao, at 31/12/94, dos excessos verificados em decorrncia da aplicao dos limites estabelecidos na Resoluo n 1559, de 22/12/88, com relao s operaes realizadas com o setor pblico e com ttulos pblicos estaduais, observando o seguinte: Ifica vedada a realizao de operaes que acarretem aumento do excesso verificado; proibida a renovao, sem prvia autorizao do Banco Central do Brasil, caso a caso, de operaes que apresentarem excesso aos limites; se a operao, no seu vencimento, no for liquidada, dever ser, no prazo mximo de 60 (sessenta) dias aps o vencimento, transferida para a conta de crditos em liquidao, independentemente dos procedimentos previstos na Resoluo n 1748, de 30/08/90, vedada sua renovao enquanto persistirem os excessos. Revogado pela Resoluo n 1908 do CMN, de 26/02/1992.

II-

III-

Art. 2 -

Art. 3 O limite fixado no item III da Resoluo n 1559, de 22/12/88, no se aplica a ttulos pblicos federais.

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Art. 4 O Banco Central do Brasil exigir o cumprimento imediato dos limites de que tratam as Resolues n 1556, 1558 e 1559, todas de 22/12/88, nos seguintes casos: IIIIIItransferncia de controle; alterao do objeto social; suspenso de liquidao extrajudicial.

Art. 5 Tendo em vista a vedao, nos termos do art. 34 da Lei n 4595, de 31/12/64, da contratao, pelas instituies financeiras, de emprstimos e adiantamentos com seus acionistas, os bancos estaduais devero observar o seguinte: Ioperaes eventualmente contratadas devero ser liquidadas no vencimento ou at 31/12/94, o que ocorrer primeiro. IIfica proibida a renovao, sem prvia autorizao do Banco Central do Brasil, caso a caso, de operaes de espcie; IIIaplicam-se a essas operaes os critrios de classificao de crditos constantes dos itens III e IV do art. 1 desta Resoluo. Art. 6 s instituies financeiras e demais instituies autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil vedada a aquisio de debntures e de outros valores mobilirios, exceto aes, nos termos da legislao vigente, de emisso de empresa ligada. 1 - A vedao de que trata este artigo no se aplica s debntures emitidas por sociedades de arrendamento mercantil. 2 - Para efeito do disposto neste artigo, considera-se ligada a empresa: I em que a instituio participe com 10% (dez por cento) ou mais do capital, direta ou indiretamente; em que administradores da instituio e respectivos parentes at o segundo grau participem, em conjunto ou isoladamente, com 10% por cento) ou mais do capital, direta ou indiretamente; em que os acionistas da instituio, com 10% (dez por cento) ou mais do capital, participem com 10% (dez por cento) ou mais do capital, direta ou indiretamente; que participe com 10% (dez por cento) ou mais do capital da instituio, direta ou indiretamente; cujos administradores e respectivos parentes at o segundo grau participem, em conjunto ou isoladamente, com 10% (dez por cento) ou mais do capital, da instituio, direta ou indiretamente;

II (dez III-

IV-

V-

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VIcujos acionistas, com 10% (dez por cento) ou mais do capital, participem com10% (dez por cento) ou mais do capital social, direta ou indiretamente; VIIque possuam adminstrador comum instituio.

Art. 7 O descumprimento das normas consubstanciadas nesta Resoluo ser considerado falta grave, sujeitando-se as instituies e seus administradores s penalidades previstas na legislao em vigor, em especial s do art. 44 da Lei n 4595, de 31/12/64. ...

III.b Casamento de Ativo e Passivo No h qualquer regulamentao quanto ao casamento entre passivo e ativo, quer quanto a prazos ou moedas, com fins de limitar o risco cambial e de taxa de juros. O artigo 10 do Regulamento anexo Resoluo 1524 do CMN, de 21/09/1988, diz a respeito:
Art. 10 No haver vinculao entre as fontes de recursos captados e suas aplicaes, salvo os casos previstos em legislao e regulamentao especfica.

Os casos referidos no Artigo 10 acima se referem provavelmente ao repasse de fundos pblicos para emprstimos direcionados a alguns setores da economia.

III.c Classificao do Risco dos Crditos Concedidos e Aprovisionamento de Reservas Em cada balancete mensal ou balano semestral, a proviso para crditos de liquidao duvidosa no poder ser inferior ao somatrio decorrente da aplicao dos percentuais abaixo mencionados, incidentes sobre o valor dos crditos atualizados, sem prejuzo da responsabilidade dos administradores dos bancos pela constituio de proviso em montante suficiente para fazer face a perdas provveis na realizao dos crditos. Os percentuais so:

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- 20% sobre as operaes amparadas por garantias que, a juzo dos bancos, sejam consideradas suficientes cobertura do saldo devedor atualizado, registrado em contas em atraso (garantias reais) - 50% sobre as operaes amparadas por garantias que, a juzo das instituies ou a critrio do BACEN, no sejam consideradas suficientes cobertura do saldo devedor atualizado, registradas na conta Crditos em Atraso (vide item III.h para definio de crditos em atraso) - 100% dos crditos inscritos em contas de crditos em liquidao (vide art. 1 da Resoluo 1748 para definio de crditos em liquidao) Resoluo 1748 do CMN, de 30/8/90:
Art. 1 Determinar que os bancos mltiplos, bancos comerciais, bancos de desenvolvimento, bancos de investimento, sociedades de crdito, financiamento e investimento, sociedades de arrendamento mercantil, sociedades corretoras e sociedades distribuidoras de ttulos e valores imobilirios, sociedades de crdito imobilirio, caixas econmicas, associaes de poupana e emprstimo e cooperativas de crdito transfiram para as contas de crditos em liquidao os seguintes crditos considerados de dficil liquidao: adiantamentos a depositantes, aps decorridos 60 (sessenta) dias da data de ocorrncia; adiantamentos sobre contratos de cmbio, aps decorridos 20 (vinte) dias do prazo previsto para entrega de documentos ou aps decorridos 30 (trinta) dias do prazo previsto para liquidao do contrato de cmbio respectivo; decorrentes de operaes de cmbio de importao, liquidadas a dbito das contas DEVEDORES DIVERSOS - PAS ou DEVEDORES POR CRDITOS LIQUIDADOS NO EXTERIOR, na forma da regulamentao vigente, caso o pagamento no se efetive at 90 (noventa) dias contados do respectivo lanamento; titulados por empresas importadoras que, na data pactuada para a liquidao da operao de cmbio, no contem com fundos suficientes para acolhimento do dbito em conta corrente, quando no utilizada a sistemtica referida no item anterior;

I-

II -

III -

IV -

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V-

saldos devedores de contas correntes de clientes, resultantes de negociao e intermediao de ttulos e valores mobilirios, no liquidados no prazo de 30 (trinta) dias de ocorrncia, sem garantias; financiamentos de valores mobilirios, no liquidados no prazo de 30 (trinta) dias do vencimento, cujas garantias, a juzo das instituies, sejam consideradas insuficientes cobertura do saldo devedor atualizado:

VI -

VII - titulados por empresas sob regime falimentar ou em liquidao extrajudicial, com ou sem garantias; VIII - outros crditos, observando-se as seguintes condies: a) vencidos, h mais de 60 (sessenta) dias, sem garantias; b) vencidos, h mais de 180 (cento e oitenta) dias, com garantias que, a juzo das instituies ou a critrio do Banco Central do Brasil, sejam consideradas insuficientes cobertura do saldo devedor atualizado; c) vencidos, h mais de 360 (trezentos e sessenta) dias, com garantias que, a juzo das instituies, sejam consideradas suficientes cobertura do saldo devedor atualizado; d) em favor dos quais tenha sido efetivada medida judicial, visando protesto ou outra semelhante, excetuando-se as operaes parcial ou totalmente amparadas por garantias, as quais observaro o contido nas alneas b e c anteriores; IX outros crditos de difcil liquidao, que possam ser efetivamente comprovados pelas instituies perante o Banco Central do Brasil ou a critrio deste.

.........

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III.d Abertura de Informaes ao Pblico Os bancos comerciais so obrigados pela Lei n 4.728, de 14/07/85, Lei de Mercado de Capitais, a divulgar balanos, balancetes e diversos outros demonstrativos contbeis, acompanhados de notas explicativas, do relatrio da diretoria, do parecer de auditores independentes e do conselho fiscal. Este conjunto de informaes deve ser amplamente divulgado ao pblico. A periodicidade definida pela Comisso de Valores Imobilirios (CVM) criada pela Lei n 6.385/76e pelo BACEN (Resoluo n 1038 do CMN, de 15/08/1985). Em princpio, o contedo dos documentos a serem divulgados deve abranger todos os atos e fatos ocorridos durante o perodo, mostrar a real posio econmica do banco, de forma que seja possvel aos investidores em geral e aos seus acionistas avaliar a situao atual dos negcios e as perspectivas futuras do banco. Deve o banco informar, tambm, todas as decises tomadas pelas assemblias gerais ordinrias ou extraordinrias e qualquer fato importante que possa afetar o preo atual ou futuro das suas aes no mercado. O alcance do princpio do disclosure no Brasil bastante discutvel, porque ele se refere mais a informaes para os atuais ou futuros acionistas, e no para os aplicadores em renda fixa. Deve-se notar que a legislao brasileira foi bastante influenciada pelos Securities Act de 1933 e Securities Exchange Act de 1934 dos EUA, no que diz respeito s exigncias do disclosure. Nos EUA, quando foram promulgadas as leis de 1933 e 1934, j havia um mercado de capitais bastante desenvolvido. Existia, ento, uma tradio de mercado de capitais com investidores habituados s opes de investimento que este mercado poderia oferecer. No caso brasileiro, a situao era bastante diversa, j que o mercado era muito pouco desenvolvido, com um nmero reduzido de investidores. O princpio do disclosure baseia-se no pressuposto de que a informao a melhor forma de proteo aos investidores. Supe-se que o investidor, uma vez de posse das

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informaes, e atuando racionalmente, poder comparar as diversas possibilidades de investimento, com base nas informaes, escolhendo aquela que lhe parecer mais promissora. Esta suposio, porm, s estar correta caso os investidores efetivamente tenham acesso s informaes e a capacidade de utiliz-las de maneira conveniente. O princpio do disclosure no se completa, porm, apenas com a prestao de informao. Partido-se do princpio de que determinado mercado ser mais eficiente na medida em que os preos dos bens transacionados refletirem todas as informaes disponveis num dado momento, importante tambm que todos os potenciais investidores tenham acesso, simultaneamente, s novas informaes. O nmero de investidores individuais em aes no Brasil realmente ativos na busca e utilizao das informaes bastante reduzido. As informaes so mais bem utilizadas pelas prprias instituies financeiras e pelos investidores institucionais. Por outro lado, no existe a exigncia legal dos bancos divulgarem suas taxas de captao e aplicao de recursos. obrigatria, entretanto, a divulgao dos valores relativos s tarifas bancrias cobradas pelas instituies (Resoluo n 1568 do CMN, de 16/01/1989, e Circular n 2019, do BACEN, de 15/08/1991). III.e Limites de Capitalizao As instituies que j estavam em funcionamento e se transformaram em bancos mltiplos, com exceo dos bancos de grande porte, obtiveram uma reduo de 30% nas exigncias de capital e patrimnio lquido mnimos. O capital realizado e patrimnio lquido mnimos exigidos para um banco mltiplo, aqui expressos em US$ (convertidos ao dlar comercial, correspondem aproximadamente ao somatrio dos seguintes montantes: a) carteira comercial: US$ 4,3 milhes; b) carteira de investimento: US$ 4,3 milhes; c) carteira de crdito imobilirio: US$ 2,15 milhes;

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d) carteira de crdito, financiamento e investimento: US$ 1,25 milhes; e) carteira de desenvolvimento: US$ 0,72 milho. Quando a carteira comercial for originria de banco comercial com controle estrangeiro, o capital e patrimnio lquido mnimos devem corresponder a US$ 8,6 milhes. A rede de agncias do banco mltiplo implica em aumento adicional de capital em funo da categoria das agncias, segundo a regulamentao dos bancos comerciais, com os seguintes acrscimos por carteira que operar: a) carteira comercial: 30%; b) carteira de investimentos: 30%; c) carteira de crdito imobilirio: 30%; d) carteira de crdito, financiamento e investimento: 10%; e) carteira de desenvolvimento: 5%. O adicional previsto na regulamentao dos bancos comerciais varia em funo do tamanho da cidade onde ser instalada agncia, da regio do pas, se a agncia realizar operaes de cmbio ou se a mesma estiver no exterior (Resoluo n 1523 do CMN, 21/09/1988). Os bancos de pequeno e mdio portes, em funcionamento, tem reduo de 50% e 30%, respectivamente, nos adicionais acima referidos, exceto aqueles que j se utilizaram da reduo de 50% pelo fato de terem a sede nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste do Brasil. As instituies financeiras tero prazo at 1993, isto , 5 anos a partir das Resolues n 1523 (banco comercial) e n 1524 (banco mltiplo), para regularizarem o capital realizado e patrimnio lquido nos nveis previstos.

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A lei n 4131 de 3/09/1962 prev que, ressalvados os casos de interesse nacional e os acordos internacionais, a participao estrangeira no capital das instituies financeiras dever observar os preceitos abaixo relacionados. - aos bancos estrangeiros autorizados a funcionar no Brasil sero aplicadas as mesmas vedaes ou restries equivalentes s que a legislao vigorante nas praas em que tiverem sedes suas matrizes impe aos bancos brasileiros que neles desejam estabelecer-se; - aos bancos estrangeiros cujas matrizes tenham sede em praas em que a legislao imponha restries ao funcionamento de bancos brasileiros, fica vedado adquirir mais de 30% das aes, com direito a voto, de bancos nacionais.

III.f Reservas Bancrias Em 07.01.1980, foi criada no BACEN a conta "Reservas Bancrias", pela Circular n 492. Transita por esta conta o fluxo financeiro dos bancos comerciais, resultante das operaes realizadas com o BACEN e tambm efetivadas entre os prprios bancos. Destacam-se as operaes de mercado aberto de ttulos pblicos (Sistema Especial de Liquidao e Custdia SELIC), o mercado de ttulos privados (Central de Custdia e de Liquidao Financeira de Ttulos - CETIP), o redesconto, o resultado da compensao de cheques, o fornecimento e o recolhimento de numerrio (papel-moeda), o resultado do mercado de cmbio comercial e financeiro, as operaes de ouro e os recursos do Tesouro (recolhimento de tributos federais).

III.f.1 O Funcionamento do Redesconto O redesconto ou emprstimo de liquidez foi bastante utilizado pelos bancos at meados de 1985 quando o custo passou a ser to alto que os bancos desenvolveram mecanismos de auto-

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regulagem de liquidez - os Depsitos Interfinanceiros. At aquela poca as taxas de juros cobradas no redesconto eram fixas, no acompanhando a evoluo daquelas praticadas em mercado, o que prejudicava a funo de emprestador de ltima instncia do BACEN. Com a indexao taxa overnight do mercado de ttulos pblicos, acrescida de juros reais, os bancos passaram a procurar inicialmente uma soluo de mercado para sanar seus problemas de liquidez e, s aps esgotada essa possibilidade, irem ao redesconto. Desta forma, os bancos optam entre o mercado interfinanceiro ou o redesconto, observando-se que os custos do segundo so geralmente mais elevados. Atualmente, a regulamentao do redesconto encontra-se consolidada na Resoluo n 1786 do CMN, de 01/02/1991, com as seguintes principais caractersticas: a) semestralmente feito um contrato de abertura de crdito rotativo com cada banco no

valor de 15 % do valor mdio dos saldos atualizados das contas de depsitos vista, depsitos a prazo, obrigaes por operaes compromissadas, recursos de aceites cambiais, letras imobilirias e hipotecrias e debntures. Esses contratos so celebrados em janeiro e julho, com base nos doze balancetes dos perodos novembro/outubro e maro/abril; b) o banco que exceder 90 % do Patrimnio Lquido em recursos aplicados no Ativo

Permanente (limite de imobilizao) ter seu limite reduzido em 40 %; c) os custos so calculados pela taxa mdia do overnight de todas as operaes com ttulos

pblicos na data do saque, acrescida de 21% ao ano para saques at o limite do contrato, de 23% ao ano para saques acima do limite e at mais uma vez o seu valor e de 25% ao ano para aqueles que excederem duas vezes o limite contratual; d) a operao do redesconto feita pelo banco por meio de contra-proposta acompanhada

de nota-promissria a favor do BACEN. Por isso, o mecanismo do redesconto no Brasil ganha mais a conotao de um emprstimo de liquidez;

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e)

as garantias utilizadas so os recursos das reservas compulsrias em moeda, cauo de

direitos creditrios de operaes ativas, podendo o BACEN, quando achar necessrio, exigir como reforo de garantia cauo de bens, aval, fiana e outros; f) g) as operaes de emprstimo de liquidez so efetuadas por apenas um dia til; os bancos com patrimnio lquido negativo no podem ter acesso ao emprstimo de

liquidez.

III.f.2 Limites Mnimos de Reservas Bancrias O recolhimento compulsrio no Brasil passou, a partir de 1990, a incidir sobre recursos vista dos bancos. Esse conceito envolve, alm dos depsitos vista, os recursos de "float" dos bancos comerciais, tais como depsitos sob aviso, cheques administrativos, recursos de garantias realizadas, cobrana e arrecadao de tributos e assemelhados e recursos em trnsito de terceiros. Esto excludos do compulsrio, para bancos pblicos federais e estaduais, os depsitos a disposio da justia, dos respectivos governos ( inclusive os das empresas pblicas dos municpios ), de autarquias e de empresas de capital misto onde o governo acionista majoritrio. Os percentuais do recolhimento so os seguintes: a) depsitos captados em reas incentivadas (regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste do

Brasil): - 21,3 % para bancos pequenos; - 28,6 % para bancos mdios; e

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- 38,4 % para bancos grandes. a) depsitos captados em reas no incentivadas (regies Sul, Sudeste e a capital, Braslia): - 26,7 % para bancos pequenos; - 35,8 % para bancos mdios; e - 48 % para bancos grandes. Obs: Os bancos so classificados em pequenos, mdios e grandes de acordo com o montante de suas operaes de crdito.

O recolhimento compulsrio o saldo da conta Reservas Bancrias. O saldo mnimo dirio foi, em 13.06.91, fixado em 80% da exigibilidade, pela Circular no.1970. A mdia dos saldos dirios, durante a movimentao, deve ser no mnimo igual ao valor do compulsrio, podendo ficar inferior em no mximo 2%, desde que compensada por excesso de mesmo valor no perodo seguinte. Os bancos so divididos em dois segmentos, denominados Grupo A e Grupo B. O clculo do compulsrio do Grupo A tem incio numa quinta-feira e trmino na quarta-feira da semana seguinte e a movimentao ou ajustamento das reservas bancrias tem incio na terafeira imediatamente seguinte ao fechamento do clculo e trmino na segunda-feira da semana subsequente. O clculo do Grupo B tem incio numa segunda-feira e trmino na sexta-feira da mesma semana e o perodo de movimentao tem incio na quinta-feira imediatamente seguinte ao encerramento do perodo de clculo e fim na quarta-feira da semana subsequente. Caso o banco no cumpra o saldo mnimo dirio ou a mdia mnima exigida, ele paga um custo, calculado sobre o valor do saque indevido, apurado de acordo com a taxa mdia do

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overnight no perodo acrescida de 30% ao ano. Se o banco apresentar saldo de reservas bancrias negativo, o acrscimo de 45% ao ano. Quanto eficcia do atual sistema, consideramos que o controle monetrio poderia ser melhor administrado, caso o sistema de reservas bancrias fosse simultneo e no defasado. Isto evitaria a perda de efetividade dos instrumentos de poltica monetria.

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III.h A Fiscalizao pelo BACEN na Prtica

O BACEN, desde julho de 1992, tem um projeto, em fase experimental, que visa criar um padro de acompanhamento dos dados contbeis dos bancos, objetivando uma superviso distncia. Caso a performance dos indicadores abaixo relacionados no seja satisfatria, o banco classificado como em evidncia, de forma a sofrer um acompanhamento mais detalhado por parte da fiscalizao. A atuao direta dos auditores do Banco Central ou a ocorrncia de fatos extraordinrios (ex: reservas bancrias negativas) podem tambm levar um banco a ficar em evidncia. Indicadores mais usados: 1) Patrimnio Lquido (PL) negativo 2) PL Ajustado negativo = PL + contas de resultado credoras - contas de resultado devedoras 3) PL decrescente nos ltimos 6 meses indexados pela UFIR7 4) Resultado negativo (Prejuzo) 5) Capital de giro negativo = Ativo permanente (AP) > PL 6) Capital de Giro < 10% PL ou AP > 90% PL 7) Crditos em atraso8 > 10% PL

7Unidade Fiscal de Referncia 8Assim definidos pela Resoluo 1748 do CMN nos artigos 5 e 7 como atrasos de mais de 60 dias, lanados pela

totalidade na conta Crditos em Atraso. Financiamentos habitacionais e repasses de agncias de desenvolvimento ( Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) ), com prazo superior a 36 meses, s as parcelas vencidas.

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III.i Sanes no Caso de Violaes das Normas A infrao da norma legal ou regulamentar disciplinadora de atividade fiscalizada pelo BACEN sujeita, no mbito administrativo, a pessoa fsica ou jurdica envolvida, sem prejuzo de outras sanes estabelecidas na legislao vigente, s seguintes penalidades:
a) advertncia formal; b) multa pecuniria; c) suspenso do exerccio de cargos; d) inabilitao, temporria ou permanente, para o exerccio de cargos de direo na administrao ou gerncia de instituies financeiras ou de entidades integrantes do sistema de distribuio do mercado de capitais; e) cassao da autorizao para funcionamento de forma global ou parcial; (Resoluo n 1605).

O BACEN, ao tomar conhecimento de ilcito que ocorra ... em rea sujeita fiscalizao de outro rgo da administrao pblica, ou que, por qualquer forma, ocasione leso ao patrimnio, bens ou direitos de entidade diversa, far as devidas comunicaes, para as providncias que, eventualmente, se faam necessrias. Verificada a existncia de indcio da prtica de ilcito penal definido em lei como de ao pblica, o BACEN, independentemente da ao administrativa cabvel, oficiar ao Ministrio Pblico para os fins de direito, anexando comprovao da ao delitosa (Resoluo n 1605).

IV. Casos Recentes de Insolvncia de Bancos Comerciais As tabelas 4 e 5, e o grfico 1, relacionam os casos de interveno pelo BACEN desde 1986. Como a referida tabela torna patente, a grande maioria das intervenes se deu em

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bancos estaduais, ou caixas econmicas estaduais. Este dado nos remete ao grande problema do setor bancrio brasileiro da atualidade, vale dizer, um dos principais problemas que qualquer poltica de estabilizao deve enfrentar: as instituies financeiras oficiais. Como analisado em outros trabalhos9, os bancos estaduais no Brasil passaram a funcionar como caixas dos respectivos governos estaduais a partir das eleies de 1982, quando os governos estaduais realizaram enormes gastos para reverterem o avano das oposies. A lenincia do governo na fiscalizao dessas instituies, j demonstrada nas diversas excees que as prprias normas aplicadas ao resto do sistema bancrio fazem s instituies oficiais, foi responsvel pelo agigantamento do problema. Basicamente, o BACEN sempre socorria as instituies oficiais estaduais. Estas, confiando na sua futura salvao, funcionavam como verdadeiros subdepartamentos emissores do BACEN, comprando volumes despropositais da dvida dos respectivos estados, volumes esses que no conseguiram ser colocados voluntariamente junto ao mercado. Um caso recente ilustra o ponto acima. Trata-se da reunio do CMN, de 30/09/92. Reproduzimos abaixo a parte da matria jornalstica sobre a referida reunio referente aos bancos estaduais.
... Um caso envolveu o voto do BACEN que propunha mudanas nas regras de carregamento de ttulos estaduais e municipais por parte de instituies financeiras responsveis pela administrao do Fundo da Dvida Pblica daqueles governos, os respectivos bancos estaduais. A Resoluo n 1088 paradoxal com relao queles papis: ela prev, com relao aos ttulos estaduais e municipais, que os bancos oficiais possam carregar em carteira todo o valor de papis que circulam em mercado, mas limita a determinado teto do patrimnio lquido (PL) da instituio o valor dos ttulos privados que podem ser financiados junto ao mercado O voto do BACEN, prevendo para os ttulos estaduais os mesmos limites de PL que j vigoravam para os demais ttulosesta uma forma de controlar a emisso dos papis dos governos estaduais e municipaisfoi aprovado em princpio mas uma questo levantada pelo conselheiro Paulo Cunha, do grupo Ultra, acabou fixando um prazo de 48 horas para que o voto seja melhor analisado e confirmado. Cunha levantou o ponto que no ficava bem o CMN se pronunciar sobre um tema que envolve ttulos estaduais s vsperas da mudana do governo. [A

9Vide Andrade (1992).

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licena para o impeachment do ento presidente Collor de Mello foi votada pela cmara em 29/09/1992, tendo o vice-presidente Itamar Franco assumido em 2/10/1992.] O presidente da Federao Brasileira das Associaes de Bancos (Febraban), Alcides Tpias, contra-argumentou que a questo s tcnica. Um grupo foi formado com os dois e mais o presidente da Contec para melhor avaliar a deciso. ... (Gazeta Mercantil, 1/10/1992, pp. 17.)

A citao acima ilustra bem como a falta de independncia dos rgos normatizadores e fiscalizadores das injunes polticas tornam ineficaz qualquer conjunto de normas, por mais bem feitas que sejam. Voltaremos a esse ponto nas concluses, quando abordarmos a necessidade de um banco central com maior autonomia frente ao executivo.

TABELA 4

Nmero de Intervenes do BACEN de 01/01/1986 a 01/10/1992 em Bancos Comerciais

Decretaes

Encerramentos

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

35

TOTAL

23

14

Fonte: BACEN

36

GRAFICO 1

37

TABELA 5

38

V. O Seguro de Depsitos: Realidade e Propostas em Discusso No existe no Brasil um seguro de depsito especfico para os bancos comerciais. Existe seguro de depsito para os saldos dos depsitos em cadernetas de poupana e letras imobilirias at aproximadamente US$10.000. No obstante a inexistncia de uma exigncia legal, tem sido praxe nas liquidaes e intervenes promovidas pelo BACEN garantir todos os depsitos vista nos bancos comerciais, com o fim de garantir a estabilidade do sistema bancrio. Quando os recursos para o pagamento das instituies em liquidao ou sob interveno no vinham do prprio ativo das instituies, o BACEN recorria conta Reserva Monetria. Os recursos dessa conta eram oriundos do IOF10, mas esse imposto a partir da promulgao da nova constituio (1988) passou para o Tesouro Nacional. Tal conta podia servir tambm para adiantar aos depositantes dos bancos comerciais os recursos que aplicaram em seus depsitos vista at que o BACEN pudesse reaver os recursos dos ativos das respectivas instituies em liquidao ou sob interveno.Quanto aos depsitos a prazo, a poltica ressarcir a esses investidores com os recursos remanescentes aps o pagamento dos depsitos vista. Atualmente, com o esgotamento dos recursos da conta Reserva Monetria, o BACEN passou a fazer adiantamentos com recursos prprios, mas estritamente para despesas inadiveis, tais como manuteno predial, gua, luz, folha de pagamento, etc. A idia de se criar um seguro de depsito no Brasil, nos moldes, por exemplo, daquele existente nos EUA, antiga e permanece atual. A constituio brasileira, promulgada em 1988, prev a instituio de um seguro depsito. Lembremo-nos, tambm, que o item IV da Resoluo 1524 que criou os bancos mltiplos condiciona ... a faculdade de que trata esta Resoluo ao compromisso de participao da instituio resultante ou de nova instituio no mecanismo garantidor de crditos que vier a ser institudo.
10Imposto sobre Obrigaes Financeiras.

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A discusso sobre o estabelecimento de um seguro de depsito no Brasil similar quela existente, por exemplo, nos EUA. Pondera-se o benefcio de prover estabilidade ao sistema bancrio ao se evitar o risco de corridas bancrias em casos de problemas com alguns bancos, contra o malefcio de se incentivar um comportamento excessivamente arriscado dos bancos nas suas operaes ativas. Este ltimo fator o conhecido problema de moral hazard, responsvel em grande medida, por exemplo, pelo rombo das savings and loans americanas. No Brasil, entretanto, o principal obstculo instituio de um seguro de depsito so os bancos oficiais (BB, Caixas Econmicas, Bancos Estaduais, e outros). Tais instituies acham que no devem contribuir para um fundo de seguro de depsito, posto que, na qualidade de instituies governamentais j teriam seus depsitos garantidos pelo governo. Os bancos privados, por sua vez, no querem ter o nus de contribuir para um fundo enquanto seus competidores estatais no incorrem em tal custo. Assim, o seguro de depsito no Brasil no passa ainda de um projeto cuja efetivao est ainda incerta, existindo a tendncia de ser facultativo, com a divulgao ampla dos bancos participantes.

VI. Concluso e Recomendaes para a Reforma do Sistema Financeiro no Brasil no que Concerne aos Bancos Comerciais

O Captulo IV, do Ttulo VII, da constituio brasileira, promulgada em 1988, intitulado Da Ordem Econmica e Financeira, trata do Sistema Financeiro Nacional. O nico artigo do referido captulo da constituioArtigo 192traz uma srie de tpicos que devero ainda ser definidos em lei complementar. O Captulo IV reduziu as barreiras entrada de capitais no mercado ao extinguir as cartas-patentes. Ele tambm reviveu a antiga lei da usura, ao fixar um teto de 12% ao ano

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para a taxa de juros real da economia. O efeito deste preceito constitucional at agora nenhum, pois os tribunais julgaram necessria a regulamentao do mesmo para o incio de sua efetiva aplicao. No que tange aos bancos comerciais, as principais questes a serem regulamentadas so a organizao do Banco Central e de suas atribuies, e o tratamento equnime dos bancos privados e oficiais. Como foi descrito sucintamente no corpo deste trabalho, o calcanhar de aquiles do sistema bancrio brasileiro reside atualmente nas instituies financeiras estaduais e na Caixa Econmica Federal. Embora o BACEN tenha mais de uma vez tentado impor a essas instituies os princpios da boa gerncia financeira e econmica, injunes polticas impedem que o BACEN leve sua tarefa at o final. Assim, os bancos estaduais constituem um problema duplamente perverso. Ao se constiturem em fonte de vazamento monetrio, impedem o sucesso de qualquer plano de estabilizao. Ao financiarem irresponsavelmente os tesouros estaduais, comprometem-se irremediavelmente enquanto instituies bancrias economica e financeiramente viveis. Duas so as propostas mais importantes de regulamentao do Artigo 192 em discusso pelo Congresso Nacional. Devem-se aos deputados Jos Serra e Cesar Maia (este contribuindo sobre a proposta do deputado Francisco Dornelles). Essas propostas divergem quanto independncia do Banco Central a ser criado. Dois so os pontos fundamentais no que tange discusso sobre a independncia do Banco Central. O primeiro garantir um sistema de escolha e demisso de diretores e presidente do BACEN que garanta o mximo possvel que as decises tomadas no sero viesadas por interesses de grupos polticos, como o que ocorre atualmente no caso dos bancos estaduais. Em recente artigo sobre o tema da independncia do Banco Central (Jornal do Brasil, 23/10/92), o presidente do BACEN, Francisco Gros, afirma:
...Creio que chegada a hora de darmos mais um passo no sentido de maior independncia institucional do Banco Central. Nesse sentido, a existncia de dirigentes com mandatos fixos,

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escalonados no tempo, e no coincidentes com os do presidente da Repblica, seria de todo recomendvel. Adicionalmente, um relacionamento mais transparente com o Congresso Nacional, com prestao de contas periodicamente, tambm deveria ser buscado....

Tambm necessrio deixar bastante claro que o BACEN no pode servir como caixa do governo, quer federal, estadual ou municipal. Sua funo precpua controlar a moeda e supervisionar o sistema financeiro.11 Essas duas funes, entretanto, parecem estar frequentemente em choque dentro de uma mesma instituio. Este o segundo ponto que julgamos fundamental na discusso da independncia do Banco Central. Em recente editorial sobre os conflitos das diversas funes do banco central ingls (Bank of England), a revista The Economist (10/10/92) pondera:
...The sharpest conflict is between supervising banks and running monetary policy, and a good illustration of what that conflict means come from the Bank of England. At first glance, the argument for a central bank having responsibility for banking supervision is persuasive. As lender of last resort, the central bank is ultimately responsible for the soundness of the banking system. It needs to know and control the institutions that have access to its tills. This may seem particularly true of a central banks supervision of the payment system, the unseen and essential interbank networks that transfer money around the country and the globe. Yet this argument must be set against a potential conflict of interest if the roles are combined. Suppose, for example, that a lot of banks are shaky. Their supervisor is bound to feel happier if interest rates are kept low, for that is a sure short-term way of saving the banks debtors from defaulting in droves. Politicians would agree, and not just for that reason: the politician who publicly favours higher interest rates is as rare as an angel in hell. No doubt somebody will argue that when enough banks are sick, lowering interest rates involves no serious inflationary risk, because banks will not go in for exuberant lending anyway. Yet an objective monetary policy may well require higher rates. If this crucial debate is conducted within a single institution, well away from the light of healthy publicity, the cause for price stability will lose. Banks may go bust today, after all, whereas prices will not rise until tomorrow; give them the money, quick. The surest way to keep that inflationary bias out of a central banks operations is to have the bank-supervisory job done by a separate body. That is what has happened in Germany, and the results speak for themselves: decades of well-below-average inflation, plus tow out of mere handful of banks in the world to which Moodys gives a triple-A credit rating....

11Para uma discusso extensa do assunto, vide Dias et al (1992).

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No mesmo artigo citado anteriormente, o presidente do BACEN exprime a necessidade do BACEN passar a cuidar unicamente da poltica monetria. Ele escreve:
...Aspecto que ter necessariamente que ser abordado na discusso sobre a independncia do Banco Central o escopo de sua atuao. Bancos centrais independentes cuidam basicamente de moeda e crditoe para tanto recebem um mandato preciso e restrito da sociedade. No cuidam de crdito rural, de crdito imobilirio, de mercados de commodities, de dvida externa, e muito menos de consrcios. evidente que no h como se imaginar o Banco Central conduzindo uma poltica de crdito rural ou habitacional independentemente dos demais rgos de governo responsveis pela conduo da poltica econmica do pas. O problema que se coloca que a crescente desorganizao do setor pblico brasileiro preservou poucos rgos em condies de funcionar com um mnimo de eficcia. O Banco Central indubitavelmente um deles. No fcil pois imaginar a quem devem ser transferidas essas responsabilidades. O que se verifica , ao contrrio do que seria desejvel, uma demanda permanente para que o Banco Central assuma novas responsabilidades, em reas que pouco ou nada tem a ver com as suas funes tradicionais...

Adicione-se s razes acima o fato do principal problema do sistema bancrio brasileiro se situar nos bancos pblicos estaduais. Alguns tcnicos estimam em cerca de US$ 2 bilhes o passivo a descoberto daquelas instituies. Recentemente a Caixa Econmica Federal (CEF), outra instituio oficial, foi manchete dos peridicos por responder no ms de setembro por mais de um quarto da expanso monetria daquele ms. A CEF esteve presente no redesconto do BACEN naquele ms, requerendo cerca de US$ 0,7 bilhes (Jornal do Brasil, 20/10/92) do BACEN. imprescindvel, portanto, que a funo regulatria do BACEN, sobretudo sobre as instituies oficiais, possa se dar livre de presses polticas. Sobre esse tema, o presidente do BACEN enftico (Jornal do Brasil, 20/10/92):
...Significa, tambm, instituies financeiras pblicas dependentes, tanto em nvel federal quanto estadual. No dependentes dele, Banco Central. Mas dependentes do imprio da lei, do respeito aos regulamentos do Conselho Monetrio Nacional, do respeito boa tcnica bancria e da busca de uma administrao eficiente e profissional. E no como hoje ocorre, em que frequentemente as instituies pblicas se colocam acima da lei, entendendo que a elas no deva ser aplicada, buscando sempre excepcionalidades, ou, quando no atendidas, transformando questes que deveriam ser meramente administrativas e gerenciais tais como abertura de novas agncias, a publicao de balanos ou at mesmo o fechamento de instituies falidasem grandes casos polticos a serem levados ao presidente da Repblica e por ele decididos....

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As razes acima relacionadas parecem sugerir a necessidade de um segundo banco central independente para cuidar to somente da regulao e superviso do sistema financeiro. A instituio da autonomia do BACEN tambm condio necessria para que se possa estabelecer um mecanismo de seguro de depsito e de crdito. Como se viu, o principal obstculo para a instituio de um seguro de crdito no Brasil que as instituies oficiais assumem que tm seus depsitos j garantidos pelos respectivos governos. Com o estabelecimento de uma efetiva autonomia do BACEN em relao a grupos polticos localizados, tal percepo cairia por terra, abrindo caminho para a constituio de um seguro de depsito. Naturalmente, as regulaes sobre os bancos teriam que tornar-se mais rgidas para se evitar os problemas de moral hazard associados com o seguro de depsito.

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