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TEMAS BÁSICOS DEL SISTEMA DE ELECCIÓN PARLAMENTARIA

Por César Delgado-Guembes (1)

Los sistemas de elección de representantes son todos mecanismos diseñados para
transformar eficientemente los votos de los electores en escaños o curules. Para eso se
los diseña. Si son o no políticamente efectivos es un problema que debe revisarse según
los propósitos u objetivos que se pretenda alcanzar. Es la declaración de las premisas y
de los principios lo que permite la evaluación y calificación del comportamiento del
sistema.

Que los sistemas de elección de representantes sean efectivos depende de la medida
desde la que se evalúa y califica su efectividad. Los sistemas no son responsables de los
resultados que producen quienes los operan. Sólo pretenden que las decisiones
colectivas acerquen las preferencias estructurando el proceso de agregación de las
voluntades a los propósitos u objetivos buscados por quienes los diseñan sus reglas de
acumulación de votos. A su vez, quienes aprueban la adopción de un sistema en vez de
otro, sólo pueden tomar sus decisiones a partir de las probabilidades y tendencias que se
constata en el uso previo de los mismos arreglos en otros lugares, o de la deducción que
cabe establecer a partir de premisas lógicas o racionales de comportamiento, o de la
relación que exista entre el comportamiento racional esperado y los principios sobre los
que se construye y en los que se funda un sistema de toma de decisiones colectivas
determinado. El supuesto de la racionalidad, en cualquier caso, es un elemento inherente
a la construcción de los sistemas, así como inherente también a la adopción de uno en
vez de otro para una sociedad determinada.

Dentro de tales supuestos, límites y restricciones los sistemas electorales suponen
principios de elección, definición de requisitos para elegir y ser elegido, tipos de distrito,
métodos de elección, fórmulas electorales, mecanismos de sufragio y de escrutinio, y un
sistema de organización y de justicia electoral. Todos estos componentes permiten hablar
en el Perú de un conjunto de criterios de participación para definir e identificar quiénes
representan y a quiénes representan los parlamentarios. El funcionamiento del sistema
electoral es interdependiente de otros sistemas, como el sistema de partidos o el régimen
de gobierno. Las soluciones que postulan los sistemas de elección parlamentaria, por lo
tanto, no son alternativas en el vacío. Su efectividad depende, por lo menos, del modo
cómo los operadores y los ciudadanos usan y deciden a partir, mínimamente, de los tres
distintos sistemas, el electoral, el partidario y el de gobierno.
1
El autor es experto en derecho parlamentario, profesor de derecho parlamentario en la Pontificia
Universidad Católica del Perú, y funcionario del Congreso de la República, en el Perú. Ha sido Oficial Mayor
del Congreso y Sub Oficial Mayor de la Cámara de Diputados, además de haber ocupado diversidad de
posiciones en la estructura organizacional del Congreso. Luego de haberse desempeñado como Director de
Comisiones y Documentación hasta Julio del 2006, fue asignado como Asesor Parlamentario en la Sub
Comisión de Acusaciones Constitucionales, y las Comisiones de Levantamiento de la Inmunidad
Parlamentaria, y la de Ética Parlamentaria. Actualmente es Jefe del Centro de Documentación y Biblioteca
del Congreso.
En materia propiamente electoral en el Perú tenemos algunas constantes históricas. El
voto, por ejemplo, ha sido siempre obligatorio y no facultativo, y ha sido una regla general
durante el último siglo que la elección de los representantes en elecciones para
Congresos ordinarios se ha realizado en la misma fecha, concurrentemente con la
elección presidencial. Esto último ha ido de la mano con que no se contara, salvo pocos
casos durante el siglo XIX, con alternativas como la renovación por mitades o por tercios.
En la primera mitad del siglo XX se usó el sistema mayoritario excepto en el Congreso
Constituyente de 1931, y desde la segunda mitad del siglo XX ha sido una constante el
sistema proporcional con el régimen de la cifra repartidora. En la experiencia reciente,
debido al uso de la representación proporcional con distritos plurinominales, a excepción
de algunas pocas circunscripciones uninominales, el distrito uninominal, que es la opción
más compatible con la revocabilidad del mandato, no ha sido adoptado.

De otro lado, entre los aspectos que han tenido mayor variación recientemente se debe
anotar la alternativa de la bi, o de la unicameralidad, y los distritos único y múltiple.
Cuando el Perú contó con un régimen bicameral en una Cámara se elegía a los Diputados
en distrito múltiple, y lo que diferenciaba a ésta del Senado es que, a pesar de la
disposición constitucional que preveía la elección de los senadores por circunscripción
regional el Senado se eligió en tres ocasiones consecutivas mediante distrito único o
nacional.

En la experiencia de trece años de unicameralismo que llevamos se experimentó con el
distrito único y con el distrito múltiple. Con el primero se pretendió contar con una
representación basada en una visión prioritaria del proyecto nacional antes que en la
proximidad con las localidades. Luego se criticó el desentendimiento de la representación
con la comprensión de las necesidades locales y se cambió el régimen por uno en el que
las localidades pudieran elegir a quienes mayor cercanía tuvieran con ellas. El resultado
fue que en ambos casos el sistema fue eficiente. Los medios rindieron según los fines. Sin
embargo, de tanto distrito múltiple la representación es ahora criticada por haber acercado
demasiado el pueblo al Estado y por llevar al Congreso a representantes que describen
de modo eficaz la visión localista de los elegidos. Y es criticada también porque ahora esa
misma representación carece de la visión para operar el poder del Estado en el que se
desempeñan sin la visión nacional que es atributo propio e imputado de los distritos
únicos. No caben comparaciones entre unos y otros independientemente del propósito u
objetivo que pretenda alcanzarse y en función de los resultados que se alcanzan de
acuerdo a los propósitos u objetivos buscados.

¿Cuotas para mujeres?. ¿Por qué debe priorizarse la representación de las mujeres
condicionando y sesgando la voluntad de los electores cuando el objetivo central del
proceso de elección es conseguir una representación apta para definir mejor las políticas
públicas? ¿Qué justifica restringir al elector para que cuente con un plantel de postulantes
limitados por el género de los candidatos?. ¿Qué amerita que sólo se fije cuotas para
contar con mayor presencia de mujeres, en vez de enfocar el problema alrededor de
tantas otras cuestiones en las que igualmente hay problemas de asimetría material? ¿Por
qué, por ejemplo, no condicionar el sistema de forma que entre los candidatos no existan
medioambientalistas, expertos en la comprensión de los problemas de pobreza, o
representantes de los cientos de distintas etnias andinas y amazónicas? ¿Por qué no
proteger con el sistema electoral otros sectores marginados como el caso de los locos o
de los presos, según lo advirtió Foucault? ¿Por qué limitar el sistema electoral de manera
que sólo puedan elegir los mayores de 18 años y no todo habitante mayor de 7, 10 o 13
años de edad? ¿O por qué no definir que los padres tengan tantos votos en el sistema
como hijos sean sobre los que ejerzan su tutela por ser menores de edad o por carecer de
la necesaria capacidad de discernimiento o de expresión de la propia voluntad?

Indudablemente hay casos en los que las mujeres están muchísimo mejor tratadas que
otros sectores de la sociedad en los que las personas siguen siendo consideradas objetos
y no sujetos de derecho. Sin embargo, y como prueba de lo anterior, porque las mujeres
son mucho menos desvalidas y tienen una posición políticamente mucho menos
desaventajada, y cuentan con el poder y la organización para hacerlo, es que ellas exigen
el privilegio de cuotas sólo para ellas, a pesar que haya otros sectores afectados de más
inequidades y asimetrías en la sociedad. Las políticas de acción afirmativa son medidas
transitorias que pretenden restablecer niveles de equidad y de simetría política. Es
cuestionable que con el régimen de cuotas las mujeres organizadas con

Cuanto más exacto sea el diagnóstico de lo que debe priorizarse en el plano de los
propósitos y de los objetivos, también mayor claridad se tendrá sobre el tipo de reglas
electorales que deben reconocerse para alcanzarlos. Pero una vez aprobadas las reglas
habrá que asumir el compromiso de aceptar las consecuencias que tratan de alcanzar
dichas reglas. Este es el contexto en el que aparecen las preguntas sobre la pertinencia
de un régimen bicameral en el que una de las Cámaras aporte la visión nacional, y la otra
la perspectiva y necesidades concretas de las localidades.

¿Es correcta la pregunta sobre los mecanismos disponibles en otras latitudes o en la
legislación comparada? ¿Es que debemos preguntarnos sobre las reglas electorales en
otros países, o más bien la cuestión sobre cuáles deben ser las prioridades, los propósitos
y los objetivos de nuestro régimen político? El sistema electoral tiene la finalidad de
facilitar con eficiencia la aproximación a un principio de organización considerado más
valioso que otros. ¿Qué queremos? ¿Para qué queremos representantes? Esas son las
preguntas a las que hay que responder. Buscar en la legislación comparada un referente
sobre qué hacer y qué cambiar es síntoma de la total ausencia de norma interior. Sólo
cuando se carece o se desconfía de lo que debe existir dentro del propio ser es que se
espera y busca que alguien venga de fuera para ordenar lo que no estamos en capacidad
de ordenar.

En esas circunstancias mirar la legislación comparada constituye un acto similar al de los
cachineros que recurren a la rapiña para reciclar los residuos desechados y dar una vida
distinta a partir de la actitud carroñera con la que hurgan en los desperdicios. No porque
sea un desperdicio la legislación comparada. No lo es para los países en los que esa
legislación rige. Sino porque la actitud con la que se llega a dicha legislación es la del
depredador que saquea entre los bienes ajenos con el propósito de mejorar sus
posibilidades de sobrevivencia. En este sentido no es difícil advertir cómo,
paradójicamente, es entre los abogados, que se supone son quienes mayor familiaridad
debieran tener con esas leyes internas en las que nace y se constituye la norma en el
sujeto, es entre los abogados donde más fácilmente encontramos el espíritu saqueador y
cachinero con el que se parchan las carencias en la ley interior de nuestra colectividad.

Si queremos un régimen político con representantes competentes para operar el Estado
con experticia o con destreza, debemos tener claro que las reglas que estipulan requisitos
de elección en los que no se mide, evalúa ni aprecia tal destreza no será eficiente para
tener representantes duchos en el manejo de políticas estatales. Si estamos de acuerdo
que un sistema electoral no debe fijar otras vallas que la capacidad de sufragio y la edad,
debemos estar listos para aceptar la consecuencia de que con tales reglas sólo podremos
conseguir a representantes que pasen esa valla, y no exista modo alguno de exigir nada
más que eso. Pero si tenemos el coraje de decidir que ese tipo de representación nos
dejará insatisfechos, será necesario también aceptar que no son esos mínimos
democráticos los que nos permitirán contar con representantes que tengan calificaciones
más altas.

Si buscamos excelencia la democracia no es el régimen apropiado para garantizarla. Si
queremos méritos la democracia no los asegura. Y si queremos representantes virtuosos
o decentes las reglas básicas y mínimas del voto en la democracia tampoco permite que
del uso de esas mismas reglas quepa alcanzar la meta de contar con representantes
virtuosos ni decentes. La pregunta entonces es si estamos listos para afirmar
públicamente y para consignar en el texto constitucional que queremos una meritocracia o
una aristocracia política, sin luego avergonzarnos o temer al admitir que nuestras
preferencias políticas no son lo democráticas que la opinión y el pudor públicos exigen
que digamos que queremos como forma de organización política.

En efecto, si el sistema político incluye el sistema electoral y el sistema representativo, y
ocurre que lo que la colectividad quiere es un sistema meritocrático o aristocrático,
tendremos que establecer las reglas que tengan la capacidad de elegir representantes
competentes, decentes o virtuosos. Son igualmente sistemas electorales los
procedimientos plebiscitarios y autocráticos, como a los más sofisticados mecanismos
tecnológicos que pretenden ordenar las preferencias en función de la capacidad de los
postulantes o candidatos para gestionar los asuntos de Estado sin los riesgos de poner
las políticas públicas en manos de quienes podrían contar con el voto popular pero no la
destreza para definir políticas estatales que aseguren la gobernabilidad y el correcto o
efectivo uso de los recursos estatales según las necesidades de la república.

No es posible que un Estado funcione si sus operadores, agentes o actores carecen de
las competencias que requieren los puestos que ellos deben ocupar. ¿Qué perfil debe
tener el puesto del representante? ¿Qué competencias definen el perfil que debe tener el
puesto? Aunque no resultara cómodo ni popular plantearlo o discutirlo, no deja de ser
indispensable preguntárnoslo, porque los textos constitucionales y la propia doctrina
democrática no se hacen cargo de la brecha que genera el proceso de selección de
quienes deben actuar como representantes de la república. Si las reglas para ser elegido
son tan poco exigentes en términos de las competencias éticas, políticas y técnicas
necesarias para actuar como operador, agente o actor de los procesos representativos en
el Congreso, es sólo obvio y natural que la sociedad esté insatisfecha de lo que ella
misma elige para que la represente.

Son dos procesos paralelos los que se consultan en el mismo acto de sufragio. Uno
primero es el de la nuda preferencia de los partidos y candidatos por los que uno opta, sin
mayor indagación ni calificación sobre las competencias necesarias para ocupar un
puesto de representación ante el Estado. Y el segundo es ese proceso invisible de
consulta paralela que resulta en la práctica, donde la preferencia popular designará con
su voto a un puesto de representación a un candidato que en su acción concreta se
espera, requiere y exige que cuente con cierta educación, cierta formación académica,
ciertas aptitudes éticas, cognitivas y emocionales, y también cierta experiencia personal y
profesional en el desarrollo de la actividad propiamente parlamentaria, factores ninguno
de los cuales pudo revisarse en el proceso de admisión de las candidaturas.
En un contexto en el que la Constitución no establece las competencias ni los requisitos
para ocupar puestos de representación, una alternativa disponible y eficaz sería que los
agentes de intermediación realicen la tarea de reclutamiento, de preparación, de
evaluación y de selección de los candidatos que ofrecen a la colectividad para asegurarle
un cuerpo representativo capaz de desempeñar solvente y decentemente las funciones
Estatales que le corresponden al Congreso. Los partidos políticos tienen la
responsabilidad de advertir las consecuencias que la brecha origina. Esa brecha entre los
requisitos genéricos para la elección popular y las competencias necesarias para actuar
desde y ante el Estado en puestos de representación, sí está al alcance de los partidos
anticipar, prever y cubrir. ¿Cómo pueden corregir la falla de diseño los partidos? Es
posible hacerlo ya sea a través de un Acuerdo en el que todos prevén los estándares que
exigirán a sus miembros o invitados para acceder a una postulación, o, sin Acuerdo, a
través del compromiso de cada partido para asegurar listas de candidatos en las que
ninguno de ellos carezca de ciertas competencias mínimas para desempeñarse
competentemente como representante de la comunidad ante el Estado.

El número de representantes es otro criterio de composición de la representación que
afecta el desempeño del Congreso, el mismo que también es parte del sistema de
elección. A mayor número de representantes debiera existir mayores posibilidades de
sintonía entre la colectividad y sus representantes. Por un lado nunca ha existido una
menor razón representativa, porque el número de habitantes aumenta mientras que el
número de representantes no sólo se ha mantenido desde el año 1995, sino que ha
disminuido en comparación con épocas en las que con menor número de habitantes
también hemos contado con mayor cantidad de representantes que los que tenemos
actualmente.

En regímenes no constituyentes sólo la Cámara de Diputados de 1924 y de 1929, cuando
Lima tenía no más de 300 mil habitantes y el Perú alrededor de 6 millones, tenía 110
Diputados. Hoy, en el 2008, con una Lima de cerca de 8 millones de habitantes y un Perú
con casi 28 millones, es decir con casi cinco veces la población de 1930, el Perú tiene
sólo 120 representantes, y Lima, con 25 veces mayor número de habitantes, tiene sólo 3
veces más representantes en el 2008 que los que tenía en 1929. Pero a ello hay que
añadir que tanto en 1924 como en 1929, el Congreso era bicameral y contaba con 31
Senadores elegidos de los cuales uno más representaba a Lima. En esos períodos pues,
además de los 110 Diputados el Perú tenía 31 Senadores, con un total de 141
representantes. Más de 80 años después, no obstante el dramático crecimiento
demográfico, el Perú sólo cuenta con 120 congresistas, a quienes se encomienda la
actividad estatal por cuenta de una población mucho más grande, en medio de la
complejidad e inmensidad de cambios sociales, culturales, económicos y tecnológicos que
actualmente caracteriza a la sociedad global del siglo XXI.

¿Es esperable contar con una asamblea eficaz en tales condiciones? ¿Es atendible el
argumento del costo que significa sostener una estructura y sistema representativos sin
evaluar el impacto y los resultados que dejan de producirse con un plantel reducido de
representantes, elegidos además según criterios de competencia inadecuados para
hacerse cargo de las responsabilidades estatales que le toca cumplir al Congreso?

Nuevamente, ¿qué queremos? ¿Mayor representación de la diversidad de sectores
políticos y sociales?, ¿mejor representación para alcanzar propósitos y objetivos políticos
prioritarios para la república y para el Estado?, ¿mejor calidad de la representación sin
seleccionar eficientemente a los candidatos de acuerdo a las competencias de los
puestos de representación en el Estado? Resulta de suma urgencia plantear estas
cuestiones frontalmente, y plantear también alternativas efectivas capaces de disminuir la
cada vez más ancha brecha entre el sistema de elección parlamentaria, y las condiciones
de desempeño de los elegidos. La clave parece estar en la optimización o el
fortalecimiento del sistema de partidos, a la vez que en el mejoramiento de la razón de
representación.

Corresponde a los partidos seleccionar mejor a sus candidatos en función de las
competencias exigidas para la operación de la asamblea representativa en el Estado. Y
corresponde también cambiar la tasa de representantes por la población. No porque sólo
la cantidad cuente o importe, sino porque el vínculo se adelgaza cuando la localidad ha
crecido y no es posible seleccionar unidades menores de representación. El distrito
uninominal en un sistema mayoritario permitiría mejores posibilidades de identificación de
los representantes por sus circunscripciones, y también permitiría métodos más eficaces
de detección de responsabilidades. Los distritos plurinominales en este sentido son
menos eficaces para fortalecer el vínculo y para exigir responsabilidades que los sistemas
proporcionales. Las supuestas desventajas de los sistemas proporcionales para asegurar
la participación de las minorías pueden neutralizarse con el sistema mayoritario a partir de
la identificación de la presencia geográfica de las minorías, o a partir de la regla de
integración o composición de una segunda cámara en la que la regla no sea la
representación popular sino gremial, funcional o corporativa.

Y como en este caso también es necesario estar listos para responder la cuestión sobre la
valla electoral. La valla electoral es un método para limitar la participación de
agrupaciones insuficientemente representativas. Pero la representatividad en este caso se
define como una cuota cuantitativa de minorías a las que se negará participación y acceso
a la representación, pero también un espacio que privilegiará y sobredimensionará la
participación de otras agrupaciones capaces de convocar a un mayor número de
votantes. La cuestión no es si son más o menos agrupaciones, ni si la valla debe ser el 5
o el 10 por ciento de los votos recibidos como condición para participar en la asignación
de escaños. La cuestión es asegurarnos que quienes tengan que llegar lo hagan con el
equipo necesario para desempeñar bien su papel en los puestos que ocupen en la
asamblea. Independientemente del tipo de régimen de gobierno el rol central de la
asamblea es cubrir competente y eficazmente la función de representación en cualquiera
de sus modalidades al interior de la agencia estatal.

El Congreso debe ser el espacio en el que la colectividad encuentra espacios para la
comunicación y para la comprensión de sus urgencias, pero también donde encuentra
respuestas en el encuadre de competencias que el Estado fija a una asamblea. Así como
es indispensable que los representantes cuenten con las competencias, aptitudes,
actitudes y experiencia necesaria para desempeñarse óptimamente en un puesto
representativo, no es menos indispensable para el propio funcionamiento del Estado que
la colectividad conozca y esté suficientemente informada sobre su propia responsabilidad
en el proceso representativo, sobre los alcances posibilidades del sistema representativo,
y sobre los límites y efectos del sistema de elección de sus representantes. Muchas de las
ineficiencias del sistema de elección parlamentaria son sólo aparentes porque resultan de
la insuficiente información de quienes evalúan los comportamientos representativos de los
congresistas, de una comprensión inadecuada o distorsionada de las causas, o de la
percepción incorrecta de la relación entre los límites y naturaleza el sistema, el acto
electoral en el que participan los electores, y los efectos que el voto genera en el
funcionamiento, comportamiento y operación del sistema y sus actores como
consecuencia del acto electoral.

Nuevamente, debe repararse que la calidad de la representación es consecuencia de la
calidad de la colectividad en la que los partidos seleccionan los cuadros que postulan en
los comicios. El voto facultativo es un medio importante para medir la conciencia del
votante, pero también lo es la capacidad de las dirigencias partidarias para identificar a los
más capaces para cumplir exitosamente la responsabilidad representativa en el Estado, y
lo es igualmente que el régimen de Cámaras sea el necesario para que la población
organizada en formas intermedias de participación permita la presencia de cuadros
técnicos, profesionales, gremios o corporaciones representativas de la sociedad.

De la capacidad de las dirigencias partidarias depende que los postulados al Congreso,
sea éste uni o bicameral, estén a la altura de las necesidades y exigencias de los
puestos. Con dirigencias carentes de visión la política se devalúa y se degrada. Sin
capacidad para ver el tipo de país que necesitamos las instituciones a las que acceden los
partidos se desempeñan en niveles que no podrán en realidad ser mejores que la calidad
de los dirigentes que definen sus cuadros para los puestos representativos.