You are on page 1of 13

LOS OBJETIVOS DEL DESARROLLO*

Lauchlin Currie

N. del Ed. Este artculo es pieza fundamental para la comprensin de los objetivos de la Operacin Colombia y de la estrategia propuesta en Desllrrollo EconlI1ico Acelcrado, publicado por primera vez en ingls en 1966. En su lectura se puede apreciar que, antes de cualquier definicin de objetivos, Currie establece una clara diferenciacin entre los conceptos desarrollo y bienestar, as como entre los de crecimiento y desarrollo, categoras que normalmente tienden a ser confundidas por la mayora de los escritores econmicos. Currie, Lauchlin, "Los objetivos del desarrollo", World Devel0pll1cnt, 1978, Vol. 6, No.l. Publicado en espaol en LIlpoltiCll 11blll1llCI1 r 1I111l1llrC0ll1llcroccol1l11ico, Bogot, Banco Central Hipotecario, 1982.

164

Resumen
CUrrie, LauChlin, "Los objetivos del desarrollo", Cuadernos Economa, Vol. XIII, Nmeros 18-19, Bogot, 1993, pp. de 163-188. Abordar los objetivos del desarrollo implica abordar de manera crtica el problema del crecimiento econmico. Tanto el concepto de crecimiento como la manera de alcanzarlo en la prctica deben ser puestos en cuestin. El crecimiento no es un fin, es un medio para acceder al desarrollo; y el desarrollo no debe ser entendido como una meta, sino como un proceso
permanen te de aprendi zaj e tendi en te a que se al cance un mayor

concrol sobre el medio ambiente y mayores grados No se trata de incrementar linealmente las cifras

de bienestar. del PIE; debe

procurarse un desarrollo, un crecimiento sostenido que, sin al hombre ni a los recursos de la naturaleza, pueda conducir amenazar hacia la erradicacin de la pobreza absoluta y Las bajas tasas de crecimiento de los pases relativa. menos desarrollados tituyen sianas tipo un problellB. -las cuales han

los mecanismos

neoclsicos

estructural servido

de movilidad,

que

no puede

ni tampoco a frmulas
a los modelos

ser

resuelto

consacud1.endo a keyne-

de inspiracin

de crecimiento

Harrod-IY..:x7Er, que se reducen a estimular el ahorro y acabar con el desempleo concentrndose exclusivamente en la demanda monetaria-. Salir del crculo vicioso del bajo crecimiento implica erradicar la pobreza sin c..'aer el inmedia tismo de un a taque directo en al problenct. En lo que respecta a los pases ns desarrollados, el crecimiento comienza a tornarses perjudicial y, dada la prevalencia del consumo ostensible y de la emulacin pecuniaria, se hace imperativo far.entar motivaciones no econmicas, que permitan erradicar la pobreza relativa.

Abstract CUrrie,
Economa,

Lauchlin,
Vol. XIII,

"The Goals
Numbers

18-19,

of Development",
Bogota,

1993,

Cuadernos
pp.

de

Como el autor fue uno de los primeros escritores que hizo nfasis en el bienestar de las e1asas y en tratar al crecimiento no ~~mo un fin en s sino como un medio, el editor le solicit que hIcIera un relato de tales circunstancias, incluyendo sus re~lexlOncs ac~uales acerca del tema. La primera parte de este a~t,ICulo desc~Ib: la evolucin del pensamiento del autor con relaCIor: a los objetIvos del desarrollo hasta la publicacin de Accelernt1l1g Devel0p171ent (1966) y del Plan de las Cuatro Estrategias (1971). La ltima parte busca definir objetivos, y se d~staca que el hecho de ocuparse de la pobreza no implica necesanamente un ataque directo a la misma. Algunos objetivos adicionales se re!acionan con una dismin:rcin del 'efecto de frustracin'l al reduCirse la brecha entre los mveles de consumo internacionales y aIcanzarse un control ms ade~uado sobre el medio ambiente en todos sus aspectos, con el fm de garantizar, en primer trmino la supervivencia, para luego promover el bienestar. INTRODUCCIN Generalmente puede darse por sentado, como Whit~head observ alguna vez, que todo ha sido dicho antes por algUIen que no lo
1
La pabbfi1 en ingls es 'deprivllfioll' que es dife:ente de 'pril'll:ioll'..No parece haber en castelli1no una pali1bra igual que implique un deseo lI1satlsfecho con un elemento de frustracin y de envidia.

163-188. To broach the goals of de'.'elopment implies broaching the problem of economic growth in a cr i tical manner. Not only the concept oi growth but also the means of achieving i t in practice should be questionned. Growth is net an end, i t is a means oI gaining access to development. And development should not be understood as a goal, but as a permanent process of learning tending towards more control over the enl'ironment and greater leve1s of well-being. It is not a llB.tterof increasing GNP linearly; development must =cur, sustained growth that, without being a threat to [lBn or to Ollr natural resources, can lead to the eradication of absolute and relative poverty. The low rates of growth of the de',elopingcountries a structural problem Chat can not be resolved by resorting constituteneo-classical to the mechanisms of mobility, nor to the Keynesian formulas. These ha ve sen'ed
as a source of inspiration to the Harrod-lJcJnErtypemodels oi growth which

limit themselves to stimulat;ing savings and ending unemployment by concentrating exclusively on the monetary demando Getting out of the vicious circle of low growth implies eradicating poverty wi thout falling into the imnediateness of a direct attack on the problem. wi th respect

to the developed countries, growth is starting to becane


the prevalence of ostensible consurrptian and of

harmful,

r.nd,

given

it is imperative to fanent non-econanic eradication of relative poverty.

pecuniary

motivation

that win

permit

emulatian,

the

166

LOS OBJETIVOS DEL DESARROLLO

CUADERNOS

DE ECONOMA

18-19

167

descubri. Lo mximo que uno puede sostener sin correr mayores riesgos es que al menos fue original para uno mismo. Esto, posiblemente, sea slo un reflejo de la falta de tiempo para leerlo todo y de memoria para recordar lo que se ha ledo. Sin embargo, el editor ha tenido la gentileza de sugerir que posiblemente yo fui uno de los autores responsables del cambio en el enfoque de la poltica de desarrollo -del inters por promover una tasa global de crecimiento hacia la preocupacin por mejorar las condiciones de vida de los sectores ms pobres de la comunidady me pidi que describiera estos desarrollos. Sugiri tambin que podra existir algn inters en cmo y por qu tom este rumbo, as como en observaciones que yo estimara conveniente hacer respecto de lo que, a mi juicio, han sido las tendencias en este campo. Es sta mi justificacin sobre el tono algo personal de este artculo y sobre la presentacin de algunos temas de discusin que generalmente no son suficientemente atendidos, al menos por los economistas. ORIENTACIN INICIAL t

ondiciones2-. As poco ms o menos de macroeconmicas llegacon a ser mis recomendaciones. Requeran, debo admitirlo, de un ~ficit de caja de u.s. $ 400-500 millones al mes, una cifra eno~me para aquellos das, pero los objetivos eran ~mfleo y producCl~, con tasas de crecimiento a las que se les atnbUla una lmr:ortanCla secundaria y que constituan ms que todo los medIOs para alcanzar un fin. El mandato que intent incorporar a la Ley Bancaria de 1935 (en cuyo borrador particip) estipulaba un pleno empleo tal que fuera compatible con la estabilidad. No tuvo acogida en ese momento, pero pudo haber contribuido a la Ley de Pleno Empleo decretada posteriormente y que cre el C?nsejo de As:sores Econmicos. En el sinnmero de memorandos mternos, artIculos y conferencias que r~dact en. elyerodo de ,19~3-1939, de vez.:n cuando hice referenCla a mOVllmentos en el mdlce de produccIOn del Federal Reserve Board (Banco de la Reserva Federal) o, a fines de dicho perodo, al ingreso nacional, pero generalmente haca nfasis en el empleo y en una mejor y ms amplia utilizacin de la fuerza laboral y del equipo de capital. Fue lo natural, por lo tanto, que cuando regres a la economa en 1949 para organizar y presidir la pri~era misin por pa~ses del Banco Mundiat continuara con el mIsmo enfoque. Por eJemplo, me deja alguna satisfaccin el indicar que cuando prepar. los planes para el estudio de Colombia, que durante algn tIempo se constituy en un modelo para los es~udios fo.r pases del .B~nco, logr incluir en la Misin a un .subJefe, medICO del S~rvIClo de Salud Pblica de los Estados Umdos (Dr.Joseph Mountm) y a un joyen experto en finanzas pblicas (Richard Musgrave), lo cual constitua en aquel tiempo algo innovador para un 'banco'. Luego de haber participado en la elaboracin ?~ ~n estudio de ~a administracin pblica en Colombia, de haber dmgIdo en Colombia un estudio detallado del informe de la Misin del Banco Mundial, de haber organizado los programas del Punto Cuatro y de Asistencia Tcnica de las Naciones Unidas para el Gobierno del pas, y de organizar y asesorar la primera comisin de planeacin en Colombia (que yo haba recomendado), me retir en 1953 para criar ganado holstein de pura sangre cuando una dictadura militar asumi el poder, y no regres a mis labores de asesora hasta 1958, cuando el ambiente para la planeacin se torn ms propicio.
2 Algunos de estos primeros memorandos ofHistory ofPolitiCIII Ecol1olllY (1978). han sido publicados por el ol/mlll

Temo que no se me debe reconocer mucho crdito por la orientacin del primer estudio por pases del Banco Mundial (el de Colombia en 1949) hacia programas especficos y no hacia tasas globales de crecimiento. Por una parte, en aquel tiempo no existan en Colombia las Cuentas Nacionales (ni un ndice de costo de vida, ni tampoco series de medios de pago); adems, el desarrollo estaba apenas surgiendo como un campo especial de la economa, y la explosin de modelos de crecimiento que sigui al modelo Harrod-Domar todava no se haba extendido al anlisis de economas 'atrasadas' (la descripcin de aquella poca). No obstante, si as hubiera sucedido, lo ms probable es que yo no hubiera adoptado tal enfoque, ya que todos los trabajos que realic en la poca de la Gran Depresin y del Ncw Dcal fueron bsicamente motivados por dos objetivos: el pleno empleo bajo condiciones de estabilidad, y las polticas especficas que promovieran la realizacin de aquellos objetivos. Ya en 1930 haba estado abogando en Harvard por una poltica de gasto deficitario de caja, y en 1935 haba elaborado con Martin Krost para el Gobierno Nacionat series de dficit de caja, haba diferenciado entre la efectividad multiplicadora de los diferentes componentes de la serie, y haba hecho clculos aproximados respecto del volumen de ahorro y por ende de la inversin que acompaara al pleno enlpleo -y de la posible magnitud del presupuesto federal bajo tales

I , ,

t "
1

l
i j
I
I


I k

f
t

168

LOS OBJETIVOS DEL DESARROLLO

CUADERNOS

DE ECONOMA

18-19

169

LA, FORMU~ACIN MAS ESPECIFIcas

DE OBJETIVOS

EN TRMINOS

ducto (por el lado de la oferta); o a una relacin entre capital y producto.

casi mecnica

En 1960 e~ pre~idente de C.olombia, Alberto Lleras, me pidi que aceptara se.r, mlembr? de hempo completo del Consejo Nacional de PlaneacIOn (antenormente me haba solicitado . . P residir d IC h C ~nseJo. ) N.0. estuve e~ condiciones de aceptar, debido a compro- mISOS adquIrIdos. antenormente, pero por cuenta propia emprend la tarea de .reflexIOnar acerca de las bases de un posible plan. Tuve op?rtumdad de .hacerlo en diciembre de 1960, durante las largas vacac:ones de NavIdad. Est~ fue el origen de lo que (en Colombia) llegana a conocerse amplIamente como 'Operacin Colombi (1961)3 Y de lo que con el tiempo se convertira en la Estrategia d:l ' Sector Lder y en el Plan de las Cuatro Estrategias (1971)4. Ex;contr~ p~)Ca i.nspiracin en la mayora de las publicaciones de la decada L1elOS cmc~enta, que hoje sin gran dctenimiento en aquel entonces. El AmCnCf/!l Eco1lol11ic Rcvicw haba comenzado a publicars,e como una revIsta matemtica. Desafortunadamente se me ha.bla escapado el excelente libro de Harvey Leibenstein5, con sus br~llantes con~el:'tos sO,b.re~a 'trampa de equilibrio de bajo nivel' y el esfuerzo nllmmo cntIco requerido para escapar de aquella. En I?enera~ este. libro no reci?i la atencin que se mereca, quizs d.~bldo al enfasls que se ~e dIO a la tasa de crecimiento de la poblaCIOn CO~10 un .elemento ~nherente a la trampa y a la inferencia de que sena posIble reduCIr dicha tasa al cambiar las condiciones socioec?nmic~s. Ambos puntos eran, a mi juicio, vlidos, pero los escntores aun no estaban preparados para admitirlo, Los conceptos de contadura que se originaron en los trabajos de Keynes y Kuznets, combinados con el trabajo de los constructores de model,os (en forma algebraica) que se inspir en Harrod y Dom?r, hablan transformado el desarrollo en un proceso de credmlent? que se apoyaba en unas pocas variables cuantificables. Para ~mes de poltica, el importante tema de la causa]idad se vio reducIdo a la discusin de un nmero de 'restricciones' en el pro3
4 5 L~ edicin en ingls,fue mime<?grfi~l:iI y distribuid por el Bnco de l Repblrc~ 196~; Se publrc~on vanas edIcIOnes en espil.ol. Curne"L. TheColomblnPIn 1971-1974: testof theleadingsectorstrtegy", en.Wor/d f!eveloPI11Cl1t,Vol. 2, Nos.10-12, octubre-diciembre de 1974, pp. 69-72. Lelbenstem, Hrvey, EC0l101111C Bckwrdllcss lid Ecollomic Dcvclopmcllt, New York, The Free Press of Glencoe, 1950.

r
I
I

Cuando Keynes identific la demanda con la demanda monetaria y aparentemente enterr la Ley de Say, no quedaron sino las fuerzas por el lado de la oferta para ser tenidas en cuenta bajo condiciones en que no hubiera escasez de demanda monetaria, y Nurkse haba dado un nfasis abrumador a la 'restriccin' de la formacin inadecuada de capital causada por un ahorro inadecuado. A esto se le sum posteriormente 'la restriLLin de divisas', al igual que otras restricciones relacionadas con la produccin fsica en el sector agrcola o con los obstculos a la transferencia y adopcin de tecnologas. En breves trazos, esta fue la situacin que prevaleca a fines del ao de 1960 cuando empec a ocuparme nuevamente de los planes nacionales. Como con frecuencia sucede cuando uno trata de resolver un problema en forma muy consciente, se puede esperar alguna ayuda del inconsciente. Este fue el caso en cuestin. Haba estado buscando algo dramtico o notable -como el gasto deficitario en la dcada de los aos treintay reflexionando cunto ms fcil sera si el problema radicara, como en aquel entonces, en el desempleo masivo. Todava puedo recordar vivamente el momento y aun el lugar preciso (esperando la llegada de un ascensor!) cuando y donde el inconsciente encontr la respuesta. 'Pero si el desempleo masivo s existe en los pases en va de desarrollo, solamente que no lo llamamos as sino que le damos el nombre de empleo con baja productividad, o de desempleo disfrazado, el problema debe expresarse en trminos de pobreza o de empleo deficiente y no de desempleo'.. Pero este tipo de desempleo' masivo es estructural o institucional, o constituye un caso de mala asignacin de recursos que en modo alguno se debe a una interrupcin del flujo monetario (o al hecho de que la inversin voluntaria sea insuficiente para igualar al ahorro voluntario) y, por lo tanto, no es susceptible de ser solucionado con frmulas keyncsianas. De igual manera, las barreras y obstculos para una reasignacin de los recursos humanos y para el crecimiento de la poblacin son demasiado grandes y estn muy arraigados como para que los mecanismos neoclsicos de movilidad puedan hacerles frente en forma satisfactoria. Desde luego no vislumbr todas esas implicaciones de inmediato, pero v lo suficiente como para generar esa emocin intelectual, tan rara pero preciada a la vez, cuando se ha podido eliminar un obstculo y el camino de repente aparece despejado. En el curso

I .
! f I

I
!

170

LOS OBJETIVOS

DEL DESARROLLO

CUADEI{NOS

DE ECONOMA

-!-1Y

171

de tres semanas, y en un estado de euforia, redact mi memorando para:l Presidente (,":11. d~cumento de 150 pginas a doble espacio; tamano legal) y le di el tItulo algo presuntuoso de 'Operacin Colombia', puesto que estaba convencido de haber encontrado la respuesta acertada. De hecho constitua un esfuerzo encaminado a exponer de una manera vigorosa y desenfadada los argumentos a favor de un curso especfico de accin. Defina el problema del desarrollo en trminos de pobreza y desigualdad, y prosegua elaborando tanto un diagnstico como una solucin detallada del problema. La pobreza, especialmente en el sector agrcola, era el resultado de un empleo' deficiente' o 'errneo' que produca un rendimiento muy bajo en un campo superpoblado. La causa bsica estribaba en la incapacidad del mecanismo de movilidad para lograr una reasignacin suficientemente rpida de los recursos, especialmente de los recursos humanos, lo cual conduca a una subutilizacin y creaba obstculos a la mecanizacin y tccnificacin de la agricultura. Por lo tanto la solucin pareca ser clara. Deba constituirse en una ayuda para ese mecanismo, concentrndose en lo. creacin de empleos urbanos adecuados -a fin de sustituir la presin de la miseria por el aliciente de empleos mejor remunerados-o Lo que esto podra significar en trminos de tasas de crecimiento lo consider como un razonamiento secundario. Sin embargo, con el propsito equivocado de darle un toque atractivo a la recomendacin de poltica, suger una meta inicial de crear 500.000 empleos urbanos adicionales en un perodo de dos aos mediante un p~~grama arrollador, lo cual indudablemente disminuy las posibilidades de aceptacin al asustar a unos y motivar a otros a re~ chazarlo como poco realista. El argumento no se detuvo ah, sino que propuso y estableci con algn detalle un mecanismo para atraer y canalizar el ahorro hacia el sector de la construccin con base en una correccin monetaria parcial, con el fin de proveer fondos hipotecarios para la construccin y as crear el aliciente para el empleo urbano adicional. El n:emorando fue concebido en un momento poco propicio y el Gobierno de Colombia le dio muy poca consideracin, lo cual no era de sorprender, aunque el Presidente le dedic ms o menos quince minutos a su presentacin durante su discurso de inauguracin del Congreso el da 20 de julio de 1961. Los planes trienales, cuatrienales y decenales en trminos de tasas de crecimiento porcentuales del producto bruto se haban puesto de moda. El

plan de desarrollo para Colombia (elaborado en 1960) se expresaba en trminos de cuentas nacionales y tasas de crecimiento, pero sin una relacin evidente entre estos objetivos y las polticas para lograrlos; y, una tasa de crecimiento especfica, constituy la nica meta de planeacin que fue fijada por los documentos de trabajo y el informe principal de la Alianza para el Progreso en 1961. Por otra parte se acababa de introducir 1.1 legislacin sobre reforma agraria. La Operacin Colombia se discuti con bastante frecuencia, pero pocos comprendieron y aceptaron su urgencia y factibilidad. Como documento concebido para conquistar el apoyo para una poltica, su falla probablemente radic en ser demasiado especfico, pero debe recordarse con toda justicia que originalmente no fue escrito para su publicacin sino para el Presidente, y presumiblemente para ser sometido luego a la consideracin del Departamento Nacional de Planeacin. Sin embargo, este Departamento ya se haba comprometido con otro plan, y el Gobierno a su vez se haba propuesto realizar la reforma agraria y era signatario de fa Alianza para el Progreso. La Operacin Colombia se filtr a la prensa en forma incompleta, lo cual forz su publicacin sin antes haber sido estudiada o revisada. Mi siguiente intento, algo ms sofisticado y moderado, fue el borrador de un libro escrito en los primeros meses de 1963 para someterlo a un concurso patrocinado por McGra"iu-Hill, con un jurado nombrado por la Sociedad de Desarrollo Internacional. Fue lo suficientemente afortunado como para que se le otorgara el primer premio y, luego de algunas correcciones por mi parte y de otras amplias demoras, fue publicado en 1966 bajo el ttulo original, Acceleratil1g Developmel1t: The Necessity nl1d the Menl1s. Se fundamentaba en una documentacin mucho m~:r abundante que la que fue posible incluir en el memorando original y pretenda sacar provecho de los golpes que haba recibido el documento anterior. Comenzaba, sin embargo, con un ataque frontal al criterio prevaleciente de que el objetivo de la poltica era el logro de una tasa de crecimiento del producto interno bruto, sealando las ambigedades y fallas de ese concepto. Continuaba con la insistencia en que la solucin al problema agrario solamente podra encontrarse en las ciudades. Yo haba descubierto que mi viejo mentor, Jack Viner, haba escrito sobre el desarrollo en la dcada de los aos cincuenta algo que me pareca tener mucho sentido. As que, en parte por tal motivo, tuve mucho gusto en dedicarle mi libro. Por ejemplo, ya en 1950 Viner haba dicho: "Si yo fuera a insistir en que la reduccin de la pobreza masiva se constituye en una

172

LOS OBJETIVOS DEL

DESARROLLO

CUADEI~NOS

DE ECONOMA

18-19

173

prueba decisiva de la realizacin del desarrollo econmico, me apartara por completo de la totalidad de la literatura en este campo ". Era muy poco lo que se haba publicado hasta la fecha, pero dado lo existente, tena razn en lo que deca. Sea COmo fuere, expuse que el objetivo de la poltica de desarrollo debera ser el de alcanzar un nivel de vida tolerable para la clase ms necesitada7. Me atrev a conjeturar que si las polticas destinadas a alcanzar el objetivo se seleccionaran en forma ms acertada, el crecimiento del producto interno bruto sera an ms acelerado, pero esto sera ms una consecuencia que el objetivo principal8. Se podra encomendar a los estadgrafos la posterior tarea de calcular la tasa de crecimiento pero no fijarla como una meta. Con una sola excepcin -desafortunadamente publicada en el ampliamente divulgado Americall Ecollomic Review-, las crticas del libro fueron favorables y/ cosa bastante curiosa, no recuerdo persona alguna que objetara mi exposicin de objetivos, o el tratamiento ms bien desenfadado que le conced al producto interno bruto. Sin embargo, su impacto sobre la poltica era difcil de discernir. DESARROLLOS POSTERIORES Cuando diez aos ms tarde, en 1971/ tuve la oportunidad de disear un plan nacional para Colombia9, me abstuve de usar los trminos Operacin Colombia y Estrategia del Sector Lder, y se le dio en cambio el nombre de el Plan de las Cuatro Estrategias. Dos de las estrategias o elementos eran los sectores lderes, de exportaciones y construccin, la tercera era una mayor productividad en el sector agrcola (un objetivo ambiguo pero no controversial), y la cuarta una mejor distribucin, en realidad una mezcla de objetivos y estrategias. Sin embargo, un determinado nmero de elementos, particularmente en lo referente a la implementacin del plan, fueron extrados de la Operacin Colombia. La base terica del Plan apareci en Acce!eratillg Devclopmcnt y/ en forma

~~nomic

1 O disfrazada,
ouma!

en un artculo
(diciembre

mo que fue publicado ms exphcIta

en TlIe en TlIe

constraint: a partial solution' y en forma oumal 01Economic Studies (mayo de 1974).

de 1971) bajo el ttulo de 'T~~ exchange

t
I f

I f
I

i I
,
I I

Las Cuatro Estrategias se difer~nciaba de l.a r:nayora ~e lo~ p~anes nacionales en que pona de reheve los obJetivos, el dIagnost:~o y los problemas de implementacin, ~bstenindose de especIfIcar metas cuantitativaslO. Previendo crticas a este respecto, el plan manifest que las respuestas a los interrogantes sobre qu tanto y por cunto tiempo se daran 'en la medi~a. y/ por el tIeI~1po q:re fueran necesarios' para alcanzar los proposItos d~ una. aSI~na~I,on mucho mejor de la mano de obra y de una mejor dIstr~bu~lOn. Surgi alguna crtica en cuanto a la f~lt~ de me~a~ cuar~titativas, pero sorprendentemente sta fue muy hmItada, qU1~as debIdo a 9,ue los mayores debates se relacionaron con parte de la Impleme~1tacIon, sea con la correccin monetaria de los ahorros para prestamos hipotecarios, y sta hiz~ l~ veces, de par~r~yos. ~as export~ciones mostraban un buen creCImIento baJo las pohticas eXIstentes, de modo que los esfuerzos se concentraron en la construCcil; de edificacio~1;s -una industria que estaba pasando por w1largo penado ?e ~epr~sIon y que requera del establecimiento de un esquema mstituclOr;al radicalmente nuevo, el cual fue adoptado, Desafortunadamente solo estuvo en operacin por ao y medio, tiempo este que fue suficiente para demostrar el enorme potencial inexplorado que exista en este sector, pero insuficiente para utilizarlo al mxin.o, especialn:en~e en asocio con un nuevo diseo urbano que garantIZara un CreCIl11lento ordenado en la demanda y disminuyera las desventajas de las re:'ls metropolitanas". Quizs por vez primera en la historia de ColombIa, los avisos en zonas de construccin en solicitud de mano de obra no calificada sustituyeron a los acostumbrados avisos de 'No hay vacantes' . PROBLEMAS NO RESUELTOS A LOS OBJETIVOS CON RELACIN

~.

I
Viner, JiJcob, lJ/teml7tiol1171 Trarle I7l1dEcol1olllic De'dopIIICl/t, New York, John WilIey nd Sons, 1957. 7 AcceleratiJ/g DevelopllleJ/t, McGrw-Hill, 1966, p. 20. S Parece que el mismo pensamiento fue expresado por Joan Robinson. Vese u na alusin en este sentido en Streeten, pul, Trade Strategies lor DevelopllleJ/t, Londres, Macmillan, 1973, p. 6. 9 Esto fue posible gracias al Presidente Misael Pastrana y al jefe del Departamen to Nacional de Planeacin, Dr. Roberto Arenas. 6
I

Pese a que yo fui de los primeros en subrayar lo inadecuado de las tasas globales de crecimiento como metas para el desarrollo y
10 Vase Gllidclilles (or a New Sfmtegy, Departmento Ncional de Planecin, Bogotj, 1972. La discusin de los objetivos plantead~s aqu, si.gue muy de cerca I discusin contenida en ese pequefio volumen escnto en Juho-gosto de 1971. 11 Vase Currie, L., Tl7l11illgthe Megalopolis: A Desig/I for Url"~1lGrowtl1, Pergamon

Press,1976, y un buen nmero de libros y rtculos antenores.

174

LOS OBJETIVOS DEL DESARROLLO

CUADERNOS

DE ECONOMIA

18-19

175

la

importancia de las polticas especficas diseadas para disminuir

tanto la pobreza corno las diferencias en los niveles de vida y de oportumdades -un criterio que es cada vez ms aceptadome proyuse enf~tizar que esto no implicaba necesariamente que las pohtIcas tuvIeran que ocuparse de mejorar el bienestar del sector ms pobre, donde ste se encuentre en determinado momento ni en tratar d~ ~nantenerlo en lo que est ocupad012. Desgraciadament: ,tal reqmsIt?, que yo consider vital desde la poca de la OperaClOn C?lombIa: o no fue comprendido o no fue aceptado por la r:1ayona de qmenes abogaban por un replanteamiento de los objetIvos. Por lo tanto me encontr en una posicin de desacuerdo en cuanto a la poltica con quienes estaba de acuerdo, al menos en cierto grado, en los objetivos. Es por eso que agradezco la oportunidad de tratar de esclarecer mi posicin, ya que corno antiguo partidario ~el New Dca!, me molesta que pudiera aparecer corno un partidano de los reaccionarios en un problema de esta ndole. Con el deseo de ser ms explcito, presentar algunos ejemplos. Estoy de acuerdo con la aseveracin, y por cierto la he sostenido, que la mayor concentracin de pobreza en la mayora de los pases llamados 'en desarrollo' se encuentra en las reas rurales. He estado muy poco convencido, por decir lo menos, de la conveniencia y necesidad de la redistribucin de la tierra y de toda la gama de polticas que tienen por objeto incrementar la productividad fsica por hectrea de la gran masa de los pequeos campesinos corno solucin a la pobreza rural. Cmo se podr explicar la aparente contradiccin? En primer_~~gar, corno asesor del Gobierno de Colombia acepto corno condICIones necesarias para la fonnulacin de polticas los supuestos .de una economa mixta y el principio de igual tratamIento baJo la ley a grupos en igual posicin. Esto parecera descartar la expropiacin sin compensacin. Pero con compensacin a un valor comercial justo, la alternativa resultara o en un pr~cio relativamente alto de la tierra para el pequel.o campesino, o SI el programa ha de ser algo ms que una solucin parcial que posiblemente slo servira para bloquear soluciones alternativas, en u~ subsidio muy grande pagado por el Estado (es decir por los contnbuyentes) al pequeo campesino. Adems, el nmero de
12 En letra itliCa
en el Accclcralillg
DCVel0P'IIC/II,

campesinos es tan grande que la subdivisin necesariamente tiene que ser inapropiadamente pequea para los fines de una eficiente agricultura mecanizada. Finalmente, las elasticidades de ingreso y precio de la demanda para productos agrcolas son tan bajas, que cualquier logro en productividad fsica de un gran nmero de campesinos empeorara los trminos de intercambio hasta en un grado tal, que representara la ruina de todos, con excepcin de los que se encuentren en las posiciones ms favorables. De modo que llegu a la conclusin, que con el tiempo fue fortalecindose, de que la solucin al problema de la pobreza rural debe encontrarse en el estmulo al ya tan eficazmente comprobado mecanismo econmico de la movilidad, de ayudar al proceso de creacin de un mayor nmero de empleos en la produccin de artculos para los cuales existe una demanda latente y una elasticidad de ingreso de la demanda altas, y tal clase de empleo (a excepcin del petrleo) se desarrolla con mayor eficiencia en las ciudades. En breve, mi solucin estriba en tornar medidas deliberadas con el fin de acelerar el curso de los sucesos, un proceso que ha tenido lugar en todos los pases que ahora clasificamos corno ms desarrollados, y que est ocurriendo en la mayora de los pases que denominamos en va de desarrollo. Las objeciones que a este criterio se han hecho consisten, a mi juicio, en un nmero de aseveraciones en el sentido de que las ciudades no pueden' absorber' o suministrar empleo para la mano de obra rural subutilizada, que el aumento requerido en el empleo urbano no es factible, que estoy condonando la desigualdad y obligando a los pobres del campo a vivir en tugurios urbanos, que todo lo que hago se limita a abogar por un proceso desacreditado de filtracin, cuyo fracaso en resolver el problema ha sido demostrado. Pero desde un comienzo la estrategia propuesta por m nunca ha estado basada en un rgimen pasivo de !assez-faire. En efecto, la poltica formulada en Operacin Colombia fue rechazada en gran parte debido al hecho de que requera por parte del Estado de medidas demasiado drsticas destinadas a sustituir la fuerza de una miseria insoportable por la atraccin eficaz de empleos nuevos y mejor remunerados. Esta fue la motivacin de la estrategia del Sector Lder: estimular el ahorro privado a travs de la correccin monetaria, su canalizacin hacia las instituciones de ahorro y prstamo, y el diseo propuesto de ciudades dentro de la ciudad para el crecimiento de las reas metropolitanas, en las cuales instituciones pblicas pudieran tomar la iniciativa en cuanto a una mejor planeacin y a una mayor inversin.

t !
t

I I

1 \

t. ,
I

I t
I

1 I
. I i ,

original,

p.22

.i _.",,1..

V .

176

LOS OBJETIVOS DEL DESARROLLO

CUADERNOS

DE ECONOMA

18.19

177

Esto

sera entonces lo que yo clasificara como el primero de los

pers?~a1 -yo mIsmo 1os tengo- pero al mismo tiempo debe es admItIrseque estamos en la obligacin de com p artir estos valo . res con ot ras d" ISCIpmas, que d e b emos identificarlos y exponerlos l
t~atar de separar/os de una descripcin del funcionamiento dlI sIs~e.~a y del uso apropiado de herramientas econmicas de ~n~hsIs como son las elasticidades de demanda, la productividad f~sIc~.y de valor por u~idad de tierra por hora/hombre (y el sIgmfIcado de la dI~erenCla), la movilidad, las economas de escala, el costo.~e 0I;0rtumdad, ete., para cuyo uso necesitamos el criterio ?e l.a~fIcIencIa. De lo contrario, sera difcil separar la contribucin mdIvIduallJue podemos hacer en nuestra calidad de economistas. Con demasIa~a frecuencia el ataque directo a la pobreza parece hacer caso omISOdel uso de estos instrumentos. Es prec~so ~stablecer una distincin entre los aspectos cualitativos y c~antItatIvos. de las polticas (lo cual tiene que ver tambin con la to~ma de evItar la falacia ?e composicin). El hecho de que el duahsm~ perdure no ~ecesanar:1ente significa que la movilidad y el meCamS?10de precIOS han dejado de funcionar, sino que, por s solos, son 1l1capaces de hacer frente a la magnitud de la tarea de ~n modo adecu~do: En trminos absolutos, posiblemente hay un Importante mOVtmIent? ascendente hacia empleos mejor remunerado~. Pero con relaCIon a la tasa de aumento en la fuerza laboral, p~)sIblemente es insuficiente. Un grado de movilidad que producma una escasez de .mano de obr~ que conllevara un rpido aumento en la tasa salanal de los trabajadores no calificados puede ser totalmente anulado por una tasa de natalidad alta. Un aumento en la productivida~ fsica de un solo campesino puede significar ~n. aum~n.to en su mgreso real; un aumento igual en la product~vIdad fIstCa de todos los campesinos puede empeorar las condiCIOnesde todos ellos en trminos de ingresos monetarios. Cuando solamente se c?nstruy~ un ~~mer.o limitado de casas de lujo habr muy poca o nmguna fIltraclOn; SI el nmero de casas que se est c.onst~~yendo es. igualo supera al de la formacin de familias, la flt:~cIon se conVIerte ~n ~n. ro que elimina la necesidad de tugurios adtClonales. Para un mdIvIduo, el costo de oportunidad de construir su propia casa puede estar cerca de cero. Pero lo mismo se puede decir de un programa organizado y eficiente que utiliza la mano de obra de centenares de miles de trabajadores subutilizados.

problemas no r~suelt?s e~ .las. :Iiscusiones actuales sobre el desarro~lo, la creCIente Id~ntIfIcaclOn de objetivos de desarrollo Con una sene de recomendacIOnes de poltica. Puedo asegurarles q ue no tengo objeciones contra los economistas P oseedores de val o res .

De modo que mi primera conclusin consiste en que debemos distinguir entre los objetivos y las polticas destinadas a lograr dichos objetivos, y no suponer que la ausencia de un ataque directo a la pobreza es un indicio de la falta de inters en la misma. De lo contrario, temo que sea bastante probable que el escoger la abolicin de la pobreza en vez de las tasas de crecimiento como objetivo exclusivo del desarrollo conduzca finalmente a un incremento no deseado en la pobreza. POBREZA, DESIGUALDAD Y BIENESTAR

I
t.

Si bien el trmino pobreza' generalmente implica desigualdad, aqu se discutir la conveniencia de considerar estos conceptos por separado. El reciente y creciente inters por la distribucin del ingreso -el cual, a su vez, estriba en los valores personalessolamente puede ser provechoso. Pero es preciso efectuar un anlisis ms profundo que no se conforme con simples cuadros destinados a establecer qu porcentaje de la fuerza laboral recibe qu porcentaje del ingreso. Al tratar este tema se deben tomar en cuenta no slo los aspectos cuantitativos sino tambin los cualitativos. La preocupacin por la distribucin proviene de su supuesta relacin con la sensacin de bienestar. Pero la relacin entre bienes y bienestar es tenue y existen motivos para creer que es cada vez ms tenue a medida que crece la produccin per cpita. Es conveniente hacer una distincin entre las necesidades que los bienes y servicios supuestamente deben satisfacer, y los deseos o exigencias de obtener los bienes y servicios que las necesidades originan. Como el hombre es un animal social, es conceptualmente posible distinguir entre aquellas necesidades que tienen una base material y las que son ocasionadas por relaciones emocionales o interpersonales, aunque, como en el caso del sexo, puede existir una superposicin de elementos. Entre las necesidades materiales, por una parte, y las necesidades sociales, por la otra, existe una zona gris de deseos que no son originados por ninguna de dichas necesidades sino que existen, bien por razones de conveniencia, o bien para aminorar las penurias y mejorar la calidad de vida, independientemente de las implicaciones sociales o interpersonales. En otras palabras, como sucede en muchas distinciones cualitativas, un espectro constituye una analoga ms certera que una lnea de puntos homogneos. Para nuestros propsitos, la importancia radica en que un extremo del espectro -las necesidades fsicas-

t 1 t
\

I
i

I \

178

LOS OBJETIVOS DEL DESARROLLO

CUADERNOS

DE ECONOMA

18-19

179

es fijo y solamente puede ocasionar un nmero limitado de deseos o exigencias; el otro extremo, que consiste en necesidades sociales est limitado en cuanto al nmero de necesidades primordiales' p~ro sati~fa~e~las en nuestra sociedad moderna dara origen a u~ numero mfImto de deseos. Es posible satisfacer las necesidades fsicas humanas bsicas; las necesidades sociales, en la forma en que se procura atenderlas ahora, son insaciables, como lo son los deseos que dichas necesidades ocasionan. Es en este ltimo extremo del espectro en el cual la relacin entre la creacin de ms y ms deseos, su satisfaccin y un aumento en la sensacin de bienestar es cada vez ms tenue. E.l porqu de esto se basa en el hecho de que la necesidad emoCIonal del hombre de pensar bien de s mismo (estimacin propia) deI?end~, de lo que l cree que otros piensan de l, o del respeto, la ~shmaclOr~, el amor o simplemente la importancia (aunque esa Importar~.cIa a vece~ se lo~ra a travs del odio o del temor que otros le tIenen) que el consIdera le son concedidos. Durante mucho tiempo el hombre se garantiz esta importancia, como miembro de un grupo, mediante el desempeo de tareas que eran esenciales para el bienestar del mismo grupo. Posteriormente esto fue suplementado por la satisfaccin que derivaba de la contemplacin de lo que estaba creando o contribuyendo -una sensacin de lo!?ro-: Pero para un nmero cada da mayor de personas, las eXIgenCI~s de eficiencia y especializacin las han privado de la oportumdad de experimentar esta sensacin. El hombre ya no hace cosas para los dems, ni aun para s mismo, sino por 'dinero'. Por lo tanto se ve obligado a medir su esta tus, o la importancia q~e representa para los dems, en trminos de su ingreso o de su nivel de gastos, o de su ttulo con relacin al de los dems. La pr~duccin se convierte cada vez ms en un producto secundario mCldental de l?s esfuerzos por satisfacer una necesidad social (y po~ ende e?,oclOnal) que tales esfuerzos no pueden suplir de modo sa.hs~actono~ o por evitar la sensacin de fracaso que acompaa la perdIda del mgreso o del empleo. Siempre hay personas que perciben mayores ingresos, que tienen niveles de gastos ms sofisticado$ y ttulos ms honorficos, de tal modo que la frustracin persiste. Pa~a ser respetados, nos esforzamos por ser ms eficientes (o evitamos las penalidades de ser menos eficientes), lo que conduce a una mayor produccin per capita y a un mayor nmero de deseos o ~xigencias por obtener ms cosas que una vez obtenidas no ~atIsfacen la necesidad emocional. En la adquisicin de bienes, mgreso o ttulos, la satisfaccin ex post raras veces es comparable a la anticipacin ex ante.

el La relacin de todo esto con' el afn de rivalizar con el vecino', fecto de seguir la corriente', 'el efecto snob' y 'el efecto de emutodos estos que pueden ser clasi,ficados .co~o facin' -elementos modo de ver ~s mas de~cnptIvo el 'efecto de frustracin' (que a ~i que el 'efecto de demostracin)fue reconocida ant~norm~nte por Veblen y Knight, ms tar.de por .Duesenberry y Lelbenstem y ms recientemente por GalbraIth y MIshan, entre otros. Perc: ape~as estamos comenzando a discernir lo que 7sto realment~ ImI?lIca, las dIscusIones especialmente para la desigualdad internaclOnal. ~n sobre los objetivos del desarrollo hemos tendIdo a mezclar la privacin (predominante en las 'econo~as afligidas') ~on la frustracin (que al mismo tiempo es particularmente aplIcable a las sociedades ms opulentas). La una tiene que ver con las necesidades del hombre nicamente en su condicin de animal; la otra, como ser social. Pero ambas estn relacionadas de diferentes maneras con una sensacin de bienestar, que en su mayor parte consiste en estimacin propia o en pensar bien de s mismo. Un esfuerzo por medir una sensacin de bienestar o la ausencia de frustracin por medio de la distribucin aritmtica del ingreso puede considerarse como un proc~dimiento algo sin:pli.sta. La frustracin, en tanto que no sea motivada por la penuna smo por necesidades sociales sin satisfacer, puede surgir aun cuando un porcentaje muy pequeo tenga el ingreso, el consumo y los ttulos que los otros no tienen. Surge en l~s ~ases ms pob~es .cua~?o los niveles de consumo, por muy eqUitativa que ~ea .la dIstnb~~lOn, son muy inferiores a los que existen en pa~es mas nco~, y o~lgm~ envidia, aversin y resentimiento en los pnmeros, y mIedo, mqu~etud y un cierto elemento de desafo en los ltimo~., Bajo e~tas CIrcunstancias no puede haber una verdadera sensaClOn de bIenestar . en el sentido internacional. tema Admito que este es un tratamiento muy incompleto de ~n muy amplio13. Fue introducido nicamente para senalar .la dificultad V complejidad del concepto de 'desarrollo' y sus obJetivos. En iociedades muy pobres, la eliminacin de la privacin debe tener precedencia, dejando que la poltica ms efectiva y factible para alcanzar esta meta se convierta en. el tema ms importante. A medida que ascend:mos la escala, sm embar~o, la frustracin asume una importanCIa cada vez mayor, no solo a

t I
1

I I
! I
.

13 Tratado en forma ms extensa por Currie, L., "Wants, needs, well-being and economic growth", fOil mal 01 Eco/1omic Studies, mayo de 1975.

180

LOS OBJETIVOS DEL

DESARROLLO

CUADERNOS

DE ECONO/l/lA

18-1Y

181

n,ivel nacional

sino internacional.

Si bien podemos

estar conven. De modo que el efecto de frustracin, o la. dismin~~in en la nsacin de bienestar, aunque todas las necesidades flsicas hayan s:edado satisfechas, est relacionado con l~ desigualdad a tra~s del impacto de varias clases y grados de desigualdad, en el sentIdo del valor o de la importancia del individuo o de la nacin que asee menos que otros. Obsrvese la palabra 'sentido': Aunque Pstemos convencidos de que existe solamente una relacin tenue, e . a partir de cierto punto -entre posesIOnes y b ienestares t o no ' disminuye la importancia que la desigual.dad repre~enta p~ra el bienestar, siempre que la gente que no tiene poseSIOnes pIense que stas son importantes. A esto se debe que la asi~nacin de recursos sea an menos defendible, excepto en la medida en que tal asig-nacin pueda constituir una parte necesaria del proceso de satis-faccin de todas las necesidades fsicas. Fueron estos pensamientos los que, en el estudio que acabo de mencionar, me indujeron a sugerir la conveniencia de desarrollar varias metas para diferentes grupos de pases, con un creciente nfasis en la identificacin y promocin de motivaciones no econmicas, cuya adopcin conducira a una disminucin en el crecimiento econmico de los pases desarrollados, mientras que una mejor utilizacin de los recursos llevara a tasas de cre~imi~~t? ms altas en los pases en desarrollo. De otro modo, sena dificIl determinar la posibilidad de reducir la desigualdad internacional en un futuro cercano, Sea como fuere, es algo que no puede ignorarse indefinidamente. Ahora debemos comprender que, incluso con un alto nivel de gastos per cpita, y con el logro y la preservacin de los derechos civiles y econmicos, acompaados por un crecimiento econmico, no se alcanzara, por s mismo, el producto final de bienestar, si se continan empleando los medios insatisfactorios actuales para adquirir importancia y estimacin y para evadir las sanciones impuestas a los productores ineficientes o solamente marginales. Pero definir qu otras distintas motivaciones existiran y cmo implantadas es un tema demasiado extenso para ser cubierto en este artculo. La redistribucin del ingreso y aun de la propiedad existente en lugar del crecimiento, o, si fuera necesario, a expensas de ste, tiene numerosos defensores muy locuaces; sin em.bargo, me parece que este punto de vista est perdiendo terreno a medida ,que crece la conviccin de que una poltica de esta naturaleza tiene mayores probabilidades de conducir a una dictadura militar que a la realizacin de una imagen idealizada de naciones de pequeos y satisfechos campesinos propietarios. Con respecto a esto, Arthur

cIdos de que la brecha en el nivel de consumo per cpita entre los


pases ricos y pobres de ningn modo constituye una medida exacta de la brecha en el bienestar, tal brecha, sin embargo, est ah, brindando un motivo que puede crear sentimientos de frustra. cin o al menos la oportunidad para ser explotada polticamente desde ese ngulo. As que un objetivo adicional consiste en cerrar o, ~isminuir la brecha en los niveles absolutos de consumo per caplta, tanto entre pases corno dentro de los pases mismos, y esto tambin se presenta como un problema no resuelto. Sin embargo, tal disminucin requiere un esfuerzo formidable. Con una aceptable tasa de crecimiento en el PIB de Colombia del 5% por ao en el perodo 1950-1972 (la meta de desarrollo fijada por la Alianza para el Progreso), la brecha absoluta entre Colombia y los Estados Unidos en trminos de ingreso per cpita aument durante todo el perodo. Con base en varias proyecciones que se realizaron en un estudio que dirig14, se lleg a la conclusin de que slo para mantener la brecha que existe en los ingresos per cpita, en trnunos de dlares de 1970 durante los prximos 25 aos, se necesitara que el PIS de Colombia creciera a una tasa de 12 % a 13 % por aI''io (segn las diferen~ tes hiptesis de una disminucin en el crecimiento de la poblacin) durante todo ese perodo, La forma actual de tratar la desigualdad en trminos de la distribucin aritmtica del ingreso es, a mi juicio, la ms inadecuada en cuanto implica una clasificacin relativa de los pdses en trminos de bienestar, y esto es, supuestan1ente, la justificacin para preocuparse por la distribucin. En el plan de Colombia para 1971-1974, el nfasis se traslad ms bien a la conveniencia de disminuir las diferencias en el modo de vida, en los niveles de gastos y oportunidades, que a la distribucin del ingreso. La diferencia les puede parecer insignificante, pero tiene, a mi juicio, una base psicolgica muy slida. Una persona acomodada, que vive modestamente y al10rra la mayor parte de su ingreso, no est causando una desviacin tan grande de bienes de consumo o recursos, ni est tampoco contribuyendo tanto al efecto de frustracin como si tuviera un consumo conspicuo. En esta observacin podran basarse muchas implicaciones de poltica.
14 Realizado porel Institutode Estudios Colombianos para Resol/rses for /iJe Fl//l/re ll/e. y por el Instituto Latinoamericano de Planeacin Econmica y Social, Naciones Unidas, Santiago, 1976. Pu blicado bajo el ttulo Recl/rsos !,lIra el fl//l/ro, COI0l1//JiIl1950-2000, 1982/.

182

LOS OBJETIVOS DEL DESARROL.LO

CUADERNOS

DE ECONOMA

'18-19

183

Okun15 ha prestado un servicio muy til al vincular la discusin sobre la igualdad y la eficiencia con la discusin sobre la preservacin de los derechos personales, tema que los economistas generalmente tienden a descuidar. Consideraciones como stas contribuyen sin duda a explicar lo que parece ser una tendencia hacia un cambio en el tema de discusin, es decir el de la re distribucin versus el crecimiento para los pases en desarrollo, frente a una mejor distribucin eDil crecimiento o a polticas encaminadas a garantizar que la mayor parte de los frutos del crecimiento beneficie a los grupos de menores ingresos16. De modo que el terna del crecimiento versus la redistribucin est fusionndose con el de una mejor distribucin de los frutos del crecimiento. Cuanto mayor sea el crecimiento; habr ms para distribuir. Sin embargo, no es tan fcil deshacers del tema, puesto que todava existen otros aspectos que deben ser tratados, aunque sea en forma muy breve. DESARROLLO Y CONTROL SOBRE EL MEDIO AMBIENTE

': d tJ\oes t a de renunciar

. dd " d d a como n 1.eta en favor de una SaCIe a mtrospechva, d 1mo era' d y .' ". ,VIVI ble' , en la q ue se subraya la ImportanCla e a prople ad ' ' , de las tcnicas caseras (' h aga 1 uste d mismo ' ) y d e , o campesina d a1 , .t una e d ucacin informaJ19. En este punto uno . esta tenta o 1 evan ar d o e termll:o, r manos Y dejar el trabajo. Pero como SIgO usan
"

a la igualdad

de ingreso

entre las naciones

'

tratar de atribuirle algn significado, Adems, como WhIte la r esa mu y bien ',.,. ausencia de un acuerdo sobre lo que . se eXp b' t ' . de j a a la aSistenCia externa sm o Je IVO qUle re decir con' desarrollo " el f racaso, El cnte~lO nO provee las bases para evaluar el logro ? ~e ayuda para los ms pobres es una c,andad escasamente dI~', f ra Z ada Y tiende a descartar 10 que podnan ser .desembolsos 20 mas d 1d ::bo
efectivos aunque ms indirectos para e evar

e mve

' e Vi a

Habr quienes objeten, especialmente los expertos en ciencias polticas, el que no haya definido el concepto' desarrollo' (inciden7 talmente, muy pocos escritores lo hacen) y las objeciones seran vlidas. Se dice que realmente identificamos el trmino con las principales caractersticas de una sociedad tecnolgicamente avanzada. Pero estas son al mismo tiempo sociedades' en desarrollo' o en transformacin, de modo que estamos exponiendo como meta para otros pases en desarrollo un cuadro de civilizaciones en va de desaparicin1l. Las definiciones Naciones Unidas abraza la abolicin y la solucin de van desde declaraciones o estrategias de las (en realidad objetivos), en las que el desarrollo de todos los males que aquejan a la humanidad todos los problemas18, hasta la definicin muy

Se puede decir que el 'desarrollo' es un proceso de (move:se hacia), ms que de (llegar a), un estado que en general, cara~te:lza a ciertos pases que entre nosotros acordamos denommar paIses s desarrollados, Sin embargo, la palabra est cargada de valores mes 'buena', lo cual nos puede dar un indicio acerca de las carac, y d qUln ' d as o ' ' tersticas particulares que quisiramos ve,r llm~a d as, a . asimiladas. En efecto, John White va mas alla al deClr que esta 'coloracin moral' es el nico tema comn al sinnmero de usos y L se le da a la palabra que, de otro modo, tiene muy poco
,

contenid021.

'Qu es entonces 10 que nos hace pensar que el desarrollo ~bueno'? Quisiera afirmar que es la capacidad que creemos discernir en los pases 'ms desarrollados' de mantener un o dominio sobre su medio ambiente fsico, social, poltico,

es algo poder control econo en

mico y

demogrfico,

mejor

que el que tienen

los pases

que par;ce

acordamos desarrollo'

incluir

en la categora

de 'menos

desarrollados

Es difcil definir el trmino dominio', pero parece que no es difcil reconocerlo cuando lo vemos. Por ejemplo, Singapur rpidamente
alcanz la categora de pas ms desarrollado en este sentido

15 Arthur Okun, Eqllalily 1111 lficiellcy, T/e Big Tradc-olf Brookling Instmlllun, E 1975. 16 Esta parece ser la tendencia de los argumentos de Robert L. Rothstein, "The poltical economy of redistribution an self-reliance", World Developmelll, Vol. 4, No.7, julio de 1976, pp. 593-611, Y de I-Iollis Chenery en Chenery el al, Redislri/mlioll wi// Grow//, Oxford, 1974. 17 Dwigth Waldo, "Reflections on Public Administration ami National Development", III/erJlaciolla/ Social Sciellcc ollmal, Vol. 21, No. 2, 1969, p. 297. 18 Vesc la discusin excelente pero escptica de Marshall Wolfe," Approaches to Development: Who is Approaching What?", CEP AL, Review, Santiago, primera

de la

mitad de 1976, pp. 131-145. Sin embargo, su propia.lista de l~s c,aracterstic~s del desarrollo incluye los aspectos 'buenos' de las sOCiedades teC11lcamente mas avanzadas. Ibid, pp. 146-147. . .. . 19 A yres, Robert L.," Dev.elopme.nt pol,icy and the posslbilJty of a hvable future for Latin America', Amerlcal1 Poll/lcal SClellce ReVlew, Vol. 69, 1975. 20 White, John, T/e Polilics oI Foreigll Aid, London, Bodley I-Iead, 1974, p. 32. 21 Ibid., p. 42,

184

LOS OBJETIVOS

DEL

DESARROLLO

CUADEI<NOS

DE ECONOMA

18-1Y

185

palabra. Este nfasis en el controlo capacidad como una condicin esencial pero insuficiente para la supervivencia y el bienestar debe ser reconciliado con el inquietante hecho de que fuero~ precisamente las naciones ms desarrolladas de Amrica Latina las que, durante uno u otro perodo, perdieron una gran parte del aparente control que previamente haban logrado sobre su medio am.biente econ<?mico y poltico22 (Argentina, Cuba, Uruguay y ChIle). Pero, eVIdentemente, el control fue slo aparente e incapaz de hacer frente a las nuevas presiones y tensiones que son la consecuencia inmediata de la industrializacin y de la urbanizacin. Ha sido, o seguramente ser, reconquistado a un nivel diferente y la necesidad de dominio es dramatizada por su prdida. Lo~ ejemplos sirven para recordamos que el 'desarroIlo' no tiene que avanzar en forma lineal y que, en efecto, algunos de los pases tcnicamente an ms avanzados han estado peligrosamente cerca al punto de no poder hacer frente a serios problemas y a la prdida de un consenso general. Seguramente es intil esperar que se utilice una mayor precisin al tratar de definir un trmino como desarroIlo. Ciertamente implica una gran medida de satisfaccin de deseos materiales, una vida confortable y una menor sensacin de frustracin que conlleve un menor grado de desigualdad en los estilos de vida. Pero ms que todo espero que la meta incluya el objetivo prosaico y poco g/amoroso pero intensamente importante de adquirir un mayor grado de control sobre el medio ambiente, tanto a nivel nacional como internacional, como una condicin necesaria para la super-vivencia. Si bien esto puede parecerles bastante '2xagerado, yo no creo que 10 sea. Es indudable que la carrera armamentista nunca ha adquirido proporciones tan alarmantes como en la actualidad. Con la proliferacin de naciones y de armas altamente destructivas, un mejor entendimiento del medio ambiente en todos sus aspectos y un dominio ms consciente del mismo por parte del hombre parece ser una condicin esencia! de la supervivencia, y naturalmente debe tener precedencia aun sobre el bienestar. Provee una digna razn de ser para la ayuda externa y elimina el estigma de la caridad. Le da mayor fuerza a los argumentos en favor de una mayor igualdad internacional y de ah a la conveniencia de establecer diferentes tasas de crecimiento econmico.
22 Marshi11l Wolfe,

CONCLUSIONES puesto que los puntos que he tratado de resaltar son un po~o sutiles, puede ser peligroso intentar resumirIos, pero correr el nesga. La lnea divisoria que yo trazara entre los pases ms desarrollados y los menos desarrollados no puede ser establecida en trminos de crecimiento del PIB ni tampoco con base en el nivel de ingreso per 'cpita o su distribucin, sino en la creacin de. lo .q.ueparecen s~r las condiciones esenciales para ejercer un control sIgmflCante y consCIente sobre el medio ambiente, en bien de la supervivencia en primer lugar, y, en segundo, del bienestar. Posi?lemente tengamos diferentes opiniones en cuanto a lo que constrtuye un control adecuado del medio ambiente en trminos nacionales y globales, y hasta qu punto ese control sea compatible con la soberana nacional y con la preservacin de los derechos humanos, pero difcilmente podemos discrepar en lo que se relaciona con la necesidad de alcanzar un

~ criterio de desarrollo se evaluaran entonces con base en la creaClOn de las condiciones necesarias para ejercer tal control.
I
,

mayor

grado

de control

que el que existe actualmente.

El proceso

,el

t I

!
1.

Estas condiciones generalmente implican la satisfaccin, con la rapidez que sea posible, de las necesidades humanas bsicas, y una disminucin en el efecto de frustracin en 10 relacionado con las necesidades sociales. Probablemente sera conveniente aspirar a alcanzar tasas de crecimiento ms rpidas cuanto ms pobre sea la economa desde el punto de vista material. Pero una tasa de crecimiento ms baja en economas tecnolgicamente ms avanzadas (a consecuencia del ejercicio de un control ms efectivo, como se discuti anteriormente) beneficiara el desarrollo de otros medios ms satisfactorios para alcanzar mayor importancia en pro del individuo. De modo que no es posible tratar los objetivos del desarrollo de una manera acertada y efectiva sin tomar en cuenta sus diversos componentes -sectoriales, nacionales, internacionalesy la clase de necesidades que un aumento en la produccin se supone debe satisfacer. Tampoco las polticas pueden ser consideradas en forma aislada; es necesario revisarlas en lo referente a su consistencia con el logm de los objetivos de mayor alcance. En pocas palabras el tema es, por su misma naturaleza, tan complejo que hay que prever los peligros inherentes a un ataque directo, simple y de sentido comn, contra el problema del desarrollo. Existen muchos problemas, segn la extensin que se le d al concepto.

I !

01'. cit., pp. 154-155.


I

f
, .,'!

186

LOS OBJETIVOS

DEL DESARROLLO

CUADERNOS

DE ECON01vlA

18-19

187

Resulta, por ejemplo, pOCO til dar trabajo solamente para crear empleo (en realidad para redistribuir el ingreso) cuando existe la alternativa de crear empleo que aumentar la produccin de los bienes y servicios deseados. De ah que las polticas deben ser consistentes con el logro de los objetivos ms amplios. Otra aplicacin de este mismo pensamiento puede encontrarse en la crtica que se le hace a la promocin y al encauzamiento de los ahorros hacia la financiacin de vivienda para clase media y para edificacin comercial. Existen medios mucho menos destructivos para disminuir las diferencias en los niveles de vida, a travs de la poltica fiscal y del seguro social, que mantener en un nivel continuamente bajo a un sector cuantitativamente importante como lo es el de la construccin. Este es un ejemplo donde la persecucin de un objetivo secundario -vivienda de bajo costo- puede resullar en una poltica que finalmente conduzca a una menor, ms que a una mayor, disponibilidad de vivienda. Se podra pensar que al parecer me estoy apartando del buen camino; que habiendo sido uno de los primeros escritores que traslad la orientacin de los objetivos del desarroIlo de las tasas de crecimiento hacia la erradicacin de la pobreza, estoy abogando ahora por tasas de crecimiento an ms altas. Pero esto constituye una errnea interpretacin de lo que he venido sosteniendo. Me he opue<;to a que las tasas de crecimiento se constituyan en objetivos primordiales, pero no lque sean medios para alcanzar determinados fines. Mi principal objetivo en trabajos de desarrollo siempre ha sido el de acelerar el 'desarrollo' o apresurar la transicin hacia la categora 'ms desarrollada' o moderna. Creo que, en las economas afligidas. objetivos t1Jes como los de satisfacer necesidades fsicas, suministrar comodidades o bienes que mejoren la vida o disminuyan los trabajos desagradables y aminoren las formas ms agudas de frustracin, se facilitan con polticas que al mismo tiempo puedan conducir hacia una mayor tasa de crecimiento econmico. Ahora incluira la preservacin de los derechos tanto econmicos como no econmicos del individuo. Lo que quizs es nuevo es mi preocupacin por las consecuencias de la desigualdad en trminos internacionales y la sugerencia, tal vez heroica, de que los pases ms desarrollados exploren la posibilidad de fomentar motivaciones que tengan como consecuencia un estmulo menor para el logro de tasas de crecimiento ms altas y sostenidas. Aun con un grado mucho mayor de igualdad aritmtica en trminos econmicos, las motivaciones existentes no estn conjurando el efecto

de frustracin y conducen a una dependencia de crecientes niveles de gasto y de actividad econ~~i~a que, com~ metas. para l~s pases ms desarrollados, son dlfrcdes, nada satlsfactonas y peligrosas. Las implicaciones de la insistencia en dichas metas se exponen brevemente en el artculo al que se hizo referencia anteriormente23. Cuando se examinan estas interrelaciones, se observar que la aparente complejidad del tema resulta de cambios en l?s marcos de referencia que se emplean o suponen. Los que consbtuyen objetivos en un contexto, se c~nvierte~1 en med.ios para u~ fin, o en polticas, en un contex~~ mas ampho; es deCir, ,lo que ~lene a ser la misma cosa, las pohbcas en un contexto mas ampllO llegan a convertirse en objetivos desde un punto de vista ms limitado o restringido. Si se considera que he divagado lejos del t~ma, puedo reclamar el apoyo del editor de World Dcvcl0plllcnt, qUlen una vez escribi que fIla esencia de lo que a veces se denomina el enfoque institucional es escrudiar la justificacin psicolgica, social, poltica y cultural para la formacin de ciertos conceptos"24. El desarrollo es uno de ellos.

l
, t
I I I

23 Currie, L. "Wants, Needs, WeIl-being and Economic Growth", op. cit. 24 Streeten PauI, "An Institutional Critique of Development Concepts", pcal/ ouma!of50cio!ogy,Vol. 11, 1970,p.69.

Euro-