Missão da Revista do Serviço Público

Disseminar conhecimento sobre a gestão
de políticas públicas, estimular a reflexão e
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A Revista do Serviço Público é uma publicação
trimestral da Escola Nacional de Administração
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Revista do Serviço Público. 1937 - . Brasília: ENAP, 1937 - .
v. : il.
ISSN:0034/9240
Editada pelo DASP em nov. de 1937 e publicada no Rio de Janeiro até 1959.
A periodicidade varia desde o primeiro ano de circulação, sendo que a partir dos últimos
anos teve predominância trimestral (1998/2007).
Interrompida no período de 1975/1980 e 1990/1993.
1. Administração Pública – Periódicos. I. Escola Nacional de Administração Pública.
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ENAP
Sumário
Contents
Finalidade pública, autoridade governamental e poder coletivo 05
Public purpose, government authority and collective power
Jocelyne Bourgon
Articulação federativa na prestação de serviços sociais no Brasil 35
Federative articulation in the provision of social services in Brazil
Aldino Graef
Intersetorialidade e transversalidade: a estratégia dos programas
complementares do Bolsa Família 67
Intergovernmental and among sectors approach: the strategy of
the complementary programs to “Bolsa Família”
Trajano Augustus Quinhões e Virgínia Maria Dalfior Fava
A gestão da informação e a modelagem de processos 97
Information management and process modeling
Silvânia Vieira de Miranda
RSP Revisitada: A funcionária pública sob a Constituição de 1937 113
Amelia Duarte
Reportagem: Christopher Pollitt analisa a nova estrutura da
gestão pública no século 21 117
Para saber mais 125
Acontece na ENAP 127
RSP
Jocelyne Bourgon
Rc·ista do :cr·iço lúb|ico Brasi|ia ó1 (1,. S·¹¹ }an,Mar 2010 5
Finalidade pública,
autoridade governamental e
poder coletivo
Jocelyne Bourgon
Texto da Conferência XIV Congresso Internacional do CLAD
Salvador, Bahia, Brasil 27-30 Outubro, 2009
Introdução
Os proccssos dc rciorma dc lstado c do sctor púb|ico ·ariam cm diicrcntcs
paiscs c rcgiocs. l|cs rci|ctcm diicrcntcs circunståncias, ncccssidadcs c ii|osoiias
sobrc o papc| do go·crno na socicdadc.
Dcsdc a dccada dc 1980, as rciormas tcm dominado as agcndas go·crna·
mcntais cm todo o mundo. A|gumas csti·cram iocadas cm rcstaurar a saúdc
iisca| do go·crno c rccqui|ibrar o papc| do go·crno na socicdadc. Muitas tcm
tcntado apro·citar os bcnciicios da g|oba|izaçao c atcnuar scus impactos ncga·
ti·os. A maioria das rciormas do sctor púb|ico sc conccntra cm aprimorar o
dcscmpcnho, a ciicicncia c a rcsponsabi|izaçao, mc|horando a prcstaçao dc
scr·iços, aumcntando a satisiaçao do usuario c adotando ·arias abordagcns dc
go·crno c|ctronico para a|a·ancar o podcr das tccno|ogias dc iniormaçao c
comunicaçao.
RSP
Finalidade pública, autoridade governamental e poder coletivo
Rc·ista do :cr·iço lúb|ico Brasi|ia ó1 (1,. S·¹¹ }an,Mar 2010 6
O contcxto no qua| cssas rciormas
ioram mo|dadas tcm sido igua|mcntc
cxtraordinario. lstc pcriodo tcstcmunhou
a qucda do Muro dc Bcr|im, o nascimcnto
c a cxpansao da Lniao luropcia, a
intcgraçao das cconomias rcgionais, c o
surgimcnto dc no·os b|ocos rcgionais
ancorados cm torno da thina, India c
Brasi|. A cstrutura dc podcr bipo|ar quc
caractcrizou o mundo durantc a Gucrra
lria ioi transiormada cm uma gcomctria
dc rc|açocs dc podcr comp|cxa c cm cons·
tantc mudança. lm rcsposta, os go·crnos
cstao buscando arranjos dc go·crnança
nacionais, rcgionais, intcrnacionais c g|obais
mc|horcs.
Durantc a maior partc dcstc tcmpo,
tcm ha·ido tambcm um pcriodo pro|on·
gado dc crcscimcnto. tom ccrtcza, o
crcscimcnto c os bcnciicios dai rcsu|tantcs
tcm sido dcsiguais. lou·c contratcmpos,
garga|os c criscs.
ºQuc ·occ ·i·a cm tcmpos intcrcs·
santcs¨ a|gucm dissc uma ·cz. l com
ccrtcza isso tcm acontccido. O contcxto
das rciormas do sctor púb|ico csta scmprc
mudando.
Rci|ctindo sobrc as ú|timas trcs
dccadas, podcmos ·cr quc os go·crnos
ao rcdor do mundo cmbarcaram cm uma
jornada nota·c| dc cxpcrimcntaçao c ino·
·açao. A naturcza c o ritmo das rciormas
tcm sido cxtraordinarios.
O ritmo das rciormas pro·a·c|mcntc
nao sc rcduzira, porquc as organizaçocs
do sctor púb|ico ainda nao cstao a|inhadas
com o no·o contcxto g|oba| c com os
comp|cxos prob|cmas quc tcm como
missao rcso|·cr.
Muitas instituiçocs púb|icas nasccram no
iina| do sccu|o XIX ou inicio do sccu|o XX,
um pcriodo caractcrizado pc|a rc·o|uçao
industria|, a cmcrgcncia das burocracias
púb|icas nas socicdadcs dcmocraticas c a
ini|ucncia da administraçao cicntiiica.
lspcra·a·sc quc as organizaçocs do sctor
púb|ico cxccutasscm tarcias prc·isi·cis a
partir dc rcgras prcscritas. A cstrutura dc
podcr cra dc cima para baixo, hicrar·
quizada. tontro|cs rigorosos asscgura·am
dcscmpcnho c rcsponsabi|izaçao para a
autoridadc quc cra dc|cgada. Ao |ongo do
tcmpo, a|gumas dcssas caractcristicas c
praticas originais mudaram cm rcsposta a
rca|idadcs cm mudança. lntrctanto, cm
gcra|, o modc|o da cra industria| ainda c o
ccrnc dc muitas organizaçocs púb|icas.
lmbora cssc modc|o tcnha scr·ido
bcm a go·crnos c socicdadcs, c|c ja nao c
suiicicntc (BALlODANO, 199¯, llAlOR,
1994,. Lm númcro crcsccntc dc dcsaiios
na po|itica púb|ica cxigc a participaçao ati·a
dc muitos atorcs dc dcntro c iora do
go·crno, inc|uindo o sctor pri·ado, a socic·
dadc ci·i|, os cidadaos c as comunidadcs.
Isso cxigc quc o go·crno traba|hc para a|cm
das irontciras con·cncionais, uti|izando
rcdcs, proccssos dc participaçao púb|ica c
outros mcios (lLDDLl:lON, 2000, INNl:
c BOOllR, 2004, lLI}N, 200S,, c iorça o
go·crno a uti|izar sua autoridadc c rccursos
para habi|itar c cmpodcrar outros. O
aumcnto da comp|cxidadc c da inccrtcza
nos contcxtos das po|iticas c dc go·crnança
csta |c·ando os go·crnos a mc|horar a sua
capacidadc dc antccipar, intcr·ir, ino·ar,
aprcndcr, scr agi| c rccupcrar·sc dc choqucs
c criscs. la uma crcsccntc ncccssidadc dc
i|cxibi|idadc c comparti|hamcnto dc inior·
maçao c conhccimcnto, contra os quais
mi|itam os modc|os organizacionais c dc
go·crnança tradicionais.
luturas rciormas do sctor púb|ico
prccisarao continuar cmpurrando o
go·crno para a|cm do scu papc| tradi·
ciona| dc tomador dc dccisocs cm nomc
dos cidadaos c dc prcstador dc scr·iços
para os cidadaos. l|as irao cxp|orar o
RSP
Jocelyne Bourgon
Rc·ista do :cr·iço lúb|ico Brasi|ia ó1 (1,. S·¹¹ }an,Mar 2010 7
modo como os go·crnos podcm traba|har
com os cidadaos c outros atorcs para pro·
duzir rcsu|tados dc ·a|or púb|ico c|c·ado.
lssas rciormas cxigirao.
a, uma dciiniçao mais amp|a dc rcsu|·
tados púb|icos quc cniatizc a importåncia das
po|iticas púb|icas c dos rcsu|tados ci·icos,
b, uma ·isao amp|iada dos papcis do
go·crno c dos cidadaos, quc promo·a o
uso da autoridadc do go·crno para |ibcrar
o podcr co|cti·o dos cidadaos c da socic·
dadc dc iorma a obtcr rcsu|tados dc a|to
·a|or púb|ico,
c, uma comprccnsao mais dinåmica dc
go·crnança c da administraçao púb|ica quc
dc suportc a construçao das capacidadcs
ncccssarias para sc buscar os intcrcsscs co·
|cti·os c o bcm púb|ico, cm um ambicntc
g|oba| cada ·cz mais imprc·isi·c|.
lstc artigo cxp|ora cm quc podcm sc
constituir cssas trcs trajctórias dc rciorma
c propoc a|gumas iniciati·as para ajudar
scr·idorcs púb|icos iacc aos dcsaiios c
di|cmas dc scr·ir no sccu|o XXI.
Em busca de políticas públicas
e resultados cívicos
O papc| das organizaçocs púb|icas c
a|cançar rcsu|tados dc c|c·ado ·a|or púb|ico
dc iorma a c·o|uir principios ci·icos - ou
o quc muitos cstados rcconhcccm como
principios dcmocraticos (VAN DOORlN,
llI}: c BOLtlAlRl, 2004,. Dcscmpcnho
c|c·ado no sctor púb|ico inc|ui a cxccuçao
dc po|iticas púb|icas c a obtcnçao dc rcsu|·
tados ci·icos (·cr ligura 1,.
Resultados de políticas públicas
No go·crno, ncnhuma unidadc orga·
nizaciona|, agcncia ou dcpartamcnto
traba|ha sozinho, ncnhuma ati·idadc,
scr·iço ou programa c autossuiicicntc. Na
maioria dc suas po|iticas, os go·crnos
Figura 1: Alcançando políticas públicas e resultados cívicos
RSP
Finalidade pública, autoridade governamental e poder coletivo
Rc·ista do :cr·iço lúb|ico Brasi|ia ó1 (1,. S·¹¹ }an,Mar 2010 8
a|cançam rcsu|tados por intcrmcdio dc
uma combinaçao dc instrumcntos, tais
como |cis, rcgu|amcntos, crcditos iiscais c
transicrcncias dc rcnda para indi·iduos ou
dc iundos para outros ni·cis dc go·crno
(:ALAMON, 2002,. A|cançar rcsu|tados dc
c|c·ado ·a|or púb|ico no go·crno muitas
·czcs c um csiorço co|cti·o quc atra·cssa
as irontciras dc programas ou agcncias.
A|cm disso, os go·crnos obtcm rcsu|tados
por intcrmcdio dc traba|ho com imcnsas
rcdcs dc atorcs c organizaçocs, inc|uindo
cidadaos c grupos da socicdadc ci·i|, quc
tcm intcrcssc cm obtcr rcsu|tados comuns
com a po|itica.
Rcsu|tados dc programas c dc agcncias
indi·iduais sao importantcs, uma ·cz quc
|igam insumos - como o dinhciro dos
contribuintcs - aos produtos c a satisiaçao
do usuario. lntrctanto, os rcsu|tados quc
sao mais rc|c·antcs para os cidadaos c
gcstorcs c|citos norma|mcntc u|trapassam
o åmbito dos programas cm si, dos
diicrcntcs scr·iços c das organizaçocs
indi·iduais. A ·crdadcira mcdida do
programa go·crnamcnta| dc succsso c a
sua contribuiçao para os rcsu|tados sociais
c do sistcma como um todo (BOLRGON,
2008a,. lor cxcmp|o, uma grandc satis·
iaçao do usuario com um dctcrminado
scr·iço mcdico nao c ncccssariamcntc sina|
dc succsso, sc csscs rcsu|tados sao obtidos
uti|izando rccursos cscassos quc podcriam
scr cmprcgados cm outras açocs cstratc·
gicas na arca da saúdc. Da mcsma iorma,
os succssos dc um dcpartamcnto obtidos
a custa dc rcsu|tados mais amp|os dc
go·crno nao dcmonstram dcscmpcnho ou
qua|idadc.
As organizaçocs do sctor púb|ico tcm
a rcsponsabi|idadc dc cxp|orar as possibi·
|idadcs dc como mo·cr suas contribuiçocs
para pontos mais c|c·ados na cadcia dc
·a|or agrcgado dos rcsu|tados. l|as
prccisam intcgrar scus csiorços para a|cançar
os objcti·os sistcmicos c da socicdadc c
mcdir o ·a|or dc suas contribuiçocs rc|a·
ti·as para os rcsu|tados dc sistcma c dc
socicdadc. Os go·crnos dc diicrcntcs partcs
do mundo comcçaram a prcstar mais
atcnçao aos rcsu|tados dc sistcma. loucos
tcm iocado cm rcsu|tados sociais.
1
O ioco no sistcma c na socicdadc
oicrccc mais pcrspccti·a do quc a cniasc
quc tcm sido co|ocada, dcsdc o inicio dos
anos 1990, na mcnsuraçao c na gcstao dc
dcscmpcnho no ni·c| micro (BOLRGON,
2008b,. l dc cspccia| importåncia quc os
rcsu|tados ci·icos c das po|iticas púb|icas
scjam con·crgcntcs dc mancira mais signi·
iicati·a para obtcr rcsu|tados sociais. lsscs
sao rcsu|tados da co|cti·idadc obtidos por
todos os agcntcs, tanto da csicra púb|ica
ou pri·ada quanto da socicdadc ci·i|. l|cs
rci|ctcm o cstado da socicdadc para os
cidadaos c para os tomadorcs dc dccisao,
contribuindo para mo|dar os intcrcsscs
co|cti·os quc, por sua ·cz, subsidiam as
açocs do go·crno c dos cidadaos. tada ·cz
mais pcssoas dcscjam contribuir na idcntiii·
caçao c dciiniçao dc intcrcsscs co|cti·os, os
cidadaos nao cstao satisicitos cm apcnas
·otar a cada quatro ou cinco anos.
Resultados cívicos
lspcra·sc quc as organizaçocs do sctor
púb|ico satisiaçam o idca| dos principios
dcmocraticos c iomcntcm os rcsu|tados
ci·icos, o quc c|as podcm iazcr dc ·arias
manciras. lodcm pcrmitir a iisca|izaçao
pc|a Asscmb|cia Lcgis|ati·a, garantir quc os
titu|arcs dc cargos púb|icos scjam rcsponsa·
bi|izados pc|o cxcrcicio do podcr, pro·cr
a transparcncia, garantir o accsso dos
cidadaos a iniormaçao, inccnti·ar a parti·
cipaçao do cidadao no cic|o dc po|itica
púb|ica para garantir uma rcprcscntaçao dc
intcrcsscs mais amp|a c cquitati·a, c maior
RSP
Jocelyne Bourgon
Rc·ista do :cr·iço lúb|ico Brasi|ia ó1 (1,. S·¹¹ }an,Mar 2010 9
compromctimcnto c apoio as iniciati·as do
go·crno (BOLRGON, 2009,.
lsscs principios c mcdidas constitucm
o quc a Organizaçao para a toopcraçao
lconomica c Dcscn·o|·imcnto (OtDl,
2008, chama dc ºgo·crno abcrto c
inc|usi·o¨, cm dircçao ao qua| muitos paiscs,
inc|uindo naçocs |atino·amcricanas, iizcram
progrcssos nos ú|timos anos. Varios
go·crnos adotaram |cgis|açao dc accsso a
iniormaçao.
2
Muitos go·crnos tcm apro·
·citado tccno|ogias dc comunicaçao para
mc|horar c promo·cr maior accsso a scus
scr·iços.
¹
A|guns cstao usando pcsquisas dc
satisiaçao rcgu|armcntc c outros para
proccssos dc a·a|iaçao c feedback. la
tambcm paiscs quc criaram ºa janc|a·única¨,
ccntros dc scr·iços intcgrados para inccn·
ti·ar a coordcnaçao intcrdcpartamcnta| c
garantir quc os cidadaos nao iiqucm prcsos
nos º|abirintos da burocracia¨. Outros
dcsccntra|izaram a prcstaçao dc scr·iços
para o ni·c| |oca| dc iorma a garantir mc|hor
accsso c quc os scr·iços satisiaçam as
ncccssidadcs cspcciiicas das di·crsas comu·
nidadcs.
4
Outros paiscs tcm usado canais,
como os paincis dc cidadaos c orçamcnto
participati·o, para inccnti·ar a participaçao
dc|ibcrati·a c outras iormas dc cngajamcnto
do cidadao.
S
No cntanto, ainda mais podc scr icito.
Rcsu|tados ci·icos inc|ucm, mas nao sc
|imitam a, uma cidadania ati·a, comunidadcs
cmpodcradas, c um cspirito ci·ico quc
pcrmcia a socicdadc c inccnti·a a açao
co|cti·a para o bcm comum. l possi·c|
mc|horar os rcsu|tados ci·icos da maioria
dos programas c ati·idadcs dc go·crno
tomando·sc mcdidas para rcmo·cr as
barrciras quc impcdcm a cidadania ati·a c
inccnti·ando a construçao dc capacidadcs
comunitarias c co|cti·as.
Nas ú|timas duas dccadas, os go·crnos
tcm co|ocado muita cniasc - ta|·cz
dcmasiada - sobrc os dcsaiios da partici·
paçao dos cidadaos cm novas iniciativas de
políticas públicas (por cxcmp|o, OtDl, 2008,
NA(Òl: LNIDA:, 200¯,. Durantc qua|qucr
mandato, o go·crno podc |ançar um
conjunto dc no·as iniciati·as dc po|iticas,
ao mcsmo tcmpo cm quc cxccuta mi|harcs
dc po|iticas, programas c scr·iços cxis·
tcntcs. As ati·idadcs cxistcntcs surgiram da
·ontadc po|itica, das dccisocs po|iticas
c das csco|has dc po|iticas icitas por
succssi·os go·crnos para cxprcssar os
intcrcsscs co|cti·os dos cidadaos. Muitas
dcssas ati·idadcs, sc nao todas, podcriam
sc bcnciiciar dc a|gum tipo dc cn·o|·imcnto
dos cidadaos, quc podcriam mc|horar scu
dcscmpcnho dcmocratico c, com c|c, a qua·
|idadc dos rcsu|tados púb|icos.
Lm compromisso cxp|icito dc mc|horar
os rcsu|tados ci·icos imp|icaria cxp|orar um
papc| mais cxprcssi·o para os cidadaos c
“Refletindo sobre as
últimas três décadas,
podemos ver que os
governos ao redor do
mundo embarcaram
em uma jornada
notável de
experimentação e
inovação.”
RSP
Finalidade pública, autoridade governamental e poder coletivo
Rc·ista do :cr·iço lúb|ico Brasi|ia ó1 (1,. S·¹¹ }an,Mar 2010 10
suas comunidadcs ao |ongo dc uma scric
dc ·ctorcs.
· Transparência e responsabilização
(accountability). lxpandir o conccito dc
rcsponsabi|izaçao dc um proccsso dc prcs·
taçao dc contas para o cxcrcicio dc podcr
por partc dos gcstorcs púb|icos, amp|ia·
|o para a rcsponsabi|izaçao púb|ica ·isando
rcsu|tados sociais c sistcmicos. Isso podc
assumir a iorma dc um sistcma abrangcntc
dc iniormaçao,notiiicaçao púb|ica, como
um cartao dc contro|c, ou uma abor·
dagcm mais ambiciosa, como um sistcma
dc rcsponsabi|izaçao comparti|hada no
qua| ·arios atorcs cstao cn·o|·idos.
· Acesso. lrogrcdir com o go·crno
c|ctronico, pcrmitindo o accsso dos
cidadaos ao go·crno (inc|uindo conhcci·
mcntos dctidos pc|o go·crno, cm scus
tcrmos c dc acordo com suas ncccssidadcs.
Isso contribuiria para o dcscn·o|·imcnto
dc uma iniracstrutura dc conhccimcnto
modcrno para iaci|itar a criaçao dc rcdcs,
inccnti·ar a ino·açao co|cti·a c pcrmitir
quc go·crnos c cidadaos iormatcm c
mantcnham a intc|igcncia co|cti·a da nossa
socicdadc cm rcdc.
· Voz. lxpansao das a·cnidas para
intcgrar as ·ozcs dos cidadaos c suas comu·
nidadcs nos aspcctos rc|c·antcs da adminis·
traçao púb|ica. Isso inc|ui cxp|orar o potcncia|
para intcgrar mccanismos dc rctroa|imcn·
taçao para mc|horia do cic|o do programa,
a construçao dc p|ataiormas dc comuni·
caçao quc pcrmitam aos cidadaos ou·ir as
·ozcs uns dos outros, assim como intcragir
uns com os outros c com os prcstadorcs dc
scr·iços para mc|horar os rcsu|tados.
lambcm imp|icaria rcmo·cr barrciras no
scntido dc ou·ir as ·ozcs das pcssoas mais
·u|ncra·cis, os mcnos a|iabctizados, os
pobrcs, os jo·cns c os idosos.
· Escolha. lm ·cz dc tcr iuncionarios
púb|icos cxcrccndo todos os podcrcs
discricionarios quc dccorrcm da i|cxibi|i·
dadc quc cxistc na maioria dos programas
c ati·idadcs do go·crno, pcrmitir quc os
cidadaos c as comunidadcs cxcrçam a
discricionaridadc cm scu próprio nomc
para satisiazcr suas próprias ncccssidadcs,
dcntro da |ci, c rcspcitando as rcsponsa·
bi|izaçocs proiissionais c po|iticas.
· Ação. Inccnti·ar o papc| ati·o dos
cidadaos c das comunidadcs como
criadorcs dc ·a|orcs c como agcntcs ati·os
na produçao dc bcns púb|icos, criando
so|uçocs para prob|cmas comuns c
dc|incando o iuturo quc dcscjam.
l importantc notar quc o ·asto
conjunto dc iniciati·as apoiadas pc|o
ºgo·crno mais abcrto c inc|usi·o¨ tcm
gcrado a|gumas prcocupaçocs c coniusao
(BOLRGON, 2009,. lntrc c|as a prcocupaçao
dc quc a consu|ta c a participaçao cidada
podcm custar caro, atrasar dccisocs c
impcdir a tcmpcsti·idadc das açocs (IRVIN
c :lAN:BLRY, 2004,, a participaçao torna·
sc um dogma dc ta| iorma quc maior
participaçao do cidadao c scmprc consi·
dcrada como mc|hor (c o único mc|hor
caminho dc sc iazcr as coisas no go·crno,,
c quc os proccssos dc consu|ta podcm scr
capturados por grupos dc intcrcssc. A|cm
disso, cxistc uma coniusao cntrc os scr·i·
dorcs púb|icos quanto ao quc os po|iticos
c os cidadaos cspcram dc|cs.
A parti ci paçao do ci dadao c da
comunidadc nao c um substituto para a
dcmocracia rcprcscntati·a c a ·ontadc
po|itica. l|a só podc sc dar no åmbito
das |cis c da constituiçao cm ·igor, c dc
uma iorma quc rcspcitc as instituiçocs
púb|icas |cgitimas c a autoridadc do
go·crno. O go·crno tcm a autoridadc c
c rcsponsa·c| pc|a dciiniçao da agcnda c
das rcgras dc cngajamcnto.
ó
A participaçao do cidadao c da
comunidadc nao c uma panaccia c nao c
RSP
Jocelyne Bourgon
Rc·ista do :cr·iço lúb|ico Brasi|ia ó1 (1,. S·¹¹ }an,Mar 2010 11
apropriada cm todos os casos. O go·crno
prccisa usa·|a dc iorma dc|ibcrada c sabia.
A participaçao dos cidadaos tcm ·a|or
intrinscco c instrumcnta|. lcm ·a|or
intrinscco na mcdida cm quc inccnti·a uma
cidadania ati·a, o cmpodcramcnto das
comunidadcs c o cspirito ci·ico. lcm ·a|or
instrumcnta| na mcdida cm quc podc
ajudar a aumcntar o apoio as iniciati·as do
go·crno c mc|horcs rcsu|tados das po|i·
ticas púb|icas.
¯
tonsidcrando quc uma cra
antcrior criou para a|guns paiscs o ditado
ºnao ha tributaçao scm rcprcscntaçao¨,
uma maxima mais contcmporånca dc·cria
scr ºnao ha açao ci·ica scm participaçao.¨
No minimo, os go·crnos prccisam
cn·o|·cr cidadaos c outros atorcs, quando
cspcram quc c|cs dcscmpcnhcm um papc|
ati·o como ºagcntcs¨ dc po|iticas púb|icas.
la um númcro crcsccntc dc qucstocs
po|iticas comp|cxas quc rcqucrcm quc
cidadaos c outros atorcs dcscmpcnhcm
papcis ati·os, dcsdc a rcduçao das cmissocs
dc carbono, das taxas dc obcsidadc ou do
racismo, atc o aumcnto das taxas dc a|iabc·
tizaçao ou a mc|horia da scgurança púb|ica.
lais dcsaiios rcqucrcm a participaçao dos
cidadaos c suas comunidadcs, bcm como
a contribuiçao dc diicrcntcs partcs intcrcs·
sadas. :cm a participaçao, as iniciati·as dc
go·crno cniraqucccrao. Quando ma|
conccbidos, os csiorços dc cngajamcnto
do cidadao podcm sc tornar uma cmprci·
tada cxc|usi·a ao in·cs dc inc|usi·a, ondc
dominam as ·ozcs podcrosas dc a|guns
ºpoucos csco|hidos¨.
A primcira rcsponsabi|idadc do
go·crno c criar ambicntc ia·ora·c| quc
rcmo·a as barrciras a participaçao dos
grupos gcra|mcntc cxc|uidos, inc|uindo. os
jo·cns quc nao podcm ·otar, mas sao
muitas ·czcs conirontados com a di·ida
dccorrcntc da prcstaçao dc scr·iços para
as gcraçocs no podcr, os pobrcs, cujas
·ozcs dc·cm scr ou·idas para a obtcnçao
da cquidadc c justiça socia|, as mu|hcrcs
quc, na maioria dos paiscs, ainda cstao sub·
rcprcscntadas cm papcis dc tomada dc
dccisao iorma| c quc cnircntam barrciras
iisicas c sociais para sua participaçao, c os
aictados por barrciras cspcciais dc·ido a
idadc, dciicicncia, diståncia gcograiica c
ana|iabctismo.
A scgunda rcsponsabi | i dadc do
go·crno c a construçao dc canais quc
pcrmitam as pcssoas dccidir por si próprias
sc qucrcm participar c quando iazc·|o.
tom ccrtcza ningucm qucr participar dc
todas as qucstocs, mas dc·cm·sc
disponibi|izar canais dc participaçao quc
scjam dc iaci| accsso c uti|izaçao para todos.
A participaçao cidada consomc tcmpo
c rccursos, cmbora o aumcnto da uti|izaçao
dc tccno|ogias dc iniormaçao c comunicaçao
ncsta arca possa rcduzir custos (IRVIN c
:lAN:BLRY, 2004,. No cntanto, ta|·cz cstcs nao
scjam os custos mais signiiicati·os a consi·
dcrar. Dcsdc a dccada dc 19ó0, tcm·sc
obscr·ado uma qucda da coniiança no
go·crno c nas instituiçocs do sctor púb|ico
cm todo o mundo (NYl, ZlLIlOV c lING,
199¯, llARR c lLlNAM, 2000,. A rcduçao da
coniiança c um custo para o go·crno c a
socicdadc como um todo. Ncnhum pais c
rico o suiicicntc para pagar o prcço da
dcsconiiança. l|a podc |c·ar a uma ·aricdadc
dc rcsu|tados ncgati·os para go·crno c socic·
dadc, inc|uindo a rcduçao do cscopo para
abordagcns dc po|itica púb|ica, baixo grau
dc coniormidadc ·o|untaria, c·asao iisca|,
corrupçao, agitaçao socia|, instabi|idadc c atc
·io|cncia. lmbora ainda scja muito ccdo para
a·a|iar sc o iorta|ccimcnto c aproiunda·
mcnto da participaçao dos cidadaos c da
comunidadc rc·crtcrao cssa tcndcncia, ccrta·
mcntc ·a|c o prcço c o csiorço.
O dcsaiio para o go·crno c a|cançar
rcsu|tados dc po|iticas púb|icas c ci·icos -
RSP
Finalidade pública, autoridade governamental e poder coletivo
Rc·ista do :cr·iço lúb|ico Brasi|ia ó1 (1,. S·¹¹ }an,Mar 2010 12
nao um ou outro, c nao um cm dctrimcnto
do outro. Os rcsu|tados ci·icos aumcntam
a crcdibi|idadc dos go·crnos, os dc
po|iticas púb|icas aumcntam a |cgitimidadc
do go·crno. tombinadas, crcdibi|idadc c
|cgitimidadc rciorçam a coniiança dos
cidadaos no go·crno, instituiçocs púb|icas
c organizaçocs do sctor púb|ico.
Otimizar os rcsu|tados das po|iticas
púb|icas c os rcsu|tados ci·icos c um diiici|
ato dc cqui|ibrio. lxigc ju|gamcnto rciinado
c só podc tcr succsso na pratica sc |c·ar
cm conta contcxto, cu|tura c circunståncias.
lm particu|ar, os administradorcs púb|icos
dc·cm mcdiar cntrc ganhos dc ciicicncia c
a ncccssidadc dc cn·o|·cr cidadaos c
comunidadcs, mcsmo a custa dc a|gum
grau dc ciicicncia. A mc|horia dos rcsu|·
tados ci·icos aumcnta a capacidadc co|cti·a
da socicdadc dc a|cançar mc|horcs rcsu|·
tados púb|icos ao |ongo do tcmpo, mcsmo
quc cn·o|·a um custo maior no curto
prazo. Lm ioco cm rcsu|tados ci·icos
posiciona cidadaos c suas comunidadcs
como agcntcs ati·os na iormaçao dos
intcrcsscs co|cti·os c como criadorcs dc
·a|or na produçao dc rcsu|tados púb|icos.
Muitos paiscs tcm icito grandcs
progrcssos no scntido dc a|cançar mc|horcs
rcsu|tados no sctor púb|ico. No cntanto,
cm gcra|, administradorcs púb|icos tcm
traba|hado a partir dc uma dciiniçao
incomp|cta dc rcsu|tados púb|icos - dcii·
niçao cssa quc nao conicrc pcso suiicicntc
aos rcsu|tados ci·icos. l|cs tambcm tcm
pcrmitido a|to grau dc scparaçao cntrc os
rcsu|tados das po|iticas púb|icas c os rcsu|·
tados ci·icos na a·a|iaçao da contribuiçao
das organizaçocs púb|icas para a socicdadc.
O dcsaiio da incorporaçao dc um
ioco cm rcsu|tados ci·icos cm todas as
ati·idadcs do go·crno cm pc dc igua|dadc
com a busca dc rcsu|tados dc po|iticas
púb|icas nao sc |imita apcnas as socicdadcs
com iormas con·cncionais c iormais dc
go·crnança dcmocratica. Ap|ica·sc a paiscs
com ou scm c|ciçocs c com ou scm mais
dc um partido (MAlBLBANI, 2009,. lm
todo o mundo, os cidadaos procuram
dcscmpcnhar um papc| mais ati·o nas arcas
dc maior importåncia para c|cs (lLNG c
\RIGll, 200¹,. Go·crnos ignoram as
·ozcs dc scus po·os a sua conta c risco.
Autoridade do governo e o poder
coletivo: os papéis do governo e dos
cidadãos
lradiciona|mcntc, o go·crno c ·isto
como o principa| agcntc na dciiniçao do bcm
púb|ico c no scr·iço ao intcrcssc co|cti·o.
:cgundo cssa ·isao, o go·crno dciinc a
agcnda para a mudança, propoc no·as |cis c
imp|cmcnta as ja cxistcntcs. O go·crno c o
pro·cdor dc scr·iços púb|icos, o |cgis|ador
c o mcdiador quc arbitra cntrc intcrcsscs
coni|itantcs. Ncssa pcrspccti·a con·cnciona|,
os cidadaos sao ·istos como sujcitos dc
dircito, contribuintcs c bcnciiciarios dc
programas do go·crno. Mais rcccntcmcntc,
passaram a scr ·istos como usuarios dc
scr·iços púb|icos c c|icntcs das organizaçocs
púb|icas. tomo rcsu|tado, muitas rciormas
do sctor púb|ico tcm·sc ccntrado na
prcstaçao dircta dc scr·iços para os cidadaos.
lssc ponto dc ·ista sobrc os papcis
do go·crno cm rc|açao aos cidadaos c suas
maniicstaçocs nas agcndas dc rciorma
ta|·cz tcnha sido dcmasiado cstrcito para
asscgurar rcsu|tados dc a|to ·a|or púb|ico,
particu|armcntc com rc|açao as qucstocs
cada ·cz mais comp|cxas cnircntadas por
go·crnos c cidadaos cm um mundo
g|oba|izado c imprc·isi·c|. Varios dcsdo·
bramcntos ja dcixam isso c|aro.
· A importância da prestação direta
de serviços está em declínio. lcrra·
mcntas indirctas, tais como transicrcncias
RSP
Jocelyne Bourgon
Rc·ista do :cr·iço lúb|ico Brasi|ia ó1 (1,. S·¹¹ }an,Mar 2010 13
para indi·iduos c outras csicras dc
go·crno, crcditos iiscais, vouchers, sub·cn·
çocs, cmprcstimos c prcstaçao dc scr·iços
indirctos atra·cs dc tcrcciros ou parccrias
púb|ico·pri·adas rcprcscntam a maior
partc da ati·idadc c da dcspcsa do go·crno.
lssas icrramcntas tcm rcduzido o papc|
dircto do go·crno na produçao dc bcns c
scr·iços púb|icos (:ALAMON, 2002,.
· Os governos não atuam sozinhos.
tada ·cz mais, os go·crnos prccisam
traba|har com outros go·crnos, sctor
pri·ado, socicdadc ci·i| c cidadaos para
a|cançar muitos dos rcsu|tados quc sao
importantcs para as pcssoas, quc ·ao dcsdc
scgurança a|imcntar atc scgurança naciona|
ou rcduçao da pobrcza. Ncsscs casos, c
mais apropriado pcnsar cm tcrmos dc
go·crnança do quc dc go·crno (DlNlARDl
c DlNlARDl, 200¹,.
Ao comparti|har rcsponsabi|idadcs,
riscos c podcr, os go·crnos dcscmpc·
nham um papc| cada ·cz mais diiici|, mas
iundamcnta|. l|cs dc·cm usar sua auto·
ridadc dc no·as manciras dc modo a
a|a·ancar c dcscn·o|·cr a iorça dos outros
atorcs, asscgurar parti|ha cquitati·a do
risco cntrc as csicras púb|ica, pri·ada c
ci·i|, antccipar prob|cmas c iniciar açocs
corrcti·as quando o intcrcssc púb|ico o
cxigir.
· Cidadãos e outras partes interes-
sadas (stakeholders) são agentes ativos
e criadores de valor público. tada ·cz
mais qucstocs dc po|itica púb|ica cxigcm a
participaçao ati·a dos cidadaos c outros
atorcs na criaçao dc bcns púb|icos comuns,
cspccia|mcntc quando tais qucstocs ·ao
a|cm do podcr |cgis|ati·o c rcgu|atório do
lstado ou da capacidadc dc açao do
go·crno. l tambcm o caso quando as
qucstocs cxigcm mudança dc comporta·
mcnto indi·idua| c socia| (BINGlAM,
NABAltlI c O`LlARY, 200S,.
lxcmp|os dcstcs dcsdobramcntos sao
abundantcs. Go·crnos podcm iazcr |cis
para a saúdc púb|ica, prc·cnçao da
crimina|idadc c protcçao ambicnta|, podcm
cobrar impostos c rca|izar gastos para cons·
truir hospitais c custcar scr·iços púb|icos dc
saúdc, podcm cmprcgar iorças po|iciais c
iiscais. Mas as csco|has das pcssoas c a iorma
como agcm cm casa, no traba|ho, nas suas
iami|ias c comunidadcs sao os principais
contribuintcs para a saúdc co|cti·a, scgurança
púb|ica ou dc um mcio ambicntc sauda·c|.
Rcconhcccndo quc prccisam apro·
·citar a cncrgia co|cti·a c as idcias dos
cidadaos, muitos go·crnos tcm traba|hado
no scntido dc comp|cmcntar as iormas
tradicionais dc go·crnar com no·as
iormas quc habi|itam c cmpodcram os
cidadaos. Ao a·ançar no scntido dc pro·
duzir rcsu|tados junto com os cidadaos,
go·crnos atingcm um conjunto mais com·
p|cto dc rc|acionamcntos com c|cs.
Ao iazc·|o, tambcm cxpandcm o
rcpcrtório dc papcis quc podcm dcscm·
pcnhar para a|cançar diicrcntcs rcsu|tados
púb|icos (LlNIlAN, MILLOY, lOX c BARBlR,
200¯,. Go·crnos podcm atuar como.
· parcciro quc usa os rccursos c o
podcr do lstado para inccnti·ar as contri·
buiçocs dos cidadaos c outros atorcs,
· co|aborador rcsponsa·c| c coniia·c|
cm um sistcma dc go·crnança comparti·
|hada, quc di·idc rcsponsabi|idadcs c
rccursos com cidadaos c outros atorcs na
dciiniçao das qucstocs, imp|cmcntaçao dc
so|uçocs c contabi|izaçao dc rcsu|tados,
· iaci|itador, quc cstimu|a a criaçao c
cxpansao dc rcdcs dc go·crnança co|abo·
rati·a dc auto·organizaçao dc atorcs c comu·
nidadcs auto·organizadas quc scr·cm
como p|ataiormas para a coopcraçao, a
intc|igcncia co|cti·a c ino·açao socia|,
· |idcrança c agcntc pró·ati·o quc cria
c sc dcscn·o|·c junto com os outros cm
RSP
Finalidade pública, autoridade governamental e poder coletivo
Rc·ista do :cr·iço lúb|ico Brasi|ia ó1 (1,. S·¹¹ }an,Mar 2010 14
um sistcma dc go·crnança adaptati·a, quc
transiorma o contcxto c as açocs dc todos
os atorcs para mc|horar a probabi|idadc
dc rcsu|tados dc po|iticas ia·ora·cis.
Os go·crnos tcm amp|a gama dc op·
çocs, quc ·ao dcsdc atuar indi·idua|mcntc
atc o cxcrcicio da autoridadc do lstado,
com o qua| a|a·anca o podcr co|cti·o dos
cidadaos c dc outros atorcs da socicdadc
(·cr ligura 2,. As opçocs disponi·cis no
ambicntc da ºgo·crnança¨ rcqucrcm um
scntimcnto comparti|hado dc rcsponsabi·
|idadc, no qua| os atorcs dcntro c iora do
go·crno cstcjam cmpodcrados a contri·
buir com scu mc|hor para rcso|·cr pro·
b|cmas comuns dc po|itica púb|ica, c ondc
os atorcs sc compromctcm mutuamcntc
com os rcsu|tados c com a|guma iorma dc
rcsponsabi|izaçao co|cti·a c indi·idua|
(llllL, 2002,, imp|icando tambcm o
comparti|hamcnto apropriado c justo dos
riscos c rccompcnsas.
lssas opçocs nao sc basciam cm uma
rcccita uni·crsa| dc ºgo·crnança compar·
ti|hada¨ ou ºcoproduçao¨ com a cxpcc·
tati·a dc quc todo cidadao ou ator podc
ou qucr scr cn·o|·ido cm todas as qucstocs.
l|as nao apontam no scntido dc intcrmi·
na·cis discussocs c consu|tas. lambcm nao
signiiica quc todas as dccisocs dc·am scr
co|aborati·as. lm muitos casos, sao
ncccssarias dccisocs c açocs dc cima para
baixo para a boa go·crnança.
Nao importa qua| scja a opçao dc
go·crnança csco|hida, cm todos os casos,
o go·crno continua a scr o gcstor do intc·
rcssc co|cti·o, com a rcsponsabi|idadc dc
mcdiar cntrc as csicras púb|ica, pri·ada c
da socicdadc ci·i| c com o podcr dc intcr·ir
quando o intcrcssc púb|ico assim o cxigir.
Acontccimcntos do passado rcccntc, como
a crisc iinanccira mundia|, nos |cmbram quc
o papc| dc gcstao do go·crno tcm rccc·
bido atcnçao insuiicicntc. Na ·crdadc,
Figura 2: Autoridade, poder coletivo, papéis e resultados
RSP
Jocelyne Bourgon
Rc·ista do :cr·iço lúb|ico Brasi|ia ó1 (1,. S·¹¹ }an,Mar 2010 15
quanto mais dispcrsa a tomada dc dccisao
c quanto mais distribuido o cxcrcicio do
podcr, mais importantc sc torna o papc|
dc gcstao do go·crno. lstc papc| cn·o|·c
monitorar, antccipar c corrigir o curso.
Ao usar sua autoridadc para cmpo·
dcrar outros atorcs para dccidir c agir, o
go·crno nao csta tomando uma atitudc
laissez-faire, ncm rcduzindo a sua posiçao cm
rc|açao a outros atorcs no lstado. lm ·cz
disso, csta dcscmpcnhando uma combi·
naçao mais comp|cxa dc papcis quc c
aiirmati·a do lstado cm nomc do co|cti·o.
Visto por cstc prisma, o papc| do
go·crno csta tomando iorma cm um
cspaço cada ·cz mais amp|o dc possibi·
|idadcs quc nao c dciinido por um conjunto
rigido c con·cnciona| dc papcis c rc|acio·
namcntos. lm ·cz disso, os administradorcs
púb|icos, cidadaos c outros atorcs iazcm
partc dc um sistcma dinåmico, abcrto c
intcrati·o dc go·crnança, ondc a autoridadc
do lstado c uti|izada dc diicrcntcs iormas
para a|cançar diicrcntcs rcsu|tados púb|icos
- inc|uindo o cngajamcnto c cmpodc·
ramcnto dc cidadaos, comunidadcs c outros
atorcs a iim dc obtcr rcsu|tados sociais c
ci·icos (·cr ligura ¹,.
O futuro da governança e da
administração pública: um sistema
dinâmico de capacitação
Lma dciiniçao cxpandida dc rcsu|tados
púb|icos, combinada com uma ·isao mais
amp|a do papc| do go·crno, cidadaos c
outros agcntcs da socicdadc iornccc o
cspaço no qua| no·as dircçocs para as
rciormas do scr·iço púb|ico podcm tomar
iorma c no qua| sc podcm cxp|orar no·as
Figura 3: Sistema de governança dinâmico
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Finalidade pública, autoridade governamental e poder coletivo
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iormas dc dcscn·o|·cr a capacidadc
co|cti·a no lstado para atingir rcsu|tados
púb|icos (·cr ligura 4,.
Desenvolvendo capacidades para
servir – uma base sólida
A administraçao púb|ica cn·o|·c história,
tradiçocs c con·cnçocs. A construçao da
capacidadc co|cti·a para a|cançar rcsu|tados
púb|icos comcça por a·a|iar a c·o|uçao do
passado c prcscr·ar as capacidadcs cxistcntcs,
scndo crucia| o ioco na coniormidadc, quc
c a marca do bom go·crno, c inc|ui.
· o rcspcito pc|o lstado dc Dircito c
instituiçocs púb|icas,
· dc·ido proccsso |cga|, inc|uindo a
cquidadc, transparcncia c rcsponsabi|izaçao
para o cxcrcicio dos podcrcs c uso dc
rccursos púb|icos, c
· ·a|orcs do sctor púb|ico, inc|uindo a
cxpcctati·a dc quc iuncionarios púb|icos,
ao scr·ir o bcm comum, agirao com
intcgridadc, probidadc c imparcia|idadc.
}untos, csscs iatorcs contribucm dc
mancira csscncia| para a capacidadc institu·
ciona| do aparc|ho cstata| c iorncccm uma
basc só|ida para as organizaçocs púb|icas. l|cs
rcprcscntam o ponto dc partida dc qua|qucr
jornada para a construçao dc um lstado. A
capacidadc instituciona| signiiica quc o lstado
tcm capacidadc dc criar c iazcr cumprir a
|cgis|açao, cobrar impostos c gastar scm
º·azamcntos¨ ou corrupçao, scparar os
podcrcs Lcgis|ati·o, lxccuti·o c }udiciario,
c tcr cm conta o cxcrcicio do podcr. lsta
capacidadc |c·a anos para scr imp|cmcntada,
c mantc·|a c um proccsso iniinda·c|, dc
iundamcnta| importåncia. As gcraçocs
iuturas irao uti|iza·|a c dcpcndcrao dc|a, c
scrao cncarrcgadas dc rcno·a·|a.
tomo nao ha bom go·crno scm boa
pcriormancc das instituiçocs do sctor
Figura 4: Sistema Dinâmico de Formação de Capacidades
RSP
Jocelyne Bourgon
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púb|ico, tambcm c importantc mantcr o
ioco quc os go·crnos tcm co|ocado no
dcscmpcnho ao |ongo das ú|timas duas
dccadas. As administraçocs púb|icas dc·cm
prcscr·ar c ·a|orizar.
· a moti·açao intcrna dc tornar o
go·crno mais produti·o, ciicicntc c ciicaz,
· a atcnçao na mc|horia da prcstaçao
dc scr·iços nos diicrcntcs si|os organi·
zacionais c a ncccssidadc dc mc|horias
continuas cm rcsposta as cxpcctati·as dos
cidadaos c a c·o|uçao das circunståncias,
· o ioco na boa go·crnança, quc
incorpora outros sctorcs c atorcs, c
· o podcr das modcrnas tccno|ogias
dc comunicaçao c iniormaçao quc cstao
transiormando o papc| do go·crno, a
rc|açao cntrc go·crno c cidadaos, bcm
como o papc| do scr·idor púb|ico.
lsscs iatorcs contribucm para o
rciorço das capacidadcs organizacionais,
quc iormam a basc para a obtcnçao dc
rcsu|tados púb|icos. Isso possibi|ita quc
bcns púb|icos dc a|ta qua|idadc possam scr
cntrcgucs a socicdadc ao mcnor custo
possi·c|, quc a rctroa|imcntaçao por
usuarios, a mc|horia continua c a ino·açao
ocupcm papc| ccntra| na prcstaçao dc
scr·iços púb|icos, quc as tccno|ogias
modcrnas dc iniormaçao c comunicaçao
scjam uti|izadas para rcduzir o númcro dc
intcrmcdiarios c cmpodcrar os usuarios no
proccsso dc prcstaçao dc scr·iços. lossi·
bi|ita tambcm quc as organizaçocs das
csicras púb|icas, pri·adas c da socicdadc
ci·i| traba|hcm juntas para a|cançar rcsu|·
tados púb|icos comuns, cmbora, a capaci·
dadc dc traba|har a|cm das irontciras
organizacionais dc·a primciro scr aprcn·
dida dcntro do go·crno, para assim iaci·
|itar quc o go·crno a|cancc c traba|hc com
outros sctorcs da socicdadc.
As tradiçocs, modc|os c capacidadcs
rc| aci onadas a conior mi dadc c ao
dcscmpcnho cn·o|·cm a construçao dc
instituiçocs púb|icas iortcs c organizaçocs
púb|icas ciicicntcs, quc sao dc iundamcnta|
importåncia para qua|qucr go·crno. l|as
sc cncaixam mc|hor cm contcxtos csta·cis,
tarcias prc·isi·cis c cm uma abordagcm
ccntrada no go·crno para obtcnçao dc
rcsu|tados púb|icos, ncssas circunståncias,
rcsidcm os pontos iortcs c o ·a|or agrc·
gado dcssas instituiçocs c organizaçocs.
A qucstao c sc um ioco na coniormi·
dadc c no dcscmpcnho scra suiicicntc para
os go·crnos cnircntarcm os dcsaiios do
sccu|o XXI.
A rcsposta a csta pcrgunta c, ao
mcsmo tcmpo, um cxcrcicio ii|osóiico c
pragmatico para o go·crno. Diicrcntcs
paiscs tcm diicrcntcs circunståncias, ncccs·
sidadcs c ·a|orcs, c iarao csco|has
diicrcntcs. l importantc cxp|orar as
imp|icaçocs dcssas csco|has, uma ·cz quc
os go·crnos sao chamados a ºscr·ir a|cm
do prc·isi·c|¨ (BOLRGON, no prc|o,.
Em busca de propósitos públicos em
contexto de incerteza e complexidade
O papc| do go·crno hojc sc cstcndc
a|cm dc ati·idadcs prc·isi·cis c circuns·
tåncias. Imp|ica |idar com qucstocs
comp|cxas - a|gumas das quais tcm as
caractcristicas dc ºprob|cmas pcr·crsos¨
(lO, 2008, - no contcxto imprevisível da
cconomia g|oba| c das socicdadcs cm rcdc,
no qua| vários atores atuam simu|tancamcntc.
A prcssao sobrc os go·crnos c
crcsccntc para mc|horar a sua capacidadc
dc prc·cr, antccipar·sc c, sc possi·c|,
prc·cnir·sc contra criscs quc ·ao dcsdc
pandcmias a co|apsos cconomicos g|obais,
do aquccimcnto g|oba| a cscasscz dc
a|imcntos.
Dcsdc a dccada dc 1980, o mundo
tornou·sc muito mais intcr|igado, cm rcdc
c ºscm irontciras¨ (lRIlDMAN, 200S,.
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Finalidade pública, autoridade governamental e poder coletivo
Rc·ista do :cr·iço lúb|ico Brasi|ia ó1 (1,. S·¹¹ }an,Mar 2010 18
lrob|cmas |ocais podcm rapidamcntc
tornar·sc prob|cmas g|obais, c prob|cmas
g|obais podcm tcr impactos |ocais signiii·
cati·os c imprc·isi·cis. Lm númcro
crcsccntc dc pcssoas, grupos c organizaçocs
tomam dccisocs importantcs cm ·arios
|ocais diicrcntcs. la uma crcsccntc iragmcn·
taçao. :uas dccisocs sao ini|ucnciadas pc|as
dccisocs dos outros c por suas cxpcctati·as
quanto ao quc os outros possam iazcr. la
crcsccntc intcrdcpcndcncia (lOlllR}AN c
lLI}N, 2004,. tom a iragmcntaçao c a
intcrdcpcndcncia ·cm a inccrtcza.
tada dccisao c cada açao tcm cicito
|imitado, mas o podcr dc dccisocs mú|tip|as
quc sc dcs|ocam cm um scntido comum
podc mudar o curso dos acontccimcntos
ao rcdor do mundo a ·c|ocidadc da |uz.
8
Idcias sobrc a ºcmcrgcncia¨ tcm sido usadas
para dcscrc·cr cstc proccsso. l|as obscr·am
como no·os padrocs cmcrgcm dc um ·asto
conjunto dc intcraçocs c aparcntcmcntc do
nada (lOLLAND, 1998, GOLD:llIN, 1999,.
l|as rc·c|am os importantcs papcis da auto·
organizaçao, adaptaçao c c·o|uçao cm
sistcmas comp|cxos (MIlLllON·llLLY,
2008, c dcstacam as |imitaçocs dos ºgrandcs
projctos¨ para |idar com prob|cmas cm
sistcmas comp|cxos, nao importa o quanto
csscs p|anos scjam bcm iniormados c
conccbidos (BOVAIRD, 2008, \l:lLlY,
ZIMMlRMAN & lAllON, 200ó,.
As diiicu|dadcs quc surgcm para os
go·crnos cnircntarcm a comp|cxidadc nao
sc dc·cm cm particu|ar a ia|ta dc conhcci·
mcnto ou a dciicicncia dos iuncionarios
púb|icos cm comparaçao com scus
antcccssorcs. l|as surgcm porquc as
abordagcns con·cncionais cm rc|açao a
go·crnança c a administraçao púb|ica nao
ioram criadas ou conccbidas para |idar
com a comp|cxidadc c inccrtcza.
tcrtamcntc, prob|cmas dc intcrcssc
púb|ico cm sua maioria sao diiiccis. Muitas
·czcs, a principa| diiicu|dadc rcsidc na ia|ta
dc conhccimcnto, capacidadcs, rccursos ou
tcmpo para rcso|·c·|os. l|cs podcm scr
supcradas gradua|mcntc, passo·a·passo, a
partir do cstabc|ccimcnto dc prioridadcs quc
ajudcm a rcso|·cr a|gumas dcssas dcii·
cicncias. Os cxcmp|os ncssc caso podcm
inc|uir rciormas iiscais ou tributarias.
A|guns prob|cmas sao comp|icados. O
conhccimcnto ncccssario para rcso|·c·|os
cxistc ou com ccrtcza podc scr dcscn·o|·
·ido, mas o tamanho, cscopo c csca|a sao
assustadorcs c o proccsso para produzir
um rcsu|tado satisiatório c comp|cxo c
arriscado. lrob|cmas comp|icados podcm
cn·o|·cr uma rcdc c|aborada dc açocs na
qua| cada açao, juntamcntc com sua conti·
nuidadc c intcr·rc|açocs, c iundamcnta|
para o succsso c qua|qucr passo cm ia|so
podc |c·ar ao iracasso. lxcmp|os aqui
podcm inc|uir a construçao c cxccuçao dc
insta|açocs nuc|carcs ou missocs cspaciais
(\l:lLlY ct a|., 200ó,.
A pratica con·cnciona| quc di·idc os
cmprccndimcntos cm tarcias mais simp|cs
quc podcm scr cxccutadas por intcrmcdio
dc po|iticas c programas cspcciiicos ioi
dcscn·o|·ida para rcso|·cr prob|cmas
diiiccis c comp|icados (\AGlNAAR, 200¯,.
lm iacc da comp|cxidadc, uma abor·
dagcm con·cnciona| podc dcixar o go·crno
cm posiçao rcati·a, incapaz dc dctcctar
padrocs cmcrgcntcs cm um ambicntc cm
constantc transiormaçao c, portanto, incapaz
dc intcr·ir dc mancira antccipada.
lrob|cmas comp|cxos sao dc uma
ordcm diicrcntc. l|cs podcm contcr.
• tomp|cxidadc dinåmica, quando as
causas c os cicitos sao intcrdcpcndcntcs,
mas podcm cstar muito distantcs no cspaço
c no tcmpo,
• tomp|cxidadc socia|, quando os iatos
c a naturcza do prob|cma sao contcstados
c as posiçocs sao so|idamcntc cstabc|ccidas, c
RSP
Jocelyne Bourgon
Rc·ista do :cr·iço lúb|ico Brasi|ia ó1 (1,. S·¹¹ }an,Mar 2010 19
• tomp|cxidadc gcncrati·a, quando
qucstocs únicas c imprc·istas surgcm com
c|c·ado potcncia| dc rccombinaçao dc
manciras diicrcntcs, cm momcntos diic·
rcntcs, cm |ugarcs diicrcntcs c cm diicrcntcs
intcnsidadcs c csca|as (lAlANl, 2004,.
lrob|cmas dinamicamcntc comp|cxos
nao podcm scr rcso|·idos simp|csmcntc por
scrcm di·ididos cm pcdaços mcnorcs c a
gcraçao dc mais conhccimcnto sobrc cada
partc. l|cs só podcm scr abordados ao sc
o|har para todo o sistcma c, portanto,
rcqucrcm uma abordagcm sistcmica
(:lNGl, 1990, quc cng|oba os cidadaos c
outros atorcs cn·o|·idos c aictados
(\AGlNAAR, 200¯,. O dcsmatamcnto na
l|orcsta Amazonica c um cxcmp|o dc
prob|cma dinamicamcntc comp|cxo quc
cxigc uma so|uçao sistcmica. Mas o conhcci·
mcnto sistcmico sozinho podc nao scr
suiicicntc para rcso|·cr prob|cmas sociais
comp|cxos, na mcdida cm quc as dciiniçocs,
iatos c so|uçocs sao, muitas ·czcs, a|tamcn·
tc contcstados (lAVlRI, 200ó, lAlANl,
2004,. Mas c cada ·cz mais c|aro quc as
dciiniçocs c so|uçocs quc mais importam
sao aquc|as criadas conjuntamcntc pc|as
partcs intcrcssadas. Mcsmo quc ta| conhcci·
mcnto scja impcricito, o proccsso dc criaçao
conjunta dctcm maior ·a|or, pois abrc a
possibi|idadc dc açao co|cti·a articu|ada
(:lNGl, 2004,. Os proccssos dc rcconci·
|iaçao pós·scgrcgaçao na Airica do :u| ou
dc rcconstruçao pós·coni|ito cm a|gumas
socicdadcs sao cxcmp|os dc prob|cmas dc
a|ta comp|cxidadc socia| (lAlANl, 2004,
\l:lLlY ct a|., 200ó,.
lrob|cmas gcncrati·os comp|cxos nao
podcm scr rcso|·idos simp|csmcntc com
a rcp|icaçao dc açocs antcriorcs (lAlANl,
2004,. Mcsmo quc a situaçao tcnha a|gumas
scmc|hanças com acontccimcntos
passados, rcqucr so|uçocs cmcrgcntcs quc
rcsu|tam da intcraçao continua c prc·ista
dos atorcs c contcxtos, inc|uindo iuncio·
narios púb|icos c cidadaos. O dcsaiio para
os administradorcs púb|icos ncssc caso c a
|citura do ambicntc comp|cxo, concctar
prob|cmas, pcssoas c so|uçocs nos
contcxtos corrctos (LlVINllAL c
\ARGLIlN, 1999,, c |ibcrar o podcr dc
auto·organizaçao c coc·o|uçao (DLIl c
GALAZ, 2008,. O impacto potcncia| da
mudança c|imatica sobrc pcqucnos
lstados insu|arcs, como a Indoncsia, c um
cxcmp|o dcssc prob|cma.
lrob|cmas pcr·crsos contcm a|gumas
ou todas as caractcristicas dc prob|cmas
comp|cxos, juntamcntc com um ni·c|
particu|armcntc c|c·ado dc inccrtcza c
imprc·isibi|idadc. Inccrtczas dccorrcm da
iragmcntaçao do proccsso dccisório c da
intcrdcpcndcncia dc açocs rc|acionadas ao
prob|cma. A imprc·isibi|idadc dccorrc dc
rc|açocs insta·cis cntrc os muitos atorcs c
·aria·cis. O aquccimcnto g|oba| c um
cxcmp|o dc prob|cma pcr·crso quc cxigc
uma combinaçao adaptati·a dc so|uçocs
sistcmicas, sociais c cmcrgcntcs.
Lma scric dc tcorias, conccitos c icrra·
mcntas tcm sido dcscn·o|·idas dcsdc a
dccada dc 1990 para ajudar os proiissionais
a cnircntar a comp|cxidadc cm um ambicntc
dc inccrtcza (por cxcmp|o, GLNDlR:ON c
lOLLING, 2002, MIlLllON·llLLY, 2008,
llI:MAN & lLI}N, 2008,, mas nao cxistc
iór mu|a magica (BOVAIRD, 2008,.
tonirontar ta| ambicntc rcqucr no·as
capacidadcs. Isso comcça com o go·crno
rcconhcccndo a comp|cxidadc c a inccrtcza
como partc dc sua rca|idadc c accitando quc
tcm um papc| a dcscmpcnhar quc ·ai a|cm
do prc·isi·c| (lAYNl:, 200¹,. l ncccssario
comprccndcr as imp|icaçocs c conscqucncias
dcstc no·o papc| para as organizaçocs c
scr·idorcs púb|icos. Dc·c·sc buscar um
conjunto cocrcntc dc açocs para apoiar cssc
no·o papc| do go·crno.
RSP
Finalidade pública, autoridade governamental e poder coletivo
Rc·ista do :cr·iço lúb|ico Brasi|ia ó1 (1,. S·¹¹ }an,Mar 2010 20
Construção de capacidade de
antecipação, inovação e adaptação
lnircntar com succsso a comp|cxidadc
c a pcr·crsidadc, como partc da rca|idadc
da administraçao púb|ica, rcqucr csiorços
conjuntos para construir a capacidadc do
go·crno dc antccipar, dctcctar c intcr·ir
proati·amcntc scmprc quc ncccssario. Isso
tambcm ira imp|icar a construçao da
capacidadc co|cti·a dc antccipaçao,
ino·açao c adaptaçao (·cr ligura 4,.
Dctcctar prccoccmcntc atra·cs dc pro·
ccssos dc ·arrcdura ou dc outros mcios, c
obtcr um mc|hor cntcndimcnto sobrc as
pcrspccti·as dos ·arios atorcs c as rc|açocs
cntrc c|cs podcm rcduzir inccrtcza c
imprc·isibi|idadc. A açao proati·a podc
aumcntar a probabi|idadc dc rcsu|tados mais
dcscja·cis. Os paiscs com as mc|horcs
capacidadcs dc dctcctar tcndcncias c antc·
cipar mudanças signiiicati·as tcrao uma
importantc ·antagcm comparati·a.
A maioria dos go·crnos tcm dcscn·
·o|·ido iunçocs rc|ati·amcntc iortcs dc
po|itica intcrna, quc sao ncccssarias para
prcstaçao dc boa asscssoria cm po|iticas,
|c·ando cm conta capacidadcs cxistcntcs c
|içocs aprcndidas no passado. lm gcra|,
as unidadcs dc po|iticas sao bascadas cm
dcpartamcntos c missocs cspcciiicas,
tcndcm a ·a|orizar a raciona|idadc causa| c
o raciocinio |incar, c dcpcndcm iortcmcntc
dc dados c c·idcncias - c por boas razocs.
lssc tipo dc abordagcm tcm contribuido
para grandcs rca|izaçocs cm ·arias arcas
das po|iticas púb|icas.
Mas, no caso dc qucstocs comp|cxas c
possibi|idadcs cmcrgcntcs, o conhccimcnto
mais importantc nao rcsidc nos dados, mas
sc bascia cm intcrprctaçao c inspiraçao, na
idcntiiicaçao dc padrocs pro·a·cis ondc
antcs nada ha·ia sido idcntiiicado, c no
scntido cxtraido dc iniormaçocs diiusas c
conhccimcnto impcricito. lssc traba|ho
rcqucr uma di·crsidadc dc pcrspccti·as
pro·cnicntcs das intcraçocs cntrc os
mú|tip|os atorcs, uma di·crsidadc dc habi·
|idadcs dc bascs dc conhccimcnto dc diic·
rcntcs discip|inas, c uma di·crsidadc dc
abordagcns nas quais o pcnsamcnto |incar,
sistcmas dc pcnsamcnto nao |incar c uma
comprccnsao cmcrgcntc cocxistam.
Muitos go·crnos tcm |onga tradiçao dc
co|cta dc iniormaçocs, dc ·arrcdura
ambicnta|, p|ancjamcnto dc ccnarios,
modc|agcm c a·a|iaçao dc riscos. O dcsaiio
c cstcndcr cssa capacidadc para qucstocs
comp|cxas c ambicntcs imprc·isi·cis, dando
prioridadc ao dcscn·o|·imcnto da capaci·
dadc dc antccipaçao dc go·crno. A|guns
paiscs ja cstao adotando mcdidas ambiciosas
ncssc scntido (lABlGGlR, 2009,. lor
cxcmp|o, tingapura csta usando uma
abordagcm trans·crsa| no go·crno quc
conjuga p|ancjamcnto dc ccnarios com
a·a| i açao dc ri sco c um si stcma dc
cscancamcnto dc horizontc.
9
Varios
ministcrios no Rcino Lnido sc uniram
para iinanciar c usar um ºprograma dc
prc·isao¨ para conduzir ºpcsquisa dc
iuturos¨ cm sctorcs cspcciiicos como
saúdc, cncrgia c uso da tcrra.
10
O par|a·
mcnto iin|andcs cstabc|cccu cntrc os scus
mcmbros um ºtomitc para o luturo¨,
com o mandato dc submctcr propostas
sobrc tcmas rc|acionados ao iuturo c
conduzir cstudos sobrc qucstocs iuturas.
11
Inicrindo a partir dc cxcmp|os atuais,
a capacidadc dc antccipaçao nas po|iticas
bascia·sc cm uma abordagcm amp|a dc
go·crno, com icrramcntas quc capturam
iniormaçocs dc amp|a ·aricdadc dc iontcs
c pcrmitcm accsso a uma ·aricdadc dc
atorcs dcntro c iora do go·crno. Apoia·
sc na |idcrança do ccrnc do go·crno, mas
cxigc disponibi|izaçao dc dados, capaci·
dadcs ana|iticas c intcrprctati·as nas agcncias
cxccutoras, dcpartamcntos c organizaçocs
RSP
Jocelyne Bourgon
Rc·ista do :cr·iço lúb|ico Brasi|ia ó1 (1,. S·¹¹ }an,Mar 2010 21
iora do go·crno, como uni·crsidadcs c
grupos dc rci|cxao. lssa capacidadc
podcria scr rciorçada por mais dia|ogo
dcntro do go·crno c cntrc o go·crno c
uma gama mais amp|a, mais di·crsiiicada
dc atorcs cxtcrnos.
lm muitos casos, o mc|hor conhcci·
mcnto, a intc|igcncia c as dcscobcrtas mais
podcrosas sobrc os icnomcnos cmcrgcntcs
nao sc cncontram no go·crno. l|cs cstao
nas mcntcs das pcssoas comuns, na casa
ao |ado ou a mi|harcs dc qui|omctros dc
diståncia, sao mo|dados c circu|am cm
rcdcs sociais auto·organizadas c nos diic·
rcntcs rc|acionamcntos quc os cidadaos
tcm cm suas comunidadcs |ocais ou
comunidadcs dc intcrcssc dispcrsas g|oba|·
mcntc (:tlLLlR, 2008,.
lara tratar dc prob|cmas comp|cxos
c da inccrtcza, os go·crnos prccisam
mc|horar sua capacidadc dc cxp|orar a
intc|igcncia co|cti·a da socicdadc para
cxtrair conhccimcnto c signiiicado sobrc
os padrocs c as tcndcncias cmcrgcntcs no
sistcma socia|. Os cidadaos c outros atorcs
tcm iniormaçocs prcciosas c di·crsas pcrs·
pccti·as quc podcm iorncccr antc·isao,
mo|dar dccisocs c cncontrar so|uçocs
ino·adoras (AlLll, 2008, MALONl, 2008,.
Os go·crnos podcm tambcm tomar
mcdidas para inccnti·ar a ino·açao socia|
(MLLGAN, 200¯,. As rcdcs sociais c as capa·
cidadcs dos cidadaos sao podcrosos ati·os
na gcraçao dc no·as so|uçocs c na busca
dc no·os cursos dc açao ·isando objcti·os
sociais (\l:lLlY, ZIMMlRMAN c lAllON,
200ó,. O go·crno podc a|a·ancar o podcr
das rcdcs para concctar atorcs, prob|cmas
c so|uçocs como um mcio dc sc a|cançar
rcsu|tados púb|icos (lLI}N, 2008,.
lssas açocs podcm contribuir para
iazcr o go·crno a·ançar dc uma postura
rcati·a para uma situaçao mais adaptati·a.
lm gcra|, c|as rcsu|tam na construçao dc
capacidadc dc antccipaçao c ino·açao
dcntro c iora do go·crno.
Nao obstantc os csiorços rca|izados
por go·crnos c cidadaos para construir
sua capacidadc dc antccipaçao c ino·açao
para a rcso|uçao dc prob|cmas púb|icos,
c·cntos nao prc·istos c choqucs incspc·
rados ocorrcrao. O go·crno scra scmprc
o garantidor cm ú|tima inståncia, quando
o intcrcssc co|cti·o csti·cr cm jogo.
A história rcccntc mostra, por cxcmp|o,
com a cc|osao da Gripc A·iaria cm 200¹
c o quasc co|apso do sistcma iinancciro
mundia| cm 2008, quc as abordagcns
passi·as para |idar com ºsurprcsas¨ c
qucstocs cmcrgcntcs dc po|itica púb|ica
podcm trazcr danos signiiicati·os c um
custo c|c·ado para socicdadc. lmbora os
go·crnos nao possam p|ancjar para o quc
c|cs nao conhcccm, c|cs podcm traba|har
proati·amcntc para |imitar o impacto dc
choqucs c aumcntar a probabi|idadc dc
rcsu|tados mais ia·ora·cis.
O papc| do go·crno no sccu|o XXI
sc cstcndc para a construçao da rcsi|icncia
dc suas socicdadcs para absor·cr os
choqucs, accitar mudanças c prospcrar.
Dcsdc a dccada dc 1990, idcias sobrc
como o go·crno podc cstimu|ar a
rcsi|icncia tcm sido dcscn·o|·idas, particu·
|armcntc no quc diz rcspcito a gcstao dc
criscs, scgurança c prcparaçao para cmcr·
gcncias (por cxcmp|o, ALLlNBY c lINl,
200S, lAN:ON c ROBlRl:, 200S, MA:llN c
OBRADOVIt, 2008, MlNON, 200S, NORRI:
ct a|., 2008,. Os campos da cco|ogia c dos
cstudos ambicntais, quc tcm um rcgistro
mais comp|cto da pcsquisa sobrc rcsi|icncia,
sao boas iontcs dc inspiraçao (por cxcmp|o,
ANDlRIl:, \ALllR c lINZIG, 200ó,
GLNDlR:ON c lOLLING, 2002, lOLLING,
19¯¹, 2001,. Oricntaçao promissora
para os administradorcs púb|icos csta
cmcrgindo.
RSP
Finalidade pública, autoridade governamental e poder coletivo
Rc·ista do :cr·iço lúb|ico Brasi|ia ó1 (1,. S·¹¹ }an,Mar 2010 22
A|guns choqucs podcm scr prc·istos,
ainda quc apcnas como probabi|idadcs.
tonstruir rcsi|icncia imp|ica p|ancjar,
prc·cnir c antccipar csscs choqucs, c idcn·
tiiicar c rcduzir as principais ·u|ncrabi·
|idadcs a c|cs associadas (ADGlR, 200ó,
BlRll:, 200¯, MtMANL: ct a|., 200¯,.
A|guns choqucs nao podcm scr prc·
·istos, c·itados ou mitigados. A|cm disso,
mudanças sao inc·ita·cis c podcm scr
sauda·cis (BlRll: c lOLll, 2002,, cmbora
os bcnciicios c os custos possam scr
distribuidos dc iorma dcsigua| (NORRI: ct
a|., 2008, :tlllllR ct a|., 2002,. A tcntati·a
dc impcdir todos os choqucs podc acabar
por criar comunidadcs, instituiçocs c socic·
dadcs ºiragcis¨, na mcdida cm quc prcju·
dica a capacidadc co|cti·a dc aprcndcr c
adaptar·sc (tOMlORl, 1994, GLNDlR:ON ct
a|., 199S,. Atrasar a mudança podc
aumcntar o risco dc criscs dc grandc csca|a
mais tardc (lOLLING c Mllll, 199ó,.
A mcta para o go·crno nao c tcntar
prc·cr ou contro|ar todos os potcnciais
choqucs. Isso scria impossi·c| c contrapro·
duccntc. lc|o contrario, o objcti·o principa|
c promo·cr a rcsi|icncia da socicdadc, o
quc signiiica construir capacidadc co|cti·a
para aprcndcr c sc adaptar c garantir uma
distribuiçao mais cquitati·a dos riscos, dc
iorma a atcnuar o impacto ncgati·o nos
mais ·u|ncra·cis da socicdadc.
A rcsi|icncia nao podc scr a|cançada
por indi·iduos, organizaçocs ou go·crnos
traba|hando sozinhos (MtMANL: ct a|.,
200¯,. :ocicdadcs rcsi|icntcs tcm pc|o
mcnos duas caractcristicas importantcs.
1, cidadãos ativos, comprccndcndo uma
massa critica dc pcssoas com moti·açao,
habi|idadcs c coniiança para adotar mcdidas
quc satisiaçam as ncccssidadcs dc suas
comunidadcs, c 2, rcdcs só|idas dc grupos
comunitarios com a capacidadc dc rcunir
amp|a gama dc pcssoas para idcntiiicar as
ncccssidadcs da comunidadc c mobi|izar
rccursos cm pro| dc so|uçocs comuns
(DALl c ONYX, 200S,.
lssas capacidadcs sao dcscn·o|·idas
por intcrmcdio da cxpcricncia c da pratica.
A abordagcm participati·a para dccisocs
dc po|iticas púb|icas c imp|cmcntaçao dc
po|iticas c csscncia| na construçao dc
capacidadcs dc adaptaçao co|cti·a. A parti·
cipaçao púb|ica, o cn·o|·imcnto do
cidadao c as abordagcns dc go·crnança
comparti|hada iorncccm podcrosos
rciorços para a rcsi|icncia, particu|armcntc
sc tais abordagcns cncorajam açocs c to·
madas dc dccisao pc|a comunidadc (LlBlL
ct a|., 200ó,. Lidar com prob|cmas cm
ni·c| |oca| tambcm c·ita a csca|ada dc
prob|cmas no sistcma socia|, assim impc·
dindo quc sc torncm criscs dc grandc mag·
nitudc (BlRll: c lOLll, 2002,.
A rcsi|icncia c a capacidadc dc adap·
taçao nao podcm scr compradas ou
obtidas nos momcntos cm quc sao mais
ncccssarias. l|as sc dcscn·o|·cm a partir
da cxpcri cnci a c prati ca adqui ri das
(BlRll: c lOLll, 2002,, ad·cm dc |aços
c rc|açocs construidas ao |ongo do tcmpo
cntrc pcssoas, organizaçocs, comunidadcs
c go·crnos quc aprcndcram quc podcm
traba|har juntos c contar uns com os
outros quando prccisam. A rcsi|icncia sc
bascia cm um cstoquc dc coniiança,
cntcndimcnto mútuo, conhccimcnto c
aprcndizado quc pcrmitcm as pcssoas
agircm, aprcndcrcm, adaptarcm·sc c
c·o|uircm co|cti·amcntc (LONG:lAll
c YANG, 2008, MLRllY, 200¯, Nl\MAN c
DALl, 200S,.
Os go·crnos podcm iazcr muito para
construir a capacidadc adaptati·a dos
cidadaos, comunidadcs c dc|cs próprios,
inc|uindo.
· intcr·ir na mcnor csca|a possi·c| antcs
quc prob|cmas sc torncm dc grandc csca|a,
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Jocelyne Bourgon
Rc·ista do :cr·iço lúb|ico Brasi|ia ó1 (1,. S·¹¹ }an,Mar 2010 23
· cxpcrimcntar c in·cstir cm projctos·
pi|oto cm åmbito |oca| c cm scguida
cxpandir quando apropriado,
· simu|ar c·cntos quc amp|icm a
aprcndizagcm co|cti·a, c
· acc|crar a transicrcncia dc conhcci·
mcntos c aprcndizado cntrc os atorcs.
Os gcstorcs púb|icos podcm mc|horar
a capacidadc dc antccipaçao, ino·açao c
adaptaçao dc suas organizaçocs mantcndo
um ni·c| dc rcdundåncia cstratcgica c
a|imcntando as iontcs dc rcno·açao. l|cs
podcm protcgcr os rccursos para cxp|o·
raçao c dcscobcrta. lodcm conscr·ar c
construir no·as capacidadcs, tais como
uma iunçao po|itica adcpta a antccipaçao
cstratcgica, monitoramcnto c rcsposta
dinåmica. l|cs podcm criar ºcspaços sc·
guros¨ ou incubadoras quc iorncçam
ambicntcs propicios a cxpcrimcntaçao c
a ino·açao. lodcm tambcm accitar a
di·crsidadc cm tcrmos dc pcssoas c
iunçocs para iorncccr amp|a gama dc
opçocs diantc da ad·crsidadc.
Imp|cmcntar muitas das mcdidas para
mc|horar as capacidadcs dc antccipaçao c
ino·açao - c, com c|as, mc|horar a capaci·
dadc do go·crno para cnircntar a com·
p|cxidadc c sc rccupcrar dc choqucs c
ad·crsidadcs - cxigira a|guns in·cstimcntos
dirccionados para o |ongo prazo c
to|cråncia quanto a uma pcqucna quanti·
dadc dc capacidadc ºcxccdcntc¨ quc scra
ncccssaria cm organizaçocs púb|icas. lm
ú|tima ana|isc, isso cxigira o rcconhccimcnto
dc quc mcnos go·crno c go·crno mais
ciicaz, nao signiiicam, ncccssariamcntc,
mc|hor go·crno.
Considerações finais
loram ncccssarios sccu|os c muito
sacriiicio para construir nossos lstados·
Naçao modcrnos c um grandc cmpcnho
para construir as socicdadcs ci·is quc os
compocm. A artc c a cicncia da go·crnança
c da administraçao púb|ica tcm dcscmpc·
nhado papc| importantc na construçao das
capacidadcs institucionais c organizacionais
para a|cançar os rcsu|tados púb|icos c scr·ir
ao intcrcssc co|cti·o. lroiissionais c
cstudiosos da arca tcm muito a sc orgu|har.
As transior maçocs ocorridas no
mundo dcsdc a dccada dc 1980, junta·
mcntc com as criscs g|obais rcccntcs,
indicam a ncccssidadc dc sc procurar um
no·o cqui|ibrio cntrc o mcrcado c a
dcmocracia, cntrc os intcrcsscs púb|icos
c pri·ados, cntrc a |ibcrdadc na csicra
pri·ada c rcsponsabi|idadc comum na
csicra co|cti·a.
Lm no·o cqui|ibrio cxigc no·as
capacidadcs, no·as idcias c no·os conhc·
cimcntos quc comp|cmcntcm os quc
·icram antcriormcntc.
tomo um csiorço proiissiona| c
acadcmico, a artc c a cicncia da go·crnança
c da administraçao púb|ica tcm uma
cocrcncia intcrna singu|ar, nascida do
dircito constituciona| c da cicncia po|itica.
tom o tcmpo, c|a intcrna|izou idcias c
praticas da cconomia c da gcstao dc
ncgócios, intcgrou conhccimcntos das
cicncias organizacionais c sc cnriqucccu com
idcias das cicncias sociais.
Aquc|cs quc praticam c cstudam
go·crnança c administraçao púb|ica dc·cm,
mais uma ·cz, cxp|orar no·as irontciras, ja
quc comcçam a intcgrar idcias dc muitas
arcas do conhccimcnto - dcsdc a comp|c·
xidadc as tcorias dc sistcmas adaptati·os,
da intc|igcncia co|cti·a as tcorias dc rcdc, c
da bio|ogia c·o|uti·a c cco|ogia a cpidc·
mio|ogia c scgurança naciona|. ludo isso ira
iorncccr conccpçocs importantcs para o
iuturo da go·crnança c da administraçao
púb|ica, a|cm dc moti·ar o proccsso dc
dcscn·o|·imcnto dc capacidadcs dc
RSP
Finalidade pública, autoridade governamental e poder coletivo
Rc·ista do :cr·iço lúb|ico Brasi|ia ó1 (1,. S·¹¹ }an,Mar 2010 24
antccipaçao, ino·açao c adaptaçao. lam·
bcm ira iorncccr idcias sobrc a ncccssida·
dc dc rciormu|açao da construçao dc
capacidadcs institucionais c organizacionais.
Acima dc tudo, podc scr hora dc
rccncontrar a|guns conccitos muito antigos
dc bcm púb|ico, intcrcsscs co|cti·os,
dcmocracia, ci·ismo c cidadania c cxp|orar
o scu signiiicado no panorama dc cons·
tantc mudança da rca|idadc dc hojc.
Lti|izar uma cstrutura dc intcgraçao
podc scr úti| para guiar a cxp|oraçao c as
intcr·rc|açocs cntrc antigas c no·as idcias.
Lma possibi|idadc c apro·citar a cstrutura
conccitua| quc ioi dcscn·o|·ida como
partc dc programa intcrnaciona| dc
pcsquisa rca|izado atua|mcntc pc|a autora
sobrc uma ºno·a sintcsc na administraçao
púb|ica¨ (·cr ligura S,, quc subsidiou a
cstc documcnto.
12
lm ú|tima ana|isc, toda a cxp|oraçao
quanto ao iuturo da admi ni straçao
púb|ica podc scr icita dc mancira mais
ciicaz por proiissionais, acadcmicos c
cspccia|istas traba|hando cm conjunto,
porquc a in·cstigaçao c a pratica sao
partcs inscpara·cis dc um cmprccndi·
mcnto comum.
(Artigo rcccbido cm dczcmbro dc 2009. Vcrsao
iina| cm março dc 2010,
Figura 5: Unificando uma estrutura de administração pública
RSP
Jocelyne Bourgon
Rc·ista do :cr·iço lúb|ico Brasi|ia ó1 (1,. S·¹¹ }an,Mar 2010 25
Notas
1
Vcja, por cxcmp|o, o rc|atório do tonsc|ho dc lrogrcsso da lro·incia dc to|úmbia Britåni·
ca, no tanada na pagina http.,,vvv.bcprogrcssboard.com.
2
lor cxcmp|o, thi|c, Lruguai c Guatcma|a apro·aram |cgis|açao dc accsso a iniormaçao cm
2008 (MItllNlR, 2009,. lssa c·o|uçao ioi rciorçada por uma rcso|uçao unånimc do tomitc }uridi·
co Intcramcricano da Organizaçao dos lstados Amcricanos quc rcconhccc o accsso a iniormaçao
como um dircito humano iundamcnta| (AtO:lA ct a|, 2008,.
¹
lor cxcmp|o, o Mcxico amp|iou sua basc dc compras do sctor púb|ico na intcrnct cm dois
no·os programas. Dcc|araNct c lransmitaNct. Dcc|araNct c um sistcma c|ctronico para prccnchi·
mcnto c aprcscntaçao dc dcc|araçocs dc imposto dc rcnda c lransmitaNct c um cata|ogo dc iormu·
|arios do lstado. O Brasi| tcm tido succsso com o ·oto c|ctronico dcsdc 2000. Argcntina c Mcxico
tcm usado maquinas brasi|ciras dc ·oto c|ctronico cm projctos·pi|oto c o laraguai uti|izou o
modc|o brasi|ciro dc ·otaçao cm sua c|ciçao dc 200¹ (lADGll, 200S,.
4
O :istcma Lnico dc :aúdc (:L:, do Brasi|, por cxcmp|o, incorpora a participaçao dos cidadaos
na dc|ibcraçao sobrc a po|itica dc saúdc como um mccanismo para garantir a rcsponsabi|izaçao, a
adcquaçao do proccsso dc dccisao, c a ciicacia da prcstaçao dos scr·iços. O :L: dc|cgou papcis a
parcciros do sctor pri·ado, dcpois quc ioram icitos acordos cntrc os municipios c o sctor pri·ado, dc
modo quc compras substanciais ioram icitas dc c|inicas c hospitais pri·ados, dc iorma a atcndcr as
di·crsas ncccssidadcs dcscobcrtas no proccsso dc consu|ta (tORN\ALL c :lANlLAND, 2008,.
S
lor cxcmp|o, abordagcns participati·as para o orçamcnto, a gcstao c dcspcsas púb|icas cm
lorto A|cgrc, Brasi|, tcm conscguido rcsu|tados obscr·a·cis. Agora, mais dc 80° das cidadcs
brasi|ciras ja uti|izaram o modc|o dc lorto A|cgrc (\o|d Bank. lquipc dc larticipaçao c lngajamcnto
ti·ico, 200¹,.
ó
lm tcrmos dc papcis c cxpcctati·as dcntro do go·crno, aquc|cs quc tcm a autoridadc para
go·crnar - sc a autoridadc dccorrc dc proccssos c|citorais ou outros mcios constitucionais · sao, cm
ú|tima inståncia, rcsponsa·cis pc|a dciiniçao da intcnçao das po|iticas. lssa intcnçao rcprcscnta o
ponto dc partida para o papc| dos administradorcs púb|icos quc tcm a sua disposiçao ·arias iormas c
mcios para atingir os rcsu|tados dcscjados, inc|uindo a uti|izaçao dc proccssos dc participaçao púb|ica.
¯
lor cxcmp|o, o cn·o|·imcnto do cidadao cm grandc csca|a ioi instituido para iormu|ar o
p|ano para a rcconstruçao dc No·a Or|cans dcpois do iuracao latrina. Mi|harcs dc cidadaos sc cn·o|·
·cram com os p|ancjadorcs c iuncionarios para tratar uma qucstao po|itica comp|cxa. lssc compro·
misso ioi ·isto como um iator·cha·c para rc·ita|izar a cspcrança c o scnso dc p|cnitudc na comunidadc
após a dc·astaçao (LLllN:MlYlR, 200¯,. No Brasi|, as mc|horias nos indicadorcs dc saúdc cntrc 1992
c 2004 mostram o cxito da abordagcm consu|ti·a do :L:. Durantc aquc|c pcriodo, os númcros dc
morta|idadc abaixo dc cinco anos dc idadc cairam dc óS para 2¯ por mi|, c a proporçao dc iami|ias
pobrcs com accsso aos scr·iços aumcntou cm quasc mctadc (tORN\ALL c :lANlLAND, 2008,.
8
lsta condiçao c pcricitamcntc capturada no iamoso ºcicito borbo|cta¨, scgundo o qua| o
batcr dc asas dc uma borbo|cta cm lcquim podc mudar os padrocs c|imaticos no Go|io do Mcxico
(MORGAN, 200ó, p. 2SS,.
9
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RSP
Jocelyne Bourgon
Rc·ista do :cr·iço lúb|ico Brasi|ia ó1 (1,. S·¹¹ }an,Mar 2010 31
Resumo – Resumen – Abstract
Finalidade pública, autoridade governamental e poder coletivo
Jocelyne Bourgon
Dcsdc a dccada dc 1980, as rciormas tcm dominado as agcndas go·crnamcntais cm todo o
mundo, os go·crnos cmbarcaram cm uma nota·c| jornada dc ino·açao. O ritmo dcssas rciormas
pro·a·c|mcntc nao ira diminuir.
O númcro crcsccntc dc dcsaiios na po|itica púb|ica dcmanda a participaçao ati·a dc inúmcros
atorcs dcntro c iora do go·crno c rcqucr quc o go·crno traba|hc para a|cm dos |imitcs con·cncionais.
lsscs dcsaiios iorçam o go·crno a uti|izar sua autoridadc c rccursos para habi|itar c cmpodcrar
outros. O aumcnto da comp|cxidadc c da inccrtcza nas qucstocs dc po|itica c nos contcxtos dc
go·crnança |c·am os go·crnos a aprimorar sua capacidadc dc antccipar, intcr·ir, ino·ar, aprcndcr c
adaptar·sc. luturas rciormas irao rcqucrcr uma ·isao mais amp|a dos papcis do go·crno c dos
cidadaos. lmbora o go·crno continuc a scr o garantidor dos intcrcsscs co|cti·os com o podcr dc
intcr·ir, c|c prccisa dcscobrir como podc traba|har com os cidadaos c outros atorcs como o objcti·o
dc produzir rcsu|tados dc c|c·ado ·a|or púb|ico. lnquanto go·crnos a·ançam para produzir rcsu|·
tados com os cidadaos, c|cs atingcm um conjunto mais comp|cto dc rc|açocs c amp|iam o rcpcrtório
dc papcis quc cada um podc dcscmpcnhar para obtcrcm rcsu|tados. lstas rciormas pcrmitirao uma
dciiniçao mais amp|a dc rcsu|tados púb|icos quc cniatizam a importåncia das po|iticas púb|icas c dos
rcsu|tados ci·icos. lstcs ú|timos conicrcm crcdibi|idadc, cnquanto os primciros aumcntam a |cgiti·
midadc. Ambos aumcntam a coniiança dos cidadaos no go·crno. Os administradorcs púb|icos
tcm, atc agora, traba|hado a partir dc uma dciiniçao incomp|cta dc rcsu|tados quc nao conicrc pcso
suiicicntc aos rcsu|tados ci·icos.
lina|mcntc, iuturas rciormas tambcm cxigirao uma comprccnsao mais dinåmica da go·crnança
c da administraçao púb|ica quc apoic o dcscn·o|·imcnto dc capacidadcs. l ncccssario o dcscn·o|·i·
mcnto dc compctcncias cm no·as arcas para sc buscar o bcm púb|ico cm um ambicntc g|oba| cada ·cz
mais imprc·isi·c|, mas cssc traba|ho dc·c comcçar pc|a ·a|orizaçao c prcscr·açao das capacidadcs
cxistcntcs. O ioco na coniormidadc c primordia|, a marca dc um bom go·crno. Isso inc|ui. o rcspcito
ao lstado dc Dircito c as instituiçocs púb|icas, o dc·ido proccsso |cga|, a rcsponsabi|izaçao (accountability,
c os ·a|orcs do sctor púb|ico. lsscs iatorcs contribucm para proporcionar uma só|ida basc instituciona|
para as organizaçocs púb|icas. Os administradorcs púb|icos dc·cm tambcm prcscr·ar o scu ioco no
dcscmpcnho. Isso inc|ui. tornar o go·crno mais produti·o c ciicicntc, mc|horar a prcstaçao dc scr·iços
articu|ando ºsi|os¨ organizacionais, rcspondcr as cxpcctati·as dos cidadaos, mc|horar os proccssos dc
go·crnança, c otimizar o podcr das tccno|ogias dc iniormaçao c comunicaçao modcrnas.
Apcsar dos csiorços coordcnados para construir no åmbito do go·crno a capacidadc dc antc·
cipar, dctcctar c intcr·ir, c·cntos imprc·isi·cis c choqucs ·ao ocorrcr. lor cssa razao, o go·crno
tambcm dc·c iocar na rcsi|icncia, construindo capacidadc dc ino·ar, aprcndcr c sc adaptar, c asscgu·
rando uma distribuiçao mais cquitati·a dos riscos. Imp|cmcntar mcdidas para mc|horar as capacida·
dcs dc prc·isao, ino·açao c adaptaçao cxigira in·cstimcntos dirccionados para o |ongo prazo c
to|cråncia dc a|gum ºcxccsso¨ dc capacidadc. lina|mcntc, isso cxigira o rcconhccimcnto dc quc
ºmcnos go·crno¨ ou ºgo·crno mais ciicicntc¨ nao signiiica ncccssariamcntc ºmc|hor go·crno¨.
Palavras-Chave. Gcstao púb|ica, autoridadc go·crnamcnta|, podcr púb|ico, rcsu|tados
púb|icos, no·os dcsaiios, dcscn·o|·imcnto dc capacidadcs
RSP
Finalidade pública, autoridade governamental e poder coletivo
Rc·ista do :cr·iço lúb|ico Brasi|ia ó1 (1,. S·¹¹ }an,Mar 2010 32
Finalidad pública, autoridad gubernamental y poder colectivo
Jocelyne Bourgon
Dcsdc |a dccada dc 1980, |as rciormas han dominado |as agcndas gubcrnamcnta|cs cn todo c|
mundo, |os gobicrnos cmbarcaron cn una notab|c jornada dc inno·ación. l| ritmo dc cstas rcior·
mas probab|cmcntc no sc ·a a disminuir. l| númcro crccicntc dc rctos cn |a po|itica púb|ica dcman·
da |a participación acti·a dc ·arios actorcs dcntro y iucra dc| gobicrno y rcquicrc quc c| gobicrno
trabajc mas a||a dc |os |imitcs con·cnciona|cs. lstos rctos iucrzan a| gobicrno a |a uti|ización dc su
autoridad y rccursos para habi|itar y otorgar podcrcs (empower, a |os otros. l| aumcnto dc |a comp|cjidad
y dc |a inccrtidumbrc cn |as cucstioncs po|iticas y cn |os contcxtos dc gobcrnanza hacc quc |os
gobicrnos dcsarro||cn su capacidad dc anticipación, intcr·cnción, inno·ación, aprcndizajc y adaptación.
Rciormas iuturas rcqucriran ·isión mas amp|ia dc |os papc|cs dc| gobicrno y dc |os ciudadanos.
Aunquc c| gobicrno siga sicndo aquc||o quc garantiza |os intcrcscs co|ccti·os con c| podcr dc
intcr·cnción, c| ncccsita dcscubrir cómo sc pucdc trabajar con |os ciudadanos y otros actorcs, con c|
objcti·o dc producir rcsu|tados dc c|c·ado ·a|or púb|ico. Micntras |os gobicrnos a·anccn para |a
producción dc rcsu|tados con |os ciudadanos, c||os a|canzan un conjunto mas comp|cjo dc rc|acio·
ncs y amp|ian c| rcpcrtorio dc papc|cs quc cada uno pucdc dcsarro||ar para |a obtcnción dc rcsu|ta·
dos. lstas rciormas pcrmitiran una dciinición mas amp|ia dc rcsu|tados púb|icos quc cniatizan |a
importancia dc |as po|iticas púb|icas y dc |os rcsu|tados ci·icos. lstos dan crcdibi|idad, micntras
aquc||as aumcntan |a |cgitimidad. Ambos aumcntan |a coniianza dc |os ciudadanos cn c| gobicrno.
Los administradorcs púb|icos han, hasta ahora, trabajado a partir dc una dciinición incomp|cta dc
|os rcsu|tados, quc no coniicrc suiicicntc importancia a |os rcsu|tados ci·icos.
lina|mcntc, iuturas rciormas tambicn cxigiran comprcnsión mas dinamica dc |a gobcrnanza y
dc |a administración púb|ica, quc apoyc c| dcsarro||o dc capacidadcs. ls ncccsario c| dcsarro||o dc
compctcncias cn nuc·as arcas para quc sc busquc c| bicn púb|ico cn ambicntc g|oba| cada ·cz mas
imprc·isib|c, pcro cstc trabajo dcbc cmpczar por |a ·a|oración y conscr·ación dc |as capacidadcs
cxistcntcs. l| ioco cn |a coniormidad cs primordia|, cs |a marca dc un bucn gobicrno, |o quc inc|uyc.
c| rcspcto a| lstado dc Dcrccho y a |as institucioncs púb|icas, c| dcbido proccso |cga|, |a rcsponsa·
bi|ización (accountability), y |os ·a|orcs dc| scctor púb|ico. lstos iactorcs contribuycn para propiciar
una só|ida basc instituciona| para |as organizacioncs púb|icas. Los administradorcs púb|icos dcbcn
inc|uso mantcncr su ioco cn c| dcscmpcno, |o quc inc|uyc. haccr quc c| gobicrno sca mas producti·o
y ciicicntc, mcjorar |a prcstación dc |os scr·icios articu|ando ºsi|os¨ organizaciona|cs, rcspondcr a |as
cxpcctati·as dc |os ciudadanos, mcjorar |os proccsos dc gobcrnanza, y optimizar c| podcr dc |as
tccno|ogias dc iniormación y comunicación modcrnas.
lcsc a |os csiucrzos coordinados para construir cn c| ambito dc| gobicrno |a capacidad dc
anticipación, dctccción c intcr·cnción, c·cntos imprc·isib|cs y choqucs ·an a ocurrir. lor csa razón,
c| gobicrno tambicn dcbc cniocar |a rcsi|icncia, contruycndo capacidad dc inno·ación, aprcndizajc y
adaptación, y ascgurando una distribución dc |os ricsgos con mas cquidad. La imp|cmcntación dc
mcdidas para mcjorar |as capacidadcs dc prc·isión, inno·ación y adaptación cxigira in·crsioncs a
|argo p|azo y to|crancia hacia a|gún ºcxccso¨ dc capacidad. lor iin, csto dcmandara c| rcconocimicnto
dc quc ºmcnos gobicrno¨ o ºgobicrno mas ciicicntc¨ no signiiica ncccsariamcntc ºmcjor gobicrno¨.
Palabras clave: Gcstión púb|ica, autoridad gubcrnamcnta|, podcr púb|ico, rcsu|tados púb|icos,
nuc·os rctos, dcsarro||os dc capacidadcs
RSP
Jocelyne Bourgon
Rc·ista do :cr·iço lúb|ico Brasi|ia ó1 (1,. S·¹¹ }an,Mar 2010 33
Public purpose, government authority and collective power
Jocelyne Bourgon
:incc thc 1980s, rciorms ha·c dominatcd go·crnmcnt agcndas around thc vor|d, go·crnmcnts
cmbarkcd on a rcmarkab|c journcy oi inno·ation. lhc pacc oi rciorm is not |ikc|y to abatc.
An incrcasing numbcr oi pub|ic po|icy issucs ca|| ior thc acti·c contribution oi many actors
across and bcyond go·crnmcnt and rcquirc go·crnmcnt to vork outsidc oi con·cntiona| boundarics.
lhcy compc| go·crnmcnt to usc its authority and rcsourccs to cnab|c and cmpovcr othcrs. Incrcascd
comp|cxity and unccrtainty vithin po|icy issucs and go·crnancc contcxts arc prompting go·crnmcnts
to impro·c thcir abi|ity to anticipatc, intcr·cnc, inno·atc, |carn, and adapt. luturc rciorms vi||
ncccssitatc an cxpandcd ·icv oi thc ro|cs oi go·crnmcnt and citizcns. \hi|c go·crnmcnt rcmains
thc stcvard oi co||ccti·c intcrcst vith thc povcr to intcr·cnc, go·crnmcnt nccds to cxp|orc hov it
can vork vith citizcns and othcr actors to producc rcsu|ts oi high pub|ic ·a|uc As go·crnmcnts
mo·c tovards producing rcsu|ts vith citizcns, thcy strikc a morc comp|ctc sct oi rc|ationships and
cxpand thc rcpcrtoirc oi ro|cs cach can p|ay to achic·c rcsu|ts. lhcsc rciorms vi|| a||ov a broadcr
dciinition oi pub|ic rcsu|ts that cmphasizcs thc importancc oi both pub|ic po|icy and ci·ic rcsu|ts.
lhc |attcr bui|d crcdibi|ity, vhi|c thc iormcr incrcasc |cgitimacy. Both cnhancc citizcns` trust in
go·crnmcnt. lub|ic administrators ha·c thus iar bccn vorking irom an incomp|ctc dciinition oi
rcsu|ts that docs not gi·c suiiicicnt vcight to ci·ic rcsu|ts.
lina||y, iuturc rciorms vi|| a|so rcquirc a morc dynamic undcrstanding oi go·crnancc and
pub|ic administration that supports thc bui|ding oi capacity. tapacity bui|ding in ncv arcas is
rcquircd to pursuc thc pub|ic good in an incrcasing|y unprcdictab|c g|oba| cn·ironmcnt, but this
vork must bcgin by ·a|uing and prcscr·ing cxisting capacitics. tcntra| among thcsc is thc iocus on
comp|iancc, thc ha||mark oi good go·crnmcnt. It inc|udcs. a rcspcct ior thc ru|c oi |av and pub|ic
institutions, duc proccss, accountabi|ity, and pub|ic scctor ·a|ucs. lhcsc iactors contributc to pro·iding
a so|id institutiona| ioundation ior pub|ic organizations. lub|ic administrators shou|d a|so prcscr·
·c thcir iocus on pcriormancc. lhis inc|udcs. making go·crnmcnt morc producti·c and ciiicicnt,
impro·ing scr·icc dc|i·cry across organizationa| si|os, bcing rcsponsi·c to thc cxpcctations oi citizcns,
impro·ing go·crnancc proccsscs, and harncssing thc povcr oi modcrn iniormation and
communication tcchno|ogics.
Notvithstanding conccrtcd ciiorts to bui|d go·crnmcnt capacity to anticipatc, dctcct and
intcr·cnc, unprcdictab|c c·cnts and shocks vi|| occur. Gi·cn this, go·crnmcnt must a|so iocus on
rcsi|icncc by bui|ding thc capacity to inno·atc, |carn and adapt, and by cnsuring a morc cquitab|c
distribution oi risks. Imp|cmcnting mcasurcs to impro·c anticipati·c, inno·ati·c and adapti·c
capacitics vi|| rcquirc targctcd in·cstmcnts ior thc |ong tcrm and to|crancc oi somc ºcxccss¨ capacity.
L|timatc|y, this vi|| rcquirc rccognition that |css go·crnmcnt, and morc ciiicicnt go·crnmcnt, docs
not ncccssari|y amount to bcttcr go·crnmcnt.
Keywords: lub|ic Administration, go·crnmcnt authority, pub|ic povcr, pub|ic rcsu|ts, ncv
cha||cngcs, capacity dc·c|opmcnt
}occ|ync Bourgon
A lonora·c| :cnhora }occ|ync Bourgon, lt, Ot. Distinguished Fellow, do tcntro dc Ino·açao cm Go·crnança
Intcrnaciona|. lrcsidcntc lmcrita, lsco|a tanadcnsc dc :cr·iço lúb|ico. tontato. jocc|ync.bourgon¸csps·cipc.gc.ca

Sumário
Contents
Finalidade pública, autoridade governamental e poder coletivo Public purpose, government authority and collective power Jocelyne Bourgon Articulação federativa na prestação de serviços sociais no Brasil Federative articulation in the provision of social services in Brazil Aldino Graef Intersetorialidade e transversalidade: a estratégia dos programas complementares do Bolsa Família Intergovernmental and among sectors approach: the strategy of the complementary programs to “Bolsa Família” Trajano Augustus Quinhões e Virgínia Maria Dalfior Fava A gestão da informação e a modelagem de processos Information management and process modeling Silvânia Vieira de Miranda RSP Revisitada: A funcionária pública sob a Constituição de 1937 Amelia Duarte Reportagem: Christopher Pollitt analisa a nova estrutura da gestão pública no século 21 Para saber mais Acontece na ENAP 05

35

67

97

113

117 125 127

Jocelyne Bourgon

RSP

Finalidade pública, autoridade governamental e poder coletivo
Jocelyne Bourgon Texto da Conferência XIV Congresso Internacional do CLAD Salvador, Bahia, Brasil 27-30 Outubro, 2009

Introdução Os processos de reforma de Estado e do setor público variam em diferentes países e regiões. Eles refletem diferentes circunstâncias, necessidades e filosofias sobre o papel do governo na sociedade. Desde a década de 1980, as reformas têm dominado as agendas governamentais em todo o mundo. Algumas estiveram focadas em restaurar a saúde fiscal do governo e reequilibrar o papel do governo na sociedade. Muitas têm tentado aproveitar os benefícios da globalização e atenuar seus impactos negativos. A maioria das reformas do setor público se concentra em aprimorar o desempenho, a eficiência e a responsabilização, melhorando a prestação de serviços, aumentando a satisfação do usuário e adotando várias abordagens de governo eletrônico para alavancar o poder das tecnologias de informação e comunicação.
Revista do Serviço Público Brasília 61 (1): 5-33 Jan/Mar 2010

5

Há uma crescente necessidade de flexibilidade e compartilhamento de informação e conhecimento. e força o governo a utilizar sua autoridade e recursos para habilitar e empoderar outros. o crescimento e os benefícios daí resultantes têm sido desiguais. em geral. Elas irão explorar o 6 Revista do Serviço Público Brasília 61 (1): 5-33 Jan/Mar 2010 . Índia e Brasil. algumas dessas características e práticas originais mudaram em resposta a realidades em mudança. ele já não é suficiente (BALTODANO . os governos estão buscando arranjos de governança nacionais. Isso exige que o governo trabalhe para além das fronteiras convencionais. “Que você viva em tempos interessantes” alguém disse uma vez. KHATOR . Embora esse modelo tenha servido bem a governos e sociedades. Futuras reformas do setor público precisarão continuar empurrando o governo para além do seu papel tradicional de tomador de decisões em nome dos cidadãos e de prestador de serviços para os cidadãos. tem havido também um período prolongado de crescimento. a sociedade civil. KLIJN. e o surgimento de novos blocos regionais ancorados em torno da China. contra os quais militam os modelos organizacionais e de governança tradicionais. INNES e BOOHER. Durante a maior parte deste tempo.RSP Finalidade pública. o nascimento e a expansão da União Europeia. hierarquizada. Este período testemunhou a queda do Muro de Berlim. Em resposta. processos de participação pública e outros meios (HUDDLESTON. aprender. A estrutura de poder era de cima para baixo. Ao longo do tempo. Controles rigorosos asseguravam desempenho e responsabilização para a autoridade que era delegada. autoridade governamental e poder coletivo O contexto no qual essas reformas foram moldadas tem sido igualmente extraordinário. Um número crescente de desafios na política pública exige a participação ativa de muitos atores de dentro e fora do governo. O aumento da complexidade e da incerteza nos contextos das políticas e de governança está levando os governos a melhorar a sua capacidade de antecipar. o modelo da era industrial ainda é o cerne de muitas organizações públicas. 1994). Com certeza. 2000. Entretanto. intervir. O ritmo das reformas provavelmente não se reduzirá. A natureza e o ritmo das reformas têm sido extraordinários. 1997. E com certeza isso tem acontecido. A estrutura de poder bipolar que caracterizou o mundo durante a Guerra Fria foi transformada em uma geometria de relações de poder complexa e em constante mudança. Houve contratempos. O contexto das reformas do setor público está sempre mudando. Esperava-se que as organizações do setor público executassem tarefas previsíveis a partir de regras prescritas. regionais. 2005). os cidadãos e as comunidades. inovar. Refletindo sobre as últimas três décadas. um período caracterizado pela revolução industrial. gargalos e crises. podemos ver que os governos ao redor do mundo embarcaram em uma jornada notável de experimentação e inovação. utilizando redes. ser ágil e recuperar-se de choques e crises. a integração das economias regionais. 2004. incluindo o setor privado. Muitas instituições públicas nasceram no final do século XIX ou início do século XX. porque as organizações do setor público ainda não estão alinhadas com o novo contexto global e com os complexos problemas que têm como missão resolver. internacionais e globais melhores. a emergência das burocracias públicas nas sociedades democráticas e a influência da administração científica.

nenhuma unidade organizacional.Jocelyne Bourgon RSP modo como os governos podem trabalhar com os cidadãos e outros atores para produzir resultados de valor público elevado. b) uma visão ampliada dos papéis do governo e dos cidadãos. c) uma compreensão mais dinâmica de governança e da administração pública que dê suporte à construção das capacidades necessárias para se buscar os interesses coletivos e o bem público. em um ambiente global cada vez mais imprevisível. Em busca de políticas públicas e resultados cívicos O papel das organizações públicas é alcançar resultados de elevado valor público de forma a evoluir princípios cívicos – ou o que muitos estados reconhecem como princípios democráticos (VAN DOOREN. Essas reformas exigirão: a) uma definição mais ampla de resultados públicos que enfatize a importância das políticas públicas e dos resultados cívicos. Desempenho elevado no setor público inclui a execução de políticas públicas e a obtenção de resultados cívicos (ver Figura 1). agência ou departamento trabalha sozinho. Na maioria de suas políticas. THIJS e BOUCKAERT. que promova o uso da autoridade do governo para liberar o poder coletivo dos cidadãos e da sociedade de forma a obter resultados de alto valor público. Este artigo explora em que podem se constituir essas três trajetórias de reforma e propõe algumas iniciativas para ajudar servidores públicos face aos desafios e dilemas de servir no século XXI. serviço ou programa é autossuficiente. nenhuma atividade. os governos Figura 1: Alcançando políticas públicas e resultados cívicos Revista do Serviço Público Brasília 61 (1): 5-33 Jan/Mar 2010 7 . 2004). Resultados de políticas públicas No governo.

Entretanto. dos diferentes serviços e das organizações individuais. Alcançar resultados de elevado valor público no governo muitas vezes é um esforço coletivo que atravessa as fronteiras de programas ou agências. regulamentos. Além disso. prover a transparência. na mensuração e na gestão de desempenho no nível micro (BOURGON. Podem permitir a fiscalização pela Assembleia Legislativa. incluindo cidadãos e grupos da sociedade civil. e maior 8 Revista do Serviço Público Brasília 61 (1): 5-33 Jan/Mar 2010 . subsidiam as ações do governo e dos cidadãos. Elas precisam integrar seus esforços para alcançar os objetivos sistêmicos e da sociedade e medir o valor de suas contribuições relativas para os resultados de sistema e de sociedade. É de especial importância que os resultados cívicos e das políticas públicas sejam convergentes de maneira mais significativa para obter resultados sociais. uma vez que ligam insumos – como o dinheiro dos contribuintes – aos produtos e à satisfação do usuário. 2008a). desde o início dos anos 1990. os sucessos de um departamento obtidos à custa de resultados mais amplos de governo não demonstram desempenho ou qualidade. Resultados de programas e de agências individuais são importantes. os governos obtêm resultados por intermédio de trabalho com imensas redes de atores e organizações. uma grande satisfação do usuário com um determinado serviço médico não é necessariamente sinal de sucesso.RSP Finalidade pública.1 O foco no sistema e na sociedade oferece mais perspectiva do que a ênfase que tem sido colocada. garantir que os titulares de cargos públicos sejam responsabilizados pelo exercício do poder. Poucos têm focado em resultados sociais. As organizações do setor público têm a responsabilidade de explorar as possibilidades de como mover suas contribuições para pontos mais elevados na cadeia de valor agregado dos resultados. os resultados que são mais relevantes para os cidadãos e gestores eleitos normalmente ultrapassam o âmbito dos programas em si. que têm interesse em obter resultados comuns com a política. incentivar a participação do cidadão no ciclo de política pública para garantir uma representação de interesses mais ampla e equitativa. créditos fiscais e transferências de renda para indivíduos ou de fundos para outros níveis de governo (SALAMON. Por exemplo. contribuindo para moldar os interesses coletivos que. se esses resultados são obtidos utilizando recursos escassos que poderiam ser empregados em outras ações estratégicas na área da saúde. Da mesma forma. 2008b). A verdadeira medida do programa governamental de sucesso é a sua contribuição para os resultados sociais e do sistema como um todo (BOURGON. 2002). os cidadãos não estão satisfeitos em apenas votar a cada quatro ou cinco anos. garantir o acesso dos cidadãos à informação. Cada vez mais pessoas desejam contribuir na identificação e definição de interesses coletivos. tais como leis. Esses são resultados da coletividade obtidos por todos os agentes. autoridade governamental e poder coletivo alcançam resultados por intermédio de uma combinação de instrumentos. Eles refletem o estado da sociedade para os cidadãos e para os tomadores de decisão. Os governos de diferentes partes do mundo começaram a prestar mais atenção aos resultados de sistema. Resultados cívicos Espera-se que as organizações do setor público satisfaçam o ideal dos princípios democráticos e fomentem os resultados cívicos. tanto da esfera pública ou privada quanto da sociedade civil. o que elas podem fazer de várias maneiras. por sua vez.

se não todas. das decisões políticas e das escolhas de políticas feitas por “Refletindo sobre as últimas três décadas. mas não se limitam a. Resultados cívicos incluem. centros de serviços integrados para incentivar a coordenação interdepartamental e garantir que os cidadãos não fiquem presos nos “labirintos da burocracia”. fizeram progressos nos últimos anos. o governo pode lançar um conjunto de novas iniciativas de políticas. uma cidadania ativa. Um compromisso explícito de melhorar os resultados cívicos implicaria explorar um papel mais expressivo para os cidadãos e 9 Revista do Serviço Público Brasília 61 (1): 5-33 Jan/Mar 2010 . Esses princípios e medidas constituem o que a Organização para a Cooperação Econômica e Desenvolvimento (OCDE. OCDE. e um espírito cívico que permeia a sociedade e incentiva a ação coletiva para o bem comum. com ele. 2008) chama de “governo aberto e inclusivo”. em direção ao qual muitos países.3 Alguns estão usando pesquisas de satisfação regularmente e outros para processos de avaliação e feedback.4 Outros países têm usado canais. Muitas dessas atividades. Durante qualquer mandato. ainda mais pode ser feito. 2008. Outros descentralizaram a prestação de serviços para o nível local de forma a garantir melhor acesso e que os serviços satisfaçam as necessidades específicas das diversas comunidades. poderiam se beneficiar de algum tipo de envolvimento dos cidadãos. incluindo nações latino-americanas. podemos ver que os governos ao redor do mundo embarcaram em uma jornada notável de experimentação e inovação. Há também países que criaram “a janela-única”.Jocelyne Bourgon RSP comprometimento e apoio às iniciativas do governo (BOURGON. a qualidade dos resultados públicos. para incentivar a participação deliberativa e outras formas de engajamento do cidadão. NAÇÕES UNIDAS.5 No entanto. como os painéis de cidadãos e orçamento participativo. ao mesmo tempo em que executa milhares de políticas.2 Muitos governos têm aproveitado tecnologias de comunicação para melhorar e promover maior acesso a seus serviços. 2009). 2007).” sucessivos governos para expressar os interesses coletivos dos cidadãos. É possível melhorar os resultados cívicos da maioria dos programas e atividades de governo tomando-se medidas para remover as barreiras que impedem a cidadania ativa e incentivando a construção de capacidades comunitárias e coletivas. programas e serviços existentes. comunidades empoderadas. Nas últimas duas décadas. As atividades existentes surgiram da vontade política. que poderiam melhorar seu desempenho democrático e. Vários governos adotaram legislação de acesso à informação. os governos têm colocado muita ênfase – talvez demasiada – sobre os desafios da participação dos cidadãos em novas iniciativas de políticas públicas (por exemplo.

A participação do cidadão e da comunidade não é um substituto para a democracia representativa e a vontade política. e que os processos de consulta podem ser capturados por grupos de interesse. os jovens e os idosos. É importante notar que o vasto conjunto de iniciativas apoiadas pelo “governo mais aberto e inclusivo” tem gerado algumas preocupações e confusão (BOURGON. Entre elas a preocupação de que a consulta e a participação cidadã podem custar caro. os pobres. permitir que os cidadãos e as comunidades exerçam a discricionaridade em seu próprio nome para satisfazer suas próprias necessidades. Isso contribuiria para o desenvolvimento de uma infraestrutura de conhecimento moderno para facilitar a criação de redes. 2004). e respeitando as responsabilizações profissionais e políticas. Isso pode assumir a forma de um sistema abrangente de informação/notificação pública. • Escolha: Em vez de ter funcionários públicos exercendo todos os poderes discricionários que decorrem da flexibilidade que existe na maioria dos programas e atividades do governo. ou uma abordagem mais ambiciosa. criando soluções para problemas comuns e delineando o futuro que desejam. O governo tem a autoridade e é responsável pela definição da agenda e das regras de engajamento. os menos alfabetizados. como um cartão de controle.6 A participação do cidadão e da comunidade não é uma panaceia e não é 10 Revista do Serviço Público Brasília 61 (1): 5-33 Jan/Mar 2010 . dentro da lei. existe uma confusão entre os servidores públicos quanto ao que os políticos e os cidadãos esperam deles. assim como interagir uns com os outros e com os prestadores de serviços para melhorar os resultados. Isso inclui explorar o potencial para integrar mecanismos de retroalimentação para melhoria do ciclo do programa. • Acesso: Progredir com o governo eletrônico. ampliálo para a responsabilização pública visando resultados sociais e sistêmicos. e de uma forma que respeite as instituições públicas legítimas e a autoridade do governo. a construção de plataformas de comunicação que permitam aos cidadãos ouvir as vozes uns dos outros. autoridade governamental e poder coletivo suas comunidades ao longo de uma série de vetores. 2009). como um sistema de responsabilização compartilhada no qual vários atores estão envolvidos. a participação tornase um dogma de tal forma que maior participação do cidadão é sempre considerada como melhor (é o único melhor caminho de se fazer as coisas no governo). Também implicaria remover barreiras no sentido de ouvir as vozes das pessoas mais vulneráveis. • Ação: Incentivar o papel ativo dos cidadãos e das comunidades como criadores de valores e como agentes ativos na produção de bens públicos. Além disso. • Voz: Expansão das avenidas para integrar as vozes dos cidadãos e suas comunidades nos aspectos relevantes da administração pública. permitindo o acesso dos cidadãos ao governo (incluindo conhecimentos detidos pelo governo) em seus termos e de acordo com suas necessidades. Ela só pode se dar no âmbito das leis e da constituição em vigor. atrasar decisões e impedir a tempestividade das ações (IRVIN e STANSBURY.RSP Finalidade pública. • Transparência e responsabilização (accountability): Expandir o conceito de responsabilização de um processo de prestação de contas para o exercício de poder por parte dos gestores públicos. incentivar a inovação coletiva e permitir que governos e cidadãos formatem e mantenham a inteligência coletiva da nossa sociedade em rede.

7 Considerando que uma era anterior criou para alguns países o ditado “não há tributação sem representação”. Ela pode levar a uma variedade de resultados negativos para governo e sociedade. 2004). No entanto. o empoderamento das comunidades e o espírito cívico. das taxas de obesidade ou do racismo. e os afetados por barreiras especiais devido a idade. distância geográfica e analfabetismo. bem como a contribuição de diferentes partes interessadas. incluindo a redução do escopo para abordagens de política pública. talvez estes não sejam os custos mais significativos a considerar. Desde a década de 1960. mas são muitas vezes confrontados com a dívida decorrente da prestação de serviços para as gerações no poder. os esforços de engajamento do cidadão podem se tornar uma empreitada exclusiva ao invés de inclusiva. Nenhum país é rico o suficiente para pagar o preço da desconfiança. corrupção. as iniciativas de governo enfraquecerão. A segunda responsabilidade do governo é a construção de canais que permitam às pessoas decidir por si próprias se querem participar e quando fazê-lo. embora o aumento da utilização de tecnologias de informação e comunicação nesta área possa reduzir custos (IRVIN e STANSBURY. O desafio para o governo é alcançar resultados de políticas públicas e cívicos – 11 Revista do Serviço Público Brasília 61 (1): 5-33 Jan/Mar 2010 . uma máxima mais contemporânea deveria ser “não há ação cívica sem participação. onde dominam as vozes poderosas de alguns “poucos escolhidos”. na maioria dos países. PHARR e PUTNAM. os pobres. Embora ainda seja muito cedo para avaliar se o fortalecimento e aprofundamento da participação dos cidadãos e da comunidade reverterão essa tendência. ainda estão subrepresentadas em papéis de tomada de decisão formal e que enfrentam barreiras físicas e sociais para sua participação. Quando mal concebidos. Sem a participação. Tais desafios requerem a participação dos cidadãos e suas comunidades. certamente vale o preço e o esforço. 1997. 2000). tem-se observado uma queda da confiança no governo e nas instituições do setor público em todo o mundo (NYE. quando esperam que eles desempenhem um papel ativo como “agentes” de políticas públicas.Jocelyne Bourgon RSP apropriada em todos os casos. baixo grau de conformidade voluntária. até o aumento das taxas de alfabetização ou a melhoria da segurança pública. instabilidade e até violência. evasão fiscal. Tem valor instrumental na medida em que pode ajudar a aumentar o apoio às iniciativas do governo e melhores resultados das políticas públicas. desde a redução das emissões de carbono. A participação dos cidadãos tem valor intrínseco e instrumental. ZELIKOV e KING. Há um número crescente de questões políticas complexas que requerem que cidadãos e outros atores desempenhem papéis ativos. Tem valor intrínseco na medida em que incentiva uma cidadania ativa. A redução da confiança é um custo para o governo e a sociedade como um todo. A primeira responsabilidade do governo é criar ambiente favorável que remova as barreiras à participação dos grupos geralmente excluídos. incluindo: os jovens que não podem votar. deficiência. mas devem-se disponibilizar canais de participação que sejam de fácil acesso e utilização para todos. A participação cidadã consome tempo e recursos. cujas vozes devem ser ouvidas para a obtenção da equidade e justiça social. Com certeza ninguém quer participar de todas as questões. agitação social.” No mínimo. os governos precisam envolver cidadãos e outros atores. as mulheres que. O governo precisa usá-la de forma deliberada e sábia.

passaram a ser vistos como usuários de serviços públicos e clientes das organizações públicas. No entanto. muitas reformas do setor público têm-se centrado na prestação direta de serviços para os cidadãos. O desafio da incorporação de um foco em resultados cívicos em todas as atividades do governo em pé de igualdade com a busca de resultados de políticas públicas não se limita apenas às sociedades com formas convencionais e formais de governança democrática. Vários desdobramentos já deixam isso claro: • A importância da prestação direta de serviços está em declínio. Mais recentemente. Em todo o mundo. Aplica-se a países com ou sem eleições e com ou sem mais de um partido (MAHBUBANI. Segundo essa visão. Como resultado. Um foco em resultados cívicos posiciona cidadãos e suas comunidades como agentes ativos na formação dos interesses coletivos e como criadores de valor na produção de resultados públicos. e não um em detrimento do outro. Nessa perspectiva convencional. os cidadãos procuram desempenhar um papel mais ativo nas áreas de maior importância para eles (FUNG e W RIGHT . Os resultados cívicos aumentam a credibilidade dos governos. cultura e circunstâncias. instituições públicas e organizações do setor público. os administradores públicos devem mediar entre ganhos de eficiência e a necessidade de envolver cidadãos e comunidades. propõe novas leis e implementa as já existentes. o governo define a agenda para a mudança. tais como transferências 12 Revista do Serviço Público Brasília 61 (1): 5-33 Jan/Mar 2010 . os de políticas públicas aumentam a legitimidade do governo. A melhoria dos resultados cívicos aumenta a capacidade coletiva da sociedade de alcançar melhores resultados públicos ao longo do tempo. autoridade governamental e poder coletivo não um ou outro. Esse ponto de vista sobre os papéis do governo em relação aos cidadãos e suas manifestações nas agendas de reforma talvez tenha sido demasiado estreito para assegurar resultados de alto valor público. Autoridade do governo e o poder coletivo: os papéis do governo e dos cidadãos Tradicionalmente. o governo é visto como o principal agente na definição do bem público e no serviço ao interesse coletivo. Governos ignoram as vozes de seus povos à sua conta e risco. Eles também têm permitido alto grau de separação entre os resultados das políticas públicas e os resultados cívicos na avaliação da contribuição das organizações públicas para a sociedade. em geral. Muitos países têm feito grandes progressos no sentido de alcançar melhores resultados no setor público.RSP Finalidade pública. o legislador e o mediador que arbitra entre interesses conflitantes. contribuintes e beneficiários de programas do governo. Combinadas. O governo é o provedor de serviços públicos. Ferramentas indiretas. credibilidade e legitimidade reforçam a confiança dos cidadãos no governo. 2009). administradores públicos têm trabalhado a partir de uma definição incompleta de resultados públicos – definição essa que não confere peso suficiente aos resultados cívicos. mesmo que envolva um custo maior no curto prazo. Exige julgamento refinado e só pode ter sucesso na prática se levar em conta contexto. Otimizar os resultados das políticas públicas e os resultados cívicos é um difícil ato de equilíbrio. 2003). os cidadãos são vistos como sujeitos de direito. mesmo à custa de algum grau de eficiência. Em particular. particularmente com relação às questões cada vez mais complexas enfrentadas por governos e cidadãos em um mundo globalizado e imprevisível.

que divide responsabilidades e recursos com cidadãos e outros atores na definição das questões. Governos podem fazer leis para a saúde pública. É também o caso quando as questões exigem mudança de comportamento individual e social (B INGHAM . Nesses casos. no trabalho. os governos precisam trabalhar com outros governos.Jocelyne Bourgon RSP para indivíduos e outras esferas de governo. FOX e BARBER. Mas as escolhas das pessoas e a forma como agem em casa. nas suas famílias e comunidades são os principais contribuintes para a saúde coletiva. é mais apropriado pensar em termos de governança do que de governo (DENHARDT e DENHARDT. vouchers. • colaborador responsável e confiável em um sistema de governança compartilhada. privada e civil. a inteligência coletiva e inovação social. governos atingem um conjunto mais completo de relacionamentos com eles. muitos governos têm trabalhado no sentido de complementar as formas tradicionais de governar com novas formas que habilitam e empoderam os cidadãos. os governos desempenham um papel cada vez mais difícil. Ao avançar no sentido de produzir resultados junto com os cidadãos. mas fundamental. Cada vez mais questões de política pública exigem a participação ativa dos cidadãos e outros atores na criação de bens públicos comuns. empréstimos e prestação de serviços indiretos através de terceiros ou parcerias público-privadas representam a maior parte da atividade e da despesa do governo. assegurar partilha equitativa do risco entre as esferas pública. Essas ferramentas têm reduzido o papel direto do governo na produção de bens e serviços públicos (SALAMON. Cada vez mais. implementação de soluções e contabilização de resultados. podem cobrar impostos e realizar gastos para construir hospitais e custear serviços públicos de saúde. Ao fazê-lo. antecipar problemas e iniciar ações corretivas quando o interesse público o exigir. podem empregar forças policiais e fiscais. 2002). NABATCHI e O’LEARY. 2005). 2007). prevenção da criminalidade e proteção ambiental. riscos e poder. • facilitador. Reconhecendo que precisam aproveitar a energia coletiva e as ideias dos cidadãos. • Cidadãos e outras partes interessadas (stakeholders) são agentes ativos e criadores de valor público. 2003). que estimula a criação e expansão de redes de governança colaborativa de auto-organização de atores e comunidades auto-organizadas que servem como plataformas para a cooperação. subvenções. • liderança e agente pró-ativo que cria e se desenvolve junto com os outros em 13 Revista do Serviço Público Brasília 61 (1): 5-33 Jan/Mar 2010 . sociedade civil e cidadãos para alcançar muitos dos resultados que são importantes para as pessoas. especialmente quando tais questões vão além do poder legislativo e regulatório do Estado ou da capacidade de ação do governo. MILLOY. créditos fiscais. também expandem o repertório de papéis que podem desempenhar para alcançar diferentes resultados públicos (LENIHAN. segurança pública ou de um meio ambiente saudável. Eles devem usar sua autoridade de novas maneiras de modo a alavancar e desenvolver a força dos outros atores. • Os governos não atuam sozinhos. setor privado. Ao compartilhar responsabilidades. Governos podem atuar como: • parceiro que usa os recursos e o poder do Estado para incentivar as contribuições dos cidadãos e outros atores. Exemplos destes desdobramentos são abundantes. que vão desde segurança alimentar até segurança nacional ou redução da pobreza.

papéis e resultados 14 Revista do Serviço Público Brasília 61 (1): 5-33 Jan/Mar 2010 . Figura 2: Autoridade. o governo continua a ser o gestor do interesse coletivo. poder coletivo. Também não significa que todas as decisões devam ser colaborativas. que vão desde atuar individualmente até o exercício da autoridade do Estado. como a crise financeira mundial. implicando também o compartilhamento apropriado e justo dos riscos e recompensas. e onde os atores se comprometem mutuamente com os resultados e com alguma forma de responsabilização coletiva e individual (K ETTL . 2002). no qual os atores dentro e fora do governo estejam empoderados a contribuir com seu melhor para resolver problemas comuns de política pública. Elas não apontam no sentido de intermináveis discussões e consultas. com a responsabilidade de mediar entre as esferas pública. privada e da sociedade civil e com o poder de intervir quando o interesse público assim o exigir. autoridade governamental e poder coletivo um sistema de governança adaptativa. Os governos têm ampla gama de opções. Essas opções não se baseiam em uma receita universal de “governança compartilhada” ou “coprodução” com a expectativa de que todo cidadão ou ator pode ou quer ser envolvido em todas as questões. Acontecimentos do passado recente. Em muitos casos. que transforma o contexto e as ações de todos os atores para melhorar a probabilidade de resultados de políticas favoráveis. Na verdade.RSP Finalidade pública. com o qual alavanca o poder coletivo dos cidadãos e de outros atores da sociedade (ver Figura 2). Não importa qual seja a opção de governança escolhida. em todos os casos. As opções disponíveis no ambiente da “governança” requerem um sentimento compartilhado de responsabilidade. são necessárias decisões e ações de cima para baixo para a boa governança. nos lembram que o papel de gestão do governo tem recebido atenção insuficiente.

onde a autoridade do Estado é utilizada de diferentes formas para alcançar diferentes resultados públicos – incluindo o engajamento e empoderamento de cidadãos.Jocelyne Bourgon RSP quanto mais dispersa a tomada de decisão e quanto mais distribuído o exercício do poder. Ao usar sua autoridade para empoderar outros atores para decidir e agir. mais importante se torna o papel de gestão do governo. nem reduzindo a sua posição em relação a outros atores no Estado. Este papel envolve monitorar. combinada com uma visão mais ampla do papel do governo. O futuro da governança e da administração pública: um sistema dinâmico de capacitação Uma definição expandida de resultados públicos. antecipar e corrigir o curso. o governo não está tomando uma atitude laissez-faire. comunidades e outros atores a fim de obter resultados sociais e cívicos (ver Figura 3). Em vez disso. cidadãos e outros agentes da sociedade fornece o espaço no qual novas direções para as reformas do serviço público podem tomar forma e no qual se podem explorar novas Figura 3: Sistema de governança dinâmico Revista do Serviço Público Brasília 61 (1): 5-33 Jan/Mar 2010 15 . está desempenhando uma combinação mais complexa de papéis que é afirmativa do Estado em nome do coletivo. Visto por este prisma. o papel do governo está tomando forma em um espaço cada vez mais amplo de possibilidades que não é definido por um conjunto rígido e convencional de papéis e relacionamentos. aberto e interativo de governança. os administradores públicos. cidadãos e outros atores fazem parte de um sistema dinâmico. Em vez disso.

ao servir o bem comum. Juntos. de fundamental importância. incluindo a equidade. e • valores do setor público. Como não há bom governo sem boa performance das instituições do setor Figura 4: Sistema Dinâmico de Formação de Capacidades 16 Revista do Serviço Público Brasília 61 (1): 5-33 Jan/Mar 2010 . Executivo e Judiciário. e mantê-la é um processo infindável.RSP Finalidade pública. Eles representam o ponto de partida de qualquer jornada para a construção de um Estado. incluindo a expectativa de que funcionários públicos. As gerações futuras irão utilizá-la e dependerão dela. e inclui: • o respeito pelo Estado de Direito e instituições públicas. tradições e convenções. que é a marca do bom governo. Esta capacidade leva anos para ser implementada. A capacidade institucional significa que o Estado tem capacidade de criar e fazer cumprir a legislação. separar os poderes Legislativo. probidade e imparcialidade. Desenvolvendo capacidades para servir – uma base sólida A administração pública envolve história. e serão encarregadas de renová-la. esses fatores contribuem de maneira essencial para a capacidade institucional do aparelho estatal e fornecem uma base sólida para as organizações públicas. autoridade governamental e poder coletivo formas de desenvolver a capacidade coletiva no Estado para atingir resultados públicos (ver Figura 4). e ter em conta o exercício do poder. agirão com integridade. sendo crucial o foco na conformidade. A construção da capacidade coletiva para alcançar resultados públicos começa por avaliar a evolução do passado e preservar as capacidades existentes. cobrar impostos e gastar sem “vazamentos” ou corrupção. • devido processo legal. transparência e responsabilização para o exercício dos poderes e uso de recursos públicos.

Implica lidar com questões complexas – algumas das quais têm as características de “problemas perversos” (HO. que as tecnologias modernas de informação e comunicação sejam utilizadas para reduzir o número de intermediários e empoderar os usuários no processo de prestação de serviços. necessidades e valores. • a atenção na melhoria da prestação de serviços nos diferentes silos organizacionais e a necessidade de melhorias contínuas em resposta às expectativas dos cidadãos e à evolução das circunstâncias. no prelo). o mundo tornou-se muito mais interligado. bem como o papel do servidor público. um exercício filosófico e pragmático para o governo. que incorpora outros setores e atores. e • o poder das modernas tecnologias de comunicação e informação que estão transformando o papel do governo. Em busca de propósitos públicos em contexto de incerteza e complexidade O papel do governo hoje se estende além de atividades previsíveis e circunstâncias. tarefas previsíveis e em uma abordagem centrada no governo para obtenção de resultados públicos.Jocelyne Bourgon RSP público. antecipar-se e. As administrações públicas devem preservar e valorizar: • a motivação interna de tornar o governo mais produtivo. A pressão sobre os governos é crescente para melhorar a sua capacidade de prever. para assim facilitar que o governo alcance e trabalhe com outros setores da sociedade. uma vez que os governos são chamados a “servir além do previsível” (BOURGON. A resposta a esta pergunta é. Elas se encaixam melhor em contextos estáveis. ao mesmo tempo. do aquecimento global à escassez de alimentos. As tradições. Isso possibilita que bens públicos de alta qualidade possam ser entregues à sociedade ao menor custo possível. Esses fatores contribuem para o reforço das capacidades organizacionais. se possível. também é importante manter o foco que os governos têm colocado no desempenho ao longo das últimas duas décadas. modelos e capacidades relacionadas à confor midade e ao desempenho envolvem a construção de instituições públicas fortes e organizações públicas eficientes. Desde a década de 1980. privadas e da sociedade civil trabalhem juntas para alcançar resultados públicos comuns. que formam a base para a obtenção de resultados públicos. a melhoria contínua e a inovação ocupem papel central na prestação de serviços públicos. e farão escolhas diferentes. que a retroalimentação por usuários. embora. Diferentes países têm diferentes circunstâncias. residem os pontos fortes e o valor agregado dessas instituições e organizações. A questão é se um foco na conformidade e no desempenho será suficiente para os governos enfrentarem os desafios do século XXI. 2008) – no contexto imprevisível da economia global e das sociedades em rede. a capacidade de trabalhar além das fronteiras organizacionais deva primeiro ser aprendida dentro do governo. nessas circunstâncias. • o foco na boa governança. que são de fundamental importância para qualquer governo. É importante explorar as implicações dessas escolhas. prevenir-se contra crises que vão desde pandemias a colapsos econômicos globais. eficiente e eficaz. em rede e “sem fronteiras” (F RIEDMAN . 2005). no qual vários atores atuam simultaneamente. 17 Revista do Serviço Público Brasília 61 (1): 5-33 Jan/Mar 2010 . a relação entre governo e cidadãos. Possibilita também que as organizações das esferas públicas.

As dificuldades que surgem para os governos enfrentarem a complexidade não se devem em particular à falta de conhecimento ou à deficiência dos funcionários públicos em comparação com seus antecessores. Em face da complexidade. é fundamental para o sucesso e qualquer passo em falso pode levar ao fracasso. problemas de interesse público em sua maioria são difíceis. 2006). Alguns problemas são complicados. ZIMMERMAN & PATTON. capacidades. mas podem estar muito distantes no espaço e no tempo. Eles podem conter: • Complexidade dinâmica. Cada decisão e cada ação têm efeito limitado. Há crescente interdependência (KOPPERJAN e KLIJN. e Revista do Serviço Público Brasília 61 (1): 5-33 Jan/Mar 2010 . Há uma crescente fragmentação. recursos ou tempo para resolvê-los. Eles podem ser superadas gradualmente. Certamente. portanto. 2006). 1998. quando as causas e os efeitos são interdependentes. 2007).. escopo e escala são assustadores e o processo para produzir um resultado satisfatório é complexo e arriscado. Elas revelam os importantes papéis da autoorganização. 2008) e destacam as limitações dos “grandes projetos” para lidar com problemas em sistemas complexos. não importa o quanto esses planos sejam bem informados e concebidos (B OVAIRD. Problemas complicados podem envolver uma rede elaborada de ações na qual cada ação. uma abordagem convencional pode deixar o governo em posição reativa. • Complexidade social. Com a fragmentação e a interdependência vem a incerteza. autoridade governamental e poder coletivo Problemas locais podem rapidamente tornar-se problemas globais. Elas observam como novos padrões emergem de um vasto conjunto de interações e aparentemente do nada (HOLLAND. Suas decisões são influenciadas pelas decisões dos outros e por suas expectativas quanto ao que os outros possam fazer. Exemplos aqui podem incluir a construção e execução de instalações nucleares ou missões espaciais (WESTLEY et al. Os exemplos nesse caso podem incluir reformas fiscais ou tributárias. 1999). quando os fatos e a natureza do problema são contestados e as posições são solidamente estabelecidas. grupos e organizações tomam decisões importantes em vários locais diferentes. GOLDSTEIN. passo-a-passo. W ESTLEY . a partir do estabelecimento de prioridades que ajudem a resolver algumas dessas deficiências. mas o tamanho. Elas surgem porque as abordagens convencionais em relação à governança e à administração pública não foram criadas ou concebidas para lidar com a complexidade e incerteza. 2008. A prática convencional que divide os empreendimentos em tarefas mais simples que podem ser executadas por intermédio de políticas e programas específicos foi desenvolvida para resolver problemas difíceis e complicados (WAGENAAR. e problemas globais podem ter impactos locais significativos e imprevisíveis. Problemas complexos são de uma ordem diferente.8 Ideias sobre a “emergência” têm sido usadas para descrever este processo. Muitas 18 vezes. mas o poder de decisões múltiplas que se deslocam em um sentido comum pode mudar o curso dos acontecimentos ao redor do mundo à velocidade da luz. O conhecimento necessário para resolvê-los existe ou com certeza pode ser desenvolvido. juntamente com sua continuidade e inter-relações. a principal dificuldade reside na falta de conhecimento. incapaz de detectar padrões emergentes em um ambiente em constante transformação e. incapaz de intervir de maneira antecipada. Um número crescente de pessoas. adaptação e evolução em sistemas complexos (MITLETON-KELLY.RSP Finalidade pública. 2004).

em momentos diferentes. 1999). 19 Revista do Serviço Público Brasília 61 (1): 5-33 Jan/Mar 2010 . 2004). e liberar o poder de auto-organização e coevolução (DUIT e GALAZ. quando questões únicas e imprevistas surgem com elevado potencial de recombinação de maneiras diferentes. Eles só podem ser abordados ao se olhar para todo o sistema e. 2004. Mesmo que tal conhecimento seja imperfeito. 2004). requerem uma abordagem sistêmica (SENGE. Mas o conhecimento sistêmico sozinho pode não ser suficiente para resolver problemas sociais complexos. Isso começa com o governo reconhecendo a complexidade e a incerteza como parte de sua realidade e aceitando que tem um papel a desempenhar que vai além do previsível (HAYNES. requer soluções emergentes que resultam da interação contínua e prevista dos atores e contextos. o processo de criação conjunta detém maior valor. Incertezas decorrem da fragmentação do processo decisório e da interdependência de ações relacionadas ao problema.Jocelyne Bourgon RSP • Complexidade generativa. Problemas generativos complexos não podem ser resolvidos simplesmente com a replicação de ações anteriores (KAHANE. altamente contestados (HAVERI. conceitos e ferramentas têm sido desenvolvidas desde a década de 1990 para ajudar os profissionais a enfrentar a complexidade em um ambiente de incerteza (por exemplo. O impacto potencial da mudança climática sobre pequenos Estados insulares. 2006. Confrontar tal ambiente requer novas capacidades. Problemas dinamicamente complexos não podem ser resolvidos simplesmente por serem divididos em pedaços menores e a geração de mais conhecimento sobre cada parte.. em lugares diferentes e em diferentes intensidades e escalas (KAHANE. na medida em que as definições. 2008). Deve-se buscar um conjunto coerente de ações para apoiar esse novo papel do governo. juntamente com um nível particularmente elevado de incerteza e imprevisibilidade. 2003). portanto. 2008). É necessário compreender as implicações e consequências deste novo papel para as organizações e servidores públicos. MITLETON-KELLY. é um exemplo desse problema. KAHANE. 2006). Uma série de teorias. fatos e soluções são. O aquecimento global é um exemplo de problema perverso que exige uma combinação adaptativa de soluções sistêmicas. 2004). incluindo funcionários públicos e cidadãos. Mesmo que a situação tenha algumas semelhanças com acontecimentos passados. 2004). Problemas perversos contêm algumas ou todas as características de problemas complexos. 2002. pois abre a possibilidade de ação coletiva articulada (SENGE. 1990) que engloba os cidadãos e outros atores envolvidos e afetados (WAGENAAR. conectar problemas. Mas é cada vez mais claro que as definições e soluções que mais importam são aquelas criadas conjuntamente pelas partes interessadas. 2008). O desafio para os administradores públicos nesse caso é a leitura do ambiente complexo. Os processos de reconciliação pós-segregação na África do Sul ou de reconstrução pós-conflito em algumas sociedades são exemplos de problemas de alta complexidade social (KAHANE. WESTLEY et al. como a Indonésia. TEISMAN & KLIJN. pessoas e soluções nos contextos corretos (L EVINTHAL e W ARGLIEN. 2008. muitas vezes. mas não existe fórmula mágica (B OVAIRD. A imprevisibilidade decorre de relações instáveis entre os muitos atores e variáveis. sociais e emergentes. O desmatamento na Floresta Amazônica é um exemplo de problema dinamicamente complexo que exige uma solução sistêmica. 2007). GUNDERSON e HOLLING.

uma diversidade de habilidades de bases de conhecimento de diferentes disciplinas. energia e uso da terra. Por exemplo. e no sentido extraído de informações difusas e conhecimento imperfeito. e dependem fortemente de dados e evidências – e por boas razões. Alguns países já estão adotando medidas ambiciosas nesse sentido (H ABEGGER . com o mandato de submeter propostas sobre temas relacionados ao futuro e conduzir estudos sobre questões futuras. Mas. mas exige disponibilização de dados. mas se baseia em interpretação e inspiração. Muitos governos têm longa tradição de coleta de informações. no caso de questões complexas e possibilidades emergentes. Os países com as melhores capacidades de detectar tendências e antecipar mudanças significativas terão uma importante vantagem comparativa. dando prioridade ao desenvolvimento da capacidade de antecipação de governo. e obter um melhor entendimento sobre as perspectivas dos vários atores e as relações entre eles podem reduzir incerteza e imprevisibilidade. autoridade governamental e poder coletivo Construção de capacidade de antecipação. as unidades de políticas são baseadas em departamentos e missões específicas. a capacidade de antecipação nas políticas baseia-se em uma abordagem ampla de governo. Detectar precocemente através de processos de varredura ou de outros meios. sistemas de pensamento não linear e uma compreensão emergente coexistam. departamentos e organizações 20 Revista do Serviço Público Brasília 61 (1): 5-33 Jan/Mar 2010 . o conhecimento mais importante não reside nos dados. Esse trabalho requer uma diversidade de perspectivas provenientes das interações entre os múltiplos atores. na identificação de padrões prováveis onde antes nada havia sido identificado. Isso também irá implicar a construção da capacidade coletiva de antecipação.RSP Finalidade pública. 2009). Esse tipo de abordagem tem contribuído para grandes realizações em várias áreas das políticas públicas. como parte da realidade da administração pública. A maioria dos governos tem desenvolvido funções relativamente fortes de política interna. 9 Vários ministérios no Reino Unido se uniram para financiar e usar um “programa de previsão” para conduzir “pesquisa de futuros” em setores específicos como saúde. inovação e adaptação Enfrentar com sucesso a complexidade e a perversidade. Apoiase na liderança do cerne do governo. que são necessárias para prestação de boa assessoria em políticas. inovação e adaptação (ver Figura 4). detectar e intervir proativamente sempre que necessário. O desafio é estender essa capacidade para questões complexas e ambientes imprevisíveis. Cingapura está usando uma abordagem transversal no governo que conjuga planejamento de cenários com avaliação de risco e um sistema de escaneamento de horizonte. modelagem e avaliação de riscos. tendem a valorizar a racionalidade causal e o raciocínio linear.10 O parlamento finlandês estabeleceu entre os seus membros um “Comitê para o Futuro”. de varredura ambiental.11 Inferindo a partir de exemplos atuais. e uma diversidade de abordagens nas quais o pensamento linear. com ferramentas que capturam informações de ampla variedade de fontes e permitem acesso a uma variedade de atores dentro e fora do governo. capacidades analíticas e interpretativas nas agências executoras. requer esforços conjuntos para construir a capacidade do governo de antecipar. levando em conta capacidades existentes e lições aprendidas no passado. Em geral. planejamento de cenários. A ação proativa pode aumentar a probabilidade de resultados mais desejáveis.

quando o interesse coletivo estiver em jogo. 2008). que as abordagens passivas para lidar com “surpresas” e questões emergentes de política pública podem trazer danos significativos e um custo elevado para sociedade. A NDERIES . 2008). A história recente mostra. Embora os governos não possam planejar para o que eles não conhecem. Em geral. a inteligência e as descobertas mais poderosas sobre os fenômenos emergentes não se encontram no governo. 2005. HANSON e ROBERTS. Eles estão nas mentes das pessoas comuns. mais diversificada de atores externos. problemas e soluções como um meio de se alcançar resultados públicos (KLIJN. 2006.. Os campos da ecologia e dos estudos ambientais. Para tratar de problemas complexos e da incerteza. 2007). GUNDERSON e HOLLING. 2006). aceitar mudanças e prosperar. NORRIS et al. 1973. 2008. Desde a década de 1990. 2008). Os governos podem também tomar medidas para incentivar a inovação social (MULGAN. os governos precisam melhorar sua capacidade de explorar a inteligência coletiva da sociedade para extrair conhecimento e significado sobre os padrões e as tendências emergentes no sistema social. particularmente no que diz respeito à gestão de crises. 2008). elas resultam na construção de capacidade de antecipação e inovação dentro e fora do governo. O governo pode alavancar o poder das redes para conectar atores. 2008. Orientação promissora para os administradores públicos está emergindo. As redes sociais e as capacidades dos cidadãos são poderosos ativos na geração de novas soluções e na busca de novos cursos de ação visando objetivos sociais (WESTLEY. 2005. ideias sobre como o governo pode estimular a resiliência têm sido desenvolvidas. ALLENBY e FINK. eles podem trabalhar proativamente para limitar o impacto de choques e aumentar a probabilidade de resultados mais favoráveis. 2002. Essas ações podem contribuir para fazer o governo avançar de uma postura reativa para uma situação mais adaptativa. com a eclosão da Gripe Aviária em 2003 e o quase colapso do sistema financeiro mundial em 2008. 2005. MASTEN e OBRADOVIC. Não obstante os esforços realizados por governos e cidadãos para construir sua capacidade de antecipação e inovação para a resolução de problemas públicos. segurança e preparação para emergências (por exemplo. Em muitos casos. o melhor conhecimento. O governo será sempre o garantidor em última instância. são moldados e circulam em redes sociais auto-organizadas e nos diferentes relacionamentos que os cidadãos têm em suas comunidades locais ou comunidades de interesse dispersas globalmente (SCHULER. por exemplo. W ALKER e K INZIG . moldar decisões e encontrar soluções inovadoras (ATLEE. 21 Revista do Serviço Público Brasília 61 (1): 5-33 Jan/Mar 2010 . que têm um registro mais completo da pesquisa sobre resiliência. são boas fontes de inspiração (por exemplo.Jocelyne Bourgon RSP fora do governo. na casa ao lado ou a milhares de quilômetros de distância. HOLLING. como universidades e grupos de reflexão. Essa capacidade poderia ser reforçada por mais diálogo dentro do governo e entre o governo e uma gama mais ampla. MALONE. eventos não previstos e choques inesperados ocorrerão. Os cidadãos e outros atores têm informações preciosas e diversas perspectivas que podem fornecer antevisão. MENON. 2001). O papel do governo no século XXI se estende para a construção da resiliência de suas sociedades para absorver os choques. ZIMMERMAN e PATTON.

advêm de laços e relações construídas ao longo do tempo entre pessoas. o que significa construir capacidade coletiva para aprender e se adaptar e garantir uma distribuição mais equitativa dos riscos.RSP Finalidade pública. adaptarem-se e evoluirem coletivamente (L ONGSTAFF e YANG. Sociedades resilientes têm pelo menos duas características importantes: 1) cidadãos ativos. ainda que apenas como probabilidades. na medida em que prejudica a capacidade coletiva de aprender e adaptar-se (COMFORT. A resiliência se baseia em um estoque de confiança. A tentativa de impedir todos os choques pode acabar por criar comunidades. MURPHY. organizações ou governos trabalhando sozinhos (MCMANUS et al. compreendendo uma massa crítica de pessoas com motivação. 2008.. Essas capacidades são desenvolvidas por intermédio da experiência e da prática. assim impedindo que se tornem crises de grande magnitude (BERKES e FOLKE. A abordagem participativa para decisões de políticas públicas e implementação de políticas é essencial na construção de capacidades de adaptação coletiva. aprenderem. Lidar com problemas em nível local também evita a escalada de problemas no sistema social. prevenir e antecipar esses choques. 22 Revista do Serviço Público Brasília 61 (1): 5-33 Jan/Mar 2010 . 2002). BERKES. 1996). entendimento mútuo. Além disso. Alguns choques não podem ser previstos. Atrasar a mudança pode aumentar o risco de crises de grande escala mais tarde (HOLLING e MEFFE. NEWMAN e DALE. Construir resiliência implica planejar. A resiliência não pode ser alcançada por indivíduos.. autoridade governamental e poder coletivo Alguns choques podem ser previstos. A meta para o governo não é tentar prever ou controlar todos os potenciais choques. A participação pública. 2007. Os governos podem fazer muito para construir a capacidade adaptativa dos cidadãos. particularmente se tais abordagens encorajam ações e tomadas de decisão pela comunidade (LEBEL et al. 1994.. e 2) redes sólidas de grupos comunitários com a capacidade de reunir ampla gama de pessoas para identificar as necessidades da comunidade e mobilizar recursos em prol de soluções comuns (DALE e ONYX. 2005). 2005). habilidades e confiança para adotar medidas que satisfaçam às necessidades de suas comunidades. e identificar e reduzir as principais vulnerabilidades a eles associadas (ADGER. de forma a atenuar o impacto negativo nos mais vulneráveis da sociedade.. incluindo: • intervir na menor escala possível antes que problemas se tornem de grande escala. Pelo contrário.. SCHEFFER et al. 2002). organizações. conhecimento e aprendizado que permitem às pessoas agirem. instituições e sociedades “frágeis”. comunidades e deles próprios. o objetivo principal é promover a resiliência da sociedade. embora os benefícios e os custos possam ser distribuídos de forma desigual (NORRIS et al. 2007). o envolvimento do cidadão e as abordagens de governança compartilhada fornecem poderosos reforços para a resiliência. 2006). comunidades e governos que aprenderam que podem trabalhar juntos e contar uns com os outros quando precisam. 2007. A resiliência e a capacidade de adaptação não podem ser compradas ou obtidas nos momentos em que são mais necessárias. mudanças são inevitáveis e podem ser saudáveis (BERKES e FOLKE.. Elas se desenvolvem a partir da experiência e prática adquiridas (BERKES e FOLKE. 2002). 2008. 2002). GUNDERSON et al. evitados ou mitigados. 1995). 2007). MCMANUS et al. 2006. Isso seria impossível e contraproducente.

Aqueles que praticam e estudam governança e administração pública devem. necessariamente. e • acelerar a transferência de conhecimentos e aprendizado entre os atores.Jocelyne Bourgon RSP • experimentar e investir em projetospiloto em âmbito local e em seguida expandir quando apropriado. Profissionais e estudiosos da área têm muito a se orgulhar. melhorar a capacidade do governo para enfrentar a complexidade e se recuperar de choques e adversidades – exigirá alguns investimentos direcionados para o longo prazo e tolerância quanto a uma pequena quantidade de capacidade “excedente” que será necessária em organizações públicas. tais como uma função política adepta à antecipação estratégica. inovação e adaptação de suas organizações mantendo um nível de redundância estratégica e alimentando as fontes de renovação. entre os interesses públicos e privados. Implementar muitas das medidas para melhorar as capacidades de antecipação e inovação – e. Podem também aceitar a diversidade em termos de pessoas e funções para fornecer ampla gama de opções diante da adversidade. Considerações finais Foram necessários séculos e muito sacrifício para construir nossos EstadosNação modernos e um grande empenho para construir as sociedades civis que os compõem. Com o tempo. não significam. Eles podem criar “espaços seguros” ou incubadoras que forneçam ambientes propícios à experimentação e à inovação. com elas. melhor governo. Um novo equilíbrio exige novas capacidades. As transformações ocorridas no mundo desde a década de 1980. ela internalizou ideias e práticas da economia e da gestão de negócios. novas ideias e novos conhecimentos que complementem os que vieram anteriormente. explorar novas fronteiras. Podem conservar e construir novas capacidades. Os gestores públicos podem melhorar a capacidade de antecipação. indicam a necessidade de se procurar um novo equilíbrio entre o mercado e a democracia. a arte e a ciência da governança e da administração pública têm uma coerência interna singular. monitoramento e resposta dinâmica. Como um esforço profissional e acadêmico. Eles podem proteger os recursos para exploração e descoberta. entre a liberdade na esfera privada e responsabilidade comum na esfera coletiva. da inteligência coletiva às teorias de rede. Em última análise. e da biologia evolutiva e ecologia à epidemiologia e segurança nacional. já que começam a integrar ideias de muitas áreas do conhecimento – desde a complexidade às teorias de sistemas adaptativos. nascida do direito constitucional e da ciência política. A arte e a ciência da governança e da administração pública têm desempenhado papel importante na construção das capacidades institucionais e organizacionais para alcançar os resultados públicos e servir ao interesse coletivo. Tudo isso irá fornecer concepções importantes para o futuro da governança e da administração pública. integrou conhecimentos das ciências organizacionais e se enriqueceu com ideias das ciências sociais. além de motivar o processo de desenvolvimento de capacidades de 23 Revista do Serviço Público Brasília 61 (1): 5-33 Jan/Mar 2010 . mais uma vez. juntamente com as crises globais recentes. • simular eventos que ampliem a aprendizagem coletiva. isso exigirá o reconhecimento de que menos governo e governo mais eficaz.

Uma possibilidade é aproveitar a estrutura conceitual que foi desenvolvida como parte de programa internacional de pesquisa realizado atualmente pela autora sobre uma “nova síntese na administração pública” (ver Figura 5).12 Em última análise. Acima de tudo. Utilizar uma estrutura de integração pode ser útil para guiar a exploração e as inter-relações entre antigas e novas ideias. Versão final em março de 2010) Figura 5: Unificando uma estrutura de administração pública 24 Revista do Serviço Público Brasília 61 (1): 5-33 Jan/Mar 2010 . interesses coletivos. civismo e cidadania e explorar o seu significado no panorama de constante mudança da realidade de hoje.RSP Finalidade pública. porque a investigação e a prática são partes inseparáveis de um empreendimento comum. democracia. (Artigo recebido em dezembro de 2009. toda a exploração quanto ao futuro da administração pública pode ser feita de maneira mais eficaz por profissionais. Também irá fornecer ideias sobre a necessidade de reformulação da construção de capacidades institucionais e organizacionais. inovação e adaptação. autoridade governamental e poder coletivo antecipação. acadêmicos e especialistas trabalhando em conjunto. pode ser hora de reencontrar alguns conceitos muito antigos de bem público. que subsidiou a este documento.

No Brasil.Jocelyne Bourgon RSP Notas Veja. por exemplo. 2008). Essa evolução foi reforçada por uma resolução unânime do Comitê Jurídico Interamericano da Organização dos Estados Americanos que reconhece o acesso à informação como um direito humano fundamental (ACOSTA et al. depois que foram feitos acordos entre os municípios e o setor privado. 8 Esta condição é perfeitamente capturada no famoso “efeito borboleta”. 4 O Sistema Único de Saúde (SUS) do Brasil. de forma a atender as diversas necessidades descobertas no processo de consulta (CORNWALL e SHANKLAND. 2009). a adequação do processo de decisão. Essa intenção representa o ponto de partida para o papel dos administradores públicos que têm à sua disposição várias formas e meios para atingir os resultados desejados. Chile. de modo que compras substanciais foram feitas de clínicas e hospitais privados. 2005). responsáveis pela definição da intenção das políticas. 2008).bcprogressboard. incluindo a utilização de processos de participação pública. Durante aquele período. os números de mortalidade abaixo de cinco anos de idade caíram de 65 para 27 por mil. Milhares de cidadãos se envolveram com os planejadores e funcionários para tratar uma questão política complexa. no Canadá na página http://www. abordagens participativas para o orçamento. 3 Por exemplo. ver http://www. o relatório do Conselho de Progresso da Província de Colúmbia Britânica.htx. 11 Ver http://web.com 1 Revista do Serviço Público Brasília 61 (1): 5-33 Jan/Mar 2010 25 . incorpora a participação dos cidadãos na deliberação sobre a política de saúde como um mecanismo para garantir a responsabilização.são. 255). Agora.gov. 9 Ver http://www. 5 Por exemplo.rahs. e a eficácia da prestação dos serviços. segundo o qual o bater de asas de uma borboleta em Pequim pode mudar os padrões climáticos no Golfo do México (MORGAN. as melhorias nos indicadores de saúde entre 1992 e 2004 mostram o êxito da abordagem consultiva do SUS.phx/parliament/committees/future.fi/Resource. 2006. 2008). 2003).eduskunta. e a proporção de famílias pobres com acesso aos serviços aumentou em quase metade (CORNWALL e SHANKLAND. Argentina e México têm usado máquinas brasileiras de voto eletrônico em projetos-piloto e o Paraguai utilizou o modelo brasileiro de votação em sua eleição de 2003 (PADGET. Esse compromisso foi visto como um fator-chave para revitalizar a esperança e o senso de plenitude na comunidade após a devastação (LUKENSMEYER. Uruguai e Guatemala aprovaram legislação de acesso à informação em 2008 (MICHENER.foresight.sg. mais de 80% das cidades brasileiras já utilizaram o modelo de Porto Alegre (Wold Bank: Equipe de Participação e Engajamento Cívico. Brasil.org. o México ampliou sua base de compras do setor público na internet em dois novos programas: DeclaraNet e TransmitaNet. têm conseguido resultados observáveis. em última instância. a gestão e despesas públicas em Porto Alegre. 2007). 12 Para informações sobre o projeto “nova síntese”. o envolvimento do cidadão em grande escala foi instituído para formular o plano para a reconstrução de Nova Orleans depois do furacão Katrina. O SUS delegou papéis a parceiros do setor privado.uk/index. 7 Por exemplo. DeclaraNet é um sistema eletrônico para preenchimento e apresentação de declarações de imposto de renda e TransmitaNet é um catálogo de formulários do Estado. 10 Ver http://www. por exemplo. 2 Por exemplo. p.asp.com. aqueles que têm a autoridade para governar – se a autoridade decorre de processos eleitorais ou outros meios constitucionais . O Brasil tem tido sucesso com o voto eletrônico desde 2000.ns6newsynthesis. 6 Em termos de papéis e expectativas dentro do governo.

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melhorar a prestação de serviços articulando “silos” organizacionais. Esses fatores contribuem para proporcionar uma sólida base institucional para as organizações públicas. Isso inclui: o respeito ao Estado de Direito e às instituições públicas. as reformas têm dominado as agendas governamentais em todo o mundo. O foco na conformidade é primordial. Esses desafios forçam o governo a utilizar sua autoridade e recursos para habilitar e empoderar outros. O ritmo dessas reformas provavelmente não irá diminuir. ele precisa descobrir como pode trabalhar com os cidadãos e outros atores como o objetivo de produzir resultados de elevado valor público. Ambos aumentam a confiança dos cidadãos no governo. até agora. autoridade governamental. autoridade governamental e poder coletivo Jocelyne Bourgon Desde a década de 1980. poder público. melhorar os processos de governança. Embora o governo continue a ser o garantidor dos interesses coletivos com o poder de intervir. Os administradores públicos têm. trabalhado a partir de uma definição incompleta de resultados que não confere peso suficiente aos resultados cívicos. eles atingem um conjunto mais completo de relações e ampliam o repertório de papéis que cada um pode desempenhar para obterem resultados. Estas reformas permitirão uma definição mais ampla de resultados públicos que enfatizam a importância das políticas públicas e dos resultados cívicos. O número crescente de desafios na política pública demanda a participação ativa de inúmeros atores dentro e fora do governo e requer que o governo trabalhe para além dos limites convencionais. eventos imprevisíveis e choques vão ocorrer. a marca de um bom governo.Jocelyne Bourgon RSP Resumo – Resumen – Abstract Finalidade pública. Enquanto governos avançam para produzir resultados com os cidadãos. mas esse trabalho deve começar pela valorização e preservação das capacidades existentes. desenvolvimento de capacidades Revista do Serviço Público Brasília 61 (1): 5-33 Jan/Mar 2010 31 . os governos embarcaram em uma notável jornada de inovação. É necessário o desenvolvimento de competências em novas áreas para se buscar o bem público em um ambiente global cada vez mais imprevisível. Futuras reformas irão requerer uma visão mais ampla dos papéis do governo e dos cidadãos. inovação e adaptação exigirá investimentos direcionados para o longo prazo e tolerância de algum “excesso” de capacidade. Os administradores públicos devem também preservar o seu foco no desempenho. inovar. Finalmente. aprender e se adaptar. Por essa razão. isso exigirá o reconhecimento de que “menos governo” ou “governo mais eficiente” não significa necessariamente “melhor governo”. aprender e adaptar-se. intervir. o governo também deve focar na resiliência. Palavras-Chave: Gestão pública. novos desafios. enquanto os primeiros aumentam a legitimidade. Estes últimos conferem credibilidade. Apesar dos esforços coordenados para construir no âmbito do governo a capacidade de antecipar. O aumento da complexidade e da incerteza nas questões de política e nos contextos de governança levam os governos a aprimorar sua capacidade de antecipar. e otimizar o poder das tecnologias de informação e comunicação modernas. Implementar medidas para melhorar as capacidades de previsão. futuras reformas também exigirão uma compreensão mais dinâmica da governança e da administração pública que apoie o desenvolvimento de capacidades. Isso inclui: tornar o governo mais produtivo e eficiente. o devido processo legal. e assegurando uma distribuição mais equitativa dos riscos. resultados públicos. a responsabilização (accountability) e os valores do setor público. detectar e intervir. responder às expectativas dos cidadãos. Finalmente. construindo capacidade de inovar.

Palabras clave: Gestión pública. mejorar los procesos de gobernanza. Reformas futuras requerirán visión más amplia de los papeles del gobierno y de los ciudadanos. es la marca de un buen gobierno. Los administradores públicos han. contruyendo capacidad de innovación. los gobiernos embarcaron en una notable jornada de innovación. y optimizar el poder de las tecnologías de información y comunicación modernas. trabajado a partir de una definición incompleta de los resultados. autoridade governamental e poder coletivo Finalidad pública. nuevos retos. eventos imprevisibles y choques van a ocurrir. lo que incluye: hacer que el gobierno sea más productivo y eficiente. que no confiere suficiente importancia a los resultados cívicos. Aunque el gobierno siga siendo aquello que garantiza los intereses colectivos con el poder de intervención. futuras reformas tambíen exigirán comprensión más dinámica de la gobernanza y de la administración pública. detección e intervención. hasta ahora. el debido proceso legal. Por esa razón. él necesita descubrir cómo se puede trabajar con los ciudadanos y otros actores. Estos dan credibilidad. Es necesario el desarrollo de competencias en nuevas áreas para que se busque el bien público en ambiente global cada vez más imprevisible. responder a las expectativas de los ciudadanos.RSP Finalidade pública. El número creciente de retos en la política pública demanda la participación activa de varios actores dentro y fuera del gobierno y requiere que el gobierno trabaje más allá de los límites convencionales. ellos alcanzan un conjunto más complejo de relaciones y amplían el repertorio de papeles que cada uno puede desarrollar para la obtención de resultados. y los valores del sector público. Pese a los esfuerzos coordinados para construir en el ámbito del gobierno la capacidad de anticipación. las reformas han dominado las agendas gubernamentales en todo el mundo. mientras aquellas aumentan la legitimidad. el gobierno también debe enfocar la resiliencia. aprendizaje y adaptación. autoridad gubernamental y poder colectivo Jocelyne Bourgon Desde la década de 1980. y asegurando una distribución de los riesgos con más equidad. aprendizaje y adaptación. autoridad gubernamental. poder público. que apoye el desarrollo de capacidades. lo que incluye: el respeto al Estado de Derecho y a las instituciones públicas. con el objetivo de producir resultados de elevado valor público. la responsabilización (accountability). innovación y adaptación exigirá inversiones a largo plazo y tolerancia hacia algún “exceso” de capacidad. El aumento de la complejidad y de la incertidumbre en las cuestiones políticas y en los contextos de gobernanza hace que los gobiernos desarrollen su capacidad de anticipación. Ambos aumentan la confianza de los ciudadanos en el gobierno. desarrollos de capacidades 32 Revista do Serviço Público Brasília 61 (1): 5-33 Jan/Mar 2010 . innovación. Mientras los gobiernos avancen para la producción de resultados con los ciudadanos. El foco en la conformidad es primordial. Estas reformas permitirán una definición más amplia de resultados públicos que enfatizan la importancia de las políticas públicas y de los resultados cívicos. mejorar la prestación de los servicios articulando “silos” organizacionales. Finalmente. Por fin. La implementación de medidas para mejorar las capacidades de previsión. resultados públicos. Estos retos fuerzan al gobierno a la utilización de su autoridad y recursos para habilitar y otorgar poderes (empower) a los otros. Estos factores contribuyen para propiciar una sólida base institucional para las organizaciones públicas. pero este trabajo debe empezar por la valoración y conservación de las capacidades existentes. El ritmo de estas reformas probablemente no se va a disminuir. intervención. Los administradores públicos deben incluso mantener su foco en el desempeño. esto demandará el reconocimiento de que “menos gobierno” o “gobierno más eficiente” no significa necesariamente “mejor gobierno”.

Implementing measures to improve anticipative. new challenges. They compel government to use its authority and resources to enable and empower others. detect and intervene. governments embarked on a remarkable journey of innovation. government needs to explore how it can work with citizens and other actors to produce results of high public value As governments move towards producing results with citizens. Distinguished Fellow. learn and adapt. reforms have dominated government agendas around the world. improving service delivery across organizational silos. government must also focus on resilience by building the capacity to innovate. government authority. do Centro de Inovação em Governança Internacional. future reforms will also require a more dynamic understanding of governance and public administration that supports the building of capacity. accountability. does not necessarily amount to better government.Jocelyne Bourgon RSP Public purpose. OC.gc. These reforms will allow a broader definition of public results that emphasizes the importance of both public policy and civic results. due process. government authority and collective power Jocelyne Bourgon Since the 1980s. Keywords: Public Administration. It includes: a respect for the rule of law and public institutions. capacity development Jocelyne Bourgon A Honorável Senhora Jocelyne Bourgon. unpredictable events and shocks will occur. public power. and by ensuring a more equitable distribution of risks. Public administrators have thus far been working from an incomplete definition of results that does not give sufficient weight to civic results. this will require recognition that less government. Increased complexity and uncertainty within policy issues and governance contexts are prompting governments to improve their ability to anticipate. and public sector values. Finally. While government remains the steward of collective interest with the power to intervene. learn. Notwithstanding concerted efforts to build government capacity to anticipate. but this work must begin by valuing and preserving existing capacities. PC. and harnessing the power of modern information and communication technologies. Public administrators should also preserve their focus on performance. Central among these is the focus on compliance. These factors contribute to providing a solid institutional foundation for public organizations. and adapt.ca Revista do Serviço Público Brasília 61 (1): 5-33 Jan/Mar 2010 33 . An increasing number of public policy issues call for the active contribution of many actors across and beyond government and require government to work outside of conventional boundaries. public results. being responsive to the expectations of citizens. Capacity building in new areas is required to pursue the public good in an increasingly unpredictable global environment. and more efficient government. The latter build credibility. Both enhance citizens’ trust in government.bourgon@csps-efpc. the hallmark of good government. Ultimately. they strike a more complete set of relationships and expand the repertoire of roles each can play to achieve results. innovative and adaptive capacities will require targeted investments for the long term and tolerance of some “excess” capacity. Future reforms will necessitate an expanded view of the roles of government and citizens. Contato: jocelyne. while the former increase legitimacy. innovate. Presidente Emérita. intervene. improving governance processes. Escola Canadense de Serviço Público. The pace of reform is not likely to abate. Given this. This includes: making government more productive and efficient.

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