SUSTENTABILIDADE COMO O NOVO DESAFIO AO CONTROLE

Todo bom movimento passa por cinco estágios: indiferença, ridicularia, insulto, repressão e respeito. Mahatma Gandi Página | 1

1. JUSTIFICANDO UMA COGITAÇÃO

O tema do controle do poder, como se sabe, é tão antigo quanto os primeiros esforços do homem em organizar-se, e com isso, subordinar em alguma medida, sua vontade individual ao bem-estar coletivo, suas reações naturais aos imperativos do convívio. Em pleno século XXI, esse tópico seminal se manifesta em cogitações como aquelas atinentes ao desenho institucional dos mecanismos de controle interno e externo de poder em democracias que professam, por sua vez, compromissos valorativos. Estruturar instâncias de contenção que permitam o exercício democrático – e, portanto, a formulação das escolhas e decisões que são típicas do poder – sem que se criem zonas da insindicabilidade, especialmente no âmbito da função administrativa é ainda o grande desafio1. Não é menos certo que esse mesmo poder que se quer domado, reage – e aponta os órgãos e mecanismos de controle como entraves à realização de suas tarefas, ao desenvolvimento, ao progresso. Essa tensão se potencializa nas relações institucionais entre Administração e instituições de controle externo, que por força do modelo brasileiro de checks and balances, se revestirão de competências que podem compreender o simples bloqueio da atuação2, por via da suspensão de efeitos de atos, contratos e outros

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GARCÍA DE ENTERRÍA, em sua aula inaugural na Faculdade de Direito da Universidade de Barcelona em 1962, já afirmava que a história da redução das imunidades do poder, da constante resistência que a Administração opôs à exigência de um controle judicial pleno de seus atos, mediante a construção de redutos de sua própria atuação isentos de fiscalização, verdadeiramente se confunde com a história do próprio Direito Administrativo (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. La lucha contra las inmunidades del poder. 3ª ed., 3ª reimp., Madrid: Thomson Civitas, 2004, p. 26). 2 Ainda no simples exercício da faculte d’empecher, é de se ter em conta o expressivo potencial de intervenção das instâncias de controle externo, especialmente sobre a função executiva, que comumente se vê premida por imperativos de tempo na conclusão de suas iniciativas.

. 5 Numa recíproca interação de causa e efeito. a adequação da ação pública. a declaração de sua nulidade. praticamente sem alteração substantiva. A reação anti-controle se manifesta não só contra as estruturas institucionais incumbidas constitucionalmente dessa tarefa3. sem o qual se transformariam em mera declamação. trazendo ás estruturas institucionais incumbidas dessa tarefa. 4 Exemplo recorrente de norma jurídica destinatária sempre de invectivas de toda ordem são as Leis 8666/93 e Complementar 101/00. não tardaria em se refletir na seara do controle. A recente incorporação na agenda de cogitação do direito administrativo do tema da sustentabilidade da ação estatal. quando da fiscalização de obras integrantes de grandes programas de governo. propondo um novo desafio quando ainda outros não se tem por inteiramente superados. ao cumprimento dos programas de ação do governo4. desafios permanentes e crescentes. decerto. à medida que a ação administrativa se reveste de crescente complexidade e sofisticação. Controlar a Administração Pública em tempos de hipermodernidade. (DROMI. torna-se relevante examinar a sua sustentabilidade. Curiosamente. p. especialmente as estaduais e municipais. ou ainda. com a imputação pelo Poder Executivo. Roberto. uma e outra seguem vigentes – a primeira. descortinando-se uma dimensão futura dos impactos da atuação presente. 29). é importante ter claro que a zona de tensão tende efetivamente. Mais do que garantidor daqueles que hoje são credores e objeto do agir do poder. Madrid – Mexico: Hispania Libros. Mais do que controlar sob uma perspectiva presente. Desenvolver o controle hoje é atividade que se relaciona à efetividade da ação estatal tendo em conta os valores cuja tutela lhe cabe promover5 – e que portanto. as instituições de controle tem acrescido aos seus 3 A experiência recente em cenário nacional retrata exatamente essa realidade. são apontadas igualmente como cláusula de barreira ao desenvolvimento. 2005.instrumentos de deliberação. mas também dirigida a normas jurídicas que. os valores dão conteúdo ao controle público e ressugem do próprio exercício dessa tarefa. a se ampliar. em que pese os vaticínios de que a Lei de Responsabilidade Fiscal instituiria um período de inviabilidade das administrações. a segunda. da prática de “excessos” pelo Tribunal de Contas da União. com ou sem razão. Modernización del control público. em muito excepcionada na sua sistemática por leis posteriores que disciplinam a matéria mas sem intervenção no teor desse símbolo que se tornou a Lei 8666/93. Nesse cenário de velado conflito institucional. pouco ou nada tem a ver com a verificação mecânica de resultados numéricos apurados Página | 2 exclusivamente através de avaliações objetivas. no extremo. se sofistica com ela.

As presentes cogitações tem por objetivo iniciar uma aproximação aos termos em que o tema da sustentabilidade da ação estatal possa se ver incorporado na agenda do controle.un.undocuments. e portanto. . Página | 3 2. Report of the World Commission on Environment and Development: Our Common Future.net/wced-ocf. Informe Brundtland – Report of the World Commission on Environment and Development: Our Common Future. LOCALIZANDO SUSTENTABILIDADE E SUA INTERFACE COM O AGIR ESTATAL A associação entre o termo sustentabilidade e desenvolvimento se dá pela primeira vez. acesso em 25 de maio de 2011. 7 UNITED NATIONS DOCUMENTS. criador do fato consumado. Desenvolvimento sustentável é aquele que atende às necessidades do presente. muitas vezes um poder já exercido. o reconhecimento pelos Estados de sua responsabilidade em garantir um meio ambiente adequado em favor das gerações presentes e futuras é um importante passo no rumo desse mesmo objetivo6. no Princípio 3: El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras.htm>.shtml> . de outro lado. por intermédio do chamado Informe Brundtland – “Our Comon Future”. 1992. disponível em <http://www. Essa mesma idéia se viu chancelada na chamada Declaração do Rio (1992)7. Essa – mais uma – qualificação no exercício da função controle não se introduzirá sem dificuldades. vez que ela aprofunda a esfera de investigação que se possa vir a desenvolver em relação à ação estatal.org/esa/dsd/agenda21_spanish/res_riodecl.deveres institucionais. o compromisso para com a proteção das gerações futuras – também elas. disponível em <http://www. 6 UNITED NATIONS DOCUMENTS. credoras e destinatárias da ação do poder. acesso em 26 de maio de 2011. buscando contribuir para a construção dos mecanismos próprios de análise dessa dimensão do agir estatal. que em 1987 denunciava as preocupações atinentes à imperiosidade de se promover uma conciliação entre crescimento econômico e políticas que possam preservar e mesmo ampliar os recursos naturais em nosso planeta. sem comprometer a habilidade das futuras gerações de atender às suas próprias precisões. Declaración de de Rio sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo.

a hoje idéia-força central do sistema constitucional. Belo Horizonte: Del Rey. no âmbito das atividades reguladas. seja como característica de seu próprio agir. rapidamente se enriqueceu com a incorporação ainda das dimensões econômica e social do conceito. seja à conta de seus deveres específicos de atuação nas vertentes que compõe o conceito. o reconhecimento desses mesmos sujeitos como igualmente merecedores da proteção que se confere em relação ao ser humano presente.1. ainda que de forma reflexa.A perspectiva. p. 2003. SUSTENTABILIDADE INEVITÁVEL E CENTRALIDADE DA PESSOA: UMA ASSOCIAÇÃO Em verdade. Celia Cunha. seja como objetivo. O reconhecimento de uma capacidade de intervenção humana 8 Na verdade. a observância dessa mesma característica que se tem por socialmente relevante. Evidente que a busca do desenvolvimento sustentável é objetivo que não se poderia jamais alcançar sem a participação do Estado. numa perspectiva de harmonização entre iniciativas presentes e potenciais futuros de desenvolvimento econômico. Significa dizer que também ele. marcada originariamente pela preocupação com a interface entre ambiente e desenvolvimento. aquela da centralidade da pessoa. também o fomento se desenvolve tendo em conta a satisfação. mais essa consideração. O fomento da administração pública. a saber. de outro lado. parece inequívoco que o pano de fundo do conceito esteja a envolver. Página | 4 2. 31). porque estimula. o fomento em si da oferta de serviços (MELLO. aliás. clarificando a relação de interdependência entre os referidos campos. haverá de integrar às suas múltiplas dimensões de atuação. ainda que indireta de necessidades públicas – no que se diferencia. seja por força de seus deveres de fomento e indução8. Em verdade. . Isso porque a afirmativa do não-sacrifício dos interesses das gerações futuras tem como pressuposto. embora o impulso inicial à cogitação no campo da sustentabilidade tenha se dado. a idéia de necessária incorporação pelo Estado de uma dimensão futura de seu agir não se revela tema inteiramente estranha à cogitação que já se vinha desenvolvendo no campo específico do direito administrativo. conforme já antes assinalado. o fomento se relaciona duplamente ao tema de sustentabilidade: numa primeira aproximação. Estado.

Se a ação humana é de ser contemplada – a partir dessa nova perspectiva – nos seus efeitos presentes mas também na ótica prospectiva. p. Hans. Mariane Lisboa e Luiz Barros Montez. . 12 GABARDO. Interesse público e subsidiariedade. Traduzido de Das Prinzip Verantwortung: Versuch einer ethic fur die Technologische Zivilisation. Editora PUC Rio. o próprio debate em torno da eficiência como característica normativamente exigível do agir estatal – e tem-se a abertura para reclamar também do poder o cumprimento dessa obrigação moral que devemos ter para com as gerações futuras13. Destaque-se que essas mesmas idéias guardam grande proximidade com a solidariedade. e tão importante quanto. 585. que é de ser necessariamente compreendida como um vínculo entre as gerações presentes (velhos e novos) e entre as gerações presentes e as futuras11. Sustainability: An Economist’s Perspective. Paul. Volume I. New York: Norton. Belo Horizonte: Editora Forum. é de se incorporar ao próprio conceito de interesse público. Economics of the Environment. à conta do empobrecimento de nossos sucessores. intergeracionais. 185. Ensaio de uma ética para a civilização tecnológica. desse mesmo caminho eleito. In pursuit of the public interest. 2009.. eds. Rio de Janeiro: Contraponto. 13 SOLOW.cujos efeitos no mundo da vida transcendem a previsibilidade do homem. p. Página | 5 9 JONAS. uma dimensão futura10. Emerson. para externar uma “forte referibilidade. Robert. Coimbra: Almedina. 10 LEWIS. 11 OTERO. 2006. 2007. Carol W. Sep-Oct 2006. bem como a percepção que a rapidez no desenvolvimento tecnológico não permite no mais das vezes uma intervenção corretiva eficaz já tinha desperto uma reflexão inclusive sob o prisma ético. 694-701. Trad. acerca de um novo princípio de responsabilidade na ação humana9 – o que por sua vez tematiza qual o papel regulador do Estado nesse mesmo campo. O princípio responsabilidade. vetor de uma cultura de vida inerente a um Estado de direitos humanos. que transcende às questões de natureza puramente econômica. de que não se satisfaça aos interesses presentes. Some-se a esse vetor. Significa dizer que a escolha das linhas de ação estatal presentes. O Estado e a sociedade civil para além do bem e do mal. é de ter em consideração as repercussões futuras. Instituições políticas e constitucionais. que tenha em conta a sustentabilidade e o legado das condutas que hoje se desenvolvam. p. em questões de caráter moral”12. 1993. Dorfman. M. in R. Public administration review. Dorfman and N.S.

uncsd2012. mas sim na compreensão do seu real conteúdo. o problema da moldura institucional – no plano interno e das relações internacionais – apta a respaldar uma efetiva implementação e integração de políticas de desenvolvimento sustentável em todos os níveis. Na lição de 14 É de se ter em conta uma outra dificuldade na implementação da sustentabilidade como parâmetro de atuação do Estado. Disponível em < http://www. Second Preparatory Committee Meeting. encontra respaldo inclusive preceitual no sistema constitucional brasileiro.org/rio20/content/documents/CoChairs%20Summary%20of%20PrepCom%202. acesso em 27 de maio de 2011). É certo que o conceito de equidade entre gerações envolve o reconhecimento de uma noção mais ampla de sujeito constitucional. 10 [on line].pdf> . seja no sentido que vislumbrar os demais sujeitos que se apresentarão na perspectiva temporal futura. de pelo menos dois distintos vetores – cujo reconhecimento facilita a transposição da idéia para o “código” do direito –. donde o desafio residirá não na defesa de sua exigibilidade enquanto vetor inafastável da ação estatal14. Da reflexão no campo da economia se pode “importar” a identificação no conceito. a saber. que se emancipe daquela identidade que molda a ordem política à sua própria imagem no momento fundacional de um determinado Estado. a saber.Parece claro portanto que a sustentabilidade. SUSTENTABILIDADE E EFICIÊNCIA DINÂMICA Em que pese a relevância em si do conceito de sustentabilidade já reconhecida no cenário internacional e dos desafios propostos para o seu aprofundamento nas relações entre as nações. para compreender também o outro – seja no sentido sugerido pelo reconhecimento do pluralismo como fenômeno contemporâneo. . (UNITED NATIONS. bem como dos mecanismos que possam traduzir a sua observância na ação estatal. já incorporado inclusive como ponto relevante para a Conferência Rio+20. é de se ter em conta que a associação de conseqüências jurídicas à sua inobservância por parte do Estado nas suas múltiplas formas de atuação está ainda a reclamar elementos teóricos que facilitem a sua operacionalização. Página | 6 3. p. 7-8 March 2011. Co-Chairs’ Summary. como cogitação da ação direta do Estado-executor. United Nations Conference on Sustainable Development. a equidade intergeracional e a eficiência dinâmica. bem como daquela indutiva do Estado-fomento.

Trad. Observe-se que o destaque da idéia de eficiência dinâmica se apresentou como elemento necessário à promoção do equilíbrio entre os propósitos de um Estado social – comprometido com o máximo welfare de seus integrantes – e a preservação dos interesses das gerações futuras. 24. como mudanças qualitativas nas condições iniciais. Cardozo Law Review: Law and the postmodern mind. Traduzido de The identitty of the constitucional subject.Rosenfeld. 2003. New York: Yeshiva University. nº 1 (93). o que estará a exigir a incorporação de variáveis que podem se apresentar nesse meio-tempo. 16 POSSAS. e que essa oscilação é de ser considerada para a formulação em si de um juízo de valor quanto á efetiva qualificação daquela ação como verdadeiramente eficiente. 36-37. reverencia – por óbvio – os ideais de igualdade e justiça em favor desse sujeito futuro. p. vol. Michel. Significa dizer que os recursos presentes hão de ser maximizados na sua utilização e usufruição. as condições para a surgimento do legítimo sujeito constitucional envolvem necessariamente a alienação do poder e a construção de uma autoidentidade dependente da vontade e da auto-imagem do outro15 . como default. 73-94. Transposta a idéia para o campo do direito – e para a cogitação de eficiência no campo da ação administrativa – o que se tem é o reconhecimento de que a sustentabilidade de uma ação estatal é de contemplar uma eficiência não-estática. p. serve portanto à preservação do máximo potencial do sujeito constitucional. Menelick de Carvalho Netto.e nesse sentido se pode compreender sustentabilidade como alienação de poder (satisfação egoística das próprias necessidades) em favor do reconhecimento do outro. tendo por limite o não-comprometimento da proteção aos interesses 15 Página | 7 ROSENFELD. Eficiência seletiva: uma perspectiva Neo-Schumpeterianaevolucionária sobre questões econômicas normativas. Revista de Economia Política. . janeiro-março/2004. inovação e incerteza16. que tem em conta que as condições originais da decisão. A equidade intergeracional. não se mantém. A identidade do sujeito constitucional. Maria Luiz. como elemento da sustentabilidade. e mais ainda. com o reconhecimento de que a eficiência alocativa dos efeitos esperados de algum evento ou decisão podem se manifestar num futuro não-imediato. Belo Horizonte: Mandamentos Editora. Já a eficiência dinâmica – conceito originário da ciência da economia – completa a recepção da dimensão futura.

4. Kennedy School of Government. 3 ed. e se a sustentabilidade se apresenta como um objetivo a ser alcançado. 18 A identificação dogmática entre a ação da administração e um abstrato “interesse geral”.2002. Robert. Working Paper No. (CHEVALLIER. e WAGNER. investigar como se possam entrelaçar sustentabilidade e resultado. já se tem por superadas pelo assentamento da legitimidade no resultado. Alexander. Marçal Justen Filho. Se é desejável evitar a degradação dos recursos naturais e sociais disponíveis. que reconhece a perspectiva do futuro e da contingência – como um dos aspectos integrantes do conceito em si de sustentabilidade. and KSG Working Paper Series RWP 02-018. nos termos da reflexão mais atualizada sobre a fundamentação do exercício do poder e da exigibilidade da observância de suas decisões. Harvard University. 61. 84. observado todavia uma margem de contingência que é própria do reconhecimento do caráter dinâmico da avaliação da eficiência. donde uma espécie de legitimidade de princípio. Disponível em <http://ssrn. então a eficiência dinâmica é uma condição necessária para uma interpretação normativamente significativa daquele conceito17. de pertinência subjetiva das escolhas públicas formuladas. Gernot. a essa altura. ESTATAL EFICIÊNCIA DINÂMICA E RESULTADO LEGITIMADOR DA AÇÃO 17 STAVINS. que não mais assenta num critério puramente formal de pertinência subjetiva das escolhas públicas formuladas18. onde a aptidão para gerar adesão às suas decisões decorrerá não de um mero critério formal. eme Traduzido de L’État post-moderne. Trad. e a própria legitimidade do agir estatal. se tem por desmistificada no Estado pósmoderno. O Estado pós-moderno. provoca por sua vez a reflexão no que toca à interface entre esta última. SUSTENTABILIDADE. qualificada pela dinâmica.. Belo Horizonte: Editora Fórum. Interpreting Sustainability in Economic Terms: Dynamic Efficiency Plus Intergenerational Equity.das gerações futuras.) . WAGNER. acesso em 27 de maio de 2011. p.com/abstract=326521> . as fórmulas que ofereciam resposta em critérios meramente formais. Cumpre portanto. mas reclama Página | 8 Isso porque. A clarificação da eficiência – num sentido mais amplo. John F. Jacques. mas da eficácia dessa mesma de trilha de ação. 200.

ao contrário. no que toca à atuação da Administração. resultados. segundo os humores dos gestores públicos de plantão”. 2002. . Belo Horizonte: Editora Fórum. são os valores e princípios constitucionais aplicáveis a uma determinada matéria que permitirão uma correta avaliação jurídica da observância desse vetor20. sustentado ainda seja o hoje o resultado da ação estatal o grande parâmetro de aferição da legalidade finalística. Ganhos como o incremento da inclusão social ou da solidariedade – embora evidentemente constitucionalmente prestigiados – dificilmente se medem a partir de uma perspectiva numérico-objetiva. Diogo de Figueiredo. Página | 9 19 MOREIRA NETO. p. São Paulo: Dialética. Esse é o quadro que determinou a “revolução da teoria funcional no Direito Público” a que alude Moreira Neto19. p. finalidade. que evidentemente não pode presidir toda a avaliação da ação estatal – tem a si associado uma fluidez e não-objetividade do conceito. “entrelaçando os princípios da legalidade. Princípio constitucional da eficiência administrativa. A eficiência como princípio orientador da ação administrativa. Quatro paradigmas do Direito Administrativo pós-moderno. mas sim como meio de atingimento dos compromissos que o documento fundante daquele Estado-Nação enunciou para si. 2008. ou sejam apenas atendidos limitadamente ou postergados. 110-112. da finalidade. da legitimidade. eficiência. guarda estrita relação – evidentemente – com. embora na sua enunciação constitucional tenha por destinatário primário à Administração Pública. ou como uma inevitabilidade própria do convívio em sociedade. inexiste um critério apriorístico que permita uma aferição em abstrato da ação estatal eficiente. Legitimidade. da economicidade e da eficiência com vistas a que os direitos fundamentais que requeiram prestações do Estado não sejam desatendidos.Decorre diretamente da adoção de um modelo de constituição comprometida com valores emanados diretamente da centralidade da pessoa. a funcionalização do poder – que passa a ser exercido não em decorrência pura e simplesmente de seu estatuto. Emerson. a aptidão do Estado como estrutura institucional apta ao cumprimento dos respectivos cometimentos constitucionais. Disso decorre que. 89-99. É certo que essa juridicização do conceito de eficiência – que o emancipa da lógica econômica. 20 GABARDO.

22 MOREIRA NETO. Princípio constitucional da eficiência administrativa. p. 125. Num contexto que reclama sustentabilidade. essa racionalização – como já se disse – encontrará como limites. De tudo isso resulta a superveniência do paradigma do resultado. mas nem por isso se vê dispensada enquanto requisito legitimador da ação estatal. Quatro paradigmas do Direito Administrativo pós-moderno. eficiência. a previsibilidade do contingente. de oferta de uma prestação em concreto. 2008. finalidade. a associação entre eficiência e a satisfação de valores constitucionalmente assinalados pode implicar por vezes no enfrentamento de uma tensão inerente ao antagonismo que por vezes se vê entre parâmetros constitucionais21. 3º CF? À abertura semântica em si da idéia de eficiência. sem a consideração das finalidades a que esse agir eficiente se presta. Belo Horizonte: Mandamentos Editora. ou a aquela ação de indução ao desenvolvimento da solidariedade. Legitimidade. aquela trilha de agir seja adaptável de forma a não perder o seu condão de atender ao interesse público. reservando ainda uma resiliência que permita que. 131.Mais ainda. Diogo de Figueiredo. Belo Horizonte: Editora Fórum. que contribui pela via do fomento ao alcance da sociedade mais justa e solidária que reclama o art. resultados. ainda que na contingência. qual é a ação eficiente? Aquela executada diretamente pelo Estado. já se disse. em atenção ao princípio da dignidade da pessoa. embora possa ser objeto de uma filtragem em relação às 21 Página | 10 BATISTA JUNIOR. no campo da assistência social. Mas também esse resultado perseguido pela Administração – e que justifica o seu agir –. Onofre Alves. Assim. como demonstração inequívoca da racionalização bem sucedida das atividades do governo. soma-se o mesma característica também no que toca à sua compreensão como princípio constitucional – cuja interpretação. de concretização dos direitos fundamentais. numa passagem da democracia de participação à democracia da eficiência22. e ainda no futuro. . concretizada em políticas públicas que conduziram efetivamente ao atendimento pelo Estado do dever constitucional que lhe foi imposto. por hipótese. A introdução agora da sustentabilidade como elemento exigível do agir estatal agrega ainda a importância de se cogitar de uma eficiência dinâmica – que preserve a perspectiva dos efeitos da ação estatal hoje. não se pode empreender de forma isolada. p. 2004.

nem sempre encontrará nela dela diretamente com todos os seus elementos identificadores. sem que um exclua (necessariamente) o outro como resultante compatível com o espírito da constituição. porque comprometido com a sustentabilidade – ou ainda. 216. Como se vê. passível de legitimação – numa perspectiva de garantia de sustentabilidade.mas qual é o resultado nesse campo. a formulação desse mesmo juízo de valor. que se poderá qualificar como eficiente. e sua interface com a garantia de uma ação estatal que se apresente aferível quanto aos resultados eficientes – e portanto. eficiência.alternativas excluídas do universo de possibilidades pela própria Constituição. indicando-lhe inclusive as ferramentas possíveis em seu art. § 1º . Esse é o quadro que repropõe o tema do planejamento. e sustentabilidade – como mais um dos aspectos a integrar o conceito de resultado – culmina por determinar o compartilhamento de uma perplexidade: como avaliar o atendimento a esses mesmos vetores hoje afirmados como exigíveis da ação estatal? Como afirmar que um determinado resultado prefira a outro. o controle do poder estará a exigir instrumentos que lhe permitam. ainda que numa análise casuística. resultado. a relação de interdependência entre legitimidade. Assim é que a Carta de Outubro comanda ao Estado a proteção do patrimônio cultural. posto que consentâneo com os valores constitucionais? Também aqui distintas estratégias (enunciadas inclusive enquanto possibilidades no Texto Fundamental) conduzirão a efeitos distintos. que a ação ótima sob essa perspectiva do pacto intergeracional não se revela justificável à vista dos interesses ou mesmo direitos cujo sacrifício ela exija hoje? Se o fundamento de legitimidade da ação estatal passa a residir – à vista de sua subordinação finalística – em elementos não fechados sob o prisma de conteúdo. DEVER DE PLANEJAMENTO E SUSTENTABILIDADE: ATUALIZAÇÕES DE SENTIDO DE UM MESMO PARÂMETRO DE AÇÃO ESTATAL . Página | 11 5.

em tempos de democratização. vender. Some-se a essa circunstância da história recente. O (re)despertar do planejamento da ação estatal como virtude Historicamente. e por via de conseqüência. art. na medida em que não havia praticamente um juízo de previsibilidade que se pudesse exercer no país. art.. IX. Introducción al derecho de la planificación. como supressão de liberdades – especialmente aquele desenvolvido no campo econômico23 – e portanto.. 21. secundarizava o planejamento como instrumento efetivamente relevante de qualificação da ação pública. pelas entidades da 23 “A planificação imperativa. no âmbito da coletividade. de baixa atratividade para investimentos de maior perfil temporal.O ideário de planejamento como mecanismo de pré-determinação da ação estatal no Brasil sofreu vários eventos negativos na sua incorporação ao imaginário da sociedade. em princípio só é viável sob um regime que não seja o do Estado de Direito. 196. um movimento reativo até nem sempre tão consciente. 187. . com congelamento de preços ou de cláusulas de atualização. que se transformaram em verdadeiras peças de ficção. art. os instrumentos mais conhecidos de planejamento – a chamada tríade orçamentária – por sua própria dinâmica de construção e aprovação legislativa. caput. a idéia de planejamento culminou por se revestir de uma carga semântica negativa. 165. 50). do que decorria um cenário de forte insegurança jurídica. os muitos anos de instabilidade econômica. Augustín A. 1981. da própria Administração. Nesse contexto. etc. seja de recursos internacionais. tinham um tamanho distanciamento entre formulação e execução. à vista de uma inevitável associação com os instrumentos a ele destinados. art. – fato é que essa conduta antecipatória e programadora da ação pública não se viu incorporada durante muito tempo. etc. 24 Tenha-se em conta que os sucessivos planos econômicos no Brasil – como de resto em outros países envolvidos em momentos de hiperinflação – normalmente continham mecanismos de intervenção das relações contratuais já havidas. 174. mero cumprimento formal de um requisito à realização da despesa pública que a Constituição de 1988 exigira. 198. no sentido de fixar o governo o que se deve produzir. não obstante as referências constitucionais explícitas ao dever de planejamento – art. onde as incertezas da moeda e das regras de jogo quanto às práticas no mercado24 tornaram os instrumentos de planejamento verdadeiros anacronismos25. art. Página | 12 5. p. manejados no período de exceção política. Caracas: Editorial Jurídica Venezolana. pois implica pouco menos que a simples e plena supressão da vontade dos indivíduos que resta assim totalmente submetida às indicações do plano. seja de capital local. e mesmo do controle.” (GORDILLO.1. Planejamento soava como dirigismo. 25 No campo da Administração Pública em particular. consumir.

evidenciaram o imperativo de se conferir um novo tratamento à gestão e destas mesmas iniciativas 29. Isso porque a consagração da importância da livre iniciativa como propulsor da economia – lecionava já Villela Souto28 – estava a exigir o devido acompanhamento e estímulo estatal. . Página | 13 26 O próprio papel da União – de articuladora de medidas de redução das desigualdades regionais . 27 O ano de 1995 concentrou a edição de emendas constitucionais que flexibilizaram o monopólio da distribuição do gás canalizado pelos Estados (EC nº 5). extinguindo ainda a reserva de mercado na navegação de cabotagem (EC nº7) e a distinção entre empresas brasileiras e empresas brasileiras de capital nacional com o fim de reserva de mercado no setor de mineração (EC nº 6). reprimindo ainda às situações de anormalidade. inobstante sua previsão desde o texto original de 1988. Francisco. mas ainda tão negligenciado. 174. contido no art. Marcos Juruena. e atual.. De outro lado. quando o processo de abertura do mercado à livre competição traduzido nas iniciativas reformistas nos idos de 199527 incrementa a necessidade de uma ação estatal mais efetiva na garantia dos princípios constitucionais regedores da ordem econômica expressos no art. Aspectos jurídicos do planejamento econômico. dá-se o reconhecimento da necessidade. a partir de critérios voluntaristas. 170 CF. p. 2000. sem maior prospectiva de suas ações e resuiltados. p. O cenário começa a mudar depois de 1995. permanecia negligenciado). uma atuação mais planejada. 23-43. Rio de Janeiro: Lumen Juris. cujo principal espectro de atuação é o executivo propriamente dito. e do petróleo e gás natural (EC nº 9). 21-22. 2ª ed. superado o primeiro momento de implementação da chamada Reforma Gerencial. esses tenderam durante muito tempo a administrar a crise do dia. 29 GAETANI. Ano 54. O recorrente apelo das reformas gerenciais: uma breve comparação. out-dez/2003.. já Estados e Municípios. notadamente aquelas no plano estadual e municipal26. Nº 4. de garantia de prestações na rotina diária. das telecomunicações (EC nº 8).Administração. no mais das vezes. no plano federal do desenvolvimento de um pacote de investimentos estratégicos chamado Brasil em Ação.nesse federalismo assimétrico que é o brasileiro. instrumento orçamentário que. Disso decorre uma nova dimensão igualmente para o preceito já enunciado no texto original da Carta de Outubro. A formulação das escolhas em relação à ação estatal se dava. 28 VILLELA SOUTO. Essa foi a oportunidade para recuperação do prestígio aos instrumentos de planejamento (notadamente o PPA. orientados para a superação de gargalos de infraestrutura e redução do chamado custo Brasil. in Revista do Serviço Público. tende a determinar naquele plano federado. ou de simples reação à demanda retratada na mídia do dia. rev.

2002. embora esse 30 TOLLINI. nos gastos públicos. já de há muito se tem a afirmação quase unânime de que o conceito de eficiência. vez que o Estado tem a si deferidos compromissos outros que exigem a incorporação de vetores distintos na avaliação do acerto de sua conduta32. 2008. . Ministério do Planejamento. p. Orçamento e Gestão e Secretaria de Gestão. sem que dela decorra a perda de flexibilidade em favor do gestor31. <http://www.org. p.cedec. Brasília. no campo da ação estatal. 173-179. 5. todas são medidas de reformulação orientadas ao resgate da importância do orçamento (TOLLINI. in Balanço da Reforma do Estado no Brasil: A Nova Gestão Pública. e por via de conseqüência. ao afirmar que a gestão fiscal responsável é aquela que previne riscos e corrige desvios. orientada à superação da fragmentação e ausência de transparência no orçamento. 173-174). Interesse Público. Vanice Regina Lírio do. A ênfase passa a repousar na centralização orçamentária com estratégia a favorecer a visão global do gasto público. 48. p. 32 VALLE. Esse é o ambiente político e econômico que favorece ainda à aprovação da Lei Complementar 101/00.Tenha-se ainda em conta que mesmo o Balanço da Reforma do Estado no Brasil já apontava 30 o foco na reforma orçamentária como uma tendência desde 1987. Helio. 87110. pragmaticamente. Curiosamente.br/files_pdf/BalancodareformadoEstadonoBrasil. políticas públicas eficientes e a prevenção do desgoverno. Retorna ao cenário portanto o ideal de planejamento – ainda muito orientado à sua dimensão orçamentário-financeira. associada à reestruturação funcional-programática havida no ano de 2000. 31 A instituição de uma nova classificação de despesas através da LDO de 1990. v. 2002. último acesso em 29 de agosto de 2009. mas que Página | 14 evidentemente não se pode realizar sem a programação em si da ação estatal como um todo.2 A emancipação do planejamento para além das fronteiras do orçamentário-financeiro No campo da elaboração teórica. Vale ainda destacar que a estratégia de centralização envolvia necessariamente o caráter cogente das determinações – do que resultou. uma maior adesão do que em relação ás propostas veiculadas pela Reforma Gerencial. que investe fortemente no planejamento da ação estatal. não se pode identificar com uma visão puramente econômica. Direito fundamental à boa administração. A melhoria da qualiodade do proceso alocativo dos gastos públicos: reforma orçamentária.pdf>. com a incorporação da enunciação de metas à construção orçamentária.

é a já citada Lei de Responsabilidade Fiscal quem vai agregar elementos de aprimoramento da função planejamento. Evidente que a prospectiva de que aqui se cogita passa a exigir tradução em elementos objetivos que permitam. como se disse. a regra pretendida de transição contida no art. Não é difícil. De toda forma. a realização de avaliação de cumprimento (art. na medida em que mesmo a lei complementar contemplada pelo art. mais de 20 anos depois.seja um verdadeiro consenso teórico. à medida em que passa a exigir. a tradução do planejamento na Administração Pública – reimpulsionada. numa opção aparentemente contraditória com o assentado em sede doutrinária como medida da eficiência. uma estratégia mais segura – ainda que conservadora. por exemplo. do ponto de vista estritamente preceitual. seja à conta da estabilidade da economia. seja a partir da percepção de que essa era a área em que minimamente. e de um mínimo de cultura no seu desenvolvimento já sedimentada. não foi ainda editada. Ainda no plano da orçamentação. com memória e metodologia de cálculo que justifique os resultados pretendidos (art. 165. 4º. que Página | 15 . O planejamento passa a ter a si associado então – ainda que em sede de instrumento orçamentário – indicadores que permitam a aferição do resultado programado. a partir do final da década de 90 – veio fortemente influenciada pelo viés orçamentário-financeiro. todavia. II LC 101/00).§ 2º ADCT. a fixação de metas fiscais. § 1º LC 101/00). orçamentação é atividade desenvolvida em toda Administração Pública pela simples circunstância de que o respectivo instrumento se constitui condição sine qua non para o gasto. a perspectiva temporal de atuação do Poder Público se expande progressivamente. seja quando se tem em mente que o elemento deflagrador dessa nova etapa de cogitação quanto ao planejamento envolvia justamente a aplicação de recursos públicos em projeto específicos. Assim. De outro lado. prevalecendo portanto. com maior ou menor nível de qualificação técnica. 35. de outro lado. se dispunha de alguma marco legal. compreender aquela trajetória. Iniciar a retomada do planejamento em terreno conhecido parecia quando menos. 4º. os deveres de planejamento da Administração encontram-se ainda jungidos a um espaço de tempo muito curto. § 9º CF que disporia – dentre outros temas – acerca da vigência do plano plurianual. § 2º.

em alguma medida. podem alcançar. à reformulação das escolhas já empreendidas pela Administração – haverá de encontrar especial signo de legitimidade.sedimenta um cenário de confiança viabilizador de compromissos de longo prazo. a ação estatal planejada há de empreender ao necessário exercício de antecipação das contingências. seja em função da modelagem de novas espécies de vínculos contratuais que. inclusive. evidenciando com isso uma exploração aprofundada das alternativas possíveis de ação. disciplinados pela Lei 11. . mas especialmente naquela que cuida da construção de vínculos de longa duração. Disso resulta que o planejamento da ação estatal há de ser materializado nas correspondentes políticas públicas. I da Lei 11. reconhecendo o Estado como um relevante agente de negócios. que constringem.Mais ainda. que nos termos da lição já referida de Moreira Neto. todavia – como de resto se dá em qualquer atividade estatal. a concretização ou não das incertezas cogitadas como possíveis pela Administração.079/04. Resta igualmente claro. a partir 33 O exemplo sempre citado de novas modalidades negociais que se firmem com o Estado e envolvem um perfil temporal mais longo é aquele das parcerias público-privadas. elementos para além da mera programação orçamentária e financeira de desembolso. demandam investimentos prévios – igualmente tendem a se materializar em vínculos mais longos. no permanente processo de avaliação e redirecionamento – refletindo na prática. bem como os indicadores que evidenciarão o alcance do desiderato pretendido. as escolhas por ela empreendidas em relação à modalidade negocial que se julgue aplicável a cada hipótese – é de compreender cada vez mais. na incorporação da Página | 16 sustentabilidade. até 35 anos. nos termos do art. encontrará no resultado o seu pilar de sustentação. Tal vinculação.107/05. Significa dizer que os instrumentos de planejamento de que se vale a Administração Pública hão de incorporar os elementos determinantes da escolha daquela via de ação. buscam com ele constituir relações de parceria mais duradouras33. que pela natureza mesmo das atividades envolvidas – que no mais das vezes. Significa dizer que o planejamento da ação estatal – que justifica. 5º. nisso já se compreendendo eventual prorrogação. que hão de ser ver submersas por sua vez. passando a cogitar de ganhos de outras ordens que se possa evidenciar em favor da coletividade. que como se sabe. Não se deve todavia desconsiderar os consórcios públicos. caracterizando a escolha em concreto como aquela que melhor atende ao ideal de resultado.

. Madrid: Thomson Civitas. Traduzido de L’État post-moderne. que ao contrário do que boa doutrina vem sustentando. Trad. mas envolve a inevitável constatação de que. 2004. p. Onofre Alves. out-dez/2003. 2002. Página | 17 De outro lado. 200. _____. a sede para a formulação de políticas públicas é a função executiva – e não a legislativa34. Caracas: Editorial Jurídica Venezolana. in Revista do Serviço Público. 89-99.da constatação desse caráter necessariamente dinâmico. GORDILLO. 3eme ed. 84. Eduardo. Princípio constitucional da eficiência administrativa. 23-43. Belo Horizonte: Editora Fórum. Jacques. O recorrente apelo das reformas gerenciais: uma breve comparação. Madrid – Mexico: Hispania Libros. p. é no campo do planejamento da ação estatal que se poderá fazer refletir a antes cogitada eficiência dinâmica – ou BATISTA JUNIOR. Nº 4. São Paulo: Dialética. GARCÍA DE ENTERRÍA. Ano 54. 125.. Francisco. ainda que se possa reconhecer à função legislativa a tarefa . O Estado e a sociedade civil para além do bem e do mal. La lucha contra las inmunidades del poder. Modernización del control público.. Emerson. CHEVALLIER. Interesse público e subsidiariedade. Belo Horizonte: Editora Forum. Belo Horizonte: Mandamentos Editora. 2004. GABARDO. 3ª ed. Augustín A. Introducción al derecho de la planificación. Marçal Justen Filho. O Estado pós-moderno. 2009 GAETANI. 1981 34 O tema transcende os limites do presente artigo. p. 2005. p. DROMI. 3ª reimp. Princípio constitucional da eficiência administrativa. Roberto.

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