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Le nouveau

pouvoir
judiciaire
Revue de lUnion Syndicale des Magistrats
N 398 mars 2012

2007-2012

LES HEURES SOMBRES

1 2 12 19 26 30 34 40 42

L dito du Prsident Christophe REGNARD Chapitre 1 : Une magistrature sous pression Chapitre 2 : Des lois gnrales visant restreindre le pouvoir d'apprciation du Juge Chapitre 3 : Des lois pnales mal ficeles, sans cesse amendes ou modifies Chapitre 4 : Des lois civiles sans cohrence Chapitre 5 : La mauvaise gestion des figures imposes Chapitre 6 : De "bonnes ides" mal appliques Chapitre 7 : Une gestion des ressources humaines dsastreuse UR de VERSAILLES

Photo de couverture : salle des pas perdus du TGI de Nantes (photo USM) Crdit photos : Benot DOISY, USM et UFAP

Revue de lUnion Syndicale des Magistrats 33, rue du Four - 75006 Paris - Tl. : 01 43 54 21 26 - E-mail : usmagistrats@club-internet.fr Site de lUSM : www.union-syndicale-magistrats.org - CCP : USM 0411 S 07816 PARIS Trimestriel - Abonnement : 32 euros - Commission paritaire : 948D73 Directeur de la publication : Christophe REGNARD - Rdacteur en chef : Nicolas LEGER Maquette, ralisation, impression : Imprimerie Bellmoise - Tl. : 02 33 73 10 10

LDITO DU PRSIDENT

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Ldito du Prsident
Chers collgues, La campagne prsidentielle est lance. Nous avons dans un premier temps pens quen ces priodes de crise conomique majeure et dinquitudes sur le plan du chmage, la justice et la scurit, contrairement ce que nous avions connu en 2002 et 2007, ne seraient pas au cur de la campagne. Ces sujets se sont brivement invits dans le dbat au dbut du mois de mars. Gageons quils referont surface avant le premier tour. Les propositions de rforme ne manquent nanmoins pas. Elles concernent une nouvelle fois quasi exclusivement le droit pnal et la procdure pnale, comme si toute la Justice se rsumait cet aspect des choses. Droit dappel des victimes, limitation de la libration conditionnelle, scission des fonctions de juge des enfants, dveloppement de la prsence des citoyens assesseurs, les fonds de tiroir ont manifestement t faits par la majorit actuelle, pour trouver, aprs lavalanche de rformes confuses de ces dernires annes, quelques propositions dmagogiques prsenter aux franais. En termes dides farfelues, lopposition nest toutefois pas en reste. Si la relance dune rforme plus rflchie que la prcdente de la carte judiciaire est assurment intressante, la proposition de mettre en place des conseils dadministration dans les juridictions dans lesquels sigeraient des reprsentants des justiciables (choisis comment ?) est surraliste. Ne vaudraitil pas mieux dj rinstaurer dans les juridictions un vritable dialogue social qui fait cruellement dfaut ? Nous avons par contre peu entendu parler de ce qui nous semble au cur des problmatiques Justice , linstauration en France dun vrai pouvoir judiciaire. Celui-ci impose du respect pour les personnels de Justice, notamment les magistrats, de la part des pouvoirs publics ; des moyens pour nous permettre daccomplir dans de bonnes conditions lensemble de nos missions ; et surtout lindpendance qui passe par une double rforme constitutionnelle du CSM (composition et pouvoirs) et du statut des magistrats du parquet, enfin align intgralement sur celui des magistrats du sige. Les propositions faites, de quelques bords politiques quelles viennent, nous laissent cet gard insatisfaits. Si certaines vont assurment dans la bonne direction (avis conforme avant toute nomination de magistrat du parquet, parit magistrats/non magistrats au CSM, fin des instructions individuelles dans les dossiers particuliers et mme ministre de la Justice avec un statut particulier), elles sarrtent toutes au point qui nous semble crucial : le transfert au CSM, pralablement rendu indpendant, de la gestion du corps, et donc labolition du pouvoir de proposition du Ministre qui gnre toutes les suspicions et fait peser tous les risques et toutes les pressions sur les magistrats, quils soient dailleurs du sige ou du parquet. Nous avons voulu, la place qui est la notre, sans nous politiser, peser dans cette campagne et faire entendre nos ides. Comme en 2007, nous avons rencontr les reprsentants des diffrents candidats. Nous avons travaill avec une dizaine dorganisations professionnelles et associations du monde judiciaire et policier un tat des lieux et des pistes de rflexion pour lavenir. Nous avons enfin publi un livre sur lUSM, qui au-del de laspect historique trs complet, fait le point sur nos fondamentaux et sur les rformes que nous appelons de nos vux. Une campagne lectorale, cest toujours une porte qui souvre sur un avenir incertain, porteur despoirs, mais aussi dinquitudes. Cest aussi le moment de faire le bilan de la politique mene ces dernires annes, le bilan dun quinquennat qui a bien des gards a t trs difficile pour la Justice et les magistrats. Une magistrature sous pression, sans cesse stigmatise et dvalorise ; une succession de lois, mal ficeles, sans cesse amendes, incohrentes les unes avec les autres et ayant pour objectif central

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de limiter le pouvoir dapprciation des magistrats ; enfin une gestion des ressources humaines dsastreuse. Tels sont quelques uns des chapitres vous retrouverez dans ce numro spcial consacr au bilan des rformes menes depuis 5 ans. Daucuns trouveront sans doute quil sagit l dune vision trs ngative. Mais aprs le livre blanc sur lEtat de la Justice publi par lUSM en 2010, aprs laffaire de Pornic et les manifestations qui ont suivi en 2011, aprs les trs nombreuses visites que nous avons faites ces dernires annes dans

les juridictions, cest cette vision qui nous semble conforme ce que ressentent magistrats, fonctionnaires et auxiliaires de justice sur le terrain. La Justice est en ruine. Le chantier pour la remettre au niveau de ce quelle devrait tre dans une dmocratie comme la notre est titanesque. Le prochain Prsident de la Rpublique, quel quil soit, saura t-il ou pourrait-il rpondre cet enjeu dmocratique majeur ? Il nous reste lesprer et peser pour quil en soit ainsi !
Christophe REGNARD

Introduction
L'image de la Magistrature dans l'opinion publique s'est fortement dgrade depuis le dbut des annes 90 et le mouvement s'est considrablement acclr depuis une dizaine d'annes. Trs souvent l'actualit des faits divers dirige vers les magistrats des projecteurs visant plus mettre en lumire des dysfonctionnements collectifs ou des erreurs individuelles que l'insuffisance probable des moyens ou des problmes d'organisation ou de structure face une volution rapide de l'environnement ou des attentes du public. Cette situation, que chaque fonctionnaire de Justice et chaque magistrat de France ressent durement dans son quotidien, est pointe par la Chancellerie elle-mme sous le timbre du Secrtariat Gnral ! La socit dans son ensemble peroit dsormais l'vidence que l'institution judiciaire est bout de souffle . Est-ce vraiment le fait du hasard ? L'incurie ministrielle, l'imprparation, l'absence de respect des agents dans le gestion des ressources humaines ou la rponse brutale et prcipite des commandes politiques totalement dconnectes des ralits des juridictions et finalit uniquement dmagogique expliquent sans doute une part de l'tat actuel de la justice. Mme lorsque la voie tait trace par le Conseil Constitutionnel, saisi sur QPC - assurment une grande avance pour notre droit la gestion dsastreuse de ces Reprise en main des Parquets et du Conseil Suprieur de la Magistrature, vote de lois n'ayant pour seule objet que d'entraver l'action du Juge ou de limiter sa marge d'apprciation, tentative de suppression de l'instruction... L'USM livre aujourd'hui une revue de dtails des attaques incessantes sciemment conduites contre notre institution depuis 5 longues annes. puise par une absence endmique de moyens, la justice allait mal en 2007... elle est aujourd'hui en ruine...! figures imposes a conduit accrotre les difficults. Mais d'autres facteurs plus graves encore en sont galement la cause.

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Chapitre 1 : Une magistrature sous pression


1.1 Un CSM repris en main

Quelle que soit son appellation, lorgane rgulateur de la carrire et de la discipline des magistrats est par nature au cur des rapports de la Justice et du pouvoir politique. Pierre angulaire du systme judiciaire franais, n par accident sous la IIIme Rpublique, o son champ de comptence tait limit au domaine disciplinaire ou presque, le Conseil Suprieur de la Magistrature navait, au gr des rformes, cess de progresser pour devenir un organe davantage indpendant dot de prrogatives accrues. Aux Constitutions de 1946 et 1958 qui avaient amlior le processus de nomination des magistrats du sige, stait ajoute la rforme constitutionnelle de 1993, qui, sans tre alle au bout dune logique que nous revendiquons de longue date, celle de lalignement pur et simple des diffrents statuts de magistrats sur celui plus favorable des magistrats du sige, avait (enfin !) accord des garanties aux magistrats du parquet. La rforme constitutionnelle de 2008 et la loi organique de 2010 sont venues remettre en cause ces acquis successifs et constituent une rgression majeure et sans prcdent, dnonce tant en France qu ltranger.

La fin de la prsidence du CSM par le Prsident de la Rpublique, largement mise en avant par les partisans de la rforme (encore rcemment par Nicolas SARKOZY), est larbre qui cache la fort des atteintes aux principes internationalement reconnus dune Justice indpendante et impartiale. Lobjectif de la rforme est en ralit parfaitement clair. En prvoyant la possibilit pour les justiciables de saisir le CSM, en imposant que les commissions dites de filtrage soient composes parit et quen cas de partage des voix, le renvoi la formation disciplinaire soit de droit, en permettant au Garde des Sceaux, sur la base des mmes lments, de saisir le CSM, quand bien mme la commission de filtrage laurait refus, on fait peser sur les magistrats la menace constante de procdures disciplinaires et de sanctions. On entretient la crainte ! En imposant au CSM de ne se prononcer sur les questions dindpendance des magistrats ou plus gnralement sur toutes les questions relatives au fonctionnement de la Justice que sur saisine du Prsident de la Rpublique ou du Garde des Sceaux, on musle le CSM en lui

interdisant de jouer le rle quil joue partout en Europe (et quil essayait de jouer jusquen 2011), celui dune vigie attentive au respect des grands quilibres qui fondent une dmocratie. Mais cest assurment en mettant les magistrats en minorit au profit de personnalits nommes par le pouvoir, au nom de la lutte contre un soit-disant corporatisme et en surfant sur la vague dmotion ne de laffaire dOutreau que la reprise en main se montre la plus efficace. Cette volution, bien loin de ne concerner que les magistrats du parquet, dont on a dailleurs refus de modifier le statut et que lon a cherch par tous les moyens caporaliser , permet en effet de grer au plus prs (au mieux si lon se place du cot du pouvoir !) les nominations des magistrats du sige. Que cette nouvelle composition viole les standards internationaux, quelle empcherait la France, si elle ntait dj membre de lUnion Europenne, dy adhrer, na pas suscit la leve de bouclier que nous esprions. Nous nous sommes beaucoup battus pour que les principes dmocratiques soient respects. LAssociation Europenne des Magistrats, deux reprises, a demand aux plus hautes autori-

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cette indpendance, au moins la moiti des membres de lautorit devraient tre des juges choisis par leurs pairs . La Magna Carta des Juges Europens dicte galement le 17 novembre 2010 par le Conseil Consultatif des Juges Europens va plus loin en exigeant que le Conseil soit compos soit exclusivement de juges, soit au moins dune majorit substantielle de juges lus par leurs pairs . A lexception des instances reprsentative du barreau franais, unanimes nos cots pour dnoncer une atteinte lindpendance de la Justice, et de quelques voix politiques gauche et au centre, personne ne sest vraiment oppos cette volution scandaleuse. Il faut dire que le soutien de cette partie de la rforme, pour des raisons qui nous chappent toujours, du deuxime syndicat de magistrat, a entretenu la confusion. Hlas ! Certes, nous dira-t-on le nouveau CSM a montr quelques occasions (pour deux nominations de la haute hirarchie du parquet et une affaire disciplinaire mdiatise) quil tait capable de sopposer aux injonctions et aux pressions du gouvernement. Mais dautres nominations ont fait couler beaucoup dencre et entretenu la suspicion. La recommandation (2010)12 du Comit des Ministres du Conseil de lEurope aux Etats membres sur les juges : indpendance, efficacit et responsabilits adopte le 17 novembre 2010 impose dsormais que lautorit comptente en matire de slection et de carrire des juges devrait tre indpendante des pouvoirs excutif et lgislatif. Pour garantir Les membres actuels du CSM ne sont pas en cause. Nous leur faisons crdit de leur comptence, de leur honntet intellectuelle, de leur impartialit, mais limage renvoye dun CSM franais la composition et aux pouvoirs contraires aux standards europens est dsastreuse. Elle est aussi porteuse de dangers. Pour les magis-

Conseil suprieur de la magistrature

ts franaises de renoncer leur projet de rforme. LAssemble parlementaire du Conseil de lEurope dans sa rsolution 1685 (2009) relative aux allgations dutilisation abusive du systme de Justice pnale des fins politiques a enjoint la France de rtablir une majorit de juges et de procureurs au sein du Conseil suprieur de la magistrature .

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trats franais bien sur (car qui sait qui pourra demain tre nomm membre du CSM !), mais aussi et surtout pour lexemple (le mauvais exemple !) de la patrie de Montesquieu, mre des droits de lhomme et dun certain idal de Justice, au monde entier. Nombreux ont t les magistrats, exerant dans des conditions dj difficiles dans des pays qui cheminent lentement vers la dmocratie, sinquiter auprs de nous lors des rencontres de lUnion Internationale des Magistrats des consquences pour eux-mmes de cette violation par la France de principes internationaux. Qui sen soucie ! La volont de mettre sous tutelle ou sous pression la magistrature franaise, de la faire taire tait plus forte que les considrations suprieures dindpendance. Comme on peut le lire dans la recommandation du Conseil de lEurope dj cite, lindpendance des juges ne constitue pas une prrogative ou un privilge accorde dans leur intrt personnel, mais dans celui de lEtat de droit et de toute personne demandant et attendant une justice impartiale. Lindpendance des juges devrait tre considre comme une garantie de la libert, du respect des droits de lhomme et de lapplication impartiale du droit . Tout est dit. Il restera lavenir reprendre le lent mouvement entrepris il y 140 ans vers lindpendance relle des magistrats, vers un pouvoir judiciaire que nous revendiquons et que nous navons jamais connu, revenir sur les rformes rgressives de 2008 et de 2010, qui bien loin de lever la suspicion de nos conci-

toyens envers la Justice et les personnels qui la servent ont grandement contribu laggraver. La rforme ncessaire est connue. Il faut faire du Conseil Suprieur de la Magistrature un organe vraiment indpendant, compos majoritairement de magistrats, auxquels seraient adjoints des personnalits nommes par les plus hautes autorits de lEtat aprs validation des candidatures par une majorit qualifie du parlement. Il faut donner ce CSM rendu indpendant la gestion intgrale des carrires, pour les magistrats du sige, comme pour ceux du parquet, en lui rattachant la Direction des Services Judiciaires et en supprimant, pour tous les postes, le pouvoir de proposition du Ministre de la Justice. Il faut rendre autonome le CSM au niveau budgtaire en le dotant des moyens dexercer ses missions.

Il faut lui rendre la parole, en lui permettant de sexprimer librement sur les sujets touchant la Justice, et recueillir son avis sur le budget des services judiciaires Il faut enfin en faire un organe disciplinaire en le dotant des moyens de mener des investigations par le rattachement dune partie de lInspection Gnrale des Services Judiciaires en lui donnant pour les magistrats du parquet les mmes pouvoirs que ceux dont il dispose actuellement pour les magistrats du sige : la dcision de sanctionner ou de ne pas le faire. Au pays de Montesquieu, la sparation des pouvoirs et laffirmation dun pouvoir judiciaire seront-elles un jour effectives ? Qui peut en douter ? La rponse est ncessairement oui. La seule question qui subsiste est de savoir quand !

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1.2 Un parquet caporalis

Verrouiller l'action publique! Les gouvernements de la V Rpublique, de gauche et de droite confondus, nont pas failli la tradition jacobine et ont souvent succomb la tentation dutiliser le parquet comme un outil au service de leurs intrts politiques. Mais jamais comme depuis lavnement de Nicolas Sarkozy en mai 2007 le parquet navait t instrumentalis de manire aussi honte par le pouvoir en place. Les pages de ce numro du Nouveau Pouvoir Judiciaire ne suffiraient sans doute pas revenir en dtail sur les pressions individuelles et collectives et sur les dvoiements de lexercice de l'action publique qui ont marqu le quinquennat! Nous nous contenterons donc dun rapide retour en arrire. Les techniques d'asphyxie des affaires par l'effet de la simple force d'inertie de celui qui ne veut pas agir, ou coup de rquisitions de refus d'informer se sont dveloppes de manire exponentielle: le tarissement des saisines des grands ples financiers, le traitement du dossier Karachi et de ses avatars financiers, les biens mal acquis des familles de potentats de pays du tiers-monde, ou dans un autre registre les consquences sanitaires de lamiante...Il n'est plus aujourd'hui un seul dossier un peu sensible sans que les prises de positions du parquet, dans un sens ou dans l'autre, ne soient interprtes comme un acte politique. Rappelons cet gard le triste spectacle offert dans le procs

Chirac par les deux malheureux vice-procureurs parisiens, ayant requis avec une minutieuse application la parfaite innocence du prvenu finalement condamn. La presse s'en faisait ainsi l'cho : Contre un rquisitoire, on peut se battre, argumenter. Contre une plaidoirie laborieuse, reprenant aussi docilement les consignes reues de leur hirarchie dabandonner toutes les charges, le malaise lemportait.1 Souvenons-nous du traitement impartial et quilibr des diffrentes fuites de l'enqute sur les affaires Bettencourt-Woerth au cours de l't 2010 : enqute immdiate et muscle (et en partie illgale !) la suite darticles de Mediapart et du Monde mettant en cause l'ancien ministre. Silence, mme pas gn, quand quelques jours plus tt, le site du Figaro avait publi d'autres extraits de PV tendant le mettre hors de cause, avant mme que la personne entendue ne quitte le Quai des Orfvres ! Cette affaire nous amne logiquement voquer le cas emblmatique de l'actuel Procureur de Nanterre, ami revendiqu du Prsident de la Rpublique, nomm ce poste stratgique contre l'avis du C.S.M. . Chacun aura pu apprcier les brillants rsultats de son action dans les dveloppements judiciaires des querelles des hritiers de lempire lOral : une juridiction atomise par les conflits internes, un des plus importants Procureur de la Rpublique du pays mis en exa-

men, une image du parquet durablement dtriore. Bravo et merci ! On pourra protester, contester cette vision des choses, la trouver injuste. On pensera videmment aux magistrats de Paris, de Nanterre et d'ailleurs qui, loin des jeux de pouvoir de leurs Chefs, s'chinent faire fonctionner l'institution judiciaire. Il n'empche, le mal est fait, et il est profond. Plus grave encore, lemploi de ces mthodes prouves de verrouillage de laction publique dans les dossiers sensibles a t pour la premire fois doubl dune action dlibre et parfaitement organise de mise au pas de l'ensemble du corps des parquetiers , du plus haut des procureurs gnraux au plus jeune des substituts. Je suis le chef des procureurs Cette phrase de Rachida Dati est bien sr reste dans les esprits et dautres propos ministriels, plus lourd de sens, sont passs l'poque inaperus : Nicolas Sarkozy a t lu pour restaurer l'autorit de l'Etat, pour
1 Pascale Robert-Diard lemonde.fr 20/09/2011

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restaurer l'autorit... La lgitimit suprme, c'est celle des Franais qui l'ont lu pour restaurer cette autorit. Les magistrats rendent la justice au nom de cette lgitimit suprme."2 Syllogisme constitutionnel, certes un peu confus, mais inquitant... dont on note qu'il s'applique autant aux magistrats du parquet qu'aux juges du sige ! De fait, la Garde des Sceaux mettait en uvre sans tarder sa propre conception de la sparation des pouvoirs : - Aot 2007: Quelques jours aprs l'entre en vigueur du texte sur la rcidive et les peines plancher, un magistrat du parquet de Nancy aurait, selon l'Est Rpublicain, exprim des rserves sur la nouvelle politique judiciaire du gouvernement. Les notes d'audience n'en font pas tat. Les termes voqus par la presse ne sont confirms ni par les prsents, ni par leur prsum auteur. La libert de parole l'audience est garantie par le statut ? Qu' cela ne tienne ! Le prsum factieux est, au soir de la parution de l'article, convoqu sur ordre du Garde des Sceaux pour une sance d'explication la Direction des Services Judiciaires. Assist par l'U.S.M., il chappe de peu une poursuite disciplinaire. Mais le message pass est clair : silence dans les rangs ! - Octobre 2008 : Depuis 18 mois, lois et circulaires tendant durcir la rpression de la dlinquance des mineurs se succdent un rythme soutenu. Le 6 octobre, un jeune garon incarcr la veille se suicide

Metz. Ce drame est instrumentalis avec une violence inattendue : descente immdiate et mdiatise de la ministre et de l'inspection, convocations et auditions nocturnes en urgence des responsables . Le substitut ayant mis excution la dcision d'incarcration est entendu au mpris de ses droits, de longues heures, en pleine nuit, par plusieurs inspecteurs, dans un climat de tension et de suspicion extrme. Devant la leve de boucliers de la profession, la ministre renoncera finalement ses vellits de poursuite disciplinaire. Le tumulte mdiatique pass, la question des suicides en dtention ne sera pas davantage traite ! Procureur ou Prfet? Dans le mme temps, les Procureurs sont somms de rendre quotidiennement compte de la mise en uvre du texte sur la rcidive. Et malheur aux prsums laxistes ! En septembre 2008, singeant l'ancien ministre de l'intrieur convoquant ses prfets pour les sermonner sur leurs mauvais rsultats en matire de scurit, Rachida Dati convoquait 5 procureurs gnraux, somms de s'expliquer sur les faibles taux de peines plancher constats dans leurs ressorts !3 La similitude entre le sort rserv aux prfets et aux procureurs gnraux ne s'est malheureusement pas arrte l. Aucune tte ne doit dpasser et Marc ROBERT, Procureur Gnral Riom en paiera le prix. Aprs avoir os critiquer les effets

de la rforme de la carte judiciaire, et mis des rserves sur le projet de suppression du juge d'instruction, il est limog brutalement le 23 juin 2009. A l'occasion d'une sance mmorable, les membres du C.S.M., somms de revenir sur un avis dfavorable cette mutation, seront soumis des pressions inoues de l'Elyse. Lexcutif, pitinant le droit, prend finalement sa dcision sans avoir reu lavis du C.S.M. . Le Conseil dEtat rendra heureusement justice Marc ROBERT 18 mois plus tard La face cache du projet de rforme de l'instruction: Nominations verrouilles, affaires sous contrle et troupe mise au pas, il ne restait plus qu cadenasser la procdure pnale. Le 7 janvier 2009, le Prsident de la Rpublique annonait de manire spectaculaire devant les petits pois de la Cour de Cassation un vaste projet de rforme de la procdure pnale, avec une mesure phare : la suppression du juge d'instruction. Certains y virent une lueur d'espoir pour le parquet, cens reprendre son compte une partie des pouvoirs d'enqute du juge et, pourquoi pas, y gagner un assouplissement de son statut vers plus d'indpendance... question d'quilibre ! Funeste erreur : les promoteurs de ce projet n'avaient qu'une seule ide en tte : assujettir la justice pnale, trop imprvisible et trop peu contrlable. Ce n'tait assurment pas pour lcher la bride du minis2 Reuters 03/09/2008 3 Lefigaro.fr 26/09/2008

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tre public ! Au contraire, l'avantprojet de rforme entendait priver dfinitivement le procureur de son reliquat de libert de manuvre en restreignant considrablement le pouvoir d'opportunit des poursuites, le soumettant ainsi dfinitivement aux instructions de poursuites et l'indicateur cl de l'efficacit parquetire : le sacrosaint taux de rponse pnale 4. Le vote effectif de ce projet aurait donc permis la fois la suppression du juge de l'enqute indpendant, et l'asservissement dfinitif du parquet via le droit du Ministre de donner des instructions et l'avnement du principe de lgalit des poursuites. Sans oublier un mcanisme tendu de transfert par dlgation d'une part de ses prrogatives la police judiciaire. Tristes perspectives, heureusement mises en chec par les effets conjugus des circonstances politiques et du traitement caricatural par le procureur de Nanterre des affaires Bettencourt-Woerth. Mais ce nest que partie remise L'avenir du parquet, un enjeu pour la dmocratie ! Corset par son statut qui le place entre les mains de l'excutif, cras par le poids du Traitement en Temps Rel. des procdures, bouscul par la jurisprudence de la Cour Europenne des Droits de l'Homme5, le parquet franais n'est pourtant pas mort. Paradoxalement, le quinquennat qui s'achve signe peut-tre son rveil ! Les magistrats du parquet sont fatigus. Ils sont las de devoir sup-

porter toujours plus de charges et de responsabilits, au fil des lois nouvelles et contradictoires, et au sein d'un systme judiciaire dsormais vou au productivisme de la R.G.P.P. Ils sont curs par l'image dforme que renvoient sur l'ensemble de l'institution les drives partisanes de ceux qui prfrent servir le Pouvoir avant la Socit. Les pressions inoues voques plus haut n'ont sans doute pas t sans effet. Mais elles ont largement leur part dans le dclenchement de mouvements de protestation sans prcdent. A cet gard, le sursaut unitaire de la magistrature dclench l'octobre 2008 par les excs de l'affaire de Metz prfigurait le grand mouvement de protestation de 2011, dans lequel les magistrats et fonctionnaires injustement mis en cause dans le drame de Pornic ont reu jusqu'au soutien d'une opinion publique finalement moins manipulable que certains le prvoyaient. Le long combat de l'USM pour faire admettre que notre dmocratie doit imprativement rformer le statut du parquet pour rester la hauteur des standards europens commence trouver quelques chos6. Les prises de position spectaculaires et courageuses, de la Confrence Nationale des Procureurs sont cet gard saluer. Faisant feu de tout bois en priode lectorale, le prsident-candidat serait dsormais prt lavenir respecter les avis du C.S.M. sur les

projets de nominations des procureurs. Insuffisant et bien tardif, la plupart des postes stratgiques tant dj verrouills pour quelques annes ! Mais ce revirement, par son opportunisme mme, dmontre que les esprits commencent voluer. Nous continuerons donc, sans relche, dexiger une modification claire et radicale du statut : - Octroyer au C.S.M. un pouvoir de proposition sur les postes de procureurs et procureurs gnraux. -Soumettre les nominations des magistrats du parquet l'avis conforme du C.S.M. -Aligner le rgime disciplinaire du parquet sur celui du sige. Cette rforme est aujourdhui vitale lunit du corps judiciaire et la prennit d'un systme original dans lequel le magistrat du parquet, garant de la dfense des intrts de la socit, participe dans le mme temps la dfense des liberts. Elle est un des grands enjeux des annes venir pour une justice indpendante, digne dune grande dmocratie.

4 cf: USM Flash info Pour un parquet indpendant Mai 2010 5 Arrt CEDH Moulin c/France du 22/11/2010 n 37104/06 6 Conseil de l'Europe, recommandation du 06/10/2000 relative au rle du Ministre Public; Dclaration de Bordeaux du 08/12/2009 des Conseils Consultatifs des Juges et Procureurs Europens.

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1.3 Une discipline instrumentalise!

Les politiques ont coutume de dnoncer lirresponsabilit des magistrats et de la mettre en balance avec leur ncessaire indpendance. Surfant sur la vague dOutreau, le discours a longtemps tenu lieu de viatique, notamment Nicolas SARKOZY. Cest oublier que lindpendance est une valeur en soi, qui doit tre respecte car elle est un des piliers de la dmocratie. Cest surtout passer sous silence lactuel rgime disciplinaire des magistrats, constamment renforc au gr des rformes du statut de la magistrature adoptes depuis 15 ans. Saisine de linstance disciplinaire par le justiciable, extension du primtre de la faute disciplinaire, audiences publiques, formation de jugement compose paritairement de magistrats et de non magistrats, possibilit dinterdictions temporaires dexercice pendant la procdure, refus de prise en charge par lEtat des frais engags pour la dfense, aggravation des sanctions, dernier mot laiss au Ministre pour les magistrats du parquet Quel autre corps de la fonction publique a connu de telles volutions et au final un systme aussi strict et dfavorable que celui qui est applicable aux magistrats ? La rponse est aise : aucun ! Pire, au-del de la phase disciplinaire proprement dite devant le CSM, cest toute la phase antrieure lengagement des poursuites, cette zone grise non codifie, qui pose question.

Quels sont les droits des magistrats lors des auditions par lInspection Gnrale des Services Judiciaires ? Est il normal que certains collgues aient t entendus nuitamment, ou plusieurs jours de suite ? Est il normal que les magistrats ne puissent avoir accs au dossier, ni tre assists ce stade dun avocat ou dun reprsentant syndical ? A lUSM, nous pensons naturellement que non et avons labor un vade-mecum destination des magistrats leur rappelant les exigences qui peuvent, et mme doivent, tre les leur lorsquils se retrouvent dans ces situations inconfortables. Par ailleurs, chaque fois que lUSM a dfendu devant le CSM des magistrats mis en cause, elle a soulev titre liminaire cette question de la validit des procdures au regard des principes du procs quitable dicts par le Cour Europenne des Droits de lHomme. Jusqualors, du fait des relaxes obtenues, il na jamais t possible de saisir le Conseil dEtat, puis ventuellement la CEDH pour faire trancher cette question. Mais le constat simpose que cest tout le processus disciplinaire qui doit tre revu, pour viter que ne se reproduisent certaines des volutions de ces dernires annes, qui, bien des gards, semblent avoir le mme objectif : mettre sous pression les magistrats pour les inciter demeurer prudents dans les investigations quils mnent ou dans les propos quils tiennent.

La mise en cause de la libert de parole des magistrats du parquet laudience Larticle 33 du Code procdure pnale dispose que le Ministre public dveloppe librement les observations orales quil croit convenable au bien de la Justice . Larticle 5 du statut de la Magistrature dispose que pour les magistrats du parquet laudience la parole est libre . Cette libert de parole constitue lessence mme des fonctions de magistrat du parquet. Elle a t la premire tre mise en cause ds lt 2007. Chacun se souvient de la convocation fin aot 2007 la chancellerie dun de nos collgues vice-procureur de Nancy somm de sexpliquer sur des propos daudience qui lui taient prts relatifs la rforme des peines planchers. Que ces propos rapports par la presse, immdiatement dnoncs et instrumentaliss par une dpute UMP locale aient t dmentis et que leur caractre mensonger ait t dmontr ny a rien chang. Il fallait pour la Garde des Sceaux montrer quelle tait la chef des procureurs et quelle ne tolrerait de la part des magistrats du parquet aucune vellit dindpendance. LUSM qui assistait ce magistrat, lors de son audition par le directeur des services judiciaires dans le cadre dune procdure pr-disciplinaire qui ne disait pas son

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nom avait alors vivement protest auprs du CSM, puis auprs du Garde des Sceaux, qui avait du battre en retraite et expliquer, sous les hues au congrs de lUSM, quelle avait voulu protger ce magistrat !!! Mais lexemple nest hlas pas rest isol. En 2009, cest un autre collgue du parquet, de Bobigny cette fois, qui un mot malheureux daudience a t reproch. Manifestations devant le palais de Justice linstigation de certains syndicats de policiers proches du pouvoir, prises de position publiques de la hirarchie policire de Seine-Saint-Denis et du Ministre de lIntrieur. Il fallait manifestement faire oublier laffaire ellemme dans laquelle des policiers taient jugs pour des faits particulirement graves et scandaleux et stigmatiser le magistrat. Poursuivi disciplinairement pour manquement au devoir de rserve et au devoir de dlicatesse, le magistrat en question, lui aussi dfendu par lUSM, a finalement t relax par le CSM dans une dcision particulirement motive, mais conteste par le Garde des Sceaux qui a cru bon de demander dans des conditions invraisemblables une nouvelle dlibration du CSM, avant de capituler. Le message tait clair. Vous avez la libert de parole laudience, mais vous ntes pas libres, le pouvoir peut vous poursuivre sil nest pas satisfait de vos rquisitions. Pression, pression

Les poursuites engages contre des magistrats emblmatiques Les magistrats du sige nont pas chapp ces pressions et ces menaces. Quatre de nos collgues en ont t, et pour certains en sont encore, les victimes : Renaud VAN RUYMBEKE en fvrier 2007, Isabelle PREVOST-DESPREZ compter de dcembre 2009, Marc TREVIDIC partir du printemps 2011, enfin Patrick RAMAEL en dcembre 2011. Leur point commun ? Avoir un moment ou un autre instruit ou enqut sur des faits susceptibles de mettre en cause le pouvoir en place ou tenu des propos qui ont dplu en haut lieu. Poursuivre Renaud VAN RUYMBEKE, ctait clairement dmontrer comme lavait dit lpoque Bruno THOUZELLIER, Prsident de lUSM que nous sommes dans un pays o il n'est pas possible pour un magistrat qui tente de faire son travail normalement, d'avancer dans un dossier comme celui des frgates-Clearstream parce que les enjeux conomiques, financiers et politiques sont tels que la justice est bloque et que la raison dEtat lemporte sur le travail solitaire du Juge. Chercher par tous les moyens traduire Isabelle PREVOST DESPREZ devant une instance disciplinaire, voire la poursuivre pnalement pour de prtendues fuites la presse, comme na eu de cesse de le faire le Procureur

de Nanterre, ctait clairement tenter de la dstabiliser et de lempcher de poursuivre sa recherche de la vrit dans le dossier Bettencourt. Utiliser la parution dun livre dentretiens pour inciter le Premier Prsident de la Cour dAppel saisir le CSM, comme la fait le Ministre de la Justice lautomne 2011, empcher aux droits de la dfense de sexercer en refusant la communication de pices essentielles, cest maintenir sous pression le magistrat concern. Multiplier les tracasseries administratives, utiliser un non vnement dans la galerie Saint Eloi avec un photographe pour justifier une mise en garde (dailleurs illgale) qui a failli tre verse au dossier, comme la subi Marc TREVIDIC, ctait chercher le dcourager et linciter quitter ses fonctions et donc les dossiers sensibles, comme lattentat de Karachi, les crimes au Rwanda ou laffaire des moines de Tibhrine, quil a largement contribu relancer et faire avancer. Ctait aussi chercher le faire renoncer ses prises de position courageuses en sa qualit de prsident de lAssociation Franaise des Magistrats Instructeurs. Renvoyer Patrick RAMAEL, juge dinstruction en charge de nombreux dossiers sensibles, devant le CSM pour des retards dans deux dossiers mineurs (sur plusieurs centaines traits dans la priode) et un courrier au premier Prsident faisant tat de la situation catastrophique du service de

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linstruction Paris, pourrait tre risible, si cela ne cachait la volont daffaiblir un magistrat pugnace et indpendant desprit. LUSM a t aux cots de chacun de ces juges, comme elle tait aux cots des magistrats du parquet mis en cause, parce que nous considrons que, dans leur libert de parole laudience, dans cette recherche de la vrit, malgr les obstacles, les pressions, voire les menaces, ils reprsentent bien mieux que les grands discours la raison pour laquelle nous sommes devenus magistrats : cette ide suprieure que dans une dmocratie, la Justice a le devoir dtre indpendante et gale pour tous. Pour protger les magistrats des pressions qui psent sur eux, pour interdire que le risque disciplinaire savamment entretenu ne conduisent les magistrats sautocensurer, il est essentiel de revoir intgralement la procdure disciplinaire : codifier la phase antrieure aux poursuites, donner au CSM le pouvoir de mener des enqutes via le rattachement de lIGSJ, lui donner le pouvoir disciplinaire. Autant de rformes urgentes qui mettraient la France, enfin, en conformit avec les standards internationaux.

Inspection Generale des Services Judiciaires - PARIS (15e)

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Chapitre 2 : Des lois gnrales visant restreindre le pouvoir dapprciation du Juge


2.1 La loi secret-dfense - la justice aveugle
Le 29 juillet 2009, sous prtexte du vote de la Loi de programmation militaire pour les annes 2009 2014, le gouvernement modifiait profondment le rgime des perquisitions pouvant tre effectues par l'autorit judiciaire dans certains lieux classs secret dfense . Jusqu' lors, si la saisie de documents classs secret dfense ne pouvait intervenir qu'aprs une dcision de dclassification prise par le Ministre de la Dfense sur avis d'une commission ad hoc (Commission consultative du secret dfense), l'autorit judiciaire tait nanmoins en mesure de procder des perquisitions en tout lieux qu'elle considrait utile la manifestation de la vrit. Le nouvel article 56-4 du Code de procdure pnale modifiait radicalement le systme. Dsormais, le magistrat n'est plus autoris pntrer dans des lieux classifis avant leur dclassification temporaire par le Ministre saisi par le Prsident de la commission consultative du secret dfense (56-4 III) Au surplus, le magistrat ne peut procder la perquisition autorise qu'en prsence du Prsident de cette commission sans pouvoir prendre connaissance directement des lments qu'il y dcouvrirait (56-4 I). Ces dispositions avaient pour effet pratique d'ter toute efficacit des perquisitions dont le succs est conditionn par l'effet de surprise, la confidentialit et la rapidit des oprations. Elles entravaient en ralit l'autorit judiciaire dans sa mission de recherche de la vrit en faisant obstacle, de manire incontournable, au recueil d'lments couverts par le secret dfense. Cette situation tait d'autant plus inquitante au regard des liberts publiques et du fonctionnement des institutions dmocratiques que cet arsenal juridique tait laiss la seule discrtion du pouvoir excutif qui, unilatralement et sans recours, dterminait la liste des lieux classifis et autorisait ou non la dclassification temporaire des lments protgs. Cette lgislation tait sans quivalent dans les grandes dmocraties occidentales puisque la France ne disposait d'aucun mcanisme per-

mettant de contrler la pertinence de l'usage du secret de dfense nationale alors mme que par principe, les conflits entre autorits judiciaires et reprsentants du pouvoir excutif sur cette question surviennent dans des procdures de nature mettre en cause des membres de l'administration... Au surplus, la dfinition mme des lieux inaccessibles restait extrmement floue.

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Aucune disposition lgislative ne prcisait la manire dont le juge pouvait avoir connaissance la liste exacte des lieux classifis. Pire, il lui tait impossible de savoir ce qu'est un lieu susceptible d'abriter des documents classifis ... L'expos des motifs de la Loi ne faisait qu'augmenter ces incertitudes en faisant rfrence des services administratifs sensibles ou des locaux d'entreprises prives intervenant dans le domaine de la recherche ou de la dfense ... Ds les travaux parlementaires, l'USM avait vivement dnonc cette rgression dmocratique grave et les nombreuses atteintes des principes constitutionnels de premier plan. Curieusement, le texte n'avait pas t dfr au Conseil Constitutionnel...!

Il faudra finalement attendre qu'en marge du volet financier de l'affaire Karachi , une question prioritaire de constitutionnalit soit pose par les parties civiles et transmise le 6 septembre 2011 par arrt de la Chambre criminelle de la Cour de Cassation. A nouveau l'USM, se joignant aux conclusions des parties civiles, faisait valoir que ce texte portait atteinte aux principes du droit un procs quitable et d'galit devant la loi outre qu'il contrevenait gravement l'objectif valeur constitutionnelle de recherche des auteurs d'infractions pnales. Par dcision du 11 novembre 2011, le Conseil Constitutionnel (QPC 2011-192) a heureusement

censur la majeure partie de ces dispositions. Il a relev en particulier que la classification dun lieu a pour effet de soustraire une zone gographique dfinie aux pouvoirs dinvestigation de lautorit judiciaire . Elle subordonne lexercice de ces pouvoirs dinvestigation une dcision administrative . Elle conduit ce que tous les lments de preuve, quels quils soient, prsents dans ces lieux lui soient inaccessibles tant que cette autorisation na pas t dlivre . Elle est, par suite, contraire la Constitution. Depuis le 1er dcembre 2011 (date d'application de cette dclaration d'inconstitutionnalit), ces dispositions ne font donc plus partie du droit positif franais...!

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2.2 La loi protection des sources des journalistes le secret pitin


La protection des sources des journalistes est l'une des pierres angulaires de la libert de la presse affirmait solennellement la Cour europenne des droits de l'Homme ds 1991 dclinant ainsi les termes clairs de l'article 10 de la Convention qui proscrit toute restriction la libert d'expression hors ncessit proportionne et dans le seul but d'assurer l'ordre, la prvention du crime, la protection de la morale ou de garantir l'autorit et l'impartialit du pouvoir judiciaire . Cette exigence vidente dans une socit dmocratique avait conduit le Comit des Ministres du Conseil de l'Europe a adopter en mars 2000 une recommandation invitant les Etats membres se doter d'une protection explicite et claire du droit des journalistes ne pas divulguer des informations permettant l'identification de leurs sources . En France, la Loi du 4 janvier 2010 est venue, formellement du moins..., assurer cette protection en proclamant que le secret des sources des journalistes est protg dans leur mission d'information du public . Formellement donc..., puisque l'atteinte directe ou indirecte ce secret devient possible ds lors qu'une impratif prpondrant d'intrt public la justifie au regard notamment de la gravit du crime ou du dlit, de l'importance de l'information recherche pour la prvention ou la rpression de cette infraction . Ds l'adoption de la loi, l'USM avait eu l'occasion de dnoncer le flou qui entourait cette notion en soulignant qu'il y avait un paradoxe vident dans le concept mme de cette drogation puisque plus l'information divulgue serait sensible plus il serait essentiel pour le travail journalistique de scuriser la source... et plus il serait tentant de faire valoir un impratif prpondrant d'intrt public pour rechercher l'identit de l'informateur... Nous concluions alors sur une interrogation ... la meilleure faon de combattre un principe n'est elle pas de l'affirmer solennellement pour y mettre ensuite de telles exceptions qu'il cesse d'exister ? ... l'usage nous le dira ... Il nous l'a dit... Quelques titres de la presse nationale sont loquents: LIBERATION Pchenard et Squarcini attaqus la source 28 septembre 2011 LE NOUVEL OBSERVATEUR Journalistes espionns : que risque Frdric Pchenard? 28 octobre 2011 LE JOURNAL DU DIMANCHE affaire des Fadettes : Philippe Courroye mis en examen 17 janvier 2012 L'EXPRESS L'adjointe du Procureur mise en examen - 7 fvrier 2012 LE POINT - Fadettes le patron de la police des polices entendu comme tmoin - 17 fvrier 2012 L'EXPRESS Bernard Squarcini: il n'y a pas de barbouzes chez moi - 29 fvrier 2012 Car qu'il s'agisse d'identifier les sources des journalistes couvrant les dveloppements de l'affaire Bettencourt, de mettre en lumire de supposs liens entre telle juge

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2.3 La loi citoyens assesseurs une dfiance assume


saisie d'un dossier embarrassant et tel journaliste ou encore de savoir si un membre de cabinet ministriel est l'origine de divulgations compromettantes... d'aucuns trouvent commodment un impratif prpondrant mettre en avant pour lancer des plucheurs de fadettes sur la piste des sources. Comme le titrait le journal LE MONDE le 5 dcembre 2011... il est vrai que l'on trouve de tout dans les fadettes . Avant l'accumulation de ces tristes rvlations, l'USM soulignait dj qu'il est vident que la mise en uvre d'un dispositif sincre de protection des sources journalistiques aurait impos, non seulement de protger l'identit mme de l'informateur, mais encore de rendre impossible la divulgation des circonstances concrtes de l'obtention de l'information, des parties non publies de celle-ci ou encore de toute donne permettant d'identifier la source. Comme en matire d'indpendance de la justice,... il reste donc notre dmocratie un long chemin parcourir pour assurer efficacement la protection des sources des journalistes qui est pourtant la garantie de l'indpendance et de la vitalit de la presse ... comme le disait... Rachida DATI la tribune de l'Assemble Nationale le jour du vote de la Loi du 4 janvier 2010...! Lors de ses voeux aux franais le 31 dcembre 2010, le Prsident de la Rpublique indiquait que le but de cette loi sur les citoyens assesseurs tait de protger (les victimes) de la violence chaque jour plus brutale de la part des dlinquants multiritrants en ouvrant nos tribunaux aux jurs populaires. Ainsi, c'est le peuple qui pourra donner son avis sur la svrit de la rponse apporter des comportements qui provoquent l'exaspration du pays (NPJ n396 octobre 2011). Oubliant que, pour les atteintes aux personnes les plus graves, des citoyens non magistrats sont dj associs la justice pnale au sein des Cours d'assises, des Cours d'assises des mineurs et des tribunaux pour enfants, il assumait pleinement sa dfiance vis--vis des magistrats professionnels. Tentant de dfaire le lien renou entre les magistrats et les citoyens l'occasion de l'affaire dite de Pornic en 2011, il les opposaient de nouveau lors de ses voeux aux hautes juridictions le 13 janvier 2012 en exposant que la justice ne sera donc plus rendue au nom du peuple franais, mais au nom du peuple franais et par le peuple franais afin d'obtenir une justice plus ferme pour une France plus sre. L'USM ne pouvait donc que s'opposer une rforme, qui comme en 2007 avec l'instauration des peines planchers , vise limiter le pouvoir d'apprciation des magistrats professionnels. Prsente in fine sous l'angle de la participation citoyenne aux dcisions de justice, celle-ci n'est en ralit que le dernier acte d'une campagne de dnigrement visant trouver le coupable idal pour cacher l'chec de politiques pnales ne prenant pas en compte la prvention de la rcidive, conduites sans moyens humains suffisants et gravement compromises par l'application de la RGPP la Police Nationale et la Gendarmerie Nationale, c'est-dire le non remplacement d'un dpart la retraite sur deux entre 2007 et 2011. Inutile de rappeler qu'aucune tude n'tablit un quelconque laxisme des magistrats et que, si le nombre de dtenus n'est pas un indicateur de lutte efficace contre une dlinquance qui continue d'augmenter concernant les atteintes aux personnes, il n'y a jamais eu en France autant de dtenus: 64 148 personnes au 1er avril 2011, 65 699 au 1er fvrier 2012. 66 445 au 1er mars 2012 pour une capacit d'accueil de 57 213 places. Sans compter, faute de moyens, les peines en attente d'excution : plus de 70 000 fin 2011 !

Une loi qui rend encore moins comprhensible la justice pnale Ne de cette volont prsidentielle, rdige en urgence par les services de la Chancellerie, vote dans le cadre d'une procdure acclre et valide trs largement par le Conseil constitutionnel le 4 aot 2011, la loi du 10 aot 2011 est entre en vigueur le 1er janvier 2012. Entendue lors de cette procdure, l'USM avait dnonc la

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trs grande complexit du dispositif initial qui touchait galement les Cours d'assises et risquait de provoquer l'annulation de nombreuses procdures. Cette loi prvoit finalement la participation des citoyens-assesseurs aux audiences du tribunal correctionnel et des chambres correctionnelles d'appel pour les jugement des dlits violents les plus graves commis contre les personnes et du tribunal correctionnel des mineurs pour le jugement de ces mmes dlits commis par des mineurs rcidivistes gs de plus de seize ans. Nanmoins, si ces dlits sont commis en mme temps que des faits relevant de la bande organise, ils ne sont pas jugs par des juridictions comprenant des citoyens-assesseurs. Cette loi prvoit galement la participation des citoyens-assesseurs au tribunal de l'application des peines et des chambres d'application des peines des cours d'appel pour l'examen des demandes de libration conditionnelle des personnes condamnes des peines de plus de cinq ans. Pour faire taire les critiques nes de l'imprparation de la rforme, la Chancellerie a finalement mis en ligne un guide dtaill et a dfini un recueil d'informations destin tre envoy par les mairies aux futurs citoyens-assesseurs. La dsignation des citoyens assesseurs est faite par une commission dpartementale, ce qui dans les dpartements

comprenant plusieurs TGI n'a pas t sans poser le problme de la comptence territoriale. L'indemnisation des citoyensassesseurs est fixe 78 et verse galement pour la journe de formation et de visite de l'tablissement pnitentiaire. Mais preuve supplmentaire de la dconsidration dont font l'objet les magistrats professionnels qui eux ne peuvent se faire rembourser que sur la base de la 2me classe , les citoyens-assesseurs bnficient de la prise en charge de leur frais de transport sur la base d'un billet aller-retour 1re classe SNCF. Une rforme fonde sur de mauvaises raisons D'une manire gnrale, l'USM n'a aucune prvention contre la participation d'assesseurs non professionnels aux dcisions de Justice. Elle existe dj par exemple dans les Cours d'assises, les tribunaux pour enfants, les audiences correctionnelles avec juge de proximit, les chambres de l'application des peines ou encore les conseils de prud'hommes. Au moment de l'examen du texte par chacune des assembles, l'USM a dnonc la faiblesse de l'argument selon lequel le civisme des Franais serait accru par une participation citoyenne permettant de renforcer le lien existant entre la socit et l'institution judiciaire. Elle a contest galement l'ide selon laquelle cette participation permettrait aux juridictions de mieux prendre en compte les volutions de la socit dans leurs dcisions, ide consistant oublier

que par leurs origines, leur recrutement et leur formation, les magistrats professionnels sont issus de toutes les catgories sociales, vivent avec leur famille au milieu de leurs concitoyens et sont au plus prs des besoins de justiciables qu'ils connaissent bien notamment grce aux procdures de proximit que sont les procdures d'instance, de surendettement, de tutelles, de l'enfance en danger, des affaires familiales. De mme l'USM est revenue sur l'ide consistant dire qu'ainsi les dcisions ne seraient plus contestes. Il n'en est rien concernant les dcisions des cours d'assises, pourquoi en serait-il diffremment avec cette rforme. Pour mmoire, trois exemples symboliques peuvent tre cits : la dcision de la cour dassises de Saint Omer en premire instance dans laffaire dite dOutreau, la dcision de condamnation de la Cour dassises de Paris en 1ere instance dans laffaire dite du gang des barbares, et la mise en cause en 2011 des dcisions passes de condamnations rendues par deux cours dassises lencontre de Tony MEILHON dans laffaire de Pornic. Combien davocats de la dfense ou de parties civiles, de membres de la famille des condamns ou de parties civiles elles-mmes se livrent-ils des critiques parfois violentes, relayes par les mdias et certains hommes politiques contre les dcisions de justice rendues par les cours dassises ? Une rforme chronophage et coteuse pour une justice dlabre au bord de l'asphyxie

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Outre quelle repose sur ces fondements contestables, cette rforme pose des problmes financiers et d'application pratique. Elle risque de paralyser durablement le fonctionnement de toute la chane pnale. L'USM continue de dnoncer l'effet pervers de cette rforme qui consiste, une nouvelle fois, faire porter sur les magistrats et les personnels de greffe le poids de la mise en oeuvre dans l'urgence d'une rforme complexe en terme d'organisation, sans aucune prparation ni renforts humains, en se fondant sur une tude d'impact irraliste partant du principe que les audiences correctionnelles jugent en moyenne six dossiers en six heures et qu'il y aurait sur ces six dossiers, trois dossiers relevant des nouvelles procdures. Financirement, alors qu'en priode de rduction budgtaire des efforts sont demands tous, que 60% des frais de justice ne sont rgls que l'anne suivante, ce qui pose le problme du recrutement d'experts de qualit et diligents, et que les budgets allous l'aide aux victimes ne reprsentent que 8 millions d'euros, l'USM s'est tonne que le Ministre dbloque 32,7 millions d'euros pour les amnagements ncessaires dans les salles d'audiences et 8 millions d'euros par an pour les frais d'indemnisation de ces citoyensassesseurs, sans compter les frais lies la cration de nouvelles audiences et donc les cots induits en terme de gestion des personnels de justice (recrutements ncessaires de magistrats et de greffiers, rcupration pour les greffiers...).

Les magistrats professionnels jugent plus de 600 000 affaires correctionnelles et 3 000 affaires criminelles par an. Pourquoi risquer de compromettre cela plutt que de dployer dans les parquets, les services d'application des peines et les associations d'aide aux victimes des moyens suffisant pour faire excuter les 70 000 peines toujours en attente d'excution fin 2011 et faire excuter les jugements en matire d'indemnisation des victimes ? Au mpris des victimes, aucune politique volontariste n'est mise en oeuvre pour lutter efficacement contre une situation qui accentue le sentiment d'inscurit et empche toute politique de prvention, seule capable de rduire la rcidive. Contrairement d'autres grands pays europens, il n'est pas rare en France que 10 15 dossiers (et non 6, chiffre retenu dans l'tude d'impact) soient fixs une mme audience. Contrairement la dpche dite circulaire Lebranchu , reprise par la Chancellerie en 2011 pour le calcul de la dure des temps d'audience, les audiences correctionnelles qui commencent 13h ou 13h30 selon les tribunaux se terminent rarement 19h ou 19h30. Or, avec l'introduction des citoyens-assesseurs, il est ncessaire pendant l'audience, pour le prsident d'audience, le parquet et les avocats de prendre un temps supplmentaire d'explication au profit des citoyens-assesseurs. Pendant le dlibr, des explications complmentaires sont galement ncessaires pour permettre la

comprhension de points techniques, la nature, le quantum et les modalits d'excution des peines pour que les citoyens-assesseurs prennent en conscience et en toute connaissance de cause leurs dcisions. Le temps d'audience a consacrer une affaire avec citoyens-assesseurs est donc 2 3 fois plus important. Il est dommage que, ce que l'USM appelle de ses voeux depuis de nombreuses annes en terme de dmarche qualit et de temps d'audience consacrer l'examen des dossiers, soit introduit sans rflexion et sans moyens complmentaires dans les juridictions, pour certaines affaires uniquement et en complexifiant les procdures. Une exprimentation sur Toulouse et Dijon tendue huit cours supplmentaires sans bilan d'tape pralable Le 26 janvier 2012, le prsident de la Rpublique et le garde des Sceaux se sont rendus Dijon pour rencontrer les premiers citoyens assesseurs, en prcisant qu'ils accordaient la plus grande importance cette rforme qui allait changer profondment le regard des franais sur leur Justice . Or lors de ce dplacement, les chefs de Cour ont d fortement insister pour que les magistrats mettant en uvre la rforme puissent s'exprimer en prsence du chef de l'Etat. Pire, lors de sa visite surprise organise le 27 fvrier 2012 sur la cour d'appel de Toulouse pour faire un point d'tape sur les 108 affaires juges depuis le dbut de l'anne, le

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garde des Sceaux a refus de rencontrer les magistrats chargs de mettre en uvre la rforme exprimant ainsi son mpris l'gard de magistrats pourtant mobiliss pour la faire fonctionner tant bien que mal.

Considrant ces deux visites clairs suffisantes, le Ministre a affirm ds le 27 fvrier 2012 que le bilan de l'exprimentation est positif tant en ce qui concerne les formations des citoyens assesseurs que l'organisation du travail au sein des juridictions. Une nouvelle fois la volont d'affichage semble l'emporter sur l'examen attentif de la ralit. Loin de partager la prcipitation du Ministre, l'USM constate qu'aucune rencontre prpare, avec documents statistiques l'appui et auditions approfondies des personnels concerns n'a t organise. Ainsi, si une tude srieuse avait t diligente, le Ministre aurait pu apprendre qu'un greffier en chef a consacr le mois de dcembre 2011 prparer l'organisation des premires sessions et que pendant ce temps son propre travail n'a pas pu tre effectu. Que pour tre certain de la venue des assesseurs, ceux rsidant en dehors de l'agglomration d'une grande ville ont t exclus des jurs retenir. Qu'ailleurs, au mpris de l'galit des citoyens, un

jurs de 10h 13h, puis les affaires avec jurs de 13h 16h, puis reprenant aprs 16h les affaires sans jurs, augmentant ainsi leur temps de travail de 3h. Que certains parquets disqualifient les faits pour orienter les affaires vers d'autres procdures plus souples, sans audience, permettant ainsi de maintenir les flux et d'viter l'augmentation du stock des affaires juger au mpris des droits des victimes prtendument sacralises par cette rforme. Dans ces conditions, l'USM ne peut que dnoncer la dcision d'extension de l'exprimentation aux cours d'appel d'Angers, de Bordeaux, de Colmar, de Douai, de Fort-de-France, de Lyon, de Montpellier et d'Orlans, sans qu'aucun bilan srieux de l'impact des exprimentations Dijon et Toulouse ait t ralis. Le questionnaire portant sur la satisfaction des jurs et des magistrats ne peut en effet tre considr comme une tude d'impact pralable. L'USM demande que, dans l'attente d'une rflexion globale et de moyens humains et financiers supplmentaires, cette rforme inutile soit abroge et tout le moins suspendue afin de permettre de redployer les budgets vers l'aide aux victimes et les politiques de prvention de la rcidive.

systme bas sur le niveau d'tudes a permis de fixer un niveau minimum de qualification . Qu'encore, le secrtariat d'un prsident de tribunal de grande instance a appel deux fois chaque jur le jour J pour s'assurer de la venue de l'ensemble des citoyens-assesseurs l'audience. Que pour tenir le rythme fictif de trois dossiers par audience avec jurs pour une dure de trois heures, certaines audiences commenant auparavant 13h commencent prsent 10h, les magistrats professionnels et les greffiers prenant les affaires sans

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Chapitre 3: Des Lois pnales mal ficeles, sans cesse amendes ou modifies
3.1 incarcrer plus : La loi sur les peines planchers
La loi du 10 aot 2007 sur la rcidive a institu les peines plancher. Cette rforme se voulait, coup sr, le symbole fort de la nouvelle politique pnale affichant un objectif de svrit pour ne pas dire d'limination, de neutralisation, des dlinquants rcidivistes. Peu importe que la rcidive constitue un phnomne difficile cerner, analyser et prvenir, il fallait montrer que l'heure tait la rpression la plus dure ! La loi du 14 mars 2011 a renforc ce dispositif en instaurant des peines plancher pour des infractions de violence, en dehors de tout tat de rcidive lgale constat... Certes, pour viter la censure constitutionnelle, ces textes ont toujours prvu la possibilit pour les juges de droger, par dcision spcialement motive, au prononc automatique de ces sanctions aggraves. Mme si ces prrogatives constituent un vritable pige responsabilit pour les juges, force est de constater, pour s'en rjouir, que les magistrats ont su user de leur pouvoir de personnalisation des peines. En effet, le suivi statistique a fait ressortir que, de l'entre en application de la loi du 10 aot 2007 jusqu'au 31 dcembre 2011, sur 78 789 poursuites ligibles aux peines plancher, 36 944 ont t effectivement prononces. Cela reprsente un taux de peines plancher de 46,9 % et un taux de condamnation une peine entirement ferme de 38,4 %(1). Les peines plancher sont clairement devenues un enjeu politique, un point de clivage entre les deux plus grandes formations politiques franaises. Elles sont le fruit d'une doctrine pnale galement mise en oeuvre notamment aux tats-Unis malgr les critiques formules l'encontre de l'automaticit de la three strikes law. Cette doctrine pnale a connu diverses variations en France jusqu'aux rformes rcentes visant limiter le pouvoir dindividualisation des peines par les tribunaux, par exemple en limitant l'octroi des sursis simples ou des sursis avec mise l'preuve, en rendant automatique les confiscations de vhicules. Quel est rforme ? l'impact de cette donc croire que limpact de la rforme des peines plancher sur la dlinquance est du domaine de la conviction plus que de la dmonstration ! En revanche, en 2009, l'inspection gnrale des services indiquait que cette loi augmenterait de 2,5 % la population carcrale. Elle a donc contribu l'explosion du nombre des dtenus. Le nombre de dtenus dans les prisons franaises a atteint le 1er fvrier 2012 un nouveau record historique, avec 65.699 personnes incarcres.(3) Cela ne manquera pas d'entraner de nouvelles condamnations, non seulement par les instances europennes, mais galement par les juridictions administratives franaises qui rgulirement sanctionnent l'tat pour les conditions de dtention qu'il inflige aux prisonniers.(4)

Nous sommes persuads d'avoir enray le phnomne (de la rcidive), mais nous ne disposons pas encore de bilan chiffr le dmontrant dclarait le dput JeanPaul Garaud rcemment.(2) Il faut

1 le bilan des peines minimales au 31 dcembre 2011 - DACG/ple d'valuation des politiques pnales 2 les peines plancher, appliques dans un cas sur deux 2007-2012 le bilan du candidat Nicolas Sarkozy - article de Marie BOETON - la Croix 15 fvrier 2012 3 record de dtenus en France - Le Figaro 17 fvrier 2012 4 Exemple : Prisons: l'tat condamn pour atteinte la dignit humaine - le Monde- 3 mars 2011

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Cette svrit accrue par les peines plancher cres en 2007 apparat antinomique avec la loi pnitentiaire de 2009 qui proclame que l'emprisonnement ferme ne peut tre prononc quen dernier recours et que le principe est l'octroi des mesures d'amnagement de peine. Cette injonction paradoxale pour les tribunaux rend la loi moins lisible et minemment complexe. Elle ne peut que susciter des pratiques de contournement consistant par exemple carter dlibrment l'tat de rcidive lgale pour empcher certaines consquences dramatiques

qu'entranerait l'application automatique des peines plancher. Les consquences juridiques de l'tat de rcidive lgale sont trop importantes alors qu'elles dpendent de circonstances de fait (comme par exemple, l'existence ou non d'une troisime voie pralable qui fera que le prvenu sera plus rapidement en tat de rcidive lgale qu'un autre prvenu sur un autre ressort). La loi sur les peines plancher recle une bombe retardement importante du fait de l'augmentation de la dure des sursis prononcs.

Au-del de la svrit de la loi pnale, l'USM a toujours critiqu l'automaticit du dispositif en ce qu'elle constitue une limitation du principe constitutionnel de la personnalisation des peines et de la mission des juges.(5) Il est vrai , et l'USM ne cesse de le dnoncer, que l'heure est la mfiance et la suspicion envers les magistrats comme l'atteste la rforme des jurs en correctionnelle.
5 peines plancher: comment crever les plafonds en donnant un coup de canif au principe ! - Le nouveau pouvoir judiciaire n 381 septembre 2008

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3.2 pour librer plus ! : La loi pnitentiaire

La loi pnitentiaire du 24 novembre 2009 est laboutissement de plus de 2 ans de rflexion en amont et dune anne de dbats parlementaires, bien que le gouvernement ait dcid dy appliquer, pour la premire fois aprs la rforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, la procdure acclre. Le projet de loi poursuivait plusieurs objectifs au titre desquels une nouvelle approche des amnagements et modalits dexcution des peines et la mise en conformit avec les Rgles Pnitentiaires Europennes (RPE) notamment quant aux droits et obligations des dtenus. Si certaines dispositions taient contestables, comme lUSM lavait fait valoir lpoque devant le Parlement, la philosophie qui soustendait le projet de loi, tel quamend notamment au Snat, tait louable. Amliorer les conditions de dtention, instaurer un vritable droit la dignit, pouvait permettre dviter de nouvelles condamnations de la France par la CEDH pour ltat de ses prisons et, au quotidien, amliorer les conditions de vie des dtenus et de travail des personnels pnitentiaires. Repenser la peine, faire en sorte quelle devienne un temps utile dans le parcours de rinsertion, quoiquen pensent certains, ne bnficie pas quau dtenu : la victime retrouve lespoir dtre indemnise et il est aussi de son intrt de savoir que grce la peine inflige, lauteur de son dommage ne ritrera pas ; cest la socit toute entire qui peut y gagner. Malheureusement, lapplication du texte rend tous ces principes trs virtuels. Sur lamnagement des peines et les modalits dexcution de peine, lUSM a toujours considr que les

mesures damnagement de peine devaient tre favorises puisquelles permettent de limiter la rcidive et favoriser la rinsertion. Cela suppose nanmoins deux conditions pralables : que le condamn adhre au projet et que la mesure ait un rel contenu socioducatif (obligations, suivi.). LUSM avait mis trois objections majeures lors de lexamen du projet de loi. Elle tait dubitative sur lobligation denvisager ab initio un amnagement de peine. Bien sr, sous rserve de disposer dlments dapprciation sur la personnalit du prvenu et les possibilits matrielles damnagement (horaire des centres de semi-libert, nombre de places disponibles, etc), un tel amnagement peut senvisager lorsque la personne comparat distance des faits. Cela na toutefois aucun sens dans le cadre dune comparution immdiate. Envisageons ainsi lexemple dune personne poursuivie pour violences en rcidive. Elle encourt une peine plancher dun an, ne peut tre condamne (au moins pour partie) qu de lemprisonnement ferme si elle a dj bnfici dun SME, et se trouve sous le coup de lautomaticit du mandat de dpt. Quel sens a donc lexamen immdiat dun amnagement de peine, sauf brouiller le message pour le condamn ? Comment peut-il entendre lexemplarit de la peine prononce si dans la foule, le juge lui demande selon quelles modalits il pourrait rentrer son domicile le lendemain ? LUSM stait en outre oppose toutes les mesures oprant un transfert des comptences du juge vers

ladministration pnitentiaire mais galement vers le parquet, pour des questions de principe dune part (les dcisions touchant aux liberts individuelles, aux termes de la Constitution, sont de la comptence du seul juge) et pour des questions de charge de travail des parquets auxquels on transfre peu peu quantits de comptences supplmentaires, sans moyens. En ce sens, lUSM avait critiqu les procdures simplifies damnagement des peines pour les condamns incarcrs (articles 723-19 et suivants du CPP) prvoyant que la proposition damnagement tablie par le DSPIP et accepte par le Parquet, soit transmise au JAP pour simple homologation, lui interdisant ds lors toute possibilit de modifier les modalits mmes de lamnagement. La cohrence des dcisions du JAP est un des facteurs de paix en dtention ; or, elle disparait si le JAP, pourtant daccord sur le principe dune libration conditionnelle, mais oppos aux modalits dhbergement prvues, na dautre choix que dhomologuer ou rejeter LUSM avait enfin contest le caractre quasi-automatique des amnagements, faisant de ceux-ci non plus une mesure dindividualisation de la peine tenant compte des efforts fournis et des projets construits, mais un droit acquis pour le condamn. Ainsi dsormais, toutes personnes qui doivent purger une ou plusieurs peines dont le cumul est infrieur deux ans, doivent faire lobjet sauf impossibilit matrielle et si leur personnalit et leur situation le permettent dun amnagement (articles 723-15 du CPP pour les condamns libres et 723-19 pour les condamns dtenus).

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LUSM avait surtout combattu ce qui a t trs hypocritement appel une modalit dexcution des fins de peine : le placement sous surveillance lectronique fin de peine (PSEFIP) pour toute personne dtenue dont le reliquat de peine est infrieur 4 mois (ou aux 2/3 de la peine lorsque celle-ci est infrieure 6 mois) (articles 723-28 et suivants du CPP). Les exceptions ne sont cette fois possibles quen cas dimpossibilit matrielle, de refus de lintress, dincompatibilit ente sa personnalit et la nature de la mesure ou de risque de rcidive . Ce nest pas tant le fait que le quantum de peine amnageable passe de 1 2 ans qui paraissait ici critiquable, mais lautomaticit de ces amnagements (ou modalits dexcution), dautant que le temps consacr par les conseillers dinsertion et de probation aux enqutes de faisabilit les empche dune part deffectuer un rel suivi de lensemble de ces mesures et dautre part daider les condamns souhaitant prparer un projet de sortie cohrent. Si linterrogation existait dj lors de lexamen du texte, le problme est devenu dautant plus crucial que sur les 1 000 postes de CIP estims ncessaires par ltude dimpact, plus de 2 ans aprs lentre en vigueur de la loi moins dun tiers des personnels a t recrut, aucune cration de poste nayant mme t envisage depuis Pornic

malgr les conclusions de lInspection et le rapport du groupe de travail mis en place par le Ministre sur les services dinsertion et de probation au printemps 2011. Dans lapplication au quotidien de la loi pnitentiaire, faut-il en outre rappeler qualors que des moyens (notamment en vacataires) taient dbloqus dans le cadre de contrats dobjectifs pour rduire le nombre de peines inexcutes, les parquets recevaient des instructions aux termes desquelles il nappartient pas au procureur de la Rpublique de sopposer loctroi dune mesure de surveillance lectronique de fin de peine un condamn qui ne prsenterait pas des gages dinsertion (). Ainsi, lincompatibilit de la mesure avec la personnalit du condamn ou le risque de rcidive ne peut se caractriser par la seule absence de paiement des dommages et intrts, le seul dfaut dacquittement des sommes dues au trsor public ou encore la seule inactivit en dtention. La rvocation dune prcdente mesure damnagement de peine ou dun sursis avec mise lpreuve, le rejet dune prcdente demande damnagement de peine ou encore la dlivrance dun mandat de dpt par le tribunal ne peuvent eux seuls caractriser un risque de rcidive ou lincompatibilit de la personnalit de la personne condamne avec la mesure (1).

On le comprend bien, lobjectif est de vider les prisons, surpeuples. Pour remdier au problme, un projet de loi prvoyant la cration de 24 000 places de prisons en cinq ans a t vot la fin fvrier par le Parlement (il est actuellement soumis au Conseil Constitutionnel). Certes, une partie du parc pnitentiaire est vtuste et la construction, dans ce cadre, de nouveaux tablissements nest pas contestable. Mais sans doute faudrait-il sinterroger aussi sur les raisons de cette surpopulation. En effet : - la dlinquance est globalement en baisse : 2 534 097faits constats en 2007 contre 2 184 460 en 2010 soit une baisse de 13,8 % (2) - le taux de rponses pnales est en hausse passant de 83,6% en 2007 88,4% en 2010 (et mme 93,9% pour les mineurs !) (2) - le nombre darrts et jugements prononcs par les cours dassises et les tribunaux correctionnel est en baisse (- 5,63% en 5 ans) (3) - le nombre de placements sous surveillance lectronique a explos, augmentant de 375,91 % en 5 ans (4), sans compter laugmentation importante de la part des peines amnages Comment ds lors expliquer que sur la mme priode le nombre de dtenus ne cesse daugmenter ?

Nombre de personnes croues dtenues 1er fvrier 2007 1er fvrier 2012 58 402 65 699

Nombre de personnes croues non hberges 58 402 9 523

TOTAL 60 403 75 222

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soit une augmentation du nombre de personnes dtenues de 12,49%... Et lannonce dun nouveau triste record historique de 66 445 dtenus pour 57 213 places au 1er mars 2012. Si le nombre de dcisions naugmente pas, mais que les prisons ne cessent de se remplir, cest donc bien quelles ne se vident plus. malgr la loi pnitentiaire. La rponse peut sans aucun doute tre trouve dans le fait que le gouvernement se refuse effectuer un bilan de la loi du 10 aot 2007 instaurant les peines planchers. Cela supposerait de reconnatre les injonctions contradictoires auxquelles sont dsormais soumis les magistrats, obligs de prononcer des peines de plus en plus longues, et de plus en plus fermes alors que la loi pnitentiaire rappelleque lemprisonnement sans sursis ne peut tre prononc quen dernier recours (article 132-24 al 3 du CP), contraints d incarcrer plus pour librer plus ! Sans conteste, la surpopulation trouve sa source dans le prononc de peines de plus en plus longues par leffet des peines planchers, non amnageables raison de leur quantum (en cas de rcidive le reliquat amnageable est de 1 an et non deux) soit quil sagisse dune peine ferme prononce ds lorigine, soit quil sagisse dune rvocation dune longue peine initialement assortie dun SME. Ainsi, malgr la philosophie qui sous-tendait la loi pnitentiaire, ltat des prisons se dgrade, rendant de plus en plus illusoire lob-

jectif affich du lgislateur en 2009 dun encellulement individuel, de laccs au travail et aux activits en dtention, de la garantie de la scurit (alors que sy multiplient les trafics). En rsum, de rendre effectif le droit la dignit des dtenus.Les condamnations de lEtat Franais par les juridictions administratives ou la CEDH saccumulent, de mme que les bilans ngatifs de lOIP ou du Contrleur Gnral des Lieux de Privation de Libert. Tout comme linstauration des crdits de rduction de peine automatiques (article 721 du CPP loi Perben du 9 mars 2004), la loi pnitentiaire du 23 novembre 2009 est donc dsormais renie par le Prsident de la Rpublique qui oublie quelle tait alors prsente comme une des rformes majeures du quinquennat. Nous sommes donc bien loin des propos tenus devant le Snatle 3 mars 2009 par Rachida DATI : La dernire loi pnitentiaire remonte 1987. Durant la campagne pour llection prsidentielle, Nicolas SARKOZY a souhait que notre pays se dote dune loi fondatrice pour les prisons. Cest la mission qui ma t confie (.). Le projet de loi vous invite dpasser les dogmes et les clivages. Il vous est propos de btir une prison dans laquelle lenfermement ne soppose plus au respect de la dignit humaine. Il vous est propos de construire une prison conforme notre idal rpublicain. Parce que nous voulons une dmocratie irrprochable, nos prisons doivent tre irrprochables (). Mesdames, messieurs les snateurs, vous tes appels vous prononcer sur un texte qui fera

entrer notre systme pnitentiaire dans le XXIme sicle. Cette loi est attendue depuis 20 ans. Nous avons loccasion de refonder notre politique pnitentiaire, de la rendre plus humaine, davantage tourne vers lavenir. Cest une opportunit immense. Sachons, ensemble, la saisir ! .

1 Circulaire 10.05.2011

CRIM-11-10/E3

du

2 Observatoire national de la dlinquance et des rponses pnales rapport 2011 3 Chiffres cl de la Justice 2007 2011 Ministre de la Justice : - Dcisions prononces par les cours dassises (hors mineurs) 2007 : 2 969 2011 : 2 502 soit une baisse de 15.73% - Dcisions prononces par les tribunaux correctionnels (hors OP, qui ne concernent que les amendes): 2007 : 416 584 2011 : 393 732 soit une baisse de 5.49% 4 Statistiques mensuelles des personnes croues Direction de lAdministration Pnitentiaire

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3.3 Rforme de la procdure pnale: collgialit ou suppression de l'instruction ?


Le devenir du Juge d'instruction en France pourrait inspirer le meilleur des romans suspense tant il a fait l'objet au cours des cinq dernires annes d'annonces et de dcisions contradictoires. A tel point qu'au lieu de la trame d'origine, un rebondissement inattendu en a rendu le dnouement imprvisible. 1/ La trame originelle A la suite de l'affaire dite d'Outreau , la Commission d'enqute parlementaire qui avait t mise en place a rendu son rapport le 6 juin 2006. Cette Commission a pos le sujet de la suppression du juge d'instruction. Elle y a rpondu par la ngative, aprs examen de notre systme procdural. Elle a notamment relev que le juge d'instruction rendait 20% de dcision de non-lieu, ce qui cartait le grief d'une instruction uniquement mene charge. En outre, la suppression du magistrat instructeur, selon la Commission, n'aurait pas empch les dysfonctionnements qu'elle relevait dans le cadre de l'affaire d'Outreau. La Commission a donc prconis l'instauration de la collgialit de l'instruction. Elle mettait en avant que la collgialit devait tre comprise comme la volont d'instituer le plus en amont possible de la procdure pnale un travail d'quipe, pour faire chec le plus tt possible tout risque d'erreur . Elle poursuivait ainsi : Plusieurs avantages peuvent tre prts cette collgialit : la possibilit d'avoir des regards croiss sur les orientations des enqutes et d'instituer des dbats sur l'opportunit des mesures privatives de libert ; la conscration de l'autorit des quipes l'gard des services d'enqute et une plus grande facilit rorienter les investigations ; la dpersonnalisation des dossiers et un accs plus commode au dossier pour la dfense en raison de la cration de secrtariats communs . C'est avec l'adoption de la loi n2007-291 du 5 mars 2007 tendant renforcer l'quilibre de la procdure pnale que s'est concrtise la cration des ples de l'instruction , et ce, en deux phases. La premire, avec une entre en vigueur le 1er mars 2008 est venue instaurer la co-saisine avec un monopole de ces ples sur les dossiers criminels et les dossiers correctionnels complexes. La seconde, avec une entre en vigueur prvue le 1er janvier 2010, mettait en place la collgialit de l'instruction. Pour autant, la mise en place de cette rforme lgislative ne s'est pas faite sans heurts. En effet, ds le 5 fvrier 2008, l'USM dnonait l'absence de concertation quant la localisation des ples (suite un dcret du 16 janvier 2008). Elle s'inquitait galement des moyens allous aux ples : absence de magistrats et de greffiers en nombre suffisant ; affectations insuffisantes et impossibles pourvoir, en tout tat de cause, avant le mois de septembre suivant. L'USM dnonait aussi l'absence de cration de postes de magistrats du parquet et de postes de juges des liberts et de la dtention dans les ples alors que la charge y serait accrue. Dans un communiqu du 29 fvrier 2008, l'USM faisait part de son inquitude et indiquait Force est de constater que la rforme prsente en son temps comme devant rpondre la solitude du Juge dInstruction va se mettre en place en ralit sans aucun moyen et sera donc purement virtuelle. Elle conduira mathmatiquement une augmentation substantielle du nombre de dossiers concomitamment suivis par les magistrats instructeurs, les mettant encore davantage dans lincapacit de contrler les investigations et de raliser les actes dinstruction ncessaires. Elle est potentiellement porteuse de graves dysfonctionnements, dont les magistrats naccepteront pas de porter la responsabilit . Nouvelle priptie, le dcret du 16 janvier 2008 tait partiellement annul par le Conseil d'Etat, par dcision du 19 dcembre 2008, sur la partie relative la localisation des ples, faute pour le gouvernement d'avoir consult les instances comptentes, savoir le comit technique paritaire. Si un dlai de quatre mois tait accord l'excutif pour revoir sa copie , une telle dcision n'a pu que fragiliser les procdures et montrer, une fois de plus, une inquitante imprparation pour une rforme lourde de consquences. Toute difficult n'tant pas rsolue, la mise en place de la collgialit devait tout de mme, suivant la loi de 2007, voir le jour le 1er janvier 2010. 2/ Le rebondissement inattendu Malgr la loi, vote depuis peine plus d'une anne, le Gouvernement a subitement dcid la mise en place, en octobre 2008, d'une commission devant rflchir la rnovation des

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codes pnal et de procdure pnale et rendre ses travaux en juillet 2009 ( Commission Lger , du nom de l'avocat gnral la prsidant). La composition de cette Commission en disait dj long sur les intentions de ceux qui l'avaient installe. Pourtant, sans attendre l'avance de travaux de cette Commission, le Prsident de la Rpublique a annonc ds le 6 janvier 2009, par le biais d'un article dans le Monde, son intention de supprimer le Juge d'instruction. Il a ritr cette volont le 7 janvier, dans son discours prononc lors de l'audience solennelle de rentre de la Cour de cassation, expliquant que "La confusion entre les pouvoirs d'enqute et les pouvoirs juridictionnels du juge d'instruction n'est plus acceptable. Un juge en charge de l'enqute ne peut raisonnablement veiller en mme temps la garantie des droits de la personne mise en examen", (...), "le juge d'instruction en la forme actuelle ne peut tre l'arbitre. Comment lui demander de prendre des mesures coercitives, des mesures touchant l'intimit de la vie prive alors qu'il est avant tout guid par la ncessit de son enqute ?". En parallle, l'entre en vigueur de la collgialit de l'instruction a t reporte, quasiment en catimini, au 1er janvier 2011 par l'adoption d'un amendement dans la loi 2009-526 du 12 mai 2009 (article 136). La lecture des motifs de ce texte montre clairement que le projet de suppression du Juge d'instruction a servi de justificatif ce report. Pour autant, le coup de tonnerre voulu par le Prsident de la

Rpublique n'tait pas sans poser d'importants problmes d'quilibre de la procdure et de respect des principes fondamentaux de notre droit. Nombreux ont t les avertissements et appels la vigilance et la cohrence face cette annonce, notamment lancs par l'USM. L'inquitude principale s'est surtout centre sur la question de la ralit dune contrepartie aux pouvoirs qui allaient choir au Parquet franais et au risque crucial d'une reprise en main politique de la Justice dans son ensemble. Il aura fallu que la mise en garde vienne de l'Europe pour enfin freiner la machine aveuglment lance. En juin 2009, le Conseil de l'Europe se voyait remettre un rapport loquent la suite des travaux mens par Madame LeutheusserSchnarrenberger, ancienne ministre de la Justice allemande. Dans un article publi par Le Monde le 24 juin 2009, cette ancienne ministre a pu expliquer que si l'on dcidait de supprimer en France le juge d'instruction, "certaines conditions essentielles devront tre satisfaites pour viter l'impression que cette rforme vise protger la classe politique de tout contrle judiciaire". Elle a cit ainsi le degr d'autonomie du procureur, qui devait tre "beaucoup plus grand en pratique que cela ne semble le cas actuellement". 3/ Le dnouement imprvisible Si la suppression du Juge d'instruction a t laisse de ct (le terme d'abandon n'tant pas

employ par les politiques), le fonctionnement actuel des ples de l'Instruction continue tre source de difficults. L'USM ne peut que manifester sa plus grande inquitude lorsqu'elle constate, d'une part que le nombre thorique de juges d'instruction a diminu en trois ans de 13%, soit 86 postes, et d'autre part, que de nombreux postes sont laisss vacants. Cela ne peut que gnrer de potentiels dysfonctionnements dont les magistrats seront tenus, en premier lieu, responsables. Il n'a pas davantage t remdi aux travers dnoncs depuis 2008 par l'USM : absence de renfort des parquets des juridictions ples, conditions matrielles insatisfaisantes, etc. S'agit-il pour le Gouvernement de confisquer les moyens humains affects l'Instruction pour mieux argumenter une future suppression de la fonction de Juge d'instruction ? Il est certain que nous avons t, en la matire, habitus imaginer le pire tant les protagonistes de cette histoire ont brouill les cartes et cr une absence de visibilit. L'entre en vigueur de la collgialit est dsormais prvue, la suite de l'adoption de la loi du 29 dcembre 2010, au 1er janvier 2014 (article 163). A l'aune de certains romans, l'intrigue relative au devenir du juge d'instruction n'a pas encore connue son dnouement.

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3.4 Justice des mineurs : des rformes incessantes

Il faut rformer l'ordonnance de 1945 car les mineurs de 1945 ne sont pas ceux d'aujourd'hui . Les textes doivent s'adapter ces adolescents qui sont tellement grands qu'ils peuvent tre traits comme des majeurs . Cette ordonnance dun autre sicle nest plus adapte la dlinquance daujourdhui, toujours plus jeune, nombreuse et violente . Que n'entendons-nous pas sur la Justice des mineurs... Evidemment, la jeunesse d'aujourd'hui n'est pas celle de l'aprs-guerre. Tout simplement parce que la socit elle-mme a volu. Pour autant, un peu d'objectivit ne nuirait pas l'efficacit d'un problme qui, s'il peut largement tre nuanc, n'en reste pas moins rel. Cette fameuse ordonnance de 1945 nest pas si anachronique quon veut bien le laisser croire. Mais, ses multiples modifications depuis son entre en vigueur et les difficults lies sa mise en uvre concrte par les acteurs de terrain justifiaient une relle rflexion. C'est ainsi que ces dernires annes, la justice des mineurs a t lobjet de nombreuses attentions, source de multiples commentaires et motif dune frnsie dannonces nouvelles. Et pourtantPourtant, elle na pas t traite la hauteur des

enjeux, na pas t rforme tel quannonc et ne se porte pas mieux. Tout a commenc ds le dbut du quinquennat avec une ide incontestable en elle-mme : une rflexion dampleur sur la Justice des mineurs. Cest ainsi que ds avril 2008, a t installe la Commission Varinard, prside par le Recteur du mme nom et compose de Parlementaires, magistrats, ducateurs, avocats...avec une double mission claire : assurer une plus grande lisibilit de la justice pnale des mineurs et proposer des solutions nouvelles permettant d'apporter une rponse plus adapte la dlinquance des jeunes. Aprs un long travail de rflexion, c'est sous les feux des mdias habituels pour la Ministre de la Justice du moment, que, le 3 dcembre 2008, la Commission a rendu son rapport : 70 propositions de rforme. Poursuivant notre coopration en toute confiance avec l'UNSaSPJJ, nous avons beaucoup travaill et communiqu, notamment pour conforter certaines ides (le dossier unique de personnalit, ), et expliquer linanit de certaines propositions, comme le TPE juge unique ( lpoque, la mode tait la suppression des assesseurs dans certaines formations !), ou, le Tribunal Correctionnel pour Mineurs (dj !)...et rappeler la

ralit de Protection Jeunesse.

la situation de Judiciaire de

la la

Puis, la Ministre a annonc une vritable refonte de notre justice des mineurs (cration d'un code de la Justice pnale des mineurs, rponse systmatique chaque acte de dlinquance, cration du tribunal correctionnel pour mineurs...) mais a abandonn le projet de voir fixer 12 ans l'ge de la responsabilit pnale qui avait soulev un vritable toll. Les annonces taient faites, les mdias les avaient reprises. Peu importait alors la suite, le concret. Pourtant, les services de la Chancellerie se sont attels lcriture de ce Code de la Justice des Mineurs, vritable serpent de mer du quinquennatLas ! le Prsident de la Rpublique avait, entre temps, le 7 janvier 2009, annonc la suppression du juge dinstruction et une grande rforme de la procdure pnale. La rforme de la procdure pnale devait prcder celle de la procdure des mineurs pour dterminer ce quil adviendrait du juge des enfants instructeurmais comme, paralllement, la grande rforme de la justice pnale des mineurs restait annonce comme imminente, un projet de rforme a t prsent aux professionnels.

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Si tant est que lon puisse appeler projet de rforme le brouillon de code de la justice pnale des mineurs diffus en mars 2009 : un texte sans la moindre cohrence, empli derreurs de textes, de renvois, o le juge dinstruction tait tantt prsent, tantt remplac par le fameux juge de lEnqute et des Liberts...un grand exemple de n'importe quoi . Le texte tait dune telle qualit quil na pas t prsent au Parlement et doit toujours dormir dans un tiroir ministrielqu'il y reste ! Aujourdhui o en est la Justice des mineurs ? Une rforme d'ampleur est toujours prsente comme trs prochaine. Mais c'est toujours l'ordonnance du 2 fvrier 1945 qui s'applique, modifie 35 fois, au gr des faits divers, projets ou propositions de loi et amendements et au moins 6 fois depuis 2007 : peines planchers, largissement de la possibilit de la dtention provisoire pour les 1316 ans, LOPPSI II et ses nouvelles sanctions ducatives, mesure d'investigation judiciaire, COPJ aux fins de jugement devant le TPE, Tribunal Correctionnel pour Mineurs, service citoyen en EPIDEs, nouvelle composition du TPE... On continue justifier chaque rforme par le caractre obsolte de lordonnance de 1945 et tous

les 3 ou 6 mois, nous rptons les mmes explications Les professionnels continuent devoir sadapter aux maigres moyens mis leur disposition. La PJJ na vu son budget augmenter lgrement quen 2012 aprs plusieurs annes de restrictions, et subit toujours des coupes drastiques de personnels : plus de 630 suppressions depuis 2008, soit 7% des effectifs. Les mineurs ptissent dune prise en charge inadapte, centre sur les fameux Centres Educatifs Ferms initialement crs pour les multircidivistes et peu peu tendus, tels une rponse miracle aux primo-dlinquants, au dtriment de structures plus adaptes que les professionnels peinent trouver (150 fermetures d'tablissements classiques en deux ans). Les annonces continuent pleuvoir, mais la situation ne sest nullement amliore. Au contraire, elle sest trs largement dtriore. Et les tribunaux pour enfants vont, ds le 1er janvier 2013, devoir mettre en uvre une rforme non rflchie, vote la hte et sans concertation, suite une dcision du Conseil Constitutionnel interdisant au juge des enfants ayant renvoy un mineur devant le Tribunal Pour Enfants de prsider celui-ci.

Alors que faudrait-il ? Revenir la ralit : la dlinquance des mineurs nest pas plus inquitante que celle des majeurs. Depuis 2002, elle sest accrue de 7;94% tandis que celle des majeurs augmentait de 12,04% (chiffres cls de la Justice 2002-2010). Pourtant, c'est vrai qu'elle peut paratre de plus en plus difficile traiter. C'est sans doute qu force daxer les rponses sur les rcidivistes ou ritrants, la prise en charge des primo-dlinquants ou les mineurs qui ne sont pas encore ancrs dans la dlinquance peut paratre insuffisantejusqu ce quils deviennent multiritrants Ce qui est clair c'est que la PJJ est une administration en crise, qui ne dote pas ses personnels des vritables moyens de fonctionner. Un vritable audit est un pralable indispensable pour permettre la PJJ d'exercer l'ensemble de ses missions.et il faudra bien, un jour, qu'on simplifie cette fameuse ordonnance de 1945.

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Chapitre 4 : Des lois civiles sans cohrence


4.1 La rforme des affaires familiales
Certaines rformes sont censes amener davantage de cohrence notre organisation judiciaire. Mais hlas, il arrive que cette cohrence disparaisse lors de leur mise en uvre. Ainsi en va-t-il de l'importante rforme des affaires familiales, issue de la loi n2009-526 du 12 mai 2009 et entre en vigueur le 1er janvier 2010. La Commission sur la rpartition des contentieux, prside par M. Serge GUINCHARD, a rendu en juin 2008 un rapport qui prconisait notamment : - d'attribuer au Juge aux affaires familiales le contentieux des tutelles mineurs, - d'attribuer ce mme magistrat le contentieux de la liquidation et du partage des intrts patrimoniaux des poux, des personnes lies par un pacte civil de solidarit et des anciens concubins. 1/ La rforme des tutelles mineurs La loi du 12 mai 2009 a cr l'article L. 213-3-1 du Code de l'organisation judiciaire qui prvoit que : Le juge aux affaires familiales exerce les fonctions de juge des tutelles des mineurs. Il connat : 1 De l'mancipation ; 2 De l'administration lgale et de la tutelle des mineurs ; 3 De la tutelle des pupilles de la nation . Lors de ses travaux, la Commission GUINCHARD a observ que les dispositions relatives l'administration lgale des biens d'un enfant mineur sont rattaches l'exercice de l'autorit parentale. Elle a relev que la dualit de juridictions tait une source de complication et de lourdeur procdurale en prenant l'exemple de parents en pleine sparation conflictuelle et qui, entre autres points de dsaccord, ne s'entendaient pas sur le sort des biens de leur enfant. Elle a pouss le parallle en comparant les dcisions prises habituellement par le JAF, et celles prises par le Juge des tutelles lorsqu'est organis un conseil de famille avec un tuteur et en soulignant qu'elles sont finalement de mme nature (lieu de rsidence, modalits d'entretien...). En dfinitive, cette Commission a point le fait que c'est l'intrt suprieur de l'enfant qui guide tant le Juge aux affaires familiales que le Juge des tutelles dans les dcisions prendre et qu'une vision globale tait plus pertinente. C'est donc suivant les prconisations de la Commission GUINCHARD qu'a t adopte la loi du 12 mai 2009. Pour autant, alors que ce texte se voulait ambitieux, sa mise en uvre s'est rvle profondment dcevante. Dans un premier temps, le contentieux des tutelles mineurs a continu d'tre trait par les Juges des tutelles et leur greffe, les chefs de juridiction coiffant ces magistrats de la qualit de Juges aux affaires familiales. Aprs un an, et compte tenu des rgles applicables au statut des greffiers, la Chancellerie s'est vue contrainte de procder un transfert effectif des dossiers auprs du greffe JAF tandis que, selon les endroits, soit les Juges d'Instance restaient dlgus, soit les Juges aux affaire familiales des TGI se chargeaient finalement du contentieux. Quelle que soit l'organisation retenue, le transfert de comptence s'est fait sans relle rflexion d'ensemble et, globalement, sans affectation de moyens suffisants. Ainsi, les personnels charg du contentieux des tutelles mineurs dans les Tribunaux d'instance n'ont pas t transfrs dans les Tribunaux de grande instance, notamment pour pouvoir continuer assumer, dans les TI, l'augmentation substantielle de travail dcoulant de la rforme des tutelles majeurs. Aussi, cette charge est venue peser sur les effectifs du TGI, et particulirement du JAF, gnralement sans renforts. L'ambition de crer un ple de la famille a donc t contrecarre par l'imprparation quant l'application de cette rforme. L'autre volet de la rforme relative aux affaires familiales a, lui aussi, tait mis en uvre de manire incohrente. 2/ La rforme de la liquidation des intrts patrimoniaux des poux, pacss et concubins En effet, l'article L. 213-3 du Code de l'organisation judiciaire prvoit dsormais que Dans chaque tribu-

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nal de grande instance, un ou plusieurs magistrats du sige sont dlgus dans les fonctions de juge aux affaires familiales. Le juge aux affaires familiales connat : 1 De l'homologation judiciaire du changement de rgime matrimonial, des demandes relatives au fonctionnement des rgimes matrimoniaux et des indivisions entre personnes lies par un pacte civil de solidarit ou entre concubins, de la sparation de biens judiciaire, sous rserve des comptences du prsident du tribunal de grande instance et du juge des tutelles des majeurs ; 2 Du divorce, de la sparation de corps et de leurs consquences, de la liquidation et du partage des intrts patrimoniaux des poux, des personnes lies par un pacte civil de solidarit et des concubins, sauf en cas de dcs ou de dclaration d'absence ; 3 Des actions lies : a) A la fixation de l'obligation alimentaire, de la contribution aux charges du mariage ou du pacte civil de solidarit et de la contribution l'entretien et l'ducation des enfants ; b) A l'exercice de l'autorit parentale ; c) A la rvision de la prestation compensatoire ou de ses modalits de paiement ; d) Au changement de prnom ; e) A la protection l'encontre du conjoint, du partenaire li par un pacte civil de solidarit ou du concubin violent ou d'un ancien conjoint, partenaire li par un pacte civil de solidarit ou concubin violent ; f) A la protection de la personne majeure menace de mariage forc .

L encore, les raisons de ce transfert de contentieux taient logiques. La Commission GUINCHARD a, en effet, mis en avant que le Juge aux affaires familiales avait vu ses pouvoirs accrus par loi du 26 mai 2004 pour prparer les suites du divorce. Il est apparu cohrent que ce magistrat soit galement comptent pour trancher les litiges relatifs la liquidation du rgime matrimonial. La Commission y voyait mme une incitation recourir aux moyens existants dans le cadre de la procdure de divorce. Elle a soulign qu'en outre, grce une meilleure connaissance de ce contentieux, le magistrat tait plus mme de prendre les mesures appropries en amont de la procdure. L'extension de la comptence du Juge aux affaires familiales aux couples non maris a galement t prconise compte tenu de la technicit de ce contentieux, proche de celui de la liquidation des rgimes matrimoniaux. La mise en application de cette rforme a fait l'objet d'adaptations selon les juridictions.

Dans le contexte de traitement d'un contentieux de masse, il a souvent t fait le choix de laisser ce type de dossiers dans l'escarcelle des chambres civiles des TGI avec, l encore, une dsignation opportuniste des magistrats intervenants en tant que JAF , et ce, tant pour ne pas perdre la comptence technique acquise par les magistrats concerns que compte tenu du temps qui sera ncessaire aux autres magistrats pour se former ces nouveaux contentieux. Ce choix a galement pu tre guid par la crainte de devoir rorganiser profondment les services des greffes, eux aussi en sous-effectif chronique et flux plus que tendu. En dfinitive, alors que la rforme des Affaires familiales aurait pu aboutir une organisation plus cohrente et rationnelle, l'absence d'anticipation, de moyens, de temps suffisant, a conduit une application incomplte et insatisfaisante pour tous, et en premier lieu pour les justiciables qui l'ont fait miroiter une justice plus moderne alors qu'il n'en est rien, faute d'une volont relle de la part de notre ministre.

Salle d'attente JAF - TGI RENNES

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4.2 Une rforme des tutelles incomprhensible

La rforme de la protection des majeurs issue de la loi du 5 mars 2007 est entre en vigueur le 1er janvier 2009. Au contraire de tant d'autres projets mal penss et mins par des arrires penses lectorales, la rforme de 2007 est le fruit d'un long travail dans les ministres et au parlement et d'une concertation relle avec les organisations professionnelles et les associations reprsentant les majeurs et leurs familles. La loi du 5 mars 2007 est une loi quilibre et intelligente, qui a mis un terme de grandes drives de la loi de 1968 et qui a amlior la prise en charge et le respect des droits de majeurs vulnrables. Cette rforme ambitieuse avait en partie pour objectif de faire diminuer, ou au moins de stabiliser, le nombre des mesures de protection judiciaire. Le pari tait une diminution du nombre de saisines grce une raffirmation du principe de subsidiarit et une rnovation du dispositif d'accompagnement administratif. Audel des grands principes, l'un des objectifs de la rforme tait, assez prosaquement, une diminution de la charge du dispositif pour les finances de l'Etat. Il tait espr une conomie annuelle de 150 millions d'euros en 2013. Il ne fallait pas s'attendre, ds lors, un afflux de moyens dans les juridictions pour faire face au chantier de la mise en application des nouvelles dispositions. Il a quand mme t admis que les obligations nouvelles rsultant de la loi, au premier rang desquelles la rvision de toutes les mesures ouvertes avant le 1er janvier 2009, ncessitaient une augmentation du nombre des magistrats et fonctionnaires dans les juridictions. L'tude d'impact de la DACS prvoyait un besoin de 29 ETP magistrats (22 pour les juges d'instance et 7 pour les parquetiers), de 51 ETP

Le temps ncessaire pour la rvision des dossiers ouverts avant le 1er janvier 2009 a galement t sous valu. Il faut d'abord souligner que la loi a t vote sans qu'aucun chiffre incontestable du stock de mesures soit connu. Aujourd'hui encore il flotte un parfum de mystre sur le stock de mesures. Ce stock varie ainsi du simple au double selon les rapports ! On lit le chiffre de 371 048 mesures ouvertes au 1er janvier 2011 dans le rapport gnral pour la loi de finance 2011. Le chiffre rel est bien suprieur. La DACS l'value 764 016 mesures en 2011. fonctionnaires et de 5 ETP greffiers en chefs. Les prvisions du ministre taient-elles ralistes ? Pour le savoir il faudrait dresser un bilan de l'application de la loi. L'article 46 de la loi du 5 mars 2007 imposait un rapport annuel d'application de la Loi compter de 2010. La remise de ce rapport est sans cesse diffre pour des raisons obscures et les parlementaires s'agacent d'tre tenus dans l'ignorance du bilan chiffr de l'application de loi. A partir des donnes glanes sur le terrain et auprs des diffrents ministres ont peut cependant se faire une ide de la pertinence des prvisions initiales. Il apparait ainsi que les besoins ont t largement sous valus. Les saisines sont reparties la hausse aprs une diminution en 2009. Le stock de mesures ouverte a augment de 10 % depuis 2007 selon les chiffres du ministre. Le vieillissement de la population explique en grande partie la difficult faire reculer le nombre de saisines mais le maintien du recours au juge s'explique galement par la mconnaissance des moyens de protection extra-judiciaires par les familles et, plus grave encore, par les professionnels du handicap et de la vieillesse. Si l'on retient les chiffres du ministre, il y avait environ 700 000 mesures ouvertes au 1er janvier 2009. On peut estimer environ 510 000 les mesures rvisables, aprs dduction de celles qui prendront fin avant l'chance. Si l'on retient une moyenne d'une heure par dossier pour le magistrat et de deux heures pour le greffe, on obtient un besoin de 58 ETP en magistrats et 132 ETP en fonctionnaires uniquement pour la rvision du stock. Il faut rappeler que l'audition du majeur est obligatoire pour la rvision du dossier et que le temps de rvision des dossiers grs par des mandataires familiaux (environ la moiti du stock) est bien suprieur celui des dossiers grs par des mandataires professionnels. Les besoins des parquets ont, de mme, t fortement sous-valus. La suppression de la saisine d'office a transform le ministre public en filtre obligatoire des signalements des services sociaux et des tablissements de soins et d'hbergement. La charge de travail des parquets civil s'est accrue de manire significative avec l'obligation d'examen des signalements, de recueil de renseignement, de saisine des mdecins, de formalisation des requtes

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et de suivi des dossiers. Le besoin en magistrats du parquet tait valu 7 ETP au niveau national, soit 1 heure de travail par tribunal et par semaine ! Quant aux moyens rellement allous, il est difficile de les valuer tant on s'y perd entre plafonds d'emplois et postes pourvus. Le ministre affirme que le nombre de juges d'instance est pass de 798 ETP en 2009 829 ETP en 2011. Mme en supposant que ces nouveaux juges d'instance ont t entirement affects aux tutelles (ce qui n'est videmment pas le cas), et mme en faisant abstraction des besoins induits par la simple augmentation du stock de 10 %, ont n'atteint que la moiti des besoins pour la rvision des mesures ouvertes au 1er janvier 2009. Or dans le mme temps, les tribunaux d'instance taient dcims par la rforme de la carte judiciaire et impacts par d'autres rformes. A dfaut pour le gouvernement de rendre compte de l'application de la loi, la commission des finances du snat a demand la Cour des comptes de lui faire un rapport de la situation. Ce rapport, remis au snat en novembre 2011 et non rendu public, pointe les carences videntes de moyens dans les juridictions, notamment pour faire face l'obligation de rvision du stock. La plupart des TI ne pourront tenir le dlai prvu par la loi et sauf, nouvelle prorogation dudit dlai, des milliers de mesures seront de plein droit caduques le 1er janvier 2014, avec les consquences que l'on peut imaginer pour les majeurs et leurs familles mais galement pour les mandataires judiciaires. Le ministre a demand aux chefs de cour il y a quelques semaines seulement de recenser l'tat d'avancement de la

rvision du stock dans les juridictions. Ces chiffres ne sont pas encore connus mais des sondages sur le terrain il ressort que de nombreuses juridictions n'ont pas rvis plus de 25 % de leur stock moins de deux ans de l'chance. Lorsqu'un tribunal n'a pas les effectifs suffisants pour instruire les demandes nouvelles, on comprend que la rvision du stock n'a pu tre srieusement entame. En l'absence des moyens humains indispensables, les rvisions sont en outre menes dans des conditions indignes d'une dmocratie dveloppe et ont port le taylorisme judiciaire un niveau rarement atteint (auditions rduites quelques minutes ou inexistantes, jugements strotyps sur la base de requtes et de certificats mdicaux lacunaires). Par ailleurs, en 2007 comme en 1968, la crdibilit du systme repose sur l'effectivit des contrles. La loi impose un contrle systmatique des comptes des majeurs par le greffier en chef du tribunal d'instance. Cela reprsente une moyenne de 11 comptes vrifier par jour. Mme en supposant que le greffier en chef y consacre 100 % de son activit et abandonne ses missions d'administration, tous les comptes ne pourraient tre vrifis. Or, la responsabilit de l'Etat est engage pour faute simple en matire de tutelle. Il est donc incomprhensible que l'Etat s'impose des tches qu'il sait ne pouvoir accomplir. Une autre difficult majeure rside dans le sous-financement des mandataires judiciaires. La majorit des majeurs sous protection dispose de faibles revenus. Les mandataires judiciaires dpendent principalement de leur financement public. Ce financement est cependant trs insuffisant pour permettre une prise en charge

conforme aux objectifs de la Loi. Les dlgus des associations tutlaires ont en charge jusqu' 60 majeurs domicile ou 130 majeurs en tablissement. Les objectifs louables de la loi du 5 mars 2007 en matire d'accompagnement de la personne ne peuvent aucunement tre atteints lorsque le mandataire ne peut visiter son protg que deux fois par an. Un effort doit tre consenti par les financeurs (Etat, scurit sociale) dans le cadre des dotations globales de fonctionnement pour faire baisser le ratio de majeurs par dlgu. Dans le cas contraire, le lgislateur doit revoir la baisse les obligations lgales des mandataires car il est un peu hypocrite de fixer au plus haut ces obligations en invoquant la dignit des majeurs protgs tout en refusant les moyens qui permettraient de les atteindre. Il est de mme parfaitement inadmissible que de nombreuses juridictions ne soient toujours pas accessibles aux personnes mobilit rduite. Est-il concevable que des services dont l'une des missions essentielles est de procder l'audition de personnes handicapes et ges soient hbergs dans des btiments dpourvus d'accs adapts aux difficults de ces personnes. Manifestement oui pour le ministre de la Justice, mme aprs accidents. Si le budget allou la protection des majeurs, tant pour le fonctionnement des juridictions que pour celui des services de mandataires, n'est pas augment, la Loi de 2007 ne peut tre respecte. Si les difficults budgtaires de l'Etat doivent conduire une stagnation voire une diminution de ce budget, le Lgislateur doit, par honntet intellectuelle, en tirer les consquences et revoir la baisse les obligations pesant sur les juridictions et les mandataires.

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Chapitre 5 : La mauvaise gestion des figures imposes


5.1 La rforme des soins sans consentement une rforme incontournable prcipite et sans moyens
Le 26 novembre 2010, le Conseil Constitutionnel rendait une des premires dcisions sur QPC qui devait provoquer un vrai cataclysme dans linstitution judiciaire, en imposant la judiciarisation des soins sans consentement. Certes, la France tait un de seuls pays de lespace europen ne pas prvoir un contrle du juge judiciaire sur ces mesures de privation de liberts, hors les cas de requtes des patients, certains pays prvoyant mme que ce soit le juge qui prononce lhospitalisation. Ctait la demande de certains professionnels de sant mais lUSM stait bien garde dengager une rflexion dans cette voie, consciente qu effectifs constants, le respect des standards europens tait inenvisageable. Sur la question des principes, la dcision du Conseil Constitutionnel ntait donc ni surprenante ni contestable. Et en tout tat de cause, elle tait irrvocable. Ce sont les conditions de prparation et de mise en uvre de cette rforme qui taient cause de cette tornade judiciaire puisque le Conseil imposait la mise en conformit des textes avant le 1er aot 2011. 20 mois pour prparer une loi et faire en sorte quelle soit applicable... Loption alors choisie par le gouvernement a t celle de la prcipitation. Sans aucun doute une concertation pralable, mme en lespace de quelques semaines, entre les ministres de la sant et de la justice et entre les divers acteurs (directeurs dhpitaux, mdecins psychiatres, personnels hospitaliers, avocat, fonctionnaires et magistrats des services judiciaires.) aurait-elle vit bon nombre de crispations, et par suite, de techniques de contournement des textes. Au lieu de cela, le gouvernement a laiss le soin au parlement de se dptrer dun projet de loi bien imparfait. La commission des affaires sociales de lassemble nationale a bien voulu entendre les reprsentants des organisations de magistrats, les avocats, etc puisque la commission des lois ntait pas mme saisie pour avis, privant les professionnels de la justice de leur interlocuteur naturel. Au snat, si les deux commissions ont procd aux diverses auditions, sest prsente une situation indite : la commission des affaires sociales nayant pas suivi le rapporteur, ce dernier a t remplac le 10 mai 2011, le jour mme de lexamen en sance publique du texte tel quissu de lAssemble Nationale, sur un rapport bien partiel. Autant dire que lapport des auditions fut limit. Aprs trois lectures lAssemble et deux au Snat, agrmentes de nombreuses manifestations, la loi tait finalement promulgue le 5 juillet 2011, le dcret dapplication et la circulaire relatifs cette nouvelle procdure civile taient respectivement publis les 18 et 21 juillet, laissant une dizaine de jours, en pleine priode de vacations judiciaires, pour prparer trames et circuit de transmission avant le 31 juillet afin que dautres puissent appliquer la loi compter du 1er aot... Face aux inquitudes des collgues, lUSM se dcidait diffuser peu aprs le vote de la loi, un vademecum pour en simplifier la lecture et indiquer quels points taient susceptibles de poser difficult, document actualis le 29 juillet 2011. Y taient en outre soulevs un certain nombre de problmes juridiques : manque dans les textes, contradiction entre le dcret et la loi bientt corrigs par un nouveau dcret du 18 aout 2011.

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Cest sans exagration quon peut parler dune panique dans les juridictions et les hpitaux, contraints dattendre la dernire minute pour savoir exactement quelle procdure serait rellement applicable, ds le 1er aot, moyens constants, alors que ce nouveau domaine de comptences est truff de piges en termes de responsabilits professionnelles, sans que le juge ait de rels moyens dinvestigation et de contrle. Malgr tout, bon an, mal an, la rforme est entre en vigueur sans incident. Le garde des Sceaux sen tonnait mme peu aprs, impressionn des capacits de mobilisation et du sens du service public des agents et magistrats de son ministre ! A lheure du premier bilan dapplication de la loi rendu public par lAssemble nationale le 22 fvrier 2012, certains, en haut lieu, considraient que le fait que la rforme ait pu tre mise en uvre malgr tout prouvait que des ressources taient disponibles dans les juridictions sans quil soit ncessaire, mme moyen terme, denvisager des renforts. Cynisme. Cest en effet oublier, comme la rappel lUSM, que cest au prix defforts et de sacrifices que les services ont pu absorber ce nouveau contentieux, et devront, selon le vux du lgislateur, absorber galement, compter du 1er janvier 2013, le contentieux actuellement trait par les juridictions administratives, toujours moyens quasi constants puisque

si des recrutements ont t annoncs, seuls les 28 candidats recruts dans le cadre du concours exceptionnel seront dici l entrs en fonction. LUSM avait prconis la dpartementalisation du contentieux, pour permettre laffectation plus aise de renforts dans les juridictions concernes. Loption na pas t retenue. LUSM a rappel la ncessit de localiser et pourvoir des postes supplmentaires dans les juridictions les plus impactes. Ce sont en effet 24 TGI qui eux seuls supportent plus de 50% du contentieux, parmi lesquelles des juridiction de taille petite ou moyenne : Beauvais avec jusquune centaine de saisines par mois en raison de la prsence sur son ressort du plus gros tablissement psychiatrique de France ; Tarbes, avec une moyenne dune cinquantaine de saisines par mois en provenance de CH de Lannemezan ; Colmar et sa cinquantaine de saisines par mois de lhpital de Rouffach La circulaire de localisation des emplois affiche un effort supplmentaire pour laffectation de magistrats et fonctionnaires pour lapplication de la loi du 5 aot 2011. Pour les magistrats, ce sont donc 9 vice-prsidents (mais un juge de moins) affects au sige pur pour labsorption de ce contentieux, par le biais de simples redploiements effectus prioritairement au sein dune mme cour. Ont donc vu larrive dun nouveau vice-prsident les juridic-

tions de Nice, Toulon, Beauvais, Basse-Terre, Libourne (qui perd dans le mme temps un juge), Boulogne sur Mer, Perpignan, Privas, La Rochelle, et Toulouse Tarbes, avec ses 15 magistrats du sige dont un poste vacant se voit supprimer un poste de vice-prsident sans renfort parmi les fonctionnaires pour un contentieux dont lestimation de la charge supplmentaire, selon le calcul propos par ltude dimpact, est de 50 h de magistrat et 62h30 de greffier par mois... Colmar perd un magistrat, mais gagne un fonctionnaire, pour un volume dactivit similaire Pourtant, dans le mme temps, les cours de Toulouse et Dijon font, rjouissons-nous pour elles, lobjet dattentions particulires du Ministre avec 4 magistrats et 7 fonctionnaires de plus dans les TGI de la cour de Toulouse (1 au sige dans chacun des TGI de Toulouse, Albi, Montauban, 1 parquetier Toulouse, 3 fonctionnaires Toulouse et un dans chacun des 4 autres TGI), 2 fonctionnaires de plus Chalon-surSane et 1 Chaumont. Mais peut-tre est-il plus important de pouvoir afficher de beaux rsultats sur une loi en cours dexprimentation plutt que dassurer une charge de travail dcente, et par voie de consquence, la scurit juridique pour les justiciables, pour lapplication dune loi dj en vigueur et dont lopinion publique na plus cure

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5.2 La rforme de la garde vue une rforme ncessaire non anticipe et inacheve
Une rforme ncessaire La rforme de la garde vue apparat comme une rvolution majeure de la procdure pnale mme si elle a fait davantage parler delle avant sa promulgation quaprs. Une vision historique de la garde vue nous montre le chemin parcouru. Mesure inconnue avant lentre en vigueur du code de procdure pnale en 1958, le lgislateur de lpoque a lgalis ce qui tait une pratique en cherchant encadrer a minima cette mesure de police. Les lois ultrieures1 ont t marques par lempreinte de la Convention Europenne des Droits de lHomme ratifie en 1974 par la France. Ces diffrentes lois ont renforc les garanties du suspect et cr un article prliminaire du CPP qui proclame la ncessit dun contrle effectif des mesures de contrainte par lautorit judiciaire. Le dispositif lgal sur la garde vue tait sur la sellette : le recours excessif la garde vue tait dnonc, certains y voyant un effet pervers dune politique de scurit ayant fait de lindicateur du nombre des gardes vue le gage de sa russite (336 000 GAV en 2001 792 000 GAV en 2009 dont un quart pour les infractions routires). La rforme de la garde vue a permis dinverser la tendance en faisant dcrotre le nombre des gardes vue et en confrant davantage de droits aux prvenus: droit au silence, droit lassistance dun avocat pendant les auditions, motivation de la mesure, prsentation un magistrat pour les prolongations pour toutes les enqutes, limitation des conditions juridiques pour les prolongations... Certaines rgles ont t prsentes comme des avances, telle linterdiction des GAV pour les dlits non punis demprisonnement, alors que la pratique linterdisait dj au nom du principe de proportionnalit. Une rforme mal anticipe La mise en place de la rforme a t chaotique, prcipite parce que le calendrier de la rforme a t impos par la dcision du conseil constitutionnel du 30 juillet 2010 fixant au 1 juillet 2011 la date limite pour promulguer une rforme de la GAV.2 La cour de cassation, par trois arrts de la chambre criminelle du 19 octobre 2010, a pareillement condamn le rgime juridique antrieur de la GAV, en tolrant toutefois, au nom de la scurit juridique, que les procdures pendantes ne soient pas vicies en attendant la nouvelle loi. Et pourtant, ces dcisions ne sont pas survenues par hasard. Elles ne sont que lapplication dune volution dj bien avance notamment de la jurisprudence de la cour europenne des droits de lhomme avec larrt SALDUZ de 20083. Face cette chronique dune rforme annonce, que de temps perdu ! Temps perdu par des circulaires ministrielles invitant les parquets maintenir cote que cote des positions juridiques intenables4 alors que l'USM, en lien avec le Conseil National des Barreaux, signalait dj l'absolue ncessit d'une rforme. Il a fallu le couperet du conseil constitutionnel pour que le projet de loi soit dpos sparment de la rforme globale de la procdure pnale! Une fois la loi vote au pas de charge, sachant que lassemble plnire de la cour de cassation allait le 15 avril 2011 proclamer lapplication immdiate de sa jurisprudence sur le droit lavocat, la dite loi tait promulgue au JO du mme jour et une circulaire de ce jour-l invitait les acteurs judiciaires a anticip lapplication de la loi prvue pour le 1 juin 2011 ! Quel pataqus imputable linertie antrieure dans la prise en compte du droit europen ! Cette prcipitation na pas permis la saisine du conseil constitutionnel avant la promulgation de la loi, ce qui a ouvert le champ de nombreuses QPC ultrieures.
1 Loi 93-2 du 4 janvier 1993, Loi 93-1013 du 24 aot 1993, Loi 94-89 du 1 fvrier 1994, Loi 2000-516 du 15 juin 2000, Loi 2002-307 du 4 mars 2002, Loi 20021138 du 9 septembre 2002, Loi 2003239 du 18 mars 2003, Loi 2004-204 du 9 mars 2004, Loi 2006-64 du 23 janvier 2006, Loi 2007-291 du 5 mars 2007 2 Cons.Const., dc. 30 juillet 2010,n2010-14/22 QPC 3 Arrt SALDUZ c/Turquie CEDH, 27 novembre 2008 n 36391/02 4 argumentaire sur l'absence de l'avocat en garde vue consquences procdurales - note de la DACG du 19 fvrier 2010 circulaires DACG du 30 juillet et 4 novembre 2010

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Une rforme inacheve Une telle rforme conue dans la prcipitation ne pouvait tre quinacheve par manque de moyens ! Les avocats se sont plaints de linsuffisance de leurs indemnisations pour leurs nouvelles missions. Les locaux de GAV savrent souvent inadapts pour les auditions, les entretiens confidentiels Les magistrats du parquet ont certes moins de GAV contrler mais cela ne diminue gure la charge du travail du TTR, voire cela peut augmenter lexigence de disponibilit, de ractivit. En effet, de plus en plus frquemment, les rponses pnales doivent tre prises durant le temps des audi-

tions libres. Le souci lgitime de mieux contrler les GAV, notamment les prolongations, accrot la charge des parquets. Cette volution renforce, si besoin tait, la lgitimit des revendications de lUSM sur la ncessit de considrer les permanences de nuit et de weekend comme tant du travail effectif pour que soit enfin appliques les normes sur le temps de travail et que ce travail soit indemnis par des primes dintervention. Une telle rforme conue dans la prcipitation apparat juridiquement inacheve! Certains vieux dmons ont la vie dure! Parmi ceux-ci, celui de l'obstination vouloir biaiser l'interprtation de la jurisprudence europenne! La CJUE dans son arrt ACHUGHBABIAN prohibe le recours l'emprisonnement pour les trangers en sjour irrgulier l'encontre desquels n'ont pas t pralablement ordonnes ou tentes des mesures d'loignement. Cette prohibition de l'emprisonnement interdit le recours la GAV en application de l'article 62-2 CPP et du principe de proportionnalit. Malgr cela, une circulaire tente de faire croire que la GAV est possible en ce cas5. A cause de cette prcipitation lgislative, la rforme de la garde vue n'a pas pu tre purge par une saisine initiale du conseil constitutionnel et depuis lors, on voit le chemin de son application maill de QPC qui sont autant de mines dsamorcer6. Il a fallu attendre la dcision du conseil constitutionnel du 18

novembre 2011 pour que soient valids dfinitivement certains points comme celui des modalits de l'accs au dossier pnal en garde vue. Nanmoins, cette dcision, en mettant des rserves sur l'audition hors garde vue, laisse pleinement ouverte la question du statut de l'audition libre, sans contrainte et sans avocat. Gageons que cette faille augure de futures volutions jurisprudentielles ou de nouvelles lois venir ! En conclusion, on ne peut que se rjouir de la rforme de la garde vue qui met le droit franais en conformit avec le droit europen et qui, si elle alourdit le travail des enquteurs et des magistrats, consolide les procdures et les auditions ralises par ceux-ci sans obrer sensiblement les taux d'lucidation. Elle est la parfaite illustration de la pertinence des positions de l'USM sur la ncessit de bien intgrer les normes supra lgales, qu'elles soient europennes ou constitutionnelles, ainsi que sur la ncessaire qualit de luvre lgislative.

5 Circulaire DACG-DACS du 13 dcembre 2011 6 exemple : QPC n223 relative la limitation du libre choix de l'avocat en garde vue pour terrorisme - dcision du conseil constitutionnel du 17 fvrier 2012 7 QPC n2011-191,2 1011-104 14 et suivantes relatives aux dispositions portant rforment de la garde vue - circulaire DACG du 18 novembre 2011

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Chapitre 6 : De bonnes ides mal appliques


6.1 La rforme de la carte judiciaire une opportunit gche
Il n'est pas question, ici, de faire un bilan exhaustif des consquences de la rforme de la carte judiciaire. Il s'agit simplement, avec un peu de recul, de comprendre pourquoi une rforme a priori consensuelle a soulev une telle opposition de la part non seulement des professionnels mais galement des lus de tous bords politiques. Comment expliquer qu'une rforme, admise et mme souhaite dans son principe par une trs large partie des professionnels, a pu tre aussi mal accueillie, au point que, devant l'ampleur des manifestations, la chancellerie a d renoncer une prsentation globale de sa rforme et a opt pour des annonces locales afin de diluer les mcontentements. voquer le conservatisme ou l'immobilisme des magistrats, mais aussi des avocats des lus, est manifestement une rponse un peu courte, tant observ que face la multiplication des rformes de ces dernires annes, les magistrats ont montr qu'ils n'taient pas du tout frileux mais, au contraire, dots d'une formidable capacit d'adaptation. Il faut donc chercher ailleurs l'hostilit qu'a pu dclencher cette rforme. Trois raisons essentielles paraissent expliquer ce rejet. Il apparat, tout d'abord, qu'a t privilgi l'effet d'annonce au travail de fond. La rforme de la carte judiciaire tait, sur le plan politique, une commande qu'il fallait satisfaire le plus rapidement possible. Ds lors au lieu d'analyser les difficults rencontres par les juridictions et d'adapter la rforme ces difficults, il a t fait le choix d'un travail la hussarde, aboutissant pour l'essentiel la suppression de tribunaux d'instance, ce qui a permis des dclarations triomphantes de la Garde des Sceaux de l'poque. L'USM avait admis le principe de la rforme et propos des pistes de rflexion en partant du constat, vident pour celui qui s'intresse notre justice, que les problmes les plus importants de fonctionnement se situaient dans les tribunaux de grande instance et dans certaines cours d'appel. En effet, des tribunaux de grande instance sont handicaps, soit par la faiblesse du nombre de magistrats rendant difficile voire impossible le respect des rgles d'incompatibilit entre les diffrentes fonctions, soit par leur taille excessive entranement un fonctionnement mcanique o le justiciable peut parfois avoir le sentiment d'tre perdu. Cette dmesure frappe galement certaines cours d'appel et entrane leur engorgement. Partant de ce constat et aprs avoir dfini le cadre de l'intervention du juge, ce qui n'est toujours pas fait, il fallait oprer un rquilibrage quantitatif et qualitatif des juridictions. Une telle opration, si elle pouvait entraner des suppressions de juridictions, imposait aussi et surtout un redcoupage des ressorts actuels et, dans certains cas la cration de tribunaux de grande instance voir de cours d'appel. Ce n'est pas cette voie ambitieuse qui a t suivie puisqu'il a t fait le choix de la simplicit brutale de la suppression de trs nombreux tribunaux d'instance (dont tout le monde s'accordait dire qu'ils fonctionnaient bien) et de quelques tribunaux de grande instance. En supprimant ce qui fonctionnait bien et en ne touchant pas, ou trs peu, ce qui posait problme il est vident que la rforme n'a pas amlior le fonctionnement quotidien de nos juridictions ! Il tait donc difficile d'adhrer et de

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soutenir ce qui n'tait finalement qu'une opration de communication et non un travail de fond. Il apparat ensuite que la mthode suivie a choqu par sa brutalit et son absence de concertation. Ce constat d'une rforme impose et non discute, n'est pas une lubie de magistrats corporatistes puisqu'elle manait, de faon encore plus importante, d'avocats et d'lus locaux et ce quel que soit leur tiquette politique. La logique aurait voulu que soit dfini, aprs dbats, de faon gnrale, au niveau national, des lignes directrices et des critres d'valuation des juridictions partir desquels il aurait t possible de dcliner les particularits locales. Or rien de tout cela n'a t fait et, mme avec le recul actuel, il n'est toujours pas possible d'avoir une visibilit des motivations ayant entran la suppression de tel tribunal plutt que de tel autre. Cette absence de visibilit a t le ferment de soupons sur la prise en compte de critres non avouables car non purement techniques. cet gard les tribulations des tribunaux d'instance de Vitr et Fougres sont une parfaite illustration de cette imprparation. Il n'est pas anodin de rappeler qu'un grand quotidien national, en lien avec le pouvoir, avait publi la liste quasi exacte des juridictions supprimes alors mme que les chefs de cour taient toujours invits adresser la chancellerie des rapports sur la situation dans leur ressort. Cette anecdote montre

l'importance qu'a eue pour la chancellerie, dans cette opration, l'avis des hommes du terrain. Il apparat enfin, mais c'est l, malheureusement, une constante dans les rformes au sein de notre ministre, que le cot rel de la nouvelle carte judiciaire n'a pas t estim et n'est toujours pas connu. l'heure o le souci d'conomie est tel que certains magistrats sont privs de leur outil de base de travail, savoir les codes, il est quand mme extraordinaire que la chancellerie ne puisse chiffrer le cot d'une rforme alors mme que doivent tre connues les dpenses de dmnagement, les dpenses de location de nouveaux locaux, les dpenses d'amnagement de ces locaux et des locaux anciens, le cot des mesures sociales d'accompagnement... Ce silence cacherait-il une mauvaise nouvelle ? Au-del de l'aspect conomique, la question est aussi voire surtout, celle du maintien des postes de magistrats et de fonctionnaires. Les engagements initiaux de la chancellerie, sur un transfert poste par poste, dmentis ultrieurement par le secrtaire gnral, ne semblent pas avoir fait l'objet d'une tude de la chancellerie, pourtant prompte demander des rapports. Issue d'une rforme en trompel'oeil, impose et non clairement finance, la nouvelle carte judiciaire ne pouvait videmment pas satisfaire le monde de la justice. Mme si, une fois de plus, les

Une rforme brouillonne

magistrats ont tout fait pour permettre un fonctionnement normal de l'institution, de nombreux signaux montrent, aprs quelques mois, les insuffisances de la rforme. Sans mme insister sur le tribunal d'instance de Fougres, ressuscit par le dtournement d'un coup de baguette politique , il apparat que, pour s'adapter au dsert judiciaire ainsi cr, de nombreux tribunaux ont d prvoir des audiences foraines, imposant aux magistrats et aux fonctionnaires une perte de temps et une fatigue supplmentaire. De mme, le dbat actuel sur les grandes cours , dotes d'un BOP, et les petites cours non dotes de ce BOP, montre que la volont de faire vite et de ne pas toucher aux juridictions du second degr, tait manifestement inadapte. La commande prsidentielle a donc t respecte, la rforme a eu lieu, mais les problmes demeurent.

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6.2 Le dveloppement des nouvelles technologies et le bug cassiope


Il nest plus besoin de prsenter Cassiope. Ce nom, longtemps associ des grincements de dents dans nos palais, ne peut que faire cho aux fonctionnaires et magistrats Pour ceux qui auraient pass quelques annes dans un dsert judiciaire, rappelons nanmoins que Cassiope est le bureau dordre national, prvu par la loi du 9 mars 2004 crant larticle 48-1 du code de procdure pnale. Cette application informatique a vocation : remplacer les applicatifs mtiers de la chane pnale du parquet (micro-pnale, minipnale, EPWin, Nouvelle Chane Pnale en rgion parisienne), de linstruction(Winstru et Instru), du Tribunal pour Enfants ; elle permet davoir accs lensemble des procdures mettant en cause une personne, quelle que soit la juridiction comptente ; permettre linterconnexion avec les logiciels des divers acteurs de la chane pnale depuis le dbut de lenqute (police, gendarmerie, ) jusqu la phase dexcution (casier judiciaire, administration pnitentiaire, trsor public...) ; rationaliser la chane pnale et scuriser les procdures en vitant, comme ctait le cas auparavant, une nouvelle saisie informatique chaque tape de la procdure ; permettre un effacement automatique des donnes des bases STIC et JUDEX dans les cas prvus par loi. Lide de base est excellente, ambitieuse. Mais comme beaucoup de projets de notre ministre, cest bien sa mise en uvre qui a pos problme. Nous ne reviendrons pas sur toutes les difficults dj voques dans de prcdents NPJ (Voyage au cur de Cassiope, n382 ; Livre Blanc sur ltat de la Justice en France en 2010, n392) : erreurs, notamment juridiques, dans les ditions entranant inscurit et retards lis au temps de relecture ; absence de souplesse de lapplicationaugmentant le temps denregistrement des procdures ; oublis de conception (actes procduraux ou services enquteurs que lutilisateur ne peut crer, lobligeant diffrer lenregistrement dun dossier) ; serveur sous dimensionn entranant de nombreux bugs, des temps de connexion trs longs, voire des journes entires dinaccessibilit Cassiope, sans compter 1,5 million deuros dbloqus en urgence pour un second serveur Il convient galement de saluer la capacit du Ministre de la Justice ne pas respecter les lois. Cassiope a t dploye en janvier 2008 Angoulme, en septembre 2008 sur toute la cour de Caen, en octobre sur la cour de Rouen, mais na fait lobjet dune dclaration la CNIL que le 20 janvier 2009. Cette dernire a rendu son avis le 26 mars 2009 et le dcret autorisant Cassiope a t publi le 13 mai 2009 16 mois, cest pourtant bien peu compar aux 6 ans dutilisation dAPPI avant que cette application ne soit autorise par le dcret du 7 octobre 2011 qui permettait en outre son interconnexion avec Cassiope Que tout ne soit pas immdiatement parfait ne peut vritablement tre reproch au Ministre. Les prcdents applicatifs mtiers prsentaient eux aussi de nombreuses contraintes et erreurs ; simplement, nous y tions habitus. Au vu des avances espres, le projet pouvait mriter un temps quelques sacrifices et inconvnients. Par contre, ce qui est contestable, cest cette obstination de la chancellerie dployer marche force cette application, gnrant, peu peu travers tout le territoire des

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retards importants dans des juridictions dj au bord de lasphyxie. Malgr les remontes dsastreuses des juridictions dployes titre exprimental, le dploiement sest en effet gnralis la quasi-totalit de la France mtropolitaine jusquen fin 2010, sans vritablement que de nouvelles versions en aient amlior le fonctionnement. En dbut danne 2011, la Chancellerie reconnaissait ellemme que dans toutes les juridictions implantes, 4 mois de retard staient accumuls en moyenne, quil fallait 15 mois pour rsorber. Comment stonner ds lors du nombre de jugements en attente dexcution, estim 100 000 en dbut danne 2011 ? Aujourdhui, la situation se normalise peu peu : les nouvelles versions ont corrig les principales erreurs, rendant loutil plus sr ; les utilisateurs sy sont habitus et se le sont appropris ; les juridictions rattrapent leur retard, Mais un certain nombre de difficults se pose encore, source dinquitudes Linstruction et les dossiers complexes Les premires versions mises en production taient clairement insuffisantes pour linstruction, avec pour principal dfaut limpossibilit dditer les notices semestrielles pour permettre au prsident de la chambre de linstruction dexercer son contrle, obligeant ainsi les

cabinets procder un double enregistrement (dans lancienne application pour actualiser les notices, dans la nouvelle pour renseigner la chane pnale).La nouvelle version contenant notices et mises jour devrait tre mise en uvre prochainement aprs 3 annes de rclamations. En janvier 2009, lannonce par le prsident de la Rpublique dun projet de suppression des juges dinstruction a en effet bloqu toute volution. Ce nest quen fin danne 2010 qua t envisage une version dossiers complexes aprs le constat, pourtant prvisible et annonc par les organisations syndicales, que loutil ntait pas adapt aux dossiers concernant pluralit dauteurs et/ou victimes et/ou infractions. Le tribunal pour enfants Jusqualors la juridiction pour mineurs travaillait sous Wineurs pour le pnal et lassistance ducative et APPI pour lapplication des peines. Avec le dploiement Cassiope, juges et fonctionnaires jonglent dsormais avec trois applications : Cassiope au pnal, APPI pour lapplication des peines et Wineurs pour lassistance ducative. Outre linconfort de la situation, il est paradoxal qu lheure o le dossier unique de personnalit a t vot par le parlement, les JE ne puissent dsormais plus diter d historique du mineur contenant en un seul document lensem-

ble des dossiers et mesures ducatives, expertises, ou peines prononces tant au pnal quau civil, dautant que sous Cassiope lutilisateur doit entrer successivement dans chaque dossier pour connatre les dcisions prises. Le dploiement outre-mer Le dploiement en France mtropolitaine sest tal de janvier 2008 courant 2011, hors la couronne parisienne. Concernant les DOM-COM, le dploiement est achev (Cayenne est en cours dimplantation). En effet,la Nouvelle Caldonie, Papeete, Mamoudzou et St Pierre et Miquelon nauront a priori pas le bonheur de dcouvrir Cassiope soit pour des questions de connexion au serveur soit pour des questions de maintenance et de dcalage horaire. Aux Antilles et la Runion, certains problmes communs avec la mtropole se sont prsents : formation insuffisante en amont pour les agents et magistrats, alors que le plus souvent le dcalage horaire ne permet pas de bnficier de la hot line et que lquipe Cassiope ne peut rester que deux semaines sur place lors du dploiement ; problmes de connexion au serveur dont le temps de rponse est, quoiquon en dise, impact par la distance (le cble SAFE alimentant la Runion passe par le cap de Bonne Esprance, soit 20 000 km des serveurs de Grigny et Nantes.).

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Surtout, le dcalage horaire na pas t pris en compte et les procdures enregistres aux Antilles le sont lheure de mtropole : un dferrement pris aprs 18h Fort de France porte la date du lendemain avec tout le contentieux des nullits que cela peut gnrer Enfin, les contingences locales nont pas toujours t prises en compte. Ainsi, le dploiement Cayenne avait t initialement programm pour juin 2011, juste avant une srie de mutations, rendant caduques toutes les formations, dans un contexte de vacances de postes rcurrentes, et alors que la cour dappel de Cayenne tait en cours de cration. La Nouvelle Chane Pnale Les 7 grosses juridictions de la couronne parisienne travaillaient sur une application spcifique,la NCP. La chancellerie avait fait choix de diffrer le dploiement en rgion parisienne, pour adapter les modules de reprises de donnes la NCP et permettre la correction dun maximum derreurs de Cassiope, lchec ntant pas possible au vu des volumes dactivit concerns (ces 7 juridictions reprsenteront terme 20% des procdures saisies sur Cassiope). De plus, si dans certains services de province, Cassiope avait, malgr ses dfauts, constitu une avance (ex : services dexcution

des peines qui ntaient pas encore informatiss), elle pouvait par contre tre vcue comme une rgression pour les utilisateurs de la Nouvelle Chane Pnale qui incluait (contrairement la dernire version de Cassiope) les cours dappel et le Trsor ; ainsi, sauf nouvelle version, en cas dappel sur les ressorts des cours de Versailles et Paris, Cassiope ncessitera un nouvel enregistrement du dossier la cour l o il ntait jusque-l pas ncessaire. Evry, Pontoise et Versailles ont t dployes. Cest bientt le tour de Bobigny, Nanterre, Crteil et Paris qui bnficieront davantages auxquels la province na malheureusement pu prtendre, essuyant au contraire les pltres de lexprimentation A Paris, o lexprimentation vient dtre entame la permanence gnrale et au BO, le dploiement se fera progressivement, filire par filire, de septembre 2012 fin avril 2013. Les services de linstruction continueront de travailler exclusivement sous Winstru, dans lattente de la nouvelle version instruction ; afin de ne pas rompre la chane, les donnes principales du dossier seront enregistres sous Cassiope par cinq agents de la mission Cassiope, mis disposition tout exprs; une sous application a t cre pour viter de perdre linterconnexion qui existait dj entre la NCP et le Trsor

Angoulme sera sans doute jalouse de tant dattentions.. Linterconnexion Angoulme, Poitiers et Evreux ont en effet nouveau servi de laboratoire, au second semestre 2011, pour linterconnexion avec la gendarmerie nationale qui a dsormais vocation tre gnralise. Il est dommage ce titre que le ministre de lIntrieur nait pas envisag dans un premier temps duniformiser les logiciels de traitement des procdures police (Stic) et gendarmerie (Judex) pour faciliter ensuite linterconnexion avec Cassiope, chacune des deux bases prsentant ses spcificits. Si les premires exprimentations nont pas fait apparatre de difficult majeure, les parquets risquent dtre confronts des difficults pratiques dans le cadre de la permanence. Ainsi, lorsquune procdure met en cause plusieurs mineurs relevant de ressorts diffrents, l o le procureur du lieu dinterpellation pouvait par instructions tlphoniques ou fax se dessaisir au profit de chacun des parquets comptents, il devra dsormais attendre davoir la main, dans Cassiope, sur la procdure gendarmerie, pour enregistrer chacun des dessaisissements et permettre ensuite chacun des parquets de traiter informatiquement la procdure papier dont il aura reu copie en parallle.

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Linfocentre Mettre en place un si vaste projet de bureau dordre national doit, en toute logique, permettre lextraction de donnes statistiques de manire aise, par le biais dun infocentre. Ceci nest semble-t-il pas une vidence pour le Ministre puisquil lui aura fallu plus de 6 ans pour envisager un infocentre APPI et que linfocentre Cassiope en est encore ses ttonnements. Ainsi, le bilan de lexprimentation mene sur la cour de Lyon et publi en novembre 2011 faisait tat de problmes dindisponibilit de linfocentre(parfoisdes journes compltes), dimpossibilit dtablir des statistiques pour lexcution des peines alors quil est paralllement demand un suivi strict des dlais dexcution, de difficults de prise en main par les utilisateurs, ou encore dcarts entre les donnes restitues par linfocentre et les comptages manuels des juridictions (ex : 50% des citations directes enregistres en janvier 2011 au TGI de Lyon ntaient pas comptabilises.). Ds lors, outre les retards de traitement et laugmentation des stocks, depuis 2008 les juridictions sont contraintes un comptage manuel, dans les services qui le permettent. A lchelle dun BO, un tel comptage manuel nest bien

videmment pas possible et les juridictions, dans leurs rapports dactivit, ont d se contenter destimations la louche , alors pourtant que ces statistiques sont utilises dans les dialogues de gestion pour laffectation des personnels. La formation Si la question de la formation des personnels dj en poste se pose, notamment lors dun changement de service ou de fonction, lincohrence majeure est celle de la formation initiale. Les fonctionnaires de catgorie C, premiers utilisateurs de Cassiope dans la chane pnale notamment dans les bureaux dordre, ne reoivent une formation initiale lENG que de 8 jours, formation gnraliste sans mme une premire prise de connaissance de Cassiope. Les promotions de magistrats ont droit quant elles une prsentation en amphithtre de loutil sans possibilit de sy connecter ou se familiariser avant leur arrive en juridiction. Pire, lENG, des promotions entires de greffiers nont reu aucune formation Cassiope avant darriver en juridiction ce qui suppose donc une formation sur le tas un outil qui avait t prsent lorigine comme destin

permettre une uniformisation de lenregistrement des donnes. Au lieu de a, cette formation empirique va conduire reproduire des techniques de contournement des difficults. Gageons nanmoins que la nomination de lancien directeur de projet Cassiope la tte de lENG viendra remdier cette incohrence majeure. Dans nos publications et dans le cadre de lobservatoire du dploiement Cassiope, auquel participent lensemble des organisations syndicales de fonctionnaires et magistrats, lUSM fait valoir les difficults rencontres sur le terrain et rclame les corrections et adaptations ncessaires. Ainsi les nouvelles versions en cours de production viendront pour certaines, corriger les difficults ici souleves et signales parfois depuis les premiers mois du dploiement Ainsi, les propos de Gilbert AZIBERT (alors Secrtaire gnral du Ministre), au congrs de lUSM de 2008 ClermontFerrand sont-ils, 3 ans et demi plus tard, toujours dactualit : Cassiope est (toujours) un succs en devenir !!

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Chapitre 7 : Une gestion des ressources humaines dsastreuse


7.1 Les errements de la lutte contre la souffrance au travail
Qu'on l'aborde dans le souci altruiste d'amliorer le bien tre au travail des agents pour euxmme ou sous l'angle, productiviste mais connexe, de l'amlioration des performances et du rendement, le concept de risques psycho-sociaux est complexe car la confluence entre les comportements psychiques individuels et les comportements sociaux collectifs. Pour de bonnes ou de mauvaises raisons, la prise de conscience de l'existence et de l'importance des risques psycho-sociaux dans le monde du travail est dsormais forte. Dans la fonction publique en gnral, mais plus encore pour les agents des catgories suprieures, cette problmatique a t longtemps occulte, la garantie de l'emploi ou le niveau des traitements salariaux faisant office d'cran l'ampleur des difficults propres l'organisation administrative. Il est pourtant une vidence : depuis 20 ans, l'exercice du mtier de magistrat s'est profondment transform. Premire cause de cette volution, la dgradation massive de l'image de la Magistrature dans l'opinion publique. Sape par un manque de moyen endmique, vilipende des fins dmagogiques, ronge par une organisation pesante et rigide, la justice franaise et ceux qui la servent doivent subir les attaques incessantes des usagers et des responsables politiques et chaque magistrat travaille avec le sentiment plus ou moins diffus de grer dans l'urgence des problmes de plus en plus insurmontables. Les volutions des 5 dernires annes, n'ont fait qu'amplifier ce problme structurel. Non seulement dans la situation difficile existant antrieurement, les magistrats n'ont pas reus le soutien, mme moral, de l'Etat qu'ils servent mais au contraire, accabls de pression statistique, ils ont vu se dvelopper une mise en cause de leur responsabilit personnelle dans un champs au surplus mouvant et incertain. La seule rponse concrte qui leur est propose jusqu'ici est une standardisation des tches pour amliorer leur productivit dans cet environnement de pnurie la faon des chaines de montage des usines TOYOTA berceau de la mthode LEAN...! et pour ceux qui ne pourrait s'y adapter... l'administration (DSJ) a prvu un protocole de conduite tenir en cas de suicide d'un agent ... L'ensemble de ces facteurs dltres a conduit individuellement, chez chaque magistrat, la perte du sens de l'uvre de justice sur laquelle il a de moins en moins de prise et dans laquelle il est de moins en moins respect. La mission profonde et vritable, cette uvre collective de justice, s'efface derrire les impratifs de performance individuelle et statistique qui conditionnent notation, carrire et mme rmunration. Bien consciente de cette volution acclre par le mpris affich par les plus hautes autorits depuis bientt 5 annes l'endroit de la magistrature, l'USM a pes de tout son poids du moins ds que l'arrogance ou l'autisme ont cd le pas, place Vendme, une forme d'coute plus compatible avec le fonctionnement normal des institutions. C'est ainsi que fin 2010, le Garde des Sceaux, Michel MERCIER, annona, RENNES, lors du congrs de l'USM, la mise en place d'un groupe de travail ayant pour finalit de dgager un vritable plan d'action ministriel contre la souffrance au travail.

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L'USM s'est engage rsolument dans cette voie en produisant, notamment, ds le mois de janvier 2011 un document de rflexion comportant 15 propositions concrtes et en participant activement l'ensemble des journes de travail concernant les magistrats. Cette somme de travail et l'implication de tous a permis d'aboutir trs vite, en avril 2011, a un bilan de la situation Le Ministre acte lui mme l'existence d'un mal-tre profond, tant collectif qu'individuel, et prend acte des axes de rponses proposs par le groupe de travail. Nombre d'entre eux correspondent aux propositions que l'USM avait faites ds l'origine. Pour rpondre au mal-tre individuel, dont les magistrats, par culture ou poids du systme, hsitent parler, le groupe prconise de dvelopper la communication sociale (accueil sur les nouveaux postes, accs l'information et

l'action sociale, respect des prconisations du CHSCT, etc) et de renforcer la prvention mdicale. Pour rpondre au mal-tre professionnel li aux nombreuses contraintes fonctionnelles (mobilit, responsabilit accrue,...), le groupe prconise de repenser le systme d'valuation professionnelle, de redonner de la lisibilit au long terme au parcours professionnel, de rompre l'isolement professionnel en favorisant le travail collectif et en revoyant le fonctionnement des assembles gnrales pour en faire un vritable lieu d'change. Pour rpondre au mal-tre collectif, le groupe prconise d'amliorer l'outil de travail (ergonomie des lieux et instruments informatiques), de former les responsables la prise en charge des risques psycho-sociaux ou encore, au niveau central, de redresser l'image du corps dans l'opinion publique. Hlas, la charge de coordonner la mise en uvre de ces prconisa-

tions par la cration d'un plan ministriel d'action a t confie... au Secrtariat Gnral du Ministre de la Justice. La dsastreuse prparation des lections professionnelles et le report de celles-ci ont conduit au gel des travaux du groupe... et finalement au limogeage du Secrtaire gnral. L'USM a donc du officiellement saisir le Garde des Sceaux d'une demande pressente de r-impulsion du processus ! Hlas, les travaux du groupe qui devaient reprendre en avril, conformment notre demande, ont t de nouveau repousss... Ces errements auront fait perdre de nombreux mois l'avance de cette cause prioritaire.

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7.2 La rforme de lvaluation

Il est, bien sr, prmatur de dresser le bilan de la rcente rforme de l'valuation des magistrats, ceci tant il convient de rflchir sur les raisons profondes de cette rforme, plus impose que demande, et sur les drives potentielles qu'elle peut entraner. Une rforme impose qui reste superficielle. La conscience professionnelle et le sens du service public de la trs grande majorit des magistrats font, ou plutt faisaient que l'valuation n'tait heureusement pas une de leurs priorits. Certes le Conseil suprieur de la magistrature et la Commission d'avancement se plaignaient des valuations, difficiles exploiter. Cependant ces critiques portaient non sur les trames utilises mais sur le retard, parfois important, dans l'tablissement des valuations et sur le manque de clart de celles-ci, en raison d' une pratique rpandue de la langue de bois , au point qu'un membre du CSM avait indiqu, devant le groupe de travail mis en place pour cette rforme, que les valuations devaient tre lues en creux . Pour autant, la chancellerie a souhait conduire, rapidement, cette rforme de l'valuation marquant ainsi la volont d'assimiler les magistrats aux fonctionnaires et de leur appliquer les rgles de la RGPP et, notamment, celles axant la carrire sur la performance. Cette volont de faire vite explique que la rforme, par bien des cts, reste superficielle. Lors de la mise en place du groupe de travail, le Premier Prsident de la Cour de Cassation a pos, lgitimement, la question de l'oppor-

tunit d'une valuation des magistrats. Cette rflexion de bon sens a manifestement troubl les membres de l'Inspection des services judiciaires qui ont montr un trs vif attachement au maintien de l'valuation, sans doute pour mieux contrler les magistrats, ce qui parat traduire un certain manque de confiance (illustr aussi par la volont, heureusement non suivie d'effet, d'introduire dans l'valuation une rubrique portant sur le respect des rgles dontologiques ou thiques). Pourtant, les conseils prodigus aux magistrats, qu'ils soient, novices ou plus expriments, et la surveillance des quelques collgues posant difficult, peuvent revtir une forme diffrente de l'valuation actuelle qui reste scolaire . Sans aller jusqu' la suppression de l'valuation, il tait envisageable de moduler celle-ci en fonction du cursus des magistrats nots. En effet, si, en dbut de carrire, une valuation rgulire peut se concevoir, il apparat que celle-ci ne prsente plus le mme intrt pour un magistrat ayant 20 ans d'exprience et exerant de manire satisfaisante, depuis plusieurs annes, les mmes fonctions. Pour ces derniers une valuation tous les quatre ou cinq ans paraissait suffisante et aurait permis aux chefs de juridiction et de cour, qui se plaignent ( juste titre) de la lourdeur de cette tche, de consacrer plus de temps aux autres valuations , de les personnaliser davantage et donc de les rendre plus utiles. Rien n'interdisant, bien sr, de rduire ce dlai soit l'initiative des chefs de juridiction ou de cour, soit la demande du magistrat valu, soit enfin en cas de demande de mutation.

Tel n'a pas t le cas et le principe de l'valuation tous les deux ans a t maintenu, la seule concession tant la suppression de l'valuation annuelle pour les magistrats prsents au tableau d'avancement. De mme rien n'a t prvu pour tendre l'valuation aux chefs de Cour alors que le Conseil suprieur de la magistrature a, dans son rapport 2003-2004, soulign que l'absence d'valuation de ceux-ci ne lui permet pas de juger de leurs aptitudes occuper les nouveaux postes auxquels ils prtendent et prive ainsi l'autorit de nomination et le Conseil des lments indispensables pour prendre une dcision parfaitement claire. Il apparat donc que la rforme s'est limite un toilettage, sans doute ncessaire, des grilles d'valuation, avec introduction de nouveaux critres qui peuvent se rvler dangereux. Une rforme potentiellement dangereuse pour les magistrats. Deux aspects de la rforme conduisent s'interroger sur des risques potentiels. Il s'agit de l'introduction officielle de la notion d'objectifs et de la mise en place de grilles diffrencies par fonction. La notion d'objectifs fait une entre officielle au point que l'valuation serait, notamment, un guide de la performance. Cette notion apparat lors de la prise de fonction, par la fixation d'objectifs par le suprieur hirarchique (alors mme que le nouvel arrivant, par hypothse, ne peut connatre les particularits du service auquel il est affect), lors de l'entretien

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pralable (avec la prcision que les objectifs ne sont pas seulement qualitatifs mais aussi quantitatifs) et dans les apprciations littrales gnrales. Il est bien vident que les objectifs quantitatifs, plus faciles apprcier, prendront rapidement le pas sur les objectifs qualitatifs. Cette drive, propre la fonction publique, peut avoir une incidence sur la rmunration des magistrats travers la prime modulable. Il faut en effet savoir que, lors de la prsentation de la rforme, faite par Franois MOLINS, alors directeur de cabinet, il a t soulign que le projet de rforme de l'valuation s'inscrivait dans une vaste rflexion sur les volutions statutaires mais aussi indemnitaires du mtier de magistrat. Le risque est grand que, demain ou aprsdemain, la rmunration des magistrats soit fonction de leur capacit grer les stocks , alors mme que nous savons tous que, assez souvent, cette approche statistique de notre travail se fait dtriment de la qualit que ce soit dans les activits pnales ou les activits civiles. L'ide d'avoir deux parties dans l'valuation : une commune tous les magistrats, l'autre spcifique aux diffrentes fonctions, parat a priori justifie. Ceci tant, le risque d'une telle approche est d'introduire une distinction entre les magistrats essentiellement chargs de fonctions de gestion (de fait plus valorises) et ceux chargs de fonctions juridictionnelles. Il faut garder prsent l'esprit que, malgr leur dveloppement parfois excessif, les fonctions de gestion, d'administration, de communication... ne sont que le support de l'activit juridictionnelle qui doit rester la proccupation premire

des magistrats. La rforme de l'valuation aurait pu tre l'occasion de rtablir l'quilibre entre ces deux catgories de magistrats. Une rforme dont la mise en place doit tre suivie avec attention. Les premires remontes du terrain permettent de penser que la rforme n'a pas entran de modification sur les apprciations littrales et que seules les croix de la grille analytique ont t dcales sur la droite pour tenir compte de la nouvelle dfinition des critres, d'insuffisant exceptionnel. Si cela se confirme, il est vident que la rforme n'aura t d'aucune utilit. La vraie difficult, souligne par le CSM et la commission d'avancement, est le caractre lisse de la majorit des valuations qui ne permet pas de connatre les insuffisances des magistrats concerns et qui relativise, ds lors, les qualits releves chez d'autres magistrats. Cette dulcoration s'explique par la distance entre le chef de cour et le magistrat valu. Distance physique, puisque de nombreux chefs de cour ne connaissent et ne peuvent connatre la qualit de l'activit des magistrats de leur ressort qu' travers les observations faites par d'autres magistrats, dans le cadre des annexes 3, pas toujours renseignes avec prcision. Mais aussi loignement professionnel soulign, lors d'une runion du groupe de travail, par le Premier Prsident de la Cour de Cassation qui s'interrogeait sur la capacit de certains chefs de cour et de juridiction apprcier un travail juridictionnel, qu'ils ne pratiquaient plus, pour certains depuis de nombreuses annes.

A l'inverse la trop grande proximit, dans les petites juridictions, entre le magistrat et son prsident ou son procureur, rend parfois difficile une trop grande franchise, sauf devoir grer quotidiennement des rancunes. Ces difficults pour tablir la bonne distance entre valuateur et valu expliquent que beaucoup de collgues ont soulign un manque d'objectivit des valuateurs (17,39 % des magistrats ayant dvelopp des remarques suite au questionnaire de la chancellerie). La question d'un regard extrieur, peut-tre de celui de tous les magistrats de la juridiction, sur le magistrat valu mritera un jour d'tre pose. En l'tat la rforme ne rgle pas ce vritable problme et il est peu probable que la formation des valuateurs permettra d'y remdier totalement. L'autre sujet d'inquitude des collgues est l'ingalit de traitement en fonction des cours d'appel. Ce phnomne, qui n'est pas nouveau, semble tre accentu par les diffrences d'interprtation des nouvelles dfinitions que la chancellerie a voulu donner des adjectifs servant de critres d'apprciation. Il est indispensable que le groupe de suivi de l'valuation, auquel participe l'USM, soit effectivement runi et soit en possession, d'une part d'lments statistiques, d'autre part des rapports des chefs de cour sur la mise en place dans leur ressort de la rforme, pour essayer d'aboutir une harmonisation au niveau national.

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7.3 LEAN : un mirage ?

Premier retour des questionnaires adresss dans les juridictions Le 12 dcembre 2007, Nicolas Prsident de la SARKOZY, Rpublique, dclarait l'ouverture du Conseil de Modernisation des Politiques Publiques : la rforme de l'tat, il faut cesser d'en parler, il faut la faire et c'est sous l'gide d'ric WOERTH, Ministre du Budget qu'on t cres la Rvision Gnrale des Politiques Publiques dite RGPP (http/www.rgpp.modernisation,go uv.fr) et la mission de la Direction Gnrale de Modernisation de l'tat (DGME). Dans les buts daugmenter la performance publique, la satisfaction des usagers et la confiance des agents, la DGME va passer 4 marchs publics avec des cabinets de conseil en stratgie pour un cot global, entre 2007 et 2011, de 111,64 millions d'euros dont celui conclu avec le groupement solidaire CAPGEMINI/BOSTON CONSULTING GROUP visant l'appui la rvision gnrale des politiques publiques et la mise en uvre des actions de transformation pour un cot de 15,10 millions d'euros (1) et particulirement impliqu dans l'exprimentation LEAN SERVICES JUDICIAIRES. Le terme LEAN, dont la traduction littrale est maigre , sans gras , dsigne un modle de gestion sans gaspillages invent en 1987 au Massachusetts Institute of Technology. Ce modle de management est issu du Toyota

Production System (TPS) des annes 50 et se caractrise par la recherche de la productivit (travail la chane). Ce type de gestion de l'entreprise a t adopt en France par L'OREAL, DECATHLON et encore par FRANCE TELECOM. En mai 2010, la DSJ (SousDirection de la performance et des mthodes en charge du programme LEAN DSJ) qui pilote le programme LEAN en partenariat avec le DGME publie sur le site intranet justice le programme excellence oprationnelle LEAN dans les tribunaux avec comme objectifs cibls : qualit des conditions de travail des agents et du service rendu au justiciable en permettant la rduction des dlais de traitement des dossiers par la suppression de 7 sources de perte de temps . Elle choisit 3 sites pilotes, les cours d'appel de Montpellier, Poitiers et Rouen sur la base du volontariat des chefs de cour, tout comme elle tendra peu peu l'exprimentation LEAN d'autres cours d'appel en privilgiant les contentieux familial et social. De cette premire phase exprimentale de mai octobre 2010, la DSJ tire trois rsultats intressants qu'elle souhaite gnraliser : - une harmonisation des pratiques de mise en tat visant notamment prparer les rformes venir de la procdure civile,

-une rduction des dlais ou des stocks de 10 15 % notamment Poitiers et Rouen, -une amlioration des conditions de travail du greffe avec un nouvel amnagement des espaces de travail et une modification des pratiques rduisant la manipulation des dossiers. L'extension de l'exprimentation LEAN ayant suscit chez nombre de nos collgues des interrogations, le conseil national du 23 septembre 2011 a dcid de crer un groupe de travail sur le LEAN SERVICES JUDICIAIRES afin de faire le point par le biais d'un questionnaire adress l'ensemble de nos adhrents mais aussi des collgues non-syndiqus. L'analyse des questionnaires renseigns par les collgues d'une douzaine de cours d'appel ce jour, met en exergue un avis mitig entre la satisfaction d'avoir pu se runir pour connatre les difficults de l'autre, qu'il soit magistrat ou greffier, et le sentiment d'un gchis d'nergie en raison du temps pass des runions priodiques, en plus des activits habituelles (jusqu' 1 jour et demi par semaine durant 6 16 semaines). Temps galement pass pour expliquer aux consultants LEAN que les rgles de procdure ne permettent pas de supprimer en vue de rduire les dlais ce qu'ils nomment irritants , par exemple le temps de dlibr ou la collgialit

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Apparat aussi la ncessaire vigilance des collgues, rfrents dans le processus mis en place, pour viter qu'une conclusion trop htive des intervenants ne pnalise pas le futur fonctionnement du service, mme si les tenants de cette mthode expliquent qu'il faut savoir prendre du temps maintenant pour en gagner plus tard. La plupart des collgues interrogs regrettent que le rsultat affich par la DSJ ne soit pas la hauteur de la promesse (une rduction des dlais de 10 15 %) et qu'en fait la mthode LEAN telle qu'applique persiste mconnatre les difficults matrielles lies la pnurie budgtaire. Ils soulignent que les magistrats tiennent rgulirement des runions de service et sont en capacit d'en extraire les grandes lignes pour optimiser lorganisa-

tion de leur service. Les prconisations des consultants LEAN pour amliorer les conditions de travail du greffe proposant, par exemple, le choix d'armoires classement plus visuel ou de chemises de couleur diffrente, faut-il en conclure que cette mthode relve du mirage ? Selon B. Frydman, professeur de la facult de Droit de l'Universit Libre de Bruxelles, Directeur du Centre Perelman de Philosophie du Droit et auteur de l'article intitul Le management judiciaire comme alternative la procdure , l' implantation du contrle managarial dans l'institution judiciaire renforce les rapports et les logiques hirarchiques, les primi inter pares, chefs de juridictions et de cours, tant chargs dsormais d'une fonction d'optimisation des performances de leurs subordonns et dot d'un pouvoir sans cesse plus important sur la carrire de ceux-ci.

Pour l'auteur, il s'agit d'installer la direction par les normes et les indicateurs au cur de l'institution et il faut donc s'attacher tudier dans le dtail les outils, normes et processus proposs et les discuter pied pied afin d'viter que cette conduite des conduites n'oriente le service de la justice dans des directions ruineuses ou elle renierait ses principes tout en abandonnant sa fonction. Si l'USM est bien videmment favorable ce qu'une justice de qualit soit rendue dans des dlais raisonnables grce de nouvelles amliorations dans les juridictions, elle s'inquite de la vision productiviste court terme qui semble caractriser le Lean et appelle les magistrats la vigilance pour que cette mthode n'empite en rien sur leurs prrogatives juridictionnelles qui leur sont reconnues par la loi.

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La vie de lUnion Rgionale de VERSAILLES


NPJ: Et son bureau ? MHP : Ncessairement solide, compte tenu de la dimension de l'UR, Olivier Aufril, spcialiste de la communication, a t brillamment rlu comme DRA il y a un an, et Alain Raimbault a succd Franois Leplat comme trsorier en 2011. J'attaque moimme mon troisime mandat depuis fvrier dernier. Nos lections sont volontairement dcales, les membres du bureau individuellement remplacs, afin d'assurer une continuit, conserver et transmettre la mmoire de l'UR en dpit des dparts, mutation ou retraite. NPJ: Quelle est l'actualit de l'UR ? MHP : Encore et toujours la souffrance au travail... Nous avons connu deux suicides de collgues en moins de trois ans et nous sommes trs vigilants sur le mal-tre des collgues. Des situations personnelles trs inquitantes se sont rsolues, en interne ou au niveau de la cour, dont le Premier prsident et le Procureur gnral sont particulirement l'coute des magistrats. Reste la souffrance structurelle, souvent en lien avec un manque criant d'effectifs dans certains services, que nous relayons autant que possible, l'objectif tant d'viter l'isolement des collgues et la bunkerisation de certains services. NPJ: Comment concevez vous le rle de DR ? MHP : Visibilit, disponibilit et loyaut ! Disponibilit vis vis des adhrents, ma ligne tlphonique est ouverte 24/24 h et 7/7 jours, depuis l'affaire de Sarreguemines : Il est essentiel que le DR soit joignable en permanence et puisse assurer les relais et interventions ncessaires.

Marie-Helene POINSEAUX Dlgue regionale VERSAILLES

NPJ: Pouvez vous nous prsenter l'UR de Versailles ? Marie-Hlne POINSEAUX : l'UR de Versailles, comprend, au 2 mars 2012, 154 adhrents rpartis en cinq sections, Versailles la cour et Versailles le tribunal de grande instance pour les Yvelines, Nanterre pour les Hauts de Seine, Pontoise pour le Val d'Oise et Chartres pour l'Eure et Loir. Une PME ! Avec de bons rsultats lectoraux pour lUSM, notamment aux lections au CSM, la commission d'avancement et aux CHSCT.

Mobilisation

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Le bureau regional en action

Visibilit vis vis de la hirarchie, qui doit pouvoir trouver un interlocuteur syndical, la communication restant malaise dans nos grosses structures, et vis vis des collgues non adhrents mais cependant concerns par l'institution. Enfin, loyaut vis vis du bureau et du conseil national, comme vecteur de transmission et relais d'information locale. Avant tout, le DR anime une quipe et veille l'appui que doivent trouver les secrtaires de section et les adhrents.

NPJ: Quelles sont les particularits de la cour de Versailles ? MHP : Son htrognit ! Nanterre appartient au PNBC, soit la petite couronne de la rgion parisienne, et se signale rgulirement par une actualit politico-financire brlante, mais aussi par la surcharge endmique de certains services et un manque de moyens humains. Versailles et Pontoise sont, l'chelle de la cour, de taille moyenne et regroupent banlieues difficiles et zones rurales, ces dernires prdominant dans le ressort de

Chartres, notre petit Poucet. Ces diffrences retentissent bien entendu sur le contentieux, sur la spcialisation interne aux tribunaux de grande instance et sur le traitement de procs-fleuve, telle l'affaire du Concorde, voque Pontoise puis la cour, o nous allons galement connatre de l'appel dans l'affaire du Queen Mary. La cour a t peu impacte par la rforme de la carte judiciaire, par le regroupement dans les Hauts de Seine de plusieurs tribunaux d'instance, prvisible depuis quinze ans, et la disparition

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d'un tribunal d'instance en Eure et Loir. Cette htrognit se retrouve au niveau de la structure de l'UR et la vie des sections est trs diffrente d'un tribunal l'autre, en termes de mobilisation et de frquence de runions. Nous essayons de favoriser les changes, autour des runions mensuelles de la section de la cour, laquelle compte 50 adhrents, et o sont convis tous les secrtaires de section. Ces runions mensuelles me permettent de rendre compte de celles du conseil national, auquel j'ai t lue

lors du congrs de Rennes. Enfin, le bureau de l'UR runit les secrtaires de section une fois par trimestre, pour un djeuner au cours duquel sont voques les initiatives et difficults de chaque section. NPJ: Quelles sont vos relations avec la presse locale ? MHP : Excellentes, mais sous-employes, notre proximit avec Paris nous amenant participer trs aisment aux rassemblements et manifestations parisiennes, couverts par la presse nationale. Nos mobilisations locales sont cependant bien relayes.

NPJ: Un mot pour conclure ? MHP : En conclusion, le nombre croissant d'adhrents tmoigne de la vitalit de l'UR de Versailles, dont le dynamisme est soutenu par la mobilisation d'une vritable quipe, motive par un syndicalisme de proximit et tmoignant d'une disponibilit sans faille l'gard des collgues. Nous allons faire porter nos efforts en 2012 sur la mise en place et l'animation des CHSCT, dont nous avons brillamment remport les lections avec nos partenaires de l'UNSA-USAJ.

La Cour d appel de VERSAILLES ... sous la neige.

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5 ANS DE COMBAT POUR LINDPENDANCE !