Nº 126 - Ano 2012

ISSN 0103-8109

A V A L I A Ç Ã O

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P R O J E T O S

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Projeto de Lei nº 1992/2007
este número NOTAS analisa o Projeto de Lei nº 1992/2007, o qual institui o regime de previdência complementar para os servidores públicos federais titulares de cargo efetivo, inclusive os membros dos órgãos que menciona, fixa o limite máximo para a concessão de aposentadorias e pensões pelo regime de previdência de que trata o art. 40 da Constituição, autoriza a criação de entidade fechada de previdência complementar denominada Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal - FUNPRESP e , dá outras providências. Embora esse projeto de lei venha se arrastando há mais de 55 meses, sua origem remonta a 1998, com as emendas constitucionais 19 (reforma administrativa) e 20 (reforma da previdência), complementada pela EC 41 de 2003, que deu contornos definitivos à supressão do direito à integralidade e à paridade das aposentadorias para os novos ingressantes no serviço público federal e demais órgãos mencionados no PL 1992. Assim, a aprovação da emenda constitucional 41 possibilitou a implantação das disposições da EC 20/98, permitindo a fixação do limite máximo para os proventos de aposentadoria sob o Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) em igual monta ao máximo pago pelo Regime Geral de Previdência Social (RGPS) desde que instituído, por lei originária do respectivo Executivo, um regime complementar de previdência para o funcionalismo público. O ciclo de reforma se completa com a criação da Funpresp. O PL 1992, conforme proposta do Executivo, contém 30 artigos dis-

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postos em cinco capítulos: I- Do regime de previdência complementar; II- Da entidade fechada de previdência; III- Dos planos de benefícios; IV- Do controle e da fiscalização e, V- Das disposições finais e transitórias. A exposição de motivos, assinada pelos Ministros Paulo Bernardo Silva, Luiz Marinho e Guido Mantega, deixa claro que o objetivo da EC 41 é o de viabilizar a previdência pública. A observação de que o PL em análise iguala os trabalhadores do setor público aos do setor privado, no que se refere aos benefícios de aposentadoria, é demagógica, embora em muito venha a reduzir os privilégios concedidos, nesse particular, aos funcionários públicos civis, uma vez que os militares foram excluídos.

A remuneração do trabalho inclui não apenas o salário recebido pelo trabalhador, mas todos os benefícios, presentes e futuros, advindos de seu contrato de trabalho. Até as reformas de 1966, os funcionários públicos federais tinham salários inferiores aos de mercado, mas eram compensados com estabilidade de emprego e aposentadoria integral. Esses direitos eram garantidos em estatuto. Diferentemente dos funcionários públicos, os demais trabalhadores estão sujeitos à perda do emprego e têm sua aposentadoria financiada por um sistema de repartição, e, por isso mesmo, tanto sua contribuição para tal sistema quanto a de seu empregador não lhe garantem quaisquer benefícios futuros. Por isso, ao longo do tempo o governo tem sustentado

o RGPS pelo aumento das contribuições conjugado com a redução dos benefícios. Isso explica, em parte, porque, em 2011, sob as regras atuais 29 milhões de beneficiários do RGPS implicavam um déficit de R$ 36,5 bilhões no RGPS, enquanto um milhão de aposentados do RPPS produziu um déficit de R$ 56 bilhões. O perigo de ter, em breve, o orçamento público (em todos os níveis) engessado pelas aposentadorias tem forçado o Executivo a enfrentar a proteção legal do estatuto dos funcionários públicos, assim como seu forte lobby. Por isso, a reforma do RPPS vem se arrastando desde 1998. A ausência de proteção a que está sujeito o participante do RGPS contrasta com a proteção ao funcionário público, hoje mais bem remunerado, em média, que aquele. Assim, o trabalhador que viu parte de sua remuneração futura confiscada pelas frequentes reformas do RGPS, quando pôde passou a procurar proteção para a perda de capacidade laboral nos fundos de capitalização para complementar sua aposentadoria. Tais fundos podem ser abertos ou fechados. Os fundos abertos são oferecidos por instituições financeiras, geralmente bancos comerciais, e o participante arca com todos os custos. Os fundos fechados estão associados aos empregados de uma determinada empresa e, em geral, tanto os empregados quanto os empregadores contribuem para o fundo. Os recursos do fundo, em ambos os casos, são aplicados no mercado de capitais por administrador específico – instituição financeira, no caso dos fundos abertos, ou por associação e/ou fundação de direito privado constituída pelos quotistas do fundo fechado – com o propósito de atender às expectativas de aposentadoria das atuais e futuras coortes de trabalhadores. De um modo geral, os fundos de pensão estão sujeitos à regulamentação de prudência e proteção dos interesses de seus quotistas. Há ainda exigências quanto à aplicação da boa técnica atuarial, e o sucesso empresarial do fundo depende da

existência de um ativo mercado de capitais que, por sua vez, tem seu desenvolvimento estimulado pela existência de tais fundos. Os fundos de pensão, quanto à determinação da magnitude do benefício devido ao participante, se classificam em dois tipos: os de benefício definido e os de contribuição definida. Um fundo de pensão é de benefício definido quando a regra contratual determina um critério de de-

“O PERIGO DE TER, EM BREVE, O ORÇAMENTO PÚBLICO (EM TODOS OS NÍVEIS) ENGESSADO PELAS
APOSENTADORIAS TEM FORÇADO O EXECUTIVO A ENFRENTAR A PROTEÇÃO LEGAL DO ESTATUTO DOS FUNCIONÁRIOS PÚBLICOS, ASSIM COMO SEU FORTE LOBBY. POR ISSO, A REFORMA DO RPPS VEM SE ARRASTANDO DESDE 1998.”

finição prévia do nível de benefício, por exemplo, um percentual do último salário. A contribuição corrente é calculada a partir da definição desse benefício. Um fundo de pensão é de contribuição definida quando a regra contratual determina um critério de contribuição, por exemplo, um percentual do atual salário. Nesse caso, o benefício apropriado por participante depende do resultado da capitalização dos recursos investidos. É fácil perceber que, sob o ponto de vista do participante, o fundo de beneficio definido lhe permite uma percepção mais clara de sua renda de aposentadoria, desde que evidentemente o fundo não entre em colapso. Por outro lado, o crité-

rio de contribuição definida permite à empresa, e mesmo ao participante, ter uma maior certeza sobre suas despesas futuras. Além disso, o risco financeiro desse tipo de fundo é muito menor, já que o cálculo da contribuição não depende do exercício de previsões quanto a taxas de juros futuras e aumentos de salários ao longo do tempo. O Capítulo I do presente PL, que trata do regime de previdência complementar dos funcionários públicos, compreende os três primeiros artigos. O artigo primeiro institui a previdência complementar para os servidores públicos titulares de cargo efetivo da União e de suas autarquias e fundações públicas, inclusive para os membros do Poder Judiciário, do Ministério Público e do Tribunal de Contas da União, facultando aos servidores que tenham ingressado no serviço público até o dia anterior ao início de funcionamento da Funpresp optarem por aderir às novas condições estabelecidas por esse PL. O artigo segundo define os principais agentes associados ao funcionamento da Funpresp. Como patrocinadores, além da União, suas autarquias e fundações, são incluídos os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, bem como suas autarquias e fundações. Desse modo, o PL faculta a esses entes federativos adesão à Funpresp como patrocinadores de planos de benefícios para seus funcionários nos mesmos termos dos servidores da União (art. 23). Caracteriza como participante o servidor público titular de cargo efetivo dos patrocinadores – excluídos, portanto, todos os servidores públicos detentores de cargos eletivos. É definido como assistido o participante ou seu beneficiário, em gozo de benefício de prestação continuada. O artigo terceiro estabelece, para os funcionários públicos da União que ingressarem no serviço público a partir do inicio do funcionamento da Funpresp, como limite máximo para as aposentadorias e pensões do RPPS o limite de tais benefícios definido para o RGPS, observada a Lei nº 10.887, que dispõe sobre a aplicação da

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EC 41. É permitida ao funcionário público admitido antes do início das atividades da Funpresp, por meio de prévia e expressa opção, a livre adesão ao novo sistema de benefícios de aposentadoria. É ainda assegurado ao servidor que optar pelo novo sistema o direito a um benefício especial calculado com base nas contribuições recolhidas ao regime de previdência da União segundo sistemática definida nos parágrafos segundo e terceiro deste artigo. Esse benefício será pago por ocasião da aposentadoria do servidor e terá seu valor atualizado pelas variações do IPCA. O objetivo desse benefício é o de estimular a migração do servidor para o novo sistema. Seu impacto sobre a decisão do funcionário público depende da média aritmética simples das maiores remunerações em 80% de todo o período de contribuição do servidor ao regime de previdência da União e anterior à opção, sendo que tais valores serão atualizados pelo IPCA e sujeitos a um fator de conversão definido pela importância do tempo de contribuição em meses, relativamente ao número de meses correspondente à aposentadoria por tempo de serviço. A opção pelo novo sistema deverá ser feita em um prazo de 180 dias a partir do início do funcionamento da Funpresp. A Funpresp, responsável pela administração do fundo fechado de previdência dos servidores públicos, tem sua criação e organização definidas no Capítulo II, que compreende oito artigos (do quarto ao décimo primeiro). A ser criada pelo Executivo, a Funpresp é caracterizada como tendo personalidade jurídica de direito privado, gozando de independência administrativa, financeira e gerencial, com sede no Distrito Federal mas sujeita a restrições, como, por exemplo, admitir pessoal por meio de concurso público, de modo a satisfazer a exigência constitucional de ser uma fundação de natureza pública (art. 8). Essa filigrana jurídica pode promover ações de inconstitucionalidade. Seus recursos advirão das contribuições dos participantes, assistidos e patrocinadores, sendo contempladas as possi-

bilidades de doações e legados de qualquer natureza. Quanto à estrutura organizacional, a Funpresp será constituída de Conselho Deliberativo, Conselho Fiscal e Diretoria Executiva, em conformidade com a Lei Complementar nº 108 de 2001. Os membros do Conselho Deliberativo e do Conselho Fiscal que representem os patrocinadores serão nomeados pelo Presidente da República. Para o Conselho Deliberativo a Presidência da República, o Congresso Nacional e o Supremo Tribunal Federal indicarão um membro cada um, enquanto caberá ao Ministério Público da União e ao Tribunal de Contas indicar, cada um, um membro do Conselho Fiscal. Uma vez que a legislação sobre a previdência complementar determina que a gestão dos recursos dos fundos fechados de previdência seja paritária, os participantes assistidos poderão indicar três membros do Conselho Deliberativo e dois do Conselho Fiscal. Entretanto, o PL estabelece que apenas os representantes dos patrocinadores podem exercer a presidência do Conselho Deliberativo. Esse fato tem relevância relativa, uma vez que embora caiba a esse presidente a nomeação dos membros da Diretoria Executiva estes devem ser escolhidos pelo colegiado deliberativo. Os membros da Diretoria Executiva, em número de quatro, terão sua remuneração e demais vantagens fixadas pelo Conselho Deliberativo. Entretanto, a remuneração desses conselheiros, bem como a dos membros do Conselho Fiscal, é limitada a 10% do valor da remuneração dos diretores executivos. Assim, os membros do Conselho Deliberativo efetivamente definem sua remuneração. Além dessa distorção, era de se esperar que os profissionais executivos da Funpresp, selecionados por concurso, fossem remunerados de acordo com as condições de mercado. Curiosamente, nas disposições gerais que constam da Seção III desse Capítulo está prevista a instituição de código de ética e de conduta, com regras específicas de prevenção de conflitos de interesse.

Os planos de benefícios são objeto do Capítulo III, que está estruturado em cinco seções. A Seção I estabelece as linhas gerais dos planos de benefícios caracterizados como de contribuição definida, conforme exige a Constituição Federal (art. 40, § 15), e sujeitos às exigências da regulamentação estabelecida pelo órgão regulador e fiscalizador das entidades fechadas de previdência complementar. A Seção II trata da manutenção da filiação ao plano de benefício, quando o servidor público for cedido a outro órgão da administração pública em geral ou a sociedade de economia mista; afastado ou licenciado temporariamente, com ou sem remuneração; ou ainda quando optar pelo benefício proporcional diferido ou autopatrocínio, na forma do regulamento do plano de benefícios. Isso confere ao filiado uma flexibilidade na escolha de suas atividades, tanto dentro quanto fora do setor público, independentemente de manter ou não seu vínculo com o plano de benefícios a que se filiou. Em todos os casos, a contribuição do patrocinador só será mantida quando a cessão do funcionário ou licença implicar ônus para o patrocinador. A Seção III, sobre os recursos garantidores, enquadra a Funpresp nas mesmas regras a que estão sujeitas as entidades fechadas de previdência complementar. Impõe que a administração dos recursos garantidores, provisões e fundos dos planos de benefícios seja realizada mediante contratação de instituições autorizadas para o exercício da administração de carteira de valores mobiliários (art. 15). Essas contratações necessariamente se darão mediante licitação, cujo edital estabelecerá limites para taxa de administração e de custos que poderão ser imputados ao fundo, exigências de qualificação dos administradores e, quanto ao porte da instituição participante da licitação, solidez e experiência na gestão de recursos. Cada instituição assim contratada poderá administrar no máximo 40% dos recursos dos planos de benefícios da Funpresp por um período máximo de cinco anos de contrato.

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Há fortes pressões de parlamentares para transformar a Funpresp em três fundações, uma para cada um dos poderes, e para que a administração dos recursos da Funpresp possa ser conduzida por meio de carteira própria ou com a contratação de instituições especializadas, conforme determina o art. 15. Estima-se que os recursos da Funpresp a colocarão como o maior fundo de pensão da América Latina. Para se ter uma idéia do volume de recursos envolvidos, o maior fundo em operação no Brasil é o da Caixa de Previdência dos Funcionários do Banco do Brasil, Previ, cujos recursos, hoje, superam o montante de R$ 150 bilhões. A Seção IV do Capítulo III define as contribuições do patrocinador e do participante, ambas incidentes sobre a parcela da remuneração que exceder o limite máximo de benefício do RGPS. A definição de remuneração é a mais ampla possível, e a contribuição do participante será por ele definida conforme disposto no regulamento do plano de benefícios. A contribuição do patrocinador será igual à do participante até o limite de 7,5%. Parlamentares, aparentemente, conseguirão aumentar esse porcentual para 8,5. As disposições chamadas especiais compreendem a Seção V. Cabe aqui destacar o art. 19, que permite a separação da administração dos recursos do fundo do pagamento dos benefícios: Durante a fase de percepção de renda programada e atendidos os requisitos estabelecidos no plano de benefícios, o assistido poderá transferir as reservas constituídas em seu nome para entidade de previdência complementar ou companhia seguradora autorizada a operar planos de previdência complementar, com o objetivo específico de contratar plano de renda vitalícia, observado o disposto no § 2º do art. 33 da Lei Complementar nº 109, de 2001. O Capítulo IV, referente ao controle e à fiscalização, como não poderia deixar de ser estabelece que o controle e a fiscalização da Funpresp ficarão a cargo da Secretaria de Pre-

vidência Complementar. Todas as atividades típicas de fundo fechado de previdência deverão ser submetidas à aprovação desse órgão regulador e fiscalizador, mas precisarão contar com a anuência explícita (manifestação favorável) do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Evidentemente isso implica que haverá uma certa subordinação da Funpresp a esse ministério. A título de adiantamento de suas contribuições futuras e para viabilizar o início das ativi-

“ESTIMA-SE QUE OS RECURSOS DA FUNPRESP
A COLOCARÃO COMO O MAIOR FUNDO DE PENSÃO DA AMÉRICA LATINA. PARA SE TER UMA IDÉIA DO VOLUME DE RECURSOS ENVOLVIDOS, O MAIOR FUNDO EM OPERAÇÃO NO BRASIL É O DA CAIXA DE PREVIDÊNCIA DOS FUNCIONÁRIOS DO BANCO DO BRASIL, PREVI, CUJOS RECURSOS, HOJE, SUPERAM O MONTANTE DE R$ 150 BILHÕES.”

dades da Funpresp, a União aportará recursos a favor dessa fundação em até R$ 50 milhões. Nessa fase inicial, a administração de todos os recursos da Funpresp será entregue a uma instituição financeira federal, remunerada a preços de mercado. Embora NOTAS recomende a aprovação de uma lei que trate igualmente todos os trabalhadores brasileiros, sejam eles vinculados empregaticiamente ao setor público ou ao setor privado, civis ou militares, pelas observações aqui registradas se pode constatar que o presente PL está

muito distante de cumprir esse propósito. O principal propósito desse PL é o de evitar que gastos com o pessoal aposentado no serviço público engessem parcela significativa do orçamento público. Nesse sentido, o impacto inicial desse PL sobre o orçamento público será o de aumentar os gastos com os inativos. Primeiro, pela perda da contribuição do servidor ao RPPS; segundo, em decorrência do aporte inicial de recursos para o estabelecimento das atividades da Funpresp e, terceiro, devido ao fato de, como patrocinador, ter que contribuir paritariamente até o limite que deverá ser de 8,5% sobre a parcela da remuneração do funcionário que exceda o limite do RGPS. Evidentemente que, em prazo mais longo, somente essa última parcela gravará o orçamento público. As simulações apresentadas pela mídia sugerem que os gastos públicos crescerão em decorrência dessa reforma até 2033 e que, a partir de 2048, o déficit da previdência pública será zerado. Entretanto, como tais simulações apenas consideram as mudanças introduzidas por esse PL persistirá o déficit gerado pelos militares, hoje responsáveis por 45% do déficit da previdência pública. As implicações do presente PL são mais importantes para o funcionamento da economia do que para o orçamento do setor público, o maior empregador do País. Um fundo de pensão como o que deve emergir desse PL será responsável por uma parcela substancial da poupança nacional. Isso pode contribuir para uma elevada concentração de poder econômico a ser exercido pelo Executivo Federal: pela indicação de metade dos responsáveis pela condução dos destinos da Funpresp, assim como pelo papel concedido ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Caso os interesses políticos predominem sobre os interesses dos participantes, a Funpresp reproduzirá de maneira ampliada problemas registrados na condução dos negócios de alguns fundos fechados de empresas de economia mista.

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